Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana.

T rabajo presentado en el VI Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico. Universidad Nacional de Rosario. Del 5 al 8 de Noviembre de 2003.

Apellido y Nombre: Yakimiuk, Nora Marisol. DNI: 25808533 e-mail: marisol_y@hotmail.com / telfono: 4790-6149 Entidad a la cual pertenece o representa: Universidad Torcuato Di Tella (UTDT), Maestra en Estudios Internacionales.

Panel: Opcin 1: Los efectos de los medios en la poltica y la opinin pblica. Opcin 2: Papel de los medios en la construccin de la opinin pblica poltica.

Ttulo: Los medios

de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el

quehacer de la poltica exterior norteamericana.

Marisol Yakimiuk UTDT

Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. I. PRESENTACIN.

Vinculados a la industria de la informacin, la importancia de los medios masivos de comunicacin -televisin, prensa y radio- no resulta una cuestin menor en la vida poltico-social de los Estados Unidos. De hecho, Kegley y Wittkopf argumentan que with respect to mass public opinion, the proposition that the mass media exercise overwhelming influence is tempting if for no other reason than that they comprise the primary vehicle for the transmission of knowledge and knowledge is power (Kegley y Wittkopf , 1982: 299). As, puede argumentarse que los medios de comunicacin constituyen una importante fuente de influencia poltica dada su capacidad de dar a conocer, en forma rpida y regular, informacin que resulta polticamente crucial para vastos sectores de la sociedad (Graber, 1984: 27). A partir de ello, tiene lugar el planteo que gua el presente trabajo, centrado en el interrogante respecto a la capacidad de los medios masivos de comunicacin de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana, al punto de lograr (o no) moldear su diseo. Para abordar tal anlisis, se partir de la identificacin de las fuentes (externas, societales, gubernamentales, individuales y de roles) que intervienen en el diseo de la poltica exterior de Estados Unidos. As, en la primera parte del trabajo se considerar no slo la definicin y defensa de ciertos valores fundamentales de la cultura poltica, sino adems el complejo entramado institucional norteamericano -con centro en la preeminencia del Poder Ejecutivo en materia de los asuntos externos del pas. La conjuncin de ambos elementos resulta fundamental a la hora de centrar la atencin en la particular relacin de los medios con la esfera gubernamental. En la segunda parte se abordarn los rasgos de tal relacin, caracterizada a lo largo del tiempo por una interaccin fluctuante entre el conflicto y la negociacin, signada adems por la pugna de la informacin dada la diferenciacin de intereses mediticos, de un lado, y gubernamentales, del otro. En primer lugar, resulta ineludible la cuestin del (posible) impacto de los medios masivos de comunicacin en la conducta de los individuos, al plantear la intervencin de los mismos en la socializacin poltica de los ciudadanos. Segundo, y producto de lo anterior, la consideracin de las estrategias mediticas de comunicacin por parte de la elite gubernamental norteamericana. A partir de ello, en tercer lugar, se enfocar la oscilacin entre el conflicto y la cooperacin, como una constante de la relacin entre los medios masivos de Marisol Yakimiuk UTDT

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comunicacin y la esfera gubernamental con injerencia en la definicin de la poltica exterior estadounidense. Frente al hecho de que el Ejecutivo constituye una fuente principal de informacin se hace presente, entonces, la posibilidad de influenciar y manipular la cobertura de los medios masivos, cuyo punto extremo se ubica en la utilizacin de los medios como herramienta de la propaganda gubernamental. Tal situacin plantea severos cuestionamientos respecto de los amplios mrgenes de accin con que cuentan los medios de comunicacin, amparados en la libertad de expresin prevista constitucionalmente: en el marco de un permanente intento de control gubernamental, hasta qu punto pueden ser crticos los medios? As, en la ltima parte del trabajo se considera el debate respecto a la capacidad de fijar la agenda por parte de los medios frente al proceso de toma de decisiones en materia de poltica exterior. De ah la alusin al mito en torno al efecto CNN que suele atribuirse al alcance de los medios en tal proceso. La identificacin de las cuestiones sealadas resulta crucial para el anlisis propuesto, ya que a partir de su interaccin se apunta el ensayo de respuestas al planteo que gua el trabajo, con eje en determinar la posibilidad (o no) de la injerencia meditica como uno de los determinantes del proceso de toma de decisiones en materia de asuntos externos estadounidenses. Finalmente, se presentan las conclusiones.

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Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. II. LAS FUENTES DE LA POLTICA EXTERIOR NORTEAMERICANA.

