324 JAIME ViOAL PERDOMO «CARLOS MOLINA sETANCUR tante a la Administracién de Justicia que les imponen las leyes, los alcaldes, los ing. eer y demas funcionarios de policia han ejercido ocasionalmente funciones de al cla judicial, en casos de urgencia, o cuando por cualquier circunstancia no hy. biere intervenido el funcionario de instruccién o la policia judicial". Importa, por lo tanto, distinguir en cada caso si obran como funcionarios de policfa 0 como co. laboradores de la justicia; sus actos tendrén naturaleza juridica diferente y serén re. curridos ante autoridades distintas, segiin se produzcan en cumplimiento de una y otra misién. __ Con la organizacién de la Fiscalia General (art. 250C.P), dentro de cuyas fun- ciones esté la direccién de las funciones de la policfa judicial, quedan la policia na. cional en dichas funciones y las demés entidades que sefiale la ley. 1.5. Policia administrativa y servicio pablico El predominio que en el campo del derecho administrativo tuvo durante algtin tiempo la teoria del servicio pdblico, como lo veremos en el capitulo siguiente, hizo refundir dentro de esta nocién la de policfa administrativa. Sin embargo, parte de la en la diferenciacién®. Se dijo que cuando en la distinci6n que ofre. dad privada, sino una actividad regida totalmente, o al menos parcialmente, por el derecho pablico; mientras que la actividad que pueden ejercer los ciudadanos en el cuadro de la reglamentacién de policia, en la medida en que esta reglamentacién de policia les deja un margen de libertad, sigue siendo naturalmente una actividad puramente privada. También en la doctrina francesa” se ha di ‘oponen, puesto que el procedimiento normal de la policia es la prescripcién, mien- tras que el proceder normal del servicio pdblico es la prestaci6n. En un caso, la Ad- ministracién reglamenta las actividades privadas; en el otro, ella toma a su cargo la satisfaccién de una necesidad. En ciertas hipétesis, la Administraci6n tiene la opcién entre los dos procederes. La oposicién no es absoluta, pues la policta podrd ser mi- rada como un servicio pablico. El personal de policfa compone un servicio puiblico en el sentido orgénico de la palabra: él forma un organismo al cual puede darsele el nombre de servicio piblico, aun si su labor es una labor de policfa. Ademds, siem- pre puede decirse que la policfa es el servicio publico que tiende a satisfacer la ne- cesidad del orden". (15) Torres Rico, Remberto, Derecho de policfa, Santa Fe de Bogoté, Librerta del Profesional, 1995. (16) Torres Zuleta Gonzalo, Curso de derecho de policfa, Santa Fe de Bogotd, Libreria del Profesional, 1995. (17) Vedel, Georges y Delvolvé, Pierre, Droit administratif, T I, Paris, Thémis, 1990. (18) Waline, Marcel, Droit administratit, Paris, Sirey, 1963. Escaneado con CamScannerLAPOUCIA ADMINISTRATIVA 325, jolicfa econdmica * gohan venido exponiendo distintos conceptos de la policia administrativa y los salgerntos que la caracterizan, alrededor de la nocién de orden pdblico; del mismo “alas la ampliacién que va teniendo el concepto de policia con la aparici6n de las ? Rasiones sobre las policas especiales, en que, por un lado, se ve cierto alejamien- ‘tp del néicleo inicial, pero, por otro lado, se mantiene el contacto con cierta nocién . cddel ofden a que estén sometidas las actividades particulares. *~-) , Expansi6n de la policfa a lo econdmico. En los temas econémicos se va a ve- ‘.etificar, igual mente, cierta expansién del concepto de policia en la medida en que entiende que existe también un cierto orden en el desenvolvimiento econémi- «¢}s€0,y que cuando este se altera, por diversos acontecimientos, deben interve- _ :nit las autoridades para restablecerlo en beneficio de los habitantes de un pais, ~~". 