'\z% CENGAGE |fs8 Learning ‘4 LEONARDO SECC POLITICA: rong: PUBLICA’ | esquemas de anilise, | casos praticos s ieor POLITICAS PUBLICAS LEONARDO SECCHI | | Conceitos, esquemas de andlise, casos praticos Zi Este €0 primero lv didético de Polticas Publicas lancado no Brasl-Ca linguagem simples edireta, traz conceitos fundamentais tipologias cateel {gorias analtcas ja consolidadas na literatura internacional. A organizacdl do volume coloca em evidéncia cinco dimensBes analiticas para um es tudo mais completo de politica pica: 1. dimensdo de conteid (tipos de politica pablical; 2, dimenséo temporal (ciclo de polticas piblicas): 3, ddimensao espacial (instituicbes); 4. dimensdo de atores; 5. dimenso com Portamental (estils de palticas pica) THD 945 OCRIVNO: Cada capitulo contém um minicaso,exerccios de fixacdo, exemplos praticos. € bibliografia de aprofundamento, Os minicasos sdo de especial interesse, elaborados de forma a interrelacionar os conteidos das dimensbes a lticas, convidam o letor a entender uma situagao politica complexe, ove colocam numa situagdo de tomada de decisdo ou diante da prospeccdo solugGes para um problema plc. i Para esta 2" edicdo, foram elaboradas quests de muitipla escolha para: ue o leitor possatestar a apreerséo do contetdo dos capitulose o prétese sor possa utilizar como instrumento de avaliacéo. © Fro também tar um gos de temas para aqules que eto graduacdo e pés-graduacéo. Aplicacoes Indicado para cursos de graduacio e de pés-graduagso lato-sensu e mestrado em Administracdo, Administragéo Pblica,Diteto, Eco- nama, Ciéncias Poltcas, Polticas Publicas, Desenvolvimento Re- gional, Arquitetura e Planejamento Urbano, Servico Social, Enfer magem e Saude Publica, Ciéncias Ambientais, Sociologia, Socar logia Politica, Pedagogia, Gestio de Cidades, Sequranca abla, Recomendado para as discplinas: polticas socias, intoduc _administragao piblica, estado e polticas pablicas, politicas pob desenvolvimento, potas publicas e movimentos socas, pi Jamento e poltcas pablicas,politicas pubicas de saide, gli oo CENGAGE wnPOLITICAS PORIERS LEGRARDO SE ‘Conceitos, eoquemas de anstise, casos pratioot Este € 0 primeito livra didatico de Politicas Publicas lancado no BY me Tngugem amples © deta, war onctos fundamen tubogas ec ors alias consodadas aera iternaconal A orgaiad Go velume elec em evden enc dimensbesaraltcs pate um 1% {tudo as completo e ola bl: 1- dimers de cote (at de polis pla; 2, dimers temper (do de plas plat 3 ' Cimenso espacial Gnstubes, 4, mens de aay 5. densi coms : Conceitos, portamental (estilos de politicas publicas). esquemas de analise, Cada capitulo contém um minicaso, exercicios de fixacdo, exemplos praticos casos praticos « bibigrata de aprofundamento. Os minicass so de especial interes: elaborados de forma ainterelacionar os conteddos des menses ara ites, convdam oletor a entender uma situoao politic complex, ou 0 celocam num situago de tomada de decisao ou ciante da prospecco de. soluées para um problema plc, Para esta 2 edici, fram eaboradas quests de mitpaescoha pra gue o lito poss estar aapreensio do conte ds captlos eo praes: | Sor pasa utilizar como instrumento de avaiagso, : © lio também rz um glossrio de teos pata aqueles que esto in ciandona rea de politica pblcas. Serve como livo-texto em cursos de radvaco e pos graduaso, Aplicagbes \ndicado para cursos de graduagio e de pos-graduacio lato-sensu «e mestado em Administragio, Administracdo Pablica, Ditto, Eco naira, Céneias Palticas, Poiticas Publicas, Desenvehvimento Re ional, Arqitetura e Planejamento Ubano, Servigo Social, Enter magem e Sade Piblica, Citncias Arbientais, Sodslagia, Socio: ‘ogja Politica, Pedagoaia, Gestho de Cidades, Sequranca Piblica Recomendado para as disipinas: poiticas socials, introduc A. 5 adiinistrago piblica, estado e politicas piblicas, politics pbicas ie desenvolvimento, polticas poblicas e movimentos socias, plane jamento e poiticas piblicas, polticas piblicas de saide, poiticas piblicas de educagao, politicas piblicas e sociedad. TAM mn ht os o . ISBN 13 97885.201.13538 Weave mechs | AVAO TMEV AT AEAL Hh ikh tHE 2 5 CENGAGEbedos Internactonais de Cetaiogagso aa Publicegto (C1 ‘canara be me 2 woittieas tlle’ ns aftutos ny NS fndice para catdiogo eistendtico: 2. Follsicas peblicas + cinta politica 320 tes, Clén e Humanidades: 369Politicas Publicas Conceitos, Esquemas de Andlise, Casos Praticos 2° edigado Leonardo Secchi o's CENGAGE ©© Learning:Prefacio, XI Prefacio e agradecimentos da 2* edicd xv 1 Introdugéo: percebendo as politicas pablicas, 1 4.1 Definigdo de pottica pica, 2 1.41 Pimeiron6 concetal,2 1.1.2 Segundo né concetval, 5 1.1.3 Terceio n6 conceitual, 7 1.20 problema piblic, 10 1.3 Exemplos de politicas piblicas nas diversas areas, 11 1.4 Minicaso: tera de ninguém, 12 (0s Méeioos Sem Fronteras, 14 Bibllografia utilizada para a construgao do minicaso, 15. Questées do minicaso, 16 1.5 Exercicios de fixagao, 16 1.6 Questies de miiltipla escolha, 17 1.7 Referéncias do capitulo, 19 2. Tipos de politica piiblica, 23 2.1 Tipologia de Lowi, 25, 2.2 Tipologia de Wilson, 26 2.3 Tipologia de Gormley, 28 2.4 Tipologia de Gustafsson, 29 2.5 Tipologia de Bozeman e Pandey, 30 2.6 Criagao de novas tipologias, 31 2.6.1 As limitagdes das tipologias, 32Vs Polticas piblicas 2.1 Minicaso:Raposa Serra do Sol, 33 Contexuaizagio histérica, 33 As coolizdes em tomo da causa, 34 © periodo pés-homologscao, 36 Bibliogafa utizada para a construgdo do mincaso, 37 uestbes do minicaso, 38 2.8 Brercicios de fkagdo, 38 2.9 Questdes de miltiplaescolna, 39 2.10 Referencias do capitulo, 41 3 Ciclo de polticas publicas, 43 3.1 Identticagdo do problema, 44 3.2 Formagéo da agenda, 46 3:3 Formuiagdo de aterativas, 48 3.4Tomada de decslo, 51 3.5 Implementagdo da poltica pblica, 5 3.6 Avaliagdo da potica piblica, 62 3.7 ExingBo da potica péblica, 67 3.8Minicaso: sistema de avaliagao das escolas estaduals, 69 3.9 Exerciios de fag, 73 3:10 Questdes de maplaescoina, 75, 3.11 Referéncias do capitulo, 77 4. Instituigdes no processo de politica piiblica, 81 4.1 Perebendo as instituigdes, 82 42.Como o analista de polticas pablicas lida com as instituigbes?, 83 4.3 Esquemas anaiiticos para andlise institucional, 85 4.4 Minicaso instituigdes moldando o comportamento, 90 Plano Genesis, 91 CConsequéncias nao previstas, 93 Bibliografia utlizada para a construgdo do minicaso, 95 (Questies do minicaso, 95, 4.5 Brercicos de fhagdo, 95 4.6 Quests de miitipla escotha, 96 4.7 Reterncias do capitulo, 98 5 Atores no processo de politica publica, 99Sumério @ 1X 5.1.1 Poltcos, 102 5.1.2 Designados politicamente, 103 5.1.3 Burooratas, 104 5.1.4 Juies, 107 5.1.5 Grupos de interesse, 108, 5.1.6 Partidos politicos, 110 5.1.7 Meios de comunicago ~ mic 5.1.8 Think tanks, 113, 5.1.9 Policytakers, 115 5.1.10 Organizagdes do terceiro setor, 116 5.2 Modelos de relacio e de prevaléncia, 117 5.2.1 Modelo principal-agente, 117 5.2.2 Redes de polticas pablicas, 119 5.2.3 Modelos elitists, 121 5.2.4 Modelo pluralista, 122 5.2.5 Tangulos de fer, 123, ‘5.3 Minicaso: atores contagiados pelo panico, 124 Depois da tempestade 3 calmaria, 126 Questdes do minicaso, 126 5.4 Bercicios de fxagéo, 127 5.5 Questes de miitipla escolha, 128 5.6 Referéncias do capitulo, 131 6 Estilos de poliicas piblicas, 135 6.1 Tipologia de Richardson, Gustafsson e Jordan, 136 6.2 Estilo regulatério versus estilo gerencial, 138 6.3 Patcipagdo na construgdo de polices, 140, 6.4 Minicaso: 0 nivel de participagao ideal, 144 Bibliogafautizade para constugio do minicaso, 146 (Quests do minicaso, 148 65 eriios de fkagdo, 147 6.6 Questes de malta escona, 147 6.7 Referencias do capitulo, 149 Glossario de termos de politicas piblicas, 151 Referéncias bibliogréficas, 159Prefacio A Grea de politicas ptiblicas consolidou, nos tlkimos sessenta anos, um cor: ‘pus tebrico proprio, um instrumental analitico titil e um vocabulério voltado para a compreensao de fendmenos de natureza politico-administrativa. ‘O ano de 1951 pode