El quehacer de la poltica exterior norteamericana implica un proceso complejo, dada la multiplicidad de factores que entra en juego a la hora de su diseo. Al respecto, Rosenau identifica cinco categoras fundamentales -consideradas como los inputs del proceso en cuestin- a partir de cuya interrelacin tendran lugar las decisiones en materia de poltica exterior -el output (citado en Kegley y Wittkopf, 1982: 11-12). De esta forma, el mencionado autor se centra en fuentes como: las externas, referidas al entorno global. Esto implica la consideracin de un contexto que va ms all de las fronteras de Estados Unidos, incluyendo cuestiones relacionadas con el tipo de comunidad internacional en el que interacta el pas. As, a travs de estas variables externas se apunta a visualizar el impacto del estado del mundo sobre Estados Unidos, dado que ello se vinculara con los lmites de lo posible: el sistema internacional impone restricciones a los responsables del proceso de toma de decisiones, limitando a partir de ello la libertad de stos a la hora de emprender iniciativas polticas; las societales, definidas como aquellos aspectos no gubernamentales de una sociedad que influencian su conducta externa (citado en Kegley y Wittkopf, 1982:20). Se considera, entonces, que estas caractersticas nacionales no gubernamentales referidas a los rasgos esenciales de la sociedad norteamericana que definen el tipo de nacin que es, diferencindola de otros pases- podran, parcialmente, moldear la poltica exterior del pas; el mbito gubernamental, que hace referencia a aquellos aspectos de la estructura del gobierno que limitaran o incrementaran las opciones a las que se enfrentan los responsables del diseo de la poltica exterior (citado en Kegley y Wittkopf, 1982:21). A modo de ejemplo, el impacto de la relacin entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en la poltica exterior norteamericana dara cuenta de la forma en que operan las variables gubernamentales. Abordar el anlisis de la posibilidad de tal influencia gubernamental implica la consideracin de rasgos institucionales como: la Constitucin, que establece la divisin del proceso de diseo e implementacin de la poltica exterior entre las distintas ramas del gobierno; la burocracia, donde las agencias y organizaciones gubernamentales compiten para la ampliacin de sus espacios de poder; el rol predominante del ejecutivo en el quehacer de la poltica

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exterior y; el incremento en el tamao de las instituciones gubernamentales, que pueden contribuir a una estructura de toma de decisiones fraccionada e ineficiente; los roles que asumen los principales responsables del proceso de tomas de decisiones. As, se considera que las acciones de stos estaran influenciadas significativamente por los roles que cumplen, por los comportamientos socialmente prescriptos y las normas legales vinculadas a una determinada posicin; y las caractersticas individuales de los miembros de las elites que tienen injerencia en el diseo e implementacin de la poltica exterior. Esto involucra las habilidades, personalidades, creencias y predisposiciones psicolgicas de los lderes; rasgos stos que intervienen en la definicin del tipo de comportamiento que manifiestan en su accionar.

De esta forma, en la conjuncin de estas fuentes consideradas en el anlisis de Rosenau residiran las bases para abordar el proceso de toma de decisiones respecto a la poltica exterior de Estados Unidos. No obstante, para los fines del presente trabajo una sntesis de las mismas resulta pertinente. A partir de ello, la consideracin de las fuentes se acota al contexto domstico del diseo de la poltica exterior, a partir de las fuerzas societales que intervienen en el mismo, como as tambin de los arreglos institucionales y las estructuras establecidas por la Constitucin del pas bajo estudio. Como consecuencia, y segn argumentan Scott y Crothers, es en este contexto que las fuerzas societales (esencialmente referidas a la cultura poltica, la opinin pblica, los grupos de inters y los medios de comunicacin) resultan en una parte crtica del mbito de la poltica exterior norteamericana, a la vez que establece un complejo set de arreglos fluctuantes entre la gente y las instituciones del gobierno (Scott y Crothers, 1998: 2). A continuacin se aborda, entonces, el anlisis del modo en que operan las fuerzas societales, haciendo hincapi en el sistema de creencias norteamericano para luego considerar los arreglos institucionales que definen las reglas de juego para los actores poltico-sociales; a la vez que moldean el marco de accin en materia de poltica exterior, sentando los mrgenes de interaccin con las fuerzas societales, entre las que se ubican los medios masivos de comunicacin.

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Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. Las fuerzas societales y la cultura poltica.

La consideracin del contexto societal implica la nocin de cultura poltica, es decir, el conjunto de ideas, ideales, conceptos, historias y mitos compartidos que orienta a los ciudadanos en su sistema poltico (Scott y Crothers, 1998: 3). La definicin de este sistema de creencias resulta fundamental en la medida que influye en la forma en que los miembros de la sociedad, incluyendo las elites gubernamentales, se determinan no slo a s mismos sino tambin su lugar en el mundo. Como consecuencia, tal cultura poltica moldea el margen de las posibles acciones (por ejemplo, el tipo de polticas y programas que los ciudadanos norteamericanos estn dispuestos a apoyar), a la vez que orienta los escenarios de percepcin de los actores que tienen injerencia en el diseo de polticas.

El contexto societal norteamericano, alrededor del cual se articula su interrelacin con la poltica exterior, tiene su eje en una particular definicin de la cultura poltica a travs de la cual se identifican los ciudadanos a s mismos como tambin su poltica: el liberalismo democrtico. Segn Scott y Crothers, la sociedad norteamericana es liberal en el sentido que, polticamente, enfatiza los derechos y libertades individuales como as tambin establece la primaca del estado de derecho; en la esfera de lo econmico, liberalismo es sinnimo de capitalismo, un sistema basado en los mercados, la libertad de empresa y la propiedad privada. Respecto a lo democrtico hace referencia a un conjunto de normas que rige las reglas de juego del sistema poltico, articuladas a partir de la nocin de accountability y la participacin ciudadana. A ello debe sumarse la nocin de pluralismo y la definicin de una law-oriented society dada la preferencia social por dirimir sus conflictos sobre la base de la legislacin vigente (Scott y Crothers, 1998: 3-4). Ms all de la forma en que opera domsticamente esta particular concepcin de valores compartidos, a la hora de definir las orientaciones en materia de asuntos externos entra en juego un elemento crucial: el sentimiento de una misin norteamericana de conducir al mundo hacia mejores relaciones polticas, sociales y econmicas. Esta cuestin abre la discusin respecto al modo a partir del cual materializar tal misin en el mundo, dividiendo las aguas bsicamente entre los internacionalistas y los aislacionistas, como as tambin planteando pujas entre impulsos societales moralista/idealistas y los de tinte pragmtico/realistas (vase Scott y Crothers , 1998: 4-6) rasgos stos ilustrativos de la

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forma en que opera la cultura poltica pero cuyo desarrollo escapa a los fines del presente trabajo.

