RODOLFO VIANA PEREIRA GONCALVES FERNANDES COORDENADORES “AS AZEVEDO PAULINO EXIA DUARTE TORRES ORGANIZADORES 30....:. CONSTITUICAO CIDADA DEBATES EM SUA HOMENAGEM instituto para o desenvolvimento democraticEMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS: A ORIGEM DO CONTROLE JURISDICIONAL DE CONSTITUCIONALIDADE DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS NO BRASIL ALMIR MEGALI NETO" RESUMO O presente trabalho tem como objeto de estudo a teoria das emendas constitucionais inconstitucionais no Brasil, a partir das origens do reco- nhecimento da competéncia do Supremo Tribunal Federal para verificar a compatibilidade da obra do poder constituinte derivado de reforma com a constituigo no julgamento do habeas corpus 18.178, ainda em 1926. Tendo em vista que 0 poder de reforma da constituigdo é produto do constituciona- lismo moderno e da distingao entre poder constituinte e poder constituido, sustenta-se que a supremacia e a rigidez constitucional so fundamentos para o poder de reforma da constituigdo. Dessa maneira, procura-se recuperar © primeiro caso em que o érgao de cuipula do Poder Judiciério brasileiro reconheceu sua competéncia para a pratica. 0 tema se mostra relevante no atual cenario brasileiro marcado por uma pretensao de proeminéncia institucional do Judiciério e pela considerével quantidade de emendas nesses 30 anos de vigéncia da Constituigo de 1988. No Direito Constitucional Comparado, tem-se sustentado que o controle de constitucionalidade de emendas constitucionais por parte de Cortes Constitucionais e Supremas 1 Gradvado em Direto pela Universidade Federal de Minas Gerais. Mestrando em Dieito pelo Programa de Pés-Graduagao em Direto da Universidade Federal de Minas Gerais. Linha de Pesquisa: Historia, Poder & Lberdade. Bolsista pela CAPES. E-mail: almir_megali@hotmal.com NETO, Ami Meal Emendas constucionasinonstulonais a rgem do control jisconal de consttucianaliade das emendas canstucionais no rai In PEREIRA, Rodolfo Viana; FERNANDES, Bernardo Gongs (coord) PAULING Lucas Azeved, Duarte, Alexi.) 20 ans d cansttugde edad debates em sua homenager. ela Herizote: IDE, 2018p. 2756. isponiel em hits doi rg/10.32445/97865671340932Cortes ao redor do mundo se tornou uma pratica comum as diversas demo- cracias constitucionais, principalmente no pés Segunda Guerra Mundial, constituindo uma agenda de pesquisa em expansio no plano internacional INTRODUCAO A doutrina das emendas constitucionais inconstitucionais confere aos tribunais a tarefa de apreciar a compatibilidade da obra do poder constituinte derivado de reforma? com a ordem constitucional estabelecida. Em caso de incompatibilidade de ordem formal ou material entre uma emenda constitucional e a constituicdo® vigente, advoga-se a possibilidade de declaragao da inconstitucionalidade da emenda consti- tucional, A doutrina das emendas constitucionais inconstitucionais até pouco tempo atrés era vista como uma curiosidade de alguns sistemas constitucionais isolados.* Contudo, importantes estudos tém se desenvolvido neste campo, despertando a atengao de pesquisadores ao redor do globo e construindo uma importante agenda de pesquisa no ambito do Direito Constitucional Comparado. Mais recentemente, chega-se a sustentar que o controle jurisdicional de constitucionalidade das emendas constitucionais constitui uma tendéncia constitucional comum entre diversas ordens constitucionais, constituindo aquilo que Yaniv Roznai denomina de um caso de sucesso de migragao de ideias constitucionais.® Sendo assim, sustenta-se que, da origem de seus fundamentos politicos nas experiéncias constitucionais francesa e norte-ameri- cana, para sua fundamentacdo teérica na Alemanha a ideia migrou para democracias constitucionais ao redor do globo 2 Considerese.o poder dereforma como géneto que abarca diferentes meios de alteragdo da consttuigdo,a saber 0s processos de emenda ede revisdo constitucional. Referda classificagao 6, inclusive, adotada pela Consttuigdo brasileira de 1988. A doutna constitucional diferencia as alteragdes constitucionais ‘mais amplas das menos amplas, chamando as primeirs de revisdoe as dltimas de emenda, Referdas modaldades de alteragao da consttugdo so consideradas mecanismos de mudanga forme, pois seus pracedimentos encontram previsao expressa no texto consttucional 3 Um esclarecimento quanto &utilizagdo do termo constituigdo se faz necessério, Quando o termo for tempregado de modo genérco, sem partcularizar de qual constituigdo se est a falar, utiizar-se-8 0 termo com a letra “c" mindseula. Quando se fizer referéncia a uma constituigdo espectica de algum pats o termo seré escrito com a letra ‘c” mafuscula 4 COLON-RIDS, Joel. Introduction: The forms and limits of constitutional amendments. In. International Journal of Constitutional Law, Vol. 12, n° 03,1 July 2015, . 567-574, 5 ROZNAL, Yaniv. Unconstitutional Constitutional Amendments: The Migration and Success of a Constitutional Idea. In. The American Journal of Comparative Law, Vol. 61, 2013, p. 660. 28 ‘Amir Megal NetoO presente trabalho é ciente de que os estudos estrangeiros contribuem para a compreensao do funcionamento dos institutos juridicos, tais como o controle juris- dicional de constitucionalidade das emendas constitucionais. Contudo, para além de uma revisdo bibliografica do que vem sendo produzido fora do pais para apresentar, por assim dizer, o estado da arte dos estudos sobre o tema, julga-se necessério recuperar as raizes histéricas brasileiras do controle jurisdicional de constitucionalidade das emendas constitucionais. Isso porque, acredita-se que esta reflexdo pode contribuir para a compreensao do tema e da cultura juridica patria que merece ter suas especi- ficidades conhecidas. Nao custa lembrar que desde a promulgagio da Constitui¢ao, © Supremo Tribunal Federal (STF) vem se reconhecendo competente para apreciar a constitucionalidade de emendas constitucionais ndo apenas em seu aspecto formal, mas também, em seu aspecto material. O resgate de momentos marcantes da histéria constitucional brasileira trona-se relevante para que se possa compreender o sentido que se atribui a Constitui¢ao no Brasil de hoje. Os recentes debates em torno da constitucionalidade da emenda constitucional n, 95/2016 (EC n. 95/2016) que instituiu um novo regime fiscal para o controle dos gastos piblicos estabelecendo um teto para estes durante os préximos vinte anos, bem refletem a necessidade de se recuperar o primeiro caso no qual 0 ‘Supremo Tribunal Federal (STF) se disse competente para apreciar a constitucionalidade de emendas & constituigao. Nao custa lembrar que a EC n, 95/2016 foi bastante criticada desde o momento a partir do qual 0 Congreso Nacional iniciou as deliberagdes em torno da proposta que Ihe fora encaminhada pelo Executivo, Durante o periodo de votagao da medida, diversos setores da sociedade civil se posicionaram contrariamente promulgagao da emenda.” Nesse periodo, assistiu-se, inclusive, & ocupacao de diversas instituigdes de ensino no pais como forma de protesto a aprovagao da medida.’ A medida também 6 Cf: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ago direta de inconstitucionalidade 939. Relator Ministro ‘Sydney Sanches. Julgamenta em: 16/12/1993, DJ 05/01/1994, Neste caso, o STF declarou, pela primeira vez em sua histéria, a inconstitucionalidade de uma emenda constitucional 7 Segundo pesquisa realizada pelo Instituto DataFolha, as vésperas do segundo tumno de votagéo da proposta pelo Senado Federal, apenas 24% da populagdo brasileira era favordvel as mudangas promovidas pela EC n. 95/2016. A pesquisa esté inteiramente disponivel em: . Acesso em 20/05/2018. 8 De acordo com o balanco divulgado pela Unido Brasileira dos Estudantes Secundaristas (UBES), 1.197 instituigdes de ensino foram acupadas em todo o pals como forma de protesto as reformas promovidas EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 29foi duramente criticada do ponto de vista de sua compatibilidade com a Constituigo de 1988, isto é, do ponto de vista de sua constitucionalidade. Cattoni de Oliveira, por exemplo, classificou 0 caso como um ato desconstituinte, chegando a sustentar a necessidade do STF exercer o controle da constitucionalidade da referida emenda.* 0 STF, inclusive, foi instado a se manifestar sobre a constitucionalidade da medida de forma preventiva e repressiva."” 