Tema 5 PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE LIMITACION, ARBITRAL, DE SERVICIO PUBLICO Y DE FOMENTO. FORMAS DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. REFERENCIAS LEGISLATIVAS Constitucion espafiola de 1978. Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Ley 39/2015, de 1 de octubre, de! Procedimiento Administrativo Comin de las Administraciones Péblicas. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Regimen Juridico del Sector Publico.DeRECHO ADMuNISTRATIVO GENERAL 1 Guion-resumen Procedimientos y formas de la actividad administrativa 1.1, Clasificaci6n 1.2. Caracterfsticas de la accién administrativa 1.3. Principios de la accién administrativa Actividad de limitacién, arbitral, de servicio puiblico y de fomento 2.1. Actividad de limitacién 2.2, Actividad arbitral 2.3. Actividad de servicio publico 2.4. Actividad de fomento 3. Formas de gestion de los servicios puiblicos 3.1. Formas directas 3.2. Formas indirectas 3.3. Referencia al consorcio 4. Ayudas y subvenciones puiblicas 4.1. Introduccién 4.2. Distincién previa 4.3. Concepto 4.4. Regulaci6n 4.5. Régimen juridicoPROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 1. Procedimientos y formas de la actividad administrativa 1.1. Clasificaci6n 1.1.1. Criterios Como dice GARRIDO FALLA, la actividad administrativa es analizada desde distintos puntos de vista, por lo que interesa ahora exponer los criterios desde los que puede ser objeto de nuestro andlisis y exposicién: —_ Un primer criterio, el mas sencillo y, por ello, el menos cientifico, consiste en la agrupacién de las competencias estatales, desde la de defensa hasta la de policta, pasando por la hacienda o la justicia, atendiendo a la materia de que se trate. Es el criterio material que suele seguirse cuando, dentro del Derecho Administrativo, se estudia el Derecho Administrativo especial en el que se expone la actividad administrativa de educaci6n, aguas, montes, sanidad, urba~ nismo, seguridad, medio ambiente, etc. — Un segundo criterio es el que contempla la actividad administrativa desde tres planos diferentes. Asi tenemos, en primer lugar, la actividad administrativa juridica que se manifiesta a través de lo que llamamos actos administrativos formales; por ejemplo, el nombramiento de un funcionario. En segundo lugar, tenemos la actividad administrativa material que tiene lugar cuando la Adminis- tracidn realiza operaciones materiales o fisicas; por ejemplo, la demolicién de un edificio que carece de licencia. ¥, finalmente, tenemos la actividad administra- tiva técnica, si la Administracién en cumplimiento de sus fines aplica criterios de tipo técnico; por ejemplo, si explota un servicio ptiblico determinado con arreglo a pautas técnicas, cientificas, como lo podria hacer un particular 0 una empresa privada. — Un tercer criterio es el que describe la actividad administrativa a partir de la manera en que la Administracion incide e interviene en la vida social. Es el que establecié en su momento PRESUTTI y que, entre nosotros, tuvo su principal defensor en JORDANA DE POZAS, para el que la satisfaccién de las necesidades generales se lleva a través de multitud de medios que, no obstante, se pueden agrupar en formas de accién administrativa: legislacion, policia, fomento y servicio puiblico. Ahora bien, si el cumplimiento de las normas establecidas por via legislativa requiere algun tipo de actividad administrativa, aquélla es reconducible a una de las otras tres, por lo que, en definitiva, estas agotan las posibles formas de accién administrativa. 1.1.2. Actualizacién — De una parte, la triple enumeracién, policfa, fomento y servicio puiblico, ha sido objeto en algtin momento posterior de posibles reconsideraciones, ya que, por ejemplo, ante la ingente interven- cidn del Estado en el campo de la economia, algunos autores hanDerecio ADMINISTRATIVO GENERAL entendido que, a la triple clasificacién expuesta, deberia afadirse un nueva forma de actividad administrativa, como es lo que, en la terminologia de VILLAR PALA- Sf, se ha denominado “gestién econémica” mediante la cual la Administraci6n no presta servicios, sino que lo que hace es “dar bienes al mercado”. — De otra, la doctrina més reciente apoyndose en la triple clasificacién de JOR- DANA DE POZAS ha introducido en la misma algunas innovaciones a partir de la necesidad de resaltar, en cada una de las tres formas de accién administrativa, la incidencia que esta tiene sobre los ciudadanos y particulares. De ahi que, en la actualidad, més que de policia, fomento y servicio piblico, se hable de activi- dad de limitacidn 0 coaccién, actividad de estimulo o persuasién y actividad de prestacién. 1. Material | tmepnne LL. treo. 2. Triple plano = Hered + Técnico + Legislacion, ‘uadriple plano + Policia + Fomento. | Servicio publ ——— + Policia 4, Clasico + Fomente. + Servicio puiblico, Criterios de clasificacién | 5: Nucwo || + Gestion ecandmica. + Limitaci6n o coaccién. 6. Actual + Estimulo o persuasién. + De prestacién, 1.2. Caracterfsticas de la accién administrativa Para la doctrina, esta accidn presenta tres caracteristicas principales: 1.2.1. Simultaneidad Los autores consideran un error estimar que cada una de las formas A de accién administrativas expuestas corresponde a un perfodo histérico, o4PROCEDIMIENTOS ¥ FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ya que, precisamente, lo que sucede es que, en cada etapa de la historia de la Admi- nistracién, todas las formas de accién administrativa han estado presentes, si bien, en cada estadio de la evoluci6n del Estado y de la Administracién, alguna de ellas ha sido aplicada con més intensidad que las demés, atendiendo a la ideologia imperante en cada momento. 1.2.2. Gradualidad Las formas de accién administrativa, en realidad, se hacen presentes en todos los Ambitos de la Administracion, si bien lo que sucede es que tal presencia varia segtin se trate de unos objetivos u otros, utilizandose més unas medidas administrativas que otras y estableciéndose entre todas ellas una cierta gradualidad o preferencia. Por ejemplo, la politica urbanistica esencialmente se apoya en las licencias, pero una Corporacién Local, también, puede recurrir a medidas de fomento (subvenciones) 0 a implantar servicios ptiblicos (gerencia de urbanismo) para impulsar dicha politica en su municipio. 1.2.3. Intercambiabilidad Con el enunciado de esta tercera caracteristica, lo que se quiere resaltar es que un mismo fin se puede conseguir por la Administraci6n a través de diferentes formas de accién administrativa que se pueden combinar o sustituir entre sf, porque dichas formas se encuentran en intima relacion y pueden ser empleadas incluso alternativamente. Ast, por ejemplo, la Administraci6n para mejorar la asistencia sanitaria puede altemnativamen- te fomentar los hospitales privados concediendo subvenciones, 0 crear ella misma sus propios servicios hospitalarios. 1.3. Principios de la acci6n administrativa 1.3.1. Legalidad Este principio postula el sometimiento pleno de las Administraciones Puiblicas a la Ley y al Derecho, tal como se establece expresamente en los articulos 9.3 y 103.1 CE y 3-1 LRJSP en términos muy similares. En cuanto al alcance de este principio, existen dos teorfas: — La que identifica la situacién de la Administracién con la del particular, de tal manera que aquella puede hacer todo lo que no esté prohibido por la ley (teoria de la vinculacién negativa). — La que entiende que la Administraci6n solo puede realizar aquellos actos para los que esté expresamente autorizada por la ley (teorfa de la vin- culacion positiva), y que, para la generalidad de la doctrina, es la admitida en nuestro Derecho. A 55DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 1.3.2, Igualdad Reconocido en el artfculo 14 CE, se impone tanto a la Administracién como al resto de los poderes puiblicos, y de un modo especial es aplicable en las actividades de fomento y de servicio ptiblico. 1.3.3. Proporcionalidad Supone que debe existir siempre una adecuacién entre los medios que se utilizan por la Administracion y los fines que se persiguen. Tiene su aplicacién més especifica en el ejercicio de la potestad sancionadora (art. 29 LRJSP) y en el empleo de los medios de ejecucién forzosa, tal como expresamente precepttia el articulo 100 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comtin de las Administraciones Puiblicas (LPA).. 1.3.4. Buena fe Este principio, recogido expresamente en el articulo 7 del Cédigo Civil (“Los dere- chos deberdn ejercitase conforme a las exigencias de la buena fe”), rige también las relaciones entre la Administracién y los ciudadanos, como sefiala el articulo 3.1 LPA, al recoger, entre otros principios de actuacién y de relaciones de las Administraciones Publi- cas, los de buena fe, confianza legitima y lealtad institucional. 1.3.5. Interés publico Como fundamento ultimo de la accién administrativa se sittia el interés ptiblico, que es, en definitiva, el interés comtin que, aunque no siempre beneficie a todos los ciuda~ danos, si debe hacerlo al menos a una fracci6n importante de los mismos. A esta formu- lacién responde la expresi6n “intereses generales” que debe perseguir la Administracién (arts. 103.1 CE y 3.1 LRJSP). 2. Actividad de limitacion, arbitral, de servicio puiblico y de fomento 2.1. Actividad de limitacién 2.1.1. Concepto Esta actividad, tradicionalmente denominada de policfa, la podemos definir como “el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la Administracién para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad publica” (GARRIDO FALLA). Como se acaba de indicar, la denominacién “actividad de policfa” ha desaparecido, desde el momento en que el término “policfa” se identifica en la actuali- dad con el mantenimiento del orden pubblico y de la seguridad ciudadana, 56 —PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA encomendado a determinados funcionarios que conocemos como “policfas” estatales, autondémicos 0 locales. Y de ahf que, en la actualidad, sea preferible hablar con mayor precision técnica de “actividad de limitacién”. 