En su conjunto, este complejo sistema de creencias norteamericano, plasmado en la cultura poltica, constituye un elemento crucial que moldea el patrn de las relaciones internacionales emprendidas por el pas. Resulta crucial en el sentido que puede limitar la flexibilidad poltica, al restringir el rango de opciones posibles en materia de accin por parte de los lderes polticos. Pero que a su vez, puede avanzar en la legitimidad de los cursos de accin emprendidos en poltica exterior, a partir de conceptos, ideas, ideales y valores compartidos por amplios sectores de la sociedad. Tal legitimidad con bases en el concepto de una democracia pluralista, que implica la interaccin de actores e instituciones gubernamentales con un conjunto de actores no gubernamentales cuyas preferencias, actitudes y valores influencian las opciones de la elite gubernamental. Este modelo de policy making puede visualizarse como uno de crculos concntricos (ver figura I), en el que girando alrededor de la figura presidencial tienen cabida actores societales no gubernamentales como la opinin pblica, grupos de inters y los medios de comunicacin. Los posibles efectos en el mbito de las polticas por parte de estos ltimos -eje del presente trabajo- a priori, pueden plantearse a partir de su intervencin en el marco de las cuestiones (framer of issues), por constituir fuentes de informacin, adems de atriburseles una funcin de watchdog y la capacidad de fijar la agenda. Previo al anlisis de estas cuestiones asociadas a los medios masivos de comunicacin, y como se argumentara anteriormente, resulta fundamental la consideracin de los arreglos institucionales que rigen las reglas de juego del sistema poltico norteamericano y que tienen injerencia en el diseo de la poltica exterior.

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Congress

Interest Groups

Executive Branch

Presidential Advisers

THE PRESIDENT
Political Appointeess

Departments & Agencies

Public Opinion & Mass Media

Figura I: the concentric circles of policy making (adapted from Hilsman, 1967) Fuente: Wittkopf and Mc Cormick, 1999: 110.

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Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. Los arreglos institucionales.

El marco institucional de la poltica exterior de Estados Unidos tiene sus bases en la Constitucin Nacional. La misma establece tanto el principio de divisin de poderes como el de frenos y contrapesos, a partir de los cuales el diseo de polticas resulta dividido, distribuido y equilibrado entre las tres ramas del poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). De esta forma, constitucionalmente se distribuye el poder en materia de poltica exterior en las distintas piezas que intervienen en el proceso en cuestin, asignando parte del mismo al Congreso y otro tanto al Poder Ejecutivo, impulsando de esta manera una responsabilidad compartida. No obstante, la Carta Magna no escapa a ciertas ambigedades en su interpretacin, resultando en el establecimiento de un entramado institucional complejo que en los hechos da cuenta de una marcada tendencia a la preeminencia del Ejecutivo en materia de poltica exterior. En este sentido, resulta nuevamente ilustrativo el modelo concntrico presentado en la figura I- respecto de tal protagonismo presidencial, cristalizado en la disminucin de influencia y relevancia de los actores a medida que se alejan del centro. Sin embargo, el hecho de que el Ejecutivo pueda dominar el escenario de la poltica exterior, no implica que necesariamente lo logre. Es decir, ms all de la posible identificacin del presidente como el eje de la poltica exterior, su figura no escapa a la paradoja del poder a la que hacen referencia Rosati y Twing: por un lado, el presidente es un actor extremadamente poderoso; por el otro, frente al resto del gobierno, la sociedad y el contexto, enfrenta ciertas restricciones para el ejercicio de su poder (Rosati y Twing, 1998: 30). Se plantea, as, el espacio para la negociacin, cuyo resultado depende de la interaccin de los mltiples actores que intervienen en el proceso de diseo e implementacin de la poltica exterior.

Identificadas, entonces, las principales fuentes que intervienen en el quehacer de la poltica exterior norteamericana -como as tambin la particular cultura poltica que la moldea- en conjuncin al diseo institucional en la que se enmarca, a continuacin se analizar el rol de los medios de comunicacin como una fuente societal. Ello constituye el paso previo para abordar la cuestin de su (in) capacidad de intervenir en el diseo de la poltica que rige los asuntos externos de Estados Unidos.

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Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. III. LOS MEDIOS MASIVOS DE COMUNICACIN.

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Presentacin en sociedad. Con anterioridad se ha argumentado respecto a los rasgos esenciales de la cultura poltica norteamericana, destacando la defensa de la democracia como un valor fundamental al cumplir una funcin de articulacin tanto del sistema poltico como de la sociedad en su conjunto. La preocupacin por esta defensa se remite a la Constitucin misma, sentando las bases para el desempeo de los medios de comunicacin en un marco de amplias libertades. As, la Primera Enmienda de la Carta Magna establece la libertad de prensa, impidiendo al Congreso la promulgacin de leyes que atenten contra la libertad de expresin. En consecuencia, y con vistas a fortalecer los ideales democrticos, en Estados Unidos los medios cuentan con un marco muy amplio de libertades para el desempeo de sus actividades, convirtindolos en actores de pleno derecho del sistema poltico estadounidense (Ocaranza Fernndez, 1996: 265).