ser considerado o marco de estabelecimento da area . Acesso em: 20 jan. 2010. MEDECINS SANS FRONTIBRES. Measles treatment in Somalia requires an adapted response. Publicado em 3 de julho de 2009. Disponivel em: httpd) www.mnsf.org/ msfinternational/invoke.cfm?objectid=411B4D4C- 15C5-FOOA-254585123637CA66&compo _nent=toolkit.article&method =full_html>. Acesso em: 20 jan. 2010. “Top Ten’ humanitarian crises: aid blocked and diseases ne- ected, Publicado em 21 de dezembro de 2009. Dispontvel em: ‘Acesso em: 20 jan. 2010. MEDECINS SANS FRONTIBRES. As MSF continues life saving activities in Somalia, Belet Weyme hospital hit by a mortar. Publicado em 14 de ja- neiro de 2010. Disponivel em: . Acesso em: 20 jan. 2010. WORLD HEALTH ORGANIZATION. UN Special: Médecins Sans Frontires, res- ponding to emergencies. Publicado em maio de 2009. Disponivel em: <. Acesso em: 20 jan, 2010, p. 16-17,16 = Polticas piblicas Questdes do minicaso 1 Para debater: as medidas e os programas desenvolvidos pelos MSF na So- mélia podem ser consideradas politicas ptiblicas? Construa argumentos com base na vertente estatista e na vertente multicéntrica (primeiro né con- ceitual). . Para debater: a omissio ou ineapacidade de atuagao do Governo Federal de Transicao (GFT) com relacdo a varios problemas de satide da popula- ‘cdo somaliana é uma politica ptiblica? Construa argumentos com base no debate feito no segundo né conceitual do capitulo. . Para debater: a auséncia de uma politica nacional de satide do Governo Fe- deral de Transigao (GFT) implica uma auséncia de politicas de satide em toda a Somélia? Construa argumentos com base no debate feito no terceiro 6 conceitual do capitulo, Para debater: se os MSF fossem uma organizaco privada, com intuito de lucro, suas medidas e programas se enquadrariam como politicas piblicas? Debata se é possivel que organizagnes privadas tenham intengdes genui- namente ptiblicas. . No Brasil, medidas e programas focados em resolver problemas puiblicos também sao protagonizados por organizagoes nao governamentais, Dé al- guns exemplos, Exemplifique areas/temas de politicas pablicas ou localidades onde hé um. vacuo de atuagao Estatal nos dias atuais no Brasil, igual ao que acontece com a dea de satide em varias regides da Somélia, 1.5 Exercicios de fixagao 14, 12, Qual ¢ a diferenca entre politica (politics) e politicas (policies)? 0 que sao politicas puiblicas? Qual é a diferenca entre politicas publicas e politicas governamentais? © que é um problema? © que € um problema piiblico? Quem faz um problema ser considerado piiblico ou nao piblico? Use a metéfora do cabo de aco para descrever os niveis estratégico, té- tico e operacional de alguma politica puiblica de seu conhecimento. Dé um exemplo de politica publica na area de satide. Dé um exemplo de politica ptiblica na érea de educacao. De um exemplo de politica publica na area de seguranca, Dé um exemplo de politica publica na érea de gestao (politica de gestio iiblica nas areas de recursos humanos, finangas e orgamentos, marke- Introdugao: percebendo as politicas pablicas = 17 ting piblico, governo eletrénico, participagio cidada, comprasilicitagées, accountability, estrutura organizacional, privatizagio, mercantilizacao, relagées intergovernamentais e parcerias com a iniciativa privada). 43, Dé um exernplo de politica piiblica na area de meio ambiente. 44, Dé um exemplo de politica piiblica na rea de saneamento, 45, Dé um exemplo de politica puiblica na area de habitagao. 16, Dé um exemplo de politica publica na drea de emprego e renda, 47. Dé um exemplo de politica publica na drea de previdéncia social 48, Dé um exemplo de politica piiblica na drea de planejamento urbano, 49. Dé um exemplo de politica publica na érea de justiga e cidadania, 20, Dé um exemplo de politica publica na érea econdmica (politica moneté- ria, politica fiscal, politica cambial), 21. Dé um exemplo de politica ptiblica na area de assisténcia social. 22, Dé um exemplo de politica exterior/relagdes internacionais. 23, Dé um exemplo de politica puiblica na dea de cultura e esporte. 24, Dé um exemplo de politica ptiblica na rea de ciéncia, tecnologia e inovagao. 25. Dé umn exemplo de politica publica na area de transporte. 1.6 Questées de miiltipla escolha Assine a resposta correta: 4. Opolicymaker é: (@) Quem faz a politica publica (b) 0 destinatario da politica publica (©) Aquele que inftuencia a politica publica (@) Aquele que extingue a politica publica, (©) 0 analista da politica publica 2. O policytaker é: (@) Quem faz a politica publica (b) O destinatério da politica piiblica (c) Aquele que influencia a politica publica (@) Aquele que extingue a politica puiblica (©) O analista da polttica publica 3. Politica (politics) NAO é: (@) Atividade parlamentar no Congresso Nacional (b) Reuniao entre partido politico e grupo de interesse (©) Reunido de Capula das Américas na Colombia18 = Politicas pablicas (@) Plano nacional antidrogas (© Esquema de “mensalio” dos partidos grandes comprando apoio de partidos pequenos 4, Politica governamental NAO ¢: (a) Sindnimo de politica puiblica (b) Um subgrupo de politica piiblica (c) Emanada do legislativo, executivo ou judiciério (a) Passfvel de contestacao (e) Passtvel de extingao 5. NAO é exemplo de politica ptiblica: (a) Lei antifumo (b) Programa de privatizagdo das estradas federais (©) Protocolo de Kyoto (@) Liquidagao de eletrodomésticos feito pelo comércio apés o Natal (@) Reforma politica 6. Politica ptiblica (public policy) NAO é: (@) Fruto exclusivo de ator governamental (®) Diretriz (©) Voltada a resolugdo de problema ptiblico (@) Output de um proceso politico (politics) (©) Orientagao a atividade ou passividade de alguém 7. Quanto a abordagem multicéntrica, 6 correto afirmar: (@) Politica publica é definida em lei (b) Politica puiblica é sempre executada por ator governamental (©) Politica piiblica é fruto da democracia (@) Politica puiblica ¢ uma resposta a um problema puiblico (©) Politica publica é sinénimo de politica privada 8, NAOse refere a politica priblica: (a) Policymaker elaborou uma recomendagio de atividade e 0 policy- taker obedeceu (b) Policymaker elaborou uma recomendagao de atividade e 0 policy- taker desobedecen (©) Poticymaker elaborou uma recomendago de inatividade ¢ 0 poti- cytaker obedeceu (@ Policymaker elaborou uma recomendacao de inatividade e 0 poli- cytaker desobedeceu (©) Policymaker néo se sensibilizou por um problema piiblico trazido pelo policytaker 9. Quanto a metéfora do cabo de ago, é correto afirmar: (@) Politica pablica 6 apenas a parte externa do cabo de ago (b) Politica puiblica é apenas a “pena” do cabo de aco (nivel tético in- termedisrio) Introdugo: percebendo as politicas piblicas = 19 (© Politica puiblica é apenas o arame do cabo de aco (nivel operacional) (@ Politica piblica € coerente e simétrica como um cabo de aco (©) Politica publica é todo o cabo de aco, ¢ também seus componeentes se- parados (pernas e arames) 1.7 Referéncias do capitulo ALIGICA, Paul D., TARKO, Viad. Polycentricity: from Polanyi to Ostrom, and beyond. Governance, v. 25, n. 2, Abril, 2012, pp. 237-262. ‘ARRUDA, Felipe. Trem de gravidade: como chegar a qualquer lugar da Terra em menos de uma hora. TECMUNDO, Dispontvel em: . Acesso em: 1° aio 2012, BACHRACH, Peter, BARATZ, Morton S. Two faces of power. The American Political Science Review, Vol. 56, n. 4, Dez., 1962, p. 947-952. BOBBIO, N. 