Presentacin

INTRODUCCIN

Hacia la consolidacin de Amrica del Norte?

Mara Isabel Studer*
La coyuntura actual es propicia para reflexionar sobre el futuro de Amrica del Norte. En enero pasado se cumplieron 15 aos desde la instrumentacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) y se inaugur un nuevo gobierno en Estados Unidos. La llegada de Barack Obama gener expectativas positivas sobre la apertura de nuevos horizontes respecto del liderazgo estadunidense en el mundo y en Amrica del Norte. Sin embargo, como lo mostr la pasada Cumbre de los Lderes de Amrica del Norte, que tuvo lugar en Mxico a principios de agosto, dicho cambio fue ms bien modesto. La reunin demostr que el proyecto poltico que surgi con el tlcan enfrenta desafos considerables, al tiempo que las oportunidades que ofrece la integracin econmica y social en la regin estadunidense siguen siendo desaprovechadas. La Declaracin de Guadalajara defini una agenda de trabajo de los tres pases, Canad, Estados Unidos y Mxico para los prximos aos, donde predominaron elementos de continuidad. Aunque no se hizo explcita la desaparicin de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte (aspan)
*Agradezco a la maestra Tala Contreras, coordinadora de proyectos del cedan, del Tecnolgico de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico, su valiosa asistencia en la coordinacin del nmero 87 de la Revista Mexicana de Poltica Exterior.

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como marco del dilogo trilateral, se recuperaron muchos de los proyectos que fueron desarrollados bajo el cobijo de la competitividad. ste es el caso de los esfuerzos para reducir las diferencias regulatorias en la regin, proteger la propiedad intelectual y fortalecer la infraestructura transfronteriza a fin de crear fronteras modernas que faciliten el comercio y protejan la seguridad, as como de la coordinacin para responder rpidamente a las epidemias como el virus de influenza A/H1N1. En su declaracin, los lderes de Amrica del Norte tambin dejaron por sentada su voluntad y compromiso para trabajar en torno de asuntos globales, como son el trabajo conjunto en el marco del G20 para ofrecer una respuesta eficaz a la crisis global, la revisin del Banco Interamericano de Desarrollo como pieza clave en la recuperacin econmica en las Amricas y el apoyo a la Organizacin de los Estados Americanos y la Carta Democrtica Interamericana como vas para encontrar una resolucin pacfica a la crisis poltica en Honduras. Asimismo, se comprometieron a ampliar su marco de accin geogrfica hacia Centroamrica y el Caribe, por lo que toca al desmantelamiento de las redes delictivas trasnacionales. Un aspecto novedoso tanto de la reunin como de la Declaracin fue precisamente el menor nfasis relativo en los asuntos de seguridad. Aunque stos tuvieron un espacio importante en el plano bilateral, en el trilateral el acento se puso en el compromiso de los tres pases para trabajar conjuntamente en el combate contra el crimen trasnacional. Destacan dos elementos nuevos en la Declaracin, porque son respuestas a las crticas expresadas histricamente por la sociedad civil al proceso de integracin norteamericano y que por primera vez articulan los lderes de manera explcita en una declaracin conjunta. Por un lado, el compromiso de los tres pases para promover el respeto de los derechos laborales y la proteccin del medio ambiente a travs de un dilogo

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continuo para abordar el funcionamiento de los acuerdos paralelos laboral y ambiental, al tiempo que se refrenda como meta reforzar el comercio trilateral y evitar el proteccionismo. Por otro lado, la inclusin, por primera vez, de un mandato a los ministros de establecer consultas, asegurando as la participacin ciudadana como una parte integral del trabajo de los lderes en Amrica del Norte. Como mencionaremos ms adelante, estos aspectos de revisin de los acuerdos paralelos y de la ausencia de una participacin ciudadana han estado en el centro del reclamo de la sociedad civil, particularmente estadunidense, no solamente en torno del tlcan sino del modelo de integracin misma en Amrica del Norte. Han sido tambin un obstculo para la consolidacin del proyecto poltico de Amrica del Norte. Finalmente, debe subrayarse la Declaracin sobre Cambio Climtico y Energa Limpia porque, si bien estos dos temas fueron parte de la agenda del aspan, en esta declaracin los lderes de la regin mostraron su inters por tomar acciones coordinadas que podran hacer resurgir una visin comn de Amrica del Norte. Dicha declaracin describe una serie de acciones encaminadas a aprovechar tanto la coyuntura mundial y el renovado liderazgo estadunidense en cambio climtico como los beneficios que ofrecen la complementariedad y la interdependencia de los mercados energticos en Amrica del Norte. La reflexin sobre el futuro de Amrica del Norte y la consolidacin de este proyecto de integracin norteamericano que surgi con el tlcan es clave, adems, porque ha repercutido, de manera crucial, en las relaciones internacionales de Mxico. La asociacin con esta regin represent un parteaguas, no slo en la poltica exterior mexicana sino en la definicin misma de la identidad de nuestro pas, al menos en cuanto a su pertenencia poltico-geogrfica. Y es que, con el tlcan, Mxico acept compartir un futuro econmico comn con Estados Unidos y Canad.

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El hecho de establecer esta sociedad con su vecino del norte le signific un cambio fundamental en el papel que ste haba desempeado histricamente, como referente bsico en la definicin de la identidad nacional y de la poltica exterior mexicana. Adems, Canad apareci como un socio que Mxico apenas vino a descubrir con su nueva pertenencia geogrfica y que representaba la oportunidad de equilibrar la relacin con Estados Unidos.1 El tlcan se firma, adems, en un contexto de altas expectativas sobre el alcance que tendra esta asociacin econmica en el desarrollo de Mxico.2 A dicha situacin la caracteriza el fin de la Guerra Fra que propicia un gran optimismo sobre el futuro de las relaciones internacionales y que puede resumirse en la ya famosa frase acuada por Francis Fukuyama el fin de la historia.3 Se esperaba que el triunfo del liberalismo, del li-

Francisco Surez Dvila, Poltica econmica y poltica exterior: hacia una poltica econmica internacional, en Luis Herrera-Lasso M. (coord.), Mxico ante el mundo: tiempo de definiciones, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2006, pp. 301-362; Guadalupe Gonzlez Gonzlez, Las estrategias de poltica exterior de Mxico en la era de la globalizacin, en Humberto Garza (ed.) y Susana Chacn (coord.), Entre la globalizacin y la dependencia: la poltica exterior de Mxico, 1994-2000, Mxico, Centro de Estudios Internacionales-El Colegio de Mxico/Tecnolgico de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico, 2002, pp. 27-7; Blanca Heredia, El dilema entre crecimiento y autonoma: reforma econmica y reestructuracin de la poltica exterior de Mxico, en Roberta Lajous y Blanca Torres (coords.), La poltica exterior de Mxico en la dcada de los noventa, t. III, Mxico, Senado de la Repblica (Coleccin Mxico y el mundo. Historia de sus relaciones exteriores), 2000, pp. 6-11; Isabel Studer, Obstacles to Integration: naftas Institutional Weakness, en Isabel Studer y Carol Wise (eds.), Requiem or Revival?: The Promise of North American Integration, Washington, D. C., Brookings, 2007, pp. 53-75. 2 Daniel Lederman, William F. Maloney y Luis Serven, Lessons from nafta; for Latin America and the Caribbean, Washington, D. C., World Bank/Stanford University Press, 2004; Carol Wise, No Turning Back: Trade Integration and the New Development Mandate, en I. Studer y C. Wise (eds.), op. cit., pp. 27-52 3 Robert Kagan, Dangerous Nation: Americas Foreign Policy from its Earliest Days to the Dawn of the Twentieth Century, Nueva York, intage Books, 2007. ase la resea en este nmero especial sobre Amrica del Norte.