2.1.2. Principios La actividad de limitacién se sustenta sobre los siguientes principios: A) Legalidad La Administraci6n necesita siempre un respaldo legal para actuar; y, en consecuen- cia, si trata de restringir o limitar los derechos de los ciudadanos, con mayor razon debe estar apoyada en una norma juridica que legitime su actuacién. B) Acto administrativo previo La Administracién, ademas, si desea llevar a cabo una actuacién material determina- da (por ejemplo, la demolicién de una obra sin licencia), precisa un acto administrativo que la justifique 0 ampare. C) Otros principios ‘Ademés la Administracién, en su actividad limitadora, debe atenerse a otros princi- pios basicos y elementales, como el de congruencia, proporcionalidad, igualdad, “favor libertatis”, etc. 2.1.3. Diferenciacién La actividad de limitacién, como indica PARADA VAZQUEZ, se diferencia de otro tipo de actividades como son: — De un lado, las limitaciones que se establecen por ley (por ejemplo, la naciona~ lizacién de las minas 0 de las aguas), o la imposicién de determinados deberes también por ley (por ejemplo, los de cardcter tributario que, en ocasiones, tienen que cumplir los contribuyentes, o los de simple informacién a efectos estadisticos). Y ello es asf porque la actividad de limitacién requiere siempre el ejercicio concreto de una determinada potestad administrativa. — De otto, las actividades de coaccién o sancién, ya que en éstas se presume en el ciudadano una situaci6n ilegal o irregular que es preciso reprimir para restablecer el orden infringido. Ello no sucede, sin embargo, en la actividad de limitaci6n que opera sobre derechos o intereses privados legitimos. 2.1.4. Técnicas de limitacién La Administracién, cuando actvia en este campo, apela a diferentes téc- nicas que, de alguna manera, podemos clasificar en las siguientes: 7Deneco Apminisraanivo GENERAL A) Reglamentacion Asi, la Administracién esté autorizada a dictar reglamentos que imponen limitacio- nes, frenos, cortapisas, etc., a los particulares, contando siempre con la debida cobertura legal; por ejemplo, la Ley General de Sanidad de 1986 permite la elaboracién de este tipo de reglamentos para regular el uso y tréfico de bienes cuando supongan un riesgo o dafio para la salud. B) Actos administrativos concretos A partir de las leyes y los reglamentos, la Administracién, en esta area de la limita~ cién, lleva a cabo una serie de actos que podemos reordenar de la siguiente forma: + Autorizaciones y licencias El principal problema que se plantea es la distincién entre ambas figuras. Un amplio. sector doctrinal sostiene que son idénticas y que, entre ambas, no existen diferencias (tesis de SANTAMARIA PASTOR y PAREJO ALFONSO), apoyandose en algunas Senten- cias del Tribunal Supremo. Para estos autores, la autorizacidn o licencia es un acto reglado de la Administraci6n en virtud del cual no se transfiere al particular ningtin derecho 0 facultad (puesto que se entiende que preexiste en el mismo), sino que tan solo se per- mite su eercicio, previa valoracién de las circunstancias en que se va a llevar a cabo (por ejemplo, la licencia de obras para levantar una casa que, necesariamente, debe concederse si se adecua al plan de urbanismo) Sin embargo, otros autores consideran que es preciso diferenciar y separar la autori- zaci6n y la licencia, a efectos de su anilisis y valoracién. En este sentido, la licencia seria el acto de la Administracién para permitir la realizacién de una determinada actividad a la que tendrian acceso, en principio, todos los ciudadanos que reunieran las debidas condiciones, y cuyo otorgamiento, ademés, es reglado (por ejemplo, la licencia de caza que debe otorgarse a todo el que la pida y retina las condiciones legalmente establecidas).. Y, por el contrario, la autorizacién seria el acto de la Administracién para realizar una determinada actividad a la que, en principio, solo pueden acceder algunos ciudadanos, y cuyo otorgamiento, ademis, es discrecional (por ejemplo, la autorizacién para rodar una pelicula en el Museo del Prado). + Ordenes Son actos administrativos mediante los cuales la Administracin, sobre la base de la denominada supremacfa general, impone a los ciudadanos un deber de conducta positive mandato, como, por ejemplo, la orden de vacunacién obligatoria dada a determinadas personas; o negativo prohibicién, como, por ejemplo, la orden de no circular por unas calles mientras se celebra una prueba deportiva. Este tipo de actos van acompajiados, en su caso, de amenazas de coaccién, como, por ejemplo, la orden de sacrificar animales eventualmente afectados por una epidemia en un drea geogrfica. 58 BePROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA También pueden ser directivas, si prescriben el tipo de conducta a realizar para sal- vaguardar el interés puiblico (por ejemplo, la restriccién de aprovechamiento de agua en situaciones de sequia); preventivas, que son la mayorfa y pretenden evitar posibles lesio- nes al interés general (por ejemplo, la demolicién de un edificio en ruinas); y reparado- ras, tendentes a restablecer una situacion legalmente alterada (por ejemplo, la devolucién de una subvencién incorrectamente utilizada).. ————_ TrcNIcAS DE LIMITACION | -[ Regan | + Autorizaciones y licencias. — a a {2 ‘Actos administrativos h | + Mandatos. | + Prohibiciones. [roam |] + Preventivas. + Reparadoras. 2.2. Actividad arbitral 2.2.1. Concepto Es la actividad que realiza la Administracién cuando decide controversias 0 confictos entre los ciudadanos. En la actualidad, es un modo de actuacién administrativa que va incrementandose debido a que los afectados, cuando desean dirimir sus discrepancias, prefieren encomendarse a un 6rgano neutral de la Administracion antes que acudir a los Tribunales que, aparte de ser lentos, resultan costosos para los litigantes. Mediante esta actividad, la Administracién decide, en todo caso, sobre derechos ¢ intereses ajenos y no propios y ni siquiera desde el punto de vista formal le afecta la controversia en que interviene. Estas precisiones son interesantes, porque permiten dife- renciar esta actividad de la que la Administracién lleva a cabo mediante la resolucién de recursos, en la que no es neutral al tener que decidir sobre actos y resoluciones por ella dictados. Parece conveniente diferenciar también la actividad arbitral propiamente dicha de otras figuras, como son la conciliacin y la mediacién. Asi, mediante el arbitraje el “arbi- tro” nombrado por las partes propone a estas una solucién que deben aceptar, porque, con carécter previo, se han comprometido a ello. En la mediacién, por el contrario, el “mediador” lo que hace es proponer una solucién a las partes, y que estas pueden aceptar o rechazar libremente. Y, en cuanto a la conciliacién, el “conciliador” no resuelve ni trata de resolver el conflicto entre las partes (lo que hace el arbitro), ni tampoco propone un acuerdo (lo que hace el 5oDerecho ApminisTraTive GENERAL mediador), ya que su misién se limita tinicamente a relacionar a las partes y animarlas para que se pongan de acuerdo. Ha sido PARADA VAZQUEZ el autor que ha estudiado con mas amplitud esta forma de actividad administrativa, reconociendo que “en las obras generales, sin embargo, la actividad arbitral no ha merecido todavia un lugar especffico dentro de las formas de actividad administrativa porque se ve en ella una manifestacién patoldgica, una simple intromisién de la Administracién en las competencias de los Jueces civiles”. 2.2.2. Clases Hay diversas clases de arbitraje. Con arreglo a las normas juridicas a observar, tene- mos una actividad arbitral de Derecho ptiblico o de Derecho privado. Segtin el contenido, cabe un atbitraje de derecho y un arbitraje de equidad, segtin existan 0 no normas juri- dicas aplicables al caso planteado. Y de acuerdo con los sujetos, la actividad arbitral se da entre sujetos individuales 0 entre grupos. 2.2.3. Manifestaciones Podemos citar, entre otras, las siguientes: 1. Los colegios profesionales tienen importantes funciones arbitrales, como establece su Ley 2/1974, de 13 de febrero, al atribuirles su intervencién, en via de conci- liacién o arbitraje, en las cuestiones que, por motivos profesionales, se susciten entre los colegiados, y la resolucion por laudo de las discrepancias surgidas entre los mismos en el cumplimiento de sus obligaciones. 2. La Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenacién de los Transportes Terrestres, determina que los conflictos en relacién con los contratos en esta materia pue~ den ser resueltos por las llamadas Juntas Arbitrales del Transporte cuya inter vencion, en determinadas materias, es de cardcter obligatorio, salvo pacto en contrario, 3. la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, contempla expresamente un procedimiento arbitral para resolver determinados conflictos arrendaticios. 4. la Ley de Propiedad Intelectual, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, crea una Comisién Mediadora y Arbi- tral de dicha propiedad en el Ministerio competente en materia de cultura, de Ambito nacional, para ejercer las correspondientes funciones arbitrales y mediado- ras que la ley le atribuye. 5. La Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Informacion y de Comercio Electrénico, admite que el prestador y el destinatario pueden someter sus conflictos a los arbitrajes previstos en la legislacién de arbitraje y defensa de 510PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA los consumidores y usuarios, mediante su adhesin al Sistema Arbitral de Consumo. 6. El Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, que contienen referencias al arbitraje para solucién de conflictos. 7. El Estatuto Basico del Empleado Publico, cuyo texto refundido se aprueba por Real Decreto Legislative 5/2015, de 30 de octubre, al referirse a la solucin “extrajudicial” de conflictos colectivos, establece el arbitraje como procedimien- to para que las partes puedan acordar voluntariamente encomendar a un tercero la resolucidn del conflicto planteado, comprometiéndose de antemano a aceptar el contenido de la misma. 8. Las distintas Administraciones Puiblicas tienen articulados y organizados unida~ des y servicios de arbitraje para que, ante ellos, los particulares puedan dirimir sus diferencias y controversias en las més diversas materias (electrodomésticos, reparacidn de automéviles, vivienda, agencias de viajes, etc.). 9. Y, como recuerda SANCHEZ MORON, en el Ambito de las llamadas autorida- des independientes de regulacién (como la Comisién Nacional de los Mercados y la Competencia, etc.), aquellas estén autorizadas para actuar como érganos arbitrales en los conflictos que surjan entre empresas, operadores y particulares. 2.2.4. Regulacién La Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje (en adelante, LA), es de aplicacin supletoria a los arbitrajes previstos en otras leyes. A nuestros efectos, es de interés sehalar que el articulo 14 establece que las partes podrén encomendar la administraci6n del arbi- traje y la designacion de drbitros a corporaciones de Derecho piiblico que puedan desem- penar funciones arbitrales segtin sus normas reguladoras y a las asociaciones y entidades sin dnimo de lucro en cuyos estatutos se prevean funciones arbitrales. Es en el drea del consumo en el que la normativa ha sido més abundante hasta la fecha, desde la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de Mejora de la Proteccién de los Consumidores y Usuarios, hasta el Real Decreto 231/2008, de 15 de febrero, por el que se regula el Sistema Arbitral de Consumo, y pasando por el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de 2007, antes mencionado. 