0 objetivo deste trabalho, portanto, serd o de contribuir para esse debate a partir do resgate do primeiro caso em que o STF reconheceu sua competéncia para apreciar a constitucionalidade de uma emenda constitucional, e que hoje é reconhecida como a doutrina das emendas constitucionais inconstitucionais. Para tanto, proceder-se-a a0 estudo do caso do habeas corpus n. 18.178, julgado pelo pretério excelso em 1926 Antes, porém, actedita-se ser preciso apresentar as discussées que tém sido desenvolvidas no ambito dos estudos daqueles que se dedicam as emendas consti- tucionais, naquilo que, aqui se denomina de revisdo bibliogréfica do estado da arte dos estudos sobre a doutrina das emendas constitucionais inconstitucionais. A partir de entéo, propée-se a retomada das discussées em torno da imprescindibilidade dos dispositivos constitucionais que regulamentam o procedimento de alteracao da propria constitui¢ao, no seio do constitucionalismo moderno, para demonstrar como o poder de reforma da constituicdo pode ser considerado produto do constitucionalismo moderno e da distingao entre poder constituinte e poder constituido, a partir dos conceitos de supremacia e rigidez constitucional. pelo governo Temes, dentre elas a EC n. 95/2016. Disponivel em: https://ubes.org.br/2016/ubes-divulga listade-escolas-ocupadas-epautasdas-mobilizacoes/. Acesso em 20/05/2018, N3o hé um balango nacional oficial sobre o nimero de instituigdes de ensino realmente ocupadas, razao pela qual, de acordo com 0 Ministério da Educagao, ha divergéncias entre os nimeros apresentados pela UBES. Sobre isso, confira-se: , Acesso em 20/05/2018, 9 CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade de. Breves consideragGes iniciais sobre a PEC n. 241 ("Novo Regime Fiscal’): 0 estado de excegao econdmico e a subversio da Constituigo democrética de 1988. Empério do Diteto, 2076. Disponivel em: . Acesso em 20/05/2018. 10 Para tanto, confiram-se, respectivamente: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de seguranca 34.448, Relator Minisro Lu's Roberto Barroso; e BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Aggo direta de inconstitucionalidade 5.643. Relatora Ministra Rosa Weber. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ago direta de inconstitucionalidade 5.658. Relatora Ministra Rosa Weber. BRASIL. Supremo Tribunal Federal ‘cio direta de inconstitucionalidade 5.715. Relatora Ministra Rosa Weber. BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Apdo declaratéria de inconstitucionaidade 5.734, Relatora Ministra Rosa Weber 30 ‘Amir Megal NetoPor fim, apresentar-se-d 0 caso do habeas corpus 18.178, julgado pelo STF em 1926, como um caso pioneiro no qual, ainda no inicio do século XX, 0 pretério excelso antecipou uma pratica que se tornaria comum as democracias constitucionais apenas na segunda metade do século passado. Apesar de, sob o atual marco constitucional, 0 Tribunal exercer 0 controle de constitucionalidade de emendas constitucionais, sendo um dos expoentes da pratica no cenério do Direito Constitucional Comparado, poucos estudos, inclusive nacionais, se dedicaram a recuperar os elementos constitutivos do caso em que pela primeira vez o STF atribuiu a si a competéncia para defender a Constituigao, no caso, a de 1891, em face de possiveis abusos por parte do poder constituinte derivado de reforma, revelando, portanto, a relevancia deste estudo. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS: BREVE REVISAO BILIOGRAFICA SOBRE 0 ESTADO DA ARTE DOS ESTUDOS SOBRE 0 TEMA Atese de John Locke no sentido de que uma constituicao deveria ser considerada a forma sagrada e inalterdvel de organizagao de uma comunidade politica nao ganhou adeptos no constitucionalismo moderno. " Isso porque, gradativamente, as constitui- gdes modernas passaram a contar com dispositivos normativos que regulamentam o ‘seu préprio processo de alteragao e, cada vez mais, assistiu-se a alteracdes formais do texto constitucional. Ginsburg e Elkins, por exemplo, observaram que cerca de 30 constituigdes séo emendadas por ano ao redor do mundo. De acordo com os autores, a nivel global, o niimero de emendas constitucionais tem crescido frequentemente desde 1950, nao obstante o processo de reforma constitucional ter ficado mais dificil, principalmente a partir dos anos 1970 e 1980, perfodo no qual boa parte das constituigdes passou a adotar um processo mais dificultoso para sua prépria alterago, exigindo maiorias qualificadas e, por vezes, aprovago popular via referendo. "® Roznai, por sua vez, indica um aumento gradual do niimeto de constituigées com limitagdes ao poder de reforma 11 HALMAL op. cit, p. 101. Para tanto, cf. art. 121 da Constituigéo da Provincia da Carolina de 01 de marco cde 1669. Disponivel em: . Acesso em: 30/06/2018, 12 ELKINS, Zachary; GINSBURG, Tom. Does the constitutional amendment rule mater at all? Amendment cultures andthe challenges of measuring amendment difficulty In. international Journal of Constitutional Law, Vol. 13, Issue 3,1 July 2015, p. 689. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIStomando como marco inicial para sua andlise o ano de 1789. 0 autor também indica um aumento da complexidade das cldusulas constitucionais que estabelecem limites materiais ao poder de reforma da constituigao.™* Costuma-se dizer que o modelo consagrado pelo artigo 5° da Constituigao norte- -americana estabeleceu os “fundamentos da rigidez constitucional, organizou a técnica da emenda a constituigao e ofereceu as primeiras manifestagées da intangibilidade de matérias constitucionais”."* De fato, a previsdo expressa da possibilidade de reforma do texto constitucional combinada com o estabelecimento de um procedimento mais dificultoso de alteracao da Constituigdo, adotada pela experiéncia constitucional norte- americana, acabou prevalecendo mundo afora. A grande maioria das constituigdes em vigor conta com regras que disciplinam sua propria mudanga. Como aponta Royo, todas as constituigdes editadas a partir de 1919 contaram com previsées deste tipo."* Nesse sentido, pode-se dizer que a limitago ao poder de reforma da constituigao se tornou um elemento comum a diversos arranjos institucionais ao redor mundo. Essa férmula foi apontada como uma das principais contribuigSes norte-americanas para a ciéncia politica."* Nao obstante isso, no debate constitucional norte-americano, hé quem sustente a irrelevancia dos procedimentos formais de reforma da constituigao. 0 argumento é no sentido de que, naquele pais, a maior parte das alteragdes a cons- tituigdo se da por vias informais, pois, desde 1787, a Constituigao daquele pais foi emendada apenas 27 vezes. David Strauss sustenta que “as emendas constitucionais do tém sido um meio importante de mudar a ordem constitucional” norte-americana Segundo este autor, naquele pais, as “emendas constitucionais tem sido questdes periféricas no processo de transformagao do regime constitucional”.”” 0 argumento 6 de que grande parte das alteragdes do sentido da Constituigao norte-americana se dé pela via da interpretagao de suas disposigdes pela Suprema Corte. Nao obstante 18 ROZNAI, Yaniv. Unconstitutional constitutional amendments: a study of the nature and limits of constitutional amendment powers. Tese (Dovtorado em Diteito) - Department of Law of the London Schaol of Economies. Londres, 2014, p. 28. 14 HORTA, Raul Machado, Permanéncia e mudanga na consttuigdo. In. Revista de Informagao Legislativa, vol. 28,0. 115, juL/set. 1992, p. 05-06, 18 ROYO, Javier Perez. Curso de derecho constitucional. 7. ed. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 173, 16 SCHEIPS, Paul J. Significance and adoption of article V ofthe consttution. In. Notre Dame Law Review, Vol. 26, p. 48, 1950. 17 STRAUSS, David A. The irelevance of constitutional amendments. In. Harvard Law Review, Vol. 144, 2001, 1457-1505, 32 ‘Amir Megal Netoisso, aponta-se que, a taxa de alteracao formal das constituigdes estaduais daquele pais & aproximadamente dez vezes maior do que a taxa federal." Isso demonstra que, embora as emendas constitucionais ndo sejam a principal via de alterago do texto constitucional (pelo menos no ambito federal) elas convivem com outros mecanismos de alteragao constitucional na experiéncia constitucional norte-americana. No cendrio brasileiro, o assunto vem se mostrando relevante, mormente quando se tem em vista que a Constituigo de 1988 passou por 99 emendas em seus quase 30 anos de vigéncia, Por essa razao, Elkins, Ginsburg e Melton caracterizam a Constituigo brasileira como um exemplo de statutory constitution, isto é, como uma Constituigdo que conta com limites flexiveis de emenda e que é alterada quase todos os anos. Os autores apontam que constituiges desse tipo tém a virtude de serem frequentemente alteradas através de mecanismos internos evitando a rota mais onerosa de substituigao total.” Apesar disso, hé aqueles para os quais o elevado nimero de emendas pode significar que a constituigao nao é vista como uma norma superior, tendo seu papel confundido com o da legislagao ordinéria.