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bre mercado y de la democracia condujeran a una prosperidad global sin precedentes. Esta imagen optimista de Amrica del Norte asuma que las fuerzas del neo-funcionalismo, puestas en marcha con el tlcan, llevaran progresiva e irremediablemente a repetir la experiencia europea de integracin regional, resolviendo con ello los problemas profundos del subdesarrollo en Mxico y reduciendo as la asimetra existente entre nuestro pas y sus dos socios comerciales. Ms an, la expectativa era que la profundizacin de la integracin implicara el trnsito de un institucionalismo minimalista y de compromisos sesgados hacia el comercio y la inversin, y en direccin a un marco de gobernanza ms parecido al europeo, donde una mayor institucionalizacin estara acompaada de la inclusin de otras reas de cooperacin, como la social. Sin embargo, las promesas neofuncionalistas hacia una integracin ms profunda, capaz de reducir la brecha de desarrollo entre Mxico y sus socios comerciales no se han concretado. Muchos han sido los inconvenientes, la mayora de carcter domstico, sobre todo en Mxico. Su anlisis rebasa el mbito de este artculo y del nmero especial que aqu se presenta. En cuanto a aquellos vinculados con la dinmica regional, cabe destacar los obstculos polticos. En primera instancia est la oposicin que surgi en la gnesis misma del tlcan, muy particularmente por parte de grupos ambientalistas, de asociaciones vinculadas con los sindicatos y de otros sectores opuestos a la globalizacin, en general, que cuestionaban el libre comercio. En el mejor de los casos, los grupos ms moderados demandaban una integracin ms justa que incluyera los derechos laborales y ambientales en una Carta Social de Amrica del Norte. La aceptacin de dicha propuesta seguramente hubiera acabado con el programa de integracin econmica planteado por el tlcan, pues era inaceptable para quienes gobernaban en los tres pases cuando se negoci dicho tratado. El gobierno de-

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mcrata de William Clinton, quien no negoci el tlcan y se opuso al mismo durante su campaa electoral, logr la ratificacin del tratado en el Congreso estadunidense, nicamente a costa del apoyo poltico que era necesario para evitar que el proyecto de integracin fuera letra muerta. Paradjicamente, la ratificacin del tlcan implic el debilitamiento poltico del proyecto mismo de la integracin norteamericana. Ni en Estados Unidos ni en Canad se volvera a registrar un mpetu al ms alto nivel poltico por liderar la profundizacin de la integracin regional. Mxico se vio enfrascado en una dcada de convulsiones internas asociadas, unas, con la crisis financiera de 15 y, otras, con el proceso de democratizacin que culmin con la derrota del Partido Revolucionario Institucional (pri) y la llegada del primer presidente de la oposicin despus de ms de setenta aos de poder priista. Es evidente que Mxico tiene un inters mayor que sus vecinos del Norte en la continuacin del proceso de integracin econmica norteamericano. Por ello, no sorprende que fuera icente Fox quien propusiera la profundizacin del mismo, a partir de la inclusin de algunos aspectos que buscaban que dicha integracin se pareciera ms a la frmula europea, a saber: la introduccin de fondos de cohesin; la inversin en la infraestructura transfronteriza, y el libre flujo de la mano de obra a travs de las fronteras.4 Si bien la mayora de los anlisis apunta a los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001 como el impedimento principal a la propuesta del nafta-plus, como se le lleg a conocer a la iniciativa del presidente Fox, en realidad nunca hubiera sido aceptable en Estados Unidos, pues es en este pas donde
anse, por ejemplo, los artculos de Robert Pastor, North America: Three Nations, a Partnership, or a Community?, en Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, vol. 5 nm. 13, junio de 2005, disponible en http:// www6.miami.edu/eucenter/pastorfinal.pdf, y A North American Community, en Norteamrica, ao 1, nm. 1, enero-junio de 2006.
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existen los obstculos ms importantes a la profundizacin del regionalismo en Amrica del Norte.5 Al cambiar drsticamente las prioridades de Estados Unidos, los atentados del 11 de septiembre dejaron en claro que los beneficios del libre comercio y de las redes de produccin, ya establecidas a travs de las fronteras al norte y al sur de dicho pas, pasaran a un segundo plano y no seran suficientes para atraer la atencin de Washington hacia el proyecto de consolidacin de la integracin norteamericana. En cambio, la seguridad de dichas fronteras se convirti en el elemento central de la estrategia estadunidense contra el terrorismo a nivel global, aun por encima de su inters por mantener la competitividad regional en un mundo globalizado. La aspan surge, en 2005, como una respuesta pragmtica a la necesidad de atender tanto las nuevas prioridades de la superpotencia como a la urgencia de minimizar los costos derivados del reforzamiento de las fronteras con Canad y con Mxico. La agenda de prosperidad busc, pues, continuar los asuntos pendientes del programa econmico del tlcan al tiempo que se desarrollaba la nueva agenda de seguridad. Pero aquella no logr imponerse a esta ltima y los resultados concretos en materia de competitividad han sido magros. Mientras tanto, el tema emblemtico para el gobierno de icente Fox, en un esquema de integracin norteamericana ms favorable a los intereses de Mxico la regularizacin de los migrantes indocumentados tendra un destino poltico fatdico, con lo que se debilit an ms la promesa de la integracin como un medio para corregir las asimetras en Amrica

5 Sobre este punto, vase I. Studer, op. cit.; Ann Capling y Kim Richard Nossal, The Contradictions of Regionalism in North America, en Rick Fawn (ed.), Globalising the Regional, Regionalising the Global, Cambridge, Cambridge University Press, 200, pp. 147-168.

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del Norte. Ninguna lgica econmica, por ms contundente que fuera, aun para los intereses del sector empresarial estadunidense, podra cambiar la dinmica poltica que impusieron los sectores ms conservadores de esa sociedad. As, a las ya habituales crticas contra la integracin norteamericana, provenientes de los grupos de izquierda, ahora la aspan sera presa, tambin, de los embates de grupos de extrema derecha en Estados Unidos que vieron en esta iniciativa una conspiracin, un plan secreto de las elites corporativas y gubernamentales para crear una Unin Norteamericana donde prevalecera el trfico ilegal de drogas y de personas, y cuyas reglas escaparan a las leyes estadunidenses.6 El 11 de septiembre tambin puso fin a la aspiracin de crear una relacin estratgica entre Canad y Mxico, que para muchos sigue siendo el taln de Aquiles para lograr vnculos norteamericanos ms simtricos y cuyo desarrollo ha sido percibido como vital para obtener una agenda trilateral slida. 7 Los fatdicos acontecimientos del 2001 favorecieron un impulso profundo de los canadienses para regresar a lo fundamental, es decir, a restablecer la relacin privilegiada, que histricamente detentaron con su poderoso vecino al sur,8 abandonando con
Idem. anse, por ejemplo, Jean Daudelin, A Trilateral Mirage: A Tale of Two Americas, documento presentado en el Canadian Defense and Foreign Affairs Institute, Canad, disponible en http://www.cdfai.org/currentpublications. html; Michael Hart, After nafta: Bilateral or trilateral, documento presentado en la Primera Reunin de Expertos del Dilogo Norteamericano, Mxico, Centro de Dilogo y Anlisis sobre Amrica del Norte, Tecnolgico de Monterrey, 11 de diciembre de 2008; George Haynal, The Next Plateau in North America: Whats the Big Idea?, en Policy Opinions, junio-julio de 2004, disponible en http://www. irpp.org/po/archive/jun04/haynal.pdf. 8 Para el debate sobre este tema vanse, por ejemplo, John Manley y Gordon Gilffin, A Table for Two, not Three, en Globe and Mail, 15 de mayo de 200, y Andrs Rozental y R. Pastor, A Case for the Three Amigos, en Globe and Mail, 1 de mayo de 200.
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ello el inters que haba despertado el tlcan de establecer una conexin estratgica con Mxico. Esta relacin se desarroll de manera exponencial en los ltimos 15 aos, como lo muestran los vnculos comerciales y de inversin, la creciente presencia de turistas canadienses en Mxico y de mexicanos en las universidades y en muchas actividades econmicas canadienses. El Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales es, adems, un ejemplo mundial de cooperacin, que experiment un dinamismo renovado en los ltimos aos al ampliarse su operacin geogrfica a regiones del oeste de Canad. Mxico se convirti en el segundo destino turstico para Canad despus de Estados Unidos, y las empresas canadienses destacan en algunos sectores clave como el financiero, el minero y el aeroespacial. No obstante lo anterior, la imposicin, en julio pasado, del requisito de visa a ciudadanos mexicanos para visitar Canad represent un serio golpe a los esfuerzos gubernamentales conjuntos para capitalizar muchas de las acciones en materia de cooperacin en movilidad laboral, ambiental y en distintos aspectos de la seguridad que haban logrado concretarse en los ltimos aos y que daban la impresin de haber consolidado esta relacin estratgica entre los dos pases. El bilateralismo no sera exclusivo de los canadienses, puesto que Mxico se volc hacia la lucha contra el narcotrfico y el crimen organizado, como otro aspecto nodal de la relacin con Estados Unidos. Los avances en el mbito de la cooperacin bilateral en esta materia han sido significativos y terminaron cristalizndose en la Iniciativa Mrida, que representa un cambio paradigmtico en trminos de la relacin entre los dos pases. As, los desencuentros registrados en la agenda poltica de los tres pases en los ltimos 15 aos dificultaran darle continuidad al proyecto de Amrica del Norte que surgi con el