0 de los consumidores como un sector sensible de la poblacién. Juridicamente srs. esta ampliacién permite el empleo de los poderes policivos y favorece el acudir a los medios de policia con dicho propésito. Esta experiencia muestra no solamente la evolucién del derecho en que los con- ceptos van tomando camino distinto del originalmente previsto, sino también que pueden llegar a deformarse™ y que el concepto de policia no es tan preci- so como en el derecho con frecuencia se desea. También vale la pena recoger de la doctrina espafiola® la observacién alli formulada de que en la evolucién de la administracién se puede ver una busqueda constante de titulos de inter- vencién; alli se explica que muchos conceptos centrales del derecho adminis- trativo se construyen como técnicas de soporte de! poder piblico: dominio pui- blico, servicio pablico, fomento, orden pablico, salud piblica... "son nociones que habilitan el ejercicio de las potestades de la administraci6n”. Se menciona, igualmente, que entre esos titulos de potestades tal vez el mas an- tiguo sea el poder de policfa, cuyo origen se encuentra intimamente ligado al ori- gen del Estado, y se ha llegado a equipararlo a la total actividad de este, en forma 3 de contraponer después “Estado de policia” y “Estado de derecho” (Otto Mayer). b) La nocién de orden piblico econémico. Dentro de esta evolucién de los ‘conceptos se invocan facultades de policia para producir decisiones de interven- ci6n econémica. Fenémenos de escasez, producidos por las guerras, 0 por se- quias, 0 por crisis econémicas, por ejemplo, y la necesidad de procurar abaste- cimientos adecuados y la proteccién de sectores débiles de la sociedad llevaron a plantear mecanismos de control de precios y de arrendamientos, como apare- ce en la legislaci6n colombiana desde 1948, ejercidos por autoridades adminis- trativas nacionales 0 por las de policia municipal. (19) Baena Del Alcézar, Mariano. Régimen juridico de la intervencién administrativa en la economia, Madrid, Tecnos, 1966. (20) Rivero Ortega, Ricardo. ZI Estado vigilante, Madrid, Tecnos, 2000. Escaneado con CamScanner326 AME VIDAL PERDOMO.- CARLOS MOLINA BETANCUR Como se dijo ya, por esta extensién se da la utiizaci6n de medios de policia (rg, glamentos, medidas individuales, autorizaciones, controles, etc.) en este nuevg campo como puede apreciarse en el Decreto Ley 1653 de 1960 que organizé la Superintendencia de Regulacién Econémica. En Colombia, ademds de estas manifestaciones, la noci6n de orden piblico ‘econémico llevé a concluir que no solamente factores politicos (como el en. frentamiento de los partidos politicos, o levantamientos contra la autoridad es. tatal), tipicos motivos de orden piiblico, daban lugar a la perturbacién del orden piiblico y a la declaratoria del “estado de sitio” del articulo 121 de la anterior Constitucién, sino que esta conclusién podia derivarse de factores econémi. os y sociales; de este modo en la reforma constitucional de 1968 se separaron los conceptos de “orden piblico politico” y “orden puiblico econdmico” en los articulos 121 y 122 de la Constitucién de la época, escisién que se conserva hoy en los articulos 213 y 215. ©) _Larelacién con el Cédigo de Policia de Bogota. La vinculacién entre los te- mas de policia y de cierta intervencién del Estado contintia, como puede obser- varse en el Cédigo de Policia de Bogoté de 2003; en efecto, en el articulo 110 se declara que se garantiza la libertad de industria y comercio, sin perjuicio de ciertas obligaciones para propietarios, tenedores o administradores de estable- cimientos. En el articulo siguiente se estipulan para las personas mencionadas ciertos comportamientos que “favorecen la libertad de industria y comercio’, También se prevé (art. 112) que las autoridades de policfa velarn por el cumpli- miento de ciertas normas legales que prohiben conductas comerciales y buscan proteger a los consumidores; del mismo modo, y a titulo también de ejemplo, se contempla que las mismas autoridades verifiquen la exactitud de las pesas y medidas que se empleen en los establecimientos de comercio, y que los precios sean los fijados por las autoridades competentes y estén expuestos al pablico (arts. 119 y 120), lo mismo que se puedan inspeccionar ciertos establecimientos de comercio (art. 121) que realizan actividades de esa indole. 