La investigacién en politicas publicas: componentes para una estrategia Pierre Muller N, existe un marco metodolégico esténdar para el andlisis de las politicas ptblicas. E1 objetivo de este documento es esencialmente invitar al lector a preguntarse sobre la ade- cuacién entre el método escogido y el resul- tado que se desea obtener. En efecto, existe una relacién directa entre el objeto de una investigacién y el método utilizado. Por eso, todo va a depender de la manera como se formule la pregunta. LQUE PREGUNTA FORMULAR? En relacién con las politicas pablicas se pueden distinguir tres objetos de investigacién, es decir, maneras de construir un cuestionamiento a propésito de las politicas puiblicas. Claro esté que estos tres modos de oe Director de Investigacién, Centro Nacional de Investigacidn Cientitica de Francia, CNRS, director del Cen- tro de Investigacién Administrativa de la Fundacién Nacional de Ciencras Poliicas de Paris. Algunos traba- Jos publicados: L tat en action, Paris, PUF, 1978 (Coleccidn “Recherches Poliiques”) an colaboracién con, Bruno Jobert. Les entrepeneurs ruraux, Paris, L Harmattan, 1989. Les polliques pubiques, Paris, 3* edi- cién, 2000 (Coleccién “Que-sais-je?"). Lénalyse des politiques publiques (con Yves Surel), Paris, Monichrestien, 1998. Traduccién de los protesores Jean-Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas, con auto- riaacion del autor.Revista Estudios Socio-JURIDICOS aproximacion no son completamente independientes los unos de los otros, pero es necesario ser consciente que -segun la eleccién que se haga- el centro de gravedad no sera el mismo. La primera aproximacién hace énfasis en la génesis de las politicas publicas y busca responder a la siguiente pregunta: ca través de cudles procesos sociales, politicos o administrativos, se toman las decisiones que constituyen las politicas puiblicas? Dicho de otra manera, ;cémo nacen y se transforman las politicas pwblicas? La segunda aproximacién se localiza hacia el estudio de la “caja ne- gra” del Estado a través de unos interrogantes sobre el funcionamien- to de la administracién: gcémo funciona el sistema de organizaciones piiblicas, a través del cual se elabora y se pone en marcha una politica publica? La cuestion es, entonces, saber cémo (en funcién de cudles estrategias) van a posicionarse los actores administrativos (direccio- nes, ministerios, cuerpos de funcionarios publicos) implicados en la elaboracién y puesta en marcha de una politica publica. Finalmente, el tercer cuestionamiento se pregunta por los efectos de las politicas publicas en la sociedad: gcémo medir o evaluar el impacto de una politica publica en el campo social y econémico? Se trata pues de determinar en qué medida 1a politica publica estudiada ha modifica- do el tejido social que ella buscaba afectar (cambiar) y en qué grado esos efectos son conformes con las expectativas de los decisores. En cada caso, estamos en presencia de una aproximacién diferente a la realidad, lo que quiere decir que se utilizardn herramientas con- ceptuales y metodolégicas diferentes. El primer cuestionamiento tie- ne que ver principalmente con la ciencia politica, al mismo tiempo que hace intervenir otras disciplinas como la sociologfa de los grupos de interés, la sociologia de las organizaciones, y la historia. En el se- gundo caso, el centro de gravedad esta mas bien del lado de la cien- cia administrativa (derecho ptiblico, sociologia de las organizaciones y de la funcidn publica). Finalmente, el ultimo caso tiene que ver mas bien con la sociologia administrativa y la economia. Son tres discipli- nas principales, pero, sobre todo, son tres maneras de construir el objeto politicas publicas. En estas condiciones, es facil entender que las herra- mientas metodolégicas no seran las mismas segtin el tipo de aproxi- macién escogido: no se puede estudiar el impacto de una politica pu- blica sin haber recurrido a cohortes de larga duracién que permitanLa investigacién en politicas publicas: componentes para wna estrategia medir la evolucién del medio implicado, lo que supone la puesta en marcha de métodos de encuesta muy detallados; al inverso, un estu- dio de decisi6n podrd privilegiar la entrevista cualitativa con los ac- tores de la decision. Poco importa la opcién escogida. La tnica regla es respetar un mini- mo de coherencia entre la manera como se