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Lowi (1972) afirmou que “policies determine politics”, ou seja, as polticas publicas determinam a di- nimica politica, Em outras palavras, dependendo do tipo de politica puiblica que est em jogo, a estruturagdo dos conflitos, das coalizées eo equilforio de poder se modificam. Com a contribuigao de Lowi, o elemento mais basico de uma andlise de politicas puiblicas passou a ser a verificacao do tipo de politica piiblica que se est analisando. Ou seja, o contetido de uma politica pttblica pode deter- rinar o processo politico, por isso merece ser estudado. Esse papel compete 0 analista de politica piblica, que deve ser capaz de entender os detalhes 0s contornos de uma politica publica, bem como extrair dali seus elemen- tos essenciais. Apesar de contrastantes, a concepcdo da escola tradicional de ciéneias politicas ea con- cepeao de Lowi sto validas e nfo so mutuamente excludentes. Um minimo esforgo in- tultivo traria facilmente exemplos em que a politica (politics) ¢ capaz de deverminar as Polticas pablicas (public poticies) e vice-versa.24 a Polticas pablicas Exemplo: Detalhes e essencia da Lei de Responsabilidade Fiscal. (Lei Complementar n# 101/200) sobre o comportamento dos chefes dos Executivos municipais. ‘Adm da necessidade de delimitar que efeitos comporta ‘at ou compara, 6 analista de ate seta ‘dessa politica publica: as restigdes 8 0 crete que foram pat pos ¢ gas ‘namentais municipals e atores spremamentas estaduais (por exemple, See oe on tas), 0s mecanismos de accountability interes ¢ exiernos ec. 0 anaisia também deveré ade pratica, or‘exemipio, servir de subsidio para a -aga0-administrativa muni- ara @ reconfguréo do propia RE! Por outro lado, um material descritivamente extenso, cheio de detalhes e repleto de terminologia técnica mostra-se frequentemente iniitil para uma construgio tedrica significativa. A fim de evitar isso, o analista de politicas piblicas recorre a tipologias que o ajudam a sintetizar paginas e paginas de descrigdo de contetido. Essas tipologias server para capturar a esséncia do contetido em meio a descrigoes extensas. Uma tipologia é um esquema de interpretacdo e andlise de um fendmeno baseado em varidveis categorias analiticas, Uma variavel é um aspecto dis- cernivel de um objeto de estudo que varia em qualidade ou quantidade. Uma ‘categoria analitica é um subconjunto de um sistema classificatério usado para identificar as variagdes em quantidade ou qualidade de ura varidvel. Se, por exemplo, queremos analisar 0 objeto de estudo “seres humanos”, poderos identificar diversas variaveis: idade, género, etnia, nivel de escolaridade etc. Essas varidveis podem ser organizadas em um sistema classificatério com- posto de categorias analiticas. Podemos convencionar que as categorias ana- Utieas para idade sejam em anos vividos (1, 2, 3 ete.) ou em fases da vida (bebe, crianca, adolescente, adulto, idoso). Também podemos convencionar que as categorias analiticas para etnia sejam: branco, negro, amarelo etc., € assim por diante. objeto de estudo “politicas piblicas” também pode ser analisado com 0 auxflio desses esquemas analiticos. As tipologias de politicas puiblicas sao for- mas de classificar os contetidos, os atores, 05 estilos, as instituigdes, dentro de um processo de politica ptiblica.Tipos de politica publica w 25 Neste capftulo, vamos nos concentrar na apresentacao de tipologias de contetido das politicas piiblicas, ou seja, tipologias sobre a esséncia, a inten- cionalidade, a estrutura de indugio de comportamento @ os resultados es- perados da politica ptiblica 2.1 Tipologia de Lowi A tipologia de Theodore J. Lowi, formulada inicialmente em seu artigo pu- blicado na revista World Politics, em 1964, e posteriormente aprimorada em sucessivos trabalhos, baseia-se no critério de “impacto esperado na socie- dade"? (Lowi 1964, p. 689). Segundo esse critério, hé quatro tipos de politi- cas piiblicas: Politicas regulatorias: estabelecem padres de comportamento, servigo ou produto para atores piblicos e privados. Exemplos desse tipo de polticas sao as regras para a seguranca alimentar, para operacdo de mercado financeiro, regras de tréfego aéreo, cédigos de transito, leis e cédigos de ética em as- suntos como aborto ¢ eutandsia ou, ainda, proibigo de furno em locais fe- chados e regras para publicidade de certos produtos. Segundo Lowi (1964), as politicas regulatorias se desenvolvem predominantemente dentro de uma dindrnica pluralista, em que a capacidade de aprovacao ou nao de uma poli- tica desse género ¢ proporcional a relacdo de forcas dos atores e interesses presentes na sociedade. Politicas distributivas: geram beneficios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a coletividade/eontribuintes, Exemplos desse tipo de politica publica sio subsidios, gratuidade de taxas para certos usuérios de servigos puiblicos, incentivos ou rentincias fiscais etc. Esse tipo de politica se desenwvolve em uma arena menos conflituosa, considerando que quem paga o “prego” é a coletividade. A grande dificuldade no desenho de po- Iiticas distributivas ¢ a delimitacao do grupo beneficiério (quem é e quem nfio € beneficidrio). De acordo com Lowi (1964), esse tipo de politica se desen- volve em arenas onde predomina o “toma lé dé 4” (logrolling), ou seja, 0 troca-troca de apoios de forma pragmstica. As emendas parlamentares 0 or ‘camento da Unizo, para a realizagao de obras piblicas regionalizadas, sao ti- picos exemplos de politicas distributivas, em que congressistas e grupos po- Iiticos condicionam apoios a certas emendas orgamentdrias caso recebam em troca apoio nas suas emendas. Politicas redistributivas: concedem beneficios concentrados a algumas ca- tegorias de atores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores. um tipo de politica que provoca muitos conflitos, pois representa * Tyadugdo livre a partir do original em ingles26 © Politicas piblicas uum jogo de soma zero. Exemplos cléssicos so cotas raciais para universida. des, politicas de beneficios sociais ao trabalhador e os programas de reforma agréria, Segundo Lowi, as politicas redistributivas nao recebem esse rétulo pelo resultado redistributivo efetivo (renda, propriedade ete.), mas sim pela cexpectativa de contraposicao de interesses claramente antagonicos. O tipo de dindmica predominante em arenas politicas redistributivas é o elitismo, no qual se formam duas elites, uma demandando que a politica se efetive e a outra lutando para que a politica seja descartada. Polfticas constitutivas: “sdo regras sobre os poderes e regras sobre as re- gras”® (Lowi, 1985, p. 74), ou seja, so aquelas politicas que definem as com- peténcias, jurisdicdes, regras da disputa politica e da elaboragao de politicas, piiblicas. Sao chamadas meta-policies, porque se encontram acima dos ou- tros trés tipos de politicas e comumente moldam a dinamica politica nessas outras arenas. Exemplos sao as regras do sistema politico-eleitoral, a distri- buicdo de competéncias entre poderes ¢ esferas, regras das relagdes inter- governamentais, regras da participagdo da sociedade civil em decisdes pti- blicas. Politicas constitutivas provocam conflitos entre os entes e os atores diretamente interessados (por exemplo, partidos, os trés poderes, os niveis de governo), pois tém a capacidade de alterar o equilfbrio de poder existente (quem manda e quem faz). Os eleitores, os usuarios das politicas piiblicas e © cidadéo comum raramente se interessam por esse tipo de politica, jé que no tratam de prestagao de servicos ou de agdes concretas de governo. importante lembrar que as fronteiras que separam esses quatro tipos de oliticas nAo sdo facilmente visualizaveis. As politicas piblicas geralmente agregam caracteristicas de dois ou mais tipos de politica, por exemplo, as po- Iftieas de contratacao e as relagGes trabalhistas, que possuem elementos re- gulatérios e redistributivos. A tipologia de Lowi despertou interesse nos meios académicos e profissionais por sua utilidade para estudos comparati- vos em um setor de politica piiblica ou transversalmente entre varios seto- res de politicas puiblicas. 2.2 Tipologia de Wilson James Quinn Wilson formulou sua tipologia adotando 0 critério da distribui- (go dos custos e beneficios da politica puiblica na sociedade. Essa tipologia, de um lado, corrobora a tipologia de Lowi e, de outro, a complementa.