*” No Brasil, denomina-se 0 fendmeno de emendismo constitucional," chegando-se a afirmar que o pais vive uma agenda cons- tituinte permanente.®* Por outro lado, hd quem sustente que o elevado niimero de emendas constitucionais na experiéncia constitucional brasileira sugere que tanto a sociedade quanto o sistema politico rejeitam ages feitas completamente & margem da Constituigao. Nessa perspectiva, caso a Constituigao fosse “desimportante, as agdes politicas desejadas pelos grupos hegeménicos seriam simplesmente adotadas & sua margem, sem que os agentes interessados sequer tivessem que canalizar previamente a sua energia no afa de alterar o texto constitucional” > 18 HALMAL op. cit, p. 102. 19 ELKINS, Zachary; GINSBURG, Tom; MELTON, James. The Endurance of N University Press, 2009, p. 89, al Constitutions. Cambridge: 20 LUTZ, Donald S. Toward a Theory of Constitutional Amendment. In. The Ametican Political Science Review, Vol. 88, 02, 1996, p. 246, 21 KUBLISCKAS, Wellington Mércio. Emendas e mutagées constitucionais: andlise dos mecanismos de alterago formal e informal da Consttuigao Federal de 1988. Sao Paulo: Atlas, 2009, p. 168. 22 COUTO, Claudio Gongalves; ARANTES, Rogério Bastos. Constituigdo, govemo e democracia no Brasil In Revista Brasileira de Ciéncias Sociais, $20 Paulo, vol. 27, 61, 2006, p. 41 23 SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cléudio Pereira de. Direito constitucional:teoria, histéria e métodos de trabalho. 2. ed. Forum: Belo Horizonte, 2016, p. 283. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 33Tem-se preocupado cada vez mais com o conteido das emendas constitucionais e,portanto, com sua compatibilidade com a ordem constitucional estabelecida. David Landau, por exemplo, observa que o constitucionalismo esta sendo utilizado como ferramenta para enfraquecer a democracia. Nesse sentido, para o autor, regimes autori- tarios estariam recorrendo aos mecanismos de emenda & constituigao e & substituigéo constitucional para auxilid-los a construir uma ordem constitucional mais autoritaria, por meio de alteragdes nos textos constitucionais que normalmente visariam extender mandatos, extinguirinstituigdes como as Cortes e, até mesmo, reduzir as competéncias daquelas. Dessa maneira, referidos atores politicos estariam utilizando das possibil- dades oferecidas pelo constitucionalismo para miné-lo. E 0 que o autor denomina de constitucionalismo abusivo.** Richard Albert, por sua vez, propée a criagao de um novo conceito no ambito dos estudos sobre as emendas constitucionais, a saber, a noo de desmembramento cons- titucional. Albert observa que, cada vez mais, tem se tornado comum a promulgagao de emendas constitucionais que fazem mais do que reparar ou aprimorar alguma dispo- sigao constitucional a luz das novas demandas surgidas no seio da sociedade. Para ele, haveria casos em que as emendas constitucionais estariam extrapolando os limites estabelecidos, pelo poder constituinte originério, para alteragdo da constituigéo, uma vez que, por meio do processo formal de reforma da constituigao, determinados atores politicos estariam, na verdade, rompendo com a ordem constitucional estabelecida.”* Sendo assim, ganha relevo a discusséo em torno da possibilidade de controle jurisdicional de constitucionalidade de emendas & constitui¢ao bem como dos critérios utilizados pelos érgaos do Poder Judiciério para fazé-lo, Landau e Dixon apontam que, no campo do Direito Constitucional Comparado, tradicionalmente, costuma-se aceitar a existéncia de mecanismos de controle procedimental do processo de emenda a consti- tuigdo e que, apenas recentemente, tem-se adotado restrigdes de ordem substancial a referidos processos.** No mesmo sentido, Roznai afirma que "parece que a tendéncia 24 LANDAU, David, Abusive consttutionalism. In, University of California Davis Law Review, 2013, p. 189: 260 28 ALBERT, Richard, Constitutional Amendment and Dismemberment, In. Yale Law Journal, Vol. 43, n. 01, 2018, p. 01-84. 26 LANDAU, David; DIXON, Rosalind. Constraining Constitutional Change. In. Wake Forest Law Review, Forthcoming; FSU College of Law, Public Law Research Paper No. 758, p. 08. Para os autores, as limitagGes procedimentais ao poder de reforma da consituigao se referem aos limites circunstanciais, temporais e 20 qudrum exigido para que uma emenda possa ser valida, As limitagdes substancials, por 34 ‘Amir Megal Netoglobal esta se movendo no sentido de aceitar a idéia de limitagées-explicitas ou implicitas~no poder de reforma da constituigao’ 2” Dessa maneira, tem-se apontado que a tese das emendas constitucionais inconstitucionais seria algo que faria parte daquilo que se considera constitucionalismo transnacional.#* Nesse mesmo sentido, Albert afirma que "a doutrina da emenda constitucional inconstitucional tem viajado pelo mundo, desde suas bases politicas na Franca e nos Estados Unidos, até suas origens doutrindrias na Alemanha, até sua aplicacao pratica nos Estados constitucionais em quase todas as regiées do mundo”. Dessa maneira, mostra-se relevante recuperar 0 primeiro caso em que o STF se disse competente para apreciar a constitucionalidade de emendas a Constituica do poder de reforma da constituigao e sua origem moderna, . Antes, porém, julga-se necessério apresentar os fundamentos O PODER DE REFORMA DA CONSTITUICAO COMO PRODUTO DO CONSTITUCIONALISMO MODERNO 0 ano de 1789 é de importéncia singular para o constitucionalismo moderno nos dois lados do Atlantico. Como aponta Roznai, nesse ano “se iniciou a Revoluao Francesa com a adogao da Declaragao dos Direitos do Homem e do Cidadao, enquanto nos Estados Unidos a Constituigo entrou em vigor’.®” Além do mais, “é no interior dessas revolugées [francesa e americana] que deve ser buscado o surgimento, de maneira mais enfética, de um novo modo de relacionar as normas juridicas e o poder politico”.” ‘sua ver, séo aquelas que excluem determinadas matérias do Ambito do poder de reforma da constituigdo, independentemente do procedimento adotado pare realizar a alteragdo. 27 —ROZNA, Yaniv. Unconstitutional Constitutional Amendments: The Migration and Success of Constitutional Idea. In, The American Journal of Comparative Law, Vol. 61, 2013, p. 660. 28 DIXON, Roslin. Transnational Constitutonalism and Unconstitutional Constitutional Amendments. In University of Chicago Public Law & Legal Theory Working Paper, No. 349, 2011, . 01-19. 29 ALBERT, Richard. Constitutional Amendment and Dismemberment. In. Yale Law Journal, Vol. 43, n. 01 2018, p. 15. 30 ROZNAL, Yaniv. Unconstitutional Constitutional Amendments: The Migration and Success of a Constitutional Idea. In. The American Journal of Comparative Law. Vol. 61, 2013, p. 661. 31 CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Teoria da Constituigdo, 2. ed. belo Horizonte: Initia Via, 2014, p.90. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 35E partir desses movimentos revolucionarios que se atribuiu a constituicao seu sentido moderno, ou seja, somente a partir de entdo é que surgiu o “conceito moderno de constituigao como documento juridico-politico, dotado de supralegalidade e pres- suposto para o controle de constitucionalidade das leis” Com efeito, foi nesses paises que, respectivamente, emergiram as nogées de poder constituinte, poder cons- tituido, supremacia e rigidez constitucional. Em outras palavras, pode-se dizer que os fundamentos ao poder de reforma da constituigao emergiram dessas experiéncias constitucionais. Como aponta Roznai, a “distingao entre poder constituinte e poder constituido foi construda pelo grande teérico da teoria do poder constituinte, Emmanuel Sieyés”.* De acordo com o referido autor, “esses dois poderes existem em planos diferentes: 0 poder constituido existe apenas no Estado, inseparavel de uma ordem constitucional preestabelecida, enquanto o poder constituinte est situado fora do Estado e existe sem ele." Em outras palavras, o poder constituinte “é o poder extraordindrio de estabelecer a ordem constitucional de uma nagdo. £ a expressdo imediata da nacdo e, portanto, seu representante. 0 poder constituido é o poder criado pela constitui¢ao, um poder ordindrio que a nagao concede através do direito”.