-' TEORIADELA -' ADMINISTRACION -' PUBLICA EDITORIAL PORRA AV. REPBLICA ARGENTINA, 15 'MXICO, 2000 Primera edicin, 2000 ;J 'dt{ "', ,)...,,... ,,::, / ;,
Derechos reservados Copyright 2000 por MIGUEL GAI.INDO CAMACIW Andrs Quintana Roo, 608 Sur Col. Morelos 50120 Toluca, Mxico Esta edicin y sus caractersticas son propiedad de la EDITORIAL PORRA, S, A. DE C.V.-S Av. Repblica Argentina, 06020, Mxico, D. F. Queda hecho el depsito que marca la ley ISBN 970-07-2016-0 IMPRESO EN MXICO PRlNTED IN MEXICO AMOROSAMENTE A MIS SERES QUERIDOS Mi esposaJulia. , Mis hijos Miguel Angel, Norma Graciela, Flor de Maria, Tonatiuh y Sandra Julia. A MI SANGRF Conuertidr. en espiga: los hijos de mis hijos A todas las personas que me han brindado su afecto, apoyoy confianza y que han credo en m, como ser humano, maestro y servidor pblico. PRLOGO Espero que este libro sea tomado como una obra didctica, encamina- do a la orientacin de los alumnos que estudian la materia Teora de la Administracin Pblica, en las facultades de Derecho y las de Ciencia Poltica y Administracin Pblica, en cualquiera de sus denominacio- nes, ya que es producto de mi vocacinpor el estudio de las ramas del Derecho Pblico y de las Ciencias Sociales que estudian los fenme- nos jurdico y polticos que se dan en el mbito de la administracin pblica, especialmente porque sta tiene como norma que la condu- ce, al Derecho Administrativo, y naturalmente al Derecho Constitu- cional que establece las leyes supremas a las que deben sujetarse todas las ramas jurdicas, ms, el escribirlo se hizo realidad cuando al impar- tir la materia en el curso 1994-1995 los alumnos del mismo, al saber que estaba por salir a la luz pblica uno de mis libros sobre Derecho Administrativo me pidieron que les escribiera algo de la materia que pudiera servirles como gua de estudio para la presentacin de su exa- men final, y tuvieran un recuerdo perenne de mi clase. Accediendo gustoso a su deseo prepar un pequeo libro que abord los puntos ms sobresalientes del programa de estudios que se imparta en la Facultad de Derechode la UAEM, con una pequea edicin de circu- lacin meramente local, pero que sirvi de base en la elaboracin del presente que he formulado con gran entusiasmo, profunda vocacin, y respetuosa entrega, estando convencido de que si bien es cierto que la administracin pblica no representa a la actividad del Estado como lo sostuvo en la primera dcada del siglo pasado uno de sus ms preclaros fundadores, Carlos]uan Bautista BONNIN, si es, en cambio la actividad que realiza un rgano del Estado, y de la cual los goberna- dos tienen una presencia evidente, ya que esa actividad, estando muy cerca del pueblo, ste siente que le beneficia o le perjudica. Sembrada la inquietud para escribir este libro, compartiendo ple- namente con Carlos]uan Bautista BONNIN su entusiasmo para tipificar a la Teora de la Administracin Pblica con el rango de conocimiento cient- fico, es decir; como ciencia, con un objeto, fin y mtodos propios, relacio- nada con otras ciencias yramas del Derecho, pero diferente aellas, me di a la tarea de investigar ms a fondo los temas del mismo, ya que con anterioridad haba advertido la notoria escasez de libros que pu- dieran servir de texto a los alumnos que cursan esta disciplina, por 10 que me propuse establecer los parmetros para lograrla finalidad que IX x MIGUEL GALINDO CAMACHO me haba fijado: escribir un libro que tuviera el carcter de docente sobre Teora de la Administracin Pblica y que pudiera constituirse en uno de los primeros libros de texto sobre ella, y al mismo tiempo sir- viera a todos sus lectores, aportndoles los elementos necesarios so- bre los temas que se abordan. Con el propsito de darle al alumno un material ms amplio, en relacin con la administracin pblica, su origen, el pensamiento de sus tratadistas y una pequea comparacin del de unos y otros, inclu un captulo relativo a la historia de la administracin pblica. Obviamen- te ese tema por necesidad de orden y metodologa fue abordado en el estudio de la misma en diferentes pases, empezando por los que son la cuna de la cultura occidental, en donde se encuentran anteceden- tes precisos de la misma, sobre todo porque pienso que la divisin de poderes representa el principio o nacimiento de la administracin pblica, representada por la actividad del poder, u rgano ejecutivo y debe recordarse que es precisamente ARISTTELES, el politlogo consi- derado como el Padre del Constitucionalismo, que tiene como base pre- cisamente a la divisin de poderes. Trato, en la mayora de los pases, motivo de la investigacin de este libro de sintetizar las caractersticas de la Administracin Pblica de los mismos, con un criterio funda- mentalmente personal. El pensamiento de los autores de Grecia y Roma es un verdadero antecedente de lo que muchos siglos despus Carlos Juan Bautista BONNIN dedicara su vida intelectual a tipificar como Ciencia de la Administracin Pblica. En esta parte del libro se estudia el vasto pensamiento de los tratadistas franceses que aborda- ron la materia, empezando por el extraordinario Intendente de la l- tima etapa de la Francia absolutista, Roberto Jacobo TURGOT, que sin ser un terico de la materia se dedic esmeradamente a ser un verda- dero servidor pblico y en consecuencia, un administrador pblico, aunque al servicio del absolutismo francs, que mereci gran elogio de Alexis DE TOCQUEVILLE, siguiendo con el ms alto expositor de la materia, no solamente en Francia, sino en todo el mundo, y que ya he mencionado: Carlos Juan Bautista BONNIN, sin dejar de reconocer la trascendencia del pensamiento de Carlos DE SECONDAT, Barn de MON- TESQUIEU, que divulga en occidente el sistema descubierto por ARIST- TELES: la divisin de poderes, sin olvidar al del autor de "La Democracia en Amrica", uno de los libros clsicos de la ciencia poltica y que ade- ms tuvo tiempo de enfocar su atencin a la parte de la actividad del Estado que constituye la materia de este libro: la Administracin P- blica, al elaborar sus obras: "El Antiguo Rgimen y la Revolucin", "La Presentacin de Macarel", y "El Informe de Argelia", en donde hace una crtica severa a la centralizacin poltica y administrativa que viva Francia en esa poca y que era rfecesario cambiar para el buen gobier- no en favor de los argelinos, independientemente de que tuvo una fuerte intervencin en la administracin pblica y poltica de Fran- TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA XI cia, citando tambin la aportacin que hizo Henry FAYOL a la adminis- tracin privada. En el contexto anterior se aborda el pensamiento de la adminis- tracin pblica en varios pases y sus autores ms connotados, yal tra- tar el de Alemania, comento el de sus importantes precursores como Juan Enrique VONJVSTI, al Barn Enrique Federico Carlos VON STEIN y como punto central de la Administracin Pblica de este pas a Lo- renzo VON STEIN, que al lado del, francs Carlos Juan Bautista BONNIN, es uno de los grandes pilares de la Administracin Pblica, cuyo ma- yor mrito consiste en haberle dado los perfiles de Ciencia. No as el de Mxico, ya que en los captulos relativos a la administracin pbli- ca, a su marco jurdico, a la administracin ecolgica y a la adminis- tracin financiera hago referencia esencialmente a lo que pasa en Mxico sobre la materia. Empiezo el contenido de este libro tratando de determinar que es la Administracin Pblica, su naturaleza jurdica, su relacin y dife- rencia con la privada, as como con otras ciencias sociales y el auxilio que le brindan. Algunos captulos de este libro se refieren a los principios de la administracin, a las tcnicas y procesos de la misma, que pueden ser considerados como de contenido universal, vlidos no solamente en Mxico, sino tambin en otras latitudes. En unos captulos abordo el aspecto normativo de la administracin pblica, partiendo de la base que sta es parte de la actividad del Estado, que es y debe ser conduci- da por el Derecho Administrativo y sobre ste por el Derecho Constitu- cional. De esta manera se advierte la importancia que se da al constitu- cionalismo mexicano y a los fines del Estado moderno, que lleva a cabo a travs de sus funciones y atribuciones, resaltando a las formas que ste adopta en la poca contempornea, en la que ya se aleja de los grandes ismos, y tipificando las caractersticas que corresponden al Estado Mexicano. Se seala con precisin el marco jurdico del ejer- cicio de la administracin pblica, el incremento de la misma, as como la necesidad de la continuidad y terminacin de polticas en la administracin pblica, el papel de sta, en los cambios sociales. Se aborda con la misma inquietud e intensidad el tema relativo a la fun- cin pblica, es decir, a la relacin existente entre el Estado y sus ser- vidores, sealando' el conjunto de derechos y obligaciones que ambas partes tienen en esa relacin, la importancia que tiene para los traba- jadores al servicio del Estado, la reforma del artculo 123 de la Consti- tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, mediante la cual se agreg el apartado B que hoy tiene, y la publicacin de su Ley reglamentaria, que es la Ley General de los Trabajadores al Servicio del Estado, abordando lo relacionado con el servicio civil de carrera, su normatividad constitucional en Mxico y su aplicacin en el siste- ma de la funcin pblica en nuestro pas, sealando as mismo, sus ventajas y desventajas. XII MIGUEL GALlNDO C A ~ l A C H O Especial importancia se da en este libro a 10 relacionado con la administracin financiera estatal en Mxico, considerando que sta es la base del desarrollo y crecimiento del pas, pues solamente unas sanas y fuertes finanzas estatales pueden propiciar una economa pri- vada fuerte y sana y una poblacin con poder adquisitivo que le per- mita adquirir 10 que necesita o requiere para su bienestar personal, econmico, social y la tranquilidad del pueblo mexicano, por ello se insiste, en el criterio al que me adhiero, en el sentido de que debe existir un equilibrio entre 10 que se tiene y 10 que se eroga, es decir, un equilibrio razonado entre los presupuestos de ingresos y egresos, el primero de ellos siempre debe de estar contenido en la Ley; por tal motivo se trata, aunque sea someramente, de la banca mexicana y sus problemas, as como las distintas soluciones que se han tomado para resolverlas y la estrategia que en trminos generales considero que debe seguirse para lograr que la economa nacional, tanto del Estado, de los bancos y de los particulares sea 10 suficientemente sana que permita y auspicie el desarrollo y crecimiento nacional. El equilibrio del medio ambiente y la proteccin del mismo, me hicieron una invitacin sugerente para incluir en este libro varios te- mas sobre esta materia tan importante, y que ha sido tan descuidada y tan olvidada, no solamente en Mxico, sino en varios pases de la tie- rra, muchos de ellos poniendo en riesgo el medio ambiente, no por ignorancia sino por mantener o alcanzar posiciones hegemnicas en el mundo, por 10 cual se estudia el problema a la luz del Derecho Internacional y de la legislacin mexicana, a efecto de que los avances de la ciencia y la tecnologa permitan superar la problemtica am- biental y se lleve a la humanidad a un desarrollo sustentable que le permita desenvolver al mximo sus capacidades creativas. El marco jurdico de la administracin pblica se estudia a travs de la legislacin federal, estatal y municipal, con sus distintas bonda- des y defectos y se comentan las reformas que ha tenido la legislacin mexicana en los tres niveles mencionados, exponiendo el criterio del autor sobre estas reformas. En consecuencia, esta obra representa una noble aspiracin para proporcionar a los estudiantes de Teora de la Administracin Pblica los elementos necesarios para estar en posibilidad de conocerla mejor y prepararlos para profundizar ms en el tema, y para todos aquellos lectores que teniendo vocacin hacia el estudio de la Ciencia Poltica, de la Teora del Estado, del Derecho Administrativo y de la Teora de la Administracin Pblica encuentren en estas pginas el conocimiento o los d.rtos que busquen sobre respuesta a su inquietud investigadora. Toluca, Mxico, a 30 de julio de 1999. Lic. Miguel CALlNDO CAMACHO.. INTRODUCCIN La Ciencia de la Administracin Pblica tiene una gran importancia en este final del siglo XX y principios del XXI. A pesar de que tiene como antecedentes a las ciencias camerales, expresin del pensamien- to del Estado absolutista y al que surgi de la Revolucin Francesa a finales del siglo XVIII cuyo pensamiento abarc dos vertientes impor- tantes de la actividad gubernamental en relacin con los gobernados: por una parte el Derecho Constitucional y la Poltica, y por la otra, la actividad que ejecuta el proyecto poltico, es decir la administracin pblica, y a pesar de ello se puso poco empeo en enriquecer el con- tenido y parmetros de esta ciencia o teora de la administracin p- blica. La poca atencin prestada a ella se advierte c1aramente en que en las escuelas y universidades no se le reconoci la importancia que tie- ne, pues en las curriculas de las materias y en el contenido de sus programas apenas y se advierte un intento para tratar sus temas. Co- rresponde a la segunda mitad del siglo XX entrar de lleno, hasta don- de lo han logrado al estudio de la administracin pblica y reconocerle a plenitud el carcter cientfico que tiene, a pesar de que desde la pri- mera dcada del siglo XIX, Carlos Juan Bautista BONNIN en sus "Princi- pios de Administracin Pblica ", tuvo la preocupacin fundamen tal de tipificarla como una verdadera ciencia. A partir de la dcada de 1960-1970, en Mxico se inicia el estudio de la administracin pblica reconociendo sus caractersticas cientficas y de esta manera surgen escuelas, facultades y universidades en donde la tienen como contenido esencial de sus programas, que en el correr de la historia y de la geografa mexicana han tenido entre otras las siguientes denominaciones: Teora de la Administracin Pblica, Cien- cia de la Administracin Pblica. Es innegable que la ciencia de la administracin pblica debe ser estudiada profunda y cuidadosamente, con la finalidad de que sta parte de la actividad del Estado, denominada Administracin Pblica, responda plenamente a los cambios evolutivos y requerimientos de la sociedad de nuestro tiempo. Cuando se habla de reforma del Estado debe entenderse que este cambio que se est buscando, no se refiere propiamente al ser del Estado sino al quehacer del mismo, que le jus- tifica histricamente. Por ello, siendo la administracin pblica la parte de la accin estatal que se proyecta o dirige en forma particular a la prestacin de los servicios pblicosy a la actividad concreta del '\lITT XIV MIGUEL CALlNDO CAMACHO Estado para la satisfaccin de las necesidades colectivas, es menester empearse plenamente en que esta parte de la actividad estatal se pro- yecte en todo caso a cumplir con los requerimientos de la sociedad, sin que se escatime esfuerzo ni elemento alguno para concretar la ac- tividad estatal en un autntico beneficio de los administrados y sta es la razn de ser del empeo de las universidades para interpretar el pensamiento de los tericos de la materia para determinar que teo- ras son las idneas para obtener una administracin pblica que ga- rantice el bienestar colectivo. Hasta el momento en que estuve escribiendo esta obra, pocos li- bros tenan un contenido didctico y metodolgico que comprendie- ra la temtica de la materia como se imparte en las facultades de dere- cho y en las escuelas de Administracin, Ciencia y Poltica. Por ello, el intento del autor es encuadrar dentro del mismo los temas que com- prenden los cursos mencionados y si acaso agregar algunos ms' o ampliarlos para estructurar el libro que pueda servir de texto para los educandos. En consecuencia, la pretensin del autor es proporcionar a lajuventud los conocimientos bsicos sobre la teora de la adminis- tracin. Este libro consta de XI captulos, en el primero de ellos que tiene el nombre de "Conceptos y Definiciones Bsicas" se estudian los siguien- tes temas: la Administracin; la Ciencia de la Administracin Pblica; la Ciencia de la Administracin Privada y su relacin con otras disci- plinas; y la Ciencia Poltica y la Administracin Pblica. El Captulo II que tiene el nombre de "La Administracin Pblica a travs de la Historia ", se estudian los siguientes temas y autores: Co- rrientes clsicas del pensamiento administrativo; Grecia: Scrates, Pla- tn y Aristteles; Roma: Polibio, Sneca y Marco Tulio Cicern; Francia: Caractersticas del pensamiento administrativo francs, las Ciencias Camerales, Carlos Luis de Secondat, Barn de Montesquieu, Anne Ro- berto Jacobo Turgot, Carlos Juan Bautista Bonnin, Alexis de Tocque- ville y Henry Fayol; Alemania: Caractersticas del pensamiento admi- nistrativo alemn,Juan Enrique vonJusti, el Barn, Enrique Federico van Stein, Lorenzo van Stein, Roberto van Mohl, Gaspar Bluntschli, Carlos Marx, Max Weber; Espaa: Caractersticas del pensamiento administrativo espaol, FranciscoJavier de Burgos y Olmo; Pedro Sinz de Andino; Italia: Caractersticas del pensamiento administrativo ita- liano, Precursores del pensamiento administrativo italiano, Carla Ferra- ris, V. Wautrain-Cavagnari, y el Pensamiento administrativo italiano en el siglo XX; Gran Bretaa: Caractersticas del pensamiento admi- nistrativo britnico, W. H.. Moreland, E. N. Gladden y F. F. Ridley; y Estados Unidos de Norteafnrica: Caractersticas del pensamiento ad- ministrativo norteamericano, Precursores del pensamiento adminis- trativo de Norteamrica, Woodrow Wilson, Frederik Winslow Taylor, Francisco Goodnow, Guillermo Willoughby y la Administracin Pbli- ca norteamericana a la mitad del siglo XX. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA xv El Captulo III denominado "El Estado, la Constitucin y la Adminis- tracin Pblica ", trata lo relativo a los temas de: el Estado y su Constitu- cin como determinantes de las funciones del mismo y consecuente- mente de la Administracin Pblica; el Constitucionalismo Mexicano y los fines del Estado moderno; Marco jurdico del ejercicio de la Ad- ministracin Pblica; Complejidad creciente de la Administracin Pblica. El Estado Polica. El Estado Planificador; Continuidad y ter- minacin de polticas en Administracin Pblica y coordinacin de polticas pblicas. Poltica-Econmica, Economa Poltica; la Adminis- tracin Pblica en los cambios sociales. El Captulo IV que tiene el nombre de "Principios Bsicos de la Ad- ministracin" se refiere a los siguientes temas: el Proceso Administrati- vo; Planeacin; Organizacin; Direccin; Control; la Coordinacin y Evaluacin. El Captulo V relativo a "El Ejercicio de la Funcin Pblica y la Admi- nistracin de Personal", trata los temas siguientes: el Ejercicio de la fun- cin pblica y la Administracin de Personal. El nombramiento del servidor pblico. Del nombre de los servidores pblicos; la formacin profesional de administradores pblicos en Mxico. Profesionalizacin y empleo pblico. Formacin de cuadros directivos. Evaluacin del em- pleo pblico; El servicio civil de carrera; Reflexiones sobre la carrera profesional del servidor pblico; Gestin pblica y la administracin de personal en perodo de restriccin de recursos econmicos; la Ad- ministracin Hacendaria en Mxico. Las Tareas tpicas de la sobera- na o funciones clsicas del Estado liberal. El Captulo VI se refiere a "La Administracin Financiera Estatal en Mxico", estudia los siguientes temas: la Administracin Financiera Es- tatal en Mxico; Rgimen jurdico de la Administracin Financiera Estatal en Mxico; Metodologa para el estudio del financiamiento y reforma de la Administracin Pblica en Mxico; Proceso administra- tivo para la planeacin econmica en Mxico; la Deuda pblica en Mxico; la Administracin de la deuda pblica externa; y la Inversin extranjera. El Captulo VII que tiene el nombre de Tcnicas y Procesos Bsicos de la Administracin se refiere a los siguientes temas: el Proceso decisorio en la Administracin Pblica; Metodologa y tcnicas de la investiga- cin para la organizacin de la Administracin Pblica; la Informacin documental en el mbito de la Administracin Pblica. Centros de do- cumentacin; manuales administrativos, circulares, decretos y acuerdos; la Modernizacin de la Administracin Pblica. El enfoque sistemti- co de la Administracin. El Capitulo VIII denominado "Organiz.acin de la Administracin Pblica Federal" trata los siguientes temas: Marco jurdico de la Admi- nistracin Pblica Federal; la Administracin Pblica Federal centra- lizada; la Administracin Pblica Federal desconcentrada; la Adminis- XVI MIGUEL GALlNDO CAMACHO tracin Pblica Federal paraestatal. La Descentralizacin Pblica por regin, la Descentralizacin Pblica por servicio, la Descentralizacin Pblica por colaboracin y la Empresa de participacin estatal. Natu- raleza jurdica de la empresa pblica. Evolucin y control de la mis- ma; Instituciones Nacionales de Crdito, las Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas; los Fideicomisos. El Captulo IX que tiene el nombre de "La Administracin Pblica del Distrito Federal, de las Entidades Federadas y de los Municipios" estudia los temas siguientes: la Administracin Pblica del Distrito Federal. Su marco jurdico; la Administracin Pblica centralizada del Distrito Federal; la Administracin Pblica desconcentrada del Distrito Federal; la Administracin Pblica paraestatal del Distrito Federal. La Descen- tralizacin, Empresas de participacin estatal mayoritaria y Fideico- misos; la Administracin Pblica de las entidades federadas. El Estado de Mxico y su marco jurdico; la Administracin Pblica centralizada de las entidades federadas; la Administracin Pblica desconcentrada de las entidades federadas; la Administracin Pblica paraestatal de las entidades federadas. La descentralizacin, empresas de participa- cin estatal y fideicomisos; la Administracin Pblica de los Munici- pios. Su marco jurdico; la Administracin Pblica centralizada de los Municipios; la Administracin Pblica desconcentrada de los Munici- pios; la Administracin Pblica paramunicipal de los Municipios. La descentralizacin, empresas de participacin municipal mayoritaria y fideicomisos. El Captulo X relacionado con "La Administracin Ecolgica" trata lo relativo al: Marco jurdico de la Administracin Ecolgica en Mxi- co; el Derecho Internacional en materia ambiental. Introduccin al estudio de la Legislacin Ambiental; Ley General del Equilibrio Eco- lgico y la Proteccin al Ambiente. Evaluacin del impacto y riesgo ambiental en el mismo; Aplicacin de la ciencia y la tecnologa para el mejoramiento ambiental. El sector y la salud ambiental en Mxico; Anlisis de la problemtica ambiental e introduccin al desarrollo sus- tentable. Tecnologas para el control de contaminantes atmosfricos. El aire y la contaminacin de la atmsfera; la Administracin ambien- tal, el Control de tratamientos de materiales peligrosos y txicos. El Suelo. Los materiales y residuos peligrosos; el Agua, su contaminaein y los sistemas acuticos. Tecnologas para el tratamiento de aguas. El Captulo XI que tiene el nombre de "La Reforma Administrativa" se refiere a los siguientes temas: La Reforma de la Administracin Pblica Federal; la Reforma de la Administracin Pblica Federal cen- tralizada; la Reforma de la Administracin Pblica Federal desconcen- trada; la Reforma de la Adminijtracin Pblica Federal paraestatal; la Reforma de la Administracin Pblica de las Entidades Federadas. El Estado de Mxico; la Reforma de la Administracin Pblica centrali- zada de las entidades federadas; la Reforma dela Administracin P- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA XVII blica desconcentrada de las entidades federadas; la Reforma de la Administracin Pblica paraestatal de las entidades federadas; la Re- forma Administrativa Municipal. El Estado de Mxico; la Reforma Administrativa Municipal centralizada; la Reforma Administrativa Municipal desconcentrada; la Reforma Administrativa paramunicipal; y la Reforma Administrativa del Distrito Federal. NDICE PRLOGO IX I:-JTRODU(:CIN XIII CAPTULO I CONCEPTOS YDEFINICIONES BSICAS 1.1. La administracin 1 1.2. La ciencia de la Administracin Pblica 5 1.3. La ciencia de la Administracin Privada 11 1.4. La. ciencia de la Administracin Pblica y su relacin con otras disciplinas 12 1.5. La ciencia poltica y la administracin pblica 15 CAPTULO 11 LA ADMINISTRACIN PBLICA A TRAVS DE LA HISTORIA 2.1. Corrien tes clsicas del pensamiento administrativo 17 2.2. Grecia 17 A) Scrates 17 B) Platn.................................................................... ... ... .... .... ........ 18 C) Aristteles 18 2.3. Roma. Polibio, Sneca y Marco Tulio Cicern 20 2.4. Francia 21 A) Caracterist iras del pensamiento administrativo francs 21 B) Las ciencias camerales 22 C) Carlos Luis de Secondat, Barn de Montesquieu 24 D) Anne Roberto Jacobo Turgot 25 E) Carlos Juan Bautista Bonnin 26 F) Alexis de Tocqueuille 30 G) Henrs Fasol 36 2.5. Alemania ....:............................................................................................ 37 A) Caractersticas del pensamiento administrativo alemn 37 B) Juan Enrique VonJusti 39 C) El Barn, Enrique Federico Carlos Von Stein 41 D) Lorenzo Von Stein..................................................... ............ ........ 43 E) Roberto Von Mohl 46 xx MIGUEL GALINDO CAMACHO F) Gaspar Bluntschli 47 G) Ca-rlos Marx....................... 50 H) Max Weber.... 52 2.6. Espaa 54 A) Caractetisticas del pensamiento administrativo espaol. 54 B) Francisco Javier de Burgos y Olmo .. .. 56 C) Pedro Sinz de Andino ........ .......... 58 2.7. Italia......................................................................................................... 61 A) Caractersticas del pensamiento administrativo italiano 61 B) Precursores del pensamiento administrativo italiano.. 61 C) Carlo Ferraris 66 D) V Wautrain-Cavagnari 67 E) El pensamiento administrativo italiano en el siglo XX 68 2.8. Gran Bretaa 69 A) Caractersticas del pensamiento administrativo britnico 69 B) W H. Moreland 71 C) E. N. Cladden 73 D) F F Ridley 74 2.9. Estados Unidos de Norteamrica 75 A) Caractersticas del pensamiento administrativo norteamericano 75 B) Precursores del pensamiento administrativo de Norteamrica..... 76 C) Woodrow Wilson.. 78 D) Frederik Winslow Taylor ,. 80 E) Francisco Goodnoui 82 F) Guillermo Willoughby 85 G) La administracin pblica norteamericana a la mitad del siglo XX .. 86 CAPTULO III EL ESTADO, LA CONSTITUCIN YLAADMINISTRACIN PBLICA 3.1. El Estado y su constitucin como determinantes de las funciones del mismo y consecuentemente de la administracin pblica 89 3.2. El constitucionalismo mexicano y los fines del Estado moderno 97 3.3. Marco jurdico del ejercicio de la administracin pblica 107 3.4. Complejidad creciente de la administracin pblica. El estado po- lica. El estado planificador 110 3.5. Continuidad y terminacin de polticas en administracin pbli- ca y de polticas pblicas. Poltica-econmica, eco- norma poltica 113 3.6. La administracin pblica en los cambios sociales.......................... 114 CAPTULO IV PRINCIPIOS BSICOS DE LA ADMINISTRACIN 4.1. El proceso administrativo 118 4.2. Planeacin 120 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA XXI 4.3. Organizacin ,..... 126 4.4. Direccin 130 4.5. Control.................................................................................................... 134 4.6. La coordinacin 134 4.7. Evaluacin 140 CAPTULO V EL EJERCICIO DE LA FUNCIN PBLICA YLA ADMINISTRACIN DE PERSONAL 5.1. El ejercicio de la funcin pblica y la administracin de persona!..... 143 A) El nombramiento del seruulor pblico............................................. 152 B) Del nombre de los servidores pblicos.............................................. 154 5.2. La formacin profesional de administradores pblicos en Mxi- co. Profesionalizacin y empleo pblico. Formacin de cuadros directivos. Evaluacin del empleo pblico 155 5.3. El servicio civil de carrera.................................................................... 156 5.4. Reflexiones sobre la carrera profesional del servidor pblico ...... 159 5.5. Gestin pblica y la administracin de personal en perodo de restriccin de recursos econmicos 162 5.6. La administracin hacendaria en Mxico. Las tareas tpicas de la soberana o funciones clsicas del Estado liberal............................ 164 CAPTULO VI LA ADMINISTRACIN FINANCIERA ESTATAL EN MXICO 6.1. La administracin financiera estatal en Mxico 169 6.2. Rgimen jurdico de la administracin financiera estatal en Mxico 178 63. Metodologa para el estudio del financiamiento y reforma de la administracin pblica en Mxico 179 6.4. Proceso administrativo para la planeacin econmica en Mxico 181 6.5. La deuda pblica en Mxico 182 la deuda pblica externa.................................... 185 6.7. Inversin extranjera.............................................................................. 185 CAPTULO VII TCNICAS YPROCESOS BSICOS DE LA ADMINISTRACIN 7.1. El proceso decisorio en la administracin pblica 189 7.2. y la investigacin para la org-anizacin de la administracin pblica 190 7.3. La informacin documental en el mbito de la administracin pblica. Centrosde documentacin ;............................... 192 7.4. Manuales administrativos, Circulares, Decretos y Acuerdos .......... 196 XXII MIGUEL GALINDO CAMACHO 7.5. La modernizacin de la administracin pblica. El enfoque siste- mtico de la administracin 197 CAPTULO VIII ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL 8. l. Marco jurdico de la administracin pblica federal...................... 203 8.2. La administracin pblica federal centralizada 204 8.3. La administracin pblica federal desconcentrada......................... 206 8.4. La administracin pblica federal paraestatal 207 A) La descentralizacin pblica por regin 208 B) La descentralizacin pblica por servicio 208 C) La descentralizacin pblica por colaboracin 209 D) La empresa de participacin estatal. Naturaleza jurdica de la empre- sa pblica. Evolucin y control de la misma 210 E) Instituciones Nacionales de Crdito, Organismos Auxiliares Naciona- les de Crdito, las Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas. 213 F) Los fideicomisos............................... 213 CAPTULO IX LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL DISTRITO FEDER'\L, DE LAS ENTIDADES FEDERADAS YDE LOS MUNICIPIOS 9.1. La administracin pblica del Distrito Federal. Su marco jurdico.. 215 9.2. La administracin pblica centralizada del Distrito Federal.i.... 218 9.3. La administracin pblica desconcentrada del Distrito Federal 219 9.4. La administracin pblica paraestatal del Distrito Federal......... 221 A) La descentralizacin 221 B) Empresas de participacin estatal mayoritaria.. 222 C) Fideicomisos............................................................................... 223 9.5. La ?e las entidades federadas. El Estado de Mxico, Su marco jurdico 225 9.6. La administracin pblica centralizada de las entidades federadas. 225 9.7. La administracin pblica desconcentrada de las en tidades fede- radas 226 9.8. La administracin pblica paraestatal de las entidades federadas.... 227 A) La descentralizacin.. 227 B) Empresas de participacin estatal.. 227 C) Fideicomisos 228 9.9. La administracin pblica de los municipios. Su marco jurdico 228 9.10. La administracin pblica centralizada de los municipios 232 9.11. La administracin pblica deseancentrada de los municipios.... 233 9.12. La administracin pblica paramunicipal de los municipios ...... 234 A) La descentralizacin /....................................................... 235 B) Empresas de participacin municipal mayoritaria 235 C) Fideicomisos 235 TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CAPTULO X LA ADMINISTRACIN ECOLGICA. XXIII 10.1. Marco jurdico de la administracin ecolgica en Mxico 237 10.2. El derecho in ternacional en materia ambiental. In troduccin al estudio de la legislacin ambiental 239 10.3. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambien- te. Evaluacin del impacto y riesgo ambiental en el mismo ....... 242 10.4. Aplicacin de la ciencia y la tecnologa para el mejoramiento ambiental. tI sector y la salud ambiental en Mxico.................... 243 10.5. Anlisis de la problemtica ambiental e introduccin al desarro- llo sustentable. Tecnologas para el control de contaminantes atmosfricos. El aire y la contaminacin de la atmsfera............ 245 10.6. La administracin ambiental, el control de tratamientos de ma- teriales peligrosos y txicos. El suelo. Los materiales y residuos peligrosos 246 10.7. El agua, su contaminacin y los sistemas acuticos. Tecnologas para el tratamiento de aguas 247 CAPTULO XI LA REFORMA ADMINISTRATIVA 11.1. La reforma de la administracin pblica federal........................ 252 11.2. La reforma de la administracin pblica federal centralizada. 253 11.3. La reforma de la administracin pblica federal desconcentrada . 258 11.4. La reforma de la administracin pblica federal paraestatal.... 258 11.5. La reforma de la administracin pblica de las entidades fede- radas. El Estado de Mxico 261 11.6. La reforma de la administracin pblica centralizada de las en- tidades federadas 262 11.7. La reforma de la administracin pblica desconcentrada de las entidades federadas 262 11.8. La reforma de la administracin pblica paraestatal de las enti- dades federadas 263 11.9. La, r ~ f o r m a de la administracin municipal en el Estado de Mexlco................................................................................................ 263 11.10. La reforma de la administracin municipal centralizada 264 11.11. La reforma de la administracin municipal desconcentrada.... 265 11.12. La reforma de la administracin paramunicipal 265 11.13. La reforma de la administracin del Distrito Federal................ 265 BIBLIOGRAFA 267 CAPiTULO 1 CONCEPTOS YDEFINICIONES BSICAS SUMARIO: 1.1. La administracin.-1.2. La ciencia de la Administracin Pblica.-1.3. La ciencia de la Administracin Privada.-1.4. La cien- cia de la Administracin Pblica y su relacin con otras disciplinas.- 1.5. La ciencia poltica y la administracin pblica. 1.1. LA ADMINISTRACiN Segn el pensamiento romano, tratar de formular una regla o defini- cin es peligroso, porque ello obliga a tenerla como tal, aun cuando pueda significar problemas. Sin embargo, considero que proporcio- nar la definicin del ser u objeto materia de estudio, es indispensable en los-libros de carcter docente, porque en esencia, de acuerdo con la lgica, definir es dar la mejor respuesta a la pregunta Qu es esto? La respuesta requerida puede comprender los tres mbitos de las defi- niciones conocidas: la nominal o etimolgica, la conceptual o lgica y la real. La primera, como su nombre lo indica nos conduce al conoci- miento del ser que se define, a travs del significado gramatical o se- mntica de las palabras que la componen, y aunque es, en varias oca- siones el paso obligado para llegar a la definicin lgica, no siempre lo es, pues sta deber comprender en todo caso el gnero prximo y la diferencia especfica que permitirn la tipificacin del ser que se define, e inclusive, su diferenciacin con otros seres semejantes. De aqu que la verdadera preocupacin cientfica est comprendida en la ambicin de buscar y proporcionar la definicin lgica del ser u objeto que se define. La definicin real, proporciona elementos de la reali- dad que circunstancialmente se presentan en torno al objeto a defi- nir, pero que no son necesarios e inherentes al mismo, por lo cual, la definicin real excede los propsitos cientficos. En consecuencia, partir de la definicin etimolgica de adminis- tracin y de ciencia de la administracin para formular la definicin buscada que es la mejor respuesta a las preguntas Qy, es la Adminis- tracin 1, Qu es la Administracin Pblica?, etc. El trmino administracin deriva de la palabra latina administratio, onis, administratone, cuyo significado es administrar que est compues- to de los vocablos ad y ministrare que quiere decir servir, En tales coridi- 2 MIGUEL GALlNDO CAMACHO ciones, gramaticalmente a la administracin se le puede definir co- mo la actividad consistente en servir o prestar servicios. El Diccionario de la Lengua Espaola, equivalente a la Real Academia Espaola, pro- porciona lo que llama definicin activa, contenciosa, de justicia, dio- cesana, militar, municipal, proporcionando tambin otros significados en relacin con la misma. A la primera la define como accin del go- bierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el cumpli- miento de las leyes, para la conservacin y fomento de los intereses pblicos, al resolver las reclamaciones a que de lugar lo mandado. Esta definicin etimolgica, es como todas las de su tipo, simplemen- te el primer paso para llegar a la definicin lgica que enmarque el gnero prximo y la diferencia especfica de la misma. La actividad estatal que hoy conocemos con el nombre de "Admi- nistracin" o "Ciencia de la Administracin" tiene antecedentes que se ubican en tiempos remotos de la humanidad, pues en efecto, tan pronto como sta concibi la posibilidad y necesidad de la vida comu- nitaria y advirti las ventajas que implican vivir aprovechando los ser- vicios de sus semejantes y al mismo tiempo servirles, dio advenimiento a la administracin. Lourdes MNCH GALlNDO yJos GARCA MARTNEZ respecto a la defi- nicin de administracin transcriben las de algunos autores, entre otras las siguientes: "Isaac GUZMN VALDIVIA. Es la direccin eficaz de las actividades y la colaboracin de otras personas para obtener determinados resultados". Jos A. FERNNDEZ ARENA. Es una ciencia social que persigue la satis- faccin de objetivos institucionales por medio de una estructura y a travs del esfuerzo humano coordinado". "Elementos del concepto". "Si se analizan detenidamente las anteriores definiciones, se pue- de observar que todos los autores concuerdan, de una u otra manera, en que el concepto de administracin est integrado por los siguien- tes elementos: l. Objetivo. Es decir, que la administracin siempre est enfocada a lograr fines o resultados. 2. Eficacia. Consiste en lograr los objetivos satisfaciendo los requerimien- tos del producto o servicio en trminos de cantidad y tiempo. 3. Eficiencia. Se refiere a "hacer las cosas bien". Es lograr los objetivos ga- rantizando los recursos disponibles al mnimo costo y con la mxima ca- lidad. 4. Grupo social. Para que la administracin exista, es necesario que se d siempre dentro de un grupo social. 