2.2.5. Prohibiciones Puesto que nos movemos en el ambito del Derecho ptiblico, es preciso recordar que la Administracion se encuentra sujeta a una serie de limitacio- nes que coartan su libertad de accién, a diferencia de lo que sucede en el sector privado. Como botén de muestra, nos encontramos con el articulo 5-1DrrecHo ADMINISTRATIVO GENERAL 31 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, seguin el cual no se podrd someter a arbitraje jas contiendas que se susciten sobre los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, a no ser que se haga mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del de Hacienda, previo dictamen del Consejo de Estado en Pleno. 2.3. Actividad de servicio publico 2.3.1. Concepto EI servicio ptiblico es una figura tradicional en cualquier exposicién de los fines y formas de la accién administrativa. Mediante el mismo no se trata de reglamentar la conducta de los particulares, ni de estimular a los ciudadanos para que realicen tareas favorecedoras del bien comiin, sino que, por el contrario, mediante el servicio ptiblico (accién de prestacién) es la misma Administracion la que, a través de diversas formulas, efecttia por si misma 0 a través de terceros la actividad que consiste en realizar prestacio- nes 0 servicios (cultura, defensa del medio ambiente, sanidad, deportes, etc.) en beneficio de los ciudadanos. En un momento como el actual, en el que se habla del “empuje privatizador”, de la “crisis del Estado del Bienestar”, de la “huida del Derecho administrativo”, parece necesario replantearse el presente y futuro del servicio puiblico, durante mucho tiempo considerado por los autores como pieza clave del nacimiento, evolucién y consolidacién del Derecho administrativo. No en balde, por ejemplo, el francés LEON DUGUIT pro- puso sustituir las bases del Derecho ptiblico reemplazando la idea de soberanfa por la de servicio, ya que, segtin este autor, toda actuacién administrativa deviene como una actuacién de servicio puiblico. Tradicionalmente el servicio ptiblico se ha caracterizado por ser una organizacion de medios personales y reales que la Administracién utiliza, bien directamente o por medio de terceros, para satisfacer necesidades puiblicas, sometiendo dicha organizacién a un régi- men de Derecho ptiblico y en ocasiones de puro monopolio. Sin embargo, este concepto, ante la llamada crisis del servicio puiblico o incluso ante su posible desaparicion, debe ser revisado en nuestros dias por razones diversas (ya no se acepta que el servicio ptiblico esté sometido solamente al Derecho ptblico, se cuestiona el sentido monopolistico del mismo, no solo se generan servicios o prestaciones sino también cosas 0 bienes, etc.), de tal manera que, en la nueva concepcién del servicio puiblico entren en juego otras caracteristicas y connotaciones (aspecto empresarial y técnico del mismo, continuidad y regularidad de las prestaciones que otorga, igualdad y no discriminacién en el acceso al mismo, etc.). De esta manera, ante los nuevos cambios podemos perfilar una definicién mas actualizada del servicio ptiblico como “el conjunto de actividades regidas, total o parcial- mente, por el Derecho administrativo, que tienen por objeto no limitar sino ampliar la esfera vital de los ciudadanos, mediante la organizacién de servicios a los que tienen derecho a acceder, segtin las leyes, con los requisitos y condiciones que establezcan en cada caso” (SANCHEZ MORON). 52| PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 2.3.2. Caracteres La situacién de “crisis” en que se encuentra hoy el servicio ptiblico dificulta sefialar cudles son sus cualidades o caracteristicas. Sin embargo, en un esfuerzo de sintesis, pode- mos sefalar las siguientes: —_ Elservicio ptiblico debe prestarse en la actualidad tanto en el marco del Derecho puiblico como en el del privado. Asf lo exigen las circunstancias y lo demuestran los hechos. —_ Sin necesidad de apelar a la solucién extrema de la reserva de determinados ser- vicios, las Administraciones pueden decidir intervenir en una actividad publica gestiondndola adecuadamente (por ejemplo, la ensefianza y la sanidad publi- cas). Aqui entran en juego el principio de subsidiariedad en virtud del cual la actuacién correspondiente debe ser encomendada a la Administracién més cer- cana; y también hay que tener en cuenta que determinados servicios privados, legado el caso, pueden ser asumidos por el Estado en virtud de circunstancias especiales como son el fomento de la competencia, la evitacién de situaciones de monopolio u oligopolio de hecho, etc. — En circunstancias excepcionales, como previene la Constitucién, el Estado puede reservarse para s{ un determinado sector o actividad cuando existan justifi- caciones suficientes. Efectuada la reserva, la Administracién de que se trate puede gestionar el servicio en régimen de monopolio (justificado) o puede conceder su gestion a los particulares. — Adquieren hoy gran importancia, en la configuracién del servicio puiblico, sus aspectos técnicos ya que, como se ha indicado, todo servicio ptiblico es una organizacién en la que se deben conjuntar el capital, la direccién y el personal. La competitividad del sector privado obliga a la Administracién a no quedarse atrasada en estos ambitos de la aplicacién de nuevas tecnologias, de la implanta- Cidn de técnicas gerenciales, de la utilizacién de los descubrimientos e inventos més recientes en la materia, etc. —_ ¥,finalmente, las condiciones tradicionales de regularidad, continuidad, igualdad y no discriminacién en que deben moverse y actuar los servicios puiblicos contempo- rdneos son de una exigencia creciente en el marco de las Administraciones actuales en las que, como sabemos, los derechos de los ciudadanos, las reivindicaciones de los usuarios, la consideracién del administrado como cliente, empujan al Estado y la Administracién a ser cada dfa mas sensibles a las demandas de la sociedad. Ya las que debemos anadir las nuevas condiciones como son, principalmente, la calidad y la accesibilidad. 2.3.3. Incidencia del Derecho de la Unién Europea En toda la problemitica y crisis que hoy rodea al concepto de servicio puiblico, no puede faltar una referencia, siquiera sea breve, al Derecho de la Unién Europea. Como ha escrito PIERRE ESPULGAS, se han puesto en 513DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL evidencia dificultades de articulacién entre el servicio ptiblico concebido al estilo tradi- cional francés y las nuevas corrientes jurfdicas que circulan en el seno de la Union. Ast, el Consejo de Estado francés, en un informe de 1994, llegé a decir que “Europa ignora la nocién de servicio publico y la existencia del mismo”. Por eso, en los textos de los Tra- tados comunitarios la expresion “servicio puiblico” brilla por su ausencia en todos ellos. Hoy, en los ambitos europeos, se esté imponiendo la nueva teoria de los servicios de interés general, cuyas bases se encuentran en varios documentos elaborados por la Comisi6n, y en los que se afirma que dichos servicios constituyen un elemento esencial del modelo europeo de sociedad. En este contexto, debemos entender por servicios de interés general aquellos servicios y actividades que las autoridades puiblicas consideran de interés general por su relevancia y que, sometidos 0 no a la disciplina de mercado, estén sujetos a obligaciones especificas de servicio publico. 2.4. Actividad de fomento 2.4.1. Concepto De gran tradicién en nuestro pafs (baste recordar los tiempos de JAVIER DE BUR- GOS que creé los Subdelegados de Fomento, para contribuir al enriquecimiento y pro- greso de la nacién, sin olvidar la “recreacién” més reciente en 1995 del Ministerio de Fomento cuya creacién data de 1832), la expresién fomento alude, en términos globales, a la accién administrativa de impulso, persuasién, apoyo o estfmulo de las iniciativas de los particulares, orientadas a la satisfaccidn de una necesidad general. En un sentido amplio, el concepto de fomento es cualquier actividad publica que se oriente a mejorar en algtin aspecto, especialmente en el econdmico, las condiciones de vida de un pats, cualquiera que sean las vias que se utilicen para ello. Frente a esta concepcién demasiado amplia, otros autores, como JORDANA DE POZAS y GARRIDO FALLA, apues- tan por un concepto més restringido. El primero de ellos concentra la idea de fomento en los particulares, mientras que GARRIDO FALLA entiende que la idea debe extenderse también a los entes ptiblicos, ya que la actividad fomentada no tiene por qué ser exclusi- vamente de los particulares, sino que puede abarcar a los entes ptiblicos (pensemos, por ejemplo, una Comunidad Autonoma que fomenta la reduccién de municipios mediante la fusi6n 0 agrupacién de los mismos a través de subvenciones y otto tipo de ayudas). En consecuencia, con el profesor GARRIDO FALLA diremos que el fomento “es la actividad que se dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carécter piiblico, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coaccidn, las actividades de los particulares 0 de otros entes puiblicos que directamente las satisfacen”. 2.4.2. Clasificacion Sin duda, prescindiendo de otras consideraciones sobre el fomento, lo més interesante es exponer ordenada y sistematicamente los medios de fomento de que hoy disponen las Administraciones Puiblicas y que son los siguientes: 514PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA A) Primer criterio Con arreglo a la forma de actuacién sobre la voluntad de los sujetos receptores de las medidas de fomento, estas pueden ser positivas si otorgan ventajas a favor del titular que las recibe (por ejemplo, la subvencién), 0 negativas si imponen cargas u obstécu- los para dificultar las conductas contrarias a las que la Administraci6n quiere potenciar y mejorar (por ejemplo, un impuesto sobre la solteria para fomentar el aumento de la poblacién de un pafs o sobre las bebidas alcohdlicas para combatir el alcoholismo). B) Segundo criterio De acuerdo con el tipo de ventajas que se pretendan otorgar, los autores hablan de: + Ventajas econémicas Que, a su vez, pueden ser reales si la Administracién hace entrega efectiva de dinero a los particulares (subvenciones, premios, anticipos, primas, subsidios), o financieras si la Administracién lo que hace es eximir a los particulares de determinadas obligaciones 0 desembolsos fiscales (bonificaciones, exenciones, desgravaciones fiscales). De todos los mecanismos citados, sin duda, el mds importante es la subvencién a la que nos referire- mos en el tiltimo epfgrafe del tema, ya que, en la actualidad, la actuacién del Estado se despliega muchas veces a través del cauce subvencional que se convierte de esta manera en una de las palancas més relevantes del Estado del Bienestar en orden a