CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO I 1 TITULO | LA ADMINISTRACION PUBLICA Gd Scanned with CamScannerNISPRATIVO. TOMO f ERECHO ADMINIST CURSO DEDERI , — CAPITULO! eS LA ADMINISTRACION PUBLICA I orgorg ¢ era: Las Funciones del Estado; Seccién Segunda: Concepto de ‘GONTENIDO: Seccién Primera: Las Fun ‘Administracion, SecciOn Ree ceren 2.6) Derecho Constitucional de! Poder, | y Il; Bisa orrricn de Policia: Garcia de Enterria, Eduardo, Fernandez, Tomé ‘mismo nsformaciones del Régimen Juridico Administrativo, Giannini, Massimo Ma ree rcatvo,j Matienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo; ‘Mortati, Costantino, Istituzioni di Dirtto Publico, de! mismo autor, Le Forme di Governo. LLezioni; Rios Elizondo, Roberto, E! Acto de Gobierno. e SECCION PRIMERA 80 Ndirg LAS FUNCIONES DEL ESTADO El Derecho Administrativo tiene como objeto la Adi n arcia de Enteria’, la mas simple y ional_det ‘Derecho Adminisirativo lo considera como el Derecho de fa Administracién ¢ — ____Planteada asi la cuestiOn, los tratadistas en sus obras se imponen "Siguiente plan: mers, ed de determinar qué ha de entenderse ¥ luego, conocido el objeto, definir lo que es el Derechd dministratvo. Es realmente un plan ligico y por ello en este curso lo seguiremos. Sentido Etimolégico del Vocablo Administracion wud autores * mente areal enfentar el tema de ta Administracion Pablica donde se fo pe fel Yocablo "administrar_Se dice ave 2 Scanned with CamScanneraia oe uD 7 Cae rene adver suns oe un nos Soo int de acertadamente advierten algunos autores’, que no nos da un de cerca de ee Soe esi roe pet meer rae sa eg 3. Las Funciones del Estado A) Las funciones Toda organizacién tiene fines que alcanzar y en funcién de los mismos se distribuyen las actividades o tareas a realizar entre sus miembros. La sociedad modema es una sociedad de organizaciones, sentencia un autor’, por consiguiente todos estamos vinculados, de una u otra forma, con organizaciones (institucin en donde se trabaja o estudia, partidos o frentes politicos, asociaciones profesionales, sociales 0 deportivas, etc.), de suerte que nos encontramos en situacién de distinguir, como lo hizo en su tiempo Aristételes, tres funciones o actividades que son congénitas a cualquier grupo, a saber: una primera funcién que establece las normas que regularan la organizacion, una segunda funcién que tiende a solucionar fos conflictos que se susciten entre los miémbros de fa organizacién y entre aquellos y ésta, y una tercera funcién que es la de mando y de ejecuci6n. El Estado, que es la mAs grande y compleja organizaci6n, realiza esas tres funciones io de Sus Organos- poderes: Legislativo, Ejecutivo_y Judicial. Pero, como veremos, no Siempre la division de funcior respondid a una division de poderes. Pues éstos surgen en el momento que se crean 6rganos especificos para cada una de estas funciones. B) Concentracién de funciones No siempre hubo un érgano especifico para cada una de las) funciones estatales. En efecto, durante muchos siglos las tres funciones . estuvieron concentradas en una sola mano. Esto sucedia en tiempos de'las.monarquias absolutistas’, en que el monarca legislaba, impartia justicia y manda y ejecutaba, es decir, lo hacia todo. A este tipo de Estado, caracterizado por la administracion 20bi 2seqaini “coneja Scanned with CamScanner‘CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, TOMO T setae ey suas tn, Soe oes Ce pes Sevwoiea on " cuyo fin era el bienestar general del pueblo y se perseguia sin la participacién de éste. La expresién de Luis XIV, “El Estado soy yo", refleja fielmente ja esencia del absolutismo mon4rquico de la época. c) Proceso de separacién de funciones Con el tiempo la "justicia", como funcidn, fue excluida del concepto de *policia”, y se asigné a drganos especificos, los tribunales, cuya