BDOCUMENTO CEDES/36 LA REFORMA DEL ESTADO EN LA ARGENTINA* Oscar Oszlak Documents presentado a la Represeniscisn en ls Argentina del Programa 62 Jas Nugiones Unidas pars ¢) Desarrollo, a solicited ce esta inscitecién, Los puntas de vists plaaleados en cl trabajo comesponden exclusivumienie a} autor y no represcatan necesoriamente ls opinién del PNUD. Boenos Ales, Octubre de 1989, Buenos Aires CEDES 1990LA REFORMA DEL ESTADO EN LA ARGENTINA Invoducci6n La transformacién del aparato estatal constituye un prerrequisito de cuntquier proyecto politico, Es parte indiscluble de Jas transformaciones estructurales que ese proyecto pretenda lograr en. los diversos planos de In vida socta! organizuda, Toda régimen politico no s6lo debe tratar de consolidar sus bases sociales de apoyo, sino también producir cambios en su aparato institucional dirigidos « aumentar su congruencia con el proyecto politico que se intenta promaver. EI tema adquiere actualmente ribetes criticos en le Argentina y en otras paises latincamerieanos embareados en ta consolidacién de sus precarias democracias, Estos procesos de recemocratizaciOn plintean, simultineamente, ta necesidad de reconstruir instituciones, transformar valores y satisfacer demandas sociules lurgamente postergides, en un marco de condiciones evonémicas eltamente desfavorables que comprometen permancntemente Ia gobernubilidad de la sociedad. La crftica situacién instimefonal originada durante e! perfodo que medid enire la ttima eleceién presidencial y a asuncién del nuevo gobierno, puso de refieve tos verdatleros Kmites de Ia actividad gerencial publica, cvande lo que esté en juego es el procesumiento de una agenda de cuestiones sociales sobrecareada y explosiva, et un marco de incertidumbre generalizada acerca de las regias aceptables det comportamiento politico y econdmico. Esta dramética experiencia ha demostrado que adiinistrar la escasez y la crisis, bajo circunstancias en que Ja propia recuperacién y consolidacién de las instituciones democriticas es parte del proceso de transformacién estatal, entraia a la vez el sacudimienta de arsaigadas convicciones técnicas y el despliegue de un superlative ejercicio de imaginacién politica,El presente trabajo pretende aporiar algunas refiexiones sobre estes temas, proponienda @ ia vez un debate que hasta shora, lamentablemente, ao ha podide desembarazarse de remanidos ¢lichés ideolégicos ni alcanzar el rigor académico o in viabilidad técnica necesazios. Més que de un trabajo académieo, se trata de un documento técnica y progrumético, que intenta plantear algunos cjes fundameatsles alrededor de fos eusles Geberian conventrarse los esfuerzas de reforma del estado, Su pretensiGn, en tu! sentido, ¢s sumdnistrar algunas pautas que permitan orleatar una estrategia de transformacién estatul, que otorgue sentido tanto a tos programas gubcrnamentales en esta materia camo a uquélios impulsados por los arganismos de cooperacién internacional. Delimitacin conceptual Precisar conceptualmente ef aleance del érraino "reforma de} estado" no parece ser un ejercicio propio det presente trabajo, No obstante, conviene aclarar que bajo este rétulo s¢ han lanzado, en distintos momentos, iniciativas y proyectos cuya naturaleza 0 ce differen sustancialmente entre si, Han merecido tal caliticacién tanto una masiva privatizacién de empreszs pdblieas coma int simple esquema de setire voluntario de funcionarios. De igual modo, Ja introduccién de nuevo equipaniento y sistemas inforimiticns, Ja sancién de un nuevo esculutn basico o ta descentraliztcian de ciertos servicios han sido presentudos como ejes de sendos programas de reforma estatal, Paradéjicamente, esta inespecificidad conceptual expresa: (1) una contlanza -a veees exagerndu, owas ingenua- en la capecidad de cierios instrumentos para producir transformaciones institucionales; pero, al mismo tiempo, (2} vow renuncia a Ja posibilidad misma -te6riea 0 préctica- de logear cambios globales y peedurables en este plano. Es decir, se epunta al objetivo general de reformar ¢] estado, a sabiendas de que el arsenal disponible slo permitirfa cleanzar, en e] mejor de los casos, algunos resultados parciales. ‘Tanta el pasado gobierno come e! actual, han recurrido a estos instrumemos con similar empeho, Entre Jas jniciativas de la nueva administracién cabe destacur las Hamadas1 3 Ley de Fmergencia Econémica y Ley de Reforma del Estado. En ambos casos, se tata de medidas coyunturales destinadas a recuperar Ja capacidad del gobierno para extraer y asignar recursos, y a otorgarle mayores poderes para redefinir los limites y regias det juego en diversos planos de su intervencién social. Sin duda, se trata de instrumentos inéditos en la experiencia urgentina, tanto por sus alcances como por tas consecvencias potenciales que pueden derivarse de su apticacion, Sin embargo, los criterios de sacionalidad que guiaron estas iniciativas ~ inspirados en la necesidad de resolver la ¢: estructural de la economfa-, no son necesariamente compatibles con criterios alternativos, basados estrictamente en Jos requerimientos de la moderna gesti6n pdblica. El conflicio deriva de la eleccién de la enfermedad que se pretende atacar. Existen remedios extremadamente eficaces para curar ciertas patologias graves, que pueden causar at enfermo, simultineamente, antagonismos o efectos secundarios muchas veces irreversibles, sis fiscal del estado y producir un ajuste Este riesgo ciertamente aparece cuando se adoptan medidas de alcance muy general, que a la vez que sumenten el grado de control sobre recursos por parte del Poder Ejecutivo, tienden a alterar en sus instituciones la relacién técnica entre los Giferemes insumos que componen su respectiva funci6n de producci6n. Ea otras palabras, medidas globsles inespecificas tlenden a crear serias rigideces y distorsiones en el funcionamiento de tos organismos estatales, sin resolver necesariamente -o tal vez zgravando- ciertos problemas de organizacién y gestion. En consecuencia, y sin desconocer e? polencial innovador de aquéllas politicas dirigidas a controlar el gesto piiblico, limitar Ja intervencién de} estado o fijar un nuevo. “tretado de limites" entre el sector piblice y el sector privado, el término "reforma* o "modernizacién del estado” seré vtitizado en su sentido més convencional de transformacién teenolégica y cvttural de la gestiéa pilblica. Los desafios de fa moderaizacion estatalEl valor ret6rieo y simbético comenido en toda propuesta de modernizacisn esiatal, dificiimente encuentra una contrapartida iguaimente eticaz en ei plano de las realizaciones. Y aunque tales expresiones constituyen una reatirmaciin de la voluntad transformadora del gobierno, quienes usumen ta responsubilidad de sa propueste no pueden sino resignar enticipadamente toda esperenza de producir una tansformeeién inexorable y definitiv del aparato esiatal. La ilusin de Jas reformas globalistas & inmediatistas, tan populares en los afios sesenta, ha sido pisdosumente sepultada por sus otrora entusiastas propulsores. Sin embargo, resulta paradojal comprobar que el aparato estatal en sociedades como fa ergentina cambia permancntemente, con independencia de ta voluntad tansformadora puntualmente desplegada en los esquemas formales de “reforma administrative", El mita de la rigidez burocrética debe ceder higar a una concepcidin mas realista, que dé cuenta de Jos profundos cambios que se operan, imperceptible pero incesantemente, en Ja organizacién y gestin estatal. Tanto a través de yeglamentaciones, como de incontubles devisiones, acciones e incluso omisioaes de los propios funcionarios, se van modificando continuamente Ja fisonomfa del sector pablico, los contenidos de sus programas, la naturaleza de sus procedimientos y los aleances de su intervencién. Frente a este proceso de cambio incremental no planificado, en el que Jn direccién ¢ indole de fas transformaciones resultan esenciulmente de la negociacién, e] compromiso y In ditucidueién de Jos conflictos inierburecraticas, los intentos deliberados de reforma constituyen manifestaciones periddicas de la voluntad de restaurar, en la organizacién det estado, Ja vigencia de ciertos criterias fundamentales de racionalidad politica y técnica. La eleccin de estos critesios es, en parte, una decisién de cardcter tecnolégico. Instituir sistemas de carrera administrativa basados en el mérito, desarrollar programas de igidos 2 Henar determinados vacios de formaciéa o transformar registros capacitacion di menuales en sistemas computadorizados, son ilustraciones de proyectos de reforma inspirados en la aplicacién de criterios eminentemente técnicos. Desde esta parcial perspectiva, ta turea de modemizer ef estado constituiria un ejercicio relotivamente simple: aplicar tecnclogfas reconocidamente eficaces en Ambitos de la gestién poblica que presentan rasgos patolégicos 0 atraso técnica. Pere Ja experiencia5 tiende a desvirtuar Ja supuesta eficacia de estos enfoques, sugiriendo en cambio la necesidad de incorporar ademis una aprecisci6n politica de los cantextos burocraticos en Jos que kes soluciones técnicas pretenden prosperar, Si Ja incesante transformacién del aparato esiatal -ajena casi por completo a fos designios de los reformaadores profesionales- reconoce a Ja politica como principal fuente generadora, Ia reoriemtacién de las tendencias de esa transformecién no controlada mal puede reducitse a un ejercicio técnico. El punto es bastante conacide y ha pasado a formar parte de Ia retdrica de la Realpolitik, jumto a la més cldyica ret6ricu octodoxa de a economia, ta efiviencia y el control (March y Olsen, 1983). Lo novedoso seria especificar en qué sentidos ius restricciones det contexto politico afectun las perspectivas de la modernizaciéa estatal en la actual coyuntura argentina. Esta especificacion permitirfa no s6lo idemifiear los fuctores operantes en dicho contesto sina también, quizds, orientar to estrategia de transformacién y anticipar la magnitud del desafio implicado. Tres verbos, sustivuibles en una pregunta comtin, parecen condenser la probleméries uctual del estado argentino, en tanto replantean los términos de su necesidad y posibilidad histrica de intervencién social, Me refiero a si el estado debe, puede y quiere seguir cesempefando el papel que cumpliera histéricamente en la acumulscién capitalista y la redistribucién del ingreso asociada con el welfare state. Puesto en otros 1érminos, el planteo remite a tres cuestiones fundumentates alrededor de Jas cuales parece