** Desta distingao entre poder constituinte e poder constituido é que surgem as exigéncias de limitagées ao poder de reforma da constituigao. Ora, como o poder constituinte seria um poder extraordinério, normalmente exercido em momentos revo- lucionérios e sem qualquer constrangimento legal, os poderes por ele conferidos aos poderes constituidos no deveriam ser exercidos para além dos limites estabelecidos pela constituigdo. Dessa maneira, os limites ao poder de reforma da constituigao “reflete[m] a teoria de que qualquer exercicio do poder de reforma — estabelecido pela constituigao e decorrente dela - deve obedecer as regras e proibigdes estipuladas na constitui¢ao".** 32 Ibid, p. 90, 33 ROZNAL, Yaniv. Unconstitutional Constitutional Amendments: The Migration and Success of a Constitutional Idea. In. The American Journal of Comparative Law. Vol. 61, 2013, p. 664. 34 Ibid, p. 664 35 Ibid, p. 664. 36 Ibid, p. 668. 36 ‘Amir Megal NetoEm suma, o poder de reforma é limitado pela prépria constitui¢ao que o insti tuiu, razéo pela qual Ihe é vedado arvorar-se em poder constituinte originério para substituir uma constitui¢do a pretexto de estar alterando-a, atualizando-a ou garantin- dora. Mellwain exprime bem essa ideia ao comentar a relacdo existente entre poder constituinte e poder constitu(do. Para o autor, se o poder constituinte cria o poder constituido e delimita os legitimos espacos de atuagao deste, a Unica conclusao a que se poderia chegar é que “o poder constituido nao pode exercer quaisquer poderes que no estejam enumerados”.”” Tudo isso tendo em vista que “a principal caracteristica do constitucionalismo é a limitagao do exercicio do poder politico pelo Direito’.* Esse debate também esteve na pauta do dia nas origens do constitucionalismo norte-americano.** Thomas Paine, por exemplo, afitmava que “a constituigdo de um pais ndo é um ato normativo editado por algum dos poderes constituidos, mas do préprio povo criando os poderes constituidos”.° Apesar de a teoria do poder constituinte ter sido elaborada no contexto do constitucionalismo francés, a “ideia do povo como titular do poder constituinte é familiar ao constitucionalismo norte-americanc’.*' 0 argumento que conferiu supremacia & Constituicao, jé no momento de sua elaboracao, era a compreensao no sentido de que a Convengdo Constitucional foi um érgao politico especial que expressou e operacionalizou a soberania popular com o tinico propésito de criar uma Constituigao para o povo norte-americano, razdo pela qual, pode-se dizer que “a Convengao conferiu & Constituigao o status de lei suprema”. [...] para os americanos a constituicao era um documento que expressava © ato de constituigo de um novo Estado, de modo que nao significava 37 MCILWAIN, Charles Howard. Consttutionalism: ancient and modern, Ithaca: Cornell University Press, 1947, p.21, 38 bid, p. 21 39° Cf. BAYLIN, Bernard. As origens ideolégicas da revolugao americana. Trad. Cleide Rapucci. Bauru Eduso, 2003; e PAIXAO, Cristiano, Historia consttucional inglesa e norte-americana: do surgimento & estabilizagao da forma constitucional, Brasilia: Editora Universidade de Brasilia Finatec, 2011 40 PAINE, Thomas, apud, HOLMES, Stephen. Constitutions and Consttuionalism. In, The Oxford Handbook ‘of Comparative Constitutional Law. ROSENFELD, Michel SAJO, Andrés (Orgs. Oxford University Press, 2012, p. 192. 411 GRIFFIN, Stephen M. Constituent power and constitutional change in american consttationalsm. I LOUGHLIN, Martin; WALKER, Nel (Orgs). The Paradox of Consttutionlism, Oxford Univesity Press 2007, 49. 42 bid, p. 49, EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 37apenas limite ao poder, mas também condigao de possibilidade para seu exercicio legitimo em prol da expansio dos alicerces da repiblica A constituicdo nao somente restringia 0 governo, mas vinculava, unia, constitufa 0 povo que a elaborara ao fundar 0 corpo politico que fazia parte. Isso ficou claro quando, em Marbury v. Madison, 0 Chief Justice Marshall consignou que todos os que participaram do processo de elaboragao da Constituigo a concebiam como a lei fundamental e suprema da naco, Para Marshall, a Constituigao, como lei suprema da na¢ao, sempre deveria prevalecer quando estivesse em conflito com alguma norma infraconstitucional, pois, caso contrario, ela em nada se diferen- ciaria da legislago ordindria. Bastaria ao Congreso elaborar uma lei por meio do procedimento previsto pela Constituigo para superar uma disposigo constitucional assim que bem Ihe apetecesse. Como anota Femandes, Marshall estava ciente de que 20 retirar 0 cardter supremo da Constituigao ela “estaria, logo no inicio de sua vida, assinando sua sentenga de morte, pois sempre que o parlamento resolvesse modificéa, ele conseguiria’* Em sendo assim, é que, a partir de Marbury v. Madison, reconhece-se a doutrina da supremacia da constituigéo Das experiéncias constitucionais francesa e americana, extraem-se os funda- mentos para o processo de alteragao formal da constituigao. Na perspectiva francesa, a alteragio da constitui¢go esta arraigada na teoria do poder constituinte elaborada por Sieyés que distinguia pouvoir costituant e pouvoir constituté, isto é, o poder constituinte do poder constituido, * Na matriz norte-americana, por sua vez, a consciéncia de que a Constituigao expressava a fundagdo de uma nova ordem juridico-politica trouxe consigo as nogdes de rigidez e supremacia constitucional. Estas séo as bases tedricas das quais emanam os fundamentos para a limitagao do poder de reforma da constituigao, Como as competéncias atribuidas aos poderes constituidos pelo poder constituinte somente podem ser exercidas nos exatos termos desta delegacdo, ou seja, por meio e ‘no interior do ordenamento juridico, tem-se alicergada a base para a construgao teérica 43 CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Teotia da Constituigdo. 2. ed. belo Horizont: Initia Via, 2014, p.1i2 44 Marbury v Madison, SUS. 1 Cranch 137 137 (1809). 45 FERNANDES, Bernardo Goncalves. Curso de direito constitu 37, nal. 7. e6. Salvador: Jus Padivm, 2015, p. 46 ALBERT, op. cit, p.11 38 ‘Amir Megal Netodaquilo que em doutrina se considera a supremacia constitucional. _Asupremacia constitucional reflete a posigao hierdrquico-superior da uma dada constituigao em um dado sistema normativo. Nesse sentido, as leis infraconstitucionais somente poderao existir validamente neste sistema se tiverem sido elaboradas em conformidade com © procedimento previamente estabelecido pela constituigao e se estiverem de acordo com as diretrizes e os preceitos desta ordem constitucional. Os fundamentos para a supremacia constitucional so de duas ordens. O primeiro se liga a0 conteddo das normas constitucionais que, em virtude de sua relevancia, exigem protegéo contra maiorias eventuais e, até mesmo do legislador democrat camente eleito. 0 povo, ciente de suas fragilidades e limitagées, conferiria a este corpo de normas uma protegao superior, justamente porque traduziriam os principios fundamentais de uma dada comunidade. Este contetido material das constituigdes esta diretamente relacionado aos objetivos que o constitucionalismo moderno traz consigo, a saber, aestruturagao, alimitago e o modo de exercicio do poder do Estado com ofim de torné- limitado, moderado e racional bem como & garantia de direitos fundamentais. 0 segundo fundamento para a supremacia constitucional reside na origem das normas constitucionais que, por sua vez, seriam produto de intensa mobilizagao popular em momentos extraordinérios e destacados da histéria constitucional, pelo menos em condiges ideais.*” Dessa forma, a supremacia constitucional protegeria as disposicdes constitucionais em face de eventuais abusos por parte da politica ordindria. Para assegurar protegao as disposigdes constitucionais em face da politica ordinéria, a teoria constitucional criou o instituto da rigidez constitucional. A rigidez constitucional exige que 0 processo legislativo para alteracao de qualquer disposi¢ao constitucional seja mais dificultoso que o processo legislativo de alteragao de uma lei infraconstitucional. As constituigdes rigidas, assim consideradas aquelas que exigem um processo mais rigoroso para sua alteracao, opdem-se as constituigdes flexiveis, ou seja, aquelas cujo procedimento para sua alteraco é idéntico ao processo legislativo ordinario. A distingao entre constituigao rigida e flexivel é da lavra de James Bryce, para quem a rigidez constitucional é uma caracteristica das constituicdes modernas. ‘As constituigdes mais antigas podem ser consideradas flexiveis, porque possuem elasticidade, se adaptam e alteram suas formas sem perder suas caracteristicas principais. As constituigdes mais modernas, por sua vez, nao possuem esta caracteristica porque sua estrutura é dura e 47 SARMENTO; SOUZA NETO, op. ct, p. 2329. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 39fixa. Portanto, ndo ha inconveniente em thes chamar de constituicées rigidas.** Dessa maneira, uma constituicao é flexivel quando nao existirem impedimentos para que a ordem constitucional estabelecida seja alterada pela via legislativa ordinaria ou pela alteragao de um costume constitucional, ao contrario do que se passa com as constituigdes rigidas. Como intuitivo, Bryce, classifica o sistema constitucional inglés como flexivel, pois este pode ser alterado a qualquer momento pelo Parlamento. Por tal razdo, “para Bryce, onde as constituigdes so flexiveis, a sua diferenca em relagdo as normas ordindrias decorre da matéria versada, mas nao da superioridade hierrquica tida como inexistente”."* Sendo assim, eventual conflito existente entre norma constitucional anterior e posterior se resolve nao pelo critério hierarquico, mas sim, pelo critério cronolégico. Este é o fundamento da teoria da revogagao implicita Logo, a norma constitucional posterior derroga a anterior se for contréria a esta, Portanto, por forga da rigidez constitucional, impéem-se um procedimento mais rigoroso para alteragao do texto constitucional do que o exigido para modificar a legis- aco ordinaria. Seu objetivo é conceder estabilidade aos principios fundamentais que compéem a estrutura basica do Estado, retirando das maiorias ocasionais a capacidade de alteré-los sem que haja apoio de uma maioria expressiva da sociedade.®” Supremacia e rigidez constitucional constituem, dessa maneira, os fundamentos subjacentes ao processo de reforma da constituigo. Como bem salientado por Willian Marbury, ainda no infcio do século XX, considerando a rigidez bem como a supremacia constitucional, “pode-se afirmar com seguranga que o poder de ‘emendar’ a constituigo 48 BRYCE, James. Constituciones flexibles y Constituciones rigidas. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 26. 49. SARMENTO; SOUZA NETO, op. cit, p. 56:57. 50 A associagdo feita por Jon Elster entre um povo que restringe suas préprias deliberagSes futuras por ‘meio de uma constituigéo e o mito de Ulisses ilstre bem essa situago. De acordo com a mitalogia agrega, Ulisses, ciente das difculdades que enfrentaia ao passar préximo ao largo da tha das sereias teria ordenado aos seus marinheiros a tamparem seus préprios ouvidos com cera e a amarrarem os bragos dele, Ulisses, ao mastro do navio. 0 her6i mitolégico temia os encantos dos cantos das sereias ‘que sempre descontrolavam os navegantes que passavam pela regio, levando-os ao naufragio. Sendo assim, Ulises reconheceu a possibilidade de suas paixdes colocarem em risco sua tripulagao em um provével momento de fraqueza que eles enfrentariam futuramente,razdo pela qual delas se protegeu. (0 mesmo se passaria com o povo que, temendo a degradagao de seus principios mais fundamentais, adotaria mecanismos para dficultar futuras alteragGes constitucionais, Cf: ELSTER, Jon. Ulisses and the sirens: studies in rationality and irationality. Cambridge: Cambridge University Press, 1979, 40 ‘Amir Megal Netonéo se destina a incluir 0 poder de destrutla’."' Pois bem, tendo em vista o cardter supremo do texto constitucional, isto 6, tendo em vista que o texto constitucional é 0 fundamento de validade de todas as demais normas do ordenamento juridico bem como © fundamento de legitimidade para o exercicio de todo o poder politico, em sistemas constitucionais rigidos, 0 processo de alteragao da constitui¢ao é mais dificultoso do que 0 proceso legislativo ordinario. O PROCEDIMENTO DE REFORMA DA CONSTITUICAO COMO ELEMENTO IMPRESCINDIVEL PARA MANUTENCAO DA ESTABILIDADE E LONGEVIDADE CONSTITUCIONAL Muito embora a distingao entre poder constituinte e poder constituido possa ser extraida da teoria classica do poder constituinte elaborada por Emmanuel Sieyes, a experiéncia constitucional francesa demonstrou que, naquele pats, o poder de reforma no foi a principal via de atualizagao da constituigao. Na Franca, o elevado niimero de constituigdes revela que o fundamento para as alteracdes pretendidas pela sociedade foi buscada mais com socorro & vontade da Nagao do que no uso dos procedimentos formais de alteragao do texto constitucional. Isso porque, como anota Cattoni de Oliveira, “a Nagao, entendida como um macro-sujeito, formado pela multido do povo, desprovido de qualquer organizagao legal e acima de qualquer lei"? seria a fonte tanto da origem do poder como da autoridade legal. Daf ser possivel afirmar que, da refe- rida formulagao teérica “os resultados desastrosos, demonstrados pela historiografia tradicional, foram a existéncia de um estado de revolugdo permanente" que permitia a qualquer um que supostamente representasse a Nag&o, ndo apenas as condigdes faticas de agir, mas também, os fundamentos necessérios para justificar seus atos. Na experiéncia constitucional norte-americana, nos primeiros anos pés-indepen- déncia, a Constituigao do Estado da Virginia, primeira Constituigao estadual dos Estados Unidos da América, nao continha qualquer previso sobre os mecanismos de reforma 51 MARBURY, William L. The limitations upon the amending power. In. Harvard Law Review, Vol. 33, n. 02, 1919,p. 228. 52 CATTONI DE OLIVEIRA, Marcela Andrade. Teoria da Constituigdo. 2. ed. belo Horizonte: Initia Via, 2074, p.107. 53 Ibid, p. 107, EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 4da sua Constituigao, No entanto, como demonstra Loughlin, considerdveis avangos foram observados entre os anos de 1776 e 1783, periodo no qual as constituigdes estaduais que foram sendo editadas passaram a conter previsées expressas regula- mentando seu processo de alteracao. Exemplares neste sentido sao as Constituigbes dos Estados de Nova Jérsei e Delaware, ambas de 1776.° Como demonstra Roznai, no mencionado perfodo, além das Constituigdes dos Estados de Nova Jérsel e Delaware, as Constitui¢des dos Estados da Pensilvania e de Maryland de 1776, da Gedrgia e de Vermont de 1777 e de Massachussetts de 1780 também estabeleceram procedimentos para sua reforma contando, inclusive, com a previsdo de limites materiais. ‘Ao tempo da Convengao Constitucional de 1787 parecia claro que a Constituigao dos Estados Unidos necessitaria prever a possibilidade de sua reforma. Edmund Randolph, delegado convencional do estado da Virginia, apresentou o projeto denomi- nado Virginia Plan que continha previséo autorizando reformas Constituigdo sempre que fosse necessério. No mesmo sentido, George Mason sustentava que “seria melhor prever mecanismos de reforma da Constituigao de maneira facil, regular e constitucional, do que confiar no acaso e na violéncia"** pois uma previsdo neste sentido “permitiria & Constituigao resistir ao teste do tempo. Tal mecanismo era necessario, especialmente a luz do processo de emenda quase impossivel dos Artigos da Confederacao que exigia aprovagao unanime dos Estados” *” James Madison sintetiza muito bem o resultado de toda essa deliberagao envolvendo a necessidade de adocao de mecanismos de reforma da Constitui¢ao ao afirmar, no artigo 43 de 0 Federalista, que, seria preciso rejeitar tanto uma cléusula que possibilitasse alterar o texto constitucional com extrema facilidade, quanto uma 54 LOUGHLIN, Martin, Foundations of Public Law. Oxford University Press, 2010. p. 280-28 85 ROZNAI, Yaniv. Unconstitutional constitutional amendments: a study of the nature and limits of constitutional amendment powers. Tese (Dovtorado em Diteto) ~ Department of Law of the London School of Economics. Londres, 2014, p, 10 56 Ibid. p. 10611 57 Ibid. p. 10-11 42 ‘Amir Megal Netoque tomasse o processo de alteragao da Constituigao extremamente diffcl a ponto de perpetuar suas falhas eventualmente descobertas pelas geragdes futuras..* [Madison] nao defendeu uma Constituigao inalteravel. Ele simplesmente queria que o processo de emenda fosse complexo e demorado, exigindo nao uma maioria simples, mas sim uma sequéncia de maiorias extraordindrias em diferentes drgaos da estrutura estatal ao longo de um periodo. Em outras palavras, ele néo buscou a permanéncia absoluta, mas apenas uma permanéncia relativa (HOLMES, 1999, p. 240).** A questo giraria em torno de saber até que ponto uma geragao poderia submeter as outras aos seus designios, considerando que “a permanéncia da Constituigdo é a ideia inspiradora do constitucionalismo moderno*.** Nesse sentido, como as geragbes futuras deveriam se comportar frente & exigéncia de preservagao do texto constitu cional requerida pelo constitucionalismo moderno? Thomas Jefferson, por exemplo, sustentava que “os mortos nao deveriam governar os vivos”.