funcion era la de resolver los conflictos que se suscitaren entre los particulares, pero no podia invadir el terreno de la “poiicia”, ni siquiera verificando Ia legalidad de su actuacion, en virtud del principio "en los asuntes de policia no hay apelacién". c) Division de poderes Superado el Estado- Policia con el advenimiento de! Estado Constitucional, Jos revolucionarios franceses consagraron como principio constitucional la doctrina de la divisién de poderes, que, con el objeto de asegurar la libertad de los ciudadanos, plantea que cada funcién estatal debe constituirse como competencia nica y exclusiva de érganos expresamente creados para ejerceria. De esta manera la funcién legislativa seguiria desde entonces el camino que ya antes recortiera la justicia. Aparecen asi en la organizacion del Estado los llamados “tres poderes"”: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Inicialmente, la ldgica del racionalismo del siglo XVII pretendié erigir ese esquema en forma rigida, pero en la practica tal pretensién fracas6. Se constaté que cada uno de los érganos- poderes, ademas de realizar sus propias funciones especificas, realizaban otras de la misma naturaleza de aquellas que caracterizan a los demas 6rganos. Asi, por ejemplo, el Ejecutivo administra y ipoliteia", ¢s gobiemo 0 administraciém de Ia ciudad (polis); de tracién de la ciudad”, pero es una administracién tan amplia . "politikos", o gobiemo de la ciudad, gobiemo que luego se extiende al Estado. Régimen Juridico de la Policia, pags. 10 y 11, citado). El témmino aparece en unas ordensazas francesas, aio 1415, refiriéndose a la prosperided pablica, al bienestar colectivo. A finales dal siglo XV el concepto irrumpe en Alemania, y en virtud del nacimiento del Estade absoluto, por "policia” se entendié el derecho reconocido al soberano de poder adoptar lat medidas’ que estimare necesarias para la realizacién de la felicidad publica, es decir, se meferia « toda la actividad estatal. Estado absoluto vino a ser asi, Estado- Policia q Garrido Falla, F,, op. cit, Il, pig. 162 del mismo autor, Las Transformaciones del Ré pag, 115, citado. — Scanned with CamScannervim TOOT OVFTARTROIMA OFC EDMUNDO ORELLANA “ mon te qm Ces a. (emite reglamentos) ¥ juzga are tanner docilana 8. 40ern Als et zg (rosy, doctrina un camino a seguir, cual es BRAN ate nueta coe pnconiramoe, acto la funcion legisla Cuaindo ante ta administrativa y cudndo ante la judicial. . 4. Criterios para distinguir las funciones estatales » Para distinguir las funciones del Estado se han ideado dos criterios, a Saber, 8) el criterio formal, subjetivo u organico: y, b) el criterio material, y objetivy ‘Sustancial. A) Criterio formal, subjetivo u organico” Seguin este criterio las funciones se distinguen por el Organo que las realzg si, una funcién serd legislativa cuando esté atribuida al Poder Legislativo, Judicial ¢ Jurisdiccional cuando le coresponda al Poder Judicial y Ejecutiva 0 Administratiyg ‘cuando la realice el Poder Ejecutivo. B) Criterio material, objetivo o sustancial Por este criterio las funciones no se distinguen por el érgano que las realiza, ‘Sino por su contenido o naturaleza intrinseca; asi, las funciones seran materiaimenie legislativas, administrativas 0 judiciales, segin tengan los caracteres que la teoria juridica ha llegado a atribuir a cada una de esas funciones. Este criterio se plantea interesante ya que, como se habia indicado anteriormente, se verifican entrecruzamientos de funciones; asi, cada érgano- poder realiza, ademas de su funcién propia, algunas que no fe Corresponderian si se mantuviera la coincidencia de! criterio subjetivo con el objetivo. Scanned with CamScannerCURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. ‘TOMO I 7 c) Caracteristicas de las funciones desde el} punto de vista material ‘Sabemos que funcién administrativa es fa que realiza el Poder Ejecutivo, el criterio subjetivo, pero no sabemos que sea la funcién que nos ocupa desde el punto de vista ‘material, sustancial u objetivo. Para ello es preciso que sé jas caracteristicas de cada una de las funciones y posteriormente determinar qué distingue la funcién administrativa de las funciones legisiativa y jurisdiccional. a) F uncién legislativa Esta funcion supone siempre la creacion de una regia de derecho, ‘entre cuyos caracteres fundamentales tenemos la generalidad: en Jas normas las situaciones a resolver Se contemplan abstracta & impersonalmente. Esta funcidn, ademas, eS mediata, con esta caracteristica queremos jindicar que a través de la funci6n legislativa el Estado establece cémo determinados intereses deben ser atendidos, pero no los atiende directamente. b) Funcién Jurisdiccional ‘Su principal caracterfstica es declarar el derecho en cada caso concreto, es, pues, una ‘actividad concreta, No es una actividad inmediata, es decir ‘con la funcién judicial, el Estado, dispone que la ‘voluntad legislativa sea cumplida, pero no es a través de ella que se hace efectiva esta voluntad. ‘Su "fin" esencial es la Fa rave dereano objaive, la prctecion de os derechos, SPAN lograda con el acto jurisdiccional, traduce un momento secundario y una consecuencia de lo anterior. ‘La funcion judicial se ejercita en el "interés de la Ley’, es decir, objetivamente: e juez, como et legistador, hallase "supra- partes”. c) Funcion Administrativa sta funeion es concreta y préctioa, Conorela POrve Se, OATES Scanned with CamScannery . < EDMUNDO ORELLANA 8 Otra caracteristica que es posible identificar es la de su continy Con esto queremos indicar que no es una actividad intermitente, sino ininterrury Constante, es decir, la Administracién acta diariamente y sin interrupcién. Come >) escoger aquel que més utilidad nos blic Enes Curso nos decidimos por el % Scanned with CamScannerunto de vista subjevo u orgénico porque, como acertadamente advierte Garrido ut? Go nada nos sive. subrayar ta imporancia de ta actividad administrate Fale gad or los poderes legistatvo y judicial, si luego, ata hora de consti ¢ despieget; Gerecho Administrative, no encontramos wbicacién para tal actividad, To sistema te, afima este autor, eS sefialar que hay actos del Estado que valen (eyes, pomo sentencias o como actos administcativos, y de lo que no hay es one. bess tara vr Vine So a na par ano del islativo, Ejecutiv 0 avaterial de ia funcién que se cesarrolta’. " p, eS) Oe ae Planteadas asi las cosas, dehemos identificar la Administracion Publica dentro det Poder Ejeoutivo y, como més adelante veremos, en las personas juridicas: que so integran & le organizacidn estatal y cuya direccién superior corresponde 2 esie drgane- poder. La Administracion Piiblica se puede analizar desde dos puntos de vista, @ saber. como “actividad” y como “organizacion”.. Como, actividad, \a podemos describir como una parte de la accién desplegada por ei Poder Ejécutivo, como onganizacion, eS el conjunto de organcs ubicados dentro del Poder Ejecutivo y, : camo se dijo, de las personas juridicas que a ella se integran y que realizan aquella } actividad. 6. El Poder Ejecutivo \ El Poder Ejecutivo es “originario” y, a la vez, “residual”. Es “originario" porque, como indicébamos inicialmente, todas las funciones, aun cuando pudieran distinguirse conceptualmente, estaban realmente concentrad en una sola persona; eS decir, no estaban divididas ni separadas en su ejercicio entre érganos distintos. z Es "residual’ porque a medida que avanzaba el proceso de evolucion del 1 Estado, las funciones judicial Y legislativa se separaron graduaimente del nicleo originario, constituyéndose en CO encias de organos especificos (Poder ivo y Poder Judicial) Quedan en el organo que, concentraba a todas, solamente aquellas. actividades que no eran legislativa, convirtigndose asi, en el modemo “Poder Ejecutivo”. Scanned with CamScannerEDMIUNDO ORELLANA » 7. 