Dado el sistema de equilibrio de poderes establecidos constitucionalmente, este amplio margen de maniobra atribuido a los medios de comunicacin a partir de la defensa de las libertades fundamentales, trae aparejado la nocin de servir de contrapeso al poder gubernamental. As, se les atribuye una funcin de watchdog: considerados por el pblico como mediadores entre ste y los gobernantes, tiene lugar la expectativa de que los medios acten como guardianes pblicos asegurando que las autoridades elegidas cumplan con lo establecido por sus funciones. A partir de ello, la referencia de los medios como el cuarto poder entra en escena. No obstante, a lo largo del tiempo, la interpretacin del alcance de estas libertades constitucionales respecto a los medios estuvo sujeta a modificaciones. As, lejos de resultar indiscutida, la nocin de contrapeso que se les atribuye, en reiteradas oportunidades entra en conflicto con la esfera poltica bsicamente, el Poder Ejecutivosentando las bases para una interaccin fluctuante tanto entre la confrontacin y la cooperacin, como entre el desprecio y la manipulacin.

Ahora bien, qu es lo que determina el inters gubernamental por los medios de comunicacin, signando el conflicto o la negociacin? En todo caso, por qu preocupa -si lo hace- el poder de los medios? Cuestin sta que lleva a indagar los elementos de este cuarto poder, planteando las bases a partir de las cuales abordar el anlisis de su Marisol Yakimiuk UTDT

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viabilidad (o no) para materializarse como un verdadero contrapeso del poder poltico con eje en el presidente, dada su preeminencia en el diseo de la poltica exterior norteamericana.

Los medios y su (posible) impacto en la conducta. Segn Doris Graber, los medios masivos de comunicacin juegan un rol importante en la socializacin poltica, esto es, el aprendizaje y la aceptacin de las reglas, las normas, el ambiente y las estructuras a partir de las cuales tiene lugar la vida poltica del pas Graber, 1997: 218). Una vez ms, entonces, se hace presente la cuestin de la cultura poltica como articuladora de vastos segmentos de la sociedad norteamericana; aunque en esta oportunidad lo hace de una forma particular, entrando en juego el rasgo de lo meditico. A partir de ello, en el largo plazo, the media tend to reinforce mainstream social values. By serving as gatekeepers, the media transmit normal or legitimate issues and ideas to the public and (filter) out new, radical, or threatening perspectives (citado en Kegley y Wittkopf, 1982: 301). Sin embargo, esta capacidad de intervenir en la transmisin de tal sistema de creencias no cuenta con un impacto uniforme en los miembros de las distintas audiencias mediticas. De esta forma, la mencionada autora argumenta que los medios afectan a los individuos de forma diferente, dependiendo de los modos de vida y las circunstancias. Entran en juego, entonces, factores psicolgicos, demogrficos y de contexto que, en su interrelacin, influencian tanto las percepciones como las consecuencias polticas. A su vez, tambin cuenta tanto el estilo con que son trasmitidas las noticias como las perspectivas bajo las cuales son presentadas. Es en este sentido que cada medio puede imprimir contribuciones particulares al proceso de aprendizaje e impacto en la conducta, al diferenciarse tanto en sus caractersticas, la naturaleza y calidad de los mensajes polticos transmitidos, como en el tamao de las audiencias a las que tienen alcance. En el caso de la televisin, su mayor impacto poltico reside en su habilidad de llegar a millones de personas simultneamente con las mismas imgenes. De ah que los eventos televisados adquieran un rasgo de experiencias compartidas, resultando especialmente poderosos tanto en la transmisin del realismo como la apelacin a lo emocional. Por su parte, la prensa escrita resulta mejor acreditada que los medios audiovisuales respecto al conocimiento, al abordar explicaciones que implican la transmisin de ideas abstractas. Marisol Yakimiuk UTDT

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De hecho, la gente suele asociar a la prensa como fuentes de informacin, mientras los medios electrnicos resultan vinculados a fuentes de entretenimiento. Sin embargo, la prensa escrita cuenta con limitaciones de alcance: el analfabetismo (Graber, 1997: 189190). As, la naturaleza de cada medio en particular puede influir en forma diferenciada respecto a los fines polticos involucrados y para los cuales resultan de utilidad. De hecho, las imgenes polticas transmitidas a travs de los diferentes tipos de medios, pueden variar significativamente en la sustancia, la sofisticacin, el estilo de presentacin y las consecuencias polticas que se espera puedan generar (Graber, 1997:5). No obstante esta diversidad presente a la hora de la socializacin y el aprendizaje, cristalizada en las distintivas naturalezas de los medios masivos de comunicacin, existen poderosas fuerzas unificadoras. De ah que gran parte de los norteamericanos resulten expuestos a patrones similares de informacin, desarrollando perspectivas similares acerca del significado de ser norteamericano tanto poltica como socialmente. A partir de ello, se cristaliza la posibilidad de que los medios tengan injerencia en los patrones de conducta. Al respecto, Doris Graber argumenta que en el proceso de creacin de imagen, los medios indican que actitudes y comportamientos resultan socialmente aceptados. Por otra parte, continua la autora, las historias mediticas sealan adems, lo que es considerado importante o no por los grupos dominantes norteamericanos, lo referente a estndares predominantes de justicia y moralidad, y la relacin entre distintos acontecimientos. De esta forma, in the process the media present a set of cultural values that their audiences are likely to accept in whole or in part as typical for American society. The media thus serve as agents of social control that help to integrate and homogenize American society (Graber, 1984: 2). A partir de ello, la exposicin a los medios de comunicacin puede producir apata, cinismo, recelo, confianza, conformidad o apoyo, modos stos que condicionan la participacin en el proceso poltico. De esta forma, los medios pueden causar o demorar la conducta vinculada a la calidad de la vida pblica. Al respecto, vale destacar que la influencia en cuestin es mayor en la tarea de informar a la gente y en la creacin de actitudes iniciales; resultando menos efectiva a la hora de cambiar actitudes establecidas y conductas arraigadas (Graber, 1997: 219).