incrementar la participacién de los particulares en la gestién del bien comin. * Ventajas honorificas Calificadas por MORELL OCANA como estfmulos de cardcter premial, que se basan en el sentimiento del honor y la natural tendencia humana hacia la diferenciacién y dis- tincién. Tuvieron mayor aceptacién social en otros tiempos, pero hoy han perdido parte de su influencia y prestigio, dada la nueva conciencia social del hombre contempordneo. Podemos citar, como ejemplos, las condecoraciones, los titulos nobiliarios, las distincio- nes honorificas, etc. + Ventajas juridicas Que consisten en la utilizacién por la Administracién de sus poderes exorbitantes en beneficio de los titulares de la actividad fomentada (privilegios). Van desde la concesi6n del beneficio de la expropiacién forzosa al concesionario de un servicio ptiblico, hasta la dispensa frente a leyes y reglamentos de cardcter prohibitivo (por ejemplo, segtin GARRI- DO FALLA, para favorecer una zona de ensanche de una poblacin, se permite a los pro- pietarios de los terrenos levantar més alturas, més pisos, que los que en principio autoriza la ordenanza; es decir, se les dispensa de su cumplimiento para impulsar el desarrollo de la citada zona de ensanche). m5DerecHo ADMINiSTRATIVO GENERAL Mepios pe FoMENTo | + Positiva Negativa 1. Forma de actuacion + Reales (la subvencién) 2. Tipos de ventajas [— Formas de gestion de los servicios ptiblicos + Econémicas + Financieras + Honorificas + Juriicas Uno de los aspectos més interesantes, en relacién con el servicio ptiblico, es el de la exposicion de sus diversas formas de gestidn que vamos a explicar a continuacién. 3.1, Formas directas Lo primero que hay que indicar es que la expresién formas directas, en realidad, no es muy afortunada, ya que, como veremos a continuacidn, algunas de las formas de ges- tion calificadas como “directas” no son tales, ya que en ellas no es la Administracién la que acttia como tal sino que lo hace a través de entes interpuestos o intermedios, por lo que, en buena légica, no deberiamos hablar de gestién directa propiamente dicha. 3.1.1. Clasificacién doctrinal Ha sido GARRIDO FALLA el autor que, con més interés, ha estudiado esta cuestin, sefialando que, en su opinion, estamos ante las siguientes formas directas algunas de las cuales son de més reciente creacién: A) Gestién indiferenciada o centralizada Tiene lugar cuando la Administracién gestiona el servicio a través de sus drganos ordinarios propios, de tal manera que no crea una persona jurfdica sino simplemente 6rganos a los que atribuye, de manera estable, determinadas competencias, dotandoles al mismo tiempo de una cierta “autonomia” técnica, patrimonial y financiera en el émbi- to del servicio de que se trate. Esta forma sirve para prestar servicios asistenciales, no econémicos, ya que, en principio, no parece muy valido que la burocracia, es decir, los fun- cionarios, leven a cabo este tipo de tareas econdmicas que requieren, ante 5-16PROCEDIMIENTOS ¥ FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA todo, flexibilidad y agilidad. No obstante, puede haber casos en los que el volumen de inversion es pequefio o en los que no se busca beneficio, en cuyo caso sf se podria acudir a esta forma de gestién. Un ejemplo lo encontramos en algunos servicios de publicacio- nes de los Ministerios. B) Establecimiento o empresa sin personalidad Lo peculiar de esta forma de gestidn es que, no obstante realizarse una actividad 0 servicio por la Administracién, se aprecia ya una cierta diferenciacin orgdnica que supone la aparicién de unos érganos de gestién distintos de los encuadrados en la orga~ nizaci6n comin o normal. Segtin se trate de un servicio asistencial 0 econémico, la gencia de dicha diferenciacién da lugar, de un lado, a un establecimiento propio (servicio asistencial), y, de otro, a una empresa propia (servicio econdmico), debiéndose matizar que ni uno ni otra tienen personalidad juridica propia. Un ejemplo lo encontramos en los Institutos de Ensefianza Secundaria que unen, a su diferenciacién del Ministerio com petente en materia de educacién del que dependen (ahora, més bien, de la correspon- diente Consejeria de la Comunidad Auténoma de que se trate), una cierta administracion econémica auténoma e independiente; y en cuanto a la empresa propia, como apunta GARRIDO FALLA, no es una figura muy frecuente entre nosotros dado que, cuando se quiere gestionar una actividad econdmica, se prefiere recurvir a otras formas de gestién que se mencionan a continuacién. ©) Servicio puiblico personificado n responde a la llamada descentralizaci6n por servicios y consiste les dota de personalidad juridica y patrimonio in de ciertas funciones en régimen descentrali- Esta forma de ge: en la creaci6n de organismos a los que propio, y a los que se les atribuye la ges zado. Admite las siguientes variantes: + Organismo auténomo Como sefialaba la LOFAGE, a los organismos auténomos se les encomienda, en régimen de descentralizacion funcional y en ejecucién de programas especificos de la actividad de un Ministerio, la realizaciGn de actividades de fomento, prestacionales o “de gestién de servicios publicos”. La LR)SP, en su art. 98, define los organismos auténomos como entidades de Dere- cho publico, con personalidad juridica propia, tesorerfa y patrimonio propios y autono- mia en su gestién, que desarrollan actividades propias de la Administracién Publica, tanto actividades de fornento, prestacionales, de gestidn de servicios ptiblicos o de produccin de bienes de interés puiblico, susceptibles de contraprestacién, en calidad de organizacio- nes instrumentales diferenciadas y dependientes de esta. “entidad” con personalidad juridica para prestar un servicio ptiblico asis- Aqui la Administracién no crea un simple “6rgano” sino una verdadera tencial, cultural, docente, etc., como sucede, por ejemplo, con el Instituto A x17Derecho ADMINISTRATIVO GENERAL, Nacional de Administracién Puiblica (INAP), el Servicio Ptiblico de Empleo Estatal (SEPE), el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofia, etc.; 0 para prestar servicios econémicos propiamente dichos, como, por ejemplo, Trabajo y Prestaciones Penitenciarias, las Con- federaciones Hidrogréficas, el Fondo Espafiol de Garantia Agraria (FEGA), etc. Y, finalmente, algtin autor como PARADA VAZQUEZ sostiene que los organismos auténomos, aparte de las funciones que la Ley les atribuye y que hemos citado ya, en ocasiones pueden llevar a efecto tareas de vigilancia y policia, como sucede con el Comi- sionado para el Mercado de Tabacos, organismo autonome al que su ley de creacion le atribuye funciones de vigilancia en el mercado de tabaco, o con la Jefatura Central de Trafico, organismo auténomo con competencias en materia de tréfico. + Entidades publicas empresariales Asi denominada en la LRJSP, se les encomienda la realizacién de actividades presta- cionales, de gestidn de servicios o la produccién de bienes de interés puiblico susceptibles de contraprestacién. Como ejemplo, citaremos RENFE, ADIF, el Consorcio de Compen- sacién de Seguros, la Sociedad de Salvamento y Seguridad Maritima, etc. + Agencias Estatales Creadas por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales, para la mejora de los servicios publicos, se configuran como entidades de Derecho puiblico con perso- nalidad juridica publica, patrimonio propio y autonomfa en su gestién, facultadas para ejercer potestades administrativas y creadas por el Gobiemo para dar cumplimiento a los programas correspondientes a las politicas publicas de la Administracién General del Estado en el Ambito de sus competencias. Como ejemplos, se pueden citar la Agencia de Evaluacién de las Politicas Puiblicas y la Calidad de los Servicios, la Agencia Estatal Boletfn Oficial del Estado, la Agencia Estatal de Meteorologfa, la Agencia Espariola de Coopera- ci6n Internacional para el desarrollo, etc. Es preciso tener en cuenta que la LRJSP deroga la Ley 28/2006, que se mantendré en vigor hasta que concluya el plazo de adaptacién de las agencias existentes en el sector puiblico estatal (Disposiscion Adicional cuarta). D) Autoridades independientes Elart. 109 LRJSP, define las autoridades administrativas independientes de ambi- to estatal como entidades de Derecho publico que, vinculadas a la Administracién Gene- ral del Estado y con personalidad juridica propia, tienen atribuidas funciones de regulacién 0 supervisin de cardcter externo sobre sectores econémicos 0 actividades determinadas, por requerir su desempefio de independencia funcional o una especial autonomia res- pecto de la Administracién General del Estado, lo que deberd determinarse en una norma con rango de Ley. A estos rasgos responden, por ejemplo, el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), la Agencia Espafiola de Proteccién de Datos (AEPD), la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia, etc. A 5-18 idlss: PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA E) Sociedades privadas Estamos ante lo que tanto la LRJSP como la Ley General Presupuestaria denominan sociedades mercantiles estatales, asf llamadas no tanto por su sumisién integra al Derecho privado como porque su forma organizativa es jurfdico-privada. Se parecen a las entidades piiblicas empresariales en que ambas se someten al Derecho privado, si bien la sumisién de las sociedades mercantiles estatales al mismo es integra (salvo en determinadas mate- rias), pero se distinguen en que la entidad puiblica empresarial tiene personalidad jurfdica publica y la sociedad mercantil estatal la tiene privada. Como ejemplos, aludiremos a la Agencia EFE SA, Coreos y Telégrafos, Radio Nacional de Espafia SA, Empresa Nacional de Mercados Centrales de Abastos (MERCASA), etc. Segtin el art. 111 LRJSP, se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal: —_ Bien porque la participacion directa, en su capital social de la Administracin General del Estado o alguna de las entidades que integran el sector publico ins- titucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50%. Para la determinacién de este porcentaje, se sumardn las participaciones Correspondientes a la Administracin General del Estado y a todas las entidades integradas en el sector publico institucional estatal, en el caso de que en el capi- tal social participen varias de ellas. — Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el art. 5 del Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores' respecto de la Administracién General del Estado o de sus organismos puiblicos vinculados o dependientes. F) Fundaciones Expuesta la clasificacién de GARRIDO FALLA, nos referimos brevemente a la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, que atribuye a las personas jurfdicas puibli- cas “‘capacidad para constituir fundaciones, salvo que sus normas reguladoras establezcan lo contrario”. De hecho estas fundaciones han proliferado en los tiltimos afios y, de alguna mane- ta, han tomado el relevo a las sociedades mercantiles privadas. Asf, han adoptado esta forma los establecimientos gestores de prestaciones estatales de investigacin sobre el SIDA y el genoma humans, la actividad de extensién cultural de las universidades puibli- cas, el fomento de las relaciones culturales exteriores, algunos establecimientos hospita- larios, etc. La fundacién ptiblica presenta tres rasgos: es una institucién sin dnimo de lucro al servicio de fines de interés general; puede, no obstante, dedicarse a actividades mercantiles 1 Elart. 