28e agota el Poder Ejecutivo en la Administracién Publica? Siendo que en el Ejecutivo queds todo aquello que no legislative y en vista de que hemos sefialado que la Administracion Pubyi Shouentra dentro del Poder Ejecutivo, es preciso que aclaremos Si este oman Potler se agota en la Administracion Publica o si ésta es simplemente una Pant agquél 2S judicigy : En el numero anterior (5) deciamos que la Administracién Publica “actividad * es una “parte” de la accion desplegada por el Poder Ejecutivy, Con tlh indicAbamos que hay un tipo de actividades realizada por este drgano- poder Ue ty 8€ comprende dentro del concepto de “Administracién Publica"; es decir, que Xie Una zona del Poder Ejecutivo que es distinta de la Administracién Publica. Por Anterior, podemos responder lo siguiente: el Poder Ejecutivo no se agota en |, Administracién Publica | 8. 2Existe la Funcion Ejecutiva? ‘ ., La doctrina sostiene que esa zona del Poder Ejecutivo distinta de la “Aaministracion Publica" se llama Gobiemo". No obstante, algunos se preguntan g Se puede hablar de una "funcién Ejecutiva’. Funcién Ejecutiva seria aquella que “ejecuta fa Ley’. Aqui debemos fesponder la siguiente pregunta: équé debe entenderse por "ejecucién de la Ley? En el campo de la docirina, nos ensefia el Profesor Marienhoft®, asa dos criterios para entender lo que es ejecucién de la Ley: 0 se quiere indicar que tal ‘actividad se encuentra autorizada Por una disposicién legal, o bien se entiende por tal ejecuci6n la actividad necesaria Para darle efectividad 0 realizacién practica ala Norma legislativa. : administrativos 0 Judiciales) s6lo puede na Ley lo autoriza a actuar, y% también ejecutan leyes cua “autorizado” por las leyes. cerlo en virtud de Ley, es decir porque una | b) Porque habria de reconocer que los particulares indo celebran contratos o raalizan cualquier otro ado — 12 Ob. cit, I, pags. 84-85, Scanned with CamScannerCURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO I EI segundo enterio también ha sido objetado. Muchos actos administrativos no implican, propiamente, ejecucién de leyes. Asi, cuando la Administracién obra en mérito a facultades discrecionales, cuando celebra contra tos y, en general, en todos aquellos casos en que la Ley no impone una obligacién, sino que se limita a autorizar determinadas actividades, no puede decirse precisamente que se est ejecutando la Ley, por més que se esté obrando dentro de ella. Por lo anterior, el autor citado concluye que ta Administracién no es una imera ejecucion de la Ley. La Administracién presupone poder de iniciativa, con lo cual queda excedido el marco de fa simple ejecucién de la norma. EI concepto de »administracion", entonces, es mas amplio y comprensivo que el de “ejecucion”. Aentro del concepto de "Administracién” concluye, quedan comprendidas ta aciividad ejecutiva y la actividad discrecional. Por lo anteriormente expuesto podemos concluir lo siguiente: que el Poder Ejecutivo realiza solamente dos funciones: la funcién administrativa, dentro de la cual se comprende la “ejecucién de la Ley", y la funcién de "Gobierno". Estudiaremos, seguidamente lo que se entiende por “Gobierno” para luego establecer su diferencia con la “ Administracién Publica’ a SECCION TERCERA. EL GOBIERNO 2. Nocién El Gobiemo es susceptible, al igual que je ocurre a la’ Administraci6n Publica, de una doble consideracién: objetiva y subjetiva. Desde el punto de visia objetivo, el Gobierno sera analizado como "funci6n" 0 "actividad", desde’el subjetivo, como "6rgano". 