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tlcan.

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La coyuntura actual no parece haber cambiado esta situacin radicalmente. Si se consideran las prioridades polticas de los tres pases, es difcil prever que el proyecto de integracin econmica pueda resurgir como un eje central en el futuro cercano. La agenda del presidente Felipe Caldern, en materia de seguridad, est dominada por el nfasis de su gobierno en la lucha frontal contra el narcotrfico; la inestabilidad de los distintos gobiernos minoritarios del Partido Conservador canadiense, dirigido por Stephen Harper, complican la posibilidad de que dicho gobierno pueda comprometerse con proyectos de largo plazo, a lo que se suma su inclinacin por privilegiar el enfoque bilateral sobre el trilateral y que incluso busque la armonizacin de polticas que complazcan las necesidades de seguridad de los estadunidenses; la crisis econmica, bancaria y del sector automotor en Estados Unidos y la demanda mundial para que este pas asuma un liderazgo en los muchos asuntos de la agenda global que quedaron rezagados con la administracin Bush, sumado a la posicin ambivalente del presidente Obama frente al tlcan sino es que de franca oposicin, al menos segn lo expres como candidato presidencial reducen las posibilidades de que la agenda norteamericana pueda ser una prioridad de su gobierno. No obstante lo anterior, como lo mostrarn los textos que en este nmero especial de la Revista Mexicana de Poltica Exterior se presentan, la realidad econmica y social de la integracin regional ofrece oportunidades para que los tres pases vean en ella y en su profundizacin oportunidades de cooperacin y de beneficio mutuo. En los siguientes artculos de este volumen, el lector tendr la oportunidad de revisar algunos asuntos clave de la agenda de Amrica del Norte que, a manera de contexto, permitirn comprender y evaluar la situacin actual de la integracin en Amrica del Norte. Los ensayos giran en torno de los siguientes grandes ejes temticos: los primeros

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tres ofrecen una discusin sobre Amrica del Norte en general, bien respecto de los factores que influyen en la competitividad regional y la profundizacin de la integracin econmica o de la gobernanza regional, sus instituciones y la distribucin de poder poltico en la misma. Los siguientes tres abordan temticas puntuales: seguridad, energa, cambio climtico y migracin, que son centrales para darle un contenido ms concreto a la agenda de cooperacin regional. El ltimo artculo ampla la perspectiva geogrfica al incluir una reflexin sobre el nuevo gobierno estadunidense y el resto del hemisferio.

La coyuntura actual La integracin econmica y la competitividad, nos muestran que, aunque la literatura sobre Amrica del Norte es vasta, est dominada por anlisis centrados, de manera casi obsesiva, en el tlcan y sus efectos. Son pocos los que se han interesado por estudiar la integracin regional en s y los factores econmicos que han contribuido a profundizarla.10 En esos anlisis cabe incluir el artculo de Jerry Haar, Leslie Hulser y Ral Montalvo
 anse, por ejemplo, Gary Hufbauer y Jeffrey Schott, nafta Revisited: Achievements and Challenges, Washington, D. C., Institute for International Economics, 2005; Sidney Weintraub, Outlook for Competitiveness, en Armand Peschard-Sverdrup (ed.), The Future of North America 2025: Outlook and Recommendations, Washington, D. C., Center for Strategic and International Studies, 2008, pp. 154-10; Daniel Lederman, William F. Maloney y Luis Serven, Lessons from nafta: For Latin America and the Caribbean, Washington, D. C., World Bank/Stanford University Press, 2004. 10 S. Weintraub, Outlook for Competitiveness, en A. Peschard-Sverdrup, op. cit.; Gary Hufbauer y Claire Brunel, The Changing Global Economy and its Implications for North American Competitiveness, en A Blueprint for Productive Canada- us Engagement (Proyecto Canad-Estados Unidos de Carleton University, Canad), diciembre de 2008, en http://www.carleton.ca/ctpl/conferences/ConferencePapers.htm.

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Fuerzas y factores que configuran la integracin econmica de Amrica del Norte; al ofrecer una panormica general que revisa los contextos macroeconmico y regulador; la competencia internacional; la capacidad tecnolgica; la fuerza de trabajo; la migracin; las remesas, y el impacto asitico. El texto permite vislumbrar cules son los retos ms importantes para ahondar la integracin econmica regional y cmo sta puede mejorar, a su vez, la competitividad en el contexto global actual, lo que fue el motor del proyecto del tlcan. Los indicadores del comercio y de la inversin muestran una realidad de integracin econmica regional que, como dice Jaime Zabludovsky, si bien ha enfrentado los retos del reforzamiento de las fronteras nacionales, es incontrovertible. Desde la entrada en vigor del tlcan el comercio entre Canad, Estados Unidos y Mxico se ha triplicado hasta alcanzar 84 000 millones de dlares (mdd) en 2007. Estados Unidos es el principal socio comercial de Mxico y de Canad; mientras que los mercados canadiense y mexicano son el primer y segundo destino de las exportaciones estadunidenses, respectivamente. Los flujos de inversin extranjera directa (ied) se han cuatriplicado en la regin. La ied acumulada al interior del rea, como porcentaje del producto interno bruto (pib), creci de 8% a 15%.11 No obstante lo anterior, los tres pases enfrentan vulnerabilidades en la situacin actual. Es claro que Mxico es el que tiene ante s los mayores retos para su competitividad, como nos lo dicen Haar, Hulser y Montalvo. Debido a las excesivas regulaciones y la baja carga fiscal, o bien por sus enormes rezagos en cuanto a su capacidad tecnolgica, su capital humano y su sistema educativo. En este ltimo punto los autores
11 Jaime Zabludovsky, La agenda comercial de Amrica del Norte despus de 15 aos del tlcan, documento presentado en la Primera Reunin de Expertos del Dilogo Norteamericano, Mxico, Centro de Dilogo y Anlisis sobre Amrica del Norte, Tecnolgico de Monterrey, 11 de diciembre de 2008.