2. AUTORIDADES DE POLICIA La ley, como hemos visto, puede poner ciertas vallas al ejercicio de las liberta- des. Pero las distintas autoridades administrativas son, ademés, titulares del poder de policfa dentro de sus respectivas rbitas de jurisdiccién. En el orden nacional es titular el presidente de la Repsblica, segcin lo dispone el numeral 4° del articulo 189 de la Constitucién al asignarle la guarda del orden piblico. De forma especial, su competencia toma tintes excepcionales, en caso de guerra exterior, conmocién inte- rior, perturbaci6n del orden econémico, social y ecolégico (arts. 212 a 215, C.PI, 0 en caso de habilitacién del Congreso para que tome medidas excepcionales en al- gtin tema que considere el Congreso de relevancia nacional de orden publico 0 de seguridad interior. En la esfera departamental, el ordinal 9° del articulo 60 del Cédigo de Régimen Departamental establece como funciones de las asambleas: Reglamentar lo relat Escaneado con CamScannerLAPOUCIA ADMINISTRATIVA 327 ia de disposici6n legal, texto fcfa local en todo aquello que no sea materia 1 oe oe cde la atibucién que en la materia ha otorgado a las asambleas faulo 300.8 de la Constitucién y el articulo 8° del Cédigo Nacional de Policia #1355 de 1970). i ‘ecto de los gobernadores, el numeral 14 del articulo 95 del mismo Cédigo 7 aren Departamental (L. 1222 de 1986) y los articulos 9° y 39 del Cédigo Na- I'de Policia (D. 1355 de 1970) establecen que deben mantener el orden enel syartamento y coadyuvar a su mantenimiento en el resto de la Repdblica. En este scto, los gobernadores tienen obligaciones provenientes de su calidad de agen- 1 gobierno central y jefes de la administracién local, segdin la Constituci6n (art. “786;Conviene advertir que en las gobernaciones suelen estar los funcionarios de se- “jgunda instancia de los juicios policivos que se inician ante los alcaldes municipales, é acuerdo con las reglas que sobre el particular hayan dictado las asambleas de- jpartamentales. De forma especial los gobernadores ejercen funciones de policia por iden del presidente de la Republica o por delegacién de la misma asamblea depar- ental en casos de orden pablico o de seguridad local. es Por su parte, el articulo 70 del Decreto 522 de 1971, que adicioné el 1355 de 1970 sobre disposiciones de policfa, encomienda a los alcaldes, y a los inspectores ‘T:de policia que hagan sus veces, el conocimiento de la primera instancia de las con- ttavenciones especiales de policia que él trata, y en segunda instancia a los gober- inadores. Para el Ambito municipal esté prevista lo siguiente: arreglar la policia de sus © Giferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del gobier- * ino, ni del gobernador respectivo, es de competencia del Concejo Municipal, segin ‘ordenado en el articulo 193, numeral 3°, del Cédigo de Régimen Municipal. El al- calde, por su parte, es jefe de policfa del municipio seginn el articulo 93 del mismo Cédigo de Régimen Municipal (L. 1333 de 1986). El articulo 315 de la Constitucién los designa primera autoridad de policfa del municipio y pone a sus érdenes la poli- cfa nacional por conducto del comandante. Dicha competencia la ratifica el articu- |o 84 de la Ley 136 de 1994 y el articulo 39 del Cédigo Nacional de Policia (D. 1355 de 1970). De su lado el articulo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el articu- Jo 29 de la Ley 1551 de 2012, establece que es el alcalde el responsable del orden pblico local, de conformidad con la ley y las instrucciones que le pueda dar el pre- sidente de la repdblica o el gobernador del departamento. Por su parte el articulo 11 del Cédigo Nacional de Policfa (D. 1355 de 1970) les atribuye ciertas competen- cias de policfa especial a los alcaldes en casos de emergencia y calamidad publica. De forma especial los alcaldes ejercen funciones de policia por orden del presiden- te de la repiblica 0 por delegacién del Concejo Municipal en casos de orden pabli- ‘¢0 0 de seguridad local. ‘Ademés de los alcaldes municipales es comin que haya inspectores de policia arts. 320 a 323, D. 1333 de 1986), funcionarios de carActer municipal que cumplen |. tareas policivas en la ciudad, En Bogoté estén distribuidos por barrios, son nombra- {dos por el alcalde y tienen las funciones que les encomienda el Cédigo Distrital de ' “Policia, ademas de aquellas que provengan de autoridades superiores, como la de intervenir en materia dé'precios para evitar la especulacién y el alza indebida. Escaneado con CamScanner328 _AIME VIDAL PERDOMO - CARLOS MOLINA BETANCUR digo de Policia citado establece los actos suyos que pueden tener segunda instan. cia ante el Consejo de Justicia del Distrito: También est4 prevista en el Decreto 142) de 1993 la expedicién del Cédigo de Policia por el Concejo Distrital, lo que se hizo en el afio 2003. En cuanto a las policias especiales, la ley que las establece indica las autoridades que han de ejercerlas y las medidas que pueden tomar. A manera de ejemplo, hemos citado la relativa a la conservacién de recursos naturales que habia venido siendo confiada al Instituto de Recursos Naturales Renovables (Inderena); existen otras so- bre puertos, aduanas, ferrocarriles, etc, y lo serdn las que cumplan las funciones de este orden contempladas en el Decreto Ley 2811 de 1974 (Cédigo de Recursos Na. turales Renovables y Proteccién del Medio Ambiente), hoy refundidas dentro de la Ley 99 de 1993%", como se dijo antes. Junto con las autoridades generales de policia (Alcalde Mayor, Consejo de Justi cia, alcaldes locales, inspectores de policia zona urbana y zona rural, comandantes de estaci6n y comandos de atencién inmediata, miembros de la policfa metropoli- tana) del articulo 186, el Cédigo de Policia de Bogoté contempla como autoridades con competencias especiales al director del Departamento Administrativo del Me- dio Ambiente (DAMA), al subsecretario de Control de Vivienda y a los Comisarios, de Familia (art. 199). 3. MEDIDAS DE POLICIA El ejercicio del poder de policfa implica distintas manifestaciones, y su variedad es consecuencia de la multiplicidad de situaciones que tiene que afrontar. En ocasio- nes, los atentados contra el orden piblico pueden evitarse con la simple expedicién de normas; en otros casos, debe emplearse la fuerza para impedir que él se turbe. 3.1. La reglamentacién La reglamentacién, denominada gestién de policia, es la medida de policia por excelencia, puesto que ella puede prevenir o regular el ejercicio de una actividad, con efectos sobre el orden piiblico. La reglamentacién puede dar lugar a la prohibi- ci6n general de una actividad o una libertad -lo cual excepcionalmente ocurre, salvo respecto de aquellas que se erigen en delitos-, a la necesidad de solicitar una auto- rizacién previa al ejercicio de una libertad, autorizacién que se concede después de llenar ciertos requisitos establecidos en las normas pertinentes; este régimen de po- licfa es bastante frecuente, y se pueden citar como ejemplos las autorizaciones que deben solicitarse al Ministerio de Comunicaciones para obtener licencia de funciona- miento de radiodifusoras, lo cual tiene que ver con la libertad de expresi6n, y la teo- rfa general del permiso como medio de policia del Cédigo Nacional (arts. 14 a 18). (21) Decretos 1713 de 2002, 4688 de 2005, 3600 de 2007 y 2372 de 2010. Escaneado con CamScannerLAPOUCIA ADMINSTRATVA 329 derecho de reunién con autorizaci6n ; El Décreto 631 de 1959 reglamentaba el a darieuo '46 de la anterior constitucin, cuyas exigencias estaban destinadas a po- ‘efoenarmonia con la seguridad de las otras personas ylabuena circulacién por las les Otro tanto hace el Cédigo Nacional de Policia en sus articulos 102 y siguien- olocéndolo més del lado del régimen del aviso o anuncio ~que se verd ense- fide que del de la autorizacién. En la nueva Constitucién solo la ley puede esta- plecer limites a este derecho (art. 37). ae En otros casos no se trata de solicitar una autorizaci6n a la autoridad de policfa “(para el ejercicio de una actividad, sino que solamente debe darsele aviso de ello; es slo que se llama el sistema de la “declaracién previa’, para que la autoridad policiva 'sea tenida al corriente a fin de evitar los problemas que ella puede implicar. Finalmente, dentro de este aspecto de reglamentaciones generales figura el se- njalamiento de un régimen que no prevé autorizacién ni declaracién previa y que esté destinado a regular el ejercicio de una actividad. Este tipo de medida policiva es muy corriente (por ejemplo, se prohibe en ciertos dias o a ciertas horas el esta- cionamiento de vehiculos en determinados lugares). El articulo 13 del Cédigo Nacio- tal contempla ciertos requisitos generales para los reglamentos. Por su parte el Cédigo de Policfa de Bogoté de 2003 dedica el libro tercero a definiciones dentro de las cuales contempla las medidas de policfa bajo el nombre de “medios de policia’, cuyo conocimiento resulta de mucha utilidad