10. El Gobierno desde el Punto de Vista Objetivo Esta funcion es eminentemente politica (pot ello se denomina también “funci6n politica’ 0 "de Direccién Politica’) y se manifiesta en la suprema direccion de la cosa Publica, involucrando siempre la idea de soberania. Es, como se ha dicho, la expresién final de “poder"*. Por ello se ha afirmado"* que esta funci6n tiene ufa prioridad légica, incluso sobre la separacion de poderes. Es una funcion que se diluye en cualquiera de ellos. En efecto, si gobernar en sentido amplio, es conducir a 3 ‘Marienhoff, MS,, Tratado..cit, 1, pig. 84 y 85. 14. Garcia Trevijano Fos, Tratado... J, cit, pag, 45: Scanned with CamScannerEDMUNDO ORELLANA 2 la comunidad politica al logro de sus fines esenciales, satisfaciendo exigencias, tw Podemos desconocer que tal actividad no puede lograrse sino a través de la emisi6n, de leyes, del mantenimiento de servicios ptiblicos y haciendo justicia en los casos Concretos. De Io anteriar se deduce que las tres cldsicas funciones estatales son instrumentos de gobiemo". Esto significa, que el Gobiemo, al igual que el Poder de} Estado, es Unico e, igual que éste, héllase distribuido, en Io atinente de su ejercicio, entre los tres poderes. La funcién politica o de gobiemo, entonces, es la que fija los fines Principales de la comunidad politica, prepara la manera generalizada de actuary dirige aquella comunidad hacia la consecucién de esos fines’. - Finalmente, consideramos oportuno sefialar que la funcién politica o de gobiemo varia en cada uno de, los sistemas politicos. En uno liberal, la direccién Politica del pais es inhibirse, es dejar que la libertad individual pueda vivir aislada con fas menores cortapisas posibles por parte det Estado. En el Estado contemporéneo, en cambio, tal funcién consiste en la intervencién, en fijar limites esa libertad, fundamentalmente en el Ambito econémico. 11. - El Gobiemo desde el punto de vista ‘subjetivo El Gobiemo desde este punto de vista esta Constituido por el érgano u Organos a través de los cuales se manifiesta fa “funcién politica" 0 de "direccién politica’. La estructura que adopten esos 6rganos en el ejercicio de las relaciones que se establezcan entre Si, es lo sea Parlamentaria, Presidencial o, Directorial. Por esto, eS imprescindible que analicemos los érganos de gobiemo en cada una de ellas y luégo tratemos de establecer las caracteristicas de los mismos, 12. Los Organos de Gobiemo A) En la Parlamentaria” Este régimen se caracteriza porque el Jefe del i Estado se encuentra fuera de fos tres poderes™, es politicamente imes; sabi Parlamento"® y de nombrar et Gobiemo, Ponsable, tiene la potestad de disolver el i op. Git, 1, pap, $9, : 16 Garcia Trevijand Fos, ob. cit, pig 45, 7 El Sistema Pastementisio fue introdcido Scanned with CamScannerCURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO I 13 £1 Gobiemo esta a cargo del Gabinete o Consejo de Ministros, presidido por un Primer Ministro que asume la Jefatura del Gobierno. El Primer Ministro o Jefe del Gobiemo es nombrado por el Jefe del Estado y éste, a propuesta de aquél, nombra el Gabinete (es decir, el Gobiemo) El Goblemo, sin embargo, requiere la “confianza” det parlamento y por ello no es responsable politicamente ante el Jefe del Estado, sino ante el parlamento. Por esto, el Jefe del Estado no puede destituir al Primer Ministro ni a los Ministros®, sino que es el parlamonto quien puede obligar 2 dimitir al Gobiemo (es decir, al Gabinete) mediante un voto de “desconfianza” que traduce ta efectivizacion de aquella responsabilidad politica ante el parlamento. El Jefe del Estado en consecuencia. s¢ limita a aceplar ta renuncia del *Gobiemo™* B) _ Enta Presidential El Gobiemo esté repartido en jos tres poderes”, pero, como acertadamente se afima’’, el Ejecutivo tiene una preeminencia indiscutible:en el juego de los poderes del Estado, derivada de la circunstancia de que es a ese Organo- poder a quien ie