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Ahora bien, dada la gran cantidad de variables que interviene en el proceso de influencia meditica, pueden resultan riesgosos los esfuerzos concertados para la manipulacin de los contenidos mediticos con el objetivo de alcanzar fines societales. Tales esfuerzos pueden sentar antecedentes para la prohibicin de la libre circulacin de ideas controvertidas o para la utilizacin de los medios como canales para la propaganda gubernamental (Graber, 1997: 219). Entra en juego, entonces, la interpretacin del alcance de las libertades constitucionales respecto a los medios de comunicacin, definiendo sus mrgenes de accin a partir de su relacin con la esfera poltica. Cuestin sta que se desarrolla a continuacin.

Los medios y sus estrategias de comunicacin: sentando las bases para su relacin con la esfera gubernamental. Dada la presencia con que cuentan en la actualidad los medios de comunicacin -prensa, televisin y radio- su consideracin por parte del poder poltico no resulta una cuestin menor. De hecho, segn Newsom, la pregunta What shall we say to the press? resulta frecuente a partir de la adopcin de ciertas decisiones gubernamentales. De ah que pueda argumentarse como inseparable el vnculo entre la poltica exterior y lo que se comunica pblicamente (Newsom, 1996: 19). Esta creciente importancia de los medios en los asuntos externos del pas puede explicarse, por un lado, a partir de mayores demandas de informacin respecto a los asuntos nacionales e internacionales por el pblico. Y, por el otro, por el significativo avance en las comunicaciones que tuvo lugar durante el siglo XX, posibilitando que los medios masivos puedan rpidamente comunicar la informacin a cualquier lugar del mundo. Como resultado, gran parte de la informacin, el conocimiento y las imgenes que los individuos reciben proviene de los medios de comunicacin. Considerando la conjuncin de estos elementos y la cuestin de la cultura poltica desarrollada con anterioridad- resulta evidente que el rol de los medios masivos de comunicacin no resulta ajeno a su consideracin por parte de la elite gubernamental. De hecho, segn Doris Graber, los medios masivos de comunicacin constituyen una importante influencia en poltica dada su capacidad de dar a conocer, en forma rpida y regular, informacin que resulta polticamente crucial para vastos sectores de la sociedad. Tales pblicos incluyen tanto a las elites polticas y los responsables del proceso de toma de decisiones, como as tambin un gran nmero de ciudadanos Marisol Yakimiuk UTDT

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promedio cuyas actividades polticas, aunque espordicas, resultan moldeadas por la informacin provista por los medios (Graber, 1984: 27). A partir de ello, cabe plantearse si esta nocin de resultar los ciudadanos sujetos de una realidad mediatizada resulta suficiente como una fuente social propulsora, por s misma, de un impacto en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. A priori, abordar este interrogante respecto a la capacidad de los medios masivos de comunicacin de moldear el carcter de la poltica exterior de Estados Unidos, implica la consideracin de dos hiptesis. Al respecto, Kegley y Wittkopf plantean, por un lado, que los medios podran tener injerencia en el proceso de formulacin de polticas a partir de que los public moods respecto a las polticas resultan influenciados (incluso, creados) por la informacin difundida al pblico a travs de las redes de comunicaciones. Por el otro, el hecho de que la conducta misma de los policy makers no escapa a la imagen del mundo transmitida por los medios masivos de comunicacin (Kegley y Wittkopf, 1982: 298-299). En consecuencia, resulta ineludible el planteo respecto del margen de accin a partir del cual se materializa el alcance de estos supuestos poderes por parte de los medios. Esto, en el marco del anlisis de la relacin entre los medios y el proceso de toma de decisiones en materia de poltica exterior considerada en la prxima seccin, a partir de un eje continuo que oscila entre el conflicto y la negociacin.