* ° Tradugdo live a parti do original em ingles. “Uma diferenca fundamental entre atipologia de Lowi ea de Wilson 6 que a primeira ba- sela-se na definigao arbitréria e objetiva da natureza da politica piblica (feita pelo ana- lista), enquanto a segunda recomenda a classificagao da politica piblica segundo a per- ‘cepgdo ou interpretacao dos proprios policytakers.P Tipos de politica pablica = 27 Quadro 2.1 - Tipologia de politicas piblicas de Wilson = . feaeeeeneioneene meee C Custos Distibuldos ‘Concentrados Distrbuidos | Poitica majonténa | Poitica empreendedora Beneficios, Concaniades | Poca cera | Poti de upo de ineresss| Fonte: Wilson, 1983, {As politicas de tipo clientelista sio aquelas em que os beneficios so con- centrados em certos grupos e os custos sao difusos na coletividade. Sio as polticas distributivas da tipologia de Lowi ‘As politicas de grupo de interesses so aquelas em que tanto custos como beneficios esto concentrados sobre certas categorias, Referem-se, na tipologia de Lowi, as politicas redistributivas. As politicas empreendedoras importam em beneficios coletivos, e 0s cus- tos fieam concentrados sobre certas categorias. Esse tipo espeeffico de po- Iitica puiblica ndo foi previsto na tipologia de Lowi, e talvez.seja o maior di- ferencial da tipologia de Wilson. As poltticas empreendedoras enfrentam uma dificuldade real, que é a organizagao de interesses coletivos contrérios a interesses concentrados (Olson, 1999), como no caso das reformas admi- nistrativas que resultam em extingdo de certos érgaos priblicos, ou leis que tornam ilegais os jogos de azar (casinos, bingos ete.). Por fim, politicas majoritérias sto aquelas em que os custo’ e beneficios sto distribuidos pela coletividade. Talvez essa categoria seja a mais numerosa em exemplos: a instituigao de servigos priblicos de satide, edueacao, segu- ranga, defesa nacional, cultura etc.28 Polftcas piblicas 2.3 Tipologia de Gormley A base da distingao da tipologia de Gormley 6 o nivel de saliéncia (capacidade de afetar e chamar a atengao do publico em geral) e o nivel de complexidade (necessidade de conhecimento especializado para sua formulagao e imple- mentagao). Da intersegio dessas duas varidveis nasce 0 seguinte esquema analttico: Quadro 2.2 - Tipologia de politicas piblicas de Gormley Complexidade ta Baka) Tata | Police de sata opeatiia | oli de auienda | (operating rom pots) | (earn om poles) Saléncia ——ee~ eee tana | Polica de sala de reunies | Patca de babe escaléo | ; om (onard ram pls) (ctet re poles) t as Eee —_— Fonte: Adaptado de Gormley, 1986. ‘Segundo 0 entendimento de Gormley (1986, p. 598), um assunto é saliente ‘quando “afeta um grande ntimero de pessoas de modo significativo” e é complexo quando “levanta questies fatuais que néo podem ser respondidas por generalistas ou amadores”.’ No grupo da politica de sala operatéria esto os exemplos das regula- mentagoes sobre organismos geneticamente modificados, regulamentagao so- bre qualidade da égua e do ar, licenciamento de medicamentos ete. Sto tec- nicamente muito densas e tém apelo popular. No grupo da politica de audiéncia entram as politicas puiblicas que sto de simples elaboracao do ponto de vista estrutural, mas que tendem a atrair grande atengio das pessoas — e por consequéncia dos partidos ~ e da midia, como polfticas de cotas raciais, regulamentacdo sobre aborto, regulamenta- gio da prostituicao etc. O grupo da politica de sala de reunides é exemplificado por pacotes de re- forma administrativa, regras para o setor bancérrio, regulagao de especifica- ‘goes técnicas para o setor de construgdo civil, regulagao da competigao de empresas prestadoras de servigo telefonico, energético ete. Nesse grupo, existe uma baixa capacidade de atrair a atengo da coletividade, e 0 conhe- cimento técnico ¢ necessério para formatar os contornos da politica ptiblica. "Tradugao livre a partir do original er ings> Tipos de politica piblica 29 No grupo da politica de baixo escalio (street level policy) estiio rotinas administrativas para os agentes puiblicos, regulagdes quanto & prestago de jinformagées dos cidadaos e empresas para 0 Fisco etc. So chamadas “baixo ‘escalao” por causa da simplicidade de sua elaboragdo e porque nao atraem, grande atencao popular. ‘Segundo Gormley (1986), se um analista ¢ capaz de categorizar de maneira apropriada uma politica publica nesse esquema, também é possivel prever 0 ‘comportamento de politicos, burocratas, cidadaos, meios de comutticacao, bem como é possivel prever mecanismos de decisao e patologias do proceso decis6rio que podem emergir. Como se percebe, e da mesma forma que acon- tece no esquema de Lowi e de Wilson, o contetido de uma politica priblica é entendido por Gormley como varidvel independente e a dinamica politica é a varidvel dependente, 2.4 Tipologia de Gustafsson Outra tipologia ¢ aquela proposta por Gustafsson (1983), que tem como cri- tério de distingdo o conhecimento e a intengao do policymaker: Quadro 2.3 - Tipologia de politicas piiblicas de Gustafison Intengdo de implementar ‘a politica pablica im Nao Conhecimento para a | Disponive!_| Politica eat | Folica silica etaboragioe inplementagao ~ ——— Incisponivel | Pseudopottca | Poiica sem sentido As politicas piblicas reais sao aquelas que incorporam a intencao de re- solver um problema puiblico com 0 conhecimento para resolvé-lo, Estas sio as politicas piiblicas ideais, e os policymakers geralmente clamam que suas politicas puiblicas pertencem a essa categoria. As politicas simbélicas (symbolic policies) sao aquelas em que os poli- cymakers até possuem condigdes de elaboré-la, mas intimamente nao de~ monstram grande interesse em colocé-las em pratica. Sao “para inglés ver ou seja, voltadas mais para o ganho de capital politico do que para o enfren- tamento efetivo do problema publico.30 a Poltticas piblicas OSIM > As pseudopoliticas sao aquelas em que policymaker até tem interesse e gostaria de ver sua politica funcionando, mas nao possui conhecimento para A politica sem sentido é aquela elaborada sem conhecimento especifico so- bre o problema ou sem alternativas de solucdo para o problema, além de ser vazia de intengGes politicas genuinas. Uma politica sem sentido é uma solugao ‘um problema que retine incompeténcia com o cinismo dos policymakers. Da mesma forma que na tipologia de Lowi, Gustafsson (1983) admite que sua tipologia seja um ideal-tipo, bastante util para andlise, mas com limita- ‘des praticas. Frequentemente as politicas piiblicas acumulam aspectos de realidade, efetividade, simbolismo e incompeténcia. 2.5 Tipologia de Bozeman e Pandey Outra forma de distinguir as politicas publicas de acordo com seus conteti- dos 6 a distingdo entre contetido técnico e contetido politico (Bozeman e Pan- dey, 2004),Tipos de poltica publica = 31 Politicas ptiblicas de contetido essencialmente politico so aquelas que apresentam conflitos relevantes no estabelecimento de objetivos e no orde- rnamento de objetivos, e, de alguma forma, ganhadores e perdedores da po- Iitica publica so identificaveis antes da implementacdo. Politicas ptiblicas de contetido técnico apresentam poucos conflitos com relagio aos objetivos e ao ordenamento dos objetivos, embora possam apa- recer conflitos com relagio aos métodos. Conteido Conteido eminentemente eminentemente ‘nico paleo ————— Figura 2.1 - Continuum do conteido de uma politica. Uma das dificuldades da tipologia de Bozeman e Pandey € que politicas piiblicas podem ser alteradas em esséncia ao longo do ciclo de politica pt- blica. Uma politica piblica pode, por exemplo, parecer eminentemente téc- nica na fase de estudo de alternativas, mas se revelar fortemente politica no momento da tomada de deciséo. Bozeman e Pandey (2004) reconhecem que todas as politicas puiblicas contém aspectos técnicos ¢ politicos simultaneamente. No entanto, em al- gumas politicas pibblicas prevalecem os aspectos técnicos, como politicas pti- blicas de gestao financeira (por exemplo, métodos orgamentérios, métodos contAbels) ou da informagao (por exemplo, inovagdes em e-government) Exemplos de politicas ptiblicas de contetido eminentemente politico sao to- das as politicas redistributivas (na tipologia de Lowi) ou as politicas de grupo de interesse (na tipologia de Wilson), nos quais algumas categorias de atores arcam com os eustos e outras categorias recebern beneficios. 