5 del texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, referido a los “grupos de sociedades", remite, a Su vez, al art. 42 del Cédigo de Comercio, segtin el cual "existe un grupo cuando una sociedad ostente o pueda ostentar, directa o indirectamente, el control de otra u otras”. x19DeRECHO ADMINISTRATIVO GENERAL © industriales obteniendo ingresos ¢ incluso beneficios econémicos; y puede asociar su iniciativa a la de la Administraci6n con un tratamiento fiscal privilegiado. Especial interés tienen las fundaciones constituidas al amparo de la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitacién de nuevas formas de gestin del Sistema Nacional de Salud. Segtin el art. 128 LRJSP, son fundaciones del sector piiblico estatal aquellas que reti- nan alguno de los requisitos siguientes: — Que se constituyan de forma inicial, con una aportacién mayoritaria, directa o indirecta, de la Administracién General del Estado o cualquiera de los sujetos integrantes del sector publico institucional estatal, o bien reciban dicha aporta- cién con posterioridad a su constitucién. — Que el patrimonio de la fundacién esté integrado en més de un 50% por bie- nes o derechos aportados 0 cedidos por sujetos integrantes del sector ptiblico institucional estatal con cardcter permanente. — Que la mayorfa de derechos de voto en su patronato corresponda a represen- tantes del sector puiblico institucional estatal. Las actividades propias de las fundaciones del sector ptiblico estatal son las realizadas, sin dnimo de lucro, para el cumplimiento de fines de interés general, con independencia de que el servicio se preste de forma gratuita o mediante contraprestaci6n. Unicamente podrén realizar actividades relacionadas con el ambito competencial de las entidades del sector piblico fundadoras, debiendo coadyuvar a la consecucién de los fines de las mismas, sin que ello suponga la asuncién de sus competencias propias, salvo previsién legal expresa. Las fundaciones no podrdn ejercer potestades publicas. 3.1.2. Clasificacién legal En cuanto a la legislacidn estatal, basicamente la legislacién de contratos del sector ptiblico, asf como la LRJSP, admiten la clasificacién expuesta de GARRIDO FALLA. No obstante, en ambas normas se incluyen dos tipos de entidades més: los consorcios, a los que nos referiremos mas adelante en el epigrafe 3.3, asi como los fondos carentes de personalidad jurfdica del sector publico estatal, cuya creacién segtin el art. 137 LRJSP se efectuard por Ley, determinando la misma expresamente su adscripcién a la Adminis tracidn General del Estado. Con independencia de su creacién por Ley, estos fondos se extinguirén por norma de rango reglamentario. En cuanto a la legislacién local, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Regimen Local (en adelante, LRBRL), debidamente completada con el Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales (en adelante, RSCL), configura las siguientes formas de gestién directa: — Porla propia Entidad Local: sin érgano especial de administracién; y con Grgano especial de administracién. 5-20PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA —_ Por organismo auténomo local. —_ Por entidad ptiblica empresatial local. — Por sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad publica. 3.2. Formas indirectas 3.2.1. Clasificacién doctrinal Dentro de las formas de gestién indirectas, la doctrina suele diferenciar a su vez entre formas indirectas y formas mixtas. A) Formas indirectas + Concesién Es, sin duda, la figura principal de la gestin indirecta, y sobre cuya naturaleza jur- dica no se ponen de acuerdo los autores. En ella la Administracién concedente conserva los poderes de policia necesarios para asegurar la buena marcha de los servicios de que se trate, mientras que, por su parte, el concesionario, que gestionard el servicio a su propio riesgo y ventura, goza también de una tabla de derechos y deberes. Junto al concedente y al concesionario, aparece la figura del usuario del servicio que es, en definitiva, el sujeto beneficiario del servicio prestado. En cuanto a su extincidn destacan, entre otros, los supuestos de secuestro, el rescate y la reversion, * Concierto Segtin MORELL OCANA, tiene gran importancia, aunque durante mucho tiempo. ha pasado inadvertido hasta su adopcién normal en la legislacién local. Se celebra con persona juridica o natural que venga realizando prestaciones andlogas a las que constitu yen el servicio de que se trate. Tiene carécter temporal y se aplica a servicios de naturaleza asistencial, y sin que, en ningtin caso, nazca del concierto una nueva persona juridica. Un ejemplo lo encontramos en la prestacién por MUFACE de la asistencia sanitaria que tiene concertada con sociedades médicas privadas (ASISA, ADESLAS, etc.). También la Ley General de Sanidad, Ley 14/1986, de 25 de abril, contempla la posibilidad de que las Administraciones Publicas establezcan conciertos para la prestacién de servicios sani- tarios con medios ajenos a ellas. B) Formas mixtas * Gestidn interesada En este supuesto la Administracién y el empresario participan en los resultados de la explotacién del servicio en la proporcién que se fije en el contrato. No surge una nueva persona jurfdica y se trata de una figura 5-21DeRecHio ApministRaTivo GENERAL procedente del Derecho francés, siendo un ejemplo la gestién Hlevada a cabo en alguna ocasi6n de la plaza de toros de Las Ventas. MORELL OCANA sefiala como rasgos esenciales de esta figura los siguientes: a) La posicién de la Administracién es la propia del dominus o sefior del servi- cio, que asume o participa en la inversién o gastos de primer establecimiento, haciendo suyos o participando en los beneficios, y ejerce un control adminis- trativo y financiero. Asi, pues, la empresa es de la Administraci6n que la crea y la sostiene, la que invierte el capital preciso para las instalaciones y demas ele mentos del servicio puiblico, siendo también de su cuenta los gastos ¢ ingresos de la explotacién. b) El gestor acttia en nombre de la Administracién y, aunque tenga una orga~ nizacién propia, no es realmente el empresario sino que imputa sus actos a la Administracion. Por ello, la seleccién del gestor debe hacerse con especial cuidado, resaltando al respecto la doctrina el cardcter de intuitu personae del otorgamiento de esta forma de gestidn. ©) El gestor percibe una remuneracién por la gestion del servicio, pero no de los particulares en forma de precio, sino de la propia Administracién. La determi- nacién de esa remuneracién se puede realizar de formas diversas, si bien es frecuente incluir una porcién fija y otra variable cuyo montante depende de la eficacia del gestor. Es decir, se intenta estimular a este, una vez que le ha sido garantizada la indemnidad frente al riesgo econémico del servicio. La nota definidora de este contrato es, en todo caso, la denominada cldusula de interesamiento que incita al gestor a la mejor prestacién del servicio para asf obtener un mayor beneficio econdmico pero que, al mismo tiempo, redunda a favor también de la Administracién, y no solo porque una parte de los resultados positivos le serdn atribuidos 0 participaran en ellos, sino porque el buen funcionamiento del servicio puiblico es lo que pretende la Administracién. * — Sociedad de economia mixta Es la forma societaria en la que la Administracién participa por s{ misma 0 por medio de una entidad puiblica, en concurrencia con personas naturales o juridicas. Es un ejemplo la gestién del Club de Campo de Madrid por el Ayuntamiento y por particulares. 3.2.2. Clasificacién legal En el Ambito de las concesiones, con la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Publico, desaparece la figura del contrato de gestién de servicio puiblico y, con ello, la regulacidn de los diferentes modos de gestién indi- recta de los servicios puiblicos, surgiendo en su lugar la nueva figura de la concesion de servicios. A 5-22PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA No obstante, con la nueva norma, se produce una trasferencia del riesgo de la ope- racién de la Administracién al concesionario tanto en el contrato de concesién de obras como en el de concesién de servicios. Dentro de la regulacidn de la LCSP podemos distinguir los siguientes supuestos: A) Concesién + Contrato de concesién de obras El art. 14.1 LCSP define el contrato de concesion de obras como aquel contrato que tiene por objeto la realizacién por el concesionario de algunas de las prestaciones del contrato de obras, incluidas las de restauracién y reparacién de construcciones existentes, as{ como la conservacién y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la contraprestacién a favor de aquel consiste, o bien tinicamente en el derecho a explotar la obra, 0 bien en dicho derecho acompanado del derecho de percibir un precio. + Contrato de concesidn de servicios El art. 15 LCSP sefiala que el contrato de concesién de servicios es aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a titulo oneroso a una o varias personas, naturales 0 juridicas, la gestién de un servicio cuya prestacin sea de su titulari- dad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrat o bien por dicho derecho acompafiado del de percibir un precio. B) Contratos de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de los ciudadanos Para identificar este tipo de contratos que con arreglo a la legislacién anterior eran contratos de gestién de servicios publicos y en la nueva LCSP pasan a ser contratos de servicios, se ha acudido a una de las caracteristicas de los mismos: que la relacidn se esta~ blece directamente entre el empresario y el usuario del servicio, por ello se denominan contratos de servicios que conlleven prestaciones directas a favor de los ciudadanos. Las especialidades de este tipo de contratos se encuentran reguladas en el art. 312 LCSP, entre las que interesa destacar que en este tipo de contratos, a diferencia de los de concesién que hemos visto anteriormente, no se produce una transferencia del riesgo operacional de la Administracién al contratista. 