*! Paine também sustentava posicionamento semelhante ao afirmar que “a vaidade e a presungao de governar para além do timulo é a mais ridicula e insolente das tiranias”.*® Edmund Burke dizia que “um Estado sem os meios de mudanca é um Estado sem os meios de sua propria conservagao’.* Pois bem, a partir de entao, é possivel constatar que a reforma da constituigao é uma questao central do constitucionalismo moderno, jé que desempenha o papel de articular o dilema da estabilidade e da mudanga no Direito Constitucional. Nas palavras 58 HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John, 0 federalista. Belo Horizonte: Lides, 2003, p. 267: 216. 59 HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, In. ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune. Constitucionalismo y democracia. Trad. Monica Utila de Neira. México: Fondo de Cuftura Econdmica, 1999, p. 240. 60 HORTA, op cit, p. 05. 61 JEFFERSON, Thomas, apud, KLEIN, Claude; SAJO, Andrés. Consttution Making Process and Substance. In. The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. ROSENFELD, Michel; SAJO, Andrés (Orgs) Oxford University Press, 2012, p. 394 62 PAINE, Thomas, apud, BARROSO, LUIS ROBERTO. Curso de direit constitucionalcontemporéneo 7. ed Saraiva: Sao Paulo, 2015. 63 BURKE, Edmund, apud, MURPHY, Walter F. Merin's Memory: The past and future imperfect of the once ‘and futur poly. n. Responding to Imperfection: The Theory and Practice of Constitutional Amendment LEVINSON, Sandford (Org). Princeton: Princeton University Press, 1995, p. 168 EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 43de Barroso, “o estudo do poder de reforma da constituigao é pautado pela tenséo permanente, em um Estado Democratico de Direito, entre permanéncia e mudanga no direito constitucional.* Para Roznai, “o processo de reforma da constituigio é um método para reconciliar a tensdo existente entre estabilidade e flexibilidade™. Isto 6,a discussao em torno dos limites ao poder de reforma da constituigao tem relagao direta sobre a relagao existente entre constitucionalismo e democracia. Isso porque, uma constituigao inteiramente imutavel nao resistiria ao teste do ‘tempo, uma vez que nao atenderia as exigéncias e necessidades das geragdes futuras. Além disso, uma constituigéo deste tipo seria antidemocratica por impossibilitar que as geracdes futuras decidam sobre seu préprio destino, Sendo assim, a imutabilidade das constituigdes seria politicamente invidvel.* Por sua vez, uma constituigo cujo proceso de alteracao seja extremamente facilitado estaria ao sabor das maiorias ocasionais perdendo, assim, seu cardter fundamental bem como sua capacidade em assegurar 0s direitos e valores mais caros de uma determinada sociedade, em face do poder politico e das forgas sociais criando, ainda, um cenario de instabilidade Roznai apresenta quatro razées pelas quais se deveria optar pela possibilidade de alteragao dos textos constitucionais a luz das novas demandas exigidas pela sociedade. Em primeiro lugar, constituigdes imutaveis se tornariam irrelevantes e incapazes de lidar com a complexidade das relacées sociais adquirida com o passar dos tempos, pois, segundo o autor, os valores intersubjetivamente compartilhados pela sociedade poderiam se alterar. Em segundo lugar, o procedimento de reforma de uma constituigao seria o melhor meio para alterar eventuais imperfeigdes contidas no texto origindrio, tendo em vista a falibilidade do saber humano. Em terceiro lugar, seria uma forma de assegurar ao povo a possibilidade de aprimorar ou corrigir os termos de uma constituigao sem precisar recorrer ao poder constituinte origindrio evitando, dessa maneira, a instabilidade advinda com uma eventual ruptura juridico-politica 64 BARROSO, op. cit, 2018, p. 175. 65 ROZNAI, Yaniv. Unconstitutional constitutional amendments: a study of the nature and limits of constitutional amendment powers. Tese (Doutorado em Direit) - Department of Law of the London School of Economics. Londres, 2014, p. 22. 66 VEGA, Pedro de, La reforma consttucional y la problematica del poder constituyente. Machid: Tecnos, 1988, p. 83-87. 44 ‘Amir Megal NetoPor fim, constituigées passiveis de alteragao tendem a durar por mais tempo do que constituigdes inalterdveis.” No Direito Constitucional brasileiro, todas as constituigdes contaram com dispo- sitivos para regulamentagao dos seus proprios processos de alteragao. Até mesmo a Constituigdo de 1824 que, seguindo a tradicional classificagao das constituigdes, pode ser considerada como uma Constituigao semirrigida, contou com dispositivo constitucional nesse sentido. Por sua vez, “um ligeiro exame da evolucao constitu- cional brasileira, desde a primeira constituigao republicana, demonstra que é da nossa tradigdo a atribuigao do exercicio do poder de reforma constitucional ao Congreso Nacional, mas mediante um procedimento mais rigoroso"? do que o previsto para a alteragdo da legistagao ordindria. Sendo assim, apresentar-se-é, em seguida, como 0 STF enfrentou a questéo da protecao da Constituigéo em face de possivel violagao por parte de uma emenda constitucional promulgada pelo Congreso Nacional nos primeiros anos de vigéncia da Constituigdo de 1891, primeira Constituigao republicana da histéria constitucional brasileira, HABEAS CORPUS 18.178 E 0 RECONHECIMENTO DA COMPETENCIA DO STF PARA EXERCER O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE EMENDAS CONSTITUCIONAIS Em 11 de setembro de 1926, 0 ento advogado Themistocles Brando Cavalcanti, impetrou habeas corpus perante o STF em favor dos Generais Jodo Maria Xavier de Britto, Sylvestre Rocha, Coronel Waldomiro de Castilho Lima, Tenente Coronel Djalma Ulrich de Oliveira, Capitaes Godofredo Franco de Faria, Benjamin Pereira da Silva, Carlos uel de Vasconcellos Queré, Juarez do Nascimento Fernandes Tavora, Francisco 67 ROZNAY, Yaniv. Unconstitutional constitutional amendments: a study of the nature and limits of constitutional amendment powers. Tese (Doutorado em Direito) ~ Department of Law of the London ‘School of Economies. Londres, 2014, p. 11-12 68 Trata-se do art. 178 da Constituigdo de 1824 que dispunha sobre a possibllidade de alterago, por um procedimento mais gravoso, apenas para aquelas normas tidas como materialmente consttucionais, ‘nomieadamente, os dispositivos sobre os limites eatribuigses dos poderes pablicos eos direitos poticos e individuais do cidadéo. 69. BRANDAO, Rodrigo; SARLET, Ingo Wolfgang. Comentério ao artigo 60. In. CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. (O1gs.). Comentérios & Constituigdo do Brasil. Sao Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 2.375. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 45Pereira da Silva, Mario de Magalhaes Cardozo Barata, Alcino Artidoro da Costa, Solon Lopes de Oliveira, Tenentes Luiz Cordeiro de Castro Affilhado, Jonathas de Moraes Corréa, Ruy da Cruz e Almeida, Raphael Guimaraes, Sylo Meirelles, Dr. Arlindo de Castro Carvalho, Carlos Saldanha da Gamna Chevalier, Eduardo Gomes, Aurelio da Silva Py, Aristoteles de Souza Dantas, Léo da Costa, Langleberto Pinheiro Soares, Roberto Carneiro de Mendonca, Arlindo Maurity da Cunha Menezes, Olindo Denys Cezar Gongalves e de 150 soldados que se encontravam presos, incomunicaveis abandonados no penedo da Ilha da Trindade, a 800 milhas da costa brasileira, para que cessasse 0 constrangimento ilegal que os pacientes estavam sofrendo em virtude dos atos praticados pelo governo federal durante a vigéncia de estado de sitio. 