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se refieren a ciertas coincidencias con Estados Unidos que no se registran en otras variables crticas como la capacidad tecnolgica, el entorno regulatorio o, incluso, la poltica fiscal, donde la superpotencia sigue teniendo un mejor desempeo competitivo. Con Canad, Mxico comparte las dificultades para avanzar en la productividad. China representa, quiz de manera ms clara, los retos que enfrenta la regin, pero sobre todo Mxico, pues el pas asitico, sin contar bien con un acceso privilegiado mediante un acuerdo preferencial al mercado estadunidense o con la cercana geogrfica a este ltimo, logr desplazar, vertiginosamente a Mxico como el segundo principal proveedor, en trminos de importaciones a Estados Unidos.12 Ms an, aunque China desempea el papel de proveedor, sobre todo en los nichos del mercado estadunidense del extremo inferior, la situacin est cambiando en forma acelerada pues incrementa su capacidad tecnolgica. Como dicen Haar, Hulser y Montalvo, muchas de esas exportaciones chinas provienen de compaas de propiedad extranjera que son operaciones de ensamble que proceden de todo el mundo, y esto plantea una amenaza directa a Mxico, dado que los costos de mano de obra china son ms bajos. En la comparacin de las fortalezas de Mxico con China que se presenta en este artculo destaca, en general, la perspectiva favorable para Mxico, pero tambin el que ah se subraye
12 Enrique Dussel y Liu Xue Dong, Oportunidades y retos econmicos de China para Mxico y Centroamrica, Santiago de Chile, cepal, 2004; E. Dussel, La relacin comercial entre China y Mxico. Condiciones y limitaciones, en Juan Jos Palacios Lara, Juan Gonzlez Garca y Jos Ernesto Rangel Delgado, Las relaciones econmicas Mxico-Asia Pacfico en los albores del siglo xx. Anlisis de su dinmica e implicaciones de poltica, Mxico, Universidad de Colima, 2006, pp. 45-58; E. Dussel, Mexicos Response to Chinese Competition, ponencia presentada en el foro China: naftas Fourth Partner, Washington, D. C., Woodrow Wilson International Center for Scholars/Canada Institute and the Mexico Institute, 23 de octubre de 2006.

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como una gran desventaja su actitud reactiva en lo que se refiere a la competencia externa, sobre todo si se compara con el firme compromiso de China de participar como lder en la economa mundial, en tanto que Mxico ha ligado su destino a Amrica del Norte. Esta crtica podra ser algo injusta a la luz de la multiplicidad de acuerdos de comercio e inversin que Mxico firm en los ltimos 15 aos. Sin embargo, queda claro que el pas no ha logrado aprovecharlos para concretar dicha opcin.13 Debido a la integracin regional y a los rpidos cambios econmicos globales en lo referente al crecimiento de la productividad, los autores mencionados insisten en subrayar que Estados Unidos debera actuar con ms liderazgo en la promocin de programas conjuntos para estimular la innovacin y la competitividad en los mercados principales del tlcan. ste fue el motivo del lanzamiento de la aspan, que apuntaba a temas clave como la infraestructura norteamericana, la armonizacin de las regulaciones y la inversin en capital humano, los cuales repercuten directamente en la productividad y la competitividad. Aunque este tipo de iniciativa es exactamente lo que se necesita en Amrica del Norte, los autores se lamentan, que a ms de cuatro aos despus, la alianza sigue siendo muy cuestionada, y no queda clara su funcin con el cambio de gobierno en Washington. Canad, Estados Unidos y Mxico tendrn que emprender cambios individuales para enfrentar sus propios retos competitivos. Sin embargo, como nos sugieren Haar, Hulser y Montalvo, los tres pases mantienen franjas especficas de excelencia e industrias y empresas que son autnticamente competitivas,
13 ase Antonio Ortiz Mena, El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y la poltica exterior de Mxico: lo esperado y lo acontecido, en Ana Covarrubias (ed.), Temas de poltica exterior de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 2008, pp. 125-15.

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mismas que podran aprovechar, junto con los avances ya registrados en la integracin econmica, para enfrentar sus vulnerabilidades individuales y mejorar la competitividad tanto individual como colectiva.

La gobernanza regional A propsito de una agenda colectiva que permita responder a los retos de la economa global, surge la pregunta de si los pases de Amrica del Norte cuentan con las estructuras institucionales o de gobernanza regional para emprender proyectos colectivos que favorezcan sus intereses tanto comunes como individuales. En un ejercicio poltico-conceptual, Stephen Clarkson nos presenta una breve revisin histrica sobre dicho tema. En este artculo, Existe Amrica del Norte?, que es un resumen de la argumentacin de su ms reciente libro, que lleva el mismo ttulo, propone cuatro significados para el subcontinente. Amrica del Norte es, segn el autor, menos de lo que normalmente se espera, en lo que se refiere a las instituciones norteamericanas. stas no slo son minimalistas y dbiles sino que la asimetra de poder no se redujo a favor de los menos poderosos. En este argumento est implcita la inevitable comparacin con Europa, donde s lograron reducirse las asimetras entre los socios de la integracin. Segn apunta Clarkson, cuando hubo una reduccin de las desigualdades, surgieron cambios significativos para el socio menor. Pone como ejemplo el que Mxico fuera el pas que hiciera modificaciones ms importantes en su orden poltico para acomodar, entre otros, un sistema arbitral de compensaciones comerciales de conformidad con el Captulo 1 del tlcan, con lo que se redujo la discrepancia entre las relaciones Estados Unidos-Canad y Estados Unidos-Mxico. En sectores como la

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agricultura y la energa es claro este modelo de integracin que implica la uniformidad de reglas y el predominio de los intereses estadunidenses. Ah, Amrica del Norte es, segn Clarkson, ms que lo que deja ver el tlcan. En cambio, en el caso del sector financiero o de los derechos de propiedad intelectual, la integracin regional no es sino un reflejo de la globalizacin, donde la gobernanza global ha desplazado a la gobernanza continental. La incorporacin de los objetivos de prosperidad de Mxico y Canad en la aspan no fue posible a causa del dominio de la agenda de seguridad. Con esto se perdi, a los ojos de Clarkson, la oportunidad de que Amrica del Norte siga los pasos de la Unin Europea. El viraje radical que provoc en Estados Unidos el golpe terrorista en Nueva York y Washington repercuti instantneamente en la naturaleza de la gobernanza norteamericana y mostr hasta qu punto sta estaba conducida unilateralmente por el To Sam. Aunque la simetra de poder entre el centro y la periferia disminuy porque Washington ahora depende de Ottawa y de la Ciudad de Mxico para poner en prctica las medidas de seguridad que le interesan, el problema, segn el autor, es que este proceso est dominado por el unilateralismo estadunidense y no por un espacio trilateral. La integracin de Amrica del Norte ser real, simtrica, en la perspectiva de Clarkson, solamente si la conduccin se mueve ms hacia el Estado y menos hacia el mercado. Ah donde hay margen para el Estado, en temas como el terrorismo, la emigracin y las drogas, existe una Amrica del Norte, pero como una regin presa de los procesos polticos en Washington. Como lo muestran las industrias automotriz, textil y del acero, se est perdiendo el potencial de ser un rgimen regional de acumulacin para el que se necesita como contraparte un modo regional de regulacin. Es decir, la ausencia de la participacin del Estado en la gobernanza trinacional aparece, en la

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lectura de Clarkson, como la clave que muestra la incapacidad de Amrica del Norte para seguir el modelo europeo. Aunque el tlcan no crea un espacio trilateral en trminos institucionales, las normas, reglas y derechos hacen que el espacio de regulacin en los dos Estados perifricos termine siendo ms similar al del pas hegemnico y con ello las corporaciones trasnacionales (ctn) pueden operar con ms facilidad como entidades de produccin y mercadotecnia estructuradas a nivel continental en las tres economas. Esta discusin sobre el mercado y el Estado ha sido, de hecho, una constante en los debates en torno del tlcan y de la globalizacin en general. Los opositores a los procesos de integracin econmica han insistido en que stos son dominados por intereses corporativos que favorecen la desregulacin, en detrimento del inters pblico y del bienestar social. El artculo de Laura Macdonald y Jeffrey Ayres, Siempre la misma cancin: el papel de la sociedad civil en el proceso de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte, muestra, precisamente, la continuidad en las crticas a este marco de dilogo trilateral. Argumenta que este ltimo, al igual que el tlcan en su momento, es ajeno a los procesos democrticos ms amplios de participacin de la sociedad civil, que son cada vez ms frecuentes y evidentes en las negociaciones internacionales que abordan distintos aspectos de la gobernanza mundial. En estos procesos, conocidos como multilateralismo complejo, la sociedad civil ya tiene un lugar establecido. En cambio, en Amrica del Norte, segn los autores, la aspan ha dejado a las estructuras burocrticas en el centro del poder y de la toma de decisiones, mostrando una fuerte renuencia a la rendicin de cuentas democrtica. Con ello se desaprovech, en palabras de Macdonald y Ayres, la oportunidad que surgi con el tlcan, puesto que ste propici una movilizacin regional importante de los actores de