corresponde la conduccién real del Estado, la gobernacién y la Administracién propiamente dicha. Por estas razones en este régimen el Presidente de la Repdblica asume ta Jefatura del Gobiemo y ia Jefatura del Estado: A g158 El Presidente de la Republica, en su doble condicién de Jefe det Estado y Jefe del Gobiemo, es electo por el pueblo”. Nombra y remueve libremente a sus Ministros, sin requerir la “confianza" del Organo legislativo. Los -ministros son responsables politicamente ante el Presidente de la Replica y no pueden ser obligados a renunciar por un voto de "desconfianza” de! 6rgano legislativo. El Presidente de ta Repablica, al igual que el Jefe del Estado en el régimen parlamentario, es politicamente irresponsable. Finalmente, coro puede ffcilmente deducirse, este es un régimen de separaci6n tajante entre los poderes Legistativo y Ejecutivo. 8 Ud Capen oh pig 192 Be Fenda a png Primer Rin pos +t funciones del Gabinete. > ’ 1 Tbidem, pig. 132. | si. as Fare Pe fo introducido por los Estados Unidos de Amérce s Bidere Campos, et. por Cans J, ob. tL pig 32 Garrido Falla, F, ob: cit, 1, Pog, 63. La deecién puede ser directa 0 indirect, RReBe Scanned with CamScannerEDMUNDO ORELLANA 4 c) En la Directorial” El Gobiemo es colegiado, electo por el Legis ee pocee i “etatura y Estado”. No se requiere de una expresion de cont eae rerio Orig legislativo ya que es el mismo quien lo elige y ite; el;pertodo, para; 0 “desconfianza”, es decir, la caida de! Gobiemo dural Que fy, electo™. 13. Las Caracteristicas de los Organos de Gobiemo i fos tres regime; Como puede notarse, la Jefatura de! Gobierno en los tr o esbozados, le comesponde aun 6rgano ubicade en el Poder Ejecutivo, que sume también la Jefatura de éste. Las diferencias basicas entre los érganos de Gobiemp en estos regimenes, son las siguientes: 1) _ En el presidencial el Gobiemo se entiende distribuido entre tos tres Organos- poderes; en el parlamentario y en el directorial, la funcién se le atribuye al Poder Ejecutivo y, concretamente, al Gabinete 0 Consejo de Ministros. - 2) Enel presidencial, el érgano de gobiemo dentro del Poder Ejecutive es unipersonal; en el parlamentario y en el directorial, es colegiado. 3) En el presidencial, al igual que en el parlamentario, el .k fe del Gobiemo es un érgano unipersonal. 4) _ En el presidencial, el érgano del Gobiemo del Ejecutivo, al igual que en el Directorial, detenta la Jefatura del Estado; en el parlamentario, el 6rgano del Gobiemo esta separado de la Jefatura del Estado. 5) Enel presidencial, el Jefe det Gobiemo es electo por el pueblo; en é parlamentario, tanto el Jefe del. Gobiemo como el Gobiemo, & nombrado por el Jefe de} Estado;-y, en el directorial; es electo por | 6rgano legislativo, 8 En el presidencial, al igual que en el directorial £32), el 6rgano i gobiemo no es responsable politicamente; en el pariamentaro, & responsable politicamente ante ef Pparlamenio. a nea él Presidente de la Reptiblica puede nombrat © 2 los Ministros; en el partamentario, el Jefe a2 Pri CaPedenca histxicafancesa con la ConstituciGa del ado 3o_Ja co! Directorio de cinco mi aI stitucién del aiio 30. ¢ , pag. 359) miembros, nombrados por los cuexpos legislative! Scanned with CamScanner14. 8) 9) 10) ‘CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO I : 15 Estado nombra el Jefe del Gobiemo y, a propuesta de éste y con la "confianza” del parlamento, nombra también el Gabinete, asimismo no puede remover ni al Jefe del Gobiemo nial Gobierno, solamente aceptarles la renuncia; y, en el directorial son electos por e! érgano legislativo. En el presidencial, e! 6rgano de gobiemo de! Poder Ejecutivo, al igual que en el directorial, no puede ser obligado a dimitir por. el ‘érgano legislativo; en el parlamentario, en cambio, el parlamento puede hacer renunciar al Gobierno mediante un voto