centrarse el debate sobre la reforma y modernizacién de] estado: 1) los limites deseables de su intervencién, la legitimidad de sus actuales funciones, la reivindicaciéa de su papel subsidiario, Ya reconsideracién de su tamaiio (el estudo 8ebe?); 2) las posihitidades de gobernabilicad de ia sociedad ante los desuffos de ta crisis estructural que aftoata el pais, la precariedad de los recursos del sector piblico frente al crecimiento de las expectativas y tensiones sociales (el estado puede?); y 3) Ja inaccién de la burocracia establecida, supuestamente debida a las huellas Gel autoritarismo, ta demagogia y el faccionalismo, que continéan impregnando la cukura administrativa y resultan incongrventes con valores de eficiencia y desempeno responsable (el estado guicre?), En torno a estos tres ejes parecen girar los cuestionamientos sobre el rol del estado. Su transtormacién y modernizacién se enfreaten con el desafio de compatibilizer6 la administraci6n de ja crisis, la administracién de Ja desestatizacién y Ja administracién de Ts transicién democratica. La preacupaciéa por el “encogimienta” del estado a través de la reduceién de su tamaiio y formas de intervenciéa ha venido ganando creciente predicamento en casi tado m de has el mendo. Por cierto, existe un difundido malestar por Ja enorme dimens burocracias piblicas, que no se limita a regimenes o ideélogos neoconservadores. Adn gobiernos que s¢ definen como sociatistas estén ensayando soluctones qué asignan un rol Ge crecienie importancia al sector privado (Boneo, 1985). Los temas relativos a la legitimidad del dominio funcional del sector estatal y de Ja eficiencia relativa de las esferas publica y privada en fa gestién de Ja agenda social se han convertido, de este modo, en cuestiones socialmemte prodlematizadas (Oszlak y O'Donnell, 1976). La redefinicion det Fi Al empresarial del estado, la desregulacién de la economia, la reduccién del aparato { erdtico, la disminucién del gasto piiblico, la privatizacién de servicios pablicos, han pusudo a ser los lemas de un nuevo movimiento politico y econémico que demanda una drdstica limitacién de Ja intervencién estatal. El debate no ha estado exenta de connotaciones ideolégicas, que han wbicado a los purtidarios del “intervencionismo" o ta "subsidiariedud" del estado en bundos opuestos (Ofatuk, 1984), Desde una Sptica liberal extrema, el estado intervencionista courta la ~ ciativa social y asigna Jos zecursos de manera subptima, fundando su actividad en criterios que sélo propenden a fa hiperwofia de su apareto institucional. La excesiva presencia del estado -segtin esta posicida- distorsiona o impide el pleno funcionamienta de la benévola "mano invisible" del mercado, el mas eficaz regulador de las transacciones sociales. Mas allé de las posturas ideolégicas, no cabe duda que buena parte de los mecan'smos reguladores ¢ intervencionistas del estado han sido promavidos por los propios sectores que siempre fueron sus principales beneficiarios y hoy propician retéricamente su encogimiento. FE} estado contratista, comprador a subsidiadar -ademas del estado empresario y empleador-, también han sido algunas de las diversas masearas Ge este "Jano multifronte” que hoy suscita la polémica.7 Por olra parte, no debe clvidarse que han sido numerosas Jas causas que determinaron la expansién del sector empresario publico, entre las que no fueron menores, las derivadus de acciones de "salvataje" de empresas privadas en dificuhades.! Ni que los paises industrializados més avanzados contindan eplicando sin pruritos ideolégices, diversas formas de subsidio o regulacién -v.g, en materia de comereio exterior, que no solo entrafion una clara postura intervencicnista sino que ademés, alteran el normal desenvalvimiento de los mercados, No se tata agui de tomar posicién frente a este debate, En todo. caso, si tuvigramos que expresarnos freme al dilema intervencionisma 0 subsidiariedad, visto como ej¢ problemético para la definici6n del papel del estado, sostendrfamos que s¢ trata de una falsa opelén, De fo que aqui se trata es de plantear fa existencia de esta polémica como factor condicionante de wna estrategia de modernizacién estatal. La segunda cuestidn -si el estado "puede" en las actunles cijreunstancias-también ha formado parte del debute entre los especiatistas (Groisman y otros, 1986), En contraste con la mayorfa de Jas democracias estables y consolidadas, buena parte de los paises de Ja regiGn se enfrenta hoy al desufio de asegurar la gobernabilidad de sus sociedades, al tiempo que debe resolver otras situaciones criticas. Los nuevos procesos de democratizacin tienen lugar en medio de la m4s profunda crisis econémica registrada en a historia del continente. El tracaso de los zutoritarismos de viejo y nuevo cufo en su empefio por resolver los deseffos de Ia crisis, unido a Ia movilizacign de las fuerzas demoerfticas, ban obierto en América Latina una oporunidad histériea para la definitiva consolidacién de la democracia. Pera estos nuevos regimenes deben afroniar tales Gircunstancias cr gobernabilidad que compatibilicen Ja participacién ciudadana, la repulacién civilizada de icas incluso agravadas- tratando, a la vez de Jograr condiciones de Jos conflictos sociales y Ja redistribucién cel producto ea beneficio de los sectores mis casi 800 enpreses ye encuentran hoy en esta eituacién en La Argentina, Secoreides por el estado bajo des auniniscracianes militares (Leyes 18.882 y 17.507, durante et gcbierns ve Crganiez Leyes 22.229 y 22-334, promulgedas durante el perfods de Widela), exter ecprenns en virtue quicbre hen sido atesnredas por las dispesiciones ae le reciertenente sencionads (ey de rgenete Eeenemice, que cuspende todo tipo de subsidiok y subvencioncs, date le péreiaa del safle estotal, y [ibradas @ su propia suerte, eS euy probable que le myoria Gs ester ‘expresas gsba cerrar sus puertas,8 postergados. Ecuacién compleja y no facilmente conciliable, que impone severas restricciones al desempefnic de Jos gobiernos democraticos Una de las paradojas de Ja situacion actual es que cuanto mayor Ja crisis y mas necesaria en consecvencia la jntervenciin estatal para putiar sus efectos, menores son las posibilidades de ssegurar Ia estable reproduccién del estado y la sociedad. Al inteerampir el sostenido crecimiento de fa economia, fa crisis reduce no sdlo Jos recursos de tos diferentes sectores sociales sino también los que el sector publico requiere para viubilizar el funcionamienyo de sus instituciones. Este problema se potencix bajo condiciones de trénsito de] avtoritarismo a la democracia, ya que la "revolucién de las expectativas" y Ia exacerbaci6n de los conflicios que surgen con la reapertura de la escena publica, tienden a constituir al estado en la arena de negociaciOn, de disputa y de arbitraje de esas demandas y conflictos. Si en tales Circunstanclas Ie cultura y tas institueiones estén en condiciones de camalizar civilizadamente tas disputas y enftentamientos, fa asignacién © reasignacién de los recursos menguades por la crisis puede Hevarse a cabo sin traumas sociales desestabilizantes. Pero cuando esa cultura y esas instituciones democréticas no han tenido tiempo u oportunidad histérica de enraizarse en ta prictica social, Iu crisis no haré sino potenciar los mecanismos perverses del capitalism que aparecen toda vez que fos actores relevantes no consiguen acordar consensunimente reglas minimes dei juego politica democréisico. Muchos pafses como In Argentina, que han atravesado prolongadas y viotentas experiencias autoritarias, no han conseguido todavia consclidar estes pricticas e instituciones democraticas, io cual tiende a debilitar la capacidad de gestién del estado, El tercer desaffo tiene una fatima vinovlacién con la inestabilidad politica, Ia Gemagogia y el auroritarismo, factores que han tenido una cnorme gravitacion en la vida institucional de 1x burocracia estatal. El nuevo ségimen democzético, imbuldo de una racionalidad politica, téenicamente fundada, debe enfrentarse a un aparato institucional erientade por una racionalidad técnica, politicamente contaminada por ahos de Inestabilidad, de prdcticas adseriptivas y de resabios autoritarios.9 Ea consecuencia, cuando se "cescisnde” de las bases programéticas de una reforma a sus instrumentos y proyectos, el conocimiento de estas restricciones se convierte en un Gato ineludidle de la estrotegia a seguir. El problema resulta especialmente critico en contextes politicos altamente inestables, donde ia ukemancia de regimenes de signo diferente aumenta, de manera signiticativa, 1a incohesencia entre proyecto politico y epareto institucional, De este modo, ta burocracia herededa -viuda administrativa de incomables regimenes politicos-se constituye en un lastre para el nuevo gobierno, particalarmente cuando ademds del cambio de gobierno se wansforma profundamente la naturaleza del régimen. En efecto, 1a ocupacién fugaz @ projongada de} gobierno tiende a cristalizar instituciones y prdcticas burocrdticas, Cuando éstas resulten incongruentes con la orieniacidn de un nucvo régimen, se transforman en residuas institucionales, en cuddveres administrativas insepultos, Le reiteracién histérica de esta tendencia en tales conteatos wanstorma a la burocracia estatal en un verdadero "cementerio" de proyectos politicos (Oszlak, 1985). La conelusién ex simple: ms all del dinimo colaborativo o conspirativo de Jos funcionarios estables, mAs allé de los sesgos adquiridos en el proceso de socializueién mites burocratiea, existe una trama institucional, hecha de jerarqufas, ceglamentaciones, u ¥ prdcticas tuertemente arruigadas, de la que ef administrador piblico y el funcionario politica son, a Ie vez, creadores y crescién, victimurios y victimas. Cuanto mis trecuente ta akternancia politica y mas divergentes tas orientaciones dominantes de los respectivos segimenes, ms irracional la trama burocritica y muyores Jas dificubades de transformacién, Por lo tanto, que Ja burocrecia "guiera" adherir o no a fos valores de responsabilidad, participecién, wanspasencia, tolerancia -propios de a democracia- no depende tanto de una eleccién deliberada sino de una transformacién fundamentalmente eultural, que aleanza también a la sociedad de Ja cual ¢l aparato estatal no es sino refiejo. Desde esta perspectiva, ja aparente tarea de bloqueo y commplicucién inttit a "telaraha burocratica”: demorar y entorpecer la tarea de un nuevo gobierno, no es més que una imagen rownda , Supuestamente urdida y ejecutada por fencionarios estables empefiados en y hasta convincente, pero escasamente esclazecedora, Conover ¢} real alcance de lasw restriceiones creadas por esta trama institucional es, también, parte de Ja informacién requerida para el disefio de una estrategia de modernizacién del estado. Blementos para un diagnésticn Planteados los desatios fundamentales de la modernizacida estatal, corresponds ahora desazrollar fos trazos bésicos de un diagndstica sobre Ja situacién del aparato institucional del estado, de modo de identificar sus principales problemas y proponer una estrategic de transformacién, Para ello, distinguiremos tres éreas probleméticas: 1) el marco de normas y politicas que deben orientar la actividad del sector pablico; 2) ef endamriaje estructural sobre ¢l que se apoya su accign; y 3) la dotacién empleada y las polfticas adopiadas en snareria de recursos humanos. 