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la sociedad civil canadienses, estadunidenses y mexicanos. Una vez que estos ltimos lograron la firma de los acuerdos paralelos a dicho tratado, continuaron apuntando a oportunidades polticas, ya fuera en contra de la renovacin de la facultad de negociacin denominada va rpida presidencial, en Estados Unidos, u otras movilizaciones en pro de reformas que se hacan en nombre de las bases electorales amenazadas por los preceptos neoliberales del tlcan. En cambio, como apuntan Macdonald y Ayres, las organizaciones de la sociedad civil han criticado el carcter secreto y excluyente de las discusiones de la agenda trilateral, y la manera evidente de privilegiar los intereses empresariales, mediante la creacin del Consejo de Competitividad de Amrica del Norte.14 Aunque Macdonald y Ayres contribuyen a desmitificar muchas de las crticas que se han hecho a este marco de dilogo gubernamental, sobre todo aquellas provenientes de los grupos de la derecha estadunidense, que se fundamentaban en las teoras de conspiracin, coinciden en subrayar que la crtica principal al aspan es que reafirma las relaciones poltico-econmicas privilegiadas que fueron establecidas con el tlcan. Concluyen, de manera pesimista, que la creciente oposicin de grupos ciudadanos a una mayor integracin norteamericana continuar bloqueando este proceso que comenz hace ya ms de quince aos.

La migracin Estas limitaciones para la adopcin de esquemas de gobernanza se contraponen a una realidad regional marcada por altos
14 Greg Anderson y Christopher Sands, Negotiating North America: The Security and Prosperity Partnership, Washington, D. C., White Paper, Hudson Institute, 2007, en http://www.hudson.org/files/pdf_upload/HudsonNegotiatingNorthAmericaadvanceproof2.pdf.

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niveles de integracin, no slo econmica, segn lo muestran los indicadores de comercio e inversin que ya hemos mencionado, sino tambin social. El que los inmigrantes de origen mexicano en Estados Unidos representen ms de diez por ciento de la poblacin de Mxico es un indicador incontrovertible de la existencia de dicha integracin. La migracin, como hemos mencionado, ha sido, adems, uno de los grandes temas pendientes en la agenda de gobernanza norteamericana. El crecimiento de los flujos migratorios, sobre todo de indocumentados mexicanos a Estados Unidos, ha sido presentado como evidencia de las promesas incumplidas por el tlcan. El debate poltico estadunidense en torno de este tipo de inmigracin tambin pone en evidencia la dificultad poltica para imponer soluciones regionales racionales para el beneficio de todos en Amrica del Norte. El artculo de Giovanni Peri, Estados Unidos apuesta a la inmigracin: por qu casi todos salen ganando, busca precisamente mostrar, a partir de evidencia emprica, que si las leyes de inmigracin en Estados Unidos fueran ms abiertas a la movilidad internacional de la mano de obra, los trabajadores extranjeros podran contribuir enormemente a la futura prosperidad de Estados Unidos. Representa, tambin, un respiro en un mar de estudios que tiende a enfatizar los efectos econmicos negativos, particularmente sobre los trabajadores menos calificados.15
George J. Borjas y Lawrence F. Katz, The Evolution of the Mexican-Born Workforce in the United States, en G. J. Borjas (ed.), Mexican Immigration to the United States, Chicago, University of Chicago Press, 2007; G. J. Borjas, The Economic Progress of Immigrants, en G. J. Borjas (ed.), Issues in the Economics of Immigration, Chicago, University of Chicago Press, 2000, pp. 15-4; Ronald W. Mortensen, Illegal, but not Undocumented: Identity Theft, Document Fraud, and Illegal Employment, Center for Immigration Studies, por publicarse; Steven A. Camarota, The High Cost of Cheap Labor: Illegal Immigration and the Federal Budget, Washington D.C., Center for Immigration Studies, agosto de 2004.
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Este breve artculo parte del hecho histrico de que la brecha salarial entre los pases expulsores de mano de obra y los receptores de la misma, se ha incluso triplicado si se consideran los niveles que existan en el ltimo cuarto del siglo xix, cuando se registra otra ola importante de inmigracin masiva a nivel mundial. Sorprende, pues, que hoy no haya mayores flujos en trminos proporcionales de inmigracin comparativamente con aquel entonces, considerando los poderosos incentivos salariales que prevalecen como factor de atraccin de los inmigrantes. El autor plantea, a partir de este recuento, la pregunta de por qu es tanto ms aceptable impedir que la mano de obra se desplace a travs de las fronteras polticas que impedrselo a las mercancas o al capital? La cultura y la ideologa tienen, sin duda, mucho que ver por los impactos de la inmigracin en estos rubros. Pero, como lo indica el autor, tambin influyen las consideraciones econmicas y stas deberan ser una base importante en el diseo de las polticas pblicas. Peri trata de explicar, a partir de la evidencia emprica que presenta en un trabajo ms amplio y detallado, la irona de que la oposicin a los inmigrantes con menor grado de educacin provenga de los trabajadores nativos ms calificados, que tienen poco que perder y mucho que ganar, en trminos econmicos, de dicha inmigracin. Una de las afirmaciones ms importantes a destacar de este anlisis es que no existe evidencia que pueda mostrar una relacin negativa entre los incrementos de la oferta de trabajo y el salario promedio. En el ltimo medio siglo, por ejemplo, los salarios reales en Estados Unidos han subido aun cuando la fuerza de trabajo se ha duplicado en tamao. Reconociendo que la afluencia de inmigrantes con educacin bsica genera competencia para los trabajadores que ya pertenecen a este grupo (deprimiendo los salarios de aqullos con menos escolaridad), argumenta que el grueso de los trabajadores nativos se beneficia de la migracin por el simple hecho de

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que la mayora de ellos tiene escolaridad secundaria o superior (en 2004, 8%, comparado con 11% careca de diplomas). Ms an, los inmigrantes contribuyen a reducir el costo de los servicios exhaustivos en mano de obra, generando incentivos para que los trabajadores nativos busquen la especializacin y mejoren sus habilidades, demandando empleos mejor remunerados. En este sentido, Peri muestra cmo los inmigrantes promueven la innovacin y la productividad, incrementando la variedad de bienes y servicios disponibles a los trabajadores en general. As, segn la evidencia emprica presentada por el autor, la gran afluencia de inmigrantes a Estados Unidos, registrada entre 10 y 2004, redujo los salarios del grupo minoritario con menor grado educativo y lo hizo en menos de 1.5 por ciento; pero dicha afluencia tambin aument 2% en promedio los salarios de los nacidos en Estados Unidos con educacin secundaria como mnimo, que constituyen casi el noventa por ciento de los trabajadores originarios de dicho pas. Por tanto, el impacto neto de la inmigracin fue aumentar los salarios promedio de los trabajadores nativos alrededor del 1.8 por ciento. Esta conclusin es importante porque sugiere, adems, que los tres pases de la regin deberan buscar vas para aprovechar el capital humano en la misma direccin a favor de la competitividad regional. Como tambin lo comentan Haar, Hulser y Montalvo, Estados Unidos enfrenta disparidades cada vez mayores entre la oferta existente de trabajadores no calificados y la demanda insatisfecha de aqullos con capacitacin especializada. Mxico enfrenta rezagos muy significativos en el sistema educativo en general, y Canad, una poblacin en proceso de envejecimiento que requerir un mayor flujo de inmigrantes en su fuerza de trabajo. La transicin hacia la economa del conocimiento y la intensidad en la competencia internacional, que estn suscitando un desafo global por el talento, deberan llevar a los pases de la regin a centrar sus esfuerzos en el

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desarrollo de una agenda de cooperacin en materia educativa, encaminada a formar una fuerza de trabajo, a nivel regional, que sea competitiva globalmente tanto en el sector manufacturero como en el de servicios.