de “desconfianza". En el presidencial y en el directorial, el Jefe del Estado no puede disolver el érgano legislativo; en el parlamentario, el Jefe del Estado puede disolver el parlamento. En el presidencial y en el directorial, el Jefe del Estado y, Organo del Gobiemo es el Jefe de! Poder Ejecutivo; en el parlamentario, el Jefe del Estado esté fuera de los tres poderes, correspondiéndole la Jefatura del Poder Ejecutivo al Gobierno. EI Organo de Gobierno en nuestro Régimen Antes de identificar el 6rgano de gobiemo en nuestra Repti blica, es preciso que determinemos el cargcter de ésta. A) Nuestro Régimen El nuestro es un régimen presidencial, por lo siguiente: El Gobiemo es ejercido por los tres poderes™ 2) Se reunen en el Presidente de la Republica las calidades Estado y Jefe del Gobiemo. - : “y) _Etpresitiente de la Repablica és electo por el pueblo®. 4) El Jefe del Gobiemo no es responsable politicamente ‘ante. Congreso. ’ ecm ca i 5) El Jefe del Estado nombra y remueve libremente a.sus. Mi 6). __ Los Ministros son politicamente responsables ante’ el P 2 ey Nacional no tiene potestades para hoc Sa a'los Ministros mediante un voto de censura 0 aa =) etSte Gel Estado no puede disolver el Congreso Naciona’ 31 Art. 4, primer pérrafo, constitucional. 32 Art. 245, stribuciéa 2° ‘ 33 Amt 236, iv > Art. 245, ateibucién 5* Scanned with CamScannerEDMUNDO ORELLANA 6 B) —_ Et Organo de Gobiemo En nuestra Constitucién, como vimos, se establece que el Gobiemo "sy ejerce por tres poderes: Legislative, Ejecutive, y Judicial, complementario, ‘ independientes y sin relaciones de si inacion”. hi El Gobiemo, entonces, lo constituyen. desde el punto de vista Subjetiye esos tres Organos, que lo ejercen en su respectiva esfera de competencia. Asi, af | Congreso Nacional dirige politicamente la comunidad nacional. cuando vota g | Presupuesto General de Ingresos y Egresos, en el Poder Judicial, 1a direccign politica se manifiesta a través del contro! constitucional de las leyes. Los Onganos de Gobiemo son, entonces, e! Congreso en el Poder Legislativo, el Presidente de jg Republica en el Poder Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia en el Poder Judicial, La Jefatura del Gobiemo, siendo que el nuestro es un régimen presidencialista, la asume el Presidente de la Reptblica, es decir, el érgano de gobiemo dentro del Poder Ejecutivo. Asi lo dispone la Constitucién cuando te otorga la atribucién de “dirigir la politica del Estado..." Congruente con elio, en la misma se utiliza la expresién ‘Gobiemo Central” para referirse al Poder Ejecutivo™”. | El Presidente de la-Repiblica, sin embargo, en algunos casos, como veremos més adelante”, debe actuar a través del Consejo de Ministros y los actos | que de este érgano emanan son estrictamente politicos. En consecuencia, él Consejo de Ministros también ostenta el caracter de organo de gobierno dentro del Poder Ejecutivo. Finalmente debemos tener presente que, todas las funciones se concretat en actos y, como estudiaremos més adelante, los que dicta el Presidente de l@ Repiblica deben “ser autorizados por los Secretanos de Estado en sus respectivos ramos. ..”" ; en consecuencia, los actos de caracter politico que emita el Presiderte de la, Republica deben ser autorizados por el Secretario de Estado respectivo. Este significa que los Secretarios de Estado ticipan de la fi ica dentro Poder Ejecutivo, Particip: funcién politica 35 Art. 4. c : | 36 Ast. 245, atribucion 2°, 37 ‘Aats. 266, primer pirrafo, 268, », 268, primer parrafo, y 357 38 Ver Capitulo Il del Titulo V, parigrafo4. 9 Ver el capitulo citado en la nota anterior. 