para el estu- dio practico del tema. 3.2, Las medidas individuales La medida individual, a actividad de policia propiamente dicha, suele ser aplica- cién de una medida general a una persona determinada; desde este punto de vista es un recuerdo de la norma general, o un permiso de funcionamiento (la L. 232 de 1995 derogé el art. 117 del Cédigo Nacional de Policia). Pero la medida individual puede consistir también en una orden dirigida a una persona para que adopte deter- minada conducta y que puede ser especial para ella en razén de las circunstancias, como cuando un agente de policfa indica un sentido obligatorio para el conductor de un vehiculo, con lo cual se pone de manifiesto que la medida de policia no ne- cesita ser siempre escrita (Cédigo Nacional de Policia, arts. 22 y 23). 3.3. El empleo de la fuerza En otros casos las medidas puramente juridicas son desconocidas por los ciu- dadanos o son insuficientes para controlar un conato de turbacién del orden. El in- cumplimiento de las decisiones de policia suele ser sancionado con multas que se imponen al rebelde, y en ocasiones se emplea la cancelacién del permiso de fun- cionamiento o el cierre de los establecimientos que pasen por alto las exigencias im- uestas a su funcionamiento. A veces debe apelarse a la fuerza fisica para impedir el desorden. Esto podia ocurrir, por ejemplo, tratandose del ejercicio del derecho de re- Escaneado con CamScanner© 330 IME vionL PERDOMO - CARLOS MOLINA BETANCUR unién, pues el articulo 46 de la Constitucién autorizaba a disolver toda reunién que - degenerara en asonada 0 tumulto o que obstruyera las vias publicas. El Capitulo 4» del libro | del Cédigo Nacional de Policfa trata del empleo de la fuerza y otros me. dios coercitivos, precisando en su articulo 29 que solo se debe utilizar cuando sea estrictamente necesario, sobre todo para garantizar el mantenimiento del orden pi. blico y restablecerlo cuando se encuentre perturbado o perdido. Dentro de esta re. glamentacién se enumeran una cantidad de disposiciones que ameritan y autorizan el uso de la fuerza publica. 4, CONTROL DEL EJERCICIO DEL PODER DE POLICIA Siendo el poder de policfa una restriccién a las libertades publicas, es preciso que opere dentro de ciertos limites. En Francia, como en todos los temas de! derecho administrativo, la teorfa del po- der de policia y de sus limites ha sido obra de la jurisprudencia del Consejo de Es- tado”. El compromiso a que es necesario llegar en esta materia se presenta asi la parte correspondiente a la autoridad ha sido trabajada en el sentido de reconocer a la policfa administrativa poderes muy amplios; la teoria es flexible, pues los po- deres serdn mas o menos extensos en funci6n de la libertad que est en juego y de las circunstancias; pero, de contrapeso, la parte correspondiente a los, ciudadanos se garantiza por un control rigido sobre el ejercicio de los poderes de policia, que se manifiesta en relacién con todos los aspectos del acto de policfa: su fin, sus mo- tivos, sus medios. En Colombia, como lo veremos mas adelante, el ejercicio de la actividad de po- licfa se controla de forma general como se controlan todos los actos administrativos, via administrativa o jurisdiccional, garantizando la plena vigencia del principio de legalidad. En Colombia son varios los mecanismos de control de los actos de la Ad- ministraci6n publica: control automtico, control por via de excepcién, control por medio de revocatoria directa, control por via de accién constitucional. De forma es- pecial y priortaria dichos actos pueden llegar a ser controlados por la via de la ac- Cién de tutela, cuando estén en juego la amenaza 0 falta de proteccién de un dere- cho fundamental”. 44. Control sobre el fin de policia Se afirma que este control es muy importante porque la policia se define por su ‘a causal de desviacién de poder, que luego estudiaremos y que significa la pos lidad de hacer anular por el juez un acto administrativo cuando él busca un fin dis- tinto de aquel que la ley que fo autoriz6 dispuso, tiene mucha aplicacién dentro del (22) Robert, Jacques, Droits de I’homme et libertés fondamentales, Paris, Montchrestien, 1995. (23) Corte Constitucional, Sentencias C-024 de 1994 y C-117 de 2006. Escaneado con CamScanner