2.6 Criagao de novas tipologias ‘Varias outras formas de classificar as politicas piiblicas estdo sujeitas a con- sideragdo. O analista de politicas piblicas pode realizar sua andlise utilizando uma das tipologias ja consolidadas na literatura (aplicagao dedutiva) ou en- tao pode construir sua propria tipologia (desenvolvimento indutivo). O desenvolvimento indutivo de tipologias se baseia na capacidade do pes- quisador em estabelecer um critério diferente para a verificagao de uma varidvel ouestabelecer novas categorias analiticas para a classificagéo dos fendmenos. Por exemplo, outros critérios que poderiam ser usados para a construcko de tipologias podem ser o grau de intervengdo (estrutural versus conjuntural) (Teixeira, 2002), a abrangéncia dos potenciais beneficios (universais, seg-32. & Politicas piblicas ‘mentais, fragmentados) (Teixeira, 2002), a ideologia inspiradora da politica pri- blica, o nivel de isolamento da politica pablica em relagao a outras politicas pui- blicas, 0 prazo de vigéncia da politica pibblica (determinado versus indeter- minado) ete. O analista constréi, revisa e reelabora suas variaveis até que elas tenham, de preferéncia, poucas categorias analiticas e com gradagdes/variagdes que sejarn mutuamente exclusivas e coletivamente exaustivas. A vantagem do de- senvolvimento indutivo é a “customizagao” de uma tipologia mais adequada 0s objetivos da andlise 2.6.1 As limitagdes das tipologias Como ja visto, as tipologias s4o uma estratégia para trazer simplicidade a fe- nOmenos que parecem complexos. O uso de tipologias ajuda o analista a or ganizar seu material (separa o “joio do trigo”) e o ajuda a ter clareza sobre 0s elementos essenciais daquilo que est sendo investigado. No campo das politicas piiblicas, o uso de tipologias tem sido muito titil para comparagoes intersetoriais, comparagées entre niveis de governo e comparagées interna- cionais de fenémenos politico-administrativos. A partir do momento em que se consegue comparar coisas aparentemente diferentes, mas que comparti- Iham elementos essenciais, hé maior fertilidade para a construgdo tedrica € para a melhora da prética Apesar de seus pontos positivos, é necessdrio fazer mengao as restrigoes quanto ao uso de tipologias. Essas restrigdes ou limitagoes também poder servir como alertas aqueles interessados em construir novas tipologias de po- iticas priblicas. 1, Toda tipologia ¢ reflexo de um reducionismo, e por isso elas so acusadas de descolar-se da realidade. 2. Tipologias que se baseiam em variaveis qualitativas podem levar o analista a desconsiderar 0 “meio-termo”, visto que muitos fendmenos so quanti- tativamente diferentes, mas qualitativamente parecidos. 3. Tipologias raramente conseguem abranger categorias analiticas mutua- mente exclusivas e coletivamente exaustivas. Em outras palavras, as ve- zes um caso no consegue ser classificado por ndo possuir os requisitos das categorias de dada tipologia, e as vezes um caso pode ser classificado em mais de uma categoria analitica simultaneamente.> Tipos de politica publica = 33 2.7 Minicaso: Raposa Serra do Sol Em uma regio que abrange os muniefpios de Normandia, Pacaraima e Uira- ‘muta, no estado de Roraima, esté localizada a area conhecida como Raposa Serra do Sol. Essa drea foi paleo de um dos mais longos e conturbados pro- ‘cessos de demarcacao de Terra Indigena (TI) da histéria do Brasil. Em 2008, o presidente da Reptiblica homologou a Raposa Serra do Sol como Terra ‘digena e, em 2009, 0 Supremo Tribunal Federal (STF) sentenciou que os zendeiros cultivadores de arroz.deveriam deixar a regio, para que grupos digenas, como os Macuxf, Patamona, Ingaric6, Taurepang e Uapixana, pudessem continuar vivendo tranquilamente em suas terras. Contextualizagao histérica ‘A Raposa Serra do Sol encontra-se no nordeste do estado de Roraima, em ‘uma extensdo territorial que abrange as fronteiras de Brasil, Venezuela e Guiana, Desde o fim do século XIX, jé existem registros de aquisigio de pro- priedade por parte de ndo indios para fins de colonizagio e ocupagio na re- ‘gio de Raposa Serra do Sol. A vegetacdo dessa regio é 0 Cerrado e, por ‘causa do calor equatorial e da presenga abundante de rios e igarapés, é pro- picia 8 agricultura. Figura 2.2 - Mapa da TI Raposa Serra do Sol. Fonte: Instituto Socioambiental, 2005. Agradeco a Juliana Giraldi, Lais Muraro, Mariangela Santos e Renata Brizolara, acadé- micas do curso de Administracao Pablica da Esag/Udese, pelo texto-base e parte das re- feréncias que serviram para a construcao deste minicaso,34 a Politcas piblicas No entanto, em 1917 0 governo do Amazonas editou uma lei em defesa do usufruto, por parte dos indios Macuxt e Jaricuna, de terras compreendidas entre os rios Surumai e Cotingo. Essa lei veio para apaziguar os conflitos que Jénasciam entre indios e nao indios, Apesar dessa lei estadual, ¢ de tantos outros esforgos de demarcactio por ;parte do Servigo de Protegao ao {ndio (SPN, inicialmente, e depois pela Fun- dagao Nacional do indio (Funai), a chegada de ndo indigenas & Raposa Serra do Sol nao foi contida durante todo o século XK. A década de 1970 fot o pe- riodo de maior imigragao de brancos, que buscavam cultivar arroz principal- ‘mente na parte sul da regio, &s margens do rio Sururti, Em 1993, a Funai finalizou um trabalho técnico de identificagao e levan- tamento fundidrio, levando em consideracao estudos antropologicos e histo- riograficos da regido, onde reconhece uma extensdo continua de 1,67 milhdo de hectares como Reserva Indigena na regio da Raposa Serra do Sol. As con- clusdes deste trabalho técnico foram publicadas no Didrio Oficial da Unido (DOU) e inflamaram os conflitos entre fndios e brancos. Durante a década de 1990, uma nova onda de imigragao trouxe colonos brancos que fixaram moradia na Raposa Serra do Sol; muitos deles o fizeramn sabendo do processo de demarcagao em curso e prevendo que as eventuais indenizacdes pela “devolucao” da terra aos indios seriam vantajosas. AAs coalizdes em tomo da causa Ea Presidéncia da Reptiblica que tern competéncia para demarcar Terras In- aigenas (Tis). Em 2005, o presidente Luiz Inécio Lula da Silva demarcou a 4érea continua de 1.743 hectares da Raposa Serra do Sol para usufruto dos in- digenas da regido. Antes mesmo da demarcacao, o Ministério da Justica, entidade adminis- trativa superior & Funai, recebeu contestagdes administrativas por parte dos colonos rizicultores e por parte do governo do estado de Roraima e, apés 2005, 0 Supremo Tribunal Federal passou a receber contestagdes judiciais desses mesmos atores, os quais pediam a revisio da demarcagio com os se- guintes argumentos: = existern colonos residentes na Raposa Serra do Sol com registros de terra que datam do fim do século XIX, e seria injusto tiré-los de la; ‘= a regiao da Raposa Serra do Sol representa 7,5% da extensio territorial de Roraima, e responde por 10% da produgao estadual de arroz; = aproximadamente 46% da extensio territorial do estado de Roraima cor respondeu a Tls, o que atrapalha o desenvolvimento econémico do estado; 1 apenas 19 mil indios nao poderiam ser donos de uma extensio territorial to vasta;- Tipos de poltica pibica = 35 fs se houvesse necessidade de demarcacdo, esta deveria ser ndo continua, ‘ou sefa, com possibilidade de criagao de “ilhas territoriais” onde os riziculto- res pudessem manter suas atividades; a é frdgil ajustificativa de manutencao da identidade cultural dos povos in- dfgenas na regio, pois estes falam portugués, usam roupas dos brancos e encontram-se bastante integrados ao meio de vida dos colonos, princi- palmente nas cidades e entre aqueles que trabalham nos arrozais. ‘Além dos rizicultores e do governo do estado de Roraima, as Forcas Ar- madas e a