0 pedido formulado ao Tribunal era no sentido de garantir que os pacientes fossem mantidos nas prises a que teriam direito de acordo com a Constituigao vigente a época dos fatos e da legislagao infraconstitucional aplicavel 4 espécie, Contudo, antes de adentrar no mérito propriamente dito do pedido formulado no habeas corpus 18.178, 0 advogado impetrante sustentou uma importante questao preliminar e que interessa diretamente ao presente trabalho. Trata-se da argui¢ao de inconstitucionalidade da reforma constitucional de 1926 que, segundo a inicial do referido writ, teria limitado a competéncia do Poder Judiciario bem como os recursos contra os excessos dos atos praticados pelo governo Durante o periodo de tramitagao da proposta de reforma da Constituigao de 1891 no Congresso Nacional (1925-1926), o pals apresentava um quadro de grave instabilidade poltico-institucional que, segundo a oposi¢ao parlamentar ao governo do entdo Presidente da Repiiblica, Arthur Bernardes, seria capaz de justificar a paralisago das discusses em torno da proposta. A argumentagao era no sentido de que, naquele periodo, nao havia no pafs a tranquilidade necesséria para a discussao e aprovagao de medida de tamanha importancia. Como destaca Ribeiro: 0 que se tinha a discutir, mais especificamente no caso, era, em primeiro lugar, 0 problema da oportunidade, Levantava-se a questo justamente no momento em que nao se gozava da tranquilidade e das garantias legais necessarias ao pleno debate que um assunto como esse exigia; momento de crise em que se somava as transagdes para o preparo da 46 ‘Amir Megal Netosucessao presidencial e & emergéncia de revoltas armadas o regime do sitio, sob 0 qual se encontrava grande parte do territério do pafs.”” Em tal cenério, questionava-se, portanto, a oportunidade da medida. Ora, como poderia ser adotada uma medida de tamanha amplitude e relevancia em um period em que nao havia a possibilidade do livre debate sobre a reforma? Tanto a sociedade civil organizada, quanto 0 Congresso Nacional, estavam cerceados pela auséncia das garantias fundamentais para apreciar a proposta. Nesse sentido, 0 quadro de anormalidade politico-institucional do momento justificaria, na ocasiao, que nao se teformasse a Constituigao de 1891. E nesse sentido que o impetrante sustentava a inconstitucionalidade da reforma, seja por ela ter sido aprovada durante o estado de sitio, seja devido a interferéncia do Poder Executivo nos trabalhos parlamentares desde a proposicao da medida até a sua promulgaco pelo Congresso Nacional. Embora o art, 90 da Constituiggo de 1891, que regulamentava o processo de reforma do texto constitucional, ndo atribu'sse ao Presidente da Republica a compe- téncia para deflagrar o processo legislativo, afirmava-se que as linhas gerais da proposta haviam sido elaboradas diretamente pelo Chefe do Poder Executivo. Pontos decisivos da reforma haviam sido elaborados nas dependéncias do Palacio do Catete entre Arthur Bernardes e sua base politica no Congresso Nacional e, além disso, a politica dos governadores teria permitido ao entao Presidente cooptar governadores e presidentes dos estados para controlar o comportamento de suas respectivas bancadas durante a tramitagao da proposta.”’ Como demonstra Ribeiro, alegava-se, ainda, que a proposta violava a Constituigéo de 1891 por representar “uma maior centralizagao de poderes nas maos do Executivo Federal, acompanhada pela restrigao de liberdades civis, téo apregoadas pelos constituintes republicanos’.” Apesar de reconhecer e, inclusive, mencionar referidas irregularidades apontadas durante a tramitagao da proposta no Congresso Nacional pelos parlamentares contrérios @ adogao da medida, o impetrante, em sua pega de 70 RIBEIRO, Manly Martinez. Revisdo constitucional de 1926. In, Revista de Ciéneia Politica, Vol. 1,n° 4, Dez, 1967, p.67. 71 RIBEIRO, Marly Martinez. Op. cit, p. 6971 72 bid, p. 72. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 47ingresso, limita-se a arguir a inconstitucionalidade formal da reforma constitucional aprovada pelo parlamento brasileiro em 1926, fazendo-o, nos seguintes termos: [..]ndo é necessétio entrar nesse terreno considerado, até hoje, sagrado por este Egrégio Tribunal, ndo obstante opinides valiosas, notadamente de Ruy Barbosa~nem tampouco precisamos repetir as arguicbes irrespondiveis feitas por membros dos mais competentes do Parlamento Nacional, ¢ que demonstraram & saciedade a inconstitucionalidade da reforma, jd pela sua decretagdo durante o estado de Sitio, j4 pela intervengao acintosa, manifesta do Presidente da Repiiblica, quer na sua elaboragao, quer mesmo na sua iniciativa, Temos em maos argumentos de ordem puramente legal, que dizem com a interpretagao légica, € gramatical do texto da nossa Constitui¢ao e que s6 por si dispensam o auxilio da interpretacao histérica, ou mesmo o recurso ao espifito e a intengdo dos legisladores.”* De acordo com o impetrante, a reforma constitucional promulgada pelo Congresso Nacional em 1926 nao teria observado o quérum exigido pela Constituigao para sua aprovagio. Isso porque, segundo a narrativa inicial,o art. 90 da Constituigéo de 1891 exigiria o quérum de 2/3 dos membros de cada Casa do Congresso Nacional para que uma proposta de reforma constitucional pudesse ser aprovada. Na hipétese concreta dos autos do habeas corpus 18.178, a proposta teria sido aprovada apenas por 2/3 dos membros presentes & sesso deliberativa ocorrida no Senado Federal, ou seja, nio teria sido aprovada por 2/3 do total dos membros da referida Casa legislativa n a 48 A Constituigao dizdois tergos dos votos nas duas Camaras. Sao, portanto, dos votos das Camaras e nao dos membros presentes, E assim deve ser entendido porque sempre que a Constituigao se refere & votagao das decisées do Congresso fala em membros presentes-(Arts. 33 § 2°-37 § 3°-39 § 1° e 47 § 2°-somente neste caso nao se refere a membros presentes mas a Camaras o que significa, da casa legislativa, isto 6, dos membros que a compéem.”* BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas corpus 18.178. Relator Ministro Hermenegildo de Barros. Julgamento em: 01/10/1926, p. 05, ‘Almir Megal NetoPor outro lado, alegava o impetrante que a segunda parte do § 5°, do art. 60, da Constituigo de 1891, incluido pela reforma constitucional de 1926, representaria uma afronta a ordem constitucional entdo vigente, uma vez que retirava a competéncia de tribunais e juizes da Repiiblica de apreciarem, na vigéncia do estado de si constitucionalidade e a legalidade dos atos praticados pelo Executivo e pelo Legislativo em virtude dele. A argumentagao do impetrante era no sentido de que "admitir-se que, contra atos do Governo nao pode haver recurso judicial é admitir a ditadura, e das piores ditaduras, porque é a ditadura da forga e do exclusivo arbitrio".” Sendo assim, requereu o impetrante que o Tribunal se manifestasse a respeito da interpretagdo que deveria ser conferida ao art. 60, § 5°, da Constituigao de 1891, pois, segundo a inicial do writ, ou se continuaria e entender que os érgaos do Poder Judicidrio seriam competentes para apreciar apenas os atos praticados durante 0 estado de sitio que fossem diversos dos permitidos pelo art. 80, § 2°, da Constituicao, ou se passaria a entender que teria ficado completamente abolido 0 cabimento de qualquer impugnagao judicial em face dos atos praticados durante a vigéncia do estado de sitio, Neste ultimo caso, sustentava o impetrante que, referida interpretacao, seria equivalente & supressao do préprio STF, dos limites estabelecidos para o exercicio do poder bem como dos direitos e garantias fundamentais dos individuos Egrégio Tribunal. Ou tal dispositivo nao tem a amplitude que parecer ter, pela significacao literal do texto, eneste caso, permanecemos na mesma situagdo, continuando-se a compreender o recurso judicial somente quando 0 Governo se excede nas medidas expressamente autorizadas pelo art. 80 n° 2 da Constituigéo—ou entéo-fica abolido inteiramente o recurso judicial e o Governo pode usar e abusar da violéncia e arbitrio sob pretexto do estado de sitio e neste caso, 0 Supremo Tribunal Federal sofre uma diminuigao na sua competéncia que equivale & sua prépria supressdo. [...]o art, 80 n® 2 da Constituig&o Federal, limita as medidas que podem ser tomadas pelo Governo durante o estado de sitio a detengao e ao desterro-e nao é licito negar ao Poder Judictério sua intervengao quando 0 Governo se excede nessas medidas - sob pena detornar letra morta e inexistente a limitago constitucional. 0 prineipio geral ndo pode ser revogado porque importa em alteragao fundamental do préprio regime da Constituigdo. Demais, seria transformar em ditadura 75 Ibid, p. 09. EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 49‘nosso regime constitucional pela supressao das garantias aos direitos individuais, negando-se mesmo ao Poder Judiciério 0 exercicio de suas fungGes primordiais, de intérprete da Constituicao e de protetor dos direitos individuais.”* Com base em tais fatos, o impetrante argumentou que, devido supremacia da Constituigao e & competéncia de todos os tribunais e juizes da Republica para processar e julgar as causas em que as pretensdes deduzidas em juizo estiverem fundadas em algum dispositivo constitucional (art. 60, da Constituigo de 1891), 0 STF poderia apreciar a compatibilidade de qualquer ato normativo editado pelo Congresso Nacional com a Constituigao. E principio indiscutivel em nosso direito que o Supremo Tribunal Federal, como intérprete maximo da Constituigao, pode julgar da costitucionalidade de qualquer decisdo do Congresso Nacional que venha ferir os dispositivos da nossa lei fundamental. Desde que se alegue © desrespeito por parte de qualquer um dos poderes aos dispositivos da Constituigéo Federal, pode Supremo Tribunal Federal, mediante provocagao da parte ofendida, anular a decisao impugnada, tornando-a sem efeito. Ora, o que se vem alegar neste momento é que a lei que acaba de ser sancionada pelo Congresso, modificando, alterando a Constituicao Federal, vem ferir de frente, a letra e o espirito da Constituigo de 24 de Fevereiro.” Sendo assim, requereu o impetrante que o Tribunal reconhecesse a inconstitu- cionalidade da reforma. Na hipétese de a mesma ser admitida, requereu o impetrante a admissibilidade do recurso contra atos abusivos praticados pelo governo federal durante e em virtude do estado de sitio.”