construye e! objeto de Investigacion y los métodos utilizados. El azar hizo que las investiga- ciones que tuvimos la oportunidad de realizar hasta hoy se ubicaran més bien del lado del primer tipo de cuestionamiento. Es por eso que los elementos del método propuesto aqui corresponderdn a una in- vestigacion centrada en el estudio de la génesis de una politica publi- ca, lo que no implica ningun juicio de valor sobre esta aproximacién. UN ENFOQUE DE INVESTIGACION EN DIEZ ETAPAS Como pasa con las politicas ptiblicas mismas, jla investigacién no es un proceso perfectamente lineal! Sin embargo, algunas de estas eta- pas son pasos obligados en una estrategia de investigacién. Por ello, es posible resaltar diez etapas: La puesta en marcha de un referencial de investigacion {De qué se trata? Del conjunto de los concepts y de las representacio- nes del mundo en funcién de las cuales el investigador va a construir el cuestionamiento de su investigacién. En efecto, segiin la imagen que se haga de lo que debe ser una politica publica, no se selecciona- ran los mismos hechos como aquellos que “generan problemas” y no se hardn las mismas preguntas. Es entonces a partir del referencial de investigacion que se hard la seleccién entre las tres grandes aproxi- maciones anteriormente indicadas. Mas que una verdadera eleccién, se trata en realidad de definir bien el tipo de aproximacién donde uno se ubica y de evaluar sus consecuencias de manera que no se arranque por pistas falsas. La definicion del campo de investigacion Aste nivel no se trata todavia de un objeto de investigacion en el sentido estricto de la palabra, sino de la puesta en forma de las intui- ciones del investigador. El campo de investigacién aparece como un entrecruzamiento de actores, de procedimientos, de leyes y decretos,Rovists Estudios Socio-sURIDICOS de toma de posiciones, todavia muy mal estructuradas. Es en este momento que los a priori metodolégicos 0 ideolégicos van a jugar mas un papel protagénico. En la medida en que el investigador va a seleccionar, mds o menos conscientemente, las informaciones sin tratamiento de las cuales dispone en funcién de su referencial de in- vestigaciOn, es decir, en funcién de su formacién o en funcién de sus presupuestos ideoldgicos. Asi es como se va a decidir el hecho de tra- bajar sobre lo social, sobre las politicas publicas de inmigracién o sobre las relaciones internacionales. La eleccién podré igualmente hacerse en funcién de las posibilidades de financiamiento de la investigaci6n. EI andlisis de {a literatura existente sobre el tema Esta tercera etapa tiene por objeto puntualizar acerca del estado del conocimiento cientifico relativo al campo escogido. Esta literatura puede ser de dos tipos: * La literatura cientifica, constituida por obras y articulos en revistas cientificas. * La literatura especializada, dedicada al campo que se quiere estu- diar: prensa profesional o sindical, boletines de asociaciones profe- sionales, etc. No se trata en este momento de leer todo, sino de hacer una primera evaluacién de las investigaciones realizadas y del stock de las infor- maciones disponibles. Es precisamente durante esta fase cuando se averiguara si el tema contemplado ya esté total o parcialmente tra- tado y si las fuentes escritas existen en numero suficiente. La definicion de un cuestionamiento instrumental Se trata de formular una pregunta y definir un problema que tenga sentido, tanto para los actores de las politicas ptblicas que se van a interrogar (decisores, altos funcionarios, sindicalistas 0 representan- tes de gremios profesionales) como para el investigador frente a su referencial. Es la puerta de entrada intelectual al objeto de investigaci6n. Por ejemplo: gpor qué se ha puesto en marcha el ingreso minimo de inserci6n?? ;Cudl es la accién de los departamentos en relacion con el ——_——— El ingreso minimo de insercién @s un subsidio dado por el Estado frances a un grupo de personas para faciltar su insercién profesional (nota de los traductores).La Investigacion en politicas piblicas: componentes para une estrotegia medio ambiente? ; Por qué se ha procedido a la reforma de la politica publica agricola? El interés de este tipo de cuestionamiento, es el de poder ser formulado directamente a los primeros responsables que se van a encontrar, ubicdndose en el campo de estos. Al mismo tiempo, sirve de