5. Coordinacin de recursos. Para administrar, se requiere combinar, siste- matizar y analizar los diferentes recursos que intervienen en el logro de un fin comn. ,1 6. Productividad. Es la relacin entre la cantidad de insumes necesarios para producir un determinado bien o servicio. Es la obtencin de los TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 3 mximos resultados con el mnimo de recursos, en trminos de eficien- cia y eficacia". Yenseguida manifiestan: "Con los anteriores elementoes posible emitir una definicin integral de la administracin: "Proceso cuyo objeto es la coordinacin eficaz. y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus objetivos con la mxima productividad ".J Respecto a la ciencia de la administracin pblica, Ornar GUERRE- RO dice: "La ciencia de la administracin pblica es una de las disciplinas que, con mayor dignidad, cuenta en su haber con pergaminos nobilia- rios de antigedad acadmica. Su origen se remonta a los principios del siglo XVIII, cuando los soberanos de Prusia establecieron las pri- meras ctedras de enseanza cientfica de los quehaceres administra- tivos, para los servidores del Estado". "Desde entonces, la ciencia de la administracin ha sido materia de estudio y reflexin, aunque es cierto que la improvisacin y el olvi- do han provocado que nuestra disciplina se haya extraviado ms de una vez, al grado que algunos piensen que ni tiene pasado, ni su obje- to de conocimiento tiene el rigor de una ciencia. En tre aquello que se perdi se encuentran las ciencias camerales o ciencias de la administra- cin del Estado absolutista y de cuyo dramtico extravo se lleg a pensar que haban precedido a la economa, no a la ciencia de la ad- .. .,;, rnirustracron . "Durante el siglo XIX, la ciencia de la administracin volvi a per- derse, aunque parcialmente, 10 que indujo a ciertas personas a crear "nuevas ciencias de la administracin".a principios del siglo XX y a otras ms, extraordinariamente ingenuas, a creer en ellas. Fue este el tiempo en que se consagr el gerencialismo y luego los estudios sobre las organizaciones, que supieron acomodarse temporalmente en el hueco dejado por la ciencia de la administracin". "Pero en los tiempos actuales las cosas han cambiado y, una vez que la ciencia de la administracin ha recuperado su identidad yau- tenticidad, las modas intelectuales del presente han comenzado a ser desplazadas. Hoy da, los pases del mundo vuelven a interesarse en el estudio de la actividad estatal y la ciencia de la administracin ocupa de nuevo el sitial que le corresponde".2 Es evidente que desde el siglo XIX hubo tendencias importantes para constituir a la administracin como la Ciencia de la Administracin, tarea que dio resultados positivos, puesto que la misma, rene los re- quisitos para ser considerada como tal, pues tiene un objeto, un fin y m- todos propios, que le hacen obtener la calidad de Ciencia. El objeto es la materia que estudia dicha ciencia, es decir, los fenmenos, prcticas, I Lourdes Muxcn GALlSDO y Jos GARCiA MARTisEz, Fundamentos de Admnistrncifn, 51 ed .. EdilOrial Trillas, S.A. de C.V. Mxico. 1995. pgs. 23-24. 2 Ornar Gl'ERRF.RO OROZCO, La TIIOTa de l Admnstrncifn Pblica, Coleccin Textos Univer- sitarios en Ciencias Sociales, Harla, S.A. de C.V., Mxico, 1986, pg. 2. 4 MIGUEL CALlNDO CAMACHO tcnicas, esfuerzos que le permiten elaborar sus principios. Su fin est constituido por las reglas o principios que se obtienen mediante el uso de los mtodos adecuados, que son los procedimientos por medio de los cuales se conoce y depura el material y se elaboran los princi- pio" correspondientes de esta ciencia. En virtud de la materia u objeto de la Ciencia de la Administracin se deduce que es una ciencia social y para probarlo o confirmarlo aclara- r que la diferencia esencial entre las ciencias sociales, culturales, norma- tivas, teleolgicas, etc. y las ciencias de la naturaleza, causales o fcti- cas, consiste en que mientras en las primeras el hombre a travs de su conducta es protagonista de las mismas, y su hacer y quehacer deter- minan en muchas ocasiones su contenido, en las ciencias naturales o causales, por el contrario, el hombre solamente se limita a ser un es- pectador de los fenmenos y de las leyes de la naturaleza, que son fatales e inevitables, por lo cual el ser humano nicamente se limita a observarlas, conocerlas, interpretarlas y aplicarlas o valerse de las mis- mas para realizar las actividades que, inclusive, pueden tener el carc- ter de cientficas. Las ciencias estn clasificadas o separadas en los dos grandes gru- pos que he mencionado y que los diferentes autores que tratan de las mismas les dan el nombre que ellos estiman conveniente, pero en esencia corresponden a cualquiera de los dos grupos ya citados y tam- bin es natural que en las ciencias respectivas se utilicen los mtodos idneos para llegar al conocimiento, bien sea el mtodo racionalista, llamado tambin deductivo, apriorstico o sinttico, o bien, el mtodo empirista conocido tambin, por su modo de operar, como mtodo ana- ltico o mtodo a posteriori; es decir, para llegar al conocimiento lo hacemos a travs de la razn o de la experiencia, pero tambin puede suceder que lo hagamos por medio de ambas, por lo cual debe afir- marse que los mtodos ms que excluirse se complementan, y que el uso del mtodo est en razn directa de la ciencia de que se trata, ya que est determinado por la materia u objeto de la misma. Sobre el mtodo de las ciencias sociales, Flix KAUFMANN sostiene que, "las dificultades capitales de los anlisis metodolgicos de las ciencias sociales tienen su origen en la extraordinaria riqueza de pro- blemas que se cruzan y enredan entre s. Mientras que en los estudios similares de la lgica, de la matemtica y de la fsica terica nos en- contramos, por lo general, con un nmero bien limitado de cuestiones y podemos divisar, por lo menos a trechos cortos, el camino a seguir, en las ciencias sociales nos encontramos con el espectculo confuso de innumerables caminos que se pierden en el infinito".3 En efecto, la problemtica de la metodologa de las ciencias socia- les debe entenderse en razn directa de la importancia de su contenido, que son las relaciones e nterrelacienes humanas que estn deterrni- ~ Flix K-\t:FMA:-;:-;, Meltl(ltftOg(1 de las Cimci(u Sociales, Editora Nacional, Mxico. 1976, pg. 1. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 5 nadas no solamente por razones de normacin, sino tambin de moti- vacin y que en consecuencia, los puntos de partida para llegar al co- nocimiento propuesto son variables, pero ms cambiantes aun son los recorridos que se tienen que hacer para llegar a los propsitos plan- teados y que en mltiples ocasiones intervienen factores que dificultan la llegada rectilnea al fin o propsito buscado, pero esta circunstan- cia no debe causar desilusin o desnimo en la investigacin de las ciencias sociales, sino por el contrario representa un reto a la inteli- gencia humana para tratar de conocer la problemtica que determina la conducta de la humanidad, en las distintas sociedades y en las cir- cunstancias particulares e histricas que se presentan. Las ciencias sociales no pueden proporcionar respuestas precisas y uniformes en todos los casos porque su materia la constituyen accio- nes, interacciones y actividades humanas en las cuales nunca se da el principio de la fatalidad como sucede en las ciencias naturales o cau- sasesen las cuales las respuestas siempre son las mismas, de manera que al conocer la causa ya se pueden determinar los efectos que sta producir y a la inversa, conocidos los efectos se puede indagar, de manera inequvoca, cuales fueron las causas que la produjeron. Por todas las razones expuestas es evidente que la Ciencia de la Administracin, es una ciencia social y por lo tanto no es una ciencia exacta, pero sus principios y reglas son firmes y precisas y estn enmar- cadas en el rigor cientfico. Respecto a la administracin WilburgJIM- NEZ CASTRO la define de la siguiente manera "Administracin es una cien- cia social compuesta de principios, tcnicas y prcticas y cuya aplicacin a conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzo coopera- tiva, a travs de los cuales se puedan alcanzar propsitos comunes que indivi- dualmente no esfactible lograr". 4 El propio autor proporciona tambin la siguiente definicin: "La administracin es un conjunto de conocimientos y de investigaciones que tiene sus propios principios y permite obtener conclusio- nes confiables y susceptibles de adquirir carcter unitario y general". " Con el material expuesto, me permito definir a la administracin de la siguiente manera: "Es la actividad estructurada, ordenada y organi- zada que llevan a cabo las autoridades correspondientes del gobierno o de al- guna institucin u organismo particular, para que mediante las leyes, reglas, principios y tcnicas respectivas, y del esfuerzo cooperativo se satisfagan las finalidades colectivas que le han sido encomendadas, y que individualmente no pueden ser satisfechas". 1.2. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA La Ciencia de la Administracin Pblica es una ciencia social que tiene por objeto la actividad del rgano ejecutivo cuando se trata de la 4 WilburgJIMNEZ CASTRO. ln/roduen ni Estudio ile la Administrativa, 1 1 reirnp. Edi- torial Lirnusa, S.A. de C.V., Noriega Editores, Mxico, 1992, pg.24. 5 Wilburg CAsTR<l. OiJ. eit., pg. 29. 6 MIGUEL GALlNDO CAMACHO realizacin o prestacin de los servicios pblicos en beneficio de la comunidad, buscando siempre que su prestacin se lleve a cabo de manera racional a efecto de que los medios e instrumentos de la mis- ma se apliquen de manera idnea para obtener el resultado ms favo- rable por el esfuerzo conjunto realizado. Alejandro CARRILLO CASTRO define a la administracin pblica como "el sistema dinmico -integrado por normas, objetivos, estructuras, r- ganos, funciones, mtodos y procedimientos, elementos humanos y recursos econmicos y materiales- a travs del cual se ejecutan o instrumentan las pol- ticas y decisiones de quienes representan o gobiernan una comunidad poltica- mente organizada ".6 Es comnmente aceptado que la Administracin Pblica se lleva a cabo mediante las actividades que tienen el siguiente contenido: a) Man- tener el orden pblico; b) Satisfacer las necesidades de la poblacin y c) Conducir el desarrollo econmico y social, partiendo siempre de la base jurdica de que el acto administrativo se realiza bajo un orden jurdico, que crea, modifica o extingue situaciones jurdicas particula- res y concretas, y que en un Estado de derecho toda la actividad admi- nistrativa est determinada por el principio de legalidad a que se re- fiere el artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, es decir, que todos los actos de la administracin pblica deben estar sealados por la Ley, puesto que de otra manera seran anticonstitucionales, de ah que es cuestionable la opinin de quienes sostienen que la realidad de la actividad administrativa avan- za ms rpidamente que las leyes y que por tanto la primera, puede sealar los derroteros y cambios de las segundas. Tal criterio opera si se trata de hechos y realidades sociales que tipifican conductas que posteriormente estarn comprendidas en las leyes, pero que tal situa- cin no puede aceptarse como vlida respecto a la actividad adrninis- trativa, considerndola como antecesora del ordenamiento legal. Tambin se considera a la administracin pblica como un esfuer- zo racional del gobernante para cumplir con los compromisos adquiri- dos con la ciudadana, y a la vez, como una disciplina acadmica que utiliza el mtodo cientfico para la bsqueda de soluciones a los pro- blemas que se generan con motivo de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y a ella corresponde la tarea de manejar/y adminis- trar el patrimonio del Estado, de acuerdo con las leyes de la materia, para la satisfaccin de las necesidades colectivas, debiendo buscar en todo caso un equilibrio de la situacin financiera del mismo a travs del gasto e ingreso pblico. La administracin pblica tiene los mismos o semejantes proble- mas estructurales y funcionales de una organizacin privada, aun '; Alejandro CARRIl.l.O CASTRO. La Reforma Administratioa en Mlxim, Metodologa para el Es- rudio del Funcionamiento y Reforma de la Administracin Pblica (Una Propuesta). l'ed. Miguel ngel Porra, S.A., Librero-Editor. Mjxico. 1988, pg. 27. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 7 cuando sus caractersticas siempre permitirn diferenciarla de sta. La administracin pblica, transforma los insumos en productos y tales son: los recursos humanos, financieros, materiales, polticos, tecnol- gicos y de poder, mediante el proceso de decisin. Se debe aceptar que a lado de la Ciencia de la Administracin P- blica existe la Ciencia de la Administracin Privada y que ambas tienen caractersticas comunes, pero tambin principios, reglas y objetivos que les distinguen y separan. De lo expuesto se deduce que la Ciencia de la Administracin P- blica se refiere solamente a la actividad de uno de los rganos del Es- tado: al ejecutivo o administrativo. La Administracin Pblica es una ciencia que se va consolidando firmemente pero que siempre estar relacionada estrechamente ligada con la Ciencia Poltica, yen trminos de expresin normal se hablar siempre de la relacin existente entre la poltica y la administracin, aceptando la mayora de autores que la poltica es la ciencia que se refiere a toda la actividad estatal con sentido deontolgico, en tanto que, la Administracin Pblica se refiere solamente a una parte de la actividad estatal enmarcada fundamentalmente en la prestacin de los servicios pblicos. Representa la actividad de uno de los rganos originarios del Estado: el ejecutivo, es la concrecin de la voluntad del poder poltico, por lo cual, la administracin no puede ni debe considerarse como un fin en s mismo, sino el medio o instrumento a travs del cual.iel Estado satisface las necesidades de su poblacin lle- vando a cabo los servicios pblicos que requiere la comunidad y todas las tareas que beneficien a la misma yjustifiquen su existencia a travs de la historia. El Estado realiza una actividad, que es la que el hombre histrica- mente le ha encomendado, y ella vara, en consecuencia, a travs del tiempo, del espacio y de los sistemas polticos, pues mientras en el Estado liberalista clsico la actividad de ste, sobre todo en el aspecto econmico, era menor que la del Estado intervencionista y todava ms reducida que la del totalitario, pero se debe reconocer que el Estado neoliberal o liberal de finales del siglo XX tiene una interven- cin muy importante y variable que est muy por encima de la que tena el Estado liberal clsico. A la actividad que realiza el Estado se le han dado distintos nombres, tales como: atribuciones, funciones, facultades, cometidos, servicios pblicos, prerrogativas, etc. Considero que los nombres correctos para designar a la actividad estatal son: atribucin y funcin, aceptan- do el significado que ambas le da el Dr. Gabino FRAGA, es decir, a la atribucin como el contenido de la actividad del Estado y a la funcin como la forma en que se realiza esa actividad, sosteniendo que las fun- ciones deben ser consideradas, adems, desde el 'punto de vista for- mal y material, el primero cuando se refiere al rgano que realiza la 8 MIGUEL GALlNDO CAMACHO funcin y el segundo cuando se atiende al contenido de la misma. El significado de atribucin y funcin expuesto es contrario al expresa- do por el del Dr. Andrs SERRA ROJAS que se apoya en el criterio de Benjamn VILLEGAS BASAVILBASO para quienes la atribucin representa la forma de la actividad estatal y la funcin el contenido de la misma. Las funciones tradicionales del Estado son tres: la legislativa, la 'ejecutiva y la judicial, a las que agregar la funcin social del Estado que a partir de la segunda dcada del siglo XX ha tomado gran auge. A travs de estas funciones estatales se realiza toda la actividad del Es- tado de contenido mltiple y de una riqueza extraordinaria para satis- facer las necesidades de una sociedad permanentemente evolutiva que asigna al Estado nuevas atribuciones. Las denominaciones expresadas no son unnimemente aceptadas por los tericos de la Poltica, de la Teora del Estado, de los del Dere- cho Administrativo y de la Administracin Pblica. As por ejemplo, Len DUGUIT y sus seguidores, a la actividad del Estado la identifican con el servicio pblico. Considero que sta denominacin no es muy afortunada, puesto que no toda laactividad estatal es servicio pblico y tampoco ste es realizado nicamente por el Estado, ya que tambin lo pueden llevar a cabo los particulares mediante actos de concesin o autorizacin, sin embargo, debe reconocerse la importancia del servi- cio pblico en la definicin de la administracin, aunque no siempre se use este nombre. Sobre las funciones del poder pblico Len CORTIAS-PELEZ dice: "En un intento por superar las confusiones terminolgicas tan fre- cuentes entre los cultivadores de la ciencia de la administracin y del derecho administrativo, parece importante contribuir previamente aqu a un deslinde, lo ms preciso posible, de ciertas nociones capita- les. En este sentido sanos permitido hacer referencia a los conceptos de funcin del Poder Pblico, de Poder del Estado, de facultad y de cometidos del Poder Pblico..... "Genricamente la funcin del Poder Pblico es una manifestacin de la voluntad general que, mediante la emisin de actos jurdicos y/o la realizacin de operaciones materiales, tiende al cumplimiento de los fines supremos del Estado, preceptuados por la Constitucin y dems reglas subordinadas del ordenamiento jurdico"... "la funcin administrativa es la nica que no puede conten- tarse con la simple emisin de actos jurdicos, pues su plenitud exige la ejecucin de los mismos mediante operaciones materiales"... "las facultades son poderes jurdicos especficos de que estn dotados los rganos de la administracin pblica para el cumplimiento de los res- pectivos cometidos..... "mientras las funciones constituyen una catego-'" ra abstracta y universal, vlida para todos los pases y para todas las pocas; los cometidos, por el contrario constituyen una categora con- creta y particular, que puede variar segn el "genio propio" de cada pas y de, cada circunstancia hist'ca"... "llamamos cometidos esencia- TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 9 les a estas tareas concretas, en funcin administrativa y mediante actos de autoridad o imperio, insusceptibles de toda concesin a los parti- culares, en rgimen estricto de derecho pblico, y cuyos destinatarios se encuentran frente a ellas en calidad de sbditos"." , Todo lo expuesto por l autor citado lo lleva a cabo para tratar de demostrar que el trmino "cometidos" es el indicado o el adecuado para ser utilizado como el contenido de la actividad de la administracin pblica desechando los otros trminos que han quedado menciona- dos por los motivos que l menciona. Sin embargo, considero que la palabra atribuciones del Estado es el indicado porque se refiere al contenido de la mltiple y riqusima actividad estatal enmarcada den- tro de las facultades, funciones y atribuciones del rgano ejecutivo o administrativo que tiene como tarea especfica y fundamental la de llevar a cabo la funcin administrativa no solamente considerada des- de el punto de vista formal, sino tambin desde el punto de vista mate- rial y que comprende a todas las actividades que los autores en cita llaman cometidos, pero que en nada cambian el contenido de la acti- vidad administrativa formal y materialmente hablando, que represen- ta el contenido-del rgano llamado administracin pblica. Como ya qued expuesto entre la Poltica y la Administracin P- blica existe un vnculo indisoluble, puesto que la primera proporcio- na los principios fundamentales sobre los cuales se llevan a cabo las actividades de la segunda, pues dentro del proceso poltico se discu- ten los objetivos y se establecen las prioridades de esas actividades, atendiendo a"los criterios derivados de la ideologa, de la importancia de las necesidades y de los recursos con que se cuentan para realizar a travs de la administracin los proyectos determinados por la poltica. Respecto al poltico, que es la persona que crea, sistematiza, inter- preta y expresa la poltica, el LicenciadoJess REYES HEROLES, manifes- t en diferentes ocasiones, en discursos, conferencias o coloquios que: "Es el poltico quien con su saber, con su experiencia, en su arte o en su ciencia si se quiere, le pude decir al tcnico lo que es posible reali- zar y lo que no es posible; las resistencias que hay que vencer para una modificacin o transformacin; cuando avanzar y cuando detenerse; los riesgos de la inmovilidad y del avance. Es el poltico quien explica a las colectividades cmo, cundo yen que forma satisfacer sus necesi- dades, como sortear peligros y asechanzas, como adoptar medidas que pueden ser contraproducentes a lo que con ella se busca. La profe- sin del poltico es la sensibilidad para pulsar lo que una colectividad quiere y lo que uno quiere; para armonizar intereses total y fragmen- tariamente contrapuestos, cuando las consecuencias de su choque se pueden traducir en perturbacin, transtorno, retroceso; es el poltico profesional al quien con la cabeza y el carcter ayuda a las colectivida- des a moldear las duras y resistentes realidades. Por ser as, es lo que la 7 Ornar Gt:ERRERO OROZCO, Ob. cit., pgs. XL, XLI. XLII, xLIII. 10 MIGUEL GALINDO CAMACHO existencia de una clase poltica es factor decisivo para la estabilidad y el progreso de los pueblos." y agrega: "Hagamos ms, mucha ms poltica; hagamos mejor po- ltica". "Si logramos que triunfe la fuerza de la poltica sobre la poltica de la fuerza, habremos conseguido una victoria para Mxico". El Administrador Pblico es la persona que lleva a cabo los proyec- tos y programas, planes y esquemas sealados por el poltico, o para decirlo en forma impersonal y con intenciones de incursionar en el campo cientfico, la Ciencia Poltica formula los proyectos, disea los esquemas y perfila los principios fundamentales, determinados por las aspiraciones sociales, en tanto que la Ciencia de la Administracin Pblica lleva a cabo las actividades, jurdicas, intelectuales y materia- les que concretiza las posibles satisfacciones de las necesidades de la sociedad. En Mxico se da el caso de que el poltico y el administrador estn representados por la misma persona, el Presidente de los Estados Uni- dos Mexicanos, que es al mismo tiempo Jefe del Estado y del Gobier- no y que como tal es el que realiza las actividades polticas ms impor- tantes de la Federacin y al mismo tiempo en su calidad de titular del rgano Ejecutivo de la Unin, es elJefe o Titular de la Administracin Pblica Federal, coincidencia que evita problemas por la disputa de poder. Lo mismo puede afirmarse del los Gobernadores de los Esta- dos de la Federacin que encarnan al mismo tiempo los papeles ms ele- vados de la poltica y de la administracin de sus entidades federadas. Respecto a los Municipios corresponde a los Ayuntamientos llevar a cabo las actividades polticas de los mismos, en tanto que el Presi- dente Municipal, es el ejecutor de los acuerdos de stos, el Adminis- trador Municipal por excelencia, aun cuando debe reconocerse que en varias ocasiones realiza actividades de ndole poltica. Se afirma que en nuestro pas de 1821 a 1854 se vivi en la etapa de mucha poltica y poca administracin, de 1854 a 1874 en la poca de la definicin poltica y administrativa y de 1876 a 1910 se vivi con el criterio de mucha administracin y poca poltica. Debe concluirse en este aspecto en el sentido de que la poltica determina y seala los derroteros y caminos por los que debe marchar la Administracin Pblica. En virtud del contenido de la teora de la Administracin Pblica, pro- jJongopara la misma la siguiente definicin, considerando que sta responde a las exigencias de la lgica: La Teora de la Administracin Pblica es una ciencia de carcter social, que fundndose en los principios del Derecho Constitucional y del Administra- tivo, formula los suyos propios a efecto de cumplir con los proyectos, programas, planes y aspiraciones elaborados por la Ciencia Poltica, para concretarlos por medio de actos jurdicos y materiales, e el marco de la funcin ejecutiva, para TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 11 la satisfaccin de las necesidades comunitarias a travs de los servicios pbli- cos, atribuciones, tareas, encomiendas o cometidos que corresponden a las fa- cultarles que la ley le otorga a los rganos que la realizan. 1.3. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PRIVADA A lado de la administracin pblica existe la administracin priva- da, y si bien es cierto que la primera se ha constituido por mritos propios en un largo proceso histrico como Ciencia de la Administra- cin Pblica, cuyo contenido est determinado por la actividad de uno de los rganos fundamentales del Estado: el ejecutivo o adminis- trativo, tambin es cierto que la Administracin Privada se ha formado como ciencia, teniendo sus principios y reglas, as como, objeto, fin y mtodos propios. Es evidente que la Ciencia de la Administracin Pblica se ha visto enriquecida con el pensamiento de tericos de la Poltica, del Derecho Administrativo y de la Ciencia de la Administra- cin Pblica, pero tambin la administracin privada lo ha hecho, aunque en menor grado que la administracin pblica, lo que resulta comprensible puesto que la primera abarca una parte importantsima de la actividad estatal, aun cuando debe reconocerse la existencia de una enorme cantidad de libros relativos al estudio de algn aspecto concreto de la administracin privada. La Administracin Privada est ntimamente vinculada con la ad- ministracin pblica, puesto que sta siempre podr cumplir con sus atribuciones, facultades o cometidos mediante el caudal de recursos, fundamentalmente econmicos que solamente puede obtener de los particulares e innegablemente se puede afirmar que los ms impor- tantes y poderosos contribuyentes al ingreso o erario estatal, son algu- nos particulares, las empresas, organismos, etc., es decir, personas fsicas y morales que realizan o intervienen en los distintos aspectos de la ad- ministracin privada, por lo que debe aceptarse que una excelente administracin privada enriquece a la administracin pblica, pues sera imposible concebir a sta rica, vigorosa y prspera al lado de una administracin privada carente de iniciativa, de recursos y solvencia moral, tcnica, cientfica y econmica. Por lo expuesto en los prrafos que anteceden se tratar en algu- nas partes de este libro varios temas que ataen fundamentalmente a la administracin privada, pero considero que deben estudiarse por las relaciones e importancia que tienen, en el campo de la ciencia de la administracin pblica, y que en muchas ocasiones se derivan de sta. Respecto a la Administracin Privada, tambin es una ciencia social que ~ e b e respetar al orden constitucional, pero sus reglas y principios no tienen la inflexibilidad de los de la administracin pblica, ya que varan en periodos mucho ms cortos, obedeciendo a las circunstancias que le impone la merca- 12 MIGUEL CALlNDO CAMACHO dotecnia, pero aun as su estructura y organizacin es importante para el logro idneo de sus cometidos. Aun cuando considero que es difcil dar una definicin de la Teo- ra de la Administracin Privada que cumpla en plenitud con los requisi- tos de la lgica, formulo la siguiente: Es una ciencia social que en ocasiones se auxilia de conocimientos tcni- cos, y cumpliendo con el orden constitucional y reglamentario que del mismo se deriva, forma sus principios, reglas y normas a efecto de aprovechar el esfuerzo cooperativo y coherente del personol humano, recursos materiales y cientficos para lograr que con el mismo se incremente la productividad y la produccin de una empresa que labora bienes para la satisfaccin de las necesidades colec- tivas, con carcter especulativo. 1.4. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA y SU RELACIN CON OTRAS DISCIPLINAS Es natural reconocer que la Ciencia de la Administracin Pblica ten- ga relaciones con varias ramas del Derecho, fundamentalmente con el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, pues la adminis- tracin tiene su origen en la Constitucin, que en este aspecto crea y estructura el ser del Estado, del cual el rgano administrativo y conse- cuentemente, la administracin pblica es una parte importante, se- alando las formas en que debe realizarse, as como su naturaleza; en tanto que el derecho administrativo seala los cauces y las condicio- nes en que se realiza la administracin pblica; sta tambin tiene relacin con casi todas las ciencias sociales, de las cuales debe aprove- char sus principios, que ha elaborado en forma autnoma, respetan- do tales reglas y principios sin que la validez de los mismos sea materia de discusin en la ciencia de la administracin pblica, puesto que so- lamente puede aprovechar los principios y reglas de otras ciencias para aplicarlos, de la misma manera que las otras ciencias sociales pueden utilizar los principios de la Ciencia de la Administracin Pblica, que se relaciona tambin con las tcnicas que le auxilian. En los siguientes incisos se mencionarn las relaciones de la Cien- cia de la Administracin con el Derecho, las Ciencias y las Tcnicas auxiliares: a) La Ciencia de la Administracin Pblica tiene ntima relacin con varias ramas del Derecho, como el constitucional, al cual est supeditada y nunca debe contravenir, puesto que la Constitucin y el Derecho constitucional determinan la naturaleza, organizacin, funcionamien- to, fines y justificacin del Estado, lo que significa la determinacin de las atribuciones y funcioneszlel rgano que lleva a cabo la Adminis- tracin Pblica. TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 13 Especial importancia tiene la relacin que existe entre la ciencia de la administracin pblica y el Derecho Administrativo, tanto en su tronco original, como en sus distintas ramas especializadas. En efecto, las ta- reas y encomiendas concretas de la administracin pblica no pueden contravenir las disposiciones del derecho administrativo, puesto que siempre deben estar fundadas en stas y en realidad solamente desa- rrollan el contenido de la funcin administrativa, concretndola en los casos particulares que las propias leyes determinan. En menor escala la administracin pblica tiene relacin con otras ramas del derecho, pero en todos los casos su relacin es importante, pues la administra- cin pblica siempre est sujeta a varias ramas del Derecho, como el fiscal, el laboral, el mercantil, el financiero y otros, y por supuesto tal relacin existe entre la administracin privada y las ramas del Dere- cho citadas. Nunca debe olvidarse que la administracin pblica, en un Estado de derecho jams puede estar alejada del derecho administrativo, pues ste representa el aspecto normativo de la misma que le sujeta y determina de manera ineludible y permanente. Es cierto que dos de los tericos ms importantes de la ciencia o la teora de la administracin: Carlos Juan Bautista BONNIN en Francia y Lorenzo VaN STEIN en Alemania, y el seguidor inmediato de su pensa- miento, especialmente del primero, Francisco Javier DE BURGOS, en Espaa, en su afn de fundar los principios y naturaleza de lo que hoy c o n o c e m o ~ como la ciencia de la administracin pblica y de consti- tuirla como una ciencia autnoma con caractersticas especiales y per- fectamente definidas, en cierto modo se olvidaron del aspecto norma- tivo de la misma, es decir, del Derecho Administrativo, o lo pasaron a segundo trmino. Corresponde a otros autores tipificar y descubrir al Derecho Ad- ministrativo sealando la importancia que tiene en la realizacin de la actividad del Estado relativa a la administracin pblica. As por ejem- plo, como ya qued expuesto y se repetir, en Francia, es LAFERRIERE, Presiden te del Consejo de Estado Francs, el precursor ms importan- te del Derecho Administrativo, en tanto que su fundador y padre del mismo es Len DUGUIT, al que le siguen Gastn JEZE, BONNARD, etc. En Alemania hacen hincapi en la importancia del Derecho Administra- tivo: Roberto VON MOHL, Gaspar BLUNTSCHLl y Otto MAYER. En Italia, en realidad no hubo tratadistas de talla universal que abordaran el pensamien to de la ciencia de la administracin pblica o del Derecho Administrativo, sin embargo, es evidente que el esfuer- zo de los tericos de la administracin pblica y del derecho adminis- trativo se caracterizan por tratar de establecer un lmite preciso entre la ciencia de la administracin pblica y el derecho administrativo, de ello son pruebas evidentes el pensamiento de Artillo BRUNIALTI, Giova- nni MANNA, G. PRSICO, Lorenzo MEUCCI, Lorenzo ZAMARANO, Luis MlRA- GLlA, V. ORLANDO, SASBATINI, Antonio LONGO, CarIo FERRARIS, aunque 14 MIGUEL CALlNDO CAMACHO ste se mostr decididamente partidario de establecer la primaca de la ciencia de la administracin sobre el derecho administrativo, obser- vndose en el pensamiento de los autores mencionados una tendencia evidente para establecer la diferencia entre la ciencia de la adminis- tracin yel derecho administrativo y en la mayora de los casos dndo- le a cada una de ellas la importancia que tienen. b) La Administracin Pblica tiene ntima relacin con la Ciencia Polti- ca. En efecto, como ya ha quedado expuesto la administracin pblica materializa y concreta los proyectos que plantea la Ciencia Poltica, pues es evidente que antes de la Administracin Pblica est la Cien- cia Poltica que le determina y programa, lo que demuestra el vnculo indisoluble que existe entre la Administracin Pblica y la Ciencia Poltica, y que se tratar en un pequeo apartado de este captulo, por la importancia que tiene. c) La relacin entre la Administracin Pblica y la Sociologa es de capi- tal importancia, puesto que siendo sta, la madre de las ciencias socia- les, estudia al hombre en todos sus aspectos de relacin e interaccin con sus semejantes, como base y fundamento de sus reglas o princi- pios, y a travs de la administracin pblica se llevan a cabo todas las actividades con la finalidad de satisfacer las necesidades de la socie- dad, y consecuentemente de los seres humanos que la forman, indivi- dual y colectivamente, realizando los servicios y cometidos para que stas tareas respondan de manera idnea a los requerimientos de una sociedad, en permanente evolucin. d) La Administracin Pblica tiene una ntima relacin con la Econo- ma, que es una de las ciencia sociales ms importantes. Esta relacin se deriva del hecho que para realizar las actividades, atribuciones, ta- reas o encomiendas de la administracin pblica es menester tener co- nocimiento preciso de todos y cada uno de los recursos con que cuen- ta la misma, especialmente los de ndole econmico para objetivar sus actividades, De lo expuesto deriva la importancia que tiene la Ley de Ingresos llamada comnmente presupuesto de ingresos. En la Admi- nistracin Pblica tiene importancia, en forma especial, el presupuesto de egresos del ejecutivo para realizar el contenido de la administra- cin pblica centralizada y la paraestatal, ya que estas tareas y enco- miendas solamente pueden llevarse a cabo si se cuenta con los recur- sos financieros necesarios para la realizacin de las tareas especficas que conciernen a la administracin pblica, que siempre estn deter- minados en la Ley o presupuesto de ingresos. e) La Ciencia de la Administracin Pblica tiene relacin con la Psicolo- ga, ya que sta estudia los fenmenos de la mente humana, su com- portamiento y los motivos-que la determinan. La Psicologa facilita el conocimiento y alcance de las relaciones humanas y proporciona la TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 15 posibilidad de hacer una mejor seleccin de las personas que intervie- nen en la administracin tanto pblica como privada. f) La Ciencia de la Administracin Pblica tiene relacin con la-Antropo- loga, pues a travs de sta obtiene importantes conocimientos sobre el comportamiento humano, individual y colectivo, ya que en este l- timo los in tereses del grupo determinan el comportamiento del hom- bre en el trabajo. g) La Ciencia de la Administracin Pblica se relaciona as mismo con las ciencias exactas como la Matemtica, pues es indispensable que en ella se aplique constantemente la proporcin numrica en todos sus as- pectos. h) La Ciencia de la Administracin Pblica tiene relacin con disciplinas tcnicas que le proporcionan los medios adecuados para su realizacin y mejor aprovechamiento de sus recursos, tales como la Ingeniera Industrial, la Contabilidad, la Ciberntica, que en la actualidad, y a partir de la dcada de los setenta de este siglo, le ha proporcionado una gran informacin y control no solamente a travs de la computa- cin sino, adems, por medio de la administracin de sistemas y de la internet. i) La Ciencia de la Administracin Pblica y su relacin con la Ecologa. Su vnculo es evidente e indisoluble y el desarrollo del equilibrio ecol- gico es tan importante que en las ltimas dcadas del siglo XX, todos, o casi todos los Estados del urbe han formulado la legislacin corres- pondiente para lograr un equilibrio ecolgico y un desarrollo susten- table, que permitan a la especie humana superar la problemtica de sus equivocaciones y errores y combatir los efectos negativos de la civi- lizacin contempornea, cuyo progreso industrial, vehicular, etc. ha motivado en la mayora de los pases un deterioro ecolgico, que en Mxico ya se presenta en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal que debe obligar a su preciso y exacto cumplimiento, no solamente de parte de los gobernantes sino tambin de los goberna- dos para evitar la contaminacin del agua, de la tierra y de la atmsfe- ra, para evitar los riesgos ecolgicos y por el contrario procurar en todos los aspectos la proteccin ambiental. De aqu que inclusive se hable con propiedad de un Derecho Ecolgico y una Administracin Ecolgica, que tiene como contenido la proteccin del medio ambien- te, evitando el deterioro de ste y se auspicie un desarrollo sustenta- ble y la proteccin de los ecosistemas. 