Energa y cambio climtico Otro tema que presenta oportunidades de cooperacin, por los altos niveles de interdependencia que se registran en la regin, es el de la energa. Como lo dej claro la reunin de Lderes de Amrica del Norte en Guadalajara, ah se defini una agenda de cooperacin ambiciosa, que abarca la cooperacin en cambio climtico y energas limpias. Dos artculos, en este nmero especial, se refieren a la energa y el cambio climtico. El artculo de Joseph Dukert, Interdependencia energtica en Amrica del Norte: el Nuevo Mundo se enfrenta a un mundo nuevo y el de Sidney Weintraub y Francisco Gonzlez, Poltica energtica y cambio climtico: Amrica del Norte en el contexto del Hemisferio Occidental. Aunque ambos se refieren a estas dos cuestiones de actualidad, el primero centra su anlisis en Amrica del Norte y en el tema energtico, mientras que el segundo ofrece una perspectiva ms amplia de las cuestiones energticas en torno de una cooperacin hemisfrica, sobre todo en la coyuntura actual de crisis econmica y donde el cambio climtico ha adquirido una primaca en las prioridades de la opinin pblica. El anlisis de Dukert parte de la idea de que desde hace ms de una dcada los sistemas de energa (no solamente el petrleo) de Canad, Mxico y Estados Unidos son interdependientes y haciendo referencia a un dato que es poco conocido estn aun ms integrados que los de Europa. Aunque son distintos, tanto el uso como las regulaciones internas del

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carbn, del gas natural, de la hidroelectricidad y de la energa nuclear en los pases de Norteamrica, estas diferencias le han infundido a las polticas energticas un vigor dinmico. Al hacer una revisin de los vnculos de interdependencia del sector, ambos artculos nos recuerdan que Canad es el proveedor ms importante de petrleo, gas natural y uranio para combustible de plantas de energa nuclear de Estados Unidos. Mxico, de manera intermitente, y rivalizando con Arabia Saudita, es la segunda fuente ms importante de las importaciones petroleras estadunidenses y, a la vez, un importador neto de gas natural de su vecino. Dukert resalta, en particular, que aunque el comercio de electricidad es pequeo, comparado con el consumo total de los pases, stos pueden apelar a la capacidad de generacin de un amplio nmero y variedad de proveedores, lo que les da el carcter confiable y asequible de la electricidad, adems de un desempeo ambiental. Desafortunadamente, la variable poltica en el caso del petrleo y el gas natural impide repetir las acciones de cooperacin que tienen lugar en el mbito del comercio de electricidad donde, nos dice Dukert, la facilidad con la que circula a travs de las fronteras debe ser la envidia de los miembros de la Unin Europea. Si bien las regulaciones nacionales en Amrica del Norte son demasiado dismiles para concebir un enfoque absolutamente uniforme, Dukert cree que en esta regin ya existen las bases institucionales para transmitir lecciones prcticas en cada jurisdiccin nacional y, de este modo, evitar la repeticin innecesaria de problemas y alentar la adaptacin de soluciones si es que han funcionado en alguno de los pases. El autor ve que la postura del presidente Barack Obama sobre la energa puede coincidir con los intereses regionales, sobre todo en torno del aprovechamiento del Acuerdo de Cooperacin en Desarrollo y Tecnologa en el mbito Energtico que fue firmado en 2007. Lamenta, sin embargo, que el Grupo de Trabajo de Energa de

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Amrica del Norte (naweg, por sus siglas en ingls) al cual dedica una seccin importante de su artculo para relatar muchos avances, sobre todo en torno del intercambio de informacin y la generacin de datos ni la aspan hayan logrado progresar en la cooperacin energtica, en gran parte por las interpretaciones equivocadas de sus intenciones (en especial en el caso de la aspan), recibiendo crticas en los tres pases, que les atribuyen intenciones ocultas de socavar la independencia nacional en lugar de sacar el mximo beneficio de la interdependencia. Esto no sucede en el resto del Hemisferio Occidental, particularmente en Amrica del Sur, donde no existe una historia de cooperacin en materia energtica, lo cual se explica porque hay pocas zonas de compatibilidad entre pases con diferentes dotaciones de recursos. Estados Unidos, por ejemplo, depende ms del carbn que Brasil para la generacin de electricidad, lo que hace difcil la coincidencia de las posiciones de los pases ms poblados del hemisferio respecto de los compromisos para reducir esta fuente de energa. La misma asimetra se aplica a los biocombustibles, ya que Brasil satisface alrededor de cuarenta por ciento de sus necesidades de transporte vehicular con etanol de la caa de azcar, mientras la cifra para Estados Unidos es menos de tres por ciento y usa principalmente etanol producido mediante maz. En cuanto al objetivo del presidente Obama de lograr una independencia energtica, ambos artculos son escpticos. Dukert afirma que ni Estados Unidos ni la regin en su conjunto estarn en condiciones de interrumpir, enteramente, las importaciones de ninguno de los dos combustibles fsiles durante muchos, muchos aos por venir. Debido a la fragmentacin de las diversas agencias que afectan la poltica energtica; el Congreso por una parte, y los Estados por la otra, los deseos del presidente Obama deben tomarse con cautela. A pesar de estas dificultades, el autor concluye que si se reconocen los

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lmites a la cooperacin entre los tres pases, sta puede conducir a beneficios importantes como los que ya se han conseguido, es decir, asegurar que la energa sea ms abundante, asequible, confiable y aceptable ambientalmente para todos. Weintraub y Gonzlez creen, por su parte, que Estados Unidos debera, en vez de subsidiar al maz para la produccin de etanol, simplemente importarlo desde Brasil donde se elabora de manera ms eficiente. islumbran, tambin, que el gobierno de Obama aproveche la oportunidad de cambiar el discurso oficial de la independencia energtica por el de la cooperacin para reducir el uso de combustibles fsiles en favor de alternativas menos contaminantes. En este sentido, consideran que las contribuciones de cada pas del Hemisferio Occidental variarn dependiendo de su situacin econmica y de la dotacin de recursos internos que posean. La cooperacin entre los pases de Amrica del Norte ya est muy desarrollada y es menos certera en el resto del hemisferio. La actual coyuntura econmica desfavorable seguramente llevar, auguran los autores, a que los pases latinoamericanos acepten el liderazgo de Estados Unidos en poltica energtica y cambio climtico, que rechazaron en los aos en que sus economas eran prsperas. Pero, por lo que toca a la cooperacin sudamericana, ser difcil que no recurran al proteccionismo o que le den prioridad a las cuestiones de poltica interna, pues ya aun en los buenos tiempos el nivel de cooperacin en energa y otras cuestiones ambientales en la regin era deficiente. En Amrica del Norte, a la retrica estadunidense sobre la independencia energtica se suma la incapacidad de Canad para cumplir con los objetivos del Protocolo de Kioto, en gran parte debido a la produccin de petrleo en las arenas bituminosas, que es altamente contaminante. En el caso de Mxico, Gonzlez y Weintraub mencionan los problemas ambientales derivados