guia para la primera mirada a la literatura especializada, pero no es, todavia, el objeto de investigacién porque no esta articu- lado alrededor de una verdadera pregunta cientifica. La definicién de una puesta de entrada institucional Es inuitil precisar el cardcter decisorio de este momento que va a deter- minar el rumbo de todo el resto de la encuesta. Hay que escoger lo més cuidadosamente posible sus primeros interlocutores: de la cali- dad de esos contactos dependera la facilidad con la cual uno podra, posteriormente, extender su red de relaciones. Segtin el tipo de cuestionamiento escogido, se podrd decidir hacer contacto con los funcionarios responsables del programa estudiado, 0 con los hom- bres politicos que participan en la elaboracién de la politica publica 0 con Ios actores sociales que intervienen en el campo escogido. Hay que ser consciente de la importancia de esta puesta de entrada para el desarrollo de la investigacién y, entonces, para los primeros resul- tados de la misma: una investigacion sobre el ingreso minimo de inserci6n no se va a iniciar de la misma manera si se empieza por entrevistar a los altos responsables del Estado, a los funcionarios rasos, alos hombres politicos o a los trabajadores sociales. Si es positivo este primer contacto, es entonces posible poner en marcha una encuesta exploratoria con una decena de interlocutores, con el fin de comprobar sus primeras intuiciones. Esta encuesta debe permitirnos averiguar la concordancia entre las preguntas hechas y el campo seleccionado: ges suficlente el acceso a las personas responsables y a la documenta- cién? (es decir, no hay bloqueos) y sobre todo, gel campo y el método escogidos son pertinentes en relacién con el cuestionamiento? Tomando como base esta encuesta exploratoria, es entonces posible delimitar el campo definitivo de la encuesta: ;cudntos actores se de- berdn encuestar y con qué plazo? Es el momento ideal para proponer, si es el caso, un proyecto de investigacién a un organismo de finan- ciacién, aunque también es cierto que estas condiciones ideales no estan siempre reunidas, Durante la realizacién de la encuesta exploratoria y con la Jectura de la literatura, el cuestionamiento debe empezar a evolucionar: se empieza a tomar distancia frente a la vi-RAGE evista Estudios socio-surioicos vencia de los actores. Las intuiciones se transforman, poco a poco, en hipétesis. La elaboracion de un cuestionamiento de investigacion En esta etapa, ya no se trata de formular simplemente preguntas instrumentales, sino de construir una malla de explicacién de la rea- lidad bajo la forma de hipétesis susceptibles de ser verificadas por la encuesta definitiva. Es aquf donde uno construye verdaderamente su ob- jeto de investigacién, gracias al cruce de los primeros resultados de la encuesta exploratoria con unas preguntas de naturaleza teérica. En esta etapa de la reflexion, es particularmente wtil redactar un texto que permita esbozar por escrito las ideas y precisar esta dificil articu- lacién entre el referencial de investigacién y las preguntas empiricas que la preencuesta ha generado. La depuracion sistematica de la Jiteratura especializada Cualquier politica publica genera de manera directa o indirecta un sinntimero de documentos escritos que es necesario conocer. Notas y documentos internos de la administracién, discursos y tomas de posi- cién de los ministros 0 de los responsables politicos, circulares, pro- yectos de ley, decretos, transcripciones de los debates parlamentarios, informes de las comisiones del Parlamento: es una lista sin fin... Es en esta etapa cuando se puede empezar a depurar de manera sistemati- ca la prensa especializada. Tratese de la prensa ministerial (boletines de informacién), la prensa profesional (periédicos sindicales 0 gre- miales), la prensa cuasiprofesional (periédicos especializados en un campo), 0 la prensa asociativa. Es cierto que es un trabajo bastante dispendioso, sobre todo si el periodo de estudio es relativamente largo y se busca la exhaustividad, pero el trabajo vale la pena. Al contrario de lo que se podria creer, pocas informaciones -en cuanto a politicas pliblicas se refiere- quedan en efecto realmente secretas, salvo, claro est, el caso de algunas politicas puiblicas como las de defensa. Como regla general, los actores, ya sean hombres politicos 0 responsables