1.5. LA CIENCIA pOLTICA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA Es evidente que entre la ciencia poltica y la administracin pbli- ca existe una relacin de vital importancia para el campo de ambas y al efecto recurdese que Carlos Juan Bautista BONNIN en Francia, en 16 MIGUEL GALlNDO CAMACHO sus obras "Principios de administracin pblica "y "Compendio de los princi- pios de administracin"; y, Lorenzo VON STEIN en Alemania, en sus obras "La teora de la administracin, "Manual de teora de la administracin y de- recho administrativo" y "La ciencia de la administracin pblica ", tuvieron especial cuidado de sealar la relacin que existe entre la ciencia po- ltica y la ciencia de la administracin pblica y debe tomarse en conside- racin que estos tratadistas tienen una gran importancia en la divul- gacin del pensamien to de la administracin pblica, pues mien tras BONNIN influye preponderantemerue sobre Francisco Javier DE BURGOS Yen consecuencia sobre el pensamiento de la materia en los pases de ha- bla hispana, aun cuando tambin se afirma la influencia de Lorenzo VON STEIN sobre BURGOS a travs de BONNIN; en cambio la influencia de Lo- renzo VON STEIN se ejerce fundamentalmente en Inglaterra y en los Estados Unidos de Norteamrica. Los dos autores citados expresan que la administracin pblica representa la actividad del Estado, aun cuando considero que de manera correcta deban decir que represen- taban la accin de parte de la actividad del Estado llevada a cabo por el titular del ejecutivo y sus rganos secundarios, pues de otra manera se tomara la especie por el gnero, ya que la actividad del Estado no se manifiesta solamente a travs de la administracin pblica, sino tam- bin de actos legislativos y de jurisdiccin; sin embargo, debe tomarse en consideracin que la accin o actividad del Estado como sinnimo de administracin pblica fue expuesta en forma genrica antes o al ini- cio del siglo XIX, ya mediados del mismo, de acuerdo con la poca de la publicacin de las obras ms importantes ya citadas de estos autores. En pginas an teriores qued expuesto que entre la poltica y la ad- ministracin existe una relacin indisoluble, ya que la primera propor- ciona los principios o reglas fundamentales en virtud de las cuales se desarrollan las actividades de la segunda considerando que la ciencia poltica seala los objetivos, formula los proyectos, crea los esquemas y perfila los principios fundamentales, como resultante de la concre- sin de los anhelos y propsitos sociales que debe concretar la admi- nistracin pblica, y sealamos tambin la diferencia que existe entre el poltico y el administrador pblico. Por la actitud de aquellos polticos que la denigran y hacen politique- ra, la poltica ha sido cuestionada, incomprendida y menosprecia- da, olvidando su altsimo valor que tiene como ciencia que proporciona a la administracin pblica todos los elementos ideales tomados de la realidad para lograr el bienestar de la comunidad para hacer efectivo el pensamiento de Herman HELLER, para quien la poltica es el arte de transformar las aspiraciones sociales en normas jurdicas, de aqu, que como tal indaga en la realidad de la sociedad, cuales son sus creen- cias, sus necesidades y requerimientos para proporcionar las soluciones adecuadas para que la sociedad, a travs del Estado y en el cumpli- miento de los fines que histricamente el hombre le asigna logre satis- facciones de las necesidades ociales. CAPTULO II LA ADMINISTRACIN PBLICA A TRAVS DE LA HISTORIA SUMARIO: 2.1. Corrientes clsicas del pensamiento administrativo.- 2.2. Grecia. A) Scrates. B) Platn. C) Aristteles.-2.3. Roma. Polibio, Sneca y Marco Tulio Cicern.-2.4. Francia. A) Caractersticas del pen- samiento administrativo francs. B) Las ciencias camerales. C) Carlos Luis de Secon.dat, Barn de Montesquieu. D) Anne RobertoJacobo Turgot. E) Carlos Juan Bautista Bonnin. F) Alexis de Tocqueuille. G) HenryFayol.-2.5. Ale- mania. A) Caractersticas del pensamiento administrativo alemn. B) Juan Enrique van Justi. C) El Barn, Enrique FedericoCarlos 110n Stein. D) Loren- zo van Stein. E) Roberto Van Mohl. F) Gaspar Bluntschli. G) Carlos Marx. H) Max Weber.-2.6. Espaa. A) Caracteristicas del pensamiento administra- tivo espaol. B) Francisco Javier de Burgos y Olmo. C) Pedro Sinz de Andi- no.-2.7. Italia. A) Caractersticas del pensamiento administrativo italiano. B) Precursores del pensamiento administrativo italiano. C) Carlo Ferraris. D) V. Wautrain-Cavagnari. E) El pensamiento administrativo italiano en el siglo XX.-2.8. Gran Bretaa. A) Caractersticas del pensamiento adminis- trativo britnico. B) W H. Moreland. C) E. N. Gladden. D) F. F. Ridley:- 2.9. Estados Unidos de Norteamrica. A) Caractersticas del pensamien- to administrativo norteamericano. B) Precursores del pensamiento adminis- trativo de Norteamrica. C) Woodrow Wilson. D) Frederik Winslow Taylor. E) Francisco Goodnoto. F) Guillermo Willoughby. G) La administracin p- blica norteamericana a la mitad del siglo Xx. 2.1. CORRIENTES CLSICAS DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO Como ya qued expuesto los antecedentes de la administracin p- blica tienen su origen en tiempos remotos de la humanidad y para los pases occidentales se encuentran en la cuna de nuestra civilizacin: Grecia y Roma, por lo cual tratar de una manera muy breve el aspecto del pensamiento de los filsofos y politlogos que de alguna manera, aun cuando sea indirectamente, se refieren a la administracin pblica. 2.2. GRECIA A) Scrates El pensamiento de SCRATES, PLATN YARISTTELES tiene importan- tes aspectos que incumben a la Administracin Pblica, as el primero de ellos al estar detenido para cumplir la condena de beber la cicuta, 17 18 MIGUEL GALINDO CAMACHO dictada por el jurado que le sentenci, al escuchar a su discpulo CRI- TN, quien le propona evadir la accin de la justicia, manifestndole que l poda lograr que fuera juzgado nuevamente y obtener una sen- tencia favorable, o bien, podan huir al Asia Menor en donde su disc- pulo tena propiedades en las cuales podan vivir, SCRATES le contes- t, que l deba cumplir con las leyes del Estado y con la sentencia que le haba condenado, pues como buen ciudadano, saba que el Estado haba educado a sus padres y a l mismo, realizando muchas tareas que son de orden administrativo en su beneficio, y que de la misma manera lo hara por sus hijos. Lo expuesto por SCRATES pone en eviden- cia que las atribuciones que el Estado realizaba, eran fundamental- mente de contenido administrativo, y por tanto, inherentes a la admi- nistracin pblica, pues a travs de ellas el Estado realizaba el servicio de educacin y muchos otros cometidos de ndole administrativo. B) Platn El pensamiento de PLATN, expuesto en sus obras "La Repblica", "El Poltico" y "Las Leyes ", siendo esencialmente idealista, y pretendien- do buscar la formacin del Estado ideal, pone, sin embargo, en eviden- cia que tambin para este filsofo las tareas o varios de los cometidos realizados por el Estado, corresponden a la funcin administrativa, que es la atribucin genrica que se desempea a travs de la adminis- tracin pblica, asignando al Estado, al igual que su maestro, como su fin esencial, el de la educacin que se realiza como actividad adminis- trativa, agregando el de la justicia que se deriva del cumplimiento de las funciones que cada clase social tiene encomendada. C) Aristteles Es el ms grande pensador poltico de Grecia cuya doctrina aun en nuestros das es indispensable tener presente por los tericos de la poltica, del Derecho Constitucional, del Derecho Administrativo y de la Ciencia de la Administracin Pblica, en varios de los aspectos de la misma que corresponden a la funcin administrativa en calidad de funciones, facultades o cometidos, y consecuentemente, a la Ciencia de la Administracin Pblica, baste recordar que l es el padre del Constitucionalismo, por haber descubierto en la realidad social grie- ga, la existencia de tres actividades realizadas por el Estado: la de le- gislar o hacer leyes que se llevaba a cabo a travs de las asambleas, la consistente en realizar actividades concretas para satisfacer las necesi- dades colectivas de la poblacin, de la polis-griega al frente de las cua- les coloc a la tarea educativa pero agregando que a lado de sta el Estado realizaba distintas actividades para darle a la poblacin servi- cios de agua, de seguridad, de comunicaciones y distintas actividades indispensables para el lfienestar de la comunidad, que son el conteni- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 19 do de la funcin administrativa y consecuentemente de la Ciencia de la Administracin Pblica. Al descubrir, ms no crear, la divisin de fun- ciones estatales a la que se le conoci con el nombre de" Teora de la Divisin de Poderes. Aristteles tiene un lugar especial en el campo de la Ciencia de la Administracin Pblica, pues debe considerarse que sta tuvo su origen en el surgimiento o descubrimiento de lo que se conoci como sistema de Divisin de Poderes y con la delimitacin y tipificacin de las facultades de cada uno de ellos, consecuentemente, las del Poder Ejecutivo que tiene como encomienda la realizacin de la administracin pblica. Considero que todo proyecto relacionado con la actividad estatal no puede olvidar el pensamiento aristotlico y la Ciencia de la Admi- nistracin Pblica, no es ninguna excepcin. Debe recordarse que "La Poltica ", es el libro ms importante de ARIS- TTELES en la materia, sin menoscabo de los dems y es la primera obra clsica de la literatura poltica de occidente, amen de que para el estudio de la ciencia poltica y de la teora de la administracin pblica tiene im- portancia especial "La Constitucin de los Atenienses ", que es la parte conocida, de su tarea de investigacin sobre la realidad poltica griega. Con excepcin de Esparta, que siempre tuvo un gobierno aristo- crtico, se advierte en Grecia, en distintos momentos de su historia, la existencia de la monarqua, la aristocracia, la tirana y la democracia. . En la poca de la monarqua la actividad administrativa fue muy escasa. Durante la poca aristocrtica el Aerepago tena las funcio- nes de carcter legislativo, en tanto que el Arconato las tena de carc- ter ejecutivo o administrativo. En la poca de la tirana las actividades administrativas tenan poca importancia. Aun cuando sus tres ms importantes pensadores polticos griegos no fueron partidarios de la democracia electiva; en cambio la realidad poltica griega s presenta caractersticas democrticas, especialmente durante el reinado de Pericles. En el rgimen democrtico la ecclesia, que era una asamblea popular en la que participaban en forma direc- ta todos los ciudadanos, sin que existiera lo que hoy conocemos como la figura de la representacin. Tambin era importante la participacin del consejo de quinientos miembros llamados Bul y de los cincuenta conocidos como Demos. El psefisma determinaba la obligacin del fun- cionario de ajustarse a la ley. Lo importante para la administracin pblica estaba determinada por la existencia de los tres arcontes. El primero de ellos llamado Ar- conte Polemarco, encargado de los asuntos de la guerra, el segundo nombrado Arconte Epnimo, que ejerca las funciones propiamente administrativas y el tercero conocido como Arconte Religioso. Las acti- vidades que hoy conocemos como administracin de justicia era com- petencia de la heliaia, compuesta de tribunales populares. 20 MIGUEL CALINDO CAMACI-IO En la oracin fnebre que Pericles pronunci en memoria de los griegos que murieron en la Guerra del Peloponeso, sintetiza clara- mente los aspectos democrticos de la poltica y de la administracin pblica griega. 2.3. ROMA Roma no tuvo el privilegio de contar con grandes politlogos como Grecia, a pesar de que POLlBIO, griego emigrado a Roma, SNECA y Marco Tulio CICERN tienen importante significacin en el campo de la his- toria de la Filosofa, la Poltica y de la Ciencia del Derecho. El primero al escribir su obra sobre la historia de Roma, el segundo al introducir a sta al estoicismo y participar en la administracin pblica como preceptor de Nern y el tercero compendiando el pensamiento polti- co yjurdico de Roma, sin olvidar su formacin filosfica. Correspon- de precisamente a Marco Tulio CICERN el mrito de formular la snte- sis del derecho conocido en su tiempo, caracterizando y tipificando con precisin al Derecho Natural, al Derecho Civil y al Derecho de Gentes en su obra de "De Legibus", en tanto que su pensamiento poltico est magistralmente expuesto en su libro "De Repblica". Si bien es cierto que Roma careci de pensadores polticos origi- nales, con la salvedad expuesta, en cambio tuvo una gran prctica po- ltica, en la que sin lugar a dudas se realizaron actividades correspon- dientes a lo que hoy conocemos como Ciencia de la Administracin Pblica. Su mxima expresin poltica estuvo representada durante la poca republicana y la del imperio, sin olvidar que tambin se practi- c la monarqua y la autocracia militar. En la poca de la Repblica, cuyo mximo exponente y defensor es precisamente Marco Tulio CICERN, surgieron figuras jurdico-pol- ticas que aun en nuestros das tienen importancia en el Estado con- temporneo, tales como los tribunos de la plebe, que son antecedentes de los representantes populares, y las tareas y encomiendas realizadas por el gobierno republicano en beneficio de la comunidad romana, pues precisamente el nombre de Repblica deriva de rex pblica que quiere decir, de la cosa pblica que tena como finalidad la satisfaccin de las necesidades de la comunidad. A la cada de la Repblica, con el advenimiento del Imperio, que siempre temi y presinti CICERN, lleg la grandeza de los romanos, engendrando al propio tiempo su decadencia, puesto que, sus afanes imperialistas le llevaron a la realizacin de conquistas en donde am- pliaron sus dominios. Tambin durante el Imperio iniciado con la as- censin de Julio Csar como primer emperador romano, en su calidad de ejecutivo del mismo, se realizaban importantes tareas correspon- dientes a su cargo y que hoy son materia y competencia del rgano administrativo. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 2.4. FRANCIA 21 A) Caractersticas del pensamiento administrativo francs Francia es uno de los pases en los que sin lugar a dudas se ha trabajado para establecer los principios de la administracin pblica. Es evidente que la Revolucin Francesa ofreci al mundo las posi- bilidades de establecer nuevas formas de organizacin poltica y ad- ministrativa, terminando no solamente con el poder de las monarquas absolutistas, sino edificando sobre sus viejas teoras, nuevas formas de organizacin administrativa, aun cuando estaban fundadas en los principios de la centralizacin y tenan como origen el pensamiento y accin de las ciencias camerales del absolutismo. Sin embargo, en todo caso, siempre debe tenerse presente que la Revolucin Inglesa haba terminado, cien aos antes, con el ,absolutismo ingls estable- ciendo y reimplantando definitivamente el sistema parlamentario que en la prctica poltica, marc e! inicio de la divisin de poderes. El pensamiento administrativo francs puede expresarse a travs de las siguientes etapas: 1. El pensamiento administrativo de! absolutismo, que tena como denominador comn a las ciencias camerales y por supuesto a la cien- cia de la polica como una parte importante de las mismas. 2,' El pensamiento de Carlos DE SECONDAT, Barn de MONTESQUIEU, en cuya obra "El Espritu de las Leyes" publicada en 1748, que en su captulo relativo a la Constitucin de Inglaterra, aborda lo relaciona- do con la Divisin de Poderes, siendo parte muy importante de ellos, el ejecutivo, que es el que realiza la administracin pblica. 3. El pensamiento administrativo de Anne Roberto J acobo TURGOT, que siendo exponente del absolutismo del antiguo rgimen, anterior a la Revolucin Francesa, debe ser considerado, sin embargo, como reformador del mismo, no tanto en la teora, sino en la prctica que llev a cabo como intendente de Limoges, como titular de la Cartera de Marina y Contralor General de las Finanzas de la Francia absolutista. 4. Surgimiento del pensamiento administrativo francs, como producto de la Revolucin Francesa, expresado a travs de la obra de Carlos Juan Bautista BONNIN, cuya primera edicin data de 1808, la se- gunda de 1809 y la tercera de 1812, denominada "Principios de la admi- nistracin pblica" que desafortunadamente fue menos conocida en Francia que en los pueblos de habla espaola. 5. El proyecto de! Cdigo Administrativo francs e!aborado por BONNIN en 1809 y cuya tendencia siguieron Jos Mara DE GERANDO, Luis Antonio MACAREL y CORMENIN viviendo los tres a mediados del si- glo XIX. El criterio de Gastn JEZE difiere de la opinin de estos autores, pues sostiene que el origendI derecho administrativo en Francia, 22 MICUEL CALlNDO CAMACHO corresponde a LAFERRIERE en su calidad de Presidente del Consejo de Estado francs, y que se considera a Lon DUCUIT como el padre del Derecho Administrativo francs, al que secundan, el propio Gastn JEzE, BONNARD y otros, por lo cual los autores citados solamente pue- den ser considerados como precursores del Derecho Administrativo francs pero no sus fundadores, como se ha pretendido sostener. Sin duda alguna los estudios de la administracin pblica no pue- den desligarse en Francia ni en ningn otro pas de las normas y prin- cipios del derecho administrativo, que es la rama del derecho pblico que conduce y encausa a toda la actividad de la administracin pblica. 6. El pensamiento poltico administrativo de Alexis DE TOCQUE"I- LLE expuesto en dos de sus ms importantes obras "La Democracia en Amrica" y "El antiguo rgimen .'Y la revolucin" y algunos documentos que present respecto al cumplimiento de comisiones que le fueron conferidas, en su calidad de diputado de la Asamblea Legislativa, en- tre ellas las conocidas con los nombres de "La Presentacin de Macarel" y el Informe presentado a la Cmara de Diputados a nombre de la comisin encargada de revisar los crditos extraordinarios solicitados por Argelia. 7. La tendencia de la administracin pblica francesa contempo- rnea expresada por Georges LANGROD, que hace un estudio de "La ciencia de la administracin pblica en Francia en los siglos XIX y XX: revi- sin historica s estado actual"y el "Tratado de ciencia administrativa". Este autor sostiene que el hecho administrativo es identificable por los seis factores que l menciona, mismos que tienen punto de coincidencia con el pensamiento de BONNIN, y que son los siguientes: Factor organi- zador, Factor estabilizador, Factor racional, Factor de organizacin, Factor finalista, Factor centrpeto. Para LANGROD la ciencia de la administracin reclama su autorio- ~ a , ~ a que tiene un objeto propio que le permite ser una verdadera crencra. B) Las ciencias camerales Aun cuando Albion SMALL ha considerado a las ciencias camerales como un captulo perdido de las ciencias sociales, sin embargo, tie- nen alguna importancia en el campo de la administracin pblica, pe- ro fundamentalmente como antecedentes de la misma. Se acepta que el nombre de Camera durante la Edad media era considerada el lugar en el cual se guardaban los ingresos del reino, o bien, el lugar donde los ingre- sos eran conservados, posteriormen te al incrementarse la necesidad de la actividad financiera, el ingreso dej de ser un fin en s mismo. El cameralismo al que tambin se le llam cameralia puede ser considerado como la base del pensamiento del Estado absolutista. Se afirma que el primer libro de texto cameralista es el escrito por Pedro Simn GASSER en 1729, conocido con el nombre de "Introduc- cin a las Ciencias Econmica, Poltica y Cameral". TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 23 Las ciencias camerales han tenido algn cambio o evolucin a tra- vs de la historia, pues en una poca se consider que comprendan los temas de la polica, del comercio y de las finanzas. Respecto a la evolucin de las ciencias camerales Ornar GUERRERO OROZCO la expre- sa de la siguiente manera: "PRIMERO: que en Francia, en 1705, Nicols DELAMARE en su Tratado de la policia haba formulado los elementos fundamentales de nuestra materia; pero que fue en Prusia, entre 1755 y 1756, que Juan Enrique VON JUSTI elabor en su Economa de Estado y sus Principios de ciencia de la polica, los principios cien tficos de las ciencias camerales... ". "SECUNDO: las ciencias camerales son' histricas, corresponden a una forma de Estado especfica, el absolutista, de modo que al desapa- recer su objeto de estudio desaparecen ellas mismas... ". "TERCERO: lo anterior explica porqu el Estado constitucional an recibiendo contribuciones del pasado, reclama para s una nueva dis- ciplina: la ciencia de la administracin... ''. "Existe una relacin directa entre las reformas administrativas ab- solutistas en Francia, Espaa y Alemania, y el nacimiento de la ciencia de la administracin". "En Francia, la reforma administrativa es ejecutada por TURGOT al- gunos aos antes de que estallara la Revolucin. Ocurri antes de esa gran explosin social. Javier DE BURGOS la concibi en 1826 para Espa- a y la ejecut en 1833-34, luego de alternancias en el poder entre liberales y conservadores. El Barn VaN STEIN la hizo en Prusia luego de la catastrfica derrota enJena en 1806. Los tiempos y las finalida- des nacionales varan, pero el propsito ltimo, conservar al Estado absolutista, es el mismo t.f Ms es preciso hacer hincapi en que la reforma administrativa y la ciencia de la administracin es producto del pensamiento de Carlos Juan Bautista BONNIN en Francia y de Lorenzo VaN STEIN en Alemania, y que Francisco Javier DE BURCOS se inspir directamente en el prime- ro e indirectamente en el segundo para formular su proyecto de re- forma administrativa en Espaa. Es indebido afirmar que la Ciencia de la Administracin sea una ciencia que estudia al Estado, puesto que solamente tiene como mate- ria a la actividad realizada por el rgano ejecutivo o administrativo del mismo, por lo cual es falso, por errneo, equiparar a la Ciencia de la Administracin Pblica con la Ciencia de la Teora del Estado, ya que sta como tal, tiene un objeto, un fin y un mtodo propios; mucho ms amplio y rico en contenido que los de la Ciencia de la Administra- cin Pblica. H Ornar GL'ERRt:RO OROZCO. Oll, rit., pgs. 2627. 24 MIGUEL GALINDO CAMACHO C) Carlos Luis de Secondat, Barn de Montesquieu (1689-1755) Carlos Luis DE SECONDAT, Barn de MONTESQUIEU tiene una impor- tancia extraordinaria en el campo de la Ciencia de la Administracin Pblica, no solamente de Francia, su pas natal, sino de todos los pa- ses occidentales. En efecto, en su obra "Del Espritu de las Leyes" publi- cada en 1748, producto del estudio y conocimiento de la realidad po- ltica inglesa determinada por la revolucin de 1688 de este pas y del pensamiento poltico deJohn LocKE, concreta en la misma, el sistema conocido como de divisin de poderes, que tantos y gratuitos enemi- gos le ha provocado, pues aun en nuestros das no existe congreso, simposium o convencin de politlogos o tratadistas de derecho cons- titucional en donde no se le ataque, sosteniendo que la doctrina es obsoleta y no corresponde a la realidad que estudi. Lo cierto es que la divisin de poderes, convertida en divisin de rganos o de funciones sigue teniendo actualidad, a pesar de esos ataques. El concibi a la di- visin de poderes como un sistema de frenos y balanzas, es decir como de frenos y contrapesos, en virtud de la cual al determinarse la com- petencia de cada uno de los poderes, stos se limitaban entre s en bene- ficio directo de los gobernados, garantizndoles su derecho de libertad. Al abordar en su obra citada, el tema, De la Constitucin de Inglate- rra en donde trata lo relacionado con la divisin de poderes dice: "En cada Estado hay tres clases de poderes: la potestad legislativa; la potes- tad ejecutiva de las cosas que dependen del derecho de gentes; y la potestad ejecutiva de las que dependen del derecho civil". "Por la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por algn tiempo o para siempre, y enmienda o abroga las leyes hechas. Por la segunda, hace la paz o la guerra enva y recibe embajadores, establece la seguridad, precave las invasiones. Por la tercera, castiga los delitos, o juzga los litigios de los particulares. Llamaremos a esta ltima la po- testad judicial y a la otra simplemente potestad ejecutiva del Estado". "La libertad poltica de un ciudadano es aquella tranquilidad de nimo que dimana de la opinin que cada uno tiene de su seguridad; y para tener esta libertad, es menester que el gobierno sea tal que nin- gn ciudadano tenga que temer de otro". "Cuando la potestad legislativa est reunida a la ejecutiva en una misma persona o cuerpo de magistratura, entonces no hay libertad; porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas, para ejecutarlas tirnicamente". "Tampoco hay libertad, si la potestad de juzgar no est separada de la legislativa y de la ejecutiva. Si estuviese anexa a la potestad legis- lativa, sera arbitraria la facultad de disponer de la vida y de la libertad de los ciudadanos, puesto que el juez sera legislador. Si estuviese uni- da a la potestad ejecutiva podra elJuez tener la fuerza de un opresor",9 !! Carlos Luis DE SECONDAT, Barn de MONTESQUIEU, "Del Espritu de las Leyes', traduccin al castellano por Don Juan Lpez de Pealver, 2 1 ed., Madrid, 1822. En la Imprenta Nacional, Tomo 11. pgs. 4546. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 25 Es innegable la importancia que tiene MONTESQUIEU en la Ciencia de la Administracin Pblica, puesto que su obra fue determinante para considerar, desde entonces, que el poder u rgano ejecutivo y solo l poda realizar los actos inherentes a la administracin pblica y de ello se deriva la influencia que tuvo en la Revolucin Francesa, que como es sabido es la fuente de donde eman, con amplia divulga- cin, un nuevo sistema de organizacin poltica y administrativa. D) Anne Roberto Jacobo Turgot (1727-1781) Anne Roberto Jacobo TURGOT es considerado como uno de los gran- des reformadores de la administracin del Estado absolutista, expo- nente de la burocracia francesa del antiguo rgimen. Desempe el cargo de intendente de Limoges, en donde llev a cabo con profesiona- lismo, responsabilidad y celo tal cargo, de 1761 a 1774, posteriormen- te ocup la titularidad de la cartera de Marina y por su gran capacidad fue nombrado Contralor General de Finanzas en la Francia absolutista, que tena competencia en el ramo hacendario, pero tambin sobre obras pblicas y comercio, por lo que se le considera como uno de los gran- des ministros de todos los tiempos, a pesar de que solamente dur en tal cargo veinte meses, pero con una influencia permanente, como servidor del Estado absolutista y administrador pblico, edificador de las bases de la administracin pblica francesa moderna. Alexis DE TOCQUEVILLE en su obra ''El antiguo rgimen y la revolucin" exalta la figura del Intendente considerando a TURGOT como el prototipo del arte administrativo y de la igualdad que la aumenta y la perfecciona. Su labor como titular de la Cartera de Marina le permite establecer el puente, fundado en el prestigio logrado como intendente para acce- der al cargo de Contralor General de Finanzas el 28 de septiembre de 1774. Como Contralor tena comojurisdiccin a toda la geografa de Francia y es aqu en donde pone en prctica la sabidura adquirida. Sabiendo de la importancia de los intendentes les encomienda tareas importantes que son la base de las reformas que iniciar; con l la tutela admi- nistrativa y la centralizacin se increment. Como Contralor General de Finanzas formul una Memoria para presentarla al Rey Luis XVI solicitando su aprobacin, en ella se afir- ma que TURCOT deca al Rey lo siguiente: "La causa del mal, Seor, es que vuestra nacin no tiene constitucin". Y agrega: "La nacin es una sociedad compuesta de distintos rdenes y de un pueblo cuyos miem- bros tienen escasos nexos sociales entre s. En la que por consiguiente casi nadie se preocupa ms que de su inters particular y exclusivo; ca- si nadie se molesta en cumplir sus deberes y ni siquiera conocer su relacin con los dems. En esta perpetua guerra de pretensiones y empresas nunca regida por la razn ni las luces respectivas, V.M. tiene que decidirlo todo por s mismo o por sus mandatarios. Se esperan vues- tras rdenes especiales para contribuir al bien pblico, para respetar 26 MIGUEL GALlNDO CAMACHO los derechos ajenos; a veces para hacer uso de los propios". De este pasaje, TOCQUEVILLE ha dicho con todo tino que, el hecho de que el gobierno interviniera en todo naca, entre los de arriba, de las rde- nes, y entre los de abajo de la ausencia absoluta de instituciones loca- les; en suma, una "buena idea para desarrollar". "La Memoria seala ms problemas de la sociedad francesa: "El ejercicio de la autoridad en las actuaciones encaminadas al manteni- miento del orden pblico, como la ley del ms fuerte; ante la que no hay ms razn de ceder que la impotencia de resistir... dirase que V.M. est en guerra con su pueblot.!" El proyecto contenido en la Memoria citada, fue tratado de apli- car por los sucesores de TURGOT en la Contralora General de Finan- zas, v el ltimo de ellos, BRIENNE, continuando con las ideas de TURGOT establece las municipalidades en 1787 y publica la Memoria. TURGOT es, por ende, un servidor genuino del Estado absolutista francs, al que sirvi con esmero e inteligencia y no puede verse en l a un revolucionario o a un liberal. Sobre TURGOT, Alexis DE TOCQUEVI- LLE expresa: "Intil ser querer ver en TURGOT a un liberal: "En gene- ral, TURGOT, con el carcter peculiar de sus grandes cualidades de co- razn y de intelecto, me parece el padre de la raza administrativa que " 11 conocemos.... Concluyendo, TURGOT no debe ser considerado como un terico de la ciencia administrativa, sino como un funcionario del absolutis- mo que pens que era menester superar la tesis tradicional de ste y encuadrar la actividad del gobierno en las ideas de superacin que le proporcionara la prctica de la administracin pblica, llevada a cabo durante su actuacin como intendente, como titular de lo que puede ser considerado como Secretara o Ministerio de Marina y como Con- tralor General de Finanzas. E) Carlos Juan Bautista Bonnin (1772-1834) Carlos Juan Bautista BONNIN es considerado, con justa razn, como fundador de la Ciencia de la Administracin Pblica. Es un escritor prolijo que escribi ms de diez obras, dentro de las que destacan "Re- flexiones sobre Montesquieu ", "De la importancia y necesidad de un Cdigo Administrativo ", "Derecho Pblico Francs ", "Elementos naturales de la cro- nologa ", "Legislacin Constitucional", "Doctrina social", "Cartas sobreEdu- cacin ", etc. La ms importante de sus obras para nuestra disciplina es la de "Principios de la Administracin Pblica ", cuya primera edicin tie- ne como subttulo "Consideraciones sobre la necesidad de un cdigo admi- 1/1 Roberto Jacobo TL"RGOT, La Memoria, citado por TOCQCEVILLE en "El antguorgimen y la rruulururn ", tomo II, pg. 269, por GARdA I)E E:-:n:RRA en su obra la "Revolucum francesa y admi- nislrarion contempornea", pgs. 77-78. Citados por Ornar GL"ERRERO OROZCO, Ob. cit., pg. 47. . 11 Alexis lJE TOCQU-:VII.U:, Ob. rit., pg r 242. Citado por Ornar Gl"URERO OROZC:O, Ob. rit., pago 50. . TEORA DE LA ADM[N[STRACIN PBLICA 27 nistraiiuo ". y que fue publicada en tres ocasiones, 1808, 1809 Y 1812, respectivamente, con una versin posterior en italiano. El pensamien- to del autor citado sobre la materia se complementa con el "Compendio de los principios de administracin" en dos publicaciones, que a pesar de su carcter de compendio, tienen, sin embargo, gran importancia. Como lo revela su abundante produccin literaria, BONN[N fue un escritor que abord con conocimiento y seriedad distintos aspectos de la cultura que revelan su inquietud permanente para formular opi- niones importantes respecto al ejercicio o actividad del rgano ejecu- tivo representado por la administracin pblica. Es importante sealar que Carlos Juan Bautista BONN[N no sola- mente fue un importante fundador de la ciencia de la administracin pblica, sino que tambin particip en el quehacer poltico, en la ad- ministracin pblica del Departamento del Sena y tuvo diversas inter- venciones ante el rgano legislativo, e inclusive, se menciona que fue confinado en la crcel por ms de un ao en virtud de su concepcin catlica. Carlos Juan Bautista BONN[N y Lorenzo VON STE[N, son pilares fun- dadores de la administracin pblica, en Francia y Alemania, respec- tivamente. El primero influy directamente en el pensamiento de Francisco Javier DE BURGOS, que habiendo conocido en Francia sus principios, los aplic en Espaa. El primero de los autores citados, conoce la administracin pbli- ca de su poca, simbolizada en el ltimo punto de las ciencias camera- les absolutistas, que es la ciencia de la polica representada en Francia, por Nicols DELAMARE yen Alemania porJuan Enrique VONJUSTI, quien sobre el particular expres: "Se toma hoy en da esta palabra en dos senti- rlos diferentes, el uno extendido, y el otro limitado; en el primero se comprenden bajo el nombre de polica, las leyes y los reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar y aumentar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos; en una palabra: el co- mercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etc.; atendido que la felicidad del Estado de- pende de la inteligencia con que todas estas cosas estn administra- das". Y agrega: "La palabra polica, tomada en el segundo sentido, comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudada- nos, y principalmente a la conservacin del orden y la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda y procurarles las cosas que necesitan subsistir", [2 concibiendo a la polica como una tec- nologa gubernamental que le permite aumentar el poder del Estado. Para BONN[N la Ciencia de la Administracin es la disciplina que estudia las materias relativas a la administracin, dividindola en ad- I ~ Juan Enrique \'(1:-; JLSTI. Elementos GI'IlI'HlII'.5 de Poliria, Traducida al espaol y prologada por D. Antonio Francisco Piro y GU..\RERT, en 1784, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. e., IAPEM. Toluca, Mxico, 1996, pg. 21. 28 MIGUEL GALINDO CAMACHO ministracin pblica y especiales. En su obra trata lo relativo a las au- toridades de la administracin, al administrador y al administrado, a la administracin en relacin con el derecho civil y con lo que llama propiedades, estudia tambin a la polica administrativa, a la que con- sidera diferente de la polica judicial, sosteniendo que la primera "imprime a la administracin y al gobierno mismo ese carcter de previsin y solicitud sobre el que reposa la seguridad individual y comunal". Para l la Ciencia de la Administracin es la Ciencia del Administrador. Como ya qued expuesto Carlos Juan Bautista BONNIN es el funda- dor de la Ciencia de la Administracin Pblica; y a l corresponde el mrito indiscutible de haberla caracterizado y tipificado precisamen- te como una ciencia, es decir, como un conjunto de conocimientos y principios lgicamente ordenados y sistematizados, con un objeto, un fin y un mtodo propios, por lo que se puede afirmar, con razn, que ningn autor que ha escrito sobre la materia, ni antes ni despus de l, haya tenido una idea completa sobre la misma, pues la confusin y la falta de coherencia de su pensamiento les alejan de la sistematiza- cin cientfica conseguida por Carlos Juan Bautista BONNIN. Es Loren- zo VON STEIN, quien en Alemania, tres dcadas despus de expuesto el pensamiento de BONNIN, adopta una postura semejante constituyendo a la administracin con un rigor cientfico, dejando de ser, desde en- tonces, conocimientos aislados y con falta de coherencia, de sistemati- zacin sobre la administracin. Carlos Juan Bautista BONNIN, expresa su pensamiento, motivo de estos comentarios en sus obras "Principios de la Administracin Pbli- ca" y en el "Compendio de los Principios de Administracin", en la primera de ellas expresa la necesidad de la existencia de un Cdigo Administrativo y sostiene en primer trmino, que la administracin es una consecuencia de la asociacin y que sta lo es del espritu de sociabilidad inherente a la especie humana, adhirindose con ello, en este aspecto a la con- cepcin del estagirita. Para l, la ciencia administrativa se compone de princi- pios de naturaleza universal e invariable, tanto en su mtodo de organizacin como en sus medios de ejecucin, y la considera como el resorte que debe hacer sentir a los ciudadanos la bondad de las leyes y la sabidura del gobierno. BONNIN trat a la administracin bajo tres aspectos: como ciencia, como arte y como institucin poltica; la primera, por lo relativo a la teora de los principios productores de las cosas administrativas; la segunda, en relacin a la aplicacin de los principios y a la ejecucin de las leyes, y respecto a la tercera, en relacin con el conjunto de organiza- cin de las autoridades ejecutaras, todos ellos derivados de la misma naturaleza de la administracin. Sobre la ciencia de la administracin BONNIN afirma: "Consideran- do la administracin como ciencia, busqu sus elementos, demostr sus principios, establec sus precisas relaciones con las dems partes de la legislacin, as cama sus divisiones y lmites: clasifiqu sus prin-
TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 29