Sociedade de Defesa dos Indigenas Unidos do Norte de Roraima (Sodiurr) também se dectararam contrérias & demarcagao continua da TI Ra- posa Serra do Sol. Para as Forgas Armadas, essa regido € militarmente es- tratégica, pois abrange uma érea de fronteira com riscos bélicos. O Brasil jé teve contencioso territorial com a Gra-Bretanha no fim do século XIX, durante a chamada Questao do Pirara, 0 que levou o pafs a perder quase 20 mil km? de territério que entendia ser brasileiro. Na época, povos indigenas trans- fronteirigos reivindicaram pertencer ao territ6rio da Guiana. Os militares tam- bem apontam para casos recentes de hostilidade militar na fronteira com a Venezuela, além de situagdes de perigo com relagao ao trafico de drogas, a armas e animais silvestres por toda a fronteira norte. A Sodiurr é uma das duas grandes organizagées de defesa dos interesses indigenas em Roraima e se opée & demarcagdo continua. O eerne do argu- mento desta sdciedade que grande parte dos indigenas residentes na regiao dda Raposa Serra do Sol se beneficia da atividade agricola realizada pelos nao indios, pois sdo gerados empregos, impostos e, consequentemente, elevacao do padrao de vida, A outra grande organizagao indigéna em Roraima ¢ o Conselho Indigena de Roraima (CIR). O CIR sempre se posicionou favordvel & demarcagio continua da Raposa Serra do Sol e - com organizagbes nao governamentais ambientais, e de defesa dos povos indigenas e o Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), da Igreja Catélica - utiliza os seguintes argumentos com 0 governo federal: = 0s indigenas sao os herdeiros legitimos da regio Raposa Serra do Sol ea demarcagao da TI € a tinica maneira de conter 0s conflitos entre indios, fazendeiros e garimpeiros; = a0s indigenas deve ser garantido o direito de preservacao de sua identi- dade cultural, e a presenga de nao indios ameaca as linguuas, as tradigoes e omodo de vida indigena; ‘= 0s indigenas tém condigdes de subsistir sem a presenca dos brancos, € a aclamada “elevacio do padrao de vida” proporcionada pela presenca dos brancos acontece a um custo cultural muito alto; a quase totalidade dos moradores nao indios da Raposa Serra do Sol so fruto de um processo migratorio recente, posterior aos anos 1970. Pica36% Politicas pit entao comprometida a argumentacao de vinculagao histérica dos colo- nos brancos,; = com senso de oportunidade, muitos imigrantes brancos vieram para a Ra- ;osa Serra do Sol com a expectativa de receber indenizagdes, e nao com o objetivo de desenvolver economicamente a regiao. A Funai e 0 governo federal também se mostraram historicamente vin- culados & causa de demarcagao de Tis. A Funai é a autarquia federal res- ponsdvel por realizar estudos técnicos sobre as populacdes indigenas, pro- teger as Tls, além de promover servicos basicos para os indios, como edlucacio, satide e assisténcia. A atuacdo do governo federal junto & causa in- digena se intensificou a partir de 1993 ¢, em 2005, a homologagao da Raposa Serra do Sol como TI continua foi um dos passos mais evidentes em favor dessa causa. 0 perfodo pés-homologacao Homologar uma TI é 0 momento simbélico de tomada de decisao em termos de politica priblica. O perfodo pés-homologacao, ou seja, a implementacao dessa politica piblica, é que vai dizer algo sobre a efetividade da agao. Ao Instituto Nacional de Colonizacao e Reforma Agraria (Incra) foi dada a atribuicao de fazer o levantamento das terras ocupadas por nao indios e das benfeitorias realizadas sobre essas terras, para fins de pagamento das inde- nizagoes, bem como para promover os reassentamentos. ‘Policia Federal, com o apoio da Policia Rodoviria Federal, montou ope- ragdes especiais (denominadas Upatakon, que significa “nossa terra” na in- gua macuxf) com o objetivo de evitar conflitos entre indios, e entre indios € agricultores brancos, a fim de viabilizar os reassentamentos fora da TI. ‘Mesmo com essas tentativas, as animosidades nao cessaram: a sede da Fu- nai foi invadida por representantes da Sodiurr, padres vineulados ao Cimmi fo- ram sequestrados, professores universitérios vinculados & causa indigena so- freram perseguico ¢ os mais diversos incidentes ocorreram entre indigenas ligados ao CIR e indigenas ligados ao Sodiurr e rizicultores. ‘Vendo que a situagao poderia piorar, em abril de 2008 o STF mandou sus- pender todas as operacoes de retirada dos nao indios até o momento em que agbes contrérias A demarcagao fossem julgadas. O julgamento das agoes ocorreu até o dia 19 de marco de 2009, quando o STF decidiu por dez votos a um que Raposa Serra do Sol deve ser terra da Unio para usufruto exclu- sivo e continuo dos indigenas. Com a decisao, o STF também emitiu um conjunto de 19 restrigdes ao ust- {ruto das terras, preservando o livre acesso das Forgas Armadas as Tls, a ne- ccessidade de autorizacao do Congreso Nacional para aproveitamento dos re- ‘cursos hidricos e potenciais energéticos por parte dos indios e a proibicio de cobranga de pedagios ou tarifas por parte dos indios com relagao ao acesso as estradas dentro da TL.Tipos de poltica publica = 37 Como ao longo de sua historia, as duas vertentes antagonicas também se cristalizam no perfodo pés-homnologacdo e influenciam as interpretagdes s bre 0 sucesso e insucesso desta politica ‘Aqueles que sublinham os insucessos relatam situagées de indenizagoes injustas para os rizicultores, aleoolismo dos indfgenas, e migragio de familias, indigenas desempregadas para bolsdes de pobreza na periferia de Boa Vista. ‘J4 aqueles que toreeram pela efetivagdo da ‘TI Raposa Serra do Sol, co- memoram o ganho da autonomia dos povos indigenas, a criagéo de progra- as de gestao territorial e ambiental adequados aos indios, e acusam os ri- zicultores de continuarem a perseguir e ameacar os indigenas que hoje vi na Raposa Serra do Sol. 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Disponivel em: -chttp:/g].globo.comvjornal-nacional/noticia/201 1/09/indigenas-da-reserva- raposa-serra-do-sol-tem-problemas-com-o-alcoolismo.html>. Acesso em: 26, maio 2012. G1. Familias retiradas da reserva Raposa Serra do Sol tém dificuldades para plantar. Jornal Nacional. Publicado em: 14/09/2011. Dispontvel em:38 = Polticas pablicas . Acesso em: 26 maio 2012. INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. Lula homologa a TI Raposa-Serra do Sol, em Roraima. Publicado em 15 de abril de 2005. Disponivel em: . Acesso em: 5 jan. 2010, INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL. Joénia Wapichana, exemplo de resis- téncia, Publicado em 2 de janeiro de 2010. Disponivel em: . Acesso em: 5 jan. 2010. MOVIMENTO NOS EXISTIMOS. Razdes para a homologagdo em area continua da terra indigena Raposa Serra do Sol. Disponivel em: . Acesso em: 5 jan. 2010. VARGAS, R.; RONDON, J. E. /ndios invadem sede da Funai em Boa Vista ¢ Dourados. Disponivel em: . Acesso em: 5 jan. 2010, VIEIRA, J. G. Missiondrios, fazendeiros e indios em Roraima: a disputa pela terra, 2003. Tese (de doutorado). Programa de pés-graduagao em His- Loria. Universidade Federal de Pernambuco. Questées do minicaso 1. Classifique a politica publica de criagao da Terra Indigena Raposa Serra do Sol nas tipologias de Lowi, Wilson, e Bozeman e Pandey. 2. Segundo Lowi (1972), os contetidos das politicas piblicas determinam a dinamica politica (tipo de conflito, intensidade de conflito, coalizées pos- siveis ete.). Voed concorda com Lowi? Justifique sua resposta com base no minicaso Raposa Serra do Sol. 3. Para debater: divida a classe em dois grandes grupos, um com a ineum- béncia de defender e 0 outro com a incumbéncia de condenar a homolo- gacdo da Terra Indigena Raposa Serra do Sol. Cada grupo deve utilizar ar- gumentos hist6ricos, econémicos, juridicos, socioculturais ete. Pociem ser utilizados argumentos ja apresentados no minicaso ou novos argumentos derivados de pesquisa ou da inspiragao dos alunos. 2.8 Exercicios de fixagao 1. O que sio objetos de estudo, varidveis ¢ categorias analiticas? 