1. Eimarco nocmativi Formular e implementar politicas es Ju esencia de la actividad del estado, La formulacién de una politica es une operacién abstracta: implica definir el sentido que deberd tener la uccién, Contiene entonces elementos normativos y prescriptivos de los que resulta una visién sobre un future deseable, Pero la coacreciéa de una politica implicu por fo general la intervenciéa de una cadena de actores, la sucesién y atticulecién de juales, congcuentes o no con los conienidos normarivos de ka comportamientos indi politica, El comportamiemto de estos actores estaré deerminado por i6gicas politicas diferentes. Al privilegiar determinados sectores © intereses, las poiiticas piiblicas tienden @ interiorizar en el apazato estatal nuevas iensiones, originando reacomodamientos y ajustes derivados de Ia variable inclinacién o posibilidades objetivas de sus diversus vaidades en e] sentido de materializar tales potiticas, Sus comportamientos tenderin entonces a ajustarse més a la racionalidad dictada por los intereses que defienden que a la légica de la decisién politica que los afecta, a menos que Ja ccercién aplicade o las “compensaciones" oiorgadas modifiquen sus inclinaciones, A su vez, estos comportamientos ~vistos desde el nivel politico como "resistencias", “inercias" 0 "patologias". repercutiranuy sobre las politicas del régimen gobernante induciendo, también, nuevos comportamientos tendientes a superar las desviaciones y bloqueos burocréticos. Desde esta perspectiva, io que las instituciones estatales hacen no puede ser visto simplemente como la traduecién en accion (0 “implementacign") de un conjunto de aormas. Su actividad refleja mAs bien intentos por compatibilizar los intereses de sus clientelas, y los suyos propios, con aquéllos sostenidos en sus proyectos politicos por los repimenes que se suceden en el poder. Una de las consecuencias de este proceso conflictive es la introducci6n ene eparato estatal de un alto grado de rigidez e incoherencia, debido al inevitable "arrastre” Ge personal y organismas euyos intereses u crientaciones pueden resultar poco congruentes con el programa de accién del régimen de turno. La supervivencia de los mismos pasa a Gepender especialmente de consideraciones adscriptivas, cfleulo politico y criterios de legitimacién ad hoc, mas que de criterios de desempefo 0 logra. Ello trae aparejade un bajo grado de articulacion funcional entre estas unidades y aquélias que sirven como eje de ta accion estatal, Jo coal Hende a aumentar Ja incertidumbre sobre el impacto de las propias decisiones. Esta incertidumbre se ve agravada por el hecho de que la mayor parte de los organismos gubernamentates no dispone de adecuados sistemas de planificacién, Las unidudes que formalmente asumen esta responsabilidad no estén generalmente en condiciones de ejercerla, sea porque los sistemas de informacién son deficientes. las potfticas institueionales no Megan # expt morginal- de la legitimided necesuria pare lograr fa aceptacin de sus propuestas. itarse, 9 la unidad no dispone -por su situacién Por otra parte, los marcos normativos (v.g. leyes de creacién, eartas orgénicas) de ja mayor parte de los organismos piiblices, expresan su misiéa, objetives y competencias en términos suficientemente generales y ambiguos como para que précticamente todo programa de accién quede emparedo y legitimado dentro de sus términos. Al ser tan abareativos, estos objetivos institucionales na proporcionan guia alguna pera la accién, por Jo eval es comin observar politicas 2igzagueantes y contradictorias, que reclaman con similares tftulos ser Beles waducciones de la intencién del legislador, .2 En ausencia de puutas precisas para la accién, ticnde a difundirse un estilo de formulecién & implementacién de politicas en el que “lx motivacién prevulece sobze ta comprensién" (Hirschman, 1964), Es decit, Ja compulsién a la accién prescinde de tos procesos tacionales de opelén entre alternativas, 0 de anticipacién pautada de las etapas y formas de materiulizacién de la devisién, El "cortoplacismo" y la exigencia coyamiurat ignoran la planificacién estratégica; el futuro no es contempiudo como dimensién temporal significativa para Ja acciéa. : Esta situaci6a se ve agravada cuanto més frecuente es Ia rotecién de Jos elencos politicos responsables de la conduecién del uparato estatal. En tales circunstancias, los nuevos equipos -pertenezcan o no al mismo régimen gobernante que la conduccién anterior- tienden a borrar el pasado, a ignorar los objetivos y programas en curso, y a eleborar un avevo esquema para Ja avcién que lleve la marca del elenco de turno. Dems esti decir que este tipo de conducia es adn mas caracteristico cuando cumbia radicalmente Ja naturoleza del régimen, sitwacién habitusl en Ia Argentina durante Jas Gltimas décadas. Este affin por recomenzar, por marcar nitidamente una discontinuidad ea la gestién, no seria problemético si Jos nuevos elencas dispusieran de ios tiempos cronolégico y politico necesarios para la materializacién de sus proyectos, Bste no ha sido habitaalmente ¢l eso, Para citar un ejemplo, la tasa de rotacién de los ministros, seeretarios de estado y gobernadores urgentinos, emre los afios 1940 y 1980, ha sido la siguiente: ministros, 13,7 meses en el cargo; secretarios de estado, 12,2 meses en el cargo; y gobernadores, 14,1 meses en el cargo (Salas y Suérez, 1982), Este fendmeno se reitera -incluso a veces agravado- a nivel de algunos orgunismos especialmente criticos, tales como Ja Direccién General mpositiva o la Junta Nacional de Granos. En este ditime caso, los méximos responsables de su conducciéa durante los thtimos cincuenta afios duraron en sus curgos un promedio de apenas 11,3 meses, promedio que se reduce a sélo 9 meses cuando se consideran los thimos veiate aftos, Ante Ja falta de continuidad, fas efimeras conducciones s6lo alcanzan a recenocer, de manera incompleta, Ja indole de los cometidas confiados a sa organizacién, el estado de los proyectos y actividades en curso, ta prioridad relativa de los problemas a resolver y la adecuacién e idoneidad det personal a su cargo. Sumidos en este proceso de13 aprendizaje acelerado y absorbidos por las demandas de decisién coyunturales, apenas amientos programéticos y planes operativos. En estas consiguen esbozar sus propios | ciscunstaneias, cobra relieve el pape) cumplido por ciertos estratos intermedios de funcionerios permanentes -generatmente técnicos-, que eseguran Ja continyidud en ls gestiGn, traduciendo en accién sus respectivas épticas sectoriales, grupales € incluso individvales, 0 promoviendo privilepiadamente los invereses de determinudas clientelas que han conscguida capturar y controlar clerias areas de gestidn institucional, El marea normative real Hende entoaces a perder consistencia y a ser cads vez menos representativo de los objetivas generales del régimen en el poder. En este contexto, fa responsabilidad por Ja gestin ceca verdaderamente subre una entelequia, ya que resulta sumamente ditfeil estublecer en qué etapa de la implementnein de una politica (si es que la politica Negé a ser explicitamente formulada!) dejason de camplirse los objetivos previstos 0 # quignes cabe adjudicar lay responsabilidades por esta situacion. Generulmente, no existen indicadores inobjetables de desempefio que permitan, inclusive, decidir si se ha actuado de conformidad con un cicrta marco normativo o se han cumplido las metas propuestas. Le discontinuidad en la conducci6n tiende @ ditvir ain mndis las responsabilidades, sirviendo, de paso, como argumente para justificar e! incumplimiento. Por otra parte, a supervivencia de una cultura adscriptiva y particularista, impermeable a ta aceptaciéa de la responsabilidad como aspecto inherente al desempefio del servicio publica, tiende a praducir ta pérdida de sentido de las observaciones/recomendaciones originadas en unidades de monitoreo, control y evaluacién. De este modo, él fracuso en Ia implementacién de polticas es adjudicado a un engranaje burocratien anGnimo y, ea iltima instancia, no responsable, 2, La dimension estructvral En esta seceién del trabajo analizaremos las relaciones jerdrquicas, funcionales y presupuestarias que permiten estructurer -0 no- Ja sctividad del sector péblico. Desde el punto de vista jerérquico, Jos reginenes democrdticos vienden a exhibir una estructura de autoridad polidrquies, en fa que las relaciones de poder se difunden en miiitiples instancias y unidades de decisidn. La estructura de poder se funda en un complejo juego de fuerzas14 entre intereses y corpotuciones privadas, organizaciones buroerdticas, gobiernos locales, partidos politicos, sindicatos, parlamento y gobierno central, Cusnto més plurclista la estrnetura de poder, més pareje la relucién de fuerzus y més conilictivos los intereses Tepresentados, mayor la necesidadi de negociacién y compromiso entre las partes, lo cual conduce a una permanente redefinicién de objetivos politicos y a vna progresiva superposicin e inconsistencia entre normas y regulaciones, que dificultan la gestién. La mayor difusién del poder genera una tcadencia hacia la avtonomizacion funcional de las organizaciones estatales, Ello produce una seria desarticulacién horizontal y vertical, munifestada en la "feudalizacién" y el aislamiento entre estretos (Crozier, 1964). Dada la necesided de aduptarse a situaciones de creciente incoherencia normativa, se cluden sistemfticamente Jos canales formales de avtoridad ¢ interdependencia, tanto en las selaciones entre organismos como en Jas previstas en los organigramas funcionales de las distintas unidaces