cipios elementales, a los que me limit, en el orden mas conveniente a la ciencia administrativa, porque son el todo, tanto para la teora co- mo para la prctica, y porque un tratado de esta especie no deba ser muy voluminoso ni muy reducido, sino contener solamente los princi- pios generales, clasificados y divididos por la naturaleza de los objetos que comprende, a fin de que pudiera servir para el estudio de la ad- ministracin... ". Yagrega: "Este compendio es la exposicin analtica de los principios generales y naturales, siempre constantes, de la ad- ministracin, con entera abstraccin de tiempos y localidades, y orde- nados por una clasificacin metdica, que fija las ideas sobre cada una de las materias, y compone un tratado de la ciencia, una doctrina administrativa segn mi plan primitivo, y con arreglo al objeto que me haba propuesto, un libro para todos los pases". I ~ Para BONNIN, el inters pblico es permanente, es el conjunto de los intereses particulares que no cesan jams, y el lazo que une a los individuos; es la reunin de necesidades y relaciones naturales y uni- versales expresadas en las leyes, que se derivan como elemento de la asociacin. Define a la administracin como: "una potencia que arre- gla, corrige y mejora cuanto existe y da una direccin mas conve nien- te a los seres organizados y a las cosas. Como ciencia, tiene su doctrma propia, determinada por la naturaleza de los objetos que abraza, como establecimiento social tiene sus elementos legislativos, deriva- dos de la naturaleza de las cosas que arregla. Instituida para velar en los pueblos sobre las personas y bienes en sus relaciones pblicas y hacerlos concurrir a la comn utilidad, es el gobierno de la comuni- dad en su accin ejecutiva directa de aplicacin: pasiva como voluntad determinante, que es la ley, es activa como ejecucin determinada. La ejecucin de 'las leyes de inters general, es su verdadera atribucint.!" Para l, la sociabilidad natural del hombre determina el principio fun- damental de la sociedad que es el de las dependencias sociales, de donde nace el mismo principio administrativo, de aqu que opine que se puede concebir a la sociedad sin gobierno, pero no sin administra- cin y de esta manera opina que la administracin es la ejecucin de la voluntad pblica, y que la legislacin es la misma voluntad, la que tiene como misin la conservacin del medio social en manos de los ciudadanos. BONNIN sostiene que la administracin tiene los siguientes puntos fundamentales: "1. Que la administracin naci con la asociacin o comunidad. 2. Que la conservacin de sta es el principio de la administracin. 3. Que la administracin es el gobierno de la comunidad. 1:1 Carlos Juan Bautista Boxxix, Principios ti, in Adminlrnl'tn Pblica, Compendio de prin- cipios de la administracin, traducido al castellano por D.J.M. Saavedra, Imprenta de Don Jos Palacios. Madrid, 1834. Revista INAP, pgs. 88-89. 14 Carlos Juan Bautista Boxxrx, Oh. rit., pg. 93. ?RJ r:A 30 MIGUEL GALINDO CAMACHO 4. Que la accin social es su carcter, y su atribucin la ejecucin de las leyes de in ters general." y agrega: "Pero, podrn decir aun algunos. el gobierno no es el pensamiento que dirige, y la administracin el brazo que ejecuta? Pues lo mismo que el brazo no puede moverse sin la voluntad que determina su accin, la administracin no podr obrar sin el gobier- no que dirige y aun crea la suya. Luego es el gobierno de quien la ad- ministracin recibe el movimiento e impulso que no podra darse as misma, y si fuese posible que no hubiese gobierno, tampoco la admi- nistracin podra existir". 1') Para BONNIN "los principios de la administracin deben ser fijos y debidamente determinados", y que "la administracin puede y debe estar regida por leyes positivas, por principios fijos, y ser sumisa a una marcha uniforme invariable". Su propsito es evidente: considerar y establecer las bases de que la administracin es una Ciencia, y en un prrafo de su obra seala que: "Me he consagrado particularmente a demostrar que la Administracin Pblica es el principio de todo or- den en el Estado", es indudable que aun cuando correctamente deba de haber afirmado que la administracin pblica es el principio que seala y caracteriza la actividad de un rgano del Estado: el Ejecutivo, sin embargo, no se puede negar que a l le corresponde el mrito de ser el terico que construye la Ciencia de la Administracin, aun cuan- do en demrito u olvido del Derecho Administrativo al que no le da la importancia que debe reconocrsele como conductor de la adminis- tracin pblica y cuya postura comparte, coincidentemente, con el otro pilar de la misma: Lorenzo VaN STEIN. En la formacin de su pensamiento BONNIN tiene la suerte de con- currir en un momento muy importante en la administracin pblica francesa: 1. Le toca advertir el final del absolutismo con su rgimen de po- lica; 2. Asiste al advenimiento de la administracin emanada de la revo- lucin; 3. Presencia la administracin surgida de la poca del Directorio; 4 o Conoce la administracin de la poca del Imperio Napolenico y 5. Se per- cata del cambio de la administracin en relacin con el retorno a la forma de gobierno que sigui al Imperio. En varias partes de estas secuelas conoci a un hombre de gran influencia y sus acciones que le distinguieron, y aunque no se caracteriz por ser un administrador, fue un hombre de gran influencia en las relaciones politicas y administrativas de la poca en Francia: Jos Fouche. F) Alexis de Tocqueville (1805-1859) Alexis DE TOCQUEVILLE es reconocido como el ms importante his- toriador de la administracin pblica del absolutismo francs al desta- car la figura del intendente en su obra ''El antiguo rgimen y la revolucin", se constituy as mismo, como un pensador de la administracin p- 1; Carlos .Juan Bautista BO:O;I:-, Ob. rilo, pg. 97. TEORA DE LA ADMINISTRACIN rlJBLlCA 31 blica, independientemente de haber escrito una de las obras clsicas de la literatura poltica universal "La Democracia en Amrica", publicada en 1835. No es solamente un terico de la ciencia poltica y de la ad- ministracin pblica, con sus obras citadas, sino poltico y administrador de Francia. En efecto, su viaje a los Estados Unidos de Norteamrica en 1830, obedeci al hecho de que siendo magistrado francs acuda a norteamrica para estudiar su sistema penitenciario y al conocer su situacin poltica, se le cre la motivacin para escribir su obra clsica ya ci tada, "La Democracia en Amrica". En 1838 ingres como miembro de la Academia de Ciencias Morales y Polticas. Siendo diputado duran- te la Segunda Repblica Francesa, ocup el cargo de vicepresidente de la Asamblea Nacional y actu tambin en cargos de la administra- cin pblica, ejerciendo la cartera del Ministerio de Negocios Exte- riores. En 1851, con motivo del golpe de Estado de Napolen III fue arrestado, acrecentndose su enemistad con el mismo. Durante esta poca escribi su segunda obra ya citada "El Antiguo Rgimen y la Revo- lucin", que tiene enfoques de obra poltica y de administracin. Sus aportaciones al pensamiento administrativo estn expresadas tambin en dos documentos, que son propiamente los informes lla- mados: "La Presentacin de Macarel"y el "Informe sobreArgelia". En el pri- mero, considera a Luis Antonio M. MACAREL como uno de los importan- tes tratadistas del derecho administrativo francs de su poca y puente para estudiar a la administracin pblica. TOCQUEVILLE hace un aporte muy importante para el estudio de la administracin pblica en gene- ral y de la centralizacin administrativa de Francia. "La Presentacin de Macarel", es un documento que present ante la Academia de Cien- cias Morales y Polticas de Francia en 1846 aunque se afirma que fue publicada veinte' aos despus y se refiere al contenido del pensa- miento de Luis Antonio M. MACAREL, especialmente de su obra publi- cada en el mismo ao denominada "Curso de administracin y de derecho administrativo", relacionada con la ctedra de derecho administrativo que MACAREL imparti a partir de 1842 yen la que ense los temas de organizacin y las atribuciones de las autoridades administrativas, ex- presando que tal rama del derecho permite comprender las relacio- nes que existen entre el poder legislativo y el ejecutivo, y que la admi- nistracin es la accin vital del gobierno y brazo de la sociedad. En esta obra, TOCQUEVILLE destaca la importancia que ha tenido la Revolucin Francesa para el mundo, pues a lado del contenido polti- co de la propia revolucin ha creado una parte del Derecho Pblico: el relativo a la administracin pblica, de donde emana un nuevo crite- rio sobre las funciones, las obligaciones, las garantas y los funciona- rios mismos, as como el orden metdico que impera en la administra- cin pblica y que determina el encadenamiento riguroso y lgico que hace un solo cuerpo de todas sus partes. En el documento que se comenta, TOCQUEVILLE hace alusin a quie- nes pueden considerarse como precursores del derecho administrati- 32 MIGUEL GALINDO CAMACHO va francs, y que haban incursionado en tal materia hasta su poca, sealando como tales aJos Mara DE GERANDO, CaRMENIN y Luis Anto- nio M. MACAREL, haciendo resaltar la importancia de las instituciones administrativas, pero sin llegar a mencionar a Carlos Juan Bautista BONNIN que es considerado como el Padre de la Administracin Pbli- ca Francesa. Respecto a CORMENIN manifiesta que a l se deben los avances de lo contencioso administrativo; aJos Mara DE GERANDO la formacin del Cdigo Administrativo y a Luis Antonio M. MACAREL se debe la formacin de "un cuadro racional y completo del sistema ad- ministrativo francs". Lo expuesto en la "Presentacin de Macarel" lo repetir en su obra "El antiguo rgimen y la revolucin" en la que mani- fiesta que la organizacin administrativa francesa es obra de la asam- blea constituyente que puso los cimientos en los que descansa y ella form, delimit y arm todos los poderes del Estado y esta organiza- cin administrativa al decir de TOCQUEVILLE deriv de la Revolucin Francesa. Es evidente que la interpretacin que hace TOCQUEVILLE de la revo- lucin francesa, es autntica y certera en buena parte, pues como for- ma de organizacin poltica, las ideas polticas que se plasmaron en la Constitucin de 1791 y que al mismo tiempo se extrajeron de la mis- ma, tuvieron una gran influencia en el pensamiento poltico y forma- cin del contenido poltico-constitucional de los Estados occidentales, pero tambin es cierto, como lo afirma TOCQUEVILLE, que de la propia revolucin deriv una nueva organizacin administrativa, que para l es lo ms importante; sin embargo, debe tomarse en consideracin que la Asamblea Constituyente haba plasmado en la Constitucin, lo que era ya conocido y se conocera ampliamente como sistema de di- visin de poderes, que estructura la formacin de un Estado integra- do por los tres poderes, rganos o potestades: el legislativo, el ejecuti- vo y el judicial, y del segundo, o sea el ejecutivo deriv precisamente la nueva organizacin administrativa a que se refiere TOCQUEVILLE. Tiene en gran estima acadmica a M. MACAREL, pues le considera un hbil profesor, que ha elaborado una gran obra como libro ele- mental porque es necesario "vulgarizar las nociones del derecho ad- ministrativo" y poner los cimientos de una nueva disciplina, pues los principios expuestos en el curso citado, objeto del comentario, no solamente contiene nuevos principios e instituciones, que han sido imitados en varios pases de Europa, por causa de su excelencia. Insis- ti as mismo en que: "el sistema administrativo francs no ha sido el pro- ducto ni de accidentes ni de voluntades arbitrarias. No, l es el resultado nece- sario de la revolucin social que est operando en Francia desde finales del siglo pasado, y que contina en fases diversas en el restodel mundo". Y confir- mando su adicin a la revolucin manifest que sta, aniquil todos los pode- res existentes, grandes y pequeos e hizo desaparecer todas las diferencias entre los ciudadanos y cre "de un solo golpe y sobre un mismo plan, el sistema TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 33 entero de la administracin pblica". Afirmando, categricamente que el sistema administrativo francs est fundado en la libertad, sin embar- go est complementado con el despotismo, por lo cual el problema de su tiempo consista en conciliar la centralizacin extrema que est consagrada en la realidad y la moralidad del gobierno representativo. Debe tenerse presente que en su tiempo exista en Francia una mo- narqua representativa. Es indudable que los tericos del derecho administrativo que l menciona, deben ser considerados como precursores importantsimos del derecho administrativo. Me permito transcribir unos prrafos de lo escrito por Gastn JEZE, que al lado de Len DUGUIT son los pilares ms fuertes y augustos del derecho administrativo francs y que res- pecto al origen del derecho adiinistrativo en Francia dice: "Consid- rese lo que era el derecho administrativo francs antes que LAFERRIERE escribiese su Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux (1 edicin, 1886). Sin ninguna exageracin, era, para la parte jurdica propiamente dicha, el caos, un montn ms o menos confuso de solu- ciones incoherentes, arbitrarias, de prcticas empricas, frecuente- mente injustificables e injustificadas. Los que las conocan eran raros y se enorgullecan de su erudicin. Orgullo fuera de lugar: cuando se arriesgaban a escribir un libro para exponer sus soluciones, su obra -sea cual fuere el nmero de volmenes-, apareca como una recopi- lacin indigesta, un frrago vaco de ideas y de hechos. As se ha esta- blecido, en el espritu de los que han estudiado el derecho adminis- trativo antes de 1890, una conviccin difcil de destruir: la de que el derecho administrativo es una oscura rama del derecho, cuyo conoci- miento supone ms memoria que inteligencia, sobre la cual no se pue- de escribir sino a golpe de textos". "Finalmente vino LAFERRIERE y el fue el primero que en Francia intent imponer el orden y el mtodo y explicar las soluciones de la prctica. Su mrito inmenso ha sido buscar las ideas generales, los princi- pios generales que se encuentran detrs de todas estas soluciones. Su grave defecto ha sido el de hacer la apologtica de los principios, en lugar de limitarse a presentar su explicacin imparcial", y agrega: "Pero el prestigio de LAFERRIERE, todava hoy permanece resplan- decien te. El Consejo de Estado no obra sino por l, aun cuando pres- cinda de sus ideas. Se podran citar casos en los cuales los comisarios del Gobierno, invocando la autoridad de LAFERRIERE, han pedido al Consejo de Estado que consagre soluciones que se hallan en absoluta oposicin con las ideas profesadas por el sabio jurista. Conmovedor homenaje a una memoria ilustre, cuyo nombre quedar eternamente ligado a la historia de nuestro alto tribunal administrativo, cuya juris- prudencia inspira y cuya presidencia ocup durante largos aos!".16 Hi Gastn Jt:Zt:, Principios Genmles(l(>{Dn'l'rho 1, prefacio de la segunda edicin francesa, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, pgs. LX1I,LXV. 34 MIGUEL GALINDO CAMACHO La aparente contradiccin respecto al pensamiento de TOCQUEVI- LLE ya citado y el de Gastn JEZE, transcrito, y del que ya se hizo men- cin, en el fondo no existe, pues el primero, quien era un tratadista de administracin pblica considera a los autores que cita con una importancia en la rama del derecho administrativo y en la ciencia de la administracin pblica, que apenas empezaban el proceso de su formacin, en cambio, la opinin de GastnJEzE que comenta el pen- samiento y una obra publicada cuarenta aos despus de la aparicin de la de TOCQUEVILLE, formula la razn de ser, sin dejar de reconocer que antes de la poca de la obra de LAFERRIERE no hubiesen existido tratadistas de derecho administrativo, sino que se presentaban las con- diciones que menciona en la misma, lo que por otra parte marca, sin duda alguna la evolucin de las tendencias e instituciones polticas, jurdicas y administrativas, y obviamente s determina una diferencia de opinin entre ambos autores respecto al origen del Derecho admi- nistrativo francs, sosteniendo el autor de este libro, que el criterio de JEZE es el acertado. Otra obra importante de Alexis DE TOCQUEVILLE sobre la ciencia de la administracin pblica est representada por el "Informe sobre Arge- lia", elaborado en 1847, es decir, un ao despus de la "Presentacin de Macarel", que fue presentado ante la Cmara de Diputados a nombre de la Comisin encargada de examinar el proyecto de Ley relativa a los crditos extraordinarios solicitados por Argelia, y cuyo trabajo se refiere a la organizacin administrativa francesa implantada en Arge- lia, que era y sigui siendo por mucho tiempo una de sus ms impor- tantes Colonias, hasta que su separacin de Francia fue decidida poco ms de 100 aos despus del informe citado, mediante un plebiscito, cuya base era "Argelia Argelina" o "Argelia francesa", del que desta- can dos apartados que tienen relacin e importancia en el mbito de la administracin pblica, el primero de ellos se refiere "a la domina- cin y gobierno de los indgenas ", y el segundo "a la dominacin civil y al gobierno de los europeos". En el prembulo del informe, TOCQUEVILLE manifiesta que la dominacin francesa en Argelia ha provocado gra- ves males y el contenido de su informe en los captulos citados tienen el propsito de sealar los posibles remedios para evitarlos. Para l, el sistema poltico argelino tiene un vicio de origen, pues el poder radica en Francia, en tanto que los funcionarios argelinos solamente realizan funciones secundarias, ya que las importantes que se llevan a cabo en Argelia, las efectan franceses que no tienen arrai- go en el lugar en las que las aplican. Lo anterior se funda en el hecho de que en Argelia el gobierno real es ejercido por diferentes funcionarios musulmanes o rabes que la realizan en nombre de Francia, en tanto que los franceses se limitan a ejercer la supervisin de ese gobierno. Agrega que el gobierno de Argelia requiere de una reforma admi- nistrativa, pues la administracin francesa que se ejerce en la misma, TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 35 presenta varios defectos y para evitarlos los funcionarios franceses de Argelia deben ser personas que conozcan el idioma, las costumbres y la historia del pas que van a administrar, lo que no acontece en la realidad e inclusive ignoran la organizacin y la legislacin de Fran- cia. Sostiene que para mejorar la organizacin francesa en Argelia es conveniente el establecimiento de una maquinaria administrativa en Argelia y no en Francia, puesto que la primera representa un punto elevado de la centralizacin de la administracin francesa, e inclusive, afirma que Argelia es gobernada desde Pars y que por lo tanto inter- vienen varias personas en la Metrpoli respecto a los asuntos de Arge- lia, agregado a ello el hecho de que tales asuntos pasan primero por Francia y despus por Argelia, lo que representa, en la realidad, la existencia de dos centralizaciones administrativas. Si en algunos as- pectos TOCQUEVILLE alaba la centralizacin administrativa de Francia, en cambio objeta la que se lleva a cabo en Argelia que representa el grado ms elevado de la centralizacin, en donde inclusive, no existe la vida municipal, como ya qued expuesto. Por lo cual propone una reforma administrativa, manifestando que sta se llevar a cabo a efec- to de que solamente los asuntos ms importantes sean manejados des- de Pars y los dems, en Argelia, crendose instituciones locales con facultades delegadas suficientes y se fortalezca la vida municipal. Parte importante del pensamiento relacionado con la administra- cin pblica de TOCQUEVILLE fue expuesto en su obra "La Democracia en Amrica", lo que hace advertir que ste se deriva del conocimiento de la realidad poltica existente en los Estados Unidos de Norteamrica. Obviamente TOCQUEVILLE se percat de que la administracin p- blica de los Estados Unidos de Norteamrica difera de la de los pases europeos, especialmente de la de Francia. En efecto, mientras sta tena la centralizacin como la base de su organizacin poltica y ad- ministrativa, los Estados de Norteamrica la tena en la descentraliza- cin, ya que el poder y su ejercicio lo realizaban el Estado federal, sus Estados miembros y los municipios, con una inclinacin hacia el prin- cipio de cosoberana de los Estados miembros de la Federacin, sin- tiendo admiracin por un gobierno que administra sin dejar sentir el peso de su fuerza y de esta manera expresa: "Lo que ms llama la aten- cin al europeo que recorre los Estados Unidos, es la ausencia de lo que se llama entre nosotros el gobierno o la administracin. En Norteam- rica, se ven leyes escritas; se palpa su ejecucin cotidiana; todo se mueve en torno nuestro, y no se descubre en ninguna parte su motor. La mano que dirige la mquina social se oculta a cada instante". Y agrega, "Esos diecinueve funcionarios no dependen en general unos de otros. La ley ha trazado con cuidado en torno de cada uno de esos magistrados un crculo de accin. En ese crculo, son todopode- rosos para desempear los deberes de su empleo, y no dependen de ninguna autoridad comunal". 36 MIGUEL GALINDO CAMACHO "Si dirigimos la mirada por encima de la comuna, notamos apenas la huella de una jerarqua administrativa. Sucede a veces que los fun- cionarios del condado reforman la decisin tomada por las comunas o por los magistrados comunales; pero en general se puede decir que los administradores del condado no tienen el derecho de dirigir la conducta de los administradores de la comuna. No los mandan sino en las cosas que tienen referencia al condado". "Los magistrados de la comuna y los del condado estn obligados, en un muy pequeo nmero de casos previstos de antemano, a comu- nicar el resultado de sus operaciones a los oficiales del gobierno cen- tral. Pero el gobierno central no est representado por un hombre encargado de hacer reglamentos generales de polica u ordenanzas para la ejecucin de las leyes, ni de comunicarse habitualmente con los administradores del condado de la comuna, ni para inspeccionar su conducta, dirigir sus actos y castigar sus faltas"."? G) HenryFayol (1841-1925) Las ideas de Henr y FAYOL sobre la administracin forman parte de las corrientes clsicas del pensamiento administrativo. Sin embargo, es preciso aclarar que ste es aplicable fundamentalmente a la Cien- cia de la Administracin Privada. En su calidad de Ingeniero de Minas fue Director de una importante compaa metalrgica de Francia, a la que logr salvar de la ruina con un mtodo que revolucion a la administracin privada y que denomin administracin positiva. Al po- ner en prctica su mtodo basado en la experimentacin, logr una aplicacin exitosa que posteriormente le permiti formular princi- pios de la Ciencia de la Administracin Privada. En 1890 en la sesin de clausura del Congreso Internacional de Minas y Metalurgia, FAYOL dio a conocer pblicamente sus ideas res- pecto a la administracin privada y en 1908, al celebrarse el "Cin- cuentenario de la Sociedad de la Industria Minera" desarroll su doc- trina con base en la investigacin que haba realizado y aplicado. El libro que escribi como producto de sus investigaciones fue titulado con el nombre de "Administracin Industrial y General" que ha alcanza- do varias ediciones, inclusive traducido a diferentes idiomas, por lo cual sus principios de administracin de carcter cientfico adquirie- ron relieve internacional, por el acierto que le corresponde. En unin de sus seguidores public "El Despertar del Espritu Pblico ", el cual es recopilacin de varios trabajos de todos ellos y una contribucin para el mejoramiento de la Administracin Estatal, sin dejar de reconocer su origen que corresponde a la administracin privada. Los procedimientos administrativos utilizados por FAYOL correspon- den al mtodo inductivo, en virtud de que sus principios fueron ela- Ii Alexis DE TOCQlEVILI.E, La Democracia en Amrica, }i ed., Fondo de Cultura Econmica, Mxico-Buenos Aires, 1957, pg. 6567. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 37 borados despus de observar los casos particulares, realizar la experi- mentacin respectiva y la comprobacin correspondiente. A la doctri- na formada con esta metodologa, el propio Fayol le llam "positiva, cientfica o experimental". En su publicacin "El Despertar del Espritu Pblico" se advierte su in ten to de "industrializar al Estado para hacerlo ms eficiente". Henry FAYOL sostiene que para dirigir una empresa simple o com- pleja, pequea o grande, se requiere del uso y aplicacin de operacio- nes o funciones bsicas, como son: las tcnicas, las comerciales, las financieras, las de seguridad, las de contabilidad y las administrativas. De esta manera acepta que el gobierno de la empresa o institucin es el todo, mientras que la administracin es una de sus partes y que el acto administrativo para la eficacia del mismo debe estar fundado en la previsin, la organizacin, la direccin, la coordinacin y el con- trol. Por lo expuesto, FAYOL puso especial inters en que los rganos de direccin y mando de las empresas sean preparados eficientemente a efecto de que sta o inclusive la organizacin estatal fuera ms efi- ciente, es decir, sostiene que el xito empresarial est determinado por la capacidad de los rganos de direccin, organizacin y mando de una empresa, lo que resulta lgico ya que siempre ocup puestos directivos que le hicieron pensar que la labor de excelencia de stos produca eficacia y eficiencia en las labores de quienes llevan la direc- cin, el control y mando de las empresas. 2.5. ALEMANIA A) Caractersticas del pensamiento administrativo alemn Las caractersticas del pensamiento de la administracin pblica de Alemania tienen similitud con las de Francia, pues ambos pases tuvieron similares pasos en el surgimiento y evolucin de la adminis- tracin pblica, los dos empezaron con el absolutismo que tena como expresin administrativa al cameralismo y si en Francia, Anne Rober- to J acobo TURGOT haba sido el ltimo yms importante administrador del absolutismo, Alemania, entonces conocida como Prusia contara con Juan Enrique VON JUSTI como el mximo representante del cameralis- mo absolutista, enarbolando la tesis de la Ciencia de la Polica, que con- sideraba como todo aquello tendiente a procurar el bienestar de la poblacin del Estado, a travs de la conservacin del orden y la disci- plina, formulando los reglamentos qtte procuren la prosperidad de la misma mediante el mejor aprovechamiento de las tierras, de las activi- dades, del comercio, del fomento de l agricultura, de la circulacin del dinero y de todas las actividades que procuren del bienestar de la poblacin. 38 MIGUEL GALINDO CAMACHO De igual manera que el pensamiento de la administracin pblica francesa culmina en su ms pura expresin, con el de CarlosJuan Bau- tista BONNIN, el de Alemania se lleva a cabo con el de Lorenzo VON STEIN, a principios del siglo XIX y a mediados del mismo, respectivamente. La administracin pblica en Alemania, conocida tambin con el nombre de Prusia y asiento, en su tiempo y espacio, del Sacro Imperio Romano Germnico, tuvo importantes pensadores que la abordaron al paralelo con los temas de la Ciencia Poltica y del Derecho Adminis- trativo, lo que resulta obvio ya que las normas jurdicas de ste, como ya se ha sealado, forman el cauce de la administracin pblica. Para mejor exposicin metodolgica precisar las caractersticas del pensamiento de la administracin pblica alemana a travs de los siguientes incisos: 1Q. La primera forma de la administracin pblica alemana, est representada por las ciencias camerales que se cultivaron casi de mane- ra simultnea que en Francia, preponderando el estudio de la ciencia de la polica como una de las ms importantes de las mismas. La C- mara que posteriormente asumi la forma colegiada y cameral, duran- te el absolutismo alemn haba sido el centro de la administracin pblica prusiana. Esta forma de organizacin administrativa del Esta- do absolutista se llev a cabo desde el siglo XVII durante el reinado de Federico Guillermo, "El Gran Elector" y quien fue sucedido por Fede- rico 111, a cuyo reinado prusiano dej en la ruina, habindose logrado una recuperacin econmica al advenimiento del reinado de Federi- co Guillermo 1, Llamado el Rey Soldado que gobern de 1713 a 1740 siendo sucedido por su hijo Federico el Grande, quien fortaleci en va- rios aspectos la administracin cameral y que cre el Gabinete Ministe- rial encargado de las relaciones internacionales, restando facultades al Consejo secreto creado por su padre. Asimismo, cre otro organis- mo cameral que tiene la funcin exclusiva de administrar el patrimo- nio real, creando igualmente el famoso Directorio General, que es una forma tpica del sistema cameral constituido en forma colegiada integrado de cinco consejeros conocidos con el nombre de Ministros. 2 Q Durante el siglo XIX Alemania permaneci en un rgimen monrquico constitucional, lo que hizo expresar que aun en los albo- res del siglo XX no llegaba al sistema parlamentario, por lo cual dif- cilmente conocera a la democracia, ya que sta era caracterstica del siglo XIX. 3 Q Posteriormente se present en Alemania el fracaso de la Rep- blica de Weimar y la llegada del nazismo, y ms tarde la Segunda Gue- rra Mundial con la derrota de Alemania que fue sometida por las po- tencias del eje y dividida a travs del muro de Berln en dos Alemanias, la oriental y la occidental, la primera bajo la proteccin, cuidado y do- minio de la U.R.S.S. y la segunda al cuidado y bajo la proteccin y rFORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 39 vigilancia de los pases occidentales que constituyeron las potencias de las Naciones Unidas. 4. Alemania es uno de los pases en donde la ciencia poltica yel derecho pblico han surgido en forma natural y espontnea, a lo que se puede agregar la creacin de la ciencia de la administracin pbli- ca tipificada porJuan Enrique VON JUSTI y expresada magistralmente a travs del pensamiento de Lorenzo VON STEIN con su antecedente, el del Barn Enrique Federico Carlos VON STEIN. De los cultivadores de la ciencia poltica destacan en primer lugar a un alto nivel universalmen- te aceptado Paul LABAND, Georg JELLINECK, Hans KELSEN y Herman HE- LLER, dentro de los ms destacados tratadistas de teora del Estado, amn de cultivadores de otras ramas del pensamiento jurdico-poltico, pa- pel importante desempearon los cultivadores del derecho adminis- trativo como Roberto VON MOHL, Rodolfo GNEIST, atto MAYER, Gaspar BLUNTSCHLI y algunos otros importantes tericos del derecho adminis- trativo que realizaron los estudios del mismo y de la administracin pblica. Mencionndose tambin a Guillermo VON HUMBOLT como un tratadista importante de la ciencia poltica, hasta culminar con el pensa- miento de Max WEBER y el mximo representante del materialismo histrico: Carlos MARX. B) Juan Enrique vonJusti (1717-1771) Juan Enrique VON JUSTI es el ms importante de los estudiosos del absolutismo prusiano-alemn, cuya obra "Elementos generales de polica" publicada en 1756, se convirti en el punto inicial del conocimiento de la Ciencia de la Administracin Pblica de su pas, y que corres- ponde al movimiento cultural europeo denominado Despotismo Ils- trado. Por tanto su pensamiento es encuadrado dentro de la corriente cameralista en el punto final de la misma, y representa la evolucin de la ciencia de la polica que se considera como el punto de enlace con la ciencia de la administracin pblica moderna. La obra en cuestin est deter'minada por el momento histrico y el escenario en donde se llev a cabo, en el que exista un singular inters por el estudio de las ciencias camerales y consecuentemente de la administracin pblica. Para VON JUSTI, la ciencia de la polica es en realidad la ciencia de la administracin pblica del Estado. Los "Elementos generales de polica" es una obra escrita con una clari- dad meridiana y lenguaje sencillo, comentando los distintos aspectos que debe atender un Estado, a travs de lo que hoy conocemos como administracin pblica para beneficio de la poblacin del mismo. Consta de XXIII captulos, en el primero aborda lo relativo a la cultu- ra exterior de las tierras, ya que el aprovechamiento y cuidado ptimo de las mismas representa un beneficio para la poblacin. El captulo 11 se refiere a la fundacin de las ciudades y los medios para hacerlas florecer, manifestando que la amplitud de las mismas tenga proporcin con la 40 MIGUEL GALINDO CAMACHO extension del pas, pues las que son demasiado grandes daan a la agricultura y hacen que se desperdicien; y una multitud de ciudades que no tienen proporcin con las mercaderas que el pas produce, es causa que la mayor parte no tiene de ciudad ms que el nombre; el captulo III se refiere a la hermosura de las campias y de las ciudades, sosteniendo que la polica debe velar por la conservacin del agua y de- ms recursos naturales y procurar que se proporcione hermosura y seguridad pblica con linternas y faroles que se enciendan al anoche- cer; el captulo IV trata lo relativo a la cultura interior de un pas y el aumento de sus habitantes, sosteniendo que ste debe atraer a los ex- tranjeros a travs de la abundancia de mercaderas; el captulo V trata de los medios de aumentar la poblacin con los mismos nacionales, soste- niendo, inclusive, que los reglamentos de polica deben conceder fran- quicias e inmunidades a los que tienen muchos hijos; el captulo VI trata lo relativo al cuidado que debe tener el soberano en impedir las enferme- dades y la mortandad entre sus sbditos, para lo cual el ministerio debe realizar lo adecuado y establecer un Consejo ajunta de Sanidad, cuya finalidad es la de prevenir el contagio y dems enfermedades epid- micas, y prohibir la comunicacin con los pases en donde existan; el captulo VII se refiere a las reglas que se deben de observar para hacer flore- cer la agricultura a travs de las mercaderas, de la economa rural y sus dife- rentes ramos, para lo cual la polica debe evitar el robo en las campias y la utilizacin adecuada de los bosques; el captulo VIII, aborda lo relativo a las manufacturas y las fbricas, sosteniendo que a fin de hacer- las producir se debe invitar a extranjeros capaces para instruir a los nacionales; el captulo IX trata de los oficios y las profesiones mecnicas, los artesanos debern establecerse en las ciudades, pudiendo llevar sus artefactos a otros lugares, con tal que las materias no falten en el pas; la polica deber emplear todos los medios posibles para que los profesionistas sean hbiles en sus respectivas profesiones, as como recompensarlos y, estimularlos; el captulo X aborda lo relativo a los medios necesarios para hacer florecer el orden econmico, tanto en el comercio como en el trfico, la polica debe conocer todas las diferentes especies de mercaderas con que se trafica, tanto en el interior del pas como en el extranjero; el captulo XI se refiere a la circulacin del dinero, sosteniendo que ste es un medio general para procurarse de las cosas necesarias; el captulo XII trata lo relativo al crdito, que es lo que con- tribuye al florecimiento del comercio; el captulo XIII aborda otros medios para hacer florecer el orden econmico, moderando el precio de las mer- caderas y las dems cosas necesarias a la vida. A la influencia de la agri- cultura y el trfico sobre las mercaderas y principalmente sobre el orden econmico, debe aadirse tambin la poblacin, pues si hay caresta de ellas, es perjudicial para los pobres, ya que hace que infini- dad de gentes se expatrien por la dificultad de susbsistir. Los montes de piedad son tambin muy tiles a la sociedad. El captulo XIV trata TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 41 de los reglamentos necesarios para quitar los obstculos que impiden florecer el orden econmico, siendo stos, las desgracias pblicas que pertenecen a la sagacidad elel Gobierno de poder preverlas y evitarlas, y los defectos de las leyes de la polica que miran a sus progresos; el captulo XV se refiere a las costumbres de los sbditos, del orden de la disciplina que debe establecerse entre ellos, del respeto que se debe tener a la religin y a sus minis- tros, siendo que el soberano siempre debe estar atento a velar sobre la creencia de sus sbditos, de modo que no sea perjudicial al Estado; a contener a los eclesisticos en los lmites y la dependencia que se re- quieren, y a regular el culto exterior segn las reglas establecidas. El captulo XVI aborda lo relativo a la atencin que debe ponerse sobre las costumbres de los sbditos y del orden y la disciplina que debe establecerse entre ellos, por el bien general de la sociedad; el captulo XVII se refiere al cuidado que el gobierno debe tener de la educacin de sus sbditos, si quiere que se hagan tiles a la sociedad, trata tambin lo relativo a la educacin de la juventud, la cual es muy importante para despus servir a la Rep- blica. Las universidades debern establecerse en lugares agradables, cmodos y sanos, en donde los vveres sean abundantes y baratos; el captulo XVIII aborda lo relativo al lujo, la prodigalidad y el mal uso de la riqueza, el Gobierno debe siempre procurar que el lujo se satisfaga con las mercaderas del pas, y los edificios, jardines, muebles, pintu- ras y otras obras de arte contribuyen a la hermosura del pas; el cap- tulo XIX trata de los medios para desterrar la ociosidad, la mendicidad, y otros abusos semejantes que les impiden trabajary muy mal se ha de pensar de un Estado en donde los mendigos son autorizados. Se han elabora- do reglamentos para la mendicidad, se han establecido fondos para los pobres, se les ha prohibido dar limosnas en las calles, etctera; el cap tulo XX se refiere a la seguridad interior del Estado y de la administra- cin de justicia, la cual influye mucho en la felicidad del Estado, por- que cuando las leyes o lajusticia est mal administrada de nada sirve y puede ser perjudicial al Estado y de ruina al pblico; el captulo XXI trata lo relativo a la administracin de justicia que mira a la polica, pues sta tiene el simple cuidado de hacer observar las leyes y los reglamen- tos que emanan de los tribunales establecidos por el soberano; el ca- ptulo XXII se refiere a los medios de mantener la tranquilidad entre los ciudadanos, impedir los medios de hecho, los alborotos y las sediciones; y el captulo XXIII se refiere a los medios de impedir el hurto, la rapia y otros desrdenes semejantes, por lo que la polica debe velar, por medio de buenos reglamen tos.xle la pblica seguridad en las ciudades grandes. C) El Barn, Enrique Federico Carlos van Stein (1757-1831) El Barn, Enrique Federico Carlos VON STEIN es uno de los ms im- portantes reformadores de la administracin pblica alemana cuya obra motiv que Lorenzo van Stein realizara, en 1865, el nacimiento dela ciencia de la administracin. Inici su carrera administrativa en 42 MIGUEL GALINDO CAMACHO 1780 en el Departamento de Minas, alcanzando en 1804 el cargo de Ministro de Economa y Finanzas, durante la poca del Directorio Ge- neral, lo que explica su intencin porque se establecieran instituciones jerrquicas para los casos de direccin y coordinacin. Seguramente al colaborar con el Directorio General se dio cuenta que la organiza- cin cameral se encontraba ya en proceso de descomposicin, por lo cual pugn por e! establecimiento de instituciones jerrquicas pero no colegiadas, formadas exclusivamente para casos de alta direccin y coordinacin. Cuando l ocupaba la Direccin del Departamento de Minas en las provincias occidentales de Prusia en 1795, ocurri la ocupacin francesa napolenica a la orilla izquierda del Rhin. En todo momento se advierte, en e! Barn, Enrique Federico Car- los VON STEIN su imagen no como terico sino como poltico prctico, de cuya actividad obtena sus conclusiones por lo cual pronosticaba el fracaso de las ciencias camerales del Estado absolutista y la necesidad de lograr una reforma administrativa basada en la participacin activa de los ciudadanos. Como Ministro de Economa y Finanzas suprimi las aduanas inte- riores, privatiz algunas empresas estatales, prepar el programa para industrializar el campo y propici el libre ejercicio de las profesiones manuales. Las reformas de STEIN han sido consideradas como refor- mas administrativas, que se llevan a cabo en el Estado Absolutista y por lo tanto son reformas de carcter parcial realizadas por parte de las corrientes progresistas de la aristocracia. Se afirma que las reformas en Prusia se llevan a cabo cuando sta se encuentra en un mal mo- mento de su historia y ello lo corrobora la memoria escrita por el Ba- rn VON STEIN titulada "Exposicin de la defectuosa organizacin del gabine- te y de la necesidad de la creacin de un Consejo de Ministros". El Barn VON STEIN hizo una distincin entre Constitucin de Esta- do y Constitucin de Gobierno, consistiendo sta en un conjunto de organismos encabezados por el Consejo de Estado. Propone que los mi- nistros sean nombrados con toda formalidad y de manera pblica, que los acuerdos con el rey sean regulares y que los ministros asuman la responsabilidad de su trabajo, proponiendo el establecimiento de los ministerios de guerra, asuntos exteriores, ministerio del interior, de hacienda y de justicia. Dentro de la concepcin de su reforma admi- nistrativa sostiene la necesidad de la participacin que deban tener los ciudadanos dentro de la administracin pblica, pero que no debe representar una obediencia al Estado. Con motivo de las luchas permanentes que tuvo Prusia con la Francia de Napolen Bonaparte, el Barn VON STEIN desempe un pape! muy importante, de resistencia a la invasin, motivando su sali- da del gobierno prusiano, pero tambin su retorno a los ms altos cargos de la administracin pblica cuando Napolen Bonaparte ohli- g a su patria derrotada a llevar a cabo la remocin de Hardenberg, y aun cuando solamente desempe el cargo de Ministro de Economa y Finanzas, durante un ao aproximadamente, realiz durante l im- portantes reformas administrativas, que inclusive continuaron des- pus, de su salida del cargo citado. La reforma administrativa del Barn VON STEIN debe ser contem- plada a travs de dos momentos histricos la ya mencionada consis- tente en la memoria titulada "Exposicin de la defectuosa organizacin del gabinete y de la necesidad de la creacin de un Consejo de Ministros "formu- lada en 1806 an tes de la invasin de Napolen a Prusia, y el segundo la conocida con el nombre de Memoria de Nassau llamada "Plan pata una nueva organizacin del despacho de los negocios en el Estado prusiano ". En la primera, su reforma consisti en demostrar que no era menester la destruccin de la administracin del Estado absolutista representa- do por las ciencias camerales, sino una atenuacin del absolutismo, en el cual el Consejo de ministros desempeaba una importante labor pues los altos funcionarios tenan derecho para examinar las situacio- nes extraordinarias por las que pasaba el reino prusiano, manifestan- do que inclusive las cosas podan empeorar y Prusia poda perder su independencia. En el segundo proyecto de reforma, conocido como el Plan de Nassau ya citado, seala los lineamientos para una nueva organizacin del despacho de los negocios en el Estado prusiano y sigue insistiendo en las bondades de la participacin ciudadana que se expresan en el gobierno municipal, en las asociaciones provincia- les, e inclusive, en la de los Estados. En estas condiciones el ciudadano tiene una nueva relacin con el Estado, pues su actividad trasciende a la vida cotidiana proyectando su personalidad en los asuntos de la co- munidad. El Barn VON STEIN en Alemania, como Carlos Juan Bautista BONNIN en Francia y BURGOS en Espaa, se pronunciaron porque la reforma administrativa se llevara a cabo fortaleciendo al municipio que es el eje de sus reformas. Curiosamente el contenido de los pro- yectos de la reforma administrativa planteada por el Barn VON STEIN sigui, produciendo sus frutos despus de su salida del gobierno, con su renuncia al cargo delJefe del Gobierno Prusiano en 1809, pues fue despus de esta poca cuando su proyecto de la administracin pbli- ca se convirti en ley yen diferente momento se aprob la organiza- cin municipal. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 43 D) Lorenzo von Stein (1815-1890) A Lorenzo VON STEIN le corresponde el mrito de ser quien trans- form en Alemania las antiguas ciencias camerales de concepcin ab- solutista, en la ciencia de la administracin pblica, pero adems, hizo importantes aportaciones a la Ciencia Poltica, la Economa y las Fi- nanzas. Su produccin literaria es vasta y variada, sin embargo, solo 44 MIGUEL GALINDO CAMACHO algunas obras que tienen importancia para la administracin publica, y que son entre otras las siguientes: "Socialismo y comunismo en la Francia actual", publicada en 1842; "La Constitucin Municipal en Francia ", publicada en 1843; "Historia de los movimientos sociales in Francia: 1789-1850", publicada en este ao; "El Sis- tema de la Ciencia del Estado" consta de dos volmenes, uno publicado en 1852, Y el otro en 1856; "Tratado de Ciencia de la Economa Popular", en 1858; "Tratado de Economa Financiera ", publicado en 1860; "La Teora de la Ad- ministracin" consta de varios volmenes y fue publicada entre 1865 y 1868; "Manual de Teora de la Administracin y de derecho administrativo" en 1870, siendo estas dos ltimas las que por razones naturales tienen mayor importancia para el estudio de la Teora de la Administracin Pblica, e "His- tarifa de la educacin" publicada en 1884. Segn Lorenzo VON STEIN existe antinomia entre el Estado y socie- dad, lo que viene siendo un antecedente de lo que ahora conocemos po.r un lado como el Estado y por otra, la Sociedad Civil. El estudio del pnmero se desarrolla en el campo de las ciencias, mientras que a la sociedad se le estudia en sus elementos y movimientos, considerndo- la autnoma y peculiar de la vida humana, teniendo com? esencia de esta al individuo, que al existir entre s forman la comum- dad de los hombres, y aunque esto parece una contradiccin lo im- portante es no considerar si el individuo existe a partir de la comunidad o sta a travs del individuo. Para Lorenzo VON STEIN, el objeto del Es- tado son los individuos, que estn sujetos a su propia voluntad y a la de ste, a diferencia de las ciencias camerales que concibieron al horn- b.r: potenciado por el Estado y que servan para la realiza- cion de este. Tambin seala las diferencias que existen entre la Constitucin y la concibiendo a la primera como el "organismo de la participacin de los individuos en todo organismo interno del Estado", en que "la administracin alcanza, pues, su forma ms pura, ms ideal, la por el principio del Estado, una vez que ha convertido nico. cometido suyo la vida de todos los individuos", por tanto, el perfil de la teora de la administracin pblica se ubica en un contexto y a ella es necesario el estudio previo del Estado y slgmfica reconocer las categoras de gobierno, ejecucin, pubhco, privado y el desarrollo histrico del poder ejecutrvo. pblica de Lorenzo VON STEIN contrasta con admlmstraclOn cameralista del siglo XVIII, y aunque el Estado del SI- glo XIX es sUcesor del absolutista difiere esencialmente de ste, que -. ' orgamzado con la Corona, el Consejo de Estado, sus altos funcio- n.anos y oficinas subalternas dentro de los perfiles de la burocra- c!a, que SI en ese tiempo represent una evolucin del Estado absolu- tista en nuestros das est seriamente cuestionada, aun cuando debe reconocrsele su gran importancia en el Estado. Lorenzo VON STEIN tuvo el privilegio de presentarse en el escenario polmico del Estado r de la administracin en los momentos ms im- portantes del pensamiento elaborado en Alemania sobre la materia, lo que debe servir como punto de orientacin para comprender la razn y motivo de su manera de pensar respecto al Estado, a la Consti- tucin, a la administracin pblica y a la sociedad civil. En efecto, l concurre al fin del Estado prusiano y al nacimiento del nuevo Estado alemn, y consecuentemente a la gran polmica llevada a cabo a tra- vs de las ideas sobre la materia sustentadas por Guillermo Federico HEGEL mximo expositor de la Teora del Estado prusiano de su tiem- po, como ya qued expuesto, y el pensamiento de Carlos MARX, univer- salmente conocido y que se expondr en la parte relativa. HEGEL era defensor del Estado existente, considerndolo como la mejor forma de organizacin social que subsume a todas las existentes y en el que se presentan todas las relaciones humanas: las espontneas o volunta- rias y las obligatorias o jurdicas, haciendo una exaltacin del papel del Estado como garante de, la convivencia social. En cambio Carlos MARX refutando la tesis de HEGEL a la que despectivamente llam ideo- logas, sostiene que el Estado debe desaparecer, para dar advenimien- to a la administracin de las cosas, como ya se expuso. Para Lorenzo VON STEIN el estudio del Estado se desarrolla en el mbito de las ciencias sociales y obviamente tiene como objeto a los hombres que estn sujetos a su voluntad, pero que al mismo tiempo se mueven por s mismos, considerando que el objeto del Estado es la vida autnoma de todos los individuos, que constituyen el cuerpo de ste, que es la comunidad de voluntad de todos los individuos llevada a la unidad personal y que se manifiesta como accin de su Estado, que para l puede perecer, considerando a su muerte como la suspen- sin de la misin de la Constitucin y de la administracin pblica, y ha llegado a tal criterio al observar a travs de la historia el fin del Estado absolutista que pereci cuando ya no cumpli con sus princi- pios. Respecto al tipo de muerte del Estado a que se refiere Lorenzo VON STEIN es pertinente tomarla con la precaucin debida, con el fin de no incurrir en el error de revivir la concepcin organicista del Es- tado, totalmente superada. Segn Lorenzo VON STEIN, la supervivencia de un Estado est de- terminada en el hecho de que su Constitucin y su administracin pblica cumplan con sus principios, para que de esta manera se evite la muerte del Estado y su Constitucin. Por ello afirma que la admi- nistracin segn las ciencias camerales dieron su fin y nacimiento a la ltima de stas, la ciencia de la polica, la que vio su fin con el surgi- miento de la nueva ciencia de la administracin pblica, derivada de la revolucin francesa. En Alemania, con el pensamiento de Lorenzo VON STEIN, la administracin pblica surge como parte importante del Estado de Derecho. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 45 46 MIGUEL GALINDO CAMACHO Para l la administracin pblica est formada por cinco partes: la primera comprende al derecho internacional, a la soberana; la se- gunda a la defensa nacional, que tiene como base al ejrcito y a la armada; la tercera a la hacienda y a las finanzas; la cuarta trata lo rela- tivo al sistema jurdico y a la administracin de justicia propiamente dicha y la quinta a la administracin interna. Se hace hincapi en la importancia que le dio a la administracin financiera, en la cual esta- ban comprendidos el patrimonio del Estado, sus ingresos, impuestos, crdito pblico, deuda y su adecuada administracin. Asimismo se hace mencin de que en relacin con la administracin interna est comprendida la vida fsica, la vida social y la vida econmica de los administrados, teniendo distintos renglones los cuales desarrollaban los temas que se referan a algn aspecto de la misma dentro de la que destacan lo espiritual, la educacin, la cultura, la polica y la imprenta. Lorenzo VON STEIN define al Estado de la siguiente manera: "evi- dentemente para nuestro estudio es necesario definir el concepto del Estado como aquel organismo que, fundado en la Constitucin, aplica las normas que son dadas por el poder legislativo". 18 "Haciendo un paralelo con el hombre, STEIN dice que el Estado, considerado como una comunidad humana, tiene su Yo y, por tanto, su voluntad y acto. El Estado no es ni una institucin ni un presupuesto del derecho; tampoco un fenme- no tico ni un concepto lgico. "El Estado es una forma de la personali- dad, o mejor, la ms alta forma de personalidad". 19 Respecto a la Constitucin que da origen al propio Estado y com- petencia a todos los rganos que lo integran, seala los lmites de ac- cin de todos y cada uno de ellos y por consecuencia su esfera de accin, separando las funciones de los mismos dando origen a lo que se conoce como Estado de derecho, segn ya se expuso. La administracin, es tema fundamental de la obra y pensamiento de Lorenzo VON STEIN y que lleva a cabo la voluntad del poder consti- tuyente para ejecutarla en forma material y a travs de los actos de uno de los poderes del Estado: el ejecutivo, lo que dio origen a la de- finicin de la administracin pblica al considerarla como la accin del Estado, aun cuando propiamente deba hablarse de la accin de uno de los rganos del Estado, puesto que no todos los rganos de ste realizan la admi- nistracin pblica. E) Roberto von Mohl Roberto VON MOHL es alIado de Lorenzo VON STEIN, uno de los fun- dadores de la ciencia de la administracin pblica moderna de Ale- mania. Su obra "La ciencia de la polica", publicada en Tibinga entre 1832 y 1833 es considerada como el punto de enlace entre las ciencias 18 Lorenzo VON STEIN, La ciencia de la administracin pblica, Torino, Unione Tipogrfico- Editrice, 1897, pg. 6. Citado por Ornar GUERRERO OROZCO, Ob. cit., pg. 146. 19 Lorenzo VOl" STEIN. Ob. cit., pg. 146. camerales, el absolutismo y la administracin pblica moderna alema- na, que se present en las primeras dcadas del siglo XIX. El repre- senta el ms claro ejemplo del trnsito de la ciencia de la polica a la ciencia moderna de la administracin pblica alemana, y trata de de- mostrar que la primera permite conseguir los propsitos del Estado de derecho, por lo que se le considera con justa razn como un trata- dista de las ciencias polticas. Sostiene, como los cameralistas, que el Estado subsume toda la vida del hombre, pues se ocupa de su persona- lidad fsica y moral, de su patrimonio y de todo lo relativo a su vida. En este sentido, la finalidad de la administracin pblica consiste en procurar y garantizar el bienestar de los ciudadanos, concibiendo a la polica, como lo hicieron anteriormente los cameralistas, como una fuerza que remueve todo lo que obstaculiza el desarrollo de la socie- dad, como la fuerza pblica frente a la cual la actividad de los particu- lares carece de eficacia. Define a la ciencia de la administracin como: "La exposicin siste- mtica de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares indi- viduales del Estado, para vencer a los eternos obstculos prepotentes". Roberto VON MOHL sostiene" que la literatura sobre administracin ha tenido los siguientes pasos: 1. El que corresponde al siglo XVII y que se caracteriza por el hecho de que los conceptos de Estado y administracin se encuentran en formacin y por tanto, no puede hablarse de los mismos en trmi- nos cientficos. 2. Se presenta durante el siglo XVIII y corresponde al camera- lismo, en el cual las ciencias de la administracin se han separado del derecho administrativo. 3. El que se presenta en la segunda mitad del siglo XVIII y que corresponde a la ciencia de la polica, que es el grado ms elevado de las ciencias camerales y que se caracteriza por entrar en la etapa cientfi- ca, que es la que le precede y sobre la que trata, cuyo mximo repre- sentante, Juan Enrique VON JUSTI escribi su obra "Elementos generales de Polica", que se divulga al concluir la tercera dcada del siglo XIX. La influencia del pensamiento de Roberto VON MOHL es importan- te, especialmente en Italia, donde es conocido despus que el del fun- dador del pensamiento administrativo francs, Carlos Juan Bautista BONNIN, y antes que el de Lorenzo VON STEIN. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 47 F) Gaspar Bluntschli (1808-1881) Gaspar BLUNTSCHLI es un terico del derecho administrativo, am- pliamente conocido, que influy en "arios pases. Su obra fue publica- da en 1876 con el nombre de "Derecho pblico universal". En Espaa, apareci en castellano, compuesta de tres partes, la ltima con el nombre de "La poltica", y posteriormente en Italia con el nombre de 48 MIGUEL GALINDO CAMACI-/O "La politice como ciencia". Dentro de esta tercera parte de su obra existe un captulo relacionado con la "administracin", que fue publicado en Mxico en 1980. BLUNTSCHLI dedica un captulo a la administracin, pero tambin en otros trata temas relacionados con la misma, tales como: lo que es conocido corno funcin pblica, es decir, lo relativo a las obligaciones o deberes y derechos de los funcionarios pblicos; a las funciones p- blicas, a los servicios pblicos; lo relacionado con la administracin del Estado en cuyo tema trata de la relacin que existe entre el Estado y la Iglesia, as como su relacin con la ciencia y el arte. Existiendo un captulo sobre el municipio, en su naturaleza jurdica, organizacin y funcionamienlo, su territorio y patrimonio, lo relativo al municipio urbano y al municipio rural. Destaca, sin embargo, los temas referen- tes a la polica y a la administracin pblica. Como ya qued expuesto, BLUNTSCHLI muestra admiracin por la ciencia de la polica, a la que considera como punto final y ms impor- tante de las ciencias camerales. Expresa que el concepto moderno de polica no ha podido aclararse, ya que por un lado se le considera como una institucin estrecha, ineficaz y superflua y por el otro como un obstculo de los individuos en la esfera privada. Aclara que la fina- lidad de la polica no es castigar sino vigilar; que su verdadera finali- dad es lograr la prosperidad de los ciudadanos, que la polica efectiva- mente representa al poder gubernativo que garantiza o proporciona la seguridad y la prosperidad pblica. Coloca a la polica dentro del Estado de derecho pero separada del derecho administrativo, ya que su esfera de actividad comprende no solamente la seguridad jurdica, sino toda la seguridad pblica, y mira por tanto al bienestar general y que siempre acta sin interrupcin, no descansa ni puede permanecer ociosa, pues este sera el signo de su muerte para la vida ordinaria. Segn afirma la polica se proyecta o tiene dos direcciones: una que se dirige a evitar los daos y la otra que se dirige a la realizacin del bienestar de la comunidad, la primera se llama polica conservadora y a la se- gunda que es la productiva se le llama polica de prosperidad. Tambin clasifica a la polica con una denominacin conocida en Mxico, en polica preventiva, cuando pretende evitar los daos a la sociedad, y represiva cuando castiga los daos causados a la misma. Formula igualmente la siguiente clasificacin de la polica: a) Alta polica poltica. b) Polica individual. e) Polica de la cultura. ji d) Polica del Estado y de la economa social. Para BLUNTSCHLI la teora de la administracin pblica y la polica tienen un punto de enlace. Sostiene que sobre la administracin exis- ten varias acepciones: una en relacin a las demarcaciones que se le atribuyen y otras, tomando en consideracin diferentes fenmenos como, la constitucin, la poltica, la justicia y la administracin priva- da. Para l, por administracin debe entenderse una "expresin opuesta a la constitucin o a la Ley, dado que designa a la actividad concreta y varia- da del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden pblico yJurdico general y permanente", porque la constitucin establece la forma de gobierno, en tanto que la administracin el nombramiento de un ministro, lo que signi- fica que la constitucin plantea el principio de la representacin na- cional. Este pensamiento est basado en las ideas de Juan Jacobo ROUSSEAU acerca de la oposicin psicolgica entre voluntad y accin. Sobre el particular manifiesta: "En realidad, la Ley y la administracin se oponen como la voluntad general y la voluntad particular, como el orden gerw ral y la disposicion especial: La Ley fija los principios y los lmites de la admi- nistracin, la cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la Ley". Para l, la administracin se opone a la poltica, pues sta com- prende a la direccin general del Estado y la administracin a la acti- vidad detallada inferior; as por ejemplo, la poltica, o sea, el gobierno, decide sobre la guerra y la paz, la administracin regula y organiza la realizacin de estos actos, pero aclara que esta oposicin es muy els- tica pues la poltica es incapaz de comunicar sin la administracin. BLlJNTSCHLI sostiene tambin que la administracin propiamente dicha se opone a lajusticia civil, penal y administrativa, y hace una dis- tincin en tre la administracin civil y las ramas que la forman. Habla tambin de las administraciones que llama especiales, como la educa- tiva, la financiera, la militar, la de obras pblicas, etc. Acepta que al finalizar el siglo XIX, la polica siga teniendo las caractersticas que tuvo durante el cameralismo y conviva con la admi- nistracin, aunque admite que ya est siendo desplazada por sta, y categricamente a este respecto expresa: "la polica es el verdadero centro y la ms clara expresin de la administracin del Estado, y por eso la antigua teora daba su nombre al conjunto de la administracin civil". BLUNTSCHLI hace con xito la distincin entre administracin p- blica y privada, en una poca del fortalecimiento de stas a travs del crecimiento de las empresas industriales que requieren una adminis- tracin adecuada. Para l la administracin pblica se funda en el derecho y deberes pblicos y las personas que la realizan se llaman funcionarios; en tanto que la privada se funda en el derecho privado y es considerada como' deber de familia, de la asociacin o religin y quienes la llevan a cabo se llaman gerentes. La administracin pblica del Estado, acta en cualquier lugar donde la necesidad la reclama, es la esfera del imperium, de lo jurdico; ejerce la coercin y se apoya en el uso de la fuerza fsica. La administracin privada, en cambio, acta , ~ n el mbito de los intereses particulares, ajenos a la intervencin es- tatal y afirma que el Estado de derecho representa el equilibrio entre la autoridad estatal y la libertad individual. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 49 50 MIGUEL CALINDO CAMACHO Segn el autor citado, entre la actividad de la administracin p- blica y la privada existe otra esfera de proporciones importantes y que no corresponde ni a la una ni a la otra, y que es propiamente la del espacio de la actividad de las asociaciones, que puede inclinarse a la administracin pblica o a la privada segn el predominio de los asun- tos de la competencia natural de una y otra. La caracterstica de este tipo de administracin consiste en que estn establecidas y se fundan en estatutos, actan legal y racionalmente, nombran a sus funciona- rios y sealan las esferas de sus competencias, as como de los rganos que la integran. Se fundan en la libertad y en el derecho privado. G) Carlos Marx (1818-1883) Carlos MARX es un importante tratadista de la filosofa poltica, de la economa y de la ciencia de la administracin pblica, sus obras ms importantes son: el "Manifiesto del Partido Comunista ", publicado en 1848, pues un ao antes la "Asociacin Internacional de Trabaja- dores" le encomend la elaboracin del mismo, teniendo como su colaborador a Federico ENGELS y, "El Capital" cuyo primer tomo o libro se public en 1867 y los otros dos fueron publicados por ENGELS en 1885 y 1894, despus de la muerte de MARX, mismas que han tenido una gran importancia en el desarrollo de la sociedad en todo lo que va del siglo XX, disminuida notoriamente con el derrumbe de los Es- tados comunistas que haban adoptado el pensamiento marxista-leni- nista como base y fundamento de su estructura y organizacin. Si bien es cierto que las obras mencionadas opacaron en cierto modo a la dems produccin sociopoltica y administrativa de Carlos MARX, tambin lo es que ste debe ser considerado en forma impor- tante dentro del pensamiento de la administracin pblica. En esta materia hay que tomar en consideracin, segn lo expresa Carlos MARX, en "El Capital", el Estado y el derecho, como instrumentos de la clase explotadora desapareceran en la sociedad comunista, para dar paso a una simple administracin de las cosas. Esta afirmacin es suficiente para considerarlo como un pensador importante en la cien- cia de la administracin; sin embargo, es obvio que los tratadistas de la materia no han hecho gran hincapi en el fundamento de este cri- terio, y en las obras que produjo en el mbito de la administracin pblica. Carlos MARX muestra su tendencia hacia la administracin pblica en un artculo que apareci en el nmero 64 de la revista Vorwarts, pu- blicado en el mes de agosto de 1844 en Pars, con el nombre de "Notas crticas al artculo "El rey de Prusia y la reforma social, por un prusiano", como una respuesta al artculo "El reyde Prusia y la refirma social" escri- to por Arnaldo RUGE en el nmero 60 de la misma revista, y en el cual anuncia su criterio que expondr en "El Capital" y en cierto aspecto en "El Manifiesto del Partido Comunista", y cuyo artculo debe ser conside- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 51 rado dentro de las obras de lajuventud escritas por Marx, de acuerdo con la clasificacin que Louis ALTHUSSER formula en su libro "La Revolu- cin Terica de Marx" 17'& edicin, publicada por Siglo XXI editores. En ese artculo, MARX examina la relacin entre la poltica y la mi- seria en Prusia e Inglaterra, manifestando que el pauperismo existe en ambos pases, aunque en diferente grado, y que el origen del mis- mo debe buscarse no en la deficiencia administrativa y de beneficen- cia, como fenmenos locales, segn lo sostiene el artculo que refuta, sino como un fenmeno de tipo general producido por la explota- cin del proletariado, al que la burguesa y el gobierno slo combaten a travs de la violencia material y que se presenta como fenmeno general, recrudecido obviamente en Inglaterra con motivo de la in- dustrializacin que era la base de su economa. Es evidente la equivo- cacin marxista al sostener que el pauperismo es mayor en Inglaterra que en Prusia, en virtud de que el mismo lo produce la explotacin del proletariado, y que se da en consecuencia en un Estado capitalis- ta, lo que lleva a pensar que con tal criterio puede haber mayor pobreza en un Estado industrial que en uno que tiene como base a la produc- cin agrcola. Su obra "Crtica a la filosofa del Estado de Hegel", redactada por MARX en 1843, es decir, un aoantes de la publicacin del artculo citado, es una importante interpretacin marxista, respecto al funcio- namiento de la administracin pblica capitalista. En el captulo rela- cionado al poder gubernativo MARX examina al funcionario prusiano, al saber burocrtico, a los cargos pblicos, al sistema de exmenes y los salarios de la burocracia. Respecto al examen para el ingreso a la administracin pblica manifiesta que es un "bautismo burocrtico del saber" mediante el cual se pasa "del saber profano al saber sagrado ". En sus obras "El dieciocho brumario de Luis Bonaparte" y "La Guerra Civil en Francia" publicadas en 1851 y 1871 respectivamente, MARX expone lo relativo a la centralizacin de la administracin pblica en el Estado capitalista, caracterstica que tenan todos los Estados europeos en esa poca, considerando a la centralizacin como el proceso medular del Estado absolutista, que para l era el primer paso del Estado capitalis- ta y en cuya obra trata tambin 10 relativo a la burocracia. Es natural que Carlos MARX, en virtud de su criterio expuesto en el artculo mencionado y en "El Capital" sobre la lucha de clases y el con- tenido y origen de las mismas, tenga como tema fundamental de sus obras el pauperismo y esa es la explicacin del por qu el Estado, se- gn l trataba de disminuirla a travs de medidas administrativas y de beneficencia, sosteniendo que el Estado no puede encontrar el ori- gen de las dolencias sociales en la organizacin de la sociedad ni en s mismo, sosteniendo que en ltima instancia todos los Estados buscan la causa del pauperismo en las eficiencias intencionales o accidentales de la administracin, y ello se debe a que la consideran como la activi- dad organizadora del Estado. 52 MIGUEL GALINDa CAMACHa Para MARX el Estado capitalista ha vivido en la antinomia entre la vida pblica y la privada, por lo cual la administracin se limita a una actividad formal y negativa en virtud de que su poder acaba donde comienza la vida privada, lo que significa que la actividad de la admi- nistracin pblica est limitada por las condiciones existentes de una sociedad a la que debe servir, por lo cual no puede pedrsele que modifique esas condiciones. MARX sostiene que la sociedad burguesa es antisocial y que el Esta- do no puede eliminar estas caractersticas por la impotencia de su administracin, pues ello implicara la abolicin de la propiedad pri- vada lo que resultara antinatural en un Estado capitalista. Sostiene as mismo que mientras ms poltico sea el Estado menos buscar las causas de las dolencias sociales. Manifiesta igualmente que los moti- vos de la razn poltica de la revolucin francesa no fueron capaces de comprender los males de la sociedad, de aqu que en una forma hasta cierto punto despectiva respecto al papel que tuvo en el mundo occi- dental la revolucin francesa, manifieste que sta es solamente la lti- ma revolucin burguesa del siglo XIX. H) Max Weber (1864-1920) Max WEBER es uno de los ms importantes socilogos de la poca contempornea, y a quien tambin, con justa razn, se le ha conside- rado politlogo y economista. Con importancia para la teora de la administracin escribi: "La Poltica como Vocacin", "Economa y Socie- dad" y por su preocupacin por explicar el estatuto cientfico de la administracin pblica se le considera como uno de los tericos de sta. Hace una exaltacin de la burocracia que se presenta especial- mente en las asociaciones grandes y complejas, como lo son, el Esta- do, en el ramo de la administracin pblica y la empresa capitalista en el ramo de la administracin privada. El papel de la burocracia en las instituciones a asociaciones a las que llama de dominacin legal, tiene para l su fundamento en seis principios de accin: 1.- Especializacin. Auspicia la formacin de personal altamente calificado a efecto de que se cumpla debidamente con los cometidos y actividades de la administracin, y con ello las funciones de la admi- nistracin burocrtica, mediante una divisin del trabajo adecuada- mente distribuida. 2.- Jerarquizacin. Los cargos administrativos se encuentran orga- nizados en una pirmide de mayor jerarqua y autoridad, de manera tal que los de ms alto rango tienen mayor autoridad y responsabili- dad que los de nivel medio y bajo. A los inferiores les crresponde el deber de obediencia respecto a los mandatos del superior. 3.- Formalizacin. En la administracin existe un sistema de princi- pios y reglamentos que encuadran la toma de decisiones y ejecucin de acciones para todos los cargos de acuerdo a su jerarqua. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 53 4.- Personal Operativo. La administracin tiene funcionarios menores que realizan actividades elementales como el manejo de archivos, fi- chas, documentos, etc. El personal de operacin realiza las activida- des bsicas y contribuye en el logro de los objetivos de la administracin. 5.- Impersonalidad. Los cargos tienen carcter objetivo relacionados con la administracin, o sea que la estructura de los mismos se rela- ciona con sus principios, de tal manera que las funciones de cada puesto estn reglamentadas legalmente, de tal manera que la activi- dad del funcionario debe sujetarse al contenido de la funcin del cargo. 6.- Carrera Profesional. Consiste en que la administracin ofrece la formacin de carreras para sus funcionarios, existiendo el escalafn que determina el mecanismo de promocin, ascenso y motivaciones para ello. Se piensa que la carrera profesional propicia el mejor aprovecha- miento de los recursos humanos a travs de la preparacin adecuada y especializada de los servidores pblicos, integrantes de la burocracia. En relacin con este ltimo tema, WEBER seal distintas caracte- rsticas que determinan la naturaleza jurdica del fun.cionario o em- pleado, en el desempeo de su cargo, sealndose entre otras las si- guientes: a) que el funcionario se debe nicamente a la realizacin de los cometidos de su cargo, b) que est ubicado en la escala jerrquica de la administracin; e) que la jerarqua que ostenta su cargo, deter- mina su competencia; d) que tiene deberes y derechos, que son de carcter contractual; e) que su nombramiento se fundamenta sobre su calificacin profesional; j) que su retribucin est en relacin de la autoridad y responsabilidad de su puesto, que ste es su nica profe- sin; g) que existe la posibilidad de una carrera administrativa que significa ascensos y promociones; h) que los funcionarios desempe- an sus cargos con rigurosa disciplina. Es importante sealar que Max WEBER consider que el desempe- o de la administracin burocrtica tena un carcter profesional, pero adems un poder poltico importante ya que la burocratizacin para l es el procedimiento especfico para transformar la accin co- munitaria en una accin de sociedad racionalmente ordenada. En re- lacin al poder poltico que tiene la burocracia en los Estados, se ad- vierte claramente respecto a las parcelas de poder, que sta ha conse- guido en los distintos regmenes a travs de la historia, y en Mxico, es prueba evidente de ello la existencia de leyes en las que los trabajado- res al servicio del Estado, han logrado parcelas de poder, mediante 10 que se ha llamado asociaciones societarias, que han constituido por me- dio de los sindicatos que se han formado de estas organizaciones y en cuyas leyes constitutivas est expresada la naturaleza jurdica de sus relaciones como servidores pblicos mediante el sealamiento claro y preciso de sus derechos y de sus responsabilidades. Max WEBER hizo la ms completa exposicin de la organizacin de la administracin pblica moderna, y a diferencia de MARX que la 54 MIGUEL GALlNDO CAMACHO menospreci y la consider como la expresin de la voluntad del Esta- do capitalista enfermo y decadente, l, por el contrario la sublim, y manifiesta que sta se presenta con tales caractersticas y bien sea en las sociedades capitalistas, bien en las comunistas. Por ello ha sido considerado como uno de los tratadistas ms importantes de la cien- cia de la administracin pblica al nivel de Carlos MARX y Alexis DE TOCQUEVILLE, pero con una diferencia radical entre ellos, ya que mien- tras los dos primeros se empearon en buscar los males de la misma y puntualizarlos, Max WEBER por el contrario, es el pensador que consi- der a la administracin pblica como algo muy importante de los Estados modernos, y a la burocracia como el elemento humano indis- pensable e imprescindible de la misma, fenmeno que se ha presenta- do a travs de la historia de la humanidad por considerarla de una necesidad absoluta a grado tal de que su importancia es cada da ma- yor y de la cual la administracin pblica no puede prescindir,sobre la misma dice: "La burocracia se caracteriza frente a otros vehculos histricos del orden de vida racional moderno por su inevitabilidad mucho mayor. No existe ejemplo histrico conocido alguno de que all donde se entroniz por completo -en China, Egipto y en forma no tan consecuente en el Imperio romano decadente y en Bizancio- volviera a desaparecer, como no sea con el hundimiento total de la civilizacin conjunta que la sustentaba't.t? 2.6. ESPAA A) Caractersticas del pensamiento administrativo espaol 12. El nacimiento y desarrollo de la Administracin Pblica en Es- paa tiene algn parecido con lo acontecido en Francia, en cuanto que tambin es producto de los acontecimientos histricos que se lle- varon a cabo a finales del siglo XVIII y principios del XIX, debido fundamentalmente al hecho de las buenas relaciones derivadas de la presencia de los Barbn, tanto en Francia como en Espaa, situacin que fue interrumpida con la invasin de Napolen I a Espaa, ocurri- da en 1808 y la imposicin de su hermanoJos I Bonaparte en el trono espaol, agregada la alternancia que hubo en el poder entre conser- vadores y liberales. 2 2 . La lucha entre los conservadores y liberales, se da en las Cortes de Cdiz que produciran la Constitucin de 1812, que lleva ese nom- bre. Las Cortes empezaron a reunirse a partir de septiembre de 1810, es decir, en el mismo mes en que se inici la Guerra de Independen- cia de Mxico, que se consum once aos despus. 20 Max WEBER, Economin y Sociedad, 11 1 reirnp., Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1997. pgs. 10721073. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PlJBLlCA 55 Esta Constitucin estuvo influenciada en forma directa por la Constitucin Francesa de 1791, producto de la propia Revolucin Francesa, aunque fue menos radical y por tanto tolerante y concilia- dora. Tambin difiere de su modelo en lo que se refiere a la declaracin de derechos del hombre y del ciudadano y obviamente en lo relativo a la libertad de cultos que prohibi, proclamando al catolicismo como religin nica. En las Cortes no haba una clara definicin a favor de liberales o conservadores, pues ni unos ni otros lograron tener el dominio cuan- do pareca que ostentaban el mayor poder en las propias Cortes, los diputados conservadores se declararon enemigos del Estado de Dere- cho al que representaban, inclinndose por el retorno de Fernando VII como monarca absolutista. En mayo de 1814, los conservadores, apoyados por los grupos afrancesados y por el ejrcito anularon la Constitucin e hicieron la restauracin del absolutismo que perdur hasta 1820. . El segundo tropiezo de los liberales motiv la persecucin de los mismos, la cada del segundo rgimen constitucional y consecuente- mente la restauracin del absolutismo que inclusive propici que al enfermar Fernando VII, su esposa Mara Cristina tomara su lugar como Jefe del Gobierno en calidad de regente, para posteriormente entregar el mismo cargo a Espartero. 3. La administracin pblica que se realiz en Espaa, de la cuar- ta dcada a la penltima del siglo XIX, fue estudiada por Fernando COS-GAYN y PONS, perteneciente al grupo de los conservadores, y quien con tal militancia fue Ministro de Hacienda, de Fomento de Gracia y Justicia en la administracin pblica de los conservadores. Cos relata en su obra "Historia de la Administracin Pblica de Espaa" las transformaciones que tuvo la administracin pblica central con la existencia de siete Secretaras de despacho, que eran: Estado; Go- bernacin del Reino para la Pennsula e Islas adyacentes; Goberna- cin del Reino para Ultramar; Gracia y Justicia; Hacienda; Guerra y Marina. En 1833 se cre el Ministerio de Fomento, un ao despus, se eliminaron los Consejos de Castilla, Indias, Guerra y Hacienda, en el mismo ao de 1834, el Ministerio de Fomento se convirti en Ministe- rio del Interior. En 1847, se agregaron las Secretaras de despacho siguientes: Comercio, Instruccin Pblica y Obras Pblicas. 4. El pensamiento administrativo de Espaa del siglo XIX tiene como representantes ms importantes a Francisco Javier DE BURGOS y OLMO, quien naci en Granada, ltimo reducto rabe de Espaa, y Pe- dro SINZ DE ANDINO. Ambos personajes considerados como importan- tes administrativistas, se formaron en la praxis bajo el amparo de la regencia de Mara Cristina, teniendo la influencia del pensamiento de Carlos Juan Bautista BONNIN. 