Los medios y su relacin con el proceso de toma de decisiones en materia de poltica exterior: entre la cooperacin y el conflicto, de la manipulacin a la propaganda gubernamental. Segn Newsom, la dimensin pblica de la poltica exterior comienza en el gobierno. A partir de ello, el espacio otorgado para la circulacin de informacin y la opinin resulta en una cuestin crucial. Si bien los medios gozan de garantas constitucionales que amparan su libertad de accin, el marco en que ellas son interpretadas gubernamentalmente sienta las bases para la materializacin del concepto de libertad de prensa. Situacin sta que no siempre cuenta con la mejor predisposicin por parte de la esfera poltica: If officials close meetings with a query about how to deal with the press, public discussions on foreign policy almost as frequently lead to complaints about the media: its the medias fault we dont understand issues. The media is unfair

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or inaccurate. The media exaggerates, sensationalizes. You cant believe what you read or hear (Newsom, 1996: 43). A partir de ello, esta particular relacin entre los medios y el proceso de toma de decisiones en materia de poltica exterior norteamericana adquiere rasgos tan definitorios como oscilantes. As, en reiteradas oportunidades, tal relacin resulta definida en trminos de conflicto: politics and media are inseparable. It is only the politicians and the media that are incompatible (citado en Graber, 1984: 221). Mientras otras tantas, no escapa a la posibilidad de negociacin: both the foreign policy community and the media adept at supporting, manipulating, or attacking the other. The relationship is sometimes competitive and sometimes cooperative, but that is only incidental to its central driving force: self-interest. Increasingly, then, policy makers and the media view one another as part of the foreign policy process, and, as a result, each influences the other (citado en Scott, 1998: 193). Esta oscilacin entre el conflicto y la negociacin tiene sus bases en la importancia de la informacin, interpretada a la luz de los distintos objetivos e intereses que dan lugar a la accin gubernamental, por un lado, y la de los medios de comunicacin, por el otro. Como se ha argumentado a lo largo del presente trabajo, estos ltimos suelen resultar vinculados a una funcin de guardianes pblicos respecto del correcto desempeo del gobierno, no slo sirviendo de contrapeso a los excesos del mismo, sino adems, considerados como instrumentos para la transmisin de demandas y objeciones a las decisiones adoptadas desde la esfera poltica. Por su parte, desde el Poder Ejecutivo se apunta al control de la informacin y los mensajes transmitidos por los medios, tendiente a la promocin de una imagen favorable y a la bsqueda de apoyo de la opinin pblica respecto de la direccin de las polticas emprendidas. Se establece, entonces, una relacin cclica: politicians desesperately need the media to achieve their goals. They know that the media need them as much as or more than the politicians need the media to get information for important stories. They both hope that their interdependence will temper their love-hate relationship. The two institutions have conflicting goals and missions and operate under different constrains. Therefore, they cannot live comfortably with each other, yet they dare not part company (Graber, 1997: 270). Si bien esta relacin entre los medios y la esfera poltica puede considerarse como aparentemente mutua, lejos se encuentra de resultar simtrica. Dado que el Ejecutivo constituye una fuente principal de informacin, y frente a la necesidad de sta por parte Marisol Yakimiuk UTDT

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de los medios masivos de comunicacin, se hace presente la posibilidad de que stos resulten sujetos a la influencia y la manipulacin gubernamental. De ah que pueda sugerirse que los medios operan, frecuentemente, como conductos para la transmisin de informacin desde la elite gubernamental hacia el pblico norteamericano, en vez de constituir un autntico recurso de informacin independiente acerca de los actos del gobierno (citado en Kegley y Wittkopf, 1982: 304). En este sentido, news, in government parlance, is manageable, and what is reported often depends on what is leaked by the government for public consumption rather than on what has occurred behind closed doors. What the government saysit is doing, not what it is really doing, frequently determines the content of the reported news (Kegley y Wittkopf, 1982:304). Llegados a este punto, resulta evidente una brecha entre la retrica y la realidad respecto al espritu de frenos y contrapesos, previsto constitucionalmente. Ser que la cultura poltica, con eje en la defensa de la democracia como un valor fundamental, opera selectivamente en los hechos? Acaso resulta una mera cuestin instrumental, cuya interpretacin resulta tan manejable como la actividad de los medios de comunicacin segn los intereses definidos por el gobierno de turno, amparndose ste en la retrica de la preservacin de las bases del sistema poltico en su conjunto?

Ahora bien, a partir de esta realidad mediatizada sujeta a la posibilidad de manipulacin gubernamental, vale preguntarse por el margen de accin con que cuentan los medios para su consideracin como opinion makers. Esto es, ms all de que no pueda negarse su rol en el proceso de formacin de opinin, el mismo puede resultar exagerado como agente de cambio. De hecho, Kegley y Wittkopf argumentan que la habilidad del gobierno para controlar las noticias, sumado a la dependencia de los medios respecto de la elite poltica para la obtencin de las mismas, perpeta una relacin simbitica entre ambas instituciones. Como consecuencia, the mass media are often less a source of opinion change than a mirror image of government opinion (Kegley y Wittkopf, 1982: 309). De ah que la nocin de los medios de comunicacin como reflectors of policy makers opinion parezca sentarles mejor que la de opinion makers. Dada esta restriccin respecto de los marcos de accin a la que pueden resultar expuestos los medios masivos de comunicacin frente a los designios del poder poltico, y que parece poner de cabeza los principios articuladores de la vida poltico-social norteamericana (como el sistema de frenos y contrapesos y la libertad de expresin), Marisol Yakimiuk UTDT

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tiene lugar la interpretacin de las funciones de los medios a partir del modelo propagandstico. Al respecto, Herman y Chomsky argumentan que, en Estados Unidos, lejos se encuentran los medios de cumplir con una funcin societal, articulada sta a partir de la nocin de control respecto del proceso poltico. En cambio, responden mejor al propaganda model: el propsito societal de los medios reside en la defensa de la agenda econmica, social y poltica de los grupos privilegiados, predominantes de la sociedad y el estado. Los medios sirven a este propsito de distintas formas: a travs de la seleccin de temas, filtrando informacin, enfatizando y conduciendo el debate dentro de determinados carriles. En este marco, the mass media of the United states are effective and powerful ideological institutions that carry out a system-supportive propaganda function by reliance on market forces, internalized assumtions and selfcensorship, and without significant overt coercion. This propaganda system has become even more efficient in recent decades with the rise of national television networks, greater mass-media concentration, and the growth in scope and sophistication of public relations and news management (Herman y Chomsky, 1988).