profesionales, dicen y escriben casi todo lo que el investigador necesi- ta saber. El problema es, mds bien, seleccionar de entre la gran masa de informaciones -mds o menos contradictorias- difundidas por to- das partes y que forman un ruido de fondo considerable. La entrevista con los actores de la decision Se trata de encontrar a los individuos que han participado en la pues-‘La investigacion en politicas piblicas: componentes para unc estrategia ta en marcha y en a la aplicacién de la politica publica estudiada: hombres politicos, funcionarios publicos, representantes de grupos profesionales o de asociaciones, trabajadores sociales, militantes politicos. Una vez mds, la lista es infinita. Solamente, digamos que, considerando los limites de tiempo y de dinero disponibles para la investigacién, es mejor excederse en el numero de entrevistados que pecar por defecto. Al inverso de la técnica anterior, la entrevista da menos informacién de lo que se podria imaginar, aunque haya excepciones: a menudo, la memoria de los interlocutores falla y, peor atin, confunden las fe- chas y tienen la tendencia a reconstruir a posteriori su papel en la decisién, en caso de fracaso, para minimizarlo, y en caso de éxito, para valorizarlo. Mas grave de lo anterior, es que van a tender a mo- dificar su discurso en funcidn de los deseos supuestos del investigador. Asi mismo, un funcionario que ha cambiado de puesto desde los even- tos por los cuales se le interroga, tendra la tendencia a reconstruir la historia de la decisién en funcion de sus nuevas funciones. Se entiende, entonces, por qué las dos técnicas (la depuracién de la prensa y las entrevistas) deben ser utilizadas paralelamente. La en- trevista permite decodificar la accién de los decisores y jerarquizar la masa de informacién recolectada durante la depuracién de la prensa y de los varios tipos de texto. Al contrario, la lectura de la prensa permite dar una fecha precisa y averiguar las afirmaciones de los actores de la decision. La lectura de la literatura cientifica Es un poco arbitrario hablar de una etapa, pues en realidad, esta lec- tura acompajia todo el trabajo de investigacién. Pero no es inutil re- cordar la necesidad de un barrido -lo mas amplio posible- del campo de estudio propiamente dicho, porque es la forma para el investiga- dor de escapar al encerramiento en el discurso de su objeto de estudio que lo amenaza en este momento. En efecto, en la medida en que el conocimiento del campo aumenta y crece la familiaridad del investi- gador con los actores, se vuelve mayor el riesgo de adoptar el lengua- je de los actores y de perder su distancia critica frente al objeto (eso no impide al investigador tomar posicién frente a tal o cual politica publi- a, pero esto es otro problema). Por las mismas razones, en esta etapa es bienvenido el hecho de recurrir a una perspectiva historica.MEN ovista estudios Socio-surivicos La redaccién del documento final Bien sea que se trate de un informe, una tesis 0 una memoria, es slempre la ocasion para proceder a una nueva evaluacién de las hi- p6tesis iniciales, para volver a centrar el cuestionamiento, a la luz de los conocimientos adquiridos en cuanto al funcionamiento efectivo de las politicas puiblicas estudiadas y, finalmente, para definir de nuevo su referencial de investigacin, antes de lanzarse a nuevas aventuras. Una vez més, es necesario precisar que este desarrollo no debe seguir- se al pie de la letra. Por el contrario, hay que tener conciencia de que el momento estratégico de la investigacién sobre politicas publicas, es aquel donde va a realizarse la articulaci6n entre, de una parte, un cuestionamiento de investigacién articulado alrededor de un enfoque tedrico (y, por consiguiente, de conceptos), que sdlo permite superar el discurso de los actores que intervienen en el campo de estudio, y, de otra parte, la puesta en marcha de una encuesta metédica coherente, frente al cuestionamiento (es decir frente al objeto de investigacion). Ahora bien, este proceso es necesariamente largo y dificil. Hay que insistir, como conclusi6n, en la inevitable distorsién entre el tiempo de la decisin politica, que es corto, y el tiempo de la investigacin, que tiene una temporalidad mucho mas larga. Este desfase es fuente de numerosos malentendidos entre actores y investigadores que sélo un mejor conocimiento reciproco puede atenuar.