40 Art. 248, constitucional. Scanned with CamScannerCURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO I 17 46. Gobierno y Administracién Pdblica A) Primacia de la politica sobre la administracién Si hemos reconocido en la funcién politica o de gobiemo la ms importante, la més alta actividad informadora de todas las actividades estatales, es decir si la consideramos corno la alta direcci6n, la impulsi6n que parte de! centro para activar Jos negocios en funcién del interés general, no podemos sino. admitir que la ‘Administracin Publica habré de ubicarse en un nivel inferior a aquella. Ademés, si nada de lo que afecta a los intereses publicos, a la cosa piiblica, puede ser ajeno a la politica, debemus reconocer que Ja Administracién Publica, como funcién, no puede realizarse a espaldas de la politica. Todo lo anterior nos conduce a una inevitable conclusion: fa primacia. de fa politica sobre la administracion". Por ello ta doctrina sostiene que la administracién tiene un carcter subordinado y auxiliar respecto a la politica. Asi, por ejemplo, si toma la decisién politica de llevar a cabo un proceso de reforma agraria, sera la administracién la que dir en que forma se llevara a cabo tal proceso; es decir, la funci6n politica se llevard a la practica por medio de la Administracién. B) Diferencia entre la funcién de politica y lta funcién administrativa ‘ Son, pues, dos funciones cronolégicamente sucesivas, Identificando fa supremacia de la politica en contraste con el caracter subordinado y auxiliar de la en publica, es imprescindible establecer la diferencia entre ésta y aquélla. La doctrina ha hecho varios intentos entre éstos und de los mas notables es aquel que se basa en la importancia del asunto a resolverse: si es un asunto excepcional que atafie a la comunidad politica, entonces nos encontramos ante el ejercicio de la funcién politica; en cambio, si es un asunto corriente del piiblico nos a Esto no debe lamamos a confusion. Frecuentemente se hace alusién a 1a Wamada “despolitiqacén de la Administracién Pablica con lo que se ha querido indicar que ésta debe sustraerse de la *. influencia de los partidos politicos. Es decir, se trata de eliminar In posibilidad de que un partido que conquiste el poder pretenda vilizar el aparato administrativo en Beneficio propio. En este sentido se debe reconocer que la "profsionlizasén del empleade piblis' ha sido una importante conquista en esa lucha. Con ello se logra que i funcionario permanezca no obstante la alternabilidad en el poder de los partidos politicos, adquitiendo confianza en su posicio Es importante, entonces, tener presente que no sc trata de alejarla Administracion Publica de la politica, sino de Ia hucha ¢ influjos de los partidas politicos. Scanned with CamScanner| EDMUNDO ORELLANA. 18 encontraremos ante la funcién administrativa’. Esta diferencia, como bj Garrido Falta", es una mera distincién de matiz que, como criteri en Sef iO practiog. Shay Puede resultar insuficiente en muchos casos. HCO, iy La doctrina, ante la imposibilidad de establecer una diferencia entre funciones por esta via, prefieren determinarla diferenciando los actos en ts Concretan las mismas. Por ello, se han basado en el diferente tratamiente’® feciben en algunas legislaciones los actos politicos y los actos administrativos, se dice, que serén actos de gobiemo o Politicos aquellos que no As d S ueden 5, impugnados en via administrativa o contencioso administrative ven administrativos los que pueden ser impugnados por esas vias. Asi, se exeluyct® régimen de impugnacion ta disolucién de tas Cémaras (en fa it Parlamentarios), el nombramiento de altos funcionarios. (Ministros. Embaet etc.), el indulto, fa direccién de los ejércitos en tiempos de guerra. No se trata, embargo, de una enumeracién exhaustiva, sino enunciativa, ‘i were Ht 42 Bate ten su fandameatohistcco en a tentivahecha ia ba in de 508 e indament Francia bajo Napoleon gobiemo y Administracén (rer Cosine x pi ‘ gobi Adi 6 Falla, F, ob. ct I, pig, 61) Scanned with CamScanner