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de la produccin petrolera, que no se han resuelto, pero sealan que stos pueden mejorar con el descenso de la produccin de este hidrocarburo que, junto con los pocos hallazgos petrolferos nuevos, puede convertir a Mxico en un pas importador en los prximos 10 aos. Estos artculos discrepan en sus recomendaciones respecto de las medidas para reducir la demanda de petrleo, que formarn parte, sin duda, de las polticas sobre el cambio climtico. En cuanto a las declaraciones bilaterales Canad-Estados Unidos y Mxico-Estados Unidos de cooperacin en las polticas del cambio climtico, Dukert cree prudente que la interdependencia de las tres economas energticas complemente esos acuerdos por separado con algn tipo de marco trilateral comprehensivo. Pero advierte que el xito de esta accin depender de lo que el socio ms grande, Estados Unidos, pueda lograr. Aunque las emisiones relacionadas con las energas fsiles representan un reto importante para los pases de la regin, Dukert ve en una agenda de cooperacin de Amrica del Norte una oportunidad para enfrentarlo. Por su parte, Gonzlez y Weintraub dudan que haya suficientes incentivos para que Estados Unidos lo haga solamente a nivel de Amrica del Norte. Consideran, en cambio, que en el terreno de las polticas de lucha contra el cambio climtico, particularmente si Estados Unidos adopta un sistema cap and trade (un tope para las emisiones-transferencia de derechos), el planteamiento hemisfrico de cooperacin energtica/cambio climtico producira ms beneficios, dado el mayor potencial para la preservacin de sumideros de carbono como las selvas pluviales. El cambio climtico ofrece as una oportunidad para promover una agenda de cooperacin hemisfrica, sobre todo considerando que la opinin pblica a nivel mundial est a favor de regular el consumo de energa de fuentes fsiles para combatir el cambio climtico. Como afirman los autores, Canad ms

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Estados Unidos, en comparacin con el resto de las Amricas, muestran que hay complementariedades comerciales que se pueden explotar en los mbitos de emisiones de carbono/cambio climtico. Tambin, puesto que el consumo latinoamericano es mucho menor que el de Canad y Estados Unidos, si se introdujera un precio al carbono, Amrica Latina sera un gran acreedor y Estados Unidos y Canad seran grandes deudores. En un esquema de lmites de emisiones y comercio de derechos (cap and trade) en el hemisferio, el capital afluira del rico norte al pobre sur (los grandes transmisores de carbono en Estados Unidos y Canad compraran permisos a los que emiten menos carbono en Amrica Latina), y a la vez, esto estimulara la innovacin en tecnologas para ahorrar carbono y promovera ms inversiones en recursos renovables. Si el gobierno de Obama diseara un esquema as, a nivel hemisfrico, concluye el texto, la regin recibira el capital que tanto necesita para sus necesidades de desarrollo. Considerando las posiciones que recientemente han adoptado Estados Unidos, Canad y Mxico en el plano multilateral, en particular en el marco del Grupo de los Ocho (G8), respecto del control de las emisiones de gases de efecto invernadero, no sorprende que en este rengln se hayan registrado avances en la ltima Cumbre de Lderes de Amrica del Norte. La Declaracin de Lderes de Amrica del Norte sobre Cambio Climtico y Energa Limpia defini una agenda de trabajo que incluye el intercambio de informacin y experiencias para el desarrollo de planes conjuntos para transitar hacia una economa baja en el uso del carbn as como del diseo de enfoques comparables para medir, reportar y verificar la reduccin de emisiones. En la lista de acciones tambin se comprometieron a desarrollar la capacidad para facilitar la vinculacin futura de sistemas de comercio de emisiones, la construccin de redes elctricas inteligentes en Amrica del Norte y la promocin de la cooperacin en el desarrollo de tecnologas como captura y almacenamiento

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de carbn (ccs, por sus siglas en ingls). Otros proyectos incluyen la alineacin de los estndares de eficiencia energtica, el intercambio de mejores prcticas para disminuir las emisiones fugitivas de la quema de gas natural, el establecimiento de redes elctricas inteligentes en las fronteras nacionales de la regin y la reduccin de emisiones en el sector de la aviacin, entre otros. Sorprende que, aunque los lderes de Amrica del Norte reconocieran que existe una base institucional de cooperacin ambiental en la regin, en su visin de una Amrica del Norte baja en el uso del carbn, no decidieran apoyarse en la Comisin de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte, una de las estructuras que surgi con el tlcan y que ya cuenta con una capacidad institucional importante para generar informacin compatible y comparable sobre regulaciones e inventarios de emisiones entre los tres pases, la verificacin y monitoreo de las acciones de mitigacin y para el diseo de estrategias conjuntas de adaptacin y respuesta a los retos que implica el cambio climtico.16

Seguridad La seguridad energtica, como la seguridad de las fronteras y la lucha contra las amenazas trasnacionales, que incluyen el terrorismo, el narcotrfico y otras organizaciones criminales, son asuntos que no se pueden soslayar en una reflexin sobre Amrica del Norte. Estas amenazas se suman a otras ms traanse las recomendaciones del Centro de Dilogo y Anlisis sobre Amrica del Norte, el Peterson Institute for International Economics, el Instituto Nacional de Ecologa y el Centro Mario Molina sobre la coordinacin de polticas de cambio climtico en Amrica del Norte, en http://www.ccm.itesm.mx/cedan/archivos/ boletining.pdf.
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dicionales, asociadas con los cambios en la estructura de poder mundial que emergieron con el fin de la Guerra Fra. En estos asuntos, las asimetras de poder son, por un lado, ms evidentes y hacen difcil definir cules son los aspectos especficos en donde pueda adoptarse un enfoque comn. Por el otro, los nuevos retos a la seguridad hacen, tambin, ms evidente la necesidad de emprender acciones colectivas para enfrentarlos. Los desafos a la seguridad son mltiples y difcilmente podran abordarse cabalmente en este nmero especial. Aqu se encontrar una contribucin que ofrecer una perspectiva de las relaciones bilaterales en materia de seguridad, sobre todo de Estados Unidos con su vecino del sur en el marco de la Iniciativa Mrida. Como hemos mencionado, desde los ataques terroristas del 11 de septiembre, la seguridad de las fronteras nacionales y la guerra contra el terrorismo se han convertido en el eje de la poltica exterior de Estados Unidos, aun con el actual presidente demcrata. Para Mxico, la guerra contra el narcotrfico, declarada por el presidente Felipe Caldern, tambin ha dominado en su gestin. La Iniciativa Mrida que represent un cambio de paradigma en la relacin entre estos dos pases es, como argumenta Ral Bentez Manaut en su artculo, La Iniciativa Mrida: nuevo paradigma en la relacin de seguridad Mxico-Estados Unidos-Centroamrica, el resultado de una historia que comienza a finales del siglo xx, cuando la relacin de seguridad entre Mxico y Estados Unidos se narcotiz. Bentez explica la importancia que adquiere el narcotrfico y otros asuntos de seguridad en la relacin bilateral, en parte debido a que reas del Estado mexicano no se reformaron a una velocidad similar a las reformas econmicas, dando pie a que la delincuencia organizada, que fue creciendo a una velocidad inusitada, se convirtiera en un problema de seguridad nacional. Ya en los aos noventa, al incrementarse la cooperacin entre Estados Unidos y Colombia (Plan Colombia) y al introducirse

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medidas de control de drogas en el Caribe, Mxico se convierte en el puente o trampoln principal de la cocana colombiana, lo que es una especie de fatalidad geogrfica. As, argumenta el autor, el Estado mexicano transforma su paradigma de accin a uno de supervivencia, lo que implica aceptar el compromiso de colaboracin con Estados Unidos. Diez aos ms tarde, la Casa Blanca acepta este compromiso y se concreta en la Iniciativa Mrida. Para el presidente de Mxico, el consumo de drogas en Estados Unidos es el origen del problema, como lo es la disposicin de venta libre de armas en ese pas, que es avalada por la segunda enmienda de su Constitucin. Con ello se gesta un cambio paradigmtico con el que el gobierno mexicano reconoce que el crimen organizado de las drogas tiene expresiones trasnacionales y que, por ello, combatirlo tambin implica que se haga de manera conjunta. Ello explica, tambin, que Mxico haya firmado la gran mayora de los instrumentos internacionales vinculados con el combate contra el crimen organizado, incluyendo la Convencin de Palermo y sus protocolos. El problema, segn Bentez, es que estos compromisos no se hayan homologado con las leyes nacionales. Otro elemento que a criterio de este autor define, a inicios del siglo xxi las polticas de seguridad de Mxico, es lo sucedido como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001.
En la dcada de 10, la relacin Mxico-Estados Unidos pas sin grandes tensiones del esquema de la Guerra Fra al de la posguerra fra, siendo el tlcan el motor de ese ajuste de las agendas binacionales. A partir del 11 de septiembre del 2001, la tensin en las relaciones internacionales afect a Mxico en forma directa, principalmente por su vecindad con Estados Unidos.