3.3. Referencia al consorcio 3.3.1. Introduccién Como dice VAQUER CABALLEIRA, “el consorcio es una organizacién administrativa peculiar, ya que, a diferencia de las restantes, no se define 533Dereco ADMINisTRATIVo GENERAL tanto por su estatuto juridico-formal que, como veremos, es muy versatil, cuanto por ser una organizacién al servicio de la colaboracién interadministrativa y constituir, en conse- cuencia, una férmula organizativa de asociacién entre varias Administraciones Puiblicas”. 3.3.2. Regulacion El consorcio administrativo aparece por primera vez en nuestro ordenamiento jur- dico en el RSCL, concretamente en sus articulos 37 a 40, que introducen una regulacién que, en general, ha permanecido vigente hasta nuestros dias. El régimen legal bdsico del consorcio se contenfa en el articulo 6.5 LRJ-PAC y en los articulos 57 y 87 (actualmente derogado por la LRJSP) de la LRBRL. La primera esta- blecia que cuando la gestién de un convenio de colaboracién entre la Administraci6n General del Estado y sus organismos puiblicos, vinculados o dependientes de la misma, y los drganos correspondientes de las Comunidades Aut6énomas, requiera “crear una orga- nizacién comtin” esta podrd revestir una doble forma: un consorcio con personalidad juridica o una sociedad mercantil; afiadfa la LRJ-PAC, que los estatutos fijardn sus fines y las particularidades de su régimen orgénico, funcional y financiero, que sus drganos de decisién se integrarén por representantes de todas las entidades consorciadas en la Proporcién que senalen los estatutos, y que para la gestién de los servicios que se le encomienden se podrd utilizar cualquier forma prevista en la legislacion aplicable a las Administraciones consorciadas. El art. 57 LRBRL sefiala que: “J, La cooperacién econdmica, técnica y administrativa entre la Administracion local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autdénomas, tanto en servi- cios locales como en asuntos de interés comtn, se desarrollard con cardcter volunta- rio, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o los convenios administrativos que suscriban. De cada acuerdo de cooperacién formalizado por alguna de estas Administraciones se dard comunicacién a aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan interve- nido en el mismo, a los efectos de mantener una reciproca y constante informacion. 2. La suscripcién de convenios y constitucién de consorcios deberdé mejorar la eficiencia de la gestién piiblica, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legis lacién de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. 3. La constitucién de un consorcio solo podré tener lugar cuando la cooperacién no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia econémica, aquella permita una asignacion mds eficiente de los recursos econémi- cos. En todo caso, habrd de verificarse que la constitucién del consorcio no pondré en riesgo Ia sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de a Entidad Local de que se trate, asf como del propio consorcio, que no podrd demandar mds recursos de los inicialmente previstos”. 5-24PROCEDIMIENTOS ¥ FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA El art. 118 LRJSP define los consorcios como entidades de Derecho ptiblico, con personalidad juridica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Publicas © entidades integrantes del sector ptiblico institucional, entre si o con participacién de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés comtin a todas ellas dentro del Ambito de sus competencias. Los consorcios podran realizar actividades de forento, prestacionales o de gestién comiin de servicios ptiblicos y cuantas otras estén previstas en las leyes. También podran utilizarse para la gestién de los servicios ptiblicos, en el marco de los convenios de coo- peracién transfronteriza en que participen las Administraciones espafiolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por Espajia en la materia. En cuanto a su régimen juridico, el art. 119 LR)SP dispone que los consorcios se regirdn por lo establecido en la LRJSP, en la normativa autondmica de desarrollo y sus estatutos. En lo no previsto en la LRJSP, en la normativa autonémica aplicable, ni en sus Estatutos sobre el régimen del derecho de separaci6n, disolucién, liquidacién y extincién, se estard a lo previsto en el Cédigo Civil sobre la sociedad civil, salvo el régimen de liqui- dacién, que se someterd a lo dispuesto en el articulo 97, y en su defecto, el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio. Las normas establecidas en la LRBRL, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalizacién y sostenibilidad de la Administracin Local sobre los Consorcios locales tendran cardcter supletorio respecto a lo dispuesto en la LRJSP. Los estatutos de cada consorcio determinardn la Administracién Publica a la que estard adscrito el consorcio, teniendo en cuenta que, de acuerdo con los siguientes crite- ios, ordenados por prioridad en su aplicacidn y referidos a la situacién en el primer dfa del ejercicio presupuestario, el consorcio quedard adscrito, en cada eje rio y por todo este periodo, a la Administracién Publica que: —_ Disponga de la mayoria de votos en los drganos de gobierno. — Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayorfa de los miembros de los rganos ejecutivos. — Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayorfa de los miembros del personal directivo. — Disponga de un mayor control sobre la actividad del consorcio debido a una normativa especial. — Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayorfa de los miembros del érgano de gobierno. — Financie en mas de un 50%, en su defecto, en mayor medida la actividad desarrollada por el consorcio, teniendo en cuenta tanto la aportacién del fondo patrimonial como la financiacién concedida cada afio. — Ostente el mayor porcentaje de participacién en el fondo patrimonial. 525DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL — Tenga mayor ntimero de habitantes o extensién territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto estén orientados a la prestacién de servicios a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio. En el supuesto de que participen en el consorcio entidades privadas, el consorcio no tendrd animo de lucro y estard adscrito a la Administracién Puiblica que resulte de acuerdo con los criterios anteriores. Cualquier cambio de adscripcién a una Administracion Publica, cualquiera que fuere su causa, conllevard la modificacidn de los estatutos del consorcio en un plazo no superior a seis meses, contados desde el inicio del ejercicio presupuestario siguiente a aquel en se produjo el cambio de adscripcién. Segtin el art. 123 LRJSP, los consorcios se crearén mediante convenio suscrito por las Administraciones, organismos ptiblicos entidades participantes. En los consorcios en los que participe la Administracién General del Estado 0 sus organismos puiblicos y entidades vinculados 0 dependientes se requeriré: — Que su creacién se autorice por ley. —_ Elconvenio de creacién precisaré de autorizaci6n previa del Consejo de Ministros. La competencia para la suscripcién del convenio no podrd ser objeto de delega- cidn, y corresponderd al titular de! departamento ministerial participante, y en el Ambito de los organismos autonomos, al titular del maximo drgano de direcci6n del organismo, previo informe del Ministerio del que dependa o al que esté vineulado. — Del convenio formarén parte los estatutos, un plan de actuacién y una pro- yeccion presupuestaria trienal, ademas del informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Funcién Publica. El convenio suscrito junto con los estatutos, asf como sus modificaciones, serén objeto de publicacisn en el Bole- tin Oficial del Estado. 3.3.3. Cardcter Como ha sefialado la doctrina, con la regulacién hecha por la LRJ-PAC, transcribien- do lo que dice la legislacién local, lo que se produjo fue una deslocalizacién de la figura del consorcio que si antes era exclusivamente local, pierde dicha exclusividad y puede ser también estatal 0 autondémico. Y ello por tres razones: porque su referencia legal aparecia en la LRJ-PAC y desde el 2 de octubre de 2016 en la LRJSP; porque puede constituirse sin presencia de Ayuntamientos y Diputaciones; y porque se ha dado un paso més en la linea, ya perceptible en la LRBRL, de considerar que el consorcio no es una entidad local, puesto que, a diferencia del derogado texto articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, aprobado por Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, ni la LRBRL ni el texto refundido de Régimen Local (en adelante, TRRL), aprobado por Real Decreto Legislative 781/1986, de 18 de abril, lo consi- deran como tal, lo que, en todo caso, no implica sin mas su exclusién de dicha categoria, sino que su inclusién o no en la misma dependera, como 5-26 _————PROCEDIMIENTOS ¥ FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ha sefialado el Tribunal Supremo, de los fines para los que se constituya y de las personas que concurran a su constitucién. FORMAS DE GESTION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS | ~ Gestién indiferenciada o centralizada. ~ Establecimiento propio o empresa sin personalidad. | = Organismo 4 3 ai ‘Auténomo. ~ Servicio puiblico i * Clasiticaci6n doctrinal. | ~ Pe fsonifeado ~ Entidad Pil Empresarial. — Agencia Estatal. = Administraci6n Independiente. ~ Sociedad privada. ~ Fundaciones. | Concesién | ~ Formas indirectas = Concierto. + Clasificacion doctrinal. 25 Gastign ‘ritereaadal = Formas mixtas. — Sociedad de economia mixta, 2 — Concesiba = Concesién de obras. > (ransferencia del | eee ign di riesgo operacional | ~ Concesién de al concesionario) Seryicioe, + Clasificacién legal (LcsP). = Contratode = — servicios que con-| No transferencia del lleven prestaciones} riesgo operacional al directas a favor de | contratista. los ciudadanos. + Consorcio. 4. Ayudas y subvenciones publicas 4.1. Introduccién Los autores acostumbran a dar un tratamiento especial a las subven- ciones, diferencidndolas de las demas medidas de fomento, ya que tanto la especialidad como la trascendencia de la materia asf lo exigen. La importancia 527Derecho ADwunisreanivo GENERAL de la subvencién, como mecanismo de impulso y progreso es de todo punto evidente hoy, ya que, en la actualidad, como dice la Exposicion de Motivos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante LGS), “las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general”, pero también son “un procedimiento de colaboracién entre la Administracién y los particulares para la gestién de actividades de interés puiblico”. Sin olvidar el hecho de que “los recursos econdmicos destinados a las subvenciones en Espana han ido creciendo paulatinamente en los Liltimos afios en los presupuestos de las distintas Administraciones Pablicas”, y de que “gran parte de las relaciones financieras entre Espana y la Unién Europea se instrumentan mediante subvenciones financiadas, total o parcialmente, con fondos comunitarios”. 