administrativas, con Jo cual se reduce la incertidumbse, pero también la consistencia de ia accién de gobierno. Con una escena publica més activa y una sociedad civit mas organizada, las politicas estatates obtienen una realimentaci6n cusi instanrénea, expresada a través de demandas, manifestaciones y presiones diversas. El juego politico abierto, fragmentado y eampetitivo, permite eb acceso de grupos y orientuciones cumbiantes, pero este acceso tiende a manitesturse mAs en forma de veto que de posiciones de articulacién y consenso. Ello se comprucba en la baleanizecin de la autoridad piiblica, @ través de Ja creacin de arenas burocrdticas en las que los difereates intereses pueden hallar adecuada representacién, evitande Jos rlesgos y costos de una situacién de interdependencia, La multipticacién de tos centros de decisiGn y la influencia localizada de diferentes grupos de interés, contribuyen a aumentar el conilicto e incongruencia entre normas. Pero ademiis, producen une serie de consee vencias estructuraies. Por ejemplo, Ia incomunicacién entre los diversos organismos o niveles jerérquives (y atin dentro de cade nivel) disminuye notablemente ef volumen de informacién requerida para un proceso decisorio racional, Esto no implica que la informacién desaparece; por ¢1 contrario, es probable que su volumen aumente, dado que ta incomunicacién conduce a la creacién de nuevos15 mecanismos de control y &stos, a su vex, tienden normalmente a producir cuntidades epreciables de "datos"; informes técnicos, memorias, estadisticas, etc. Pero esta “informacién" circula habitualmente por circuitos wjenos a aquélios en Jos que se tomen realmente las decisiones. Por otra pzrte, esta informacién no permite establecer comparaciones sistemiticus enize fines y niveles de desempefio, dada la debilidad o inexistencia de mecanismos de formulacién de objetivos y metas; ni inducir sanciones, en virmd de la propia iaconsistencia del sistema normative y la volnerabilidad de la borocrucia frente al patronazgo politico y la actividad de tos grupos de interés, En consecuencia, la informaci6n obvenida resulta o bien fragmemtaria -dada la desintegracion de los canales de comunicacién- 0 bien irrelevante para Ia toma de decisiones, en razon de constituir ef producto de un mecenismo peramente ritual. Al anclarse la funeién de los mecanismos de control y fallar el sistema de sanciones, sc difuye ta responsabilidad por las decisiones adoptadas. Esta simacion aumenta notablemente e) grado de incertidumbre en jas rélaciones de autoridad, determinando que Ja responsabilidad se pulverice y extinga, y las decisiones finales tiendan a adoptarse exclusivameme en el mAs alto nivel. De esta forma, los expedientes y los informes -quizds los Gnicos vehiculos de comunicacién sobrevivientes- trepan la piramide Jerdrquica en busca de decisién, provocando vn alto grado de congestionamiento y centralizacién que resta posibilidades de planificaci6n, seguimiento, evaiuacién y control, En otros términos, al no asumirse responsabilidades en los niveles imermedios, las decisiones no se adoptan y los asuntos fluyenhaturalmente hacia arriba. Bl atascamiento gue esta situacién crea en los nndos de) proceso decisorio, impide jerarquizar las decisiones, tijar prioridades © encarar Ja resolucin de nuevos programas de accién. La minucia ronda asf Jos despachos de los altos funcionarios, perdiéndose la perspectiva y los criterios de relevancia, Consejos de administraci6n, presidentes, directores, geremtes de empresas péblicas y hasta ministros deben preocuparse por asuntos rutinarios (licencias, becas, compra o disposicién de bienes de escasa entidad) que en otras cireunstancias exigirian la atencion de fuacionarios de macho menor nivel. Dado et gran volumen de asuntos a decidir, los administradores superiores deben @ menudo limitarse a rauilicar los juicios (opiniones, pronunciamientos pareiates) de sus16 subordinados mediante rescluciones formales, sin poder apreciar debidamente los elementos que informan Jas decisiones y, por lo ianto, sia poder uplicar sus propias premisas. Esta "inversién" del proceso decisori, dance ios objetivos y prioridades globales no se “implementan" descendiendo uns pirémide jerarquica sino que se conforman a través de una compleja negociacién que tiende a cerrar en los niveles superiores el universe de opciones, crea un estilo de gestién marginaliste, basado en ajustes murs y compromisos puntuales. También pone crudamente de nuanifesto las imitedas posibilidades que en este contexte tienen la planiticacién, evaluacién y contro! centralizados.2 Estos problemas udguieren especial gravedad en ef sector descentralizado det estado, dada fa incapacidad de los organismos normativos del gobierno central para controlar la actividad de los entes y empresas que constituyen dicho sector. Frente a la asimétrica relacién de fuerzas existente entre los poderosos entes autonomos y crapresus publicas, por una parte, y Jos ministerios tutelares, por otro, las Iineas de avtoridad formalmemte establecidas en los organigramas se desdibujen. La sitvacién tiende a aproaimarse al descontro!, manifestado en la impotencia de las unidades del gobierno central para influir Ja actividad de tos organismos y empresas descentralizadas en materia de inversiones, orientacién de] poder de compra, ete, ‘Una respuesta tfpice de la administracién centrolizada frente a esta situaci6n, es c} i6n 0 contro! de las empresas, tales establecimiento de érganos de plani como holdings, contralorias, comités interministeriales, ete. En general, la experiencia de estos organismos muestra escasos éxitos, pese a Jo cual Jos ensayos y formulas de este tipo aciSn, supery se reiteran en toda América Latina. Otra respuesta tipica ¢s Ia creciente restriveiOn de dreus de decisiGn que diversos Srganos de la administracién central pretendea imponer & las empresas y entes a fin de Finiter su avtonomia de gestion. De este modo, se produce una wparente pérdida de poder, manifestada en la incapucidad de lus empresas piblicas de fjar sus precios y Un reclente estudio (Osrlak, 1966) demuestra el reitersds fracsse de estos secenismas en al contexte Srgentine. En Urugusy, se Liegé al extrenc de elever sinpies técnfoas ce coordinesi¢n y control Gerenciel, cone el presumeste per propranas, al rango Ge norma co“st/tuefonsl. Pere este preocupscién for superar el fornaliane de te nore a través Ge le jererquizacién de su instruments oe apticecién teopace prose mejaras epreciauler. 27 larifas, acceder a fuentes de financiamiento, contratar y decidir la politica de remuneraciones de su personal, efectuar detcrminado tipo de adquisiciones, y ast sucesivamente. La estrutegia de las empresas sc dirige entonces a sortear, por los medios més ins6litos, Jas restrieciones impuestas por los diversas orginismos responsubles. Como sefala un reciente informe, se crea asi la peor situaci6n imaginable: "ua conjunte de reglas de juego que resulta en el control de lo itrelevante (0 en el conirol de decisiones importantes sin lu informacién adecuada) y que permite una considerable autonomia real (avn cuando no formel) en cuestiones sustentivas" (Boneo, 1986). En tales condiciones de fraccionamienta burocrdtica, resuante de le descentraifzacién y autonomizacién de funciones, la coordinacién de actividades entre unidades administrativas resulta, o bien innecesaria, o bien imposible. Cada unidad tiende a funcionar dentro de compartimiemtos estancos, aun cuando sw actividad se encuentre técnicamente eslabonada a la de owas unidades. En buena medida, esta feudalizaci6n del aparato estatal encuentra explicacién en la relacién simbi6tica que se establece entre agencias burocréticas y sectores organizados de la sociedad. Ba su afin por obtener legitimidad y recursos, estas agencias tratan de movilizar clientelas intluyentes, aunque no pocas veces la vincvlacién se convierte en una virtual ceptura de las egencias por parte de su clientela, Funcionalmeme, dos fendmenos tntimamente conectados parecen derivarse de estas condiciones, Por una parte, la “volonizacién" o captura de una agencia por parte de su clientela tiende inevitablemente a akerar su marco normative formal, acomodindelo a los intereses de esa clientela, Este conocido fendmeno conslituye, en el fondo, ua mecanisme de reduccién de incertidumbre, en tanto permite a la agencia burvcratice contar con Jos apoyos necesarios para asegurar su jegitimidad y supervivencia, Por oma parte, el funcionamiento de un sistema institucional tan poco integrado, tan reacio a subordinar su uctividad a Jas directivas de organismos “articuladores', plantea serios problemas de incertidumbre, exigiendo diversas formas de redundancia a fin de mantener un grado aceptable de contiabitidad del sistema (Landau, 1969). El tipo de redundancia que ha merecido mayor atencién de Jos especialistas es el conocida come duplicacién o superposicitn de organismos y funciones. Bajo regimenes18, democrdticos, en los que el funcionamiente del sistema politica se hace més abierto y competitive, la tenéencis hacia Ia duplicacién y superposicidn se agudiza, ya que tos meconismos de representacin politica se impiantan fimemente en la arena buracrdtica, Le propia lucha y faccionalisme imrapertidario 0 Jas complejas alianzas entre partidos, conducen a menudo a soluciones estructurales refiidas con los criterios téenicos. Ciertas resiricciones legales 0 constitucionales también contribuyen a distorsionar los esquemas organizativos empleados. Asf, por ejemplo, se adjudican responsabilidacies a nuevos organismos sin eliminar a los que poseen similares competencias; se suman instancias de planificaci6n 0 control, sin intentar compatibitizar sus cometidos, etc, Estas duplicaciones y superposiciones deben ser imerpretadas a la luz de las exigencius y restricciones de un juego politico que altera la dinémica de las relaciones intraburocréticas formales, pero que es parte constitutiva y hace # Ja esencin del régimen (Gemocrética) que contribuye a earacterizar. En un marco de freccionamiente y feudalizacién burecrética, son previsibles las consecuencias en e| plano presupeestario, Dadas las atribuciones de hecho y de derecho que posee un amplio némero ce organismos péblicos para plantear y asegurar la aprobacién de sus demandas presupuestarias, la capacidad del gobierno central para decidir Ia usignacion planificada de recursos se ve fuestemente restringida. La creacion de fondos y cuentas especiales con asignaciéa especifica de ingresos