56 MIGUEL GALINDO CAMACHO B) FranciscoJavier de Burgos y Olmo (1778-1848) Durante la ocupacin francesa (1808-1811), Francisco Javier DE BUR- GOS Y OLMO fue subprefecto de Almera y Presidente de laJunta General de Subsistencias de Granada, lo que ha sido motivo de polmicas. Vi- vi en Francia de 1812 a 1828 y retorn posteriormente a Espaa. En la primera, estudi el pensamiento de CarlosJuan Bautista BONNIN, en su obra "Principios de Administracin Pblica". El pensamiento de BONNIN marca en el de Francisco Javier DE BURGOS, una influencia que le va a acompaar en sus obras. La obra administrativa de FranciscoJavier DE BURGOS y OLMO se ini- cia con su Exposicin a Fernando VlI, dirigida por iniciativa propia en 1826, en la que examina los males que tiene su patria y sugiere cuales son los medios para erradicarla. Su pensamiento escrito en Pars, le determina que pocos aos despus de regresar a Espaa asuma en 18331a titularidad del cargo que haba sugerido como necesario, para combatir los males de Espaa y que era el Ministerio de Fomento. Mara Cristina tom en consideracin el pensamiento expuesto por DE BURGOS, consistente en la creacin del Ministerio de Fomento. Como buen conservador, estaba convencido de las bondades del abso- lutismo, por lo cual, se empe en tratar de realizar una reorganizacin del Estado absolutista, pero dentro del mismo. Su reorganizacin fue planteada bajo las bases de la administracin territorial. Como consecuencia de la reorganizacin territorial se nombraba en cada provincia un Subdelegado del ministerio de Fomento, y en cada ciudad importante dos o tres subdelegados subalternos, habin- dose formulado tambin la instruccin para los subdelegados, crendo- se, inclusive, el Diario de la Administracin, que tena como objetivo divulgar las obras y tareas alcanzadas por el Ministerio de Fomento, dotando al mismo de gran poder que provoc el celo y la antipata del Consejo de Gobierno, que era el rgano asesor de Mara Cristina. El proyecto de Francisco Javier DE BURGOS puede ser encuadrado en la figura moderna de la desconcentracin, pues de esta manera ac- tuaban los Subdelegados de las 49 provincias que se formaron en esa poca. El intento de reorganizacin administrativa tiene el mrito de lograr el desplazamiento del poder centralista, para desconcentrarlo en rganos con facultades delegadas. Su pensamiento sobre la admi- nistracin est expresado en la Exposicin a Fernando VII, ya citada y en "La Instruccin" a los subdelegados, actuando ya como titular del Mi- nisterio de Fomento, cuya creacin que tambin aliment SINZ DE ANDINO, prohij al sostener que la preocupacin y actuacin del reino deba estar enfocada a la prosperidad de Espaa. En la Exposicin, BURGOS sugiere a Fernando VII los medios sen- cillos, obvios, sacados de la naturaleza de las cosas, conforme a los principios de la administracin, desconocidos en Espaa, pero ya co- nocidos en Francia, expuestos por BONNIN, considerando que los ma- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 57 les de Espaa se resolvern mediante la aplicacin de los principios de la administracin, que empieza con un saneamiento fiscal. Para BURGOS, la administracin pblica es la ciencia de lo til y de lo daoso, es la accin protectora del gobierno que se extiende a las relaciones que guarda ste con el campo o espacio con lo privado, pues comprende toda la vida productiva, materiales, tierra, industria, es decir, todo lo que tiene relacin con la prosperidad del pas, por eso habla de la "omnipresencia de la administracin", que implica la mul- tiplicidad de sus agentes, mostrndose partidario de una administracin central absorbente, aun cuando, posteriormente, en la "Instruccin a los subdelegados", se adviertan tendencias a la desconcentracin, por delegacin, en la que en ltima instancia ningn poder central se pierde. La creacin del Ministerio de lo Interior, llamado posteriormente de Fomen to, tena como finalidad fundamental lograr la prosperidad nacional, mediante el aprovechamiento de todos los recursos del rei- no. Es obvio que este Ministerio, dotado de un gran poder para llevar a cabo su cometido, tena funciones importantes, que se antojaban abundantes para esa poca. Actualmente las Secretaras correspon- dientes de los Estados contemporneos, tienen esas facultades y otras, determinadas con precisin por la ley y los recursos necesarios para cumplir con su funcin. "Instruccin a los subdelegados" La Instruccin, dirigida por BURGOS como titular del Ministerio de Fomento, el 30 de noviembre de 1833, es considerada como su obra ms importante, despus de la "Exposicin". Esta obra est expresada en dos decretos. El primero se refiere a la divisin territorial del Rei- no con base en un sistema provincial; el segundo seala las competen- cias de los subdelegados. La Instruccin es considerada como el pro- grama que seala los instrumentos de la administracin en la forma en que los expuso a Fernando VII, y que como indicaciones sistemti- cas deben ejecutar los agentes o subdelegados del Ministerio de Fo- mento. Las materias que integran la Instruccin, ordenadas y sistemticas son las siguientes: l. Agricultura y sus agregados; 2. Industria y sus agregados; 3. Comercio y sus agregados; 4. Minera; 5. Ayuntamien- tos; 6. Polica en General; 7. Instruccin Pblica; 8. Sociedades econ- micas; 9. Hospicios, hospitales y otros establecimientos de beneficencia; 10. Crceles y establecimientos de Correccin; 11. Hermandades y Co- fradas; 12. Caminos, canales, etc.; 13. Bibliotecas pblicas, museos, etctera; 14. Teatros y espectculos; 15. Socorros en casos de desgracias pblicas; 16. Divisin territorial y estadstica; 17. Despoblados; 18. Ca- za y pesca en ros y lagos; 19. Prevenciones generales. 58 MIGUEL GALINDO CAMACHO C) Pedro Sinz de Andino (1786-1863) El pensamiento de la administracin pblica francesa de Carlos Juan Bautista BONNIN no solamente influy en el de FranciscoJavier DE BURGOS, sino tambin en el de Pedro SINZ DE ANDINO, quienes propu- sieron, cada uno por su lado, a Fernando VII la creacin del Ministe- rio del Interior, que posteriormente, durante la participacin del pri- mero, como miembro del gobierno, recibi el nombre de Ministerio de Fomento. La Exposicin al rey NS sobre la situacin poltica del Reino y medios de restauracin de Pedro SINZ DE ANDINO se produjo en 1829, tres aos despus de la de BURGOS, ms a diferencia de la de ste, la de SINZ DE ANDINO se llev a cabo a peticin del rey Fernando VII, pero curiosamentefue ignorada por mucho tiempo y por mera coinciden- cia su hallazgo fue descubierto en Granada, tierra natal de BURGOS. SINZ DE ANDINO piensa en forma similar a BURGOS, en el sentido de que la administracin pblica puede ayudar a Espaa a salir de la cri- sis en que se encontraba en 1828, para l, el hombre puede influir en los acontecimientos polticos utilizando el arte del gobierno "para conservar, fomentar, robustecer, curar y reparar a los cuerpos polti- cos, y sta es la ciencia peculiar de los hombres de Estado". Al mostrar- se partidario del organicismo, sostiene que los cuerpos polticos, na- cen, se desarrollan y mueren, pero el arte del gobierno es til para mantener a los Estados vivos, robustos y s-lidos. El arte de gobierno permite al hombre de Estado, entre otras cosas: 1. Conocer las estructuras de las sociedades, calcular la combina- cin de las fuerzas en conflicto y encontrar el equilibrio que conserva a las mquinas polticas. 2. Prevenir oscilaciones violentas y tener bajo sujecin a aquellos que hacen que funcionen las instituciones polticas, y por tanto a los funcionarios pblicos. 3. Permite detectar los sntomas precursores de la relajacin de los nudos sociales, e identificar los vicios del desorden, dando tiempo a los estadistas para tomar las medidas adecuadas. 4. Conocer y deslindar los principios seguros del fomento, pros- peridad, orden, seguridad, fortalecimiento y engrandecimiento de los Estados. Con conocimiento de los hechos y fenmenos mencionados en los puntos que anteceden, Pedro SINZ DE ANDINO estaba convencido que pueden combatiese los males que padeca Espaa, entre los cuales, consideraba, como BURGOS, a los siguientes: la pobreza del tesoro del reino, la gran deuda financiera, el descrdito nacional, la pobreza extrema de las clases sociales, el atraso de la agricultura, la pasividad de las fbricas, la corrupcin de la moral pblica, etc., y para comba- tirlos requiere una resolucin enrgica y desapasionada dearte del rey y de TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 59 la poblacin espaola, a efecto de que su pas reencuentre la ruta de la prosperidad. La Exposicin de Pedro SINZ DE ANDINO contiene cinco apartados, que se enuncian de la siguiente manera: l. Administracin de la justicia civil y criminal. 2. Administracin civil pblica. 3. Administracin econmica del reino, que se refiere esencial- mente a la hacienda. 4. Administracin de las fuerzas armadas de mar y tierra. 5. Poltica exterior. Como puede observarse, la administracin sealada en el primer apartado no corresponde propiamente a lo que ahora conocemos como competencia de los rganos de la administracin pblica, sino a la actividad que realiza el rgano jurisdiccional, y aun cuando la Expo- sicin citada, fue producida en 1829, debe tomarse en consideracin la obra "Del Espritu de las Leyes" de MONTESQUIEV, publicada en 1748, es decir, ochenta y un aos antes, y que en ella se tipifica y divulga el sistema de la Divisin de Poderes, en virtud del cual los problemas de la justicia civil y criminal, quedaban en la esfera de la competencia del poder u rgano judicial o jurisdiccional. La coincidencia entre la Exposicin de Pedro SINZ DE ANDINO Yla de BURGOS, est representada por los siguientes ndices o elementos: 1Q. Ambas Exposiciones tienen como fundamento el pensamiento francs de Carlos Juan Bautista BONNIN, aun cuando ninguno de los dos hace manifestacin expresa de ello. 2 Q Ambas Exposiciones son un programa-diagnstico de accin, for- mulado por sus autores. 3 Q Ambos administrativistas participaron activamente en el go- bierno de la regencia de Mara Cristina, teniendo oportunidad de aplicar las sugerencias, que formularon a travs de sus Exposiciones. Obviamente, como puede observarse de la lectura de los aparta- dos que constituyen la Exposicin de SINZ DE ANDINO, se advierte que l considera diferentes a la administracin civil pblica, de la admi- nistracin de justicia civil y criminal e inclusive de la administracin de las fuerzas armadas, o la de las finanzas, pero debe aclararse que la administracin pblica, que es la actividad del poder u rgano ejecu- tivo, estaba en su poca implantndose en Espaa y otros pases de Eu- ropa; en cambio Inglaterra y Francia ya tenan cuando menos terica- mente sealadas las esferas de competencia de los rganos ejecutivo respecto al judicial, aun cuando los vaivenes polticos determinaban cambios, establecan o determinaban confusiones que impedan ob- servarlas con claridad. SINZ DE ANDINO, seala la necesidad de atender los apartados o captulos de su Exposicin, pero muestra preferencia por el relativo a 60 MIGUEL GALlNDO CAMACHO la administracin civil pblica, de la que afirma: "tiene sus principios, sus reglas y su teora, que pueden reducirse a nociones elementales, que facili- ten y generalicen la posesin de estos conocimientos, disipen la incertidumbre bajo la que actualmente se procede". Este apartado es el que muestra con mayor vigor el contenido de la ciencia de la administracin pblica, que es la que salvar a Espaa de las calamidades que padece. Segn SINZ DE ANDINO las ramas de la administracin civil pblica son las siguientes: 1) Seguridad comn del Estado y de los individuos. 2) Salubridad, comodidad y abundancia de alimentos. 3) Administracin y aprovechamiento de las cosas de utilidad comn. 4) Rentas Municipales. 5) Fomento y prosperidad de la riqueza pblica. 6) Ayuda protectora del gobierno (beneficencia ysocorros pblicos). 7) Instruccin pblica. 8) Estadstica general. 9) Organizacin de corporaciones y magistraturas administrativas. Las funciones relativas a las ramas de la administracin pblica citada al decir de SINZ DE ANDINO, aun cuando estn distribuidas entre las Secretaras de Estado, Hacienda, Justicia, Guerra y Marina. No siem- pre la distribucin de facultades se lleva a cabo en forma adecuada, pues frecuentemente se observa que un mismo asunto es conocido por diferentes autoridades y los criterios que deciden los asuntos son dife- ren tes, lo que determinaba controversia en la administracin civil. Existen otros autores como Luis RODRGUEZ CAMALEO que escribi un libro denominado "Consideraciones sobre el Ministerio del Interior", coincidiendo con de BURGOS, hace un estudio de la obra de ste y for- mula una crtica a la misma, aunque realiza alguna aportacin basado en el pensamiento francs para el establecimiento del gobierno muni- cipal, concebido como un gobierno popular. Tambin merece citarse aunque sea brevemente el pensamiento de Mariano BAENA DE ALCZAR, que recientemente realiz estudios en relacin con la administracin pblica. En Espaa, a fines del siglo pasado y principios del actual existie- ron varios pensadores de jerarqua reconocida fuera de sus fronteras, que han tratado de establecer la diferencia entre derecho administra- tivo y ciencia de la administracin, dndole a cada una el contenido que le compete, entre esos autores mencionar a Segismundo Royo VILLA- NOVA, Adolfo POSADA, Juan BENEYfO, FERNNDEZ DE VELASeO, Carlos GARCA OVIEDO, y otros que independientemente de ser importantes tratadis- tas de ciencia poltica o de derecho administrativb abordaron los te- mas de la ciencia de la administracin. . TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 2.7. ITALIA 61 A) Caractersticas del pensamiento administrativo italiano 1Q. Las caractersticas del pensamiento administrativo italiano estn representadas en primer trmino por el de los autores que han sido considerados como precursores del mismo, entre los que se cuentan Juan Domingo ROMAGNOSI, Giovanni MANNA, cuya tendencia se perfil a establecer la diferencia entre el derecho administrativo y la adminis- tracin pblica, aceptando el punto de coincidencia que existe entre ellos y la relacin que les une. 2 Q Todos los autores que siguen a los citados en el punto anterior, tuvieronespecial preocupacin en sealar la diferencia entre la admi- nistracin pblica y el derecho administrativo, del cual jams puede desvincularse, esto a pesar de que los tericos de la ciencia de la admi- nistracin que sirvieron como fuente de inspiracin a los italianos, como Carlos Juan Bautista BONNIN de Francia y Lorenzo VON STEIN de Alemania, haban hecho la exaltacin de la administracin pblica y hasta cierto punto un menosprecio al derecho administrativo. Por tan- to en la mayora de autores italianos se advierte la tendencia en sea- lar las diferencias entre ambas ramas de la actividad del rgano del Estado que realiza la administracin pblica, predominando quienes consideran la importancia determinante del derecho administrativo sobre ella. B) Precursores del pensamiento administrativo italiano El pensamiento relacionado con la administracin pblica en Ita- lia, fue elaborado tardamente y se divulg hasta que fue publicada la obra del administrativista alemn Lorenzo VON STEIN, denominada "La ciencia de la administracin pblica" en 1897, que fue prologada por Atti- lio BRUNIALTI, quien adems cita algunos antecedentes de los adminis- trativistas italianos. Dentro de los ms importantes pensadores que cita se encuentra Juan Domingo ROMAGNOSI, que escribi el libro inti- tulado "Los Principios fundamentales del derecho administrativo ", que es reconocido como el primer texto de la materia en Europa y de cuya obra se afirma que no se limita a exponer los principios del derecho administrativo, sino que adems expone la ciencia de la administra- cin pblica. ROMACNOSI divide a la materia de la administracin p- blica en las siguientes partes: 1) Administracin pblica considerada en su realidad objetiva, en sus relaciones con el soberano, los administrados y los funcionarios, as como en lo relativo a su organizacin interna. 2) Administracin pblica considerada por su objeto: el Estado, y por tanto, con respecto a los hechos y los ordenamientos de la sociedad po- 62 MIGUEL GALlNDO CAMACHO ltica en su rgimen jurdico y nacional, y sus relaciones jurdicas con la organizacin social desde el punto de vista de la moral. 3) Administracin pblica estudiada a partir del aspecto de la propiedad pblica, la forma de gobierno y tambin desde el ngulo de la moral. 4) Economa "cvica", como base de la doctrina de la administracin pblica. 5) Competencia jurdica de los asuntos contenciosos, bajo el doble as- pecto del contencioso administrativo y el contencioso jurdico comn. A Giovanni MANNA tambin se le debe considerar como precursor de la ciencia de la administracin pblica en Italia. Escribi el libro "El derecho administrativo en el Reino de las Dos Sicilias" publicado en 1840, en esta obra el autor pretende demostrar que el Estado tiene como uno de sus propsitos la conservacin del derecho, con un do- ble movimiento mediante el cual las fuerzas sociales se activan del cen- tro a la periferia y de la periferia al centro. Sostiene que originalmente las fuerzas sociales se mueven de la periferia al centro, en el cual se encuentra el Estado como rgano de derecho y del consorcio civil, moviendo dichas fuerzas hasta la perife- ria donde es su lugar de origen; define a la administracin como el ejercicio del poder ejecutivo y judicial; es de hecho y de derecho, un conjunto de actos gubernamentales y funciones que se desarrollan de acuerdo con la Cons- titucin. Para l, la administracin se divide en: la administracin del Estado, la civil y la contenciosa. La primera es el movimiento concen- trador; la segunda es movimiento de difusin y la tercera es la provi- sin de la tutela de la accin realizada que resuelve las controversias entre el Estado y los particulares motivadas por las acciones guberna- men tales y la aplicacin del Derecho privado. La administracin del Estado conforma su unidad, en tanto que la administracin civil tiene varias ramas como objetos de la sociedad. Para MANNA, la ciencia de la administracin civil tiene relacin con la antigua ciencia de la polica, por tanto, establece tambin un nexo en la esfera coincidente de las competencias de la administracin del Estado y de la administracin civil, insistiendo en que la primera se presenta en cumplimiento del ejercicio de la segunda. El pensamiento de ROMAGNOSI y MANNA est enfocado hacia el De- recho administrativo italiano. Aun cuando el Derecho Administrativo, y la Administracin Pblica tienen un gran punto de coincidencia, consistente en que el primero es causa deter-minante de la actividad de la segunda, el esfuerzo de los autores citados que reflejan la in- fluencia del pensamiento francs y alemn sobre la materia, plasma concretamente la importancia del derecho administrativo como el conjunto de normas jurdicas conductoras de la administracin pbli- ca, pero tambin se pretende establecer la tipificacin de sta y su diferenciacin con el Derecho administrativo. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 63 Se puede afirmar que mientras el derecho administrativo se con- solida perfectamente como una ciencia y rama del derecho pblico interno en Francia, con el pensamiento de LAFERRIERE y posteriormen- te el de Len DUGUIT y sus seguidores, a fines del siglo XIX, en cambio los temas de la teora de la administracin pblica, aun cuando se estudian a partir de las Ciencias Camerales, su carcter estrictamente cientfico se les reconoce hasta finales del siglo XIX y a principios del XX a pesar del esfuerzo de Carlos Juan Bautista BONNIN por tipificar a la Administracin Pblica como una ciencia. En Italia se presenta un choque entre quienes representan el estu- dio del derecho administrativo y quienes intentan construir la ciencia de la administracin pblica, pues siendo extraordinariamente coin- cidentes, se empieza a advertir la conveniencia de distinguirlos como lo apuntaron ROMAGNOSI y MANNA, aun cuando ambos consideraron que el enfoque ms importante lo proporcionaba el derecho adminis- trativo, pero que a su vez era necesario separar a ste de la administra- cin, sin olvidar que la misma slo se conduce y debe conducirse a travs de las leyes, reglas y principios del derecho administrativo. Sin embargo, es en Italia en donde se realiza un intento valedero por sepa- rar al derecho administrativo de la ciencia de la administracin, planteado ya desde 1866 por Severino SeOLARI en su obra "Derecho administrativo". Se afirma que respecto al estudio relativo a la ubicacin del derecho administrativo y de la administracih pblica exista alguna diferencia en el planteamiento que se llev a cabo en Francia y en Espaa, en donde se le dio menos importancia al aspecto relativo a la relacin en- tre ambos, en cambio, en Italia, desde su origen se le va considerando a la administracin pblica distinta al derecho administrativo, sin ol- vidar que surge de ste, que le conduce normativamente. G. PRSICO en su obra aparecida en Npoles en 1872 y 1873, denomi- nada "Principios de derecho administrativo ", siguiendo por la lnea inicia- da por SCOLARI estableci la diferencia entre el derecho administrativo y la ciencia de la administracin; reconoce en el primero la preeminen- cia sobre la segunda, y seala que la ciencia de la administracin estu- dia al Estado en su relacin con la civilizacin y la economa. Giovanni DE GIONNIS GIAQUINTO public en Florencia en 1876 el "Curso de la Ciencia de la Administracin Pblica", en cuyo prlogo ex- presa que administrar es fundamentalmente hacer, por lo cual la ad- ministracin es accin, y no pensamiento o deliberacin, pero estima que los actos deben producir una utilidad que es.el fin permanente que caracteriza a la ciencia de la administracin, misma que puede ser negativa o positiva, mediata o inmediata y sostiene que "la administra- cin pblica puede definirse, en sentido objetivo, como una serie de acciones ejecutadas por la autoridad pblica, de acuerdo a la forma de Constitucin, sobre materias interesantes a la cosa pblica". Giovanni DE GIONNIS sostiene que la ciencia de la administracin est dividida en tres partes: la primera que llama orgnica o tcnica, 64 MIGUEL CALINDa CAMACHO est constituida por las leyes de la administracin pblica los criterios de organizacin, las instituciones, los cargos y sus jerarquas, sus rela- ciones entre ellas y el estatuto que rige esas relaciones; la segunda se refiere a la administracin del territorio del Estado, sus provincias ya sus comunidades, y trata lo relacionado con las satisfacciones de las necesidades pblicas y los medios utilizados para ello, la tercera se refiere a la accin y constituye los sistemas de gestin de la cosa pbli- ca y la contabilidad general. Sostiene as mismo que la ciencia de la administracin pblica ofrece los principios racionales del organismo administrativo, las ne- cesidades de la cosa pblica, los medios para realizarlas y la gestin de los mismos. Considera que es una ciencia prctica, pero que no debe confundirse con el arte de las finanzas, tratando de establecer los l- mites de la ciencia administrativa para delimitar su objeto correspon- dindole a ella la descripcin general de la administracin pblica y la recoleccin de la suma de los principios generales. El derecho ad- ministrativo, en cambio, le corresponde, segn Giovanni DE GIONNIS, el estudio de las leyes relacionadas con el Estado, la ley real y positiva de un Estado concreto, por lo que se advierte, dice, que ambas disci- plinas se distinguen por su extensin, objeto, carcter y alcance, soste- niendo que en cuanto al objeto el derecho administrativo se refiere a la accin del poder ejecutivo y a todos sus funcionarios, en tanto que el de la administracin pblica est inmerso en el objeto que conside- ra el mecanismo de los servicios pblicos, el organismo interno, los principios relativos al mismo y las atribuciones de los funcionarios jerarquizados y representa la parte orgnica y tcnica del orden admi- nistrativo. Lorenzo MEUCCI public en Roma, en 1879, la primera edicin de su libro "Instituciones de derecho administrativo", tiene el empeo de di- ferenciar al derecho administrativo de la ciencia de la administracin, sosteniendo que al primero le corresponde el aspecto formal, y en consecuencia las relaciones de la organizacin administrativa y las re- laciones jurdicas que existen entre la administracin pblica y los gobernados y a la ciencia de la administracin le compete el estudio del aspecto material de la administracin y estudia las relaciones del Estado y la sociedad. MEUCCI concibe al Estado como una potestad pblica en la que se encuentran dos momentos, el de su Constitucin y el de su accin, estimando que ambos estn regidos por el derecho y que en la potes- tad del Estado se distingue los rganoslegislativo, ejecutivo yjudicial, como aspectos formales de la administracin pblica y se advierte en el aspecto material, como la accin estatal se divide en legislacin, adminis- tracin y jurisdiccin, de tal manera que, segn l, la administracin es toda la accin de la potestad estatal que tutela los intereses generales. De esta manera agrega que ah atlministrandosignifica hacer, sin embar- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 65 go, en sentido pleno la administracin entraa al acto en s mismo ya las instituciones y rganos que llevan a cabo esa accin o actividad estatal. Luis MIRAGLlA es otro autor italiano que pretende establecer la di- ferencia entre la administracin pblica y el Derecho Administrativo, En su obra "La ciencia de la administracin V el derecho administrativo", publicada en Npoles en 1883, se advierte la primaca que da a la pri- mera sobre el segundo. Sostiene que la poltica administrativa debe distinguirse de la poltica constitucional, la eclesistica y de la inter- nacional. Divide a la poltica administrativa, en ciencia de la adminis- tracin poltica y ciencia de la administracin social. A la ciencia de la administracin poltica le corresponde el estudio de lo civil, del ejr- cito y de las finanzas; a la segunda, o sea a la administracin social, le corresponde el estudio de la vida fsica, intelectual y econmica de la sociedad. Como la mayora de los autores italianos, se advierte en l la in- f1uencia del autor alemn Lorenzo VaN STEIN, pero sostiene que la mis- ma es ele MANNA, a quien considera como precursor de la ciencia de la administracin en Italia. La influencia de VaN STEIN llega a MIRAGLlA, a travs de BWNTSCHLI, discpulo crtico del mismo. G. VACCHELLI escribi la' obra "La ciencia de la administracin como ciencia autnoma ", publicada en Pisa en 1894, en ella se advierte que no acepta la teora de FERRARIS en el sentido de que la ciencia de la administracin estudia las cosas, mientras el derecho administrativo se ocupa de las personas y de las acciones, rechaza la idea de que la autonoma de la administracin radica en la accin del Estado en la vida econmica, y tampoco acepta que la administracin se contra- ponga a la poltica. Para VACCHELLI, el elemento poltico est presente con la relacin con otros Estados y en las determinaciones por medio de los cuales el Estado busca un equilibrio entre las diversas clases que la integran, por lo cual considera que la poltica y la administracin comparten las mismas manifestaciones siendo coincidentes sus actitu- des y capacidades, es decir, no pueden separarse. El fenmeno administrativo se identifica en la organizacin de las fuerzas y de la actividad social cuando realiza el cumplimiento de al- guna de sus funciones, por lo cual la administracin comprende el proceso funcional de la organizac;in social, estudiando sus elementos, caractersticas, energas y condiciones a travs de las cuales se logran los fines que el Estado se propone. Para l, la ciencia de la administra- cin trasciende los lmites de la ciencia del Estado, ya que subsiste objetivamente en la cooperacin de la actividad, energas, voluntad que dirigen las fuerzas sociales. Concluye diciendo que la ciencia de la administracin "tiene como objeto las funciones sociales en general, pero porcuanto en ellas se puede advertir una finalidad especial, y una voluntad consciente y reflejo de actuar en consecuencia para alcanzar los fines de las funciones mismas". . 66 MIGUEL GALlNDO CAMACHO C) Carlo Ferraris Carla FERRARIS escribi una obra sobre la materia titulada "Ensayos sobre la economa, estadstica y ciencia de la administracin" publicada en Turn en 1880. Es seguidor del pensamiento alemn de Lorenzo VON STEIN. En la relacin entre el derecho administrativo y la ciencia de la administracin muestra preferencia por sta, manifestando que la mis- ma tiene en Italia un doble origen, el antiguo que proviene del dere- cho administrativo francs y el nuevo que procede de la ciencia de la administracin alemana. La primaca de la ciencia de la administracin sobre el derecho ad- ministrativo la expone al sostener que la formacin jurdica es insuficien- te. Considera que el derecho administrativo le corresponde el estudio de las personas y las acciones y sostiene que la ciencia de la adminis- tracin tiene un objeto identificable, que es el Estado y no el Poder Ejecutivo como sujeto de la ciencia de la administracin, de tal mane- ra que el derecho administrativo se ocupa de las materias de la ciencia de la administracin, o sea, lo relativo a la forma especial de jerar- qua, la relacin entre el Estado y los individuos, en tanto que la cien- cia de la administracin se refiere a las obligaciones, a los deberes y a los alcances del Estado en materia poltica y social, sosteniendo que la ciencia administrativa le corresponde la accin administrativa y al de- recho administrativo la organizacin administrativa. Considera un error que se comete en Francia e Italia respecto al estudio jurdico de la administracin pblica, pues se pretende iden- tificar al poder ejecutivo con la administracin, por lo cual acoge con entusiasmo el criterio alemn que hace el estudio autnomo de la cien- cia de la administracin, por cuyo motivo tiene en alta estima a Loren- zo VON STEIN que desecha de la administracin pblica el cultivo del derecho administrativo, desligndola de los aspectos jurdicos. Sobre el particular, mi punto de vista ya ha sido expuesto en varias partes de este libro y de otros, y consiste en que el Derecho Adminis- trativo representa el aspecto normativo y seala el cauce de la admi- nistracin pblica, que en un Estado de Derecho no puede llevarse al margen del mismo. FERRARls es un estudioso de la sociedad que es motivo de examen por parte de la administracin. Divide a la sociedad en tres organis- mos: el econmico, el fsico y el intelectual. El primero nace de la produccin de la riqueza e incluye los procesos o etapas de la produc- cin, como la distribucin, el consumo, el trabajo material, las obras, la agricultura, el comercio, etctera. El segundo, o sea, el organismo fsico se refiere a la poblacin considerada en su movimiento y el or- ganismo intelectual que es la consecuencia ge los bienes intelectuales y comprende el ejercicio de las profesiones/liberales, las escuelas y el cultivo de la ciencia. Los tres organismos mencionados que ejercen sobre el individuo una influencia decisiva, reciben el nombre de cla- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 67 ses de la sociedad. Esta es, en consecuencia, el ordenamiento de los indi- viduos, que pertenecen a un pueblo determinado, en clases fundadas sobre intereses econmicos, fsicos e intelectuales y el Estado que debe mantener a las condiciones de la libertad social garantizando la libertad del movimiento y accin es el regulador supremo de la vida interna y el organismo de la accin colectiva del pueblo. Por tanto, la ciencia de la administracin investiga los principios generales que dirigen al Estado en su accin social. La ciencia de la administracin debe investigar segn Carlo FERRA- RIS lo siguiente: "1) cmo el Estado regula el sistema de propiedad mueble e inmueble, conforme las relaciones entre la utilidad pblica y la propiedad privada; 2) cmo el Estado organiza a las grandes insti- tuciones pblicas que apoyan las condiciones generales de la produc- cin y el cambio, y en las que se incluyen asimismo los seguros, el crdito, la moneda, los medios de comunicacin, las invenciones in- dustriales, etctera; 3) cmo el Estado se ocupa de las ramas especfi- cas de la agricultura, industria, minera, bosques, pesca, comercio, y dems; 4) cmo el Estado afronta los problemas relativos a los soco- rros pblicos, y 5) cmo el Estado protege a la clase trabajadora regla- mentando el trabajo, autorizando sus organizaciones, etctera".21 Para llevar a cabo su actividad, la administracin se auxilia de la economa poltica, de la demografa, de la pedagoga y del Derecho Administrativo, pero sosteniendo siempre la autonoma de la admi- nistracin respecto de ste, hay un criterio que es en el sentido de que tal autonoma no puede presentarse plenamente porque en un Esta- do de Derecho, el Derecho Administrativo marcar siempre el cauce de la Administracin Pblica. D) V. Wautrain-Cavagnari V. WAUTRAIN-CAVAGNARI escribi una obra conocida como "Elemen- tos de la ciencia de la administracin" publicada en 1890, con una segun- da edicin en 1898 y una tercera en Florencia en 1919. Dividi sus ele- mentos en tres partes: 1) Administracin econmica; 2) Administracin interna y 3) Administracin pblica. Con la influencia de Lorenzo VON STEIN y Carlo FERRARIS, para WAUTRAIN-CAVAGNARI la administracin es el Estado en actividad o el Estado en accin. A la administracin econmica la ubica por medio de tres formas de la actividad del Estado, que son: en la produccin de la riqueza, en la circulacin de la misma y en su distribucin y consumo. La admi- nistracin interna est en relacin del Estado en el incremento de la poblacin, la salubridad y la beneficencia; y la administracin de la cul- tura est vinculada en la accin del Estado, en la cultura del pueblo y los diferentes niveles de educacin. Para WAUTRAIN-CAVAGNARI, la ciencia de la administracin estudia a la accin social del Estado, que se refiere al mejoramiento de las cla- 21 Ornar GUERRERO OROZCO, Ob. cit., pg. 263. 68 MIGUEL GALlNDO CAMACHO ses sociales en los aspectos econmico, fsico, intelectual y moral, y cuya ciencia debe ser aprendida por los servidores pblicos. Como Lorenzo VON STEIN y FERRARIS, piensa que la antigua ciencia cameral de la polica an est presente, pero que tiene un carcter de simple de- fensa, pues su naturaleza es negativa e indirecta en tanto que la cien- cia de la administracin tiene como contenido a la accin social del Estado, tipificada por la iniciativa y el movimiento, por lo que la mis- ma est formada de tres partes: 1) Ciencia de la administracin econmica, que se ocupa de la injeren- cia del Estado en la produccin y distribucin de la riqueza nacional. 2) Ciencia de la administracin interna, que estudia la accin estatal so- bre las condiciones fsicas de la poblacin: salud pblica, migracin y beneficencia. 3) Ciencia de la administracin de la cultura, que considera al Estado como fundamento del desarrollo intelectual y moral del pueblo. E) El pensamiento administrativo italiano en el siglo XX Attilio BRUNIALTI, estadista y acadmico, fungi como consejero de Estado, diputado del Parlamento italiano y Director de la Biblioteca de Ciencias Polticas y Administrativas, lo que le dio la oportunidad en acercarse al crculo de tratadistas de las ciencias de la administra- cin. Escribi su obra "El derecho constitucional italiano y la poltica en las ciencia y las instituciones" que le hizo partcipe de la divulgacin de la ciencia de la administracin en las grandes ciudades de Italia, en don- de se tradujo con el nombre de "Principios de la administracin pblica". Enrique PRESUTTI escribi la obra denominada "Principios funda- mentales de la ciencia de la administracin", publicada por primera vez en Padua en 1903 y posteriormente en Miln en 1910 y "El Estado parla- mentario y sus empleados administrativos", publicado en Npoles en 1899, del cual tiene importancia para la materia el captulo denominado la "Poltica y la administracin". Segn PRESUTTI la separacin entre la pol- tica y la administracin es producto de la divisin de poderes, manifes- tando que la autonoma entre poltica y administracin nace propia- men te de la diversidad organizativa y funcional del poder ejecutivo. PRESUTTI sostiene que la accin propia del poder ejecutivo se mani- fiesta en dos grandes categoras de actos: la poltica y la administracin. La primera representa actos de autoridad los cuales no admiten discu- sin; la segunda est compuesta por actos que s admiten discrepancia. Es cierto que el titular del rgano ejecutivo lleva a cabo actos polti- cos y actos de administracin, y aun cuando son diferentes considero que no tienen las caractersticas que les atrjbuye PRESUTTI, pues ms bien los primeros los realiza como jefe de Estado, en tanto que los segundos los lleva a cabo como titular del rgano ejecutivo propia- mente dicho. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 2.8. GRAN BRETAA 69 A) Caractersticas del pensamiento administrativo britnico 1. El pensamiento administrativo de la Gran Bretaa no se le ha interpretado debidamente, pues si bien es cierto que sus condiciones geogrficas y su estructura jurdico-pol tica propician un sistema des- centralizado compuesto por Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte, que estn unidos formando el gobierno britnico, pero a la vez tienen principios definidos de la autonoma y consecuentemente del autogobierno. Pienso que es incorrecto lo que sostienen la mayora de tratadistas de la materia, en el sentido de que la Gran Bretaa est alejada de la ciencia administrativa y que sta es abordada a partir de 1900 como lo sugieren algunos pensadores oriundos, inclusive de la misma. 2. Ornar GUERRERO OROZCO respecto a las caractersticas del pen- samiento administrativo de la Gran Bretaa dice: "Para estudiar y so- lucionar grandes problemas de la administracin pblica en un pas dotado de una gran organizacin administrativa estratgica y decisiva para su propio desarrollo, las condiciones histricas producen las men- tes y los talentos humanos para el caso. No hay que olvidar aquella frase de MARX, en el sentido de que un problema no existe sino hasta que a su vez existen los medios para resolverlo. En Francia surgieron las mentes de BONNIN, TOCQUEVILLE y MACAREL, como soluciones a pro- blemas que requeran su concurso". "Pero en Inglaterra la situacin es diferente: como la administracin pblica hace slo lo que las condiciones histricas dictan, es decir, lograr aquello que no consiguen los particulares, su papel es secundario. Por tan to, estando ausentes grandes problemas administrativos, au- sentes estn las mentes que podran darles solucin. En la Gran Bretaa la administracin pblica es sencilla, su pensamiento administrativo, tambin lo es". Y agrega, "El pensamiento administrativo britnico se remonta a 1900, es hijo de nuestro siglo. El ncleo de sus representantes forj lo que, con peculiaridad britnica, Rosamund THOMAS llam "la filosofa britnica de la administracin". Sin embargo, los filsofos britnicos de la administracin, que efectuaron sus actividades principalmente entre 1900 y 1939, no incluyen en su seno al pensador administrativo ingls ms relevante de esta poca: W.H. MORELAND".22 3. Considero que todo pensamiento similar al expuesto comete el error que consiste en olvidar la historia y no establecer nexos respecto a los fenmenos que se han presentado a travs de la misma. Mi afirmacin est fundada en varios hechos histricos indiscuti- bles, que sintetizo de la siguiente manera: :12 Ornar GlJURERO OROZCO, Oh. cit., pgs. 322323. 