4.2. Distincién previa ‘Aunque los términos ayuda y subvencién, en el lenguaje coloquial, se confunden, sin embargo, hay que decir que difieren entre si. En este sentido, podemos afirmar que la nocién de ayuda es més general que la de subvencidn, puesto que comprende no solo las prestaciones dinerarias positivas (las subvenciones propiamente dichas), sino también otras intervenciones que, bajo diversas formas, alivian las cargas de los particulares, de las empresas, de las organizaciones, de las asociaciones, etc. Veamos algunos ejemplos: la concesién de avales a favor de un particular que realiza una actividad de interés publico, la cesién de bienes de cardcter gratuito, el contrato de seguros mediante el cual la Admi- nistracién cubre la inversién realizada por el particular, Ia llamada garantfa de interés por la que la Administracién aporta la diferencia entre el beneficio obtenido por la empresa y cl previsto al encargarse de la actividad de interés publico, la prima a la que tiene derecho el particular a partir del momento en que ha alcanzado la cota de produccién que se le exigian, etc. 4.3. Concepto Segiin el articulo 2 de la Ley General de Subvenciones, “se entiende por subvencién, a los efectos de esta Ley, toda disposicién dineraria realizada por cualquiera de los sujetos con- templados en el articulo 3 de esta Ley, a favor de personas ptiblicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestacién directa de los beneficiarios. 1b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucién de un proyecto, la realizacién de una actividad, la adopcién de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacién, debien- do el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. Que el proyecto, la accién, conducta o situacién financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad publica o interés social 0 de promocién de una finalidad publica’. APROCEDIMIENTOS ¥ FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Quedan fuera del ambito de la Ley citada las aportaciones dinerarias entre diferen- tes Administraciones para financiar globalmente la actividad de la Administracion a que vayan destinada, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administracién, cuyos prestupuestos se integren en los presupuestos generales de la Administracién a que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la reali- zacién de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tengan atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria piiblica. Tampoco estén comprendidas en el émbito de aplicacién de la Ley General de Sub- venciones las aportaciones dinerarias que en concepto de cuotas, tanto ordinarias como extraordinarias, realicen las entidades que integran la Administracién local a favor de las, asociaciones, de dmbito estatal o autondmico, para la proteccién y promocién de sus intereses comunes, a las que se refiere la disposicién adicional quinta de la LRBRL. No tienen cardcter de subvenciones los siguientes supuestos: — Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social. — Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los espaioles no residentes en Espajia, en los términos establecidos en su normativa reguladora. —_ En la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contri- butivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los sub- sidios econémicos a favor de espafioles no residentes en Espafia, asf como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusvlidos. — Las prestaciones a favor de los afectados por el sindrome téxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatias congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de § de junio. — Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por raz6n de actos de terrorismo. — Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantia Salarial. — Los beneficios fiscales y beneficios en la cotizaci6n a la Seguridad Social —_ El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administracién Publica sub- yencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contrapresta~ ciones de la operacion de crédito. 4.4. Regulacién Las subvenciones se regulan en la LGS, que es de cardcter basico en los preceptos que sefala en su Disposicién Final 12, mientras que sus res- tantes disposiciones son tinicamente de aplicacién para la Administracion wagDERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL _ General del Estado y la Administraci6n Local. Y ha de tenerse en cuenta el Reglamento de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que desarrolla la Ley General de Subvenciones. 4.5. Régimen juridico Viene determinado por las dos normas citadas, las restantes normas de Derecho administrativo y, en su defecto, se aplicaran las de Derecho privado (art. 5.1). Si se trata de subvenciones financiadas total o parcialmente con fondos de la Unién Europea, se regiran por las disposiciones comunitarias que resulten de aplicacién, o bien por las normas de Derecho interno que sean transposicién de las normas comunitarias, siendo de aplicacién supletoria lo expuesto en el parrafo anterior (art. 6). 4.5.1. Organos concedentes En la Administracién General del Estado son competentes para otorgar subven- ciones, en sus respectivos dmbitos, los Ministros, Secretarios de Estado y los presidentes 0 directores de los organismos y las entidades publicas vinculados o dependientes de la Administracién General del Estado, cualquiera que sea el régimen juridico a que hayan de sujetar su actuacion, No obstante, para autorizar concesién de subvenciones de cuantia superior a doce millones de euros serd necesario acuerdo del Consejo de Ministros 0, si lo establece la normativa propia de la subvencion, de la Comision Delegada del Gobierno para Asuntos Econémicos, aunque dicha autorizacién no implicard la aprobacién del gasto que, en todo caso, corresponderd al drgano competente para conceder la subvencién, En el caso de subvenciones concedidas en régimen de concurrencia competitiva, la citada autorizacion del Consejo de Ministros deber obtenerse antes de la aprobacién de la convocatoria cuya cuantia supere el citado limite. Estas facultades pueden ser objeto de desconcentracién mediante Real Decreto acor- dado en Consejo de Ministros (art. 10). 4.5.2. Beneficiarios Es beneficiario de subvenciones “la persona que haya de realizar la actividad que fun- damenté su otorgamiento o que se encuentre en la situacién que legitime su concesién” (art. 11.1). Cuando el beneficiario sea una persona juridica, y siempre que asf se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efec- tuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesién de la subven- cin en nombre y por cuenta del primero tendrdn igualmente la consideracién de bene- ficiarios. Y cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrén acceder a la condicién de beneficiarios las agrupaciones de personas fisicas 0 juridicas, puiblicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro A 530 7| as PROCEDIMIENTOS ¥ FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA tipo de unidad econémica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad juridica, puedan Hlevar a cabo los proyectos, actividades 0 comportamientos 0 se encuen- tren en la situacién que motiva la concesidn de la subvencién (art. 11, apdos. 2 y 3). Los beneficiarios deben reunir los requisitos especificos previstos en las bases regu- ladoras y en la convocatoria. Y ademas no pueden obtener la condicién de beneficiarios las personas 0 entidades en que concurra alguna de las causas impeditivas establecidas en la Ley. El beneficiario est sujeto a una serie de obligaciones (art. 14), como cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad 0 adoptar el comportamiento que fun- damente la concesidn de la subvencién; justificar, ante el ente concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, asf como la realizacién de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesin © disfrute de la concesién; someterse a las actuaciones de comprobacién; comunicar al drgano concedente 0 a la entidad colaboradora la obtencién de otras subvenciones, ayudas, ingresos 0 recursos que financien las actividades subvencionadas; acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolucién de la concesin que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social; dispo- ner de los libros contables, registros diligenciados y demds documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislacion mercantil y sectorial; conservar los documentos justificativos de la aplicacién de los fondos recibidos; adoptar determinadas medidas de difusién; y proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en la Ley. 4.5.3. Entidades colaboradoras Entidad colaboradora es aquella que, actuando en nombre y por cuenta del érgano concedente, entrega y distribuye los fondos puiblicos a los beneficiarios cuando se esta- blezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestién de la subvencién sin que se pro- duzca la previa entrega y distribucién de los fondos recibidos. Dichos fondos, en ningun caso, se consideraran parte de su patrimonio. Igualmente tendran esta condicién los que, habiendo sido denominados benefi- ciarios conforme a la normativa comunitaria, tengan encomendadas exclusivamente las funciones enumeradas en el parrafo anterior. Entre sus obligaciones figuran entregar los fondos recibidos, comprobar los requisi tos exigidos, asf como el cumplimiento de la actividad, justificar la entrega de los fondos a los beneficiarios y someterse a las actuaciones de comprobacién de la Administracién concedente (art. 15). La Ley establece un plazo general de vigencia de los convenios de colaboracién firmados entre la Administracién concedente y la entidad colaboradora de cuatro afios ampliables a seis, excepto en los supuestos de subsidiacion de prestamos en cuyo caso la vigencia del convenio podrd prolongarse hasta la cancelacién de los prestamos (art. 16.2). 531Derecho ADMiNisTRATIVO GENERAL 4.5.4. Requisitos y bases EI primero de los requisitos es la aprobacién de las bases reguladoras de la subven- ci6n (art. 9.2) que se aprueban, a nivel estatal, por Orden Ministerial, debiendo concretar el objeto de la subvencién, entre otros, los requisitos que deben reunir los beneficiarios, el procedimiento, drganos competentes y criterios objetivos de otorgamiento, la cuantia de la subvencién, la forma y plazo para justificar su destino y otros extremos (art. 17.3). Las bases se deben publicar en el diario oficial correspondiente (art. 9.3) y, l6gica~ mente, vinculan tanto a la Administraci6n concedente como a los beneficiarios y entida- des colaboradoras. Adicionalmente (art. 9.4) son requisitos para otorgar subvenciones la existencia de crédito suficiente y adecuado, la tramitacién del procedimiento que mds adelante se des- cribe, la fiscalizacién previa y la aprobacién del gasto, por tratarse de actos administrativos de contenido econémico. 