As como otros pases del mundo, Mxico se vio obligado a responder a las demandas estadunidenses de seguridad, al menos

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en dos frentes identificados por la estrategia de defensa de Estados Unidos: a) la proteccin de la patria (homeland security), y b) la puesta en prctica de la estrategia de accin preventiva contra el terrorismo (preemptive action). La gran crtica y cuestionamiento por parte de Mxico fue en el plano internacional, particularmente la intervencin de Estados Unidos en Iraq. Mxico no respald el esfuerzo diplomtico por involucrar a la onu en la guerra contra el terrorismo, lo que gener una situacin de gran friccin entre ambos gobiernos. En cambio, para el primer esquema, Estados Unidos, como Canad, firm acuerdos de fronteras inteligentes con Canad en diciembre de 2001 y con Mxico en marzo de 2002. Adems, en 2005 se dise la aspan, que es actualmente el marco de referencia para la cooperacin en seguridad, no se trata de compromisos avalados por los congresos de los pases. As, y de manera gradual, se ha ido construyendo una interdependencia compleja interinstitucional en el mbito de la seguridad. Con el cambio de gobierno en Mxico, en 2006, argumenta el autor, se empez la negociacin para profundizar la cooperacin binacional en materia de seguridad y se dise la Iniciativa Mrida, de la que Bentez hace un recuento detallado, enfatizando el hecho de que, a travs de esta iniciativa, en tan slo un ao Mxico recibiera 500 mdd, ms asistencia que el total recibido durante los ltimos 12 aos. La inclusin de Centroamrica en los acuerdos de cooperacin en defensa y seguridad Mxico-Estados Unidos es casi obligada. Como bien argumenta Ral Bentez, esta relacin triangular es inevitable por las fronteras compartidas; el incremento significativo en los flujos de migrantes desde Centroamrica; las amenazas que ahora son trasnacionales, los magros resultados de la falta de coordinacin de las polticas nacionales sobre el trfico de ilcitos y drogas, armas pequeas y delincuentes. No es entonces una casualidad que en su declaracin conjunta

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el compromiso de lderes de Amrica del Norte fuera de combatir a las redes delictivas trasnacionales ampliando el marco de accin geogrfica para incluir a Centroamrica y al Caribe. Este vnculo inevitable con Centroamrica, como parte de la solucin a algunos de los retos en Amrica del Norte, se manifiesta tambin en otras reas, como la creciente integracin de los mercados de trabajo y la multiplicidad de problemas compartidos, como son la pobreza, los desastres naturales, el combate contra la deforestacin y el cambio climtico, por ejemplo. Por ello, existe la nocin creciente de que Amrica del Norte no termina en la frontera sur de Mxico, sino que se expande hasta Panam. En el contexto global actual, adems, Mxico necesita recuperar su liderazgo en Amrica Latina, como un paso obligado para equilibrar su relacin con sus vecinos del norte, particularmente ahora que el nuevo gobierno estadunidense ofrece la oportunidad de resolver muchos temas que se quedaron pendientes en la relacin con Amrica Latina. En su artculo, El gobierno de Barack Obama y Amrica Latina, Jean Franois Prudhomme argumenta, persuasivamente, que el nuevo gobierno estadunidense ha logrado, en ciertos temas como el de Cuba, sorprender avanzando con un paso ms firme de lo esperado. Si bien sus acciones han sido apegadas a la doble meta de trabajar en foros multilaterales y buscar consensos con sus socios latinoamericanos, donde el cambio es ms de tono y estilo, esto ha facilitado el dilogo y la bsqueda de acuerdo con los vecinos del sur y dificulta el recurso reiterado de una retrica antiestadunidense por parte de algunos gobernantes latinoamericanos. El autor seala tres factores que definen el reto para Amrica de evitar que Estados Unidos la relegue de nuevo en los lugares bajos de las prioridades de poltica exterior, a pesar de la mayor predisposicin positiva de Obama hacia la regin y de los gobiernos latinoamericanos frente al nuevo gobierno

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estadunidense, a saber: el contexto actual de fuerte recesin econmica, la importancia que tiene la poltica interna estadunidense en la definicin de la agenda con Amrica Latina, particularmente con los pases que estn geogrficamente cercanos a la superpotencia, y el hecho de que muchas decisiones se toman con base en los intereses globales de Estados Unidos. Este reto, como seala Prudhomme, ser ms fuerte para los pases que no tienen un alto nivel de integracin de poltica interna/poltica externa con Estados Unidos. Con Bush, los pases latinoamericanos tuvieron la sensacin de haber desaparecido de la agenda estadunidense, aunque como bien apunta el autor, al hacer un recuento de las acciones emprendidas por ese gobierno, la perspectiva que prevaleci, sobre todo a partir del 11 de septiembre, de que la administracin Bush abandon a Amrica Latina, parece algo injusta. A pesar de que Prudhomme no avizora cambios fundamentales en las relaciones de Estados Unidos con Amrica Latina, los asuntos intermsticos que derivan de la interaccin entre poltica interna y externa (migracin, medio ambiente, crimen organizado, salud, poblacin) explican la importancia que el presidente Obama parece otorgarle a la relacin con sus vecinos cercanos, empezando con Mxico. As lo muestran su visita de Estado a este pas y otros encuentros bilaterales de alto nivel, sus reiteradas declaraciones respecto de la responsabilidad compartida de Estados Unidos en el problema comn del narcotrfico, tanto como mercado de consumo y fuente de armas, como lugar de trnsito de recursos financieros que nutren esas actividades ilegales, as como en sus esfuerzos para retomar el tema de la reforma migratoria. Adems, como tambin menciona Prudhomme, el momento de la visita, justo antes de la realizacin de la Quinta Cumbre de las Amricas, puso de relieve la importancia de Mxico como aliado de Estados Unidos en los asuntos regionales. No es pues, un asunto menor el que

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Mxico ocupe la Secretara Pro Tmpore del Grupo de Ro, ya que al gobierno estadunidense ha puesto un nfasis en fortalecer alianzas que permitan dar respuestas multilaterales y armoniosas a problemas de la regin. Esas respuestas estn en sintona con el cambio de imagen que el gobierno Obama quiere proyectar del involucramiento de Estados Unidos en el sistema internacional. Si bien la Quinta Cumbre de las Amricas no dio resultados tangibles, como afirma Prudhomme, el anuncio del cierre del campo de detencin de Guantnamo, el abandono de las restricciones impuestas por la administracin Bush al envo de remesas y a las visitas de familiares a Cuba, la cordialidad de las visitas de los mandatarios mexicanos y brasileos a Washington y el apoyo dado por Estados Unidos a la reforma de los organismos financieros internacionales en la reunin del G20 en abril 200 ayudaron a preparar un clima favorable para la primera participacin del nuevo presidente en una reunin hemisfrica y sentaron las bases de un marco de distensin que pudieron ser apreciadas semanas despus en decisiones sobre Cuba y Honduras que se tomaron en importantes foros regionales. Muchos de los temas centrales de la relacin de Estados Unidos con Amrica Latina son tratados con mayor profundidad en el informe del Dilogo Interamericano A Second Chance U. S. Policy in the Americas, cuya versin en espaol puede consultarse en la pgina web del Instituto Matas Romero. En suma, en esta edicin especial sobre Amrica del Norte de la Revista Mexicana de Poltica Exterior, el lector encontrar una perspectiva multidisciplinaria y multinacional que aborda los distintos factores econmicos, sociales y polticos que influyen sobre la profundizacin de la integracin regional y que busca iluminar sobre los retos y las oportunidades para consolidar o ampliar este proceso que se formaliz con la firma del tlcan.