tributarios o de otra indole, se suma a la avtarquia financiers de las erapresas y entes euténomos, debilitando Jos principios de unidad y universalidad presupuestaria, No obstante, !a crisis econémica que afecta a la regién ha inducide a los Ministerios de Economia, Hacienda o sucedéneos a reasumir un control mas estricto de los recursos, estableciendo diversas restricciones al gasto piblico, inmovilizando fondos especiales o renegosiando apories federales a las provincias, De la capacidad relativa de estos organismos para imponer estas drésticas limitaciones ha dependido, en parte, la suerte de Jos programas de ajuste estructural encarados por los pafses a instancias de los organismos de financijamiento internacional.19 En muchos casos, la debilidad de Jos sistemzs de informacién, monitareo y control presupuestario ha sido aprovechada por lus agencias estatales para soriear Jas restricciones presupuestarias, apelando 2 uaa muhiplicidad de mecanismos (transferencias emre partidus, exageracién de Jay previsiones, emisién de valores, etc.) que distorsionan y Henden a restar transparencia a la gesti6n. Pero también, coma veremos mas abajo, la recentratizaei6n del control presupestario por parte del gobierno central y la virmal creacién de wn sistema de "caja Gnica", han tenido serias consecuencias sobte Ia deformidad estructural que revela el sector priblico argentino, 3. Doracién y politicas de recursos _humanos En las secciones precedentes de este capitulo hemos examinado e] qué (nermas) y el cémo (estructuras) de la gestin péblica, identificando una serie de factares que afecian el nivel de esempefo y productividad de Ja burocracia estatal argentina, En esta seceién analizaremos el guién (0 com quién) de esta problemética, a través del examen de los recursos humanos empleados por el estado y kas politicas aplicadas en su administracisa. : Tal vez no exisia mayor lugar eonyfin en est muteria que Ja peneralizada conviecion acerca del "exceso” de funcionarios publicos, expresién principal -a su vez- de la hipertrofia de} aparato estatal. Por cierto, esta imagen popularizada se nutre abundantemente de Ia propia experiencia personal de ios eiududanos y usuarios, que en miitiples ocasiones han podido advertir situaciones de ocio, redundancia, avsentismo y otras manifestaciones claramente indicativas de sobredotacién. Lo que resvita menos obvio es que gran numero de tarcas -cn general, aunque no exchusivamente, especializadas- no pueden cumplirse por falta de personal idéneo. O qne existen unidades sometidas a una elevada carga de trabajo mientras otras, incluso en el mismo organismo, ao desurrollan funcidn alguna y mantienen sus recursos ociosos. Sin pretender negar crédito a la visién popularizada, considero que el sector piblico argentino padece un "sindrome sobra-falta", con abuitadas dotaciones en ciertas areas y déficit notorios en otras.En teorla, los excesos y defectos dependen de una relacién, que, suponemos debe existiz, entre los cometides confiados al aparsto estatal, Ja carga de trabajo requerida para cumplizlos, y la doweién de recursos asignados para su efectiva concrecién. Sin embargo, se advierte facilmente que los esfuerzos requerides no dependen solamente del nimero de individuos involucrados sino, especialmente, de sus cuatidades, distribucidn, intercelacion y estimules a los que se hallan sometidos. Es por ello que en el unélisis de los recursos humanes empleados, la dimensién cuantitativa adquiere significado en tanto Jos datos veflejen matices a variaciones cualitativas que ayuden a explicar el grado de racionalidad funcional implicito en la utilizacién de dichos recursos. Existen af menos cuatro modos de caracterizar la dimensién det empleo piblico: 1) observando su tamano, especialmente en relacién a la poblacién o a la fuerza de trabajo global del pais; 2) observando su tasa de crecimiento; 3) odservando sus "excesos" © bolsones supernumerarios; y 4) observando la cantidad y calidad de bienes y servicios que ¢l estado devuelve a la comunidad. Recientes comparaciones internacionales (Ozgediz, 1983; Hetter y Tait, 1983; Rose, 1985, Taylor, 1983; Rowat, 1988) permiten eatraer algunas conctusiones sobre Ja situacién relativa de la Argentina en esta materia, En ef anilisis que sigue, conviene tener en cuenta, de todos modos, que Ja dotacién de personal es apenas una de Jas medidas del tamaio y expansion del sector ptiblico. Durante los aiios del titimo gobierno militur el crecimiento de Ja dotacién de personal esiatal fee uno de los més bajos de Jos paises en desarrollo. Para el perioda 1976-8ly en comparacién con otros 15 patses sobre los que se poseen datos para igual periodo, la tesa fue de apenas 0.1% unval, caso practicamente Gnico entre estos pafses ya que ef siguiente en orden de importancia fue Turqufa, con e 2.3% anual y los que mayor crecimiento tuvieron fueron México con e] 13.1% y Zaire con e] 15.0%. En e! caso de patses desurrollados Jos valores se mantuvieron dentro de mérgenes mas estrechos, oscilantes entre un méximo de $.2% pura Suecia y 0.8% para Canada. Es interesante2a schalir que Jas mayores potencias mostraron crecimientos de entre un 19 y un 2% (apéa, 1.1%; Estados Unidos, 14%; Alemania Federal, 1.5% y Francia 2.0%).> Cuando se compara el tamefio de ta dotacién de personal del sector piblica con la poblaci6n tot) def pais, los resultados tampoco demuestra niveles exagerados en relacién a otros paises. Hacia fines de los afios 70 y comienzos de los 80, Argentina registraba un porcentaje de $.889%. Téngase en cuenta que el total de! sector piiblico incluye, en este caso, al gobierna central, los gobiesnos provinciales y locales y las empresas péblicas no financieras, Si la comparacién se establece con el mundo menos desarrollado, 1a posicién de Argentina resulta relativameate alia, Egipto registraba un 5.41%, la India un 2.39% y las Filipinas un 4.35%, sunque una serie de patses més pequefios seusuban porcentajes més elevados que nuestra pats. Pero si la comparaci6n se efectiia con ef mundo desarrollado, le Argentina se ubicaria en niveles muy inferiores en cuanto al amano de su dotacidn de personal estatal, A la cabeza se encontraria Suecia, con un 16,31% sobre la poblacién total del pafs, mientras que otros paises comparables con ¢! nuestro también registrarian valores superiores: Australia, un 10,97%; Estados Unidos, 807%; Canada, 7,80% e Tralia, 6,11%, También debe tenerse en cuenta que cuando hablamos del hipertrofiado estado argentino, generalmente nos referimos al gobierno federal, y en particular a ta administracién central. Sin embargo, la administracién central del gobierno federal argentiao representeba en 1981 spenas un 36,06% del total del empleg del sector pétblico global, incluyenda a la totalidad de los organismos descentralizados. En paises unitarios 0 de menor tamaiio, los porcentajes alcanzaban cifras mayares, incluso superiores 6] 90%, Guatemala registraba un 80,09%, Coren on 72,75% y Panama un 57,80%, En general, tos paises més desarrallades, par la mayor importazcia relativa de sus gobiernos estadueles y locales, tenen en su gobierno central dotaciones relativamente menores. No obstante, varios paises se ubicaban por encima de Ja Argentina: Nueva Zelandia, con un 66,32%; Bélgica, $5,71%; Italia, 48.57%, entre otros. 3 tomo se verd, sin eaberga, La recuetde expansién det engtea publics en La Argentine durante ese per iodo, ‘se vio nis que conpensada por un extracrsinario fnerenente en (¢8 inverslonet y gastos de functonamiente ne personales.22 Como se ha dicho, la comparacién puede tembién efectuarse con relacién a la fuerza de trabajo, Rowat (1988) recombiné datos de Heller y Tait (1983) para estimar le proporeién que representa el empleo estatal global respeeto al empieo total no agrivole del pais. Una vez mds, Argentina se encuentra entre Jos paises con porcentajes may reducidos: 22,72% en 1981, frente 2 39,83% de Egipia 0 72,02% de la India, En cambio, a proporeién se ascmeja mucho mas al patria registrado en los paises més desurroltados, donde jas varinciones oscilaban entre un 36,48 para Nueva Zelandia y un 20,379 para Jopén, Como conctusién de este anilisis, surgitia que Ja dotacién de personal del sector pablico argentino es, comparativamente, inferior al promedio que segistran tanto los paises desarrolludos como en desarrollo, Que su distribucién segin niveles (federal, provincial, local y empresas piblicas) es bustante similar a Ja que se verifica en ef mundo desarrollade, Que la tsa de crecimiento del empleo se cuenta entre las més bajas del mundo. Que ei gobierno centrel federal tiene una significacién mucho menor que In de Jas provineias y municipios. Y que en relacién 2] empleo global no agricola, ol sector publico participa en una proporcién absolutamente normal. Tres tipos de objeciones podrfan efectuarse a este andlisis, En primer lugar, que les datos tlenen ya cerca de una década y podrfan no reflejat Ja sitwacién actual. En segunda lugar, que una debida consideracién del tama del estado también debesfa contemplar el nivel del gasta pitblico en inversiones y en bienes y servicios no personales. Y en tercer término, que como se afirmara en esie mismo trabajo, para una cabal evaluacién del temas del sector poblico, deberfa tomarse en cuenta, asimismo, la cumtictad de bienes y servitios que el estedo devuelve a la sociedad. Consideremas estas objeciones en el orden presentado. Con respecto la evolucidn reciente det empleo piblico, las cifras muestran que en los Ghimos seis ufos, mienuras las dotaciones de funcionarios de jas provincias cxperimentaron erecimientos verdaderamente eatraordinarios -aunque dispares seyin la jorisdiccién considerada-, et gobierno nacional mantuvo su dotacién de personal en niveles précticumente similares a los del comienzo del perfode, Por cierto, entre 1983 y 1985, eb empleo pablico nacional sufrié un notorio incremento, levemente superior a la tasa de23 crecimiento vegetative de la poblacién. Pero a partir de 1986, las medidas de resiriccion de} gusto péblico, congelamienta de vacantes y retiro volentario, dieron lugar a une brusca caida del empleo en Ix administracién piblica nacional. El ponto relativo a las inversions y gastos de funcionamiento tiene gran imporiancia para cemprender por qué, @ pesar de que e} empleo piblico nacional casi no crecié durante el dlimo gobierno militar, el gasto pablico se mantuyo en niveles incluso superiores a los del gobierno peronista 1973-76 (ef. Sckvarzer, 1981). El crecimiento