45.5. Financiacion La normativa reguladora de cada subvencidn puede exigir una aportacidn propia del beneficiario para cubrir la misma actividad, es decir, puede exigir la cofinanciaci6n a su cargo, que deberd quedar acreditada (art. 19.1). Una misma actividad puede, en principio, obtener varias subvenciones 0 ayudas complementarias, salvo que la normativa reguladora establezca un régimen de incompati- idad (art. 19.2). En todo caso, el beneficiario esta obligado a comunicar al érgano com- petente 0 entidad colaboradora la obtencién de otras ayudas 0 recursos para la misma actividad [art. 14.1.4]. El importe de las subvenciones no puede ser nunca de tal cuantia que, aisladamente o en concurrencia con otras ayudas, ingresos 0 recursos, supere el coste de la cantidad subvencionada (art. 19.3). Tampoco pueden otorgarse subvenciones por cuantfa superior a la que determine la convocatoria (art. 22.3). | Toda alteracién de las condiciones tenidas en cuenta para otorgar la concesién, asf como la obtencién de otras aportaciones fuera de los casos permitidos, puede dar lugar ala modificacidn de la resolucin de concesién, en los términos establecidos por la nor mativa aplicable a cada caso (art. 19.4). Los beneficiarios, finalmente, pueden incrementar Ia subvencién concedida con el rendimiento financiero de los fondos liberados, pero deben aplicar también esos rendi- mientos a la actividad subvencionada, salvo disposicién en contrario o cuando se trate de una Administracion Publica (art. 19.5). 4.5.6. Procedimiento A) En régimen de concurrencia competitiva El procedimiento ordinario de concesin de subvenciones se tramitard en régimen de concurencia competitiva, si bien, en determinados supuestos, 7Fy PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA se podrin conceder de forma directa determinadas subvenciones que la Ley enumera taxa- tivamente. Tiene la consideracién de concurrencia competitiva el procedimiento por el cual la concesin de subvenciones se lleva a cabo mediante la comparacién de las solicitudes presentadas, para establecer entre ellas una prelacién seguin los criterios de valoraci6n pre- viamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con los limites dentro de los créditos disponibles, las que hayan obtenido una mayor valoracién (art. 22.1). El procedimiento se inicia siempre de oficio, mediante convocatoria aprobada por el érgano competente y que tendré el contenido legalmente establecido (disposicién que establezca las bases y diario de publicacién, crédito presupuestario al que se imputa la subvencidn y cuantfa total maxima de esta, requisitos de solicitud, Srganos competentes para instruir y resolver el procedimiento, plazo de notificacién y resolucién, criterios de valoracién, medios de notificacin o publicacién, etc.) (art. 23.1 y 2). Su instrucci6n corresponde al drgano que se designe en la mencionada convocatoria, constituyéndose un érgano colegiado para valorar las diferentes solicitudes. La propuesta de resolucién definitiva, cuando sea procedente de acuerdo con las bases reguladoras, se notificard a los interesados que hayan sido propuestos como beneficiarios en Ta fase de ins- truccién para que comuniquen su aceptacién. En todo caso, las propuestas de resolucién provisional y definitiva no crean derecho alguno a favor del beneficiario propuesto, frente a la Administracién, mientras no se les haya notificado la resolucién de concesi6n (art. 24). Excepcionalmente, siempre que se prevea en las bases, el drgano competente pro- cederd al prorrateo, entre los beneficiarias de la subvencién, del importe global maximo destinado a las subvenciones (art. 22.1). Aprobada la propuesta de resolucién definitiva, el érgano competente resolverd el procedimiento debiendo motivar la resolucion en la que constard el solicitante o relacién de solicitantes a los que se concede la subvencién, asi como la desestimacidn del resto de solicitudes. El plazo maximo para resolver y notificar la resolucién no podré exceder de seis meses a contar a partir de la publicacién de la convocatoria, salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor o asf venga previsto en Ia normativa comuni~ tara, Transcurrido dicho plazo, el interesado puede considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo (art. 25). La notificacién de la resoluci6n del procedimiento se efectuaré de acuerdo con lo previsto en los articulos 4o al 46 LPA. Cuando la subvencién tenga por objeto la financiacién de actividades a desarrollar por el solicitante y el importe de la propuesta de resolucién provisional sea inferior al que figura en la solicitud presentada, se podré instar del beneficiario, si asf se ha previsto en las bases reguladoras, la reformulacién de su solicitud para ajustar los compromisos y condiciones a ‘én otorgable. Una vez que la solicitud reciba la conformidad del érgano colegiado, con todo lo actuado al 6rgano competente para que dicte la resolucién (art. 27). La Ley prevé la publicacion en el diario oficial correspondiente de las subvenciones concedidas con expresién de la convocatoria, programa y crédito presupuestario, beneficiario, cantidad concedida y finalidad o finali- dades de cada subvenci6n. No obstante, en determinados supuestos no es 533Dereco ApministraTivo GENERAL necesaria la publicacién en el diario oficial correspondiente (asignacién nominativa de la subvenci6n, otorgamiento y cuantia a favor de un beneficiario concreto impuesto por una ley, subvenciones de cuantia inferior a tres mil euros, o si la publicacién es contraria al respeto y salvaguarda del honor y la intimidad personal o familiar) (art. 18). B) Concesién directa Finalmente la Ley contempla también, como ya se ha indicado, un procedimiento de concesién directa para determinadas subvenciones: a) _ Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Auténomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones. b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantia venga impuesta a una Administracion por una norma de rango legal, que seguiran el procedimiento de concesién que les resulte de aplicacién de acuerdo con su propia normativa. ©) Con cardcter excepcional, aquellas respecto de las cuales se acrediten razones de interés publico, social, econémico o humanitario, u otras debidamente justifica~ das que dificulten su convocatoria ptiblica (art. 22.2). En todo caso, el convenio es el instrumento habitual para canalizar estas subven- ciones (art. 28.1). ‘SUBVENCIONES: J + Cardcter ordinario. + Concepto. + Iniciacién de oficio, mediante convocatoria. + Instruccién: érgano colegiado, 1. Concurencia competitiva + Resolucién | ~ Plazo maximo: 6 meses. Procedimiento ] ~ Silencio negativo. + Reformulacién de la solicitud. + Notificacién y publicacién. = Resolucién motivada. Cardcter excepcional. Supuestos determinados. Convenio: instrumento de canalizacién. 2. Concesin directa 4.5.7. Reintegro y control Dice la Ley que el drgano concedente comprobard la adecuada justifica- cin de la subvencién, asf como la realizaci6n de la actividad y el cumplimien- to de la finalidad que determinen la concesién o disfrute de la subvencién. Con carécter previo a la convocatoria de esta 0 a su concesi6n directa, debera 5-34 aPROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA efectuarse la aprobacién del gasto en los términos previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP) o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Puiblicas. La resolucién de concesién conllevard el compro- miso de gasto correspondiente, y el pago de la subvencién se efectuard previa la correspon diente justificaci6n por el beneficiario de la realizacién de la actividad. Si la resolucién fuera invalida, la declaracién judicial 0 administrativa de nulidad o anulaci6n Mevaré consigo la obligacién de devolver las cantidades percibidas, prescribiendo, en todo caso, a los cuatro aiios el derecho de la Administraci6n a reconocer o liquidar el reintegro. A estos efectos, la Ley diferencia varios supuestos. En primer término, procede el reintegro en determinados casos (falseamiento de datos para obtener la subvencin, yesistencia u obstruccién a las actuaciones de comprobacién y control financiero, incum- plimiento de la obligaci6n de la correspondiente justificacién, etc.). En segundo término, procederd el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, asi como la exigencia del interés de demora correspondiente. Y en tercer término, cuan- do se acredite un cumplimiento que se aproxime al cumplimiento total, la cantidad a reintegrar se determinaré con arreglo a criterios de graduacion de dicho incumplimiento. Las cantidades que deben reintegrarse tienen la consideracién de ingresos de dere- cho piiblico, aplicandose para su cobranza lo dispuesto en la LGP. En todo caso, los proce- dimientos para la exigencia de este reintegro tendrén siempre caracter administrativo y el plazo maximo para resolverlos y notificar la resolucién sera de doce meses desde la fecha del acuerdo de iniciacién, produciéndose la caducidad de! mismo transcurrido aquél sin que se haya notificado resolucién expresa (arts. 37 a 43). La competencia para el ejercicio del control financiero de las subvenciones corres- ponde a la Intervencin General de la Administraci6n del Estado, sin perjuicio de las funciones atribuidas al Tribunal de Cuentas y de lo dispuesto para el régimen juridico de las subvenciones financiadas con cargo a fondos comunitarios (arts. 44 y 45 LGS). 45.8. Infrac Segtin la Ley (arts. 56 a 58 LGS) son infracciones administrativas las acciones y omisiones que se tipifican en los articulos citados y serdn sancionables incluso a titulo de simple negligencia, mediante la imposicién de sanciones pecuniarias y, si procede, de sanciones no pecuniarias. Las sanciones pecuniarias, a su vez, podran consistir en multa fija 0 proporcional. nes y sanciones Silla infraccién es leve la sancién seré una multa entre setenta y cinco y seis mil euros. Sies grave, la multa puede llegar al doble de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada © no justificada; y ademas, si el perjuicio econémico supone més del 50% de la subvencién concedida y supera los treinta mil euros, la sancién puede ser la pérdida, durante un plazo de hasta tres afios, de la posibilidad de obtener subvenciones y de celebrar contratos con las ‘Administraciones. Y si la infraccién es muy grave, la multa puede ser del doble a triple de la cantidad debidamente obtenida, aplicada o no justificada; y si el perjuicio econémico supera los treinta mil euros, la sancién puede ser suponer ademas 0 la pérdida, durante un plazo de hasta cinco afios, de la posibilidad de obtener subvenciones y de celebrar contratos con las Administraciones. 535