Ms all de que estas proposiciones tan radicales del modelo de propaganda al que adhieren Herman y Chomsky puedan resultar controvertidas, en el presente trabajo ya se consider la posibilidad de los esfuerzos concertados para la manipulacin gubernamental. Esfuerzos stos vinculados a la gran cantidad de variables que interviene en el proceso de influencia meditica, enfatizando no slo cuestiones de posibles impactos en la conducta sino adems, la pugna por el proceso de informacin. Entra en juego, entonces, la interpretacin del alcance de las libertades constitucionales respecto a los medios de comunicacin, sentando sus mrgenes de accin respecto de la dirigencia poltica. Esta resulta en una cuestin fundamental ya que define el contexto de un posible y continuo- intento de control de los contenidos mediticos. Situacin sta que, indudablemente, moldea la pretensin meditica de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana, alejndola sistemticamente de la posibilidad de lograr una injerencia determinante al respecto. En este contexto, tanto la consideracin de la capacidad de fijar la agenda por parte de los medios de comunicacin, como la del mito en torno al efecto CNN resultan pertinentes, al cristalizar el (escaso) margen de maniobra con que cuentan respecto a la posibilidad concreta de afectar el carcter de la conduccin de los asuntos externos del pas.

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Midiendo la capacidad de fijar la agenda: entre la ilusin de accin y el mito del efecto CNN. Ms all de la posibilidad de resultar sujetos de manipulacin, los medios cuentan con un poder indiscutido: el de llegar a vastos sectores de la sociedad, yendo ms all de los ciudadanos comunes y corrientes, al incluir a las elites polticas. En este sentido, they are able to provide a nationwide forum for the views of the individuals and groups that they choose to cover (Graber, 1984: 4). A partir de esta posibilidad de influencia que la cobertura tiene sobre las percepciones de la opinin pblica, entra en escena el denominado efecto de determinacin de la agenda por parte de los medios de comunicacin. Al respecto, McCombs y Shaw argumentan que el mismo establece una relacin positiva entre lo que los medios de comunicacin resaltan y aquello que los ciudadanos consideran importante. El pblico no slo incorpora a sus agendas personales los temas que los medios de comunicacin difunden sino que llega a asignarles la misma prioridad y a manejar los mismos argumentos que los medios (citado en Fernndez de Castro, 1996: 280). De esta forma, a travs de la cobertura de determinados acontecimientos internacionales, los medios logran captar la atencin de sus audiencias. De ah que, an cuando amplios sectores de la poblacin permanezcan al margen de las cuestiones de poltica exterior durante gran parte del tiempo, en el momento que demuestran inters, ste se canalizara a travs de los medios induciendo hacia dnde dirigir tal atencin. As, the media may create new issues simply as a consequence of attention they give them, and items may become added to the agenda because of the symbolic significance the media accord them (Kegley y Wittkopf, 1982: 300). En esta cuestin de captar la atencin de sus pblicos, con alcance a las elites polticas mismas, la estrategia de apelar al dramatismo se vuelve recurrente. Al respecto, McCormick enfatiza: The media seemingly have enlarged their alibity to bring more and more dramatic international events into the homes of Americans. In this sense, by the decisions on what international events the media shall report and how those events are covered, the media can affect the direction of foreign policy at home (McCormick, 1998: 186). Una vez ms, entonces, entra en juego la cuestin del posible impacto en la conducta por parte de los medios masivos de comunicacin, aunque en esta ocasin los efectos resultan vinculados directamente al policy-making process. Esto es, a partir del modo en que los medios aborden determinada materia, the media not only intrude into the Marisol Yakimiuk UTDT

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policy-making process by stimulating occasions for decision; they also affect policy making by defining the bounds within which policy debate takes place (Kegley y Wittkopf, 1982: 310). Esto supone amplios mrgenes de accin por parte de los medios. De hecho, vale remitirse al rol de los medios en el proceso de agenda setting al que hace referencia Theodore White: the power of the press in America is a primordial one. It sets the agenda of public discussion; and this sweeping political power is unrestrained by any law. It determines what people will talk and think about an authority that in other nations is reserved for tyrants, priests, parties and mandarins. No major act of the American Congress, no foreign adventure, no act of diplomacy, no great social reform can succeed in the United States unless the press preparates the public mind (citado en Kegley y Wittkopf, 1982: 310). No obstante, y retornando a la posibilidad de manipulacin gubernamental, este amplio poder atribuido a los medios de comunicacin lejos se encuentra de no resultar cuestionado. De hecho, la aparente ilusin respecto a las amplias competencias en su accionar puede conducir a una interpretacin exagerada del mismo. El denominado efecto CNN entra en escena, brindando un claro ejemplo de la forma en que puede operar una alta dosis de exageracin respecto al margen de maniobra y capacidad de influencia por parte de los medios se refiere. Strobel define al efecto CNN como: the nexus of media power and foreign policy, where televisions instantly transmitted images fire public opinion, demanding instant responses from government officials, shaping and reshaping foreign policy at the whim of electrons (Strobel, 1999: 85). As, este efecto asocia, a partir del poder de los medios masivos de comunicacin, una (posible) prdida del control de polticas por parte de los que tienen a su cargo el diseo de las mismas. Este poder cristalizara su mxima expresin en la cobertura meditica de actividades humanitarias y mantenimiento de paz emprendidos por Estados Unidos, de notable expansin durante los ltimos aos. Sin embargo, esto no resulta suficiente para asociar a los medios con una funcin determinante en el diseo de poltica exterior: to say that CNN changes governance, shrinks decision making time and opens up military operations to public scrutiny is not the same as saying that it determines policy. Information indeed has become central to international affairs, but whether officials use this or are used by it depends largely on