70 MIGUEL CALINDO CAMACHO a) Debe tenerse siempre presente que la Gran Bretaa puso fin al absolutismo monrquico a travs de su gloriosa revolucin de 1688, con el triunfo definitivo del parlamento sobre la Corona, en tanto que Francia lo hizo en 1789, a travs de su revolucin, que ha sido la ms divulgada en la historia, lo que significa que la Gran Bretaa precedi a Francia en 101 aos en su lucha y triunfo que termin con el absolu- tismo monrquico. b) La gloriosa revolucin inglesa de 1688 no solamente concluy con el absolutismo monrquico, sino que adems implant lo que co- nocemos como el sistema de divisin de poderes, que establece los tres poderes o potestades universalmente conocidos: la legislativa, la ejecutiva y la judicial y debe aceptarse que el nacimiento autnomo de la ciencia de la administracin pblica deriva de sta divisin de poderes, pues enmarca precisamente a la actividad que realiza uno de estos rganos: el eje- cutivo. c) En la revolucin inglesa intervinoJohn LOCKE, condensndola y resumindola, siendo su principal terico, dndose el caso del vncu- lo existente entre el-hecho y la idea poltica: el hecho constituido por la revolucin citada, la idea poltica expresada a travs del pensamien- to deJohn Locxtque le sintetiza y que es un antecedente claro y defi- nitivo del constitucionalismo moderno. d) El pensamiento expuesto y divulgado por Carlos DE SECONDAT, Barn DE MONTESQUIEU deriva precisamente de la revolucin inglesa, de cuya realidad poltica y del pensamiento terico de J ohn LOCKE for- m las estructuras que divulg, aplicando en todo caso el mtodo inductivo, por lo cual resulta ciertamente curioso que se sostenga que el pensamiento administrativo de la Gran Bretaa se da a partir de 1900 cuando la revolucin inglesa haba privado al monarca de la fa- cultad de gobernar y cuyo pensamiento est expresado en el contenido del sistema parlamentario ingls, del que se afirm a partir de entonces que en l, el Rey reina pero no gobierna, y debe tomarse en consideracin que en cierto aspecto gobernar es administrar, pues es indudable que una parte importante de la actividad que realiza el titular del ejecutivo constituyen los actos de la administracin pblica. Es cierto que en la Gran Bretaa no se escribieron libros que pue- dan ser considerados como textos para el conocimiento de la ciencia de la administracin pblica, o simplemente para la administracin, especialmente con proyeccin de universalidad, es decir, libros cuyo contenido docente y doctrinario, pueda ser considerado como clsi- cos del pensamiento administrativo universal. Se sostiene, as mismo, que la peculiaridad del pensamiento administrativo Britnico difiere de la tradicin administrativa continental.jexpresada fundamental- mente a travs del pensamiento francs y alemn, y que la caracterstica de insularidad de su pensamiento se manifiesta en lo que se conoce como la filosofa de la administracin. Para tener una idea clara y justa del pen- B) W H. Moreland samiento de la Gran Bretaa, debe tomarse en consideracin lo ex- puesto en los puntos que anteceden y que se muestran en otros aspec- tos del conocimiento, en el sentido de que la Gran Bretaa, no es dada a esperar a que otros pases caminen en un sentido para seguir- los, sino que ellos han marcado derroteros a seguir, evidentemente dentro de su propia idiosincrasia y modo de comportamiento, y que ste lo realizan no para que sirva de ejemplo, sino porque estn con- vencidos que esa es la forma en que deben comportarse pues se deriva de su manera de ser. En la propia Gran Bretaa se reconoce que el pensamiento teri- co acadmico apareci tardamente en la misma, pero esto no signifi- ca que los principios y la ciencia de la administracin no hayan estado presentes o no hayan sido conocidos en este pas, pues su historia nos demuestra lo contrario, en la que se advierte la existencia, conoci- miento y aplicacin de los principios de la administracin pblica. 4 2 . El hecho de que el pensamiento administrativo de la Gran Bretaa sea conocido con el nombre de filosofa de la administracin, significa clara y llanamente, que para los britnicos la administracin tiene un autn- tico contenido de servicio y que ste se realiza con un sentido de fi- losofa tica o moral, es decir, la administracin debe llevarse a cabo con un sentido tico. 52. Otro de los hechos que caracteriza a la filosofa o pensamiento administrativo britnico es la existencia del servicio civil de carrera, que pue- de efectuarse por el contenido moral o tico que se tiene en la realizacin del servicio. Concepcin que no es fcil llevar a cabo en todos los pases, porque el servidor pblico no est compenetrado de la alta responsa- bilidad tica que tiene al realizar o prestar su servicio pblico. Los autores que han abordado temas relacionados con el pensa- miento administrativo en la Gran Bretaa en el siglo XX, son entre otros, los ms importantes: W.H. MORELAND, E.N. GLADDEN YF.F. RIDLEY. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 71 W. H. MORELAND es un importante autor de derecho administrati- vo. En 1921, public en la Revista Quaterly Review un artculo con el nombre de "Ciencia de la administracin pblica" que puede ser consi- derado como uno de los primeros pasos enfocados a lo que hoy se conoce como la ciencia de la administracin. MORELAND sostiene que en la administracin pblica como en otros aspectos del conocimiento, frecuentemente la prctica precede a la teora, es decir, el hecho a la idea, y al respecto dice: "Con frecuencia la prctica se adelanta a la ciencia y, aunque los ingleses tienen una amplia y larga experiencia en la prctica de la administracin pblica, no he encontrado algn tratado sistemtico en ingls sobre la teora de esta materia como un todo. Las autorida- des que puedo citar ofrecen aportaciones a la mayor parte de las dis- 72 MIGUEL GALINDO CAMACHO cusio nes, algunas formales y otras incidentales, sobre aspectos parti- culares del tema; y actualmente los estudiosos ingleses deben tomar de tales fuentes sus principales conocimientos tericos. En realidad su estudio se imparte en la Universidad de Londres, pero hasta donde yo tengo noticia, no ha obtenido reconocimiento formal en Oxford, Cambridge o en cualquiera de las otras universidades ms importan- tes del Imperio; de ah que no haya encontrado lugar en los principa- les exmenes pblicos". "Las razones de la escasez de literatura sistemtica estn a la vista. Hasta los ltimos aos, los principales triunfos de los administradores britnicos fueron logrados en pases distantes y han pasado casi inad- vertidos en Occidente".23 Este artculo fue publicado en la revista conmemorativa del 25 aniversario del INAP y originalmente en la revista citada en el primer prrafo de este apartado, que contiene los informes y reportes que se mencionan en la misma. W.H. MORELAND cree que la razn fundamental de la tarda apari- cin de la ciencia de la administracin pblica en la Gran Bretaa, adems de la ya expuesta en la transcripcin realizada se debe a que los hombres que la conocen no se han preocupado por rebelarla, y por otra parte los ingleses se familiarizan con las personas que llevan a cabo tareas administrativas concretas, pero no se preocupan por el trabajo unitario del gobierno central, o por la teora que enmarca a la administracin. Respecto a la relacin existente entre la poltica y la administracin MORELAND dice: "El campo de la ciencia puede ser ms claramente definido con referencia a las relaciones entre poltica y administra- cin. La poltica decide sobre los objetivos a lograr; la administracin pone la poltica en ejecucin o, dicho en pocas palabras hace las co- sas. La ciencia poltica trata esencialmente con los mtodos por los cuales se formula la poltica pblica; y la emparentada ciencia de la administracin pblica comienza donde la poltica termina". "Es cierto que en la prctica la lnea divisoria entre la poltica y la administracin frecuentemente se entrecruzan; por un lado los admi- nistradores pueden tener voz en la determinacin de la poltica y, por el otro los estadistas pueden ser empleados en la administracint.s" La opinin de MORELAND se presenta en los pases con un sistema presidencial, en donde e1jefe del ejecutivo es adems eljefe del Estado. MORELAND tambin se preocup por establecer la distincin que existe entre la administracin pblica y la privada, sosteniendo que la primera se caracteriza por ser esencialmente difusa, en tanto que la se- gunda, por el contrario, es concentrada. Estudia a la administracin ~ j W. H. MORU.A:-:Il, L(, Ciencia (le la Admintmcill Pblic, artculo que apareci original- mente en QUflrterly Reuieui; vol. 235, 1921, traducido por Ngustn Rueda Aguilar. Revista Con- memorativa del 25 aniversario del INAP, pg. 261. 24 W. H. MORI:I.A:-:Il, Ob. cit., pg. 262. pblica de acuerdo a la organizacin administrativa existente en la Gran Bretaa, en relacin con el principio de descentralizacin, que necesariamente implica disminucin de facultades de las dependen- cias locales. C) E.N. Gladden E. N. GLADDEN es uno de los ms importantes tericos de la admi- nistracin de la Gran Bretaa, y es considerado como el autor del primer libro de texto en Inglaterra sobre la ciencia de la administracin. En- tre sus obras estn las siguientes publicaciones: "Las relaciones del perso- nal en el servicio civil" publicada en 1943; "El servicio civil, sus problemas y futuro" en 1945; "Introduccin a la administracin pblica ", en 1945, con tres ediciones posteriores, habiendo sido el primer texto en Ingla- terra; ''El servicio civil o burocracia" publicada en 1956; "La esencia de la administracin pblica ", en 1956; "Aproximacin a la administracin pbli- ca", en 1966; "Historia de la administracin pblica" en 1972; as mismo, es autor de varios artculos de la Revista Internacional de Ciencias Ad- ministrativas, entre ellos: "Administracin pblica e historia"; ''FA. Blend, Pionero de la administracin pblica australiana" y, "Toynbee y' la adminis- tracin pblica ", publicados en 1972, 1975 Y1976 respectivamente. "La introduccin a la administracin pblica" como obra didctica est compuesta de cinco partes divididas en veintids captulos y tiene como objetivo describir los 'sectores administrativos del gobierno y proveer un mapa razonablemente detallado en que consiste, en efec- to, un campo complejo y no siempre bien definido y naturalmente el propsito del libro es realizar el estudio de la organizacin del gobier- no, sus actividades y su direccin. Para l, la administracin pblica est relacionada con las activi- dades administrativas del gobierno, es decir, por las que realiza el r- gano administrativo del Estado, distinguiendo a la administracin pblica no solamente de la formulacin de polticas, sino de la legisla- cin y la justicia, encuadrando en consecuencia a la administracin dentro del marco de lo que es la competencia del rgano ejecutivo o administrativo. Sostiene que el administrador es un servidor pblico y no un amo de ste y que su actividad es de ndole cooperativa y no est relacionada con el manejo del poder, por lo cual sostiene que la admi- nistracin est organizada por la comunidad y que mediante la coope- racin pblica se realiza la liga entre el Estado y la sociedad. "La aproximacin a la administracin pblica ", tambin tiene un con- tenido didctico y que comprende materias relacionadas con la adminis- tracin pblica ysu actividad, sus recursos, su personal, mtodos, direc- cin, control y educacin profesional. Sostiene que la administracin es un problema humano, que le aleja de la tesis del gerencialismo tec- nolgico. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 73 74 MIGUEL CALlNDO CAMACHO O) F. F. Ridley F.F. RIDLEyeS uno de los autores contemporneos del pensamiento administrativo britnico. Escribi diversos libros y artculos, entre los primeros estn: "Administracin Pblica en Francia" en 1969; "El sistema prefectural francs" publicado en 1973; "Gobierno y administracin en Eu- ropa occidental" en 1979, en cuya obra enfoca su pensamiento a Ingla- terra, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Blgica, en ella insiste en afirmar que la administracin pblica tiene ntima relacin con el gobierno y la poltica. En 1972, public en Londres un artculo intitulado "Administracin pblica, causa y descontento". Afirma que en el establecimiento de la ad- ministracin pblica como materia acadmica, "Inglaterra es un pas subdesarrollado". Este subdesarrollo contrasta con el contenido de la ciencia de la administracin de la Europa continental, destacando in- clusive las ctedras camerales prusianas establecidas en 1727, y hace hincapi en que las enseanzas de la ciencias camerales fue proyecta- do por Federico Guillermo I para subsanar las deficiencias nacidas de la formacin meramente jurdica de los funcionarios del reino, consi- derando que las ciencias camerales forjaron la esencia de la ciencia de la administracin, sealando el qu y el cmo de la administracin a travs de los campos sustantivos de la accin gubernamental y de los procedimientos administrativos, respectivamente. RIDLEY insiste en la necesidad que la enseanza de la administra- cin pblica adquiera un nivel universitario, puesto que la misma re- presenta un problema de formacin y no de simple adiestramiento y que inclusive la enseanza de la administracin se lleva fuera de las universidades con las caractersticas de contribuir a la formacin y no solamente al adiestramiento. Propone que la ciencia de la administracin y la enseanza de la misma se convierta en el punto de apoyo para sacar a Inglaterrra del subdesarrollo que tiene en la materia. Enseguida mencionar como tratadistas de la materia en el siglo XX a: Ricardo HALDANE, Graham WALLAS, Guillermo Enrique BEVERIDGE, Oliverio SHELDON, Lyndall URWICK y Carlos STAMP. La caracterstica de cada uno de ellos no est en razn directa de la importancia del con- tenido de su pensamiento sino de la actividad prctica que llevaron a cabo como servidores pblicos, en el rea de la administracin pblica. Ricardo HALDANE escribi dos artculos sobre el servicio civil de ca- rrera, elaborados en 1918 y 1924, respectivamente. Como servidor p- blico asten t el cargo de Secretario de Estado para la Guerra. De su actividad acadmica se encuentran los trabajos citados que public en la Revista de Administracin Pblica, de cuyo Instituto fue presidente. Graham WALLAS elabor y public las siguientes obras: "Naturaleza humana de la poltica", en 1908, "La gran sociedaden 1914 y "El arte del pensamiento" en 1926. Fue profesor de ciencia poltica y alcanz en 1923 la distincin de profesor emrito. Form parte de la Real Comi- sin del Servicio Civil. Guillermo Enrique BEVERIDGE public en Londres en 1920 un libro titulado "El servicio pblico en guerra y paz ", y-posteriormente escribi un artculo publicado en Londres en 1922, conocido con el nombre de "El desarrollo del servicio civil". Destac en tareas acadmicas llegan- do a Director de la Escuela de Economa de Londres, siendo tambin profesor en la Universidad de Oxford. Lyndall URWICK public varias obras sobre la administracin. En 1937 coedit con el norteamericano Lutero GULICK ''Ensayos sobre la ciencia de la administracin "y posteriormente, en 1942, public su obra "Elementos de la administracin". Se le considera como estudioso de la administracin privada, habiendo sido director del Instituto Interna- cional de Direccin y vicepresidente del Instituto Ingls de Direccin. Carlos STAMP colabor en la Revista de administracin pblica, Pu;- blicando varios artculos sobre la materia. Realiz varias actividades acadmicas en la Escuela de Economa de Londres y tambin fue Pre- sidente del Instituto de Administracin Pblica. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 75 2.9. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMRICA A) Caractersticas del pensamiento administrativo norteamericano 1. El pensamiento administrativo norteamericano se desarrolla en el contexto de dos posiciones: la local y la extranjera. La primera deriva de la idiosincrasia de los norteamericanos y de las condiciones histri- cas que enmarcan su evolucin en todos los aspectos del conocimien- to, dentro de las que se sealan a la actitud esencialmente pragmtica de los norteamericanos dados a formular principios de carcter prc- tico pero con inclinacin a la creacin de teoras generales. En relacin con la segunda, han mostrado histricamente la tendencia a recibir del exterior las aportaciones importantes que van de acuerdo con su manera de pensar o representan una avanzada en algunos aspectos del conocimiento. 2. En materia de administracin pblica los norteamericanos han mostrado resistencia a aceptarla como una verdadera ciencia, en el sentido en que se considera en Europa yen otras partes del planeta, por lo que en lugar de abordar los temas relativos a la ciencia de la administracin pblica se refieren propiamente a la realizacin de estudios de la misma, haciendo importantes aportaciones en materia de administracin privada. 3. De las escuelas o corrientes que se han presentado con influen- cia est el "gerencialismo" impulsado vigorosamente en Estados Unidos de Norteamrica por Lutero GULICK, cuya tesis pretende aplicar los criterios de la gerencia privada en las esferas de la administracin 76 MICUEL CALINDO CAMACHO pblica. Es obvio aceptar que la administracin pblica y la adminis- tracin privada tienen principios y puntos de coincidencia, pero es evidente que entre los principios ms importantes de una y otra exis- ten notorias diferencias. 4. Otra corriente que tambin tiene importancia en los Estados Unidos de Norteamrica es el "conductismo ", cuyo Padre en la materia se considera a Heriberto SIMN y quien aplica el positivismo lgico tanto en la administracin pblica como en la privada. Las ideas de este autor derivadas del pensamiento de GULICK es- tablecen la confusin de la administracin pblica con la privada al pretender aplicar los principios de una en la otra. Las dos corrientes citadas se unen en una tercera llamada "teora de las organizaciones" con pretensiones similares al sealar que en el Estado y en la empresa pri- vada se encuentran puntos comunes, lo anterior es explicable en vir- tud del xito que los norteamericanos tienen en la empresa privada que les ha permitido no solamente tratar de implantar las reglas y principios de la misma en la administracin estatal, sino que inclusi- ve, sus empresas han llegado a tal grado de perfeccionamiento que han permitido a los norteamericanos introducirse en el mundo de la economa y del comercio de casi todos los pases del mundo en donde han querido hacerlo. B) Precursores del pensamiento administrativo de Norteamrica Ya qued precisado que el pensamiento administrativo norteame- ricano est formado de las vertientes interna y externa. La primera est formada en virtud de la idiosincrasia norteamericana y la segun- da por el pensamiento alemn, francs y en pequea escala el espaol sobre la materia, siendo en el caso evidente la influencia de Lorenzo VON STEIN y Carlos Juan Bautista BONNIN. Los precursores del pensamien- to administrativo norteamericano son: Alejandro HAMILTON y Thomas JEFFERSON. El primero, creador y defensor del federalismo y el segun- do, impugnador del mismo por el celo de defender la soberana de sus Estados miembros. Alejandro HAMILToN,Jaime MADI SON yjuanjxv escribieron ochenta y cinco artculos periodsticos en los que expusieron la necesidad y conveniencia de que el Estado norteamericano se formara de acuerdo con las bases propuestas por ellos que eran representantes del grupo que combati en la Guerra de Secesin con el nombre de federalistas. En dichos artculos se plasm por primera vez el Estado Federal que sirvi de modelo a todos los pases del mundo occidental que lo adop- taron ya algunos otros de diferente zona. Estos artculos se compila- ron y finalmente fueron expuestos en una obra q,ue lleva el nombre de "El Federalista", y que es clsica no solamente deJa literatura polti- ca norteamericana, sino de alcances a nivel universal, puesto que en dichos artculos se expusieron las ideas polticas que dieron origen al TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 77 Estado Federal norteamericano y obviamente a su Constitucin, apro- bada en Filadelfia en 1789, y que rene los requisitos que menciona MILLER, al afirmar que: "Una Constitucin en el sentido norteamericano de la palabra, es un instrumento escrito por el cual se establecen, limitan y defi- nen los poderes fundamentales del gobierno, y por el cual se distribuyen esos poderes entre varios departamentos, para su ms seguro y til ejercicio, en be- neficio del cuerpo poltico". 25 Alejandro HAMILTON escribi lo relacionado con el Poder Ejecutivo, por lo cual debe pensarse que la teora del poder presidencial norte- americano es obra de su pensamiento. Sostiene que el poder nacional corresponde al gobierno federal y debe estar sobre el poder de los Estados miembros que forman la Federacin. Por esta razn se consi- dera que el pensamiento de HAMILTON es la base de la concepcin de la administracin pblica norteamericana, aunque es preciso dejar constancia que para l la administracin en sentido lato la llevaban a cabo los tres poderes, pero en sentido estricto, la administracin pro- piamente dicha, como expresin de los actos administrativos en s, la lleva a cabo el rgano administrativo, por lo que en tal sentido, la admi- nistracin pblica propiamente dicha, es competencia del ejecutivo. Para Alejandro HAMILTON el ti tular del ejecutivo de la Unin debe tener la facultad de nombrar y lemover libremente a los secretarios del despacho que son sus colaboradores y quienes en su nombre reali- zan los actos de administracin que son de su competencia. A pesar de lo expuesto debe tenerse presente que la Constitucin de.los Esta- dos Unidos de Norteamrica y sus enmiendas constitucionales sea- lan que varios colaboradores del Presidente son nombrados por ste con la aprobacin del Senado. Para l, la administracin del gobierno norteamericano comprende las siguientes ramas: planes hacendaras, gasto pblico, negocios extranjeros, organizaciones de las fuerzas ar- madas y direccin de las operaciones militares. En oposicin a Tho- mas JEFFERSON sostuvo la conveniencia de un ejecutivo fuerte, puesto que uno dbil significa una ejecucin dbil del gobierno y ello repre- senta una ejecucin mala lo que da como resultado un mal gobierno. JEFFERSON representa la anttesis del pensamiento de HAMILTON ya citado, pues para l, el poder poltico lo deben tener los Estados miembros de la federacin que deben subordinar a la Federacin cuya administracin debe ser pequea, puesto que de otra manera se con- vertira a en una especie de despotismo. Su pensamiento es considerado como la exposicin de la "Repblica de Condados ", en efecto, l sostiene que los Condados o Distritos deben contar con los servicios de educa- cin, de comunicaciones, de polica, de paz yjusticia, por lo cual-cada distrito se convierte en una pequea Repblica, en donde cada ciuda- dano del Estado se convierta en miembro activo de la comunidad 25 Bernard SHl:ARTS, Los Poderes del Gobinno, comentario sobre la Constitucin de los Esta dos Unidos; Facultad de Derecho. U.N.A.M.. 1962, pg. 9. 78 MIGUEL GALlNDO GAMACHO gobernante, ejerciendo en su persona gran parte de sus derechos y deberes. El debilitamiento de la Federacin e incremento del poder de sus Estados miembros y sus municipios es la tesis angular del pensa- miento de ThomasJEFFERsoN. En su poca se pens que las tesis de HAMILTON yJEFFERSON no sola- mente eran contradictorias, sino inclusive irreconciliables yen cierto modo el principio de la cosoberana imperante de los Estados Unidos de Norteamrica, deriva del pensamiento del segundo y del hecho de que los Estados miembros de la Federacin fueron celosos del poder de sta, y por tanto se reservaron una buena cantidad de facultades o competencias que equilibraba su poder con el de la Federacin, in- clusive, llegaron a establecerse conflictos jurdicos como el asunto MARBURY vs MADI SON que finalmente fue resuelto a favor de la compe- tencia de la Federacin, pero aun en nuestros das los Estados miem- bros de la Federacin norteamericana conservan varias facultades y competencias que les hacen pensar en que aun se rigen bajo el princi- pio de la cosoberana. Pienso sobre esta controversia que la doctrina poltica contempo- rnea ya la ha resuelto y de ello es testimonio el artculo 39 de la Cons- titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 que seala que el titular del poder poltico es el pueblo de quien emana y en nombre de quien se ejerce, superando la polmica mencionada sobre quin es el titular de la soberana o en quin reside sta. Tambin se ha citado a Alexis DE Tor:QuEVILLE como precursor de la administracin pblica de norteamrica en atencin a que su obra ms importante sobre la materia "La Democracia en Amrica" se refiere a la situacin poltica de la Unin Americana. Sin embargo, su pensa- miento es abordado en el apartado relativo al pensamiento adminis- trativo de Francia. C) Woodrow Wilson (1856-1924) Woodrow WILSON fue Presidente de los Estados Unidos de Norteam- rica por el partido demcrata durante la segunda dcada del siglo XX. Antes de acceder a tan importante cargo poltico hizo estudios relati- vos a la poltica y a la administracin, formulando en 1886 y publicado en el siguiente ao un ensayo relativo a la administracin pblica con el nimo, como lo expres, no de aplicarlo, sino como una introduc- cin semi popular para los estudios administrativos, discutiendo la his- toria de la ciencia de la administracin, de las condiciones del estudio y de la necesidad en su pas. El ensayo citado, conocido con el nombre de ''Estudio de la administracin ", fue, publicado por la Academia de, Ciencia Poltica de la Universidad de Columbia, en la revista Political Science Quarterly, en el que expresa que la ciencia de la administracin es eminentemente prctica, pero reconociendo la ntima relacin que tiene con la poltica, considerando que de sta, deriva la ciencia de la TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 79 administracin, lamentando que siendo la parte ms obvia del gobier- no, haya tardado tanto para ser considerada en sus verdaderas carac- tersticas, a pesar de representar la parte operativa del gobierno, es decir, la accin del ejecutivo y consecuentemente de vieja aplicacin. A pesar de que considera que la administracin deriva de la cien- cia poltica sostiene que la primera va ms all de la esfera poltica, de la misma manera que las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas, afirmando que la administracin pblica es la ejecucin de- tallada y sistemtica del derecho pblico, agregando que cada aplica- cin determinada de una leyes un acto administrativo, ms no es la ley que est sobre el acto administrativo. Para WILSON el estudio concerniente a la administracin debe comprender los tres puntos siguientes: 1. Tomar en cuenta lo que otros han hecho en la misma lnea, es decir, la historia del estudio. Il. Averiguar exactamente cul es el objete del estudio. IlI. Determinar cules son los mejores mtodos para desarrollarlo y las concepciones polticas ms esclarecedoras de que debemos proveernos para introducirnos en l. Es evidente que la administracin pblica concebida por WILSON tiene puntos de coincidencia con la administracin privada, pues ad- vierte que el desarrollo de-los procesos industriales y comerciales se incrementaron, y afirma que en la esfera de la administracin pbli- ca, la cantidad de jefes que realizan los actos de gobierno han aumen- tado, como consecuencia del incremento de la misma, provocando, inclusive, que las conductas sean equivocadas e informales, de tal ma- nera que esta ciencia tiene como tarea hacer que los actos de gobier- no sean mejores, se depure su organizacin y se cumplan los deberes de los funcionarios escrupulosamente, y esta es la razn de ser de la propia ciencia de la administracin que hace que tanto la pblica como la privada logren sus objetivos planteados. Woodrow WILSON se percata plenamente de que la ciencia de la administracin surgi de la ciencia de la polica, como parte de las cien- cias camerales, que es expresin del pensamiento administrativo del absolutismo europeo, precursor de la ciencia de la administracin pblica moderna, e inclusive afirma: "Los gobiernos ms adelantados en la prctica administrativa son hoy los que tuvieron gobernantes absolutistas, pero iluminados con la idea, evidente a todos menos para los ciegos, que los gobernantes son propiamente los servidores de los gobernados. En esos gobiernos la administracin se ha organizado para servir el propsito general con la simplicidad y la efectividad pro- pias de las iniciativas regidas por una voluntad nica".26 ~ l Woodraw Wu.'lo:". "Estudio de la administracin", Politieal Science Quartf.1"ly. pg. 204. Hay una edicin en RAP conmemorativa del 25 aniversaro del INAP, pg. 281. 80 MIGUEL GALINDO CAMACHO WILSON abrevo su conocimiento en el pensamiento de los adminis- trativistas alemanes, especialmente en Gaspar BLUNTSCHLI y de alguna manera en Lorenzo VON STEIN. Del primero toma la idea de que la poltica est relacionada con las cosas grandes y universales, en tanto que la administracin lo est con las acciones estatales, individuales y pequeas, por lo cual la poltica es competencia de la estadstica, en tanto que la administracin lo es del funcionario tcnico, para cuyo cum- plimiento debe tomarse en consideracin lo que expone como tarea de la administracin en los tres puntos sealados anteriormente. Respecto al pensamiento de MONTESQUIEU, sobre la divisin de po- deres, adoptado plenamente en el sistema norteamericano, dentro de la concepcin federalista, manifest que MONTESQUIEU no haba dicho la ltima palabra sobreel tema, y que en consecuencia, el funcionalismo de su sistema deba ser superado para mejorar los principios administra- tivos en los que se basan la autoridad y las responsabilidades pblicas. Sin embargo, acept en todo momento que el sistema constitucional era importante y determinante en la vida poltica, pero respondiendo a la idiosincrasia pragmtica del pueblo norteamericano, consideraba que los cauces de la administracin pblica deban enmarcarse por los caminos de la prctica administrativa pero que deban ajustarse a patrones normativos cuidadosamente probados. Congruente con las ideas democrticas del pueblo norteamerica- no, y refirindose al sistema de gobierno de Prusia manifest: "Es me- ior ser poco entrenado y libre, que servil y sistemtico. Sin embargo, no hay negacin al hecho de que sera mejor ser ambos, libres de espritu y expertos en la prctica". Sostuvo en consecuencia, la necesidad de que los funcio- narios pblicos y el personal que labora en la administracin pblica est eficientemente preparado y con sentido de responsabilidad, ex- presando que la preparacin de los funcionarios y la opinin pblica desempean un papel importante en la realizacin de los actos de la administracin pblica, congruente con las ideas democrticas. Considero que las ideas del Doctor Woodrow WILSON respecto al :::riterio sobre la divisin de poderes de MONTESQUlEU, pueden ser acep- tadas como un antecedente del intento que hizo posteriormente Karl LOEWENSTEIN para interpretarla, y tratar de superarla, pero sin lograrlo. WILSON sostiene que el pueblo norteamericano ms que estudiar el arte de gobierno, gobierna; es decir, ms que reflexionar, acta, lo que resulta obvio en un pueblo esencialmente pragmtico, es decir, partidario de la accin antes que de la especulacin. D) Frederik Winslow Taylor (1856-1915) Frederick Winslow TAYLOR tambin representa una de las llamadas corrientes clsicas de la Administracin, pero aclaro que su doctrina, como la de FAYOL es aplicable fundamentalmente al campo de la admi- nistracin privada. TAYLOR se inici como 09cero en una fbrica me- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 81 talrgica y por ello es explicable el nfasis que puso en el contenido de su doctrina. En 1903 present ante la sociedad norteamericana de ingenieros mecnicos, sus principios cientficos de la administracin de ta- lleres que se constituy en la teora sobre la investigacin cientfica priva- da. Cuatro aos despus se volvi a presentar ante la sociedad de inge- nieros para que stos conocieran su teora sobre la administracin cientfica que ya haba sometido mediante estudios de campo en diver- sas empresas e instituciones pblicas y privadas a travs de la Oficina para las Investigaciones Municipales de Nueva York, que haba funda- do. Esta teora de la administracin cientfica ya haba sido sometida en los lugares citados al rigor cientfico de la induccin analtica, que son: la observacin, la experimentacin, la comprobacin y la confir- macin de la hiptesis. Su investigacin se enfoc al estudio y conocimiento de un mejor uso de la mano de obra, de los materiales, de la coordinacin de es- fuerzos, a la divisin del trabajo y especializacin, a la planificacin para obtener una mejor productividad. Como es obvio su atencin estaba orientada a los trabajadores para que fueran seleccionados ade- cuadamente y se les proporcionara los salarios adecuados y la prepara- cin idnea para que pudieran ofrecer un ptimo rendimiento en sus actividades. Con base en lo expuesto, la administracin cientfica de TAYLR pro- porciona una teora cuyos cuatro principios bsicos son los siguientes: Primero. El establecimiento de una verdadera ciencia. Segundo. La seleccin cientfica del trabajador. Tercero. Su educacin y formacin cientficas. Cuarto. La colaboracin estrecha y amistosa entre la direccin y los tra- bajadores. Para el cumplimiento a los principios mencionados, TAYLR esta- bleci las siguientes reglas: 1. Necesidad de organizacin de la industria para un funcionamiento satisfactorio. 11. La aplicacin de los mtodos y tiempos necesarios para aumentar la productividad de los obreros hacindoles conocer sus incrementos a efecto de estimularlos. 111. Incremento de salarios COn base en el mejor funcionamiento y baja de costos de la produccin, tratando de aumentar la productividad y, disminuir el costo de la produccin, por lo cual sugiere lo siguiente: a) La utilizacin del mnimo consumo de esfuerzo humano, de los recur- sos materiales y del capital invertido. b) La separacin del trabajo y de planificacin y de la labor intelectual de la manual. e) Trabajo plenamente planificado. 82 MIGUEL GALINDO CAMACHO d) Que la direccin tenga buenos informes sobre los aspectos principales del trabajo. e) Los capataces deben supervisar al menor nmero posible de opera- rios, no deben realizar ningn trabajo de planificacin y la maquinaria bajo su responsabilidad debe agruparse en un solo taller. j) Las relaciones con los trabajadores debe hacerse cientficamente para que la responsabilidad de las labores se distribuya entre la direccin y los obreros, por lo que stos requieren capacitacin previa, debiendo existir un ambiente de cordialidad, entre los trabajadores con un reconoci- miento a la condicin humana de stos. g) Que los sistemas de salarios estn determinados por la calidad y canti- dad de las labores, que sean fcilmente medibles, para hacer una justa retribucin. En apariencia existe una contradiccin entre las teoras de FAYOL y TAYLOR, sin embargo, debe afirmarse que sta no existe pues en el fon- do se complementan, ya que para lograr la optimizacin en las labores de una empresa es necesario que la direccin, mando y control de la mis- ma tenga perfectas relaciones con la base trabajadora y que de la misma manera, en el mbito de sus tareas se lleve a cabo la capacitacin de todo el personal de una empresa para hacerla producir en forma pti- ma, concientizando a estas dos partes importantes de la produccin en el sentido del reconocimiento a la calidad humana de las mismas, con un respeto indeclinable de una parte para la otra y un entendi- miento que conduzca a la empresa por los caminos del xito. E) Francisco Goodnow Francisco GOODNOW es un autor importante en ciencia poltica, derecho administrativo y ciencia de la administracin. Para algunos es l y no WILSON el fundador de la ciencia de la administracin pblica de Norteamrica. Escribi varias obras, entre las cuales destacan "De- recho Administrativo Comparado", que es el primer libro de la materia en norteamrica, publicado en 1893; "Poltica y administracin": un es- tudio de gobierno, publicado en 1900. En la primera de las obras cita- das expresa que la misma no comprende al Derecho administrativo en su conjunto, sino a los mtodos de organizacin administrativa adoptados en los Estados Unidos de Norteamrica, Inglaterra, Francia y Alema- nia. Sostiene que los grandes problemas del derecho pblico moderno son de carcter casi exclusivamente administrativo, en cuyo pensa- miento se advierte la influencia de Lorenzo VON STEIN, haciendo suya la frase de ste en el sen tido de que el siglo XIX sera la era de la ciencia de la administracin, por lo cual afirma que su poca es la de la reforma administrativa y que sus exigencias, con el predominio de la esfera ad- ministrativa del gobierno, debern ser atendidas a travs de la aplica- cin del derecho administrativo y la ciencia de la admitristracin. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 83 Sostiene que existen cuando menos tres acepciones de la adminis- tracin, que no son del todo coincidentes: 1) La actividad total del gobierno; 2) La actividad del gobierno, con excepcin de la del poder legislativo; 3) La actividad del gobierno en el aspecto administrativo. Para l, sta es la acepcin correcta, que inclusive se debe tener corno unvoca, por lo cual afirma que "la administracin es la actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno, y ste administra cuando nombra a un fun- cionario, da instrucciones a sus agentes diplomticos, fija y recauda sus con- tribuciones, disciplina su ejrcito, investiga hechos relativos a la comisin de delitos, y ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que veamos al gobier- no en accin, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judi- cial, decimos que administra. La administracin, pues, ha de buscarse en to- das las manifestaciones de la accin ejecutiva ".27 El criterio de Francisco GOODNOW sobre la administracin o ciencia de la administracin es correcto, pues en los casos que cita todos los actos son de naturaleza administrativa, es decir, son creadores de situaciones jurdicas concre- tas, subjetivas y, particulares. Como es fcil deducir concibe a la administracin pblica bajo la base de la divisin tradicional de las funciones del Estado, pero influen- ciado por el pensamiento europeo, de Carlos Juan Bautista BONNIN y Lorenzo VON STEIN, agrega a ella la "administracin general del pas", en el sentido del Ministerio de Fomento que ide BURGOS para Espaa. Sostie- ne que la administracin pblica comprende no solamente lo relativo a la accin ejecutiva del gobierno, sino tambin a la forma de organiza- cin administrativa, que abarca al titular del poder u rgano ejecutivo y a todos sus subordinados. GOODNOW sostiene, as mismo, que los mtodos y formas de la accin administrativa se llevan a cabo en todos los pases mediante la organi- zacin de grandes empresas comerciales, y que son las que conocemos como empresas paraestatales, ya que por la importancia y dimensin de los servicios que presta resulta difcil y problemtico que puedan llevarla a cabo los particulares. Respecto a las relaciones entre la ad- ministracin y la iniciativa privada existe un antagonismo que final- mente se resuelve con la sumisin de los particulares a la administra- cin pblica, la que puede, inclusive, recurrir al uso de la fuerza; que incumbe a la competencia de la autoridad; sostiene que la relacin entre la administracin y la iniciativa privada es materia que compete a la ciencia poltica, ms que a la administradn. Para l, la administra- cin debe preocuparse por ampliar la esfera de los beneficios sociales y por ende limitar, en este aspecto y como consecuencia, la esfera de la libertad de los gobernados, manifestando que la administracin podr o no servicios pblicos, pero siempre esta- r obligada a funcionamiento de los mismos. 27 Francisco Adminislmlivl)'Com/Jarado: anlis de los admini.flrali- vos, dos volmenes, Madrid, Espaa Moderna, sin ao (1893), pg. 6. 84 MIGUEL GALINDO CAMACHO En "La Politicav administracin ", se advierte un alejamiento parcial del Derecho administrativo, pues en esta obra expresa que el sistema formal del gobierno establecido por el derecho, no siempre es coinci- dente con el real y que en consecuencia las caractersticas y condicio- nes del primero constituido conforme al derecho se adeca de acuerdo a las condiciones del sistema real que se presenta a travs del tiempo. En esta obra se plantea el propsito de establecer las diferencias entre el sistema de gobierno formal, fundado en el Derecho y el sistema de gobierno real, lo que le lleva al planteamiento de las funciones prima- rias del Estado. Sostiene que en su poca y ms bien antes de ella el predominio del estudio del sistema de gobierno formal sobre el real obedeca al hecho de que los tratadistas de la materia enfocaban su atencin en los aspectos jurdicos del Estado en virtud de ser general- mente juristas. En tales condiciones consideraba que el estudio del gobierno deba cambiar ya que las instituciones gubernamentales no jurdicas tienen una mayor influencia que las jurdicas que le sirven de fundamento y que tales formas no jurdicas deben ser tomadas en . consideracin para llevar a cabo los cambios del contenido de la ad- ministracin. Afirma que las fuerzas polticas que segestan en el seno de un sistema formal actan sobre l y tienden a modificarlo hasta que consiguen desfigurarlos, por lo que es indispensable que las situaciones reales sean tomadas en consideracin cuando se examina al gobierno. Pien- sa, as mismo que la vida poltica debe tomarse en su conjunto, como un todo compuesto de instituciones jurdicas y las reales no jurdicas. Considero que para juzgar este cri terio es preciso recordar la influen- cia recproca de la idea sobre los hechos sociales, pero que tratndose del Derecho, por sus caractersticas de normatividad, los hechos de la realidad deben llevarse a cabo segn los principios jurdicos, aunque es dable aceptar que la realidad influye creando pocas circunstanciales y de excepcin, siempre y cuando las conduc- tas respectivas no sean ilcitas. GOODNOW objeta la Teora de la divisin de poderes, descubierta y ex- puesta por MONTESQUIElJ, afirmando que contrariamente a lo que ste sostiene solamente existen dos funciones estatales y no tres, pues la judicial no es una funcin independiente que la consagre la triloga universalmente conocida, sino que es una funcin de carcter ejecuti- vo. Debe recordarse que el propio MONTESQUIEU considera que el po- der judicial tiene una funcin de menor importancia que los rganos legislativo y ejecutivo, porque representa, fundamentalmente, el cum- plimiento de una funcin: la de aplicar las leyes en casos de controver- sia; sin embargo la lleva a cabo un rgano primario u originario del Estado. Los Estados Unidos de Norteamrica cuentan con un poder u rgano judicial, independiente, autnomo yvigoroso, que en el cum- plimiento de sus funciones, acta libremente, sin sujetarse a la volun- tad del titular del ejecutivo. GOODNOW, acepta, sin embargo, que la
TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 85
voluntad del Estado la expresa el pueblo cuando vota; la del poder legislativo, cuando este rgano formula las leyes, y la ejecucin de la voluntad del Estado por las autoridades ejecutivas, administrativas y ju- diciales, lo que enmarca obviamente la confusin que se plantea en la voluntad creadora de situaciones jurdicas concretas e individuales, pues an cuando las realizan los rganos ejecutivo y judicial entre ambas ejecuciones existe una notable diferencia, puesto que la ejecu- cin de la voluntad del Estado por el rgano judicial solamente se presenta cuando existe una controversia de derecho. F) Guillermo Willoughby Guillermo WILLOUGHBY fue un escritor importante. c su libro "Introduccin al estudio de los Estados riormente complet con estudios sobre la administracin judicial y la legislativa; en 1927 public "Principios de la admr1:isitrrtCi6'nFphl:a''', s9- bre esta obra debe recordarse que cien Carlos Juan Bautista BONNIN en Francia, elabor' \lnra";b';a 6ri'e'f'f\s- contenid0'y lo quien en el mismo ano public un la publica"; Elgobzerno de los estados moderrl;?s: "'.' ..... -.,;.i. .'" ,.' En .los "Principios de como libro de texto en U!)Idos ',,1'.'-Li\ J.. J![,'\J,..,' I 1...) tI.e' ,:"C"'''- .., ',,1,;""',( ,e!), f\e, pais ha SIdo estu. ... h?h.. ,iPSd .. 9fl.r ... s.. p.. ...r,RS y se ha que para l es gc:;la guerra civi19AFi do sin de ,y, una .c,I,e qt;,nl.loqt,l n,i q\lle.careqe .. Ir) ,i .! i JI, WILLOUGHBY sostiene ser.lntegta- quelos,funciooariosde.staneben !ms rigol'lal'etie,c1i(J);de que Jindan;<irl1a mssma.fuema . que"losaenvidQfes"deilli,admin4stradn 1 p r ivad ; ..mn que 'ldviert:e;que
86 MIGUEL GALlNDO CAMACHO y el desperdicio, afirmacin temeraria que no se presenta como regla en la esfera que cita. En su obra "El Gobierno de los estados modernos" trata de establecer la distincin entre ejecucin y administracin y parece que en este aspecto tiene la influencia del pensamiento ingls, respecto a la distincin entre Jefe de Estado yJefe de Gobierno. Respecto al origen de las funciones estatales sostiene que estas se derivan de la naturaleza del poder en el sentido de que estn determinadas por el derecho, y esa concepcin determina la clasificacin tradicional, divulgada por MONTESQUIEU, en el sentido de que los poderes del Estado se dividen en legislativo, eje- cutivo yjudicial, que como ya qued expuesto la objeta sin fundamen- to, sin argumentacin razonada y sin xito. G) La administracin pblica norteamericana a la mitad del siglo XX Como tratadistas de la administracin pblica en norteamrica, en la poca contempornea se cita a Leonardo WHITE, Marshall DIMOCK, Dwight WALDO y Lutero GULlCK. Leonardo WHITE es autor de varias obras y artculos sobre la admi- nistracin pblica. En 1928 public "Introduccin"; en 1930 un trabajo denominado "Administracin Pblica" elaborado para la "Enciclopedia de las Ciencias sociales"; en 1933 "Tendencias en administracin pblica". En 1936 colabor con la obra "Las fronteras de la administracin pbli- ca" participando con el artculo "El significado de los principios en admi- nistracin pblica", en l expone que la administracin, como el derecho, ha sido descrita como un principio que ha venido amplindose. La ad- ministracin es constante, no caprichosa. El administrador tiene per- manentemente puestos sus ojos en los intereses del Estado. Sostiene que el trmino administracin tiene dos significados no coincidentes: el primero relativo al conocimiento y prctica aplicables al Estado y a cualquier otra institucin y el segundo, equivalente a un campo de la ciencia poltica. Comenta el pensamiento de WILLOUGHBY en relacin a que los principios de la administracin se fundan en el derecho, pero para l, la administracin y sus principios son ms importantes que el derecho. Sostiene que se entiende por principio a un patrn de con- ducta de la administracin, guas de accin. Marshall DIMOCK es uno de los tericos de la administracin ms importantes del pensamiento norteamericano. En 1953 escribi el li- bro de texto Administracin Pblica, as como la Filosofa de la adminis- tracin traducida al espaol con el nombre de Principios y normas de la administracin. Define a la administracin pblica como "El estudio de los poderes .y problemas, la organizacin y el personal, as como los mtodos involucrados en la ejecucin de las leyes y polticas de las autoridades guber- namentales". Considera que la misma se interesa por los problemas de la sociedad. Tambin sostiene que la administracin es un instrumen- to del gobierno que sirve a la comunidad, por lo cual no puede con- TEORA DE LA ADMINISTRACiN rBLlCA 87 siderarse como un fin en s mismo, sino que atiende a los problemas concretos de la sociedad en asuntos relacionados con la situacin eco- nmica, de salubridad, de las utilidades pblicas, la planeacin y to- dos aquellos que tengan relacin con la propia comunidad. Considera que el pensamiento britnico sobre la materia influy en el de WILSON y que la administracin pblica, como arte o ciencia de la administracin estn basados en estudios cientficos, y que sta no es una mquina inanimada que ejecuta los trabajos del gobierno, sino que representa la bsqueda y aplicacin de las. medidas necesa- rias para lograr los fines y objetivos del Estado, pues la administracin pblica es el Estado en accin, el Estado constructor. Para l la admi- nistracin pblica est relacionada con el que y el como del gobierno. Son los fines del Estado los que establecen la amplitud de la esfera de los actos o accin del gobierno. Sostiene que los funcionarios de ste de- ben estar compenetrados del que y como del mismo para que se lleven a cabo con xito los programas cooperativos en los que consiste la ad- ministracin pblica. Dwight WALDO es uno de los ms notables pensadores norteameri- canos sobre la administracin pblica. Es autor de varias obras y artcu- los: "El estudio de la administracin pblica" publicada en 1955, y una versin espaola en 1964, tambin se public en italiano y en portu- gus. De sus artculos destacan "The administrative State reoisite" (1965); "Public administration in a time o/ reoolutions" (1968); hay dos artculos que llevan el mismo ttulo, "Public administratian ", tambin en 1968, uno para The journal o/ Politics, el otro para la Enciclopedia de las Ciencias Sociales. Finalmente, "Development in public administratian" en 1972. En la primera de las obras citadas fija el propsito de la misma, al manifestar este ensayo intenta realizar una introduccin al estudio de una fase o aspecto de la cooperacin humana: a saber, la administra- cin pblica. Sostiene que la cooperacin humana es estudiada por varias ciencias sociales y por la tecnologa, aunque considera a la ad- ministracin como una forma de tecnologa. Define a la administra- cin como "la organizacin de hombres y materiales para lograr los fines del gobierno; la administracion pblica es el arte y la ciencia de la Direccin apli- cada a los asuntos del Estado". Esta definicin involucra dos aspectos: el primero relativo a la problemtica de determinar si la administracin es una ciencia o arte. Sobre el particular debe recordarse la definicin de BONNIN, para quien la ciencia de la administracin est representa- da parla administracin pblica, que involucra a la direccin de los propsitos. Para l la administracin es un tipo de esfuerzo humano cooperativo que posee un grado alto de racionalidad y la organizacin que es una de sus caractersticas junto con la direccin la define como la estructura de las relaciones personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo, en tanto que la direccin es la accin de tiempo a lograr la cooperacin racional en un sistema administrativo. 88 MIGUEL GALINDO CAMACHO El criterio de WALDO sobre la administracin, en el sentido expues- to en los prrafos que anteceden tienen sus races en la terminologa y temtica de la administracin privada, ya que si bien es cierto que la administracin pblica tiene como caractersticas a la organizacin y a la direccin, tambin lo es que el uso de esa terminologa surgi de la administracin privada. Lutero GULICK escribi "La Poltica y la administracin ", a la que con- sidera alejada de la corriente de la administracin privada que tiene como base a la gerencia, pues su preocupacin est relacionada con los temas de la poltica norteamericana y la relacin que tiene con la administracin. Define a la poltica como "la accin por el control de gobernantes "relacionada con la democracia moderna y en este sentido la poltica no puede separarse de la administracin, ya que de acuer- do a los principios democrticos, en estos no es posible dejar que los gobernantes acten libremente y hagan lo que desean, pues en todo caso el pueblo tiene el control de las acciones polticas. Posteriormente a la obra citada, GULICK parece abandonar a la ciencia poltica para adoptar una visin de la administracin pblica derivada de la concepcin de la gerencia en los Estados Unidos. Con estas nuevas ideas GULICK ya no concibe a la poltica como la ciencia que marca la directriz de la administracin, sino que la enmarca den- tro de la administracin pblica, pues inclusive considera a sta como una divisin de la ciencia poltica y de las ciencias sociales. En este aspecto GULICK se preocupa por el principio de la eficiencia que para l es comn a la administracin pblica y a la privada. Obviamente al abandonar GULICK la idea de la administracin p- blica como el Estado en actividad y a la ciencia de la administracin pblica como disciplina que estudia al Estado desde el punto de vista de laactividad administrativa, tiene un problema que le lleva necesa- riamente a inclinarse al estudio de la administracin privada con la caracterstica fundamental de eficiencia, que determina inclusive su organizacin y direccin, alejndose notoriamente de los principios de la administracin pblica. CAPTULO III EL ESTADO, LA CONSTITUCIN YLA ADMINISTRACIN PBLICA SUMARIO: 3.1. El Estado y su Constitucin como determinantes de las funciones del mismo y consecuentemente de la administracin pbli- ca.-3.2. El constitucionalismo mexicano y los fines del Estado moder- no.-3.3. Marco jurdico del ejercicio de la administracin pblica.- 3.4. Complejidad creciente de la administracin pblica. El estado po- lica. El estado planificador.-3.5. Continuidad y terminacin de pol- ticas en administracin pblica y coordinacin de polticas pblicas. Poltica-econmica, economa poltica.-3.6. La administracin pbli- ca en los cambios sociales. 3.1. EL ESTADO y SU CONSTITUCIN COMO DETERMINANTES DE LAS FUNCIONES DEL MISMO Y CONSECUENTEMENTE DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Entre el Estado, la Constitucin y la Administracin Pblica hay un nexo indisoluble, mediante el cual para comprender uno, deben estudiarse los otros dos. En efecto, el Estado es una creacin humana establecida en la Constitucin, es decir, el nacimiento de un Estado determinado surge simultneamente con su Constitucin; ambos por regla general son producto del poder u rgano constituyente, que les crea y da vida. La administracin pblica en cambio, como parte de la actividad del Estado, est determinada por su Constitucin y por los fines yjustificacin que ste tiene en un momento determinado de la historia. Generalmente es aceptado que el Estado es creacin humana, que se lleva a cabo a travs de un acto de voluntad ciudadana en el mo- mento en que el pueblo, por medio de sus representantes, que son los integrantes del rgano o congreso constituyente optan, en nombre de la voluntad soberana del pueblo, por una decisin poltica fundamen- tal, dando forma al tipo de Estado que consideran adecuado para su pas, y creando la Constitucin que surge paralela o simultneamente con el Estado, que le da forma, le tipifica, seala los rganos originarios de que est constituido, establece las"tGmpetencias de sus titulares y menciona la posibilidad de que puedan crearse rganos auxiliares colaboradores de los constitucionalmente formados. 89 90 MIGUEL GALINDO CAMACHO Considero que el Estado es la mejor forma de organizacin s o c i a ~ , porque garantiza la existencia de la vida social en plenitud, permI- tiendo la existencia de grupos, crculos y clases sociales con proyectos e inclusive intereses contrarios, y a todos les acepta y protege. Es induda- ble que los Estados que permiten y auspician el pluralismo ideolgico y de accin, permiten el enriquecimiento de la sociedad. Sin embar- go, no debe perisarse que esta idea es universalmente aceptada ni lo ha sido en todos los tiempos, como se advierte del pensamiento de Carlos MARX, mximo exponente de la opinin contraria. Jorge Guillermo Federico HEGEL (1770-1831) sostuvo idea similar a la que expongo en el sentido de que el Estado existente es el mejor de todos, en virtud de que en el mismo se dan las vinculaciones espont- neas o voluntarias, que deben ser consideradas con carcter vincula- torio, social y psicolgico y las relaciones que se dan fundadas en el derecho a las que llama obligatorias. Jorge Guillermo Federico HEGEL nacido en Stuttgart fue invitado por el gobierno de Prusia para impar- tir la ctedra de filosofa, en la Universidad de Berln, convirtindose en el filsofo oficial prusiano. Durante ese perodo llamado de Berln comprendido de 1818 a la fecha de su muerte public una de sus obras ms importantes "La Filosofa del Derecho"que se agregan enriqueciendo "Ll pensamiento expuesto en la "Revista crtica de Filosofa" (1807); "La Fenomenologa del Espritu" (1806), en donde trata sistemas metodol- gicos; "La Propedetica, Filosfica" (1809-1811); "La Ciencia de la Lgica" ( 1811-1816) Yla "Enciclopedia de las ciencias filosficas" (1817), cuando era profesor de la Universidad de Heidelberg. Despus de su muerte se publicaron "Las Lecciones sobre la Historia de la FilosoJa "(1833-1836); ''Filosofa de la Historia" (1837); "Lecciones de esttica o filosofa del arte" (1836-1838) . El idealismo alemn alcanza con el pensamiento de Jorge Guiller- mo Federico HEGEL su punto ms elevado y es conocido con el nombre de Idealismo Absoluto en sentido objetivo, que tiene las siguientes caractersticas: a) Es una representacin del dogmatismo, pues afirma que el cono- cimiento no tiene ningn lmite, contradiciendo a KANT para quien la cosa en s, no es cognoscible. b) Es expresin del inteleetualismo, que sostiene la identificacin entre el pensamiento y la realidad, "todo lo real es racional y todo lo racional es real ". e) Participa del optimismo, al expresar que el hecho es divino y se identifica con la idea. d) Se funda en el evolucionismo, principio que no es original de tal autor, ya que fue expuesto anteriormente por HERCLITO de Efeso, para quien todo fluye, y "la guerra es la reina de todas las cosas". Se- gn HEGEL, la idea, deviene a travs de una serie de procesos y contra- dicciones y se llega a ella, no por medio de un solo pensamiento, sino nORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 91 mecliante la depuracin de varios, formulndose primero una tesis, a la que se opone una anttesis, y, como resultado de su comparacin, se llega a una sntesis, que se coloca en el lugar de la tesis, y que es el nuevo punto de partida para la misma operacin dialctica hasta lle- gar al concepto ms depurado, es decir a la idea de lo absoluto. Como es de sobra conocido, el pensamiento de HEGEL fue dura- mente criticado por Carlos MARX, quien antes de hacerlo en forma di- recta trat de intentarlo a travs de Feuerbach, es curioso conocer que Federico ENGELs, coautor con MARX en su pensamiento sociopoltico dijo de HEGEL lo siguiente: "abarca un campo incomparablemente ma- yor que cualquiera de los que le haban precedido y hoy causa asom- bro, Fenomenologa del espritu (que podramos calificar de paralelo de la embriologa y.de la paleontologa del espritu: el desarrollo de la conciencia individual a travs de sus diversas etapas, concebido como la reproduccin abreviada de las fases que recorre histricamente la conciencia del hombre), Lgica, Filosofa de la naturaleza, Filosofa del espritu, esta ltima investigada a su vez en sus diversas subcate- goras histricas: Filosofa de la Historia, del Derecho, de la Religin, Historia de la Filosofa, Esttica, etc.; en todos estos variados campos histricos trabaj HEGEL por descubrir y poner de relieve el hilo de engarce del desarrollo; y como no era solamente un genio creador, sino que posea adems una erudicin enciclopdica, sus investigacio- nes hacen poca en todos ellos. Huelga decir que las exigencias del "sistema" le obligan, con harta frecuencia, a recurrir a estas construc- ciones forzadas que todava hoy hacen poner el grito en el cielo a los pigmeos que le combaten. Pero estas construcciones no son ms que el marco y el andamiaje de su obra; si no nos detenemos ante ellas ms de lo necesario y nos adentramos bien en el gigantesco edificio, des- cubriremos incontables tesoros que han conservado hasta hoy da todo su valor".2H En Sociologa, se afirma que existe crisis cuando la sociedad o un grupo de ella, ha llegado al punto culminante de un comportamiento que exige el cambio de las estructuras sociales, en virtud de que las existen tes no han respondido a las evoluciones de la sociedad, y por ende, es necesario buscar distintas alternativas. En consecuencia, la or i sis de la sociedad se presenta cuando las estructuras de la misma son insuficien tes para resolver sus problemas, lo que determina que tales estructuras deben desaparecer o cambiar, o renovarse totalmente. Para saber si el Estado est en crisis o existe crisis del mismo, es necesario precisar, cul es su naturaleza, su funcin social, su finali- dad y sujustificacin. Los tres elementos orgnicos fundamentales del Estado son: la poblacin, territorio y la autoridad, gobierno o dere- cho. Para lograr el objetivo planteado, debo considerar el Estado no ~ " V A R I O S ,\l'TORES, Historia (1, la Filosojin, Editorial Grijalbo. S.A., Mxico, 1965, pg. 68. I 92 MIGUEL GALINDO CAMACHO como una ficcin jurdica sino como un ser con naturaleza propia: objetiva, subjetiva y formal, creado por el hombre para realizar las tareas, funciones y fines que ste le ha asignado a travs de la historia, entendiendo que el Estado se justifica solamente cuando cumple sa- tisfactoriamente con todas ellas. Considero que el Estado es la forma ms completa y perfecta de la organizacin humana en la que se realiza la sociabilidad del hombre, pues es en el Estado en donde se presentan las formas de la sociabili- dad: voluntarias o espontneas, as como las obligatorias, en la forma concebida por Guillermo Federico HEGEL. Si se acepta que el hombre es un ser sociable por naturaleza, de acuerdo con la tesis de ARISTTE- LES, se tiene que aceptar que su convivencia con sus semejantes slo es posible en una sociedad que subsume, respete y garantice todas las formas de la convivencia humana y ello solo se da en el Estado, que es la sociedad jurdicamente organizada. La problemtica sociopoltica se ha hecho cada da ms aguda y se advierte claramente que se requieren cambios, inclusive de las es- tructuras sociales que obviamente tienen relacin con algunos de sus elementos, pues indudablemente el Estado como la sociedad jurdica- mente organizada es obviamente una sociedad en evolucin. Ante las reiteradas afirmaciones en el sentido de que existe crisis del Estado o ste, est en crisis, sostengo que sta no existe porque el Estado es y seguir siendo la mejor forma de la organizacin social, pero s acepto que han existido y existen crisis en algunos aspectos de los elementos que integran el Estado, o en relacin con algn fen- meno socio poltico y que las sintetizo de la siguiente manera: a) Crisis del gabinete o ministerio. Se presenta cuando los miembros del mismo no han respondido al cumplimiento de sus responsabilida- des, provocando la ineficacia del gobierno en las tareas respectivas. Se presenta tambin cuando hay un desacuerdo de decisin entre el ga- binete y la mayora parlamentaria. Esta crisis puede ser total o parcial del gabinete o ministerio. b) Crisis de los sistemas polticos. Se presenta en el parlamento o en alguna de sus partes si se trata de este sistema, o bien, en algunos as- pectos o esferas del presidencialismo por errores, defectos o excesos en rganos secundarios de ste si se trata del sistema presidencial e inclusive del propio Presidente. c) Crisis de las formas de gobierno. Esta crisis consiste en que una forma determinada de gobierno no ha respondido a las necesidades de cambio de una sociedad determinada. As por ejemplo la mOHfl!I;- qua absoluta y hereditaria, como forma de gobierno no solarn';J}tf en tr en crisis sino desapareci totalmente para dar paso a qua constitucional, aunque todava hereditaria, cual es el caso.de.la monarqua inglesa. La fanfia republicana de gobierno.texalead por TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 93 Marco Tulio CICERN ya la que sirvi apasionadamente, tambin tuvo su crisis que determin su desaparicin en la poltica de Roma. d) Crisis de las formas tradicionales del estado. Estas formas son el Uni- tario o Simple, representado generalmente por la monarqua y el corn- puesto por el Estado Federal. En estos casos existe crisis cuando por una o varias causas son necesarias las reformas o cambio parcial o to- tal de sus estructuras, ya que las de esa forma de Estado son obsoletas y no responden a los cambios evolutivos de la sociedad. e) Crisis de las formas de Estado considerados segn la titularidad del poder: El Estado democrtico, el autocrtico y el totalitario, pueden igualmente entrar en un perodo de crisis que se presenta cuando las estructuras de alguna de estas formas de Estado fallan o fracasan, pro- piciando que los titulares de sus rganos no cumplan con sus cometi- dos, y pongan en crisis a la forma de Estado respectivo, que propicien la crisis generadora de cambios. Las dos ltimas formas de Estado, por su propia naturaleza, por su caracterstica respecto a la titularidad del poder tienen ya el embrin de una crisis natural, que indefectible- mente determinar el cambio de sus propias estructuras. Las crisis que se dan respecto a los fenmenos socio-polticos, pue- den revestir las formas expresadas, pero no necesariamente, pues en ocasiones representarn solamente cambios socio polticos, de tras- cendencia diferen te a la que enmarcan los tipos de crisis sealados. No puede ni debe ocultarse que la sociedad de nuestros das sufre constantemente crisis en distintos aspectos de sus estructuras, porque la falta de confianza en las autoridades, el abuso del poder en otras, la carencia de valores en buena parte de gobernantes y gobernados, el aumento de la inseguridad en la que vive la comunidad, y el incre- mento de la delincuencia provoca que aun con resultados negativos se trate de debilitar a los rganos del poder pblico, sosteniendo que ste no es capaz de resolver la problemtica social, por lo cual sugie- ren que la sociedad civil absorba mayores responsabilidades, con el desplazamiento consiguiente del Estado. Esta es solamente una pro- puesta infundada, puesto que considero que los miembros de la po- blacin individualmente considerados y como miembros de la socie- dad civil y finalmente del Estado deben conjugar sus esfuerzos con ste, para que pueda resolver, en beneficio de la comunidad, todos los problemas que se vayan presentando y que sea necesario combatir. Fue Carlos MARX el primer sociopoltico que afirm que el Estado estaba en crisis, pero su afirmacin iba ms lejos al manifestar que el Estado como el Derecho, eran instrumentos de la explotacin del hombre llevada a cabo por los poderosos, por lo cual, con el adveni- miento de la sociedad comunista, ambos desapareceran, dando lugar al establecimiento de una administracin de las cosas. Este criterio, que por supuesto no comparto, ha motivado que algunos tratadistas, especial- mente los neo-marxistas, filocomunistas o personas que militan en 94 MIGUEL GALINDO CAMACHO bandos opositores de los gobiernos, sostengan que existe una crisis del Estado. Sobre el particular considero que tambin esto es falso, aunque reconozco que existen crisis en esferas o partes del Estado, pero no en este, concebido como la sociedad jurdicamente organiza- da, como ya ha quedado expuesto. A partir de la dcada de los ochenta, con motivo de la multiplica- cin de los problemas sociales, con incremento de la delincuencia, el debilitamiento de la economa y del poder de compra de la pobla- cin, que ha motivado la inseguridad de la misma, han hecho ver que el Estado parece incapaz de resolverlos, creando desconfianza e indig- nacin de la propia sociedad, mal informada por los medios de comu- nicacin, que en su afn de lucro y protagonismo adoptan conductas que en lugar de beneficiar a la sociedad, desfiguran los hechos o les dan dimensiones mayores que al final de cuentas, su labor sirve ms para incrementar la problemtica que para resolverla. La creencia de que el Estado no puede resolver la problemtica contempornea es alimentada especialmente por algunos medios de informacin, por las fuerzas de la oposicin poltica, que en su afn de conseguir el poder, no pierden oportunidad, e inclusive la buscan o la crean, de atacar la vulnerabilidad de las autoridades gubernamen- tales, a fin de convencer a las posibles esferas electorales de que estas autoridades son ineptas, corruptas y que son culpables de todo 10que pasa en el seno de la sociedad, con el nico propsito de debilitarlas para obtener los espacios polticos que les permita adquirir el poder. A tal grado se ha desacreditado a las autoridades del Estado, que muchas personas insisten en manifestar que los problemas le han re- basado, y que por ello, la sociedad civil debe tomar las decisiones y medidas, para solucionar los problemas que el Estado es incapaz de resolver. A grado tal se ha cuestionado la solvencia e in tervencin ade- cuada del Estado, que inclusive, en estos ltimos aos del siglo veinte, se insiste en que es necesario llevar a cabo una reforma del Estado, debindose decir correctamente que es necesario realizar reformas en algunas partes de las estructuras gubernamentales y normativas del Estado, lo que debe admitirse porque la evolucin histrica de la so- ciedad, en los distintos aspectos de la vida individual y colectiva exige que las estructuras orgnicas del Estado se adecuen para la satisfac- cin de las necesidades individuales y colectivas de la comunidad. En la actualidad se habla con frecuencia, especialmente en Mxi- co, pero tambin en otros pases, que la sociedad civil est desbordando al Estado, queriendo decir con ello, que las aspiraciones sociales no son captadas por el Estado y no se aplica la solucin que los mltiples casos requieren, por lo cual la actividad estatal est limitada frente a la diversidad de las necesidades sociales. Este criterio lo sustentan, por una parte, idelogos del P9l1samiento poltico que estn convencidos que la actividad del Estado no satisface plenamente los requerimien- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 95 tos de la poblacin del mismo, pero en mi opinin hacen hincapi y la robustecen grupos de oposicin consciente y razonada que sostienen la ineficacia de la actividad del Estado de nuestro tiempo, pero tam- bin opositores sistemticos e irracionales a todo. Por tal motivo ex- presan que la sociedad civil est desbordando al Estado, como si Juera realmente posible poder hacer una separacin tajante y absoluta entre la pobla- cin del Estado, que es la sociedad jurdica y polticamente organizada, y la sociedad civil representada por vinculaciones exclusivamente sociolgicas y psicolgicas, sin que exista un elemento de vinculacin obligatoria que les una. Es seguro que en este final del siglo XX, y en los albores del XXI, la sociedad universal tiene ms y nuevas perspectivas y propsitos que en los principios del siglo XX, pero es innegable que es en el Estado en donde la sociedad civil, que es tambin la poblacin del Estado, pue- de llevar a cabo su convivencia pacfica y armnica, en donde impe- re el pluralismo y la democracia, como forma de vida y organizacin social que garantice la pluralidad de criterios y la disidencia, pero tam- bin se sienta decididamente fortalecida la mayora, como represen- tante del grupo democrticamente mayoritario. En tales condiciones la sociedad de nuestro tiempo exige y reclama un pluralismo en todos los aspectos de la vida social y poltica, pero tambin debe estar cons- ciente que ese derecho al pluralismo le implica las obligaciones de respetar y convivir con quienes no tienen las mismas ideas o criterios, sino que inclusive pueden representar las diametralmente opuestas. Es innegable que la evolucin de la sociedad que se presenta en mu- chas ramas de las ciencias, exige q U ~ 1 Estado se coloque en la situa- cin que le exigen las condiciones a tuales de la sociedad civil, para que ste no tenga la impresin de q e lo est desbordando. Es evidente que el Estado y su Constitucin son determinantes de las funciones del Estado y de la administracin pblica, pues es preci- samente en la Constitucin en donde est estructurada la naturaleza del Estado, su organizacin y funcionamiento y establecidos los fines que el hombre histricamente le asigna, as como la relacin entre sus distintos rganos. De esta manera el Estado ha sido formado con tres rganos fundamentales que son: el legislativo, el ejecutivo y el judi- cial, con estructura y funciones perfectamente definidas en la Consti- tucin, que es la voluntad poltica o decisin poltica del Congreso Constituyente, que es el que dio vida y forma al Estado ya su constitu- cin, y obviamente a los tres rganos originarios y fundamentales del mismo ya mencionados, sealando al propio tiempo la estructura, or- ganizacin y funcionamiento de cada uno de ellos. En Mxico, por ejemplo, el rgano o poder legislativo est sealado en el artculo 50 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en tanto que del .51 al 70, se refieren a las Cmaras que integran al Congreso de la Unin que es la expresin jurdica del rgano legisla- tivo y determinan la manera como se integran cada una de las Cma- 96 MIGUEL GALlNDO CAMACHO ras y la manera de acceder a los cargos polticos respectivos. Los ar- tculos 71 y 72 se refieren al derecho de iniciar leyes o decretos y la forma de llevar a cabo el procedimiento para formularlas o elaborar- las. El artculo 73 trata lo relativo a las facultades del Congreso de la Unin; el 74 a las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados; el 76 a las facultades exclusivas de la Cmara de Senadores; y el 78 y el 79 se refieren a la Comisin Permanente y sus facultades. Del artculo 80 al 93 se refieren al poder ejecutivo, ejercicio del mismo, a sus faculta- des, a la administracin pblica federal ya los funcionarios que colabo- ran con la misma en la realizacin de la administracin pblica. Los artculos del 94 al 107 tratan lo relativo al Poder judicial Federal, a su ejercicio, a cmo est organizado, estructurado y al funcionamiento del mismo, sealando las facultades de cada uno de los rganos que constituyen al Poder judicial Federal, permitindome hacer la aclara- cin que el artculo 102 de la propia Constitucin se refiere al minis- terio Pblico Federal, que obviamente no forma parte del Poder judicial Federal sino que depende del poder ejecutivo, aun cuando el Procu- rador General de la Repblica es designado por el Ejecutivo con rati- ficacin del Senado. Como ya est expresado, la administracin pblica est consigna- da como parte de las facultades del rgano ejecutivo, que en un Estado de derecho no puede desbordarlas, lo que significa que los rganos de la administracin pblica, que son rganos del poder ejecutivo, con su titular el Presidente de la Repblica en materia Federal y sus rga- nos derivados solamente puede cumplir y llevar a cabo los actos a que se refieren las facultades que la Constitucin y sus leyes reglamenta- rias les otorgan y que stas no pueden concederles facultad que la primera les prohibe. Esto significa que la administracin pblica es solamente una parte de la actividad que realiza el Estado a travs de su rgano respectivo: el ejecutivo, que tambin recibe el nombre de ad- ministrativo, sin que pueda negarse, bajo ningn concepto, que los otros dos rganos estatales realizan la accin del Estado, de tal mane- ra que el rgano legislativo tambin realiza una accin del Estado for- mulando leyes, que son inclusive, el orden jurdico bajo el cual se rea- liza la administracin pblica y la accin del Estado llevada a cabo por el rgano judicial, que realiza como la administracin, actos concre- tos que representan la accin del Estado y que crean, modifican o ex- tinguen situaciones jurdicas particulares siempre y cuando exista una controversia de derecho. La administracin pblica es una parte importante del Estado, que obviamente interesa a la sociedad porque su accin es ms concreta y con mayores posibilidades de ser visualizada por la poblacin del Esta- do y que inclusive esta accin pone de manifiesto con evidencia si la administracin pblica se lleva a cabo eficazmente para beneficio de TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 97 la sociedad y si el Estado a travs de su rgano correspondiente acta en forma adecuada para resolver los problemas sociales. En Mxico, en materia federal, la