2. Para que server as tipologias? 3. Qual é diferenca entre politicas distributivas e politicas redistributivas?> Tipos de poltica pablica = 39 4, Descreva um exemplo de politica regulat6ria (Lowi, 1964) criada pelo po- der legislativo do seu municipio. 5, Descreva um exemplo de politica empreendedora (Wilson, 1983) defen- dida por um politico de seu estado. 6. Descreva um exemplo de politica de audiéncia (Gormley, 1986) que tenha sido motivo de grande repercussao na ridia nos tiltimos anos. 7. Descreva um exemplo de politica simbélica (Gustafsson, 1983) defendida por algum politico pouco preocupado em ver o problema realmente solu- cionado. 8, Descreva um exemplo de politica de cardter eminentemente técnico e ou- tra de caréter eminentemente politico (Bozeman ¢ Pandey, 2004) na fea de gestao da organizagio em que vocé trabalha ou estuda. 9. Construa uma tipologia, com variaveis e categorias analiticas, para dis- tinguir contetidos de politicas piblicas, 2.9 Questées de miiltipla escolha Assine a resposta correta: 1, B exemplo de politica distributiva (Lowi, 1964; 1972; 1985): @) Lei de reforma politica que institui o voto distrital (b) Lei que profbe fumo em lugares fechados (©) Isengao de tributes para um setor industrial (@) Reforma agréria que expropria terras improdutivas a favor de traba- Ihadores sem-terra (©) Lei de Gerson 2. B exemplo de politica redistributiva (Lowi, 1964; 1972; 1985): (a) Lei de reforma politica que institui o voto distrital (b) Lei que profbe furmo em lugares fechados (©) Isengao de tributos para um setor industrial (@) Reforma agraria que expropria terras improdutivas a favor de traba- Ihadores sem terra (©) Lei de Gerson 3. B exemplo de politica regulatoria (Lowi, 1964; 1972; 1985) (@) Lei de reforma politica que institui o voto distrital (b) Lei que profbe furno em lugares fechados (©) Isencao de tributes para um setor industrial (@ Reforma agréria que expropria terras improdutivas a favor de traba- Ihadores sem-terra © Lei de Gerson40 @ Politicas piblicas 4, B exemplo de politica constitutiva (Lowi, 1964; 1972; 1985): (a) Lei de reforma politica que institui o voto distrital (b) Lei que profbe fumo em lugares fechados (©) Isengdo de tributos para um setor industrial (@) Reforma agréria que expropria terras improdutivas a favor de traba- thadores sem-terra (e) Lei de Gérson 8. Polttica empreendedora ¢: (@) Aquela em que os custos s4o concentrados e os beneficios sao con- centrados (b) Aquela em que os custos sio concentrados ¢ os beneficios sto difusos (c) Aquela em que os custos sio difusos e os beneficios sao difusos @ Aquela em que os custos sio difusos e os beneficios sf concentrados (@) Subtipo de politica de desenvolvimento, voltada para a abertura de no- vas empresas 6. Politica majoritaria é: (@) Aquela em que os custos sio concentrados e os beneficios so con- centrados (b) Aquela em que os custos sio concentrados e os beneficios so difusos © Aquela em que 0s custos so difusos e os beneficios sao difusos (@) Aquela em que os custos sao difusos e os beneficios sao concentrados (©) Aquela que foi votada ¢ aprovada em regra de maioria simples (50% +1) 7.6 exemplo tipico de politica de “sala de reunides” (Gormley, 1986): (a) Regulamentagao de percentuais tolerados de gltiten nos biscoitos (b) Regulamentacao de aborto de fetos anencéfalos (©) Proibigao dos bingos em territorio nacional (@) Programa de transferéncia de renda para pessoas atingidas pela enchente (©) Lei de restrigdes a liberdade de expressao dos jornalistas e meios de 8, Politica simbética 6: (@) Relacionada a temas como hino e hasteamento da bandeira nacional (b) Elaborada por politico de grande expresso nacional (© Elaborada de forma urgente (@) Blaborada mais para “fazer de conta”, do que para resolver 0 problema piiblico (e) Aquela que serve somente como experimento (ver se funciona na pratica) 9. Quanto a tipologia de Bozeman e Pandey (2004), € correto afirmar: (@) As politicas de contetido técnico sao decididas por técnicos (b) As politicas de contetido técnico sio decididas por politicosTipos de politica publica = 41 (©) As poltticas de contetido politico sao decididas por politicos (@) As politicas de contetido politico so decididas por técnicos (© As politicas contém simultaneamente aspectos técnicos e pi 2.10 Referéncias do capitulo BOZEMAN, B.; PANDEY, S. K. Public management decision making: effects of decision content. Public Administration Review, v. 64, n.5, p. 553-565, 2004. GORMLEY Jr., W. T. Regulatory issue networks in a Federal system. Polity, v. 18, n. 4, p. 595-620, 1986, GUSTAFSSON, G. Symbolic and pseudo policies as respoises to diffusion of power. Policy sciences, v. 15, n. 3, p. 269-287, 1983. LOWI, T. J. American business, public policy, case studies, and political theory. World Politics, v. 16, n. 4, p. 677-715, 1964 Four systems of policy, politics, and choice. Public Administration Review, ¥. 32, n. 4, p. 298-310, jul.-ago. 1972 LOWI, T. J. ‘The State in polities: the relation between policy and adminis- tration. In: NOLL, R. G. (Org.) Regulatory policy and the Social Sciences. Berkeley: University of California Press, 1985. p. 67-105, OLSON, M. A légica da. agdo coletiva: os beneficios pliblicos e uma teoria dos grupos sociais. S40 Paulo: Edusp, 1999. TEIXEIRA, E. C. O papel das politicas miblicas no desenvolvimento lo- cal e na transformagao da reatidade. Working paper (2002). Disponivel em: - Acesso em: 15 jan. 2010. WILSON, J. Q. American government: institutions and policies. Lexington MA, DC: Heath & Co., 1983.capitulo 3 ey Ciclo de politicas publicas 0 processo de elaboragiio de politicas piblicas (policy-making process) tam- bém ¢ conhecido como ciclo de politicas puiblicas (policy cycle). O ciclo de ppoliticas pubblicas é um esquema de visualizagao e interpretacao que organiza, a vida de uma politica piiblica em fases sequenciais e interdependentes, Apesar de varias versdes jé desenvolvidas para visualizagao do ciclo de po- Ifticas paiblicas, restringimos o modelo as sete fases principais: 1) identifica- ao do problema, 2) formacdo da agenda, 3) formulacao de alternativas, 4) tomada de decisio, 5) implementacdo, 6) avaliagao, 7) extincao. = fica do ‘proba. i ee eet @) a Nf Tomada de atingdo Figura 3.1 - Ciclo de politics pablicas. Apesar de sua utilidade heuristica, o ciclo de politicas paiblicas raramente reflete a real dinamica ou vida de uma politica publica. As fases geralmente se apresentam misturadas, as sequéncias se alternam. Wildavsky (1979), por44. = Polticas pablicas exemplo, sustenta que em alguns contextos a identificagao do problema ‘est mais relacionada ao fim do proceso do que ao inicio, ¢ as fases de ava- liagdo geralmente acontecem antes do escrutinio do problema. Cohen, March ¢ Olsen (1972) elaboraram o “modelo da lata do lixo” para descrever que 50- lugdes muitas vezes nascem antes dos problemas. Alguns académicos afirmam ‘que nao hé um ponto de inicio e um ponto de finalizagao de uma politica pii- blica, e que o proceso de politica ptiblica é incerto, ¢ as fronteiras entre as, fases nao sao nitidas. Apesar de todas essas ponderagées, 0 ciclo de potiticas piiblicas tem uma grande utilidade: ajuda a organizar as ideias, faz. que a eomplexidade de uma politica publica seja simplificada e ajuda politicos, administradores e pes quisadores a criar um referencial comparativo para casos heterogéncos. ‘Veremos, a seguir, cada uma das fases do ciclo de politica puiblica sepa- radamente. 