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them. The stakes are higher for those who must make policy, but tools at their command are also more powerful (Strobel, 1999: 87). De esta forma, y tal como se cristaliza en el mito del efecto CNN, si bien puede atribuirse a los medios una funcin importante y cada vez ms creciente- en el debate de la poltica exterior, sta no se traduce en una influencia significativa a la hora de la definicin de su agenda. Fundamentalmente, esto se explica a partir de la preeminencia del presidente en el diseo de la poltica exterior norteamericana. Reforzada sta en momentos de crisis, en los que la opinin pblica otorga al ejecutivo el beneficio de la duda en cuestiones internacionales; y traducida en amplios mrgenes de credibilidad, recayendo en los medios de comunicacin la obligacin de convencer a la opinin pblica de que la poltica exterior es errnea (Ocaranza Fernndez, 1996: 282).

Acotados, entonces, los mrgenes para la definicin de la agenda en materia de asuntos externos, poco espacio le resta a los medios masivos de comunicacin para materializar su injerencia en el diseo de la poltica exterior norteamericana. En esta tarea no basta por s misma- la posibilidad de afectar el debate por parte de los medios, aducindoles poder a partir de su posible impacto en la conducta de sus pblicos. De hecho, la definicin de la poltica exterior corre por otros carriles, en los que se conjugan la definicin y defensa de valores fundamentales en el marco de un complejo entramado institucional, que an retiene su centro en el Poder Ejecutivo, imprimindole as un tinte particular a la hora de abordar el policy-making process del pas.

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Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. IV. UNIENDO LAS PIEZAS: A MODO DE CONCLUSIN.

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Dada la creciente importancia de los medios masivos de comunicacin durante las ltimas dcadas, impulsada fundamentalmente por los cambios tecnolgicos producidos, resulta innegable la participacin de los mismos en la esfera de los asuntos externos. Esto se enmarca en su consideracin como posibles modeladores de las conductas de los pblicos a los que tienen alcance, a partir de su impacto en la socializacin poltica. De ah su interpretacin como transmisores de los valores fundamentales de la cultura poltica con eje en la defensa de la democracia y de los derechos fundamentales como la libertad de expresin- y la nocin de contrapeso respecto de la accin gubernamental, prevista constitucionalmente.

Sin embargo, este esquema no necesariamente resulta vinculado a la injerencia de los medios en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. As, y partiendo de la consideracin de las principales fuentes de sta, el anlisis se centr en las variables que intervienen en el debate respecto a la relacin simbitica establecida entre los medios masivos de comunicacin y la esfera gubernamental con eje en las amplias prerrogativas del presidente en materia de poltica exterior, que lo ubica en el centro del proceso de su diseo. Tal relacin resulta definida en torno a la interpretacin del alcance de las libertades constitucionales atribuidas a los medios sentando, en funcin de ello, las bases para la definicin de sus mrgenes de accin en el marco de una oscilacin continua entre el conflicto y la negociacin con el poder poltico. Oscilacin determinada por la diferenciacin de los objetivos e intereses mediticos respecto de los gubernamentales. A partir de entonces, la pugna por el poder de la informacin entra en escena. Esta situacin enfrenta el inters del gobierno respecto a retener su control, con la funcin societal de watchdog atribuida a los medios de comunicacin. En los hechos, semejante relacin adquiere un carcter asimtrico, reflejado en el escaso margen de accin de los medios respecto a la definicin de la agenda en materia de asuntos externos.

De esta forma, las barreras a las que se enfrentan los medios masivos de comunicacin para materializar su injerencia en el diseo de la poltica exterior son claras: no slo la preeminencia del Ejecutivo en su diseo, sino adems los riesgos de manipulacin por parte de ste que pueden llegar al extremo de la propaganda gubernamental. Esto en Marisol Yakimiuk UTDT

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nombre de la bsqueda constante de la preservacin de la cultura poltica y el sistema de creencias, considerados como los principales articuladores de la vida poltico-social estadounidense. En la manipulacin misma de tal cultura, y arraigado en el complejo entramado institucional, parece fundamentarse el diseo y accin en materia de asuntos externos norteamericanos, resultando excluida la injerencia meditica como uno de sus determinantes.

Lic. Marisol Yakimiuk.

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Los medios de comunicacin y su (in) capacidad de intervenir en el quehacer de la poltica exterior norteamericana. V. BIBLIOGRAFA.

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