* 76 7 7 50 Ibid, p. 09, Ibid, p. 03, No mérito, habeas corpus 18.178 levanta questées relevantes, als como, () a possibildade do controle de constitucionalidade da decretagao do estado de sitio (i) afxagdo de limites & discricionaiedade do CChefe do Poder Executivo na decretagéo do estado de sitio; (i) 0 principio da humaniade da pena, Contudo, por extrapolarem o recarte feito por este trabalho, tals questbes no serdo apreciadas aqui ‘Almir Megal NetoSTF conheceu do pedido por entender ser competente para apreciar os funda- mentos que embasavam a impetragao, mesmo se tratando a hipétese de medida praticada durante a execugao do estado de sitio. Ao interpretar a expressao “em virtude” do estado de sitio, contida no § 5°, do art. 60, da Constituigéo de 1891, o Tribunal entendeu que a mesma faria referéncia aos atos praticados “em consequéncia’; “em razao", “por efeito"; "por forga” do estado de sitio. Ou seja, os atos insuscetiveis de apreciagao jurisdicional seriam aqueles praticados nos limites estabelecidos pelo art. 80, § 2, da Constituigo entao vigente. Nesse sentido, para o Tribunal, o habeas corpus cujo ato coator impugnado extrapolasse os limites estabelecidos no referido dispositive constitucional, deveria ser conhecido e concedido, pois tais atos nao poderiam ser tidos como decorréncia do estado de sitio. Parao Tribunal acatar o ato contrério& liberdade pessoal é necessario que ele constitua uma providéncia que o estado de sitio permite ou comporta, que seja um meio para sua eficdcia, permitido pela Constituigao da Reptiblica, a qual citcunscreveu as medidas consideradas indispenséveis, para essa eficdcia, em favor da seguranga e da defesa da ordem publica, prevenindo ou reprimindo a aco subversiva, a desordem, a anarquia Excedé-los, é infringir as disposigGes fundamentais reguladoras desse instrumento, criado a bem da defesa da Patria e da manutengo do regime politico, da tranquilidade social, da obediéncia a autoridade legitima, investida principalmente da funcao de garantir a paz da sociedade, sem a qual o Estado ndo pode cumprir os deveres para que fora organizado. (1 Fora de sua fungao constitucional, das lindes que Ihe delimitam o uso, essa arma, idénea para auxiliar 0 restabelecimento da normalidade da vida interna do pafs, que é 0 primeiro dever do Estado, transforma-se em providéncia criminosa, converte-se em instrumento de opressdo selvagem, numa manifestagao franca da tirania, que o regime republicano repele em absoluto. Nas hipéteses indicadas e nas congéneres, por mais que a autoridade coatora diga que procedeu em virtude do estado de sitio, o Tribunal EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 51concederd,-e ninguém poderd duvidar disso,~a ordem protetora da liberdade fisica do individuo.” Pois bem, dessa maneira, o STF entendeu que seria competente para apreciar se a medida imposta aos pacientes estaria abrangida pelos limites estabelecidos pelo art, 80, § 2°, da Constituigao de 1891. Ao assim proceder, destacou o Tribunal que o ato coator questionado pela impetracao estaria de acordo com os limites do referido dispositive constitucional, razao pela qual sua intervengo no caso violaria a separago dos poderes Com relagao constitucionalidade da reforma constitucional de 1926, o STF reconheceu ser competente para apreciar a compatibilidade da obra do poder consti- tuinte derivado reformador com a Constituigao. Aqui, vale destacar novamente que a alegago do impetrante se limitava ao fato de que a reforma nao teria sido aprovada pelo quérum de exigido pelo art. 90, § 2°, da Constituigéo de 1891. Diz-se isso, porque, naquela ordem constitucional, nao havia limitago circunstancial ao poder de reforma eas limitagdes de ordem material se limitavam 4 manutengo da forma republicano- -federativa e da igualdade de representagao dos estados no Senado (art. 90, § 4°, da Constituigéo de 1891) Nesse sentido, pelo menos em tese, seriam admitidas pelo texto constitucional entao vigente, as propostas de reforma da Constituigéo em situagdes atipicas ou de crise, tais como durante o estado de sitio. Além disso, como nao havia disposigéo constitucional no sentido de impedir a aprovacao de reformas que visassem subtrair competéncias dos poderes constitu(dos e direitos e garantias fundamentais dos ind- viduos, poder-se-a cogitar de emendas constitucionais com esse teor. Talvez, por tais raz6es, 0 impetrante se absteve de questionar a constitucionalidade da reforma cons- titucional com base em referidas questées, limitando-se a arguir a incompatibilidade do procedimento adotado pelo Congresso Nacional com o previsto pela Constituigao. Considerando a redagao do § 1°, do art. 90, da Constituigo de 1891, que dispunha sobre a legitimidade ativa para propor reforma 4 Constituigao, com o § 2°, do refe- rido dispositive constitucional, o STF entendeu que, caso a aprovagao da proposta dependesse da manifestagao favordvel de 2/3 da “totalidade dos membros de cada casa do parlamento, seria mister que o legislador constituinte o houvesse declarado expressamente, ou que, ao menos, houvesse empregado forma semelhante usada 79 BRASIL, op. ct, p. 68-69 52 ‘Amir Megal Netono tocante & apresentaco da proposta’.® Sendo assim, conclui que “dois tergos dos votos sé podem ser dois tergos dos votos dos que no momento votam, satisfeita, é bem de ver, a codigo geral do quérum’,*' razo pela qual seria descabido sustentar a inconstitucionalidade da medida. CONSIDERACOES FINAIS O estudo de caso da primeira oportunidade na qual o STF reconheceu sua compe- téncia para apreciar a constitucionalidade de propostas de emendas a constituigao é uma parte importante da histéria constitucional brasileira, pois revela a inauguragao de uma tradi¢ao daquilo que hoje se denomina de doutrina das emendas constitucionais inconstitucionais. Desde a Primeira RepUblica, 0 6rgao de cUpula do Poder Judiciario brasileiro vem se reconhecendo competente para tal mister, antecipando uma pratica que, como visto, se tornou comum apenas a partir da segunda metade do século no Ambito do Direito Constitucional Comparado. 0 caso do habeas corpus 18.178, permite analisar criticamente as relagdes existentes entre Direito e Politica, a partir deste tipo de controle de constitucionalidade que tem por objeto a obra do poder constituinte derivado reformador. Foi possivel constatar, ainda, por meio da impetragao realizada pelo entao advo- gado Themistocles Cavalcanti, os indicios dos fundamentos que embasam a doutrina das emendas constitucionais inconstitucionais em solo patrio. A base desse controle reside na compreensao de que a supremacia da constituigo exige a observancia de seus preceitos por todos os poderes constituidos, inclusive, nos processos de alteragao do proprio texto constitucional, como se passa com as emendas constitu: cionais, por forga da rigidez constitucional. A questao, portanto, diz respeito ao papel politico-institucional que deve ser realizado pelo STF enquanto guardido precfpuo do texto constitucional. Nesse sentido, a verificagao da constitucionalidade da reforma constitucional no caso do habeas corpus 18.178, revela, em ltima instancia, o dever do STF de atuar como guardiao da soberania constituinte em face de possiveis abusos que possam ser cometidos pelo Executivo e pelo Legislativo no exercicio de suas fungdes. 80 Ibid. p. 91. 81 bid. p91 EMENDAS CONSTITUCIONAIS INCONSTITUCIONAIS 53REFERENCIAS 54 ALBERT, Richard. Constitutional Amendment and Dismemberment. In. Yale Law Journal, Vol. 43,n. 01, 2018, p. 01-84. BAYLIN, Bernard. As origens ideolégicas da revolugao americana, Trad. Cleide Rapucci. Bauru: Eduse, 2003, BARROSO, Luis Roberto. Curso de direito constitucional contemporaneo: os conceitos fundamentais e a construgao do novo modelo. 5. ed. Saraiva: S40 Paulo, 2015. BRANDAO, Rodrigo; SARLET, Ingo Wolfgang. Comentario ao artigo 60. In, CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. (Orgs.). 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