de los servicios de Ja deuda externa, las transferencias y subsidios al capital privado, Ia masiva construcci6n de cbras faradnicas, expandieron fuertemente el presupuesto estatal, ain cuando ta dotacién de personal no suftié mayores cambios. La situaciOn se invistié durante e] actual gobierno, ya que la crisis fiscal del estado no solo obligé a una contraccién del empleo, sino también a una fuerte reduceién de ta inversion pGblica y det gasta corriente de funcionamieato, Cuando en otra parte de este trabajo me reflero a la deformidad del estado, estoy aludiendo precisamente a esta falla de correspondencia entre los diferentes componentes que imegran la funcién de produccién det sector piblico, es decir, personal, infraestructura fisica y recursos destinados al pago de bienes y servicios. , Con respect a ku existencia de sobredotacién de funcionarios, particularmente en, las reas de “administraci6n" y "servicios" (personal, suministros, finanzas, contabilidud, exc), los datos de Heller y Tait (1982) no sefulan diferencias aprecjables entre pafses industriatizados y en desarrollo, en Ia proporciGn que representan estas cutegorias foncionales dentro del conjunto del empleo piblico. Existen, eso si, fucrtes diferencias entre regiones y paises. Por ejemplo, Ia cantidad de personal destinaca a las reas de educacién pébfica y salud, sobre una base per cfpita, es minima en Africa y muy alta en América Latina, en tanto los pofses asidticos muestran una situacién intermedia. En cambio, Jos elencos administrativas son proporcionslmente mucho mds numerosos en Africa que en Asia o América Latina, A mi julcio, estas comparaciones son menos significativas que las que resultarfan ipo y calificaciones del personal empleado en estas diferentes dreas. En tal casa, comprobarfamas seguramente que pafses como la Argentina cuentan con bolsones de personal supernumerario en tareas administrativas poco calificadas 0 tecnoldgicamente de relacionar el24 atrasadas, y con serios déficit de personal téenico-profesional altamente capacitada en casi todas Jas dreas de gestién, sean sustantivas (v.g. salud, vivienda) 0 de apoyo (vg, finanzas, personal). , En cuanio a Je relacién entze el gasto pablica y ¢1 beneficio sovial resultante de la actividad del estado, no cabe dude que en algunos paises que registrar sltas dotwciones de personal -especiatmente fos escandinuvos- se ha produeido una verdadera socializacién de numerosas servicios, que el ciudadang no debe procurarse ingividualmente sino que son proporcionados por el estado, Sueeia con un 16.31% de empleados pablicos por cada 100 habitantes, y Dinamarea con un 12,53%, son claros ejemplos de esta orientacién del papel Ge] estado. En Ja Argentina, desafortunadamente, la deformidud de! estado te ha impedida devolver a la comunidad, dienes y servicios en cantidad y calidad corespondientes a Jos recursos insumides, aun cuando durante los Gltimos seis afos se ha producido una reorlentacién progresiva det gasto publico, en beneficin de Jos sectores sociales més postergados.4 - Junto con ef mimero de funcionarios, Ja informacién zelativa a las politicas de personal puede proporcionar algunos elementos de juicio mds precisos acerca de jas necesidedes de modernizacién del estado. En su vinculacién a Ja funcitin pablica, el funcionario atraviesa un verdadero ciclo vital: es incorporado, retribuido, sancionado, promovido y jubilado, En cada una de esas instncias, la burocracia estatal ba institucionalizado wn conjunto de normas y practicas que enmarcan y condicfonan el periplo que los fencionarios describen en su paso por ef empleo piblico. En materia de seleeci6n e incorporaci6n, son escasos y aislados los organismos que hen instiwwido procedimientos y normas de ingteso al servicio, ajustados a critesios de mérito, concurso, opesicién, ete. En muchos casos, minuciosas reglamentaciones estipulan Jos jaecanismos de reclutamiento, un cuando en la préctica son sistemdticemente desconocidas. Con prescindencis det régimen politico vigente, los canales de acceso a ki Entre les principales conctustones de un reciente trabajo, se indica que entre 1983 y 1988, Lo adninistrecién pualfea noclonal gedifics ta ceepasicién oe su persenal, privilegisnds te prestecién ee furciones seciztes (educarion media, superior ¥ Universitaria; programs de alfabetizeeion; saiud), yntensivas en recursos bumcwe cali feeds, 2 expeneas co ung Revern parclida en las funcTenes eccnamices Y puranente buraerat ices (Orlansky, 1605}.25 funcién pUblica contindan siendo alimentados principalmente por el nepotisma y el patronazgo politico. Frente al ingreso incontrolado de nuevo personal se han ensayado diversas formas de restricei6n (v.g. nuevos controles, congelwniento de vacantes), pero los interesados en mantener expeditas las vias de acceso zl empleo piblica han sabido ensayar nuevas sendas, Conttatuciones puralelas con fondos destinados a otras objetos de gasto, constitucién de "plantas no permanentes’, utilizacién de vacantes disponibles para designar personal en funciones diferentes a las de Jos cargos vacantes, solicitudes de dotaciones exageradas en previsién de futuros congelamientos, se cuentan entre las miiltiples f6rmutas utilizadas con ese fin, Entre otros efectos estrucivrates, estos mecsnismos tienden a desvirtuar la relacién entre los cargos ocupados y las funciones desempefiadas, a crear situaciones diferenciales inadmisibles en ef status del personal y a alterar la asignaciGn de recursos humanos entre Jos diferentes sezvicios. Pasando a las politicas de promocién, el ascenso del funcionario a cargos de mayor Jerarquia o responsabilidad constiruye el motor de la carrera administrative, De ta politica seguida en esta materia dependerd el grado de atractivo que la carrera ofrezea en rérminos de sealizacién personal y estimulo para ejercer la funcién pablica. Desafortunadamente, estamos aun lejos de haber establecido una verdadera carrera administrativa, en el sentido de que Jos eriterios de promocién se ajusien a pautas Previsibles, que creen rezonables expectativas de avance. Los criterios responden mas bien a consideraciones donde ef mérito, ia aptitud, la capacided 0 la vocacién juegan un papel secundario. Otro de fos graves problemas que enfrentan los sistemas de promocién es la imerferencia politica en los ascensos, punto sobre el que existe amplio consenso en todo €] Ambito del sector piblico. También es subido gue los procedimientos de apelaci6n no Tepresentan una salvaguardia de los funcionarios afectados ni de los criterios formalmente establecidos, debido a su complejidad, tentitud y manejo discrecional. Pero tal vez la distorsién mas profunda sea la provocada por las creciemes Testriceiones presupuestarias que, operando sobre el salario de los funcionarios, han26 tendido 2 que se utitice el ascensa como mecanisma de remuneracién disfrazada. Es decir, la promocién ha seivido para otorgar selectivamente aumentos encubiertos de remunetaciones, sin rescntir serlamente los recursos disponibles, Este Gltimo efecto se ha eviuido achatunda simplemente lus pirémides salariales, de modo que Ja distancia entre remuneraciones minimas y m4ximus ha tendido @ estrecharse. La consecuencls inmediata de este fendmeno ha si las posibilidudes de Jo complicur, hasta exizemos insalvables, instauracién de una carrera adnvinistrativa, En efecto, mientras la relacién normal entre salarios minimos y méximos puede estimarse en 1 a 7, en ciertos casos la proporcién ¢s de apenus 1 a 3, con lo cua! Ia promaciéa deja de tener sentido, sabre todo cuando el ascenso se ve acompafiado por la asuncién de mayores responsabilidades. Por otra parte, la seudo-jerarquizacién ha provocada un creciente desplizemiento de Ics funcionarios hacis tos grados intermecios dct escalafon, y una corretativa disminucién del nfimero de puestos ocupacos en los grados ims bajos. De este modo, ya no es posible hablar de una pirdmide jerdrquica, sino mas bien de un poliedro isregular, ensanchado en los estratos intermedios y angostado en los niveles bajo y superior. A estas consecuencias estructurates debe sumurse une tendencia 2 que se vean resentidas Jus relaciones de autoridad, por cuanto el aleance del control se forna totalment# estocdstico, Se observa entonces que las politicas de recursos humanos tienen una directa vinculaciéa con el sistema de remuneraciones vigente en Ja administracién péblica. Las posibilidades de reclutamiento, fa reguluridad en Ja aplicacién del sistema de calificacién y promaci6n y hasta el propio funcionamienta del sistema jubilatorio, estén influidos por las politicas adaptadas en materia salarial. Pero es en el comportamiento administrativo donde lus repercusiones del régimen de remunersciones encuentra mayor némero de manifestaciones. Sus efectos tienen decisiva influencia sobre el grado de motivacién, identiticacién integracién del personal; sobre sv mayor © menor éisposicién aceptar © aplicar normas disciplinarias; 0 sobre el grado de conflicto generado tanto en las relaciones interpersonales como en la vinculacién entre él estado empleador y las organizaciones gremiaies del funcionariado.27 Una de Jas caracteristices més salientes de le evolucién salarial en el sector piiblica ha sido la tendencia hacia el aumento del aiimero e importancia relativa de jas compensaciones especiales y el salario familiar, frente al sueldo basico. Diversas circunstancias han provocado esta situacién. Por una parte, tunto las compensaciones especiales como el salario familiar son instrumentos selectivos de retribucién en cuanto a sus efectos sobre e] erario piblico. Sus variaciones no tienen ef aicance general que se verifica en et caso de Jos sueldos bésicos. Pueden acordarse en respuesta a demandas puntuales provenientes de ndcleas de personal circunscriptos a un organismo o estreta de personal. Ademés, estos conceptos salariales resultan politicamente atractivos ya que postergan demandas y generan, a un costo relativamente bajo, apoyos coyunturales muchas veces vitales para superar situaciones de conflicto gremial. Sin emsbargo, la creciente importancia de estos rubros he distorsionado seriamente Ja estructura de remuneraciones. Al provocar una crecieme heterogeneizacion de ja jafones, a una estructura salarial, ka dado lugar a un némero cada vez mayor de esc diversificacién por sectores u organismos sin que existan apreciables diferencias funcionales, y a enormes dificultades pura formular una politica salarial coherente para el sector piblica, La