3.1 Identificagdo do problema ‘Um problema é a discrepancia entre 0 status quo e uma situagao ideal pos- sivel. Um problema piblico ¢ a diferenca entre o que € e aquilo que se gos- taria que fosse a realidade publica. Um problema puiblico pode aparecer s bitamente, por exemplo, uma catdstrofe natural que afete a vida de pessoas de determinada regio. Um problema piblico também pode ganhar impor- tancia aos poucos, como o congestionamento nas cidades ou a progressiva bu- rocratizagao de procedimentos e servigos pablicos. Um problema piiblico pode estar presente por muito tempo, porém nao receber suficiente atencao porque a coletividade aprendeu a conviver com ele, como 0 caso da faveli- zacao das periferias das grandes cidades. ‘Um problema nem sempre é reflexo da deterioragao de uma situagao de determinado contexto, mas sim de melhora da situagdo em outro contexto. Por exemplo, a falta de acesso pavimentado de um pequeno municipio &ma- Iha vidria estadual passa a ser percebida como um problema relevante a par- tir do momento em que o municipio vizinho é contemplado com esse tipo de obra. As vezes, se meu vizinho compra um carro novo, eu comeco a perce- ber meu carro como velho. Alata do ixo serve como metifora da anarquia decis6ria nas organizacoes. Segundo Co- hen, March e Olsen (1972), as organizagdes produzem muitos problemas e muitas solu: ‘oes para esses problemas, Intimeros problemas e solugves sto descartados diariamente fem uma lata de lixo, Os tamadores de decisto recorrem a essa lata de lixo quando ne cessitam combinar soludes a problemas.Ciclo de polticas piblicas = 45 Para Sjoblom (1984), a identificagao do problema puiblico envolve: = A percepcdo do problema: um problema piiblico nao existe sendo na ca- bega das pessoas. Um problema piiblico, portanto, é um conceito subj tivo ou, melhor ainda, intersubjetivo, Uma situagao piiblica passa a ser in- satisfatria a partir do momento em que afeta a percepcao de muitos atores relevantes. = A definigo ou delimitacao do problema: a delimitagao do problema en- volve definir quais sao seus elementos, e sintetizar em uma frase a esséncia dele. No momento de detimitagao de um problema, também sao criados 5 norteadores para as definigdes do conjunto de causas, solugdes, cul- pados, obstaculos, avaliacdes. Exatamente por isso a delimitagao de um problema ptiblico € politicamente crucial no processo de elaboragdo de uma politica publica, Ha de se destacar, no entanto, qué qualquer defini- G0 oficial do problema é tempordria, Nas fases sucessivas de formulagio das alternativas e, principalmente, na implementagao, os problemas pi- blicos sao redefinidos e adaptados por politicos, burocratas e os préprios destinatérios da politica publica. = A avaliagio da possibilidade de sohigio: costuma-se dizer que um pro- blema sem solugdo nao é um problema. E claro que nem sempre as polf- ticas puiblicas sao elaboradas para resolver completamente um problema, e sim apenas para mitigé-1o ou diminuir suas consequéncias negativas. No entanto, dificilmente um problema ¢ identificado socialmente se nao apresenta potencial de solugao. 0s partidos politicos, os agentes politicos e as organizcées nao governa- mentais sto alguns dos atores que se preocupam constantemente em identi- ficar problemas piblicos. Do ponto de vista racional, esses atores encaram 0 problema ptiblico como matéria-prima de trabalho. Um politico encontra nos problemas publicos uma oportunidade para demonstrar seu trabalho ou, ainda, uma justificativa para a sua existéncia. A partir do momento em que ‘uma espécie da fauna entra em extincao, e isso vern a conhecimento piiblico, surge a oportunidade de criagdo de uma entidade de defesa daquela espécie. partir do momento em que um produto importado comeca a atrapalhar um setor industrial, surge a oportunidade politica de defender os interesses desse setor industrial. ‘Se um problema € identificado por algum ator politico, e esse ator tem in- teresse na sua resolucao, este poderd entao lutar para que tal problema en- tre na lista de prioridades de atuacao. Essa lista de prioridades é conhecida ‘como agenda.48 Poltespibins > 3.2 Formagao da agenda A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevan- tes. Ela pode tomar forma de um programa de governo, um planejamento or- camentério, um estatuto partidério ou, ainda, de uma simples lista de assuntos que 0 comité editorial de um jornal entende como importantes (Secchi, 2006). De acordo com Cobb e Elder (1983), existem dois tipos de agenda: = agenda politica: também conhecida como agenda sistémica, é 0 conjunto de problemas ou temas que a comunidade politica percebe como mere- cedor de intervengao publica; ‘= agenda formal: também conhecida como agenda institucional, ¢ aquela que elenca os problemas ou temas que 0 poder piiblico ja decidiu enfrentar. Existe, ainda, a agenda da midia, ou seja, a lista de problemas que recebe atengdo especial dos diversos meios de comunicagdo. O poder que a mfdia Possui sobre a opiniao publica é tamanho que, nao raras vezes, a agenda da midia condiciona as agendas poltticas e institucionais, Em uma abordagem multicéntrica de politicas publicas, entende-se que existam mtltiplas agendas dos policymakers. Uma confederacao de sindi- catos de trabalhadores tem a sua agenda, que pode ser bem diferente da agenda de uma federagao de inddstrias, e em partes convergente com a agenda de um organismo internacional como a Organizagao Internacional do ‘Trabalho (OIT). Os problemas entram e saem das agendas, Eles ganham notoriedade e re- levancia, e depois desinflam. Como destaca Subirats (1989), a limitagao de recursos humanos, financeiros, materiais a falta de tempo, a falta de vontade politica ou a falta de pressao popular podem fazer que alguns problemas nao permanecam por muito tempo, ou nem consigam entrar nas agendas. ‘Uma das teorias mais referenciadas sobre a estabilidade e a mudanga das agendas € a teoria do equilibrio pontuado de Baumgartner e Jones (1993). Se~ gundo esses autores, a agenda reveza periodos de estabilidade de problemas e perfodos de emergéncia de problemas. Os perfodos de estabilidade sao re- flexos de pressdes politicas de manutengao do status quo e de restrigdes ins- titucionais que cofbem a mudanga da agenda. Os periodos de ruptura (as- censdo de novos problemas ou redefinigdo de velhos problemas) so reflexos da mudanga da compreensio da esséncia do problema (informagdes empfri- cas), de novos apelos emotivos em torno de algum problema, e de empreen- dedores de politicas puiblicas que sto capazes de inserir ou inflar certos pro- Ddlemas na agenda (Capella, 2007).Ciclo de politicas piblicas @ 47 “Momentos de estabilidade/incrementalismo na agenda / \ | / bh fe 4 << ———_Nomerias de mudenga na agende Figura 8.2 Teoria do equilibrio pontuado e formasio da age Peters e Hogwood (1985) fizeram uma andlise da ascensiio e dectinio de temas na agenda formal dos Estados Unidos e conchufram que hé ur ciclo de atengao dos problemas: 1) a fase anterior & percepgdo do problema; 2) a fase de descoberta e entusiasmo euforico; 3) a fase de percepgao dos custos de progressos significativos; 4) a fase de declinio gradual da atengdo puiblica; 5) a fase p6s-problema, Na andlise da agenda formal do governo federal ameri- cano fica evidente que éreas como defesa nacional ganharam enorme aten- io nos anos 1940, por conta da Segunda Guerra Mundial, e temas de con- servago do meio ambiente comegaram a ganhar progressiva atencao a partir dos anos 1960. ‘As agendas listam prioridades de atuagao, e como jé dizia um ex-candidato a Presidéncia da Reptiblica do Brasil: “a maior dificuldade para 0 politico nao € estabelecer quais serao as prioridades. A maior dificuldade ¢ ordenar as prioridades’. Existem problemas que ganham ou perdem espaco progressivo na agenda, por exemplo, o aumento gradual dos congestionamentos nas grandes cida- des, Jé outros problemas sio cfclicos, e ganham ou perdem espago na agenda de acordo com episédios mareantes ou sazonalidade, como ondas de erimi- nalidade e epidemias de dengue. Por fim, existem problemas adormecidos que ganham stibita ateng#o, mas que depois progressivamente voltam & norma- lidade, como geralmente so os problemas de seguranga nacional. Segundo Cobb e Elder (1983), existem trés condigdes para que um pro- blema entre na agenda politica: 1 atengdo: diferentes atores (cidadaos, grupos de interesse, mfdia ete.) de- ‘vem entender a situagao como merecedora de intervengao;