hewerogeneidad, compiejidad e irracionalidad que caracteriza a Jos regimenes de remuneraciones producen diversas consecvencias, entre las cuales no es desdefiable el enorme costa que representa ta propia administracin del sistema, De todas maneras, Ja reconstitucién de los regimenes salarioles en el sector publica argentino esté rodeada de serios inconvenientes, pot tratarse de un drea altamente sensible debido a la enorme cantidad y diversidad de intereses afectados, Ea sal sentido, el control sobre la proliferacién de Jas compensacicnes puede cerraz una de las valvulas de distarsién. Luego, medidas tales como Ja progresiva conversién de ciertas compensaciones én salario corriente, en consomancia con ajustes escalufonurios, o la graduacién de Jos incrementos salariales de acuerdo a médulos diferencisles que varien en funcida de los estudios sobre clasificacién de cargos, pueden contribuir a modificar la ionecesaria complejidad det régimen salarial vigente.28 Por thimo, elgunas referencias a tas politicas de copacitacién, En la medida en que Ja capacitacién constituye una precondicién para un desempeho meritorio y el mérita es uso de los componentes fundamentales de la carrera ecministrativa, las posibilidades de ascensa de] funcionario estaran jntimamemte ligadas a su nivel de formacién. A su vez, la promocién permite materializar un conjunto de senciones positivas -retribucién material, recompensa psicoldgica, status social- que crean condiciones de reelizacién personal. Ello abre posibilidades al desarrollo de las potenciulidades individuales, un estimulo permanente dé motivacién en Ia tarea y un mejoramiento sostenido en los niveles de productividad, Sin embargo, el sistema de promociéa no ofrece estimulos adecuados para e] acceso. del funcionario capacitado a cargos de mayor responsabilidad, por fo que su motivacién para superarse profesionalmente decrece, En ta! medida, también decrece su demanda de adiestramiento. Por otra parte, e} cardcter relativamente marginal de los centros de capacitacién, Ia escasez de cursos verdaderemente relevantes, el menguado papel de la universidad, los sesgos privatistas en la orientacién de tos contenidos curricutares, Ia inadecuacién y falta de prepacacién del personel docente, son factores adicionales que han imftado serfamente el papel de la capacitacién del funcionario estatal. ' Bien ha sefalado Kliksberg (1983) que en lugar de percibir el adiestramiemto como uaa via para proporeionar habilidades especificas y ucotadas, tendrix que verse como un formidable instrumento para #] Gesarrotle de capacidades en funcién de la prospectiva de la organizaciéa, y de un crecimiento permanente del individu. Se transformaria, asf, en una herramienta relevante de politica gerencial y, a! mismo tiempo, en un medio de incrementar un activo crucial para la organizaciéa pdblica, como el constituido por las capacidades humanas disponibles. Opciones estratégicas pura la transformaci6n det estado Cudles son Jas principales conclusiones que se desprenden del diagnéstiva presentado? En primer térming, la inesvabilidad polftice del pafs determin6 que el aparato29 institucional del estado se constiteyera en funcién de proyectos politicos contradictorios y, 2 veces, antagénicos. Las hucllas de ese desajuste entre Jos proyectos y el aparato necesario para su implementacién, se advierten en marcos pormatives incongruentes, en unidades burocréticas vaciadas de misién, en précticas y procedimienios desactwalizedos ¢ innecesariamente compiejos, en una generalizada desarticulacién entre organisms, en graves falencias en los sistemas de planificaciSn y control y en una dotacién de personal desequilibrada, desmoralizada, con escasos incentivos y un bajo grado de autocstima, Otra conclusi6n importante es que, mis que su bipertrofia -innegable sin duda- el problema actual del estado ergentino es su deformidad. La inversién piblica se ha reducido; la dotacién de personal es menor que en 1959;> el gasto cocriente también ha disminuido desde 1983 en més de un 16%. En cambio, se ha distorsionado extraordinariamente Ia relacion entre ios objetivos de tas organizaciones esturales y Ia combinacién de recursos necesarios para lograrlos, Estas observaciones permiten plantear Ja orlentacién que deberia imprimirse a los esfverzos de transformacién del estado. Tomando una imagen de Roulet (1988), el pais Tequiere un “estado atlético". Un estado agil, activo, eficiente y, sobre todo, capaz de intervenir eficazmente en la correccién de ley desigualdades sociales y en la promocién de un apténtico proceso de modernizaci6n de Jas estructuras econémicas de la Argentina. La receta convencional para lograr un "estado atlética" ha sido ensayar cada vez un régimen distinto. El problema radica precisamenie ehi: e) estado ha tenido ya un excesivo niimero de “regimenes" diferentes. No se trata tanin de adelgazarla mds sino de Tecomponer su estructura, fortateciendo sus partes fldcidas, activanda sus miembros paralizados, climinando sus gorduras innecesarias pero también nutriendo sus érganos cxiticos, peligrosamemte debilitados. Las prescindibilidades, Jos cetiros voluntarios, los congelamientos de vavantes, las restriceiones a la inversién pablica, las medidas de contencién de gasios han contribuido En 1959, et total de agevies de Le Aamintstracidn Publica koctonal CHoetuyends adxintscracién Central, Orgonisnes Deseentralizedos y Expresas Publ feat), carendfa 6 958.533 (Boniface, 1986). Las esthmactones actuotes de ta DIGEAI-Fecretar(e oe ta Furcién PSbitcs para fguales Jurtsdiectones Ge wbiee en torne Los 900.090 agentes.30 a encoger al estado, pero al mismo tiempo aumentaron su deformidad. Personal supernumerario no ealificado, escasamente motivada y mayoritariamente ocioso, continia poblando deerépitos despachos en los que la rutina desplazé definitivamente a la innovaciéa, mientras que funciones verdaderamente relevantes -y a veces erfticas- no pueden desempenarse por falta de recursos humanos calificados 0 de recursos materiales indispensables (v.g. vehicules, laboratories, equipemiento, viéticos, repuesios). Liamar 'modernizaci6n" o “transformacién del estado @ estas simples medidas cosméticas, y casi siempre inespecificas, es un verdadero comrasentido: lo Gnico que consiguen es desnaturalizar la esencia de su funcién de prodveci6n, es decir, le impiden establecer una relacién Optima entre recursos para el Jogro de sus fines. Un estado desmantelado es un Smbito propicio para que su funcién social sea facitmente subvertida en beneficio de clientelas corporativas tutelares, de grupos funcioneriales privitegiados 0 de ocasionales parésitos que medran cuando la prebenda y Ja corruptela se han ensefioreado. Sobre todo, cuando efimeras conducciones politicas no consiguen retomar Ja iniciativa ni sustraerse al ritmo y los rituales que kes impone fa burocracia establecida, perdiéndase una a una las opormunidades de instizucionalizar muewos proyectos, nuevas estructuras, nuevos estilos de gestion. 1 Céme transformar ef estado? Estamos habituados a escuchar o proponer férmulas que svenan como providencial panacea para resolver los problemas planteados: desregulacién, privatizaci6n, descentralizacién, participaci6n cludadana, entre otras, No hay duda que deben formar parte de cualquier programa serio de modernizacién estatal, pero se trata de instramentos y no de esirategies. Para iansformar y modernizar el estado es preciso elaborar una estrategia, Se wrata de una tarea demasiado grande como para abordarla globalmente y & ciegas, confiando - como un articulo de fé- énicamente en los instrumentos, No baste transferir empresas pablicus «Ja actividad privada ni transferir servicios a los gobiernos locales, por mis necesarias que ests medidas resulten, Si existe consenso sobre el diagnéstico, corresponde decidir primero en qué diteccién deben orientarse Jos esfverzos de wonsformacién.31 Modernizar el estado es afianzar ta capaci¢ad de gobernabilidad de la sociedad, Dados ios muhiples desatios que esta tarea entrafa, la estrategia de modernizacion exige una clara especificacidn de los comenidos Ue politicas, metas programédticas y modalidades operativas que gviarén Jas peciones en este campo. Ademds, requiere una esirecha coordinacion enire Jos diversos organisms y niveles de gobierno, responsables de desarrojlarlas, En ef pasado, se han Ilevado a cabo esfuerzos aislados ¢ ineonexos, sin un ininimo de planificacién estratégica 0 un cronograma de acciones a desarrollar en plazos predeterminadas. Se ha tendido asimismo a avmentar el niimero de vnidades y responsables, parcelando el tratamiento del problema, supezponiendo competencias y, a veces, muhiplicando esfuerzos en direcciones no siempre coherentes. La estrategia de medernizacin debe tener plazos cierios, snetas claras y responsables precisos, previenda Jos mecanismos institucionales adecuados para su concrecién. La propuesta implicita en esta afirmaci6a destaca una dimensién no contemplada en fos enfoques habituales sobre el tema: el cardcter eritico y poco sistemético que, on la coyuntura socioecondmica y politica del pats, adquieren ciertos instrumentos de politica para el mejoramiento de la gestién poblica. En otras palabras, en lugar de propiciar esquemas comprensivos y consistentes que raramente wascienden el plano de In concepci6n, se sugiere la eleecién pragmética de ciertos instrumemtos que, por sus efectos demostrativos o muhiplicadores, pueden contribuir @ resolver aspectos criticos de la gestién estatal en la actual coyuntura. En este sentido, cs preciso distinguir entre ef objeto de modernizacién estatal, los instrumentos de cambio y los criterios de seleccién de estos ditimos a efectos de la slaborseiin de proyectos concretos. 1. Objetivos de Ju modernizacion estatal: La turea de modernizar e] Estado se concibe habirualmente en términos estrictamente tecnolégicos: reorganizar, racionalizar, desburoeratizar. Ademfis de estos aspectos, sin duda importantes, es preciso exiender el campo de las acciones de32 trensformaci6n a los planos cultural y social, consolidando nusvas pautas democréticas, mayor equidad y una creciente participacién social, Podemos resumir estos diferentes aspectos del siguiente modo: Mejorar Jas tecnologias de organizacién y gestién, para introducir mayor facionalidad en ei desempefo de las instituciones esiatales € incrementar su productividad, : Actuar sobre fas pautas culturates y valorativas de fa burocracia estatal, para lograr a progresiva democratizaciin de su comportimiento y estilo de gestién, + Mejorar las posibilidades de acceso a Jos recursos y servicios del Estado por parte de ciudadanos y usuarios no corporativizados -sobre todo de los sectores sociales ms postergudos-, creando oportunidades de perticipaci6a y control social de ia gestion esiatal, Estos obdjetives no son excluyentes ni independientes entre si. Por ef contrario, deben informar conjunta y simultneamente todo proyecto de transformacién estatal 2. Mecanismos Para cumplir con estos abjetives, es posible apelar @ una variedad de mecenismos 0 instrementos de accién: Diagndstico © informacién permanente sobre Ja ozganizacién y gestién del estdo, 2 fin de mejorar las premisas en que se fundan las decisiones gubernamentales. - Formacién de recursos humanos, a fin de elevar las capacidades técnicas disponibles. : Desarrollo y aplicacién de modernas teenologias de gestién, particularmente Ja informatica,33 Reorganizacién de unidades administrativas y productivas (v.g. éesdoblamientos, holdings, fusiones) a fia de mujorar su eficacia operativa. . — Profesionatizacién de ta funci6n péblica, inerementando los incentives materiales y morales para su desempeno, Racionalizacién de] aparato juridico de la administracién péblica, simplificando sus normas y procedimientos. 3. Criterios de Scleccién de Proyectos La operacionalizacién de los objetivos propuestos requiere identificar proycctos prioritarias. Deben desecharse tanto Jas reformas globalistas-inmediatistas coma. el gradualismo incrementalista, Se impone una ¢strategia "minimax", que combine una secuencia de unos pocos proyectos de maximo impacto o efecto demostracién, encaradas a un mismo tiempo con audacia y firme decisién potitica. Partiendo de la premisa de que resultaria imposible atucar simuliéneamente la totalidad de tos problemas que aiectan le orgenizacién y desempeio det sector piblico, la estrategia aqui propiciada sugiere Ja eleccién de un conjunta de criferios que servirian de marco para la seleccién de proyecios concretos. Axl, se daria priorided a los proyectos que tendieran a: Generar mayores niveles de productivided en actividades empresariales puiblicas, a través de mejoras en su administracién y/o adopeiin de férmulas de privatizacién innovadoras (v.g. periférica, de la gestién de ciertas servicios), + Aumentar la capacidad de extraceién y asignacién de recursos por parte de} estado, mediante Ia reestructuracién de los sistemas tributario y presupuestario.34 - * Dotar de mayor racionaliad al aparato orgunizacional del estado, etiminando bolsones de redundancis ¢ ineficiencia y wansfiriendo a Ja activided privada enupresas y servicios que resulten injustificados en el sector pablico. Reasignar recursos hacia los seetores sociales més carenciados, mejorando su bienestar a través de mas y mejores servicios sociales. : Promover la adopcién de paguetes tecnoidgivos para la gestién -en especial infersndticos , de ficil replicacién en unidades similares de diferentes organismos péblicos (v.g. meses de entradas, oficinas de compras, gerencias de personal, servicios de auditoria). Mejorar tn agilidad y racionalidad en e} proceso de decisiones intra interorganizacional, simplificando normas, procedimientos y précticas vigentes. : Incrementar Ia legitimidad del gobierno democratico, a través del diseho de formulas participativas de Je cindadanfa en la gestién y control del sector piiblico. 4. Mecanismos instituctonales pronuestos No es este el lugar para sugerir un posible Hstado de proyectos. Corresponde, en cambio, destacar Ja importancia de mentener permanememente activo un Programa de Modernizaci6n del Estado (PME), concebido, monitorendo y reformulado periédicamemte con un enfogue estratégico. Las meras apelaciones retdrieas y ios espasmaédicos intentos si bien importantes como formas de reafirmacién de una de reforma estatal "profunda" mistica transformadora- son insvficientes pare romper la inercia del aparato estatal o Tecuperar el rumbo frente a sus desvios patolégicos erénicas. Mantener activa y viable la capacidad de iniciativa en materia de reforma requiere ademas establecer mecanismos de asesoramiento, coordinaciéa y debate, con activa intervencién de las unidades responsables,35 El PME deberd destacar el necesario protagonismo de los funcionarios y ozganismas jnvolucrados. La modernizacién estatal no puede depender de Jas acciones de un crgenismo central de reforma sino de ua proceso de autotransformacién institucional. Le cabe a un o:ganismo central de reformu lu tarea de promover, coordinar o sensibilizar, pero nunca sustituir el compromiso de aquéllos cuyas normas, estructuras o comportamientes se pretende tensformar. Por otra parte, la responsabilidad de la modernizacion estaral se ha parcelado excesivamente, tal vez con la esperanza de que nuevas instancias institucionales pudieran cumplir con mejores resultados esta verdadera tarea de Sisifo que significa transformar al estado, Ahora se requiere recentralizor los esfuerzos, ensoyando nuevas formulas de coordinacién, En el pasado se han creado diferentes consejos y comisiones con este fin, pero en general su vida fue effmera y sus acciones poco signifientivas. A mi juicio, la organizacién de un nuevo Consejo para Ja Transformacién y Modernizacién del Estado deberfa ajustarse a ciertas condiciones que, tal vez, no hayan sido debidamente respetadas en experiencias anteriores, No basta, por ejemplo, contar con e} firme apoyo presidencial ubicar el Consejo en su dmbite inmediato. El apoyo debe ser continuada en e} tiempo y el Coasejo na puede limitarse a desempefiar un simple rol asesor o generador de iniciativas, También debe tener el poder necesario para ¢jecutarlos directamente o hacer qué otros Jo hagen. Ademfs, la participecién en ef Consejo no puede ser una funci6n marginal o periférica respecto a las responsabilidades cotidianas de cada organismo interviniente; por el contrario, deben integrarse plenamente a sus demés actividades normates. El Consejo debe comar con recursos propios para su asignacién a proyectos y con autoridad para realizar tareas de monitoreo, control de gestién y evaluacién de resultados. Entre sus funciones, el Consejo elaborarfa el Programa con claro sentido estratégico, y formularia los proyectos prioritarios para su consideracin, compatibilizacién © instrumemaci6n por parte de los organismos competentes del Poder Ejecutivo. A modo de conclusion36 Dado el curfcter téenico y programfico del presente trabsjo, no presenturé conclusiones a Ja manera convencional. Sin embargo, me permitiré afadir algunas recomendaciones de carécter sustantivo e instrumental que, a mi juicio, podrfan favorecer el éxito de Ja estratepia de modernizacién del estado. 1, Recomendaciones sustantivas En general, seria deseable que los proyectos seleccionades pura integrar un PME, Hendan a produeir algunos de los siguientes resultados: dy 2) 4 Flexibilicen Ja legislacién y los marcos normativos de los organismos estatales, Disposiciones rigidas y caducas, que legisiaron para situaciones perimicas, impiden a les agencizs operar con Ja necesaria agilidad que exige la gestion piblica moderna. A ttula de ejemptos, la flexibilizaci6a puede implicar desde Ja incorporacién de nuevas fonciones 0 competencias sin necesi¢ad de cambiar la ley hasta adquirir subsidiarias, poseer mayor aulonomia para comprar, contratar, viajar © entrar en negociaciones del tipo "Joint ventures” con el sector privado. Mejoren las posibilidades de que los orgunismos sectoriales inuyan las politicas macroeconémicas. Muchas de esas politicas han tendido a reducir los incentivos a Ja inversi6n, la produccién o la prestacién eficaz de servicios 2 nivel sectorial. En particular, en materia de tipo de cambio, tasa de interés, tarifas de servicios, etc. Resulta nccesario, en este sentido, crear mecanismos de planificacién y coordinacién comunes, tales como comisiones intersectoriales 0 interministeriales, con participacién del sector privado, Uniticen pragméticamenté ciertas férmulas de reforma estatal en boga. Me refiero especialmente a la privatizacién de empresas y servicios, donde es necesario buscar fSrmulas innovativas que den efectiva solucién a fos problemas de gestién que se intemta resolver, y na representen simplememte Ia ciega y compulsiva aplicacién de principios ideolégicamente fundados,4) 5) 5) Q 37 Redistribuyan el poder excesivamente centralizado. Tanto la descentralizacién como la segionalizaciOn constituyen arreglos institucionales que Genden a delegar en unidades subnacionales ciertes responsobilidudes en Ja fijacién de objetivos y Ja asignacién de recursos, lo cual permite una mejor representacioa del spectro de intereses que por lo general intenta promover una determinada agencia estatul. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que la centralizaci6n y la descentratizacién no son polos de una dicotomfa, sino un continua que exige un adecunde equilibria entre competencias y funciones asignadas a cada uno de estos niveles. Promuevan una mayor articulacién intra-burocratics. Es preciso desfeudalizar ei sector piblico, suprimir sus fronteras crganizacisnales rfgidas y sus "adusnas" idades interiores, buscar una mayor complementariedad entre organismos cuyas a Gebiera colocarios en estrechas relaciones de interdependencia jerérquica, funcional © presupuestaria, Tratcn procesos de gesti6n continoos con una perspectiva global. Existe una fuerte tendencia a fragmentar en parcelas institucionales estances la responsabilidad por stro de bienes y servicios pOblicos, Los proyectos de modernizacién de la gestién deben tender a distinguir redes organizacionales que la produccidn o et sumi vinculan ta produccién, el sransporte, el financinmiento, Ja fiscalizacién a ia comercializacién, tratando de inducir cambios a lo largo de toda la cadena y no solamente en el nivel institucional en el que se concentran las acelones de veforma. Mejoren el grado de congruencia entre la funcién de objetivos y la funeién de Produceién de las agencias, Las reasignaciones de recursos, las modificaciones normativas y las tecnologfas a introducir deben, en lo posible, ser especificas, es decir, tender a una relaci6a més racional entre fines heteragéneos y recursos que deben combinarse en proporciones idealmente éptimas. Medidas “herdices’, como el congelamiento de vacantes, el retira voluntario o fa reduccidn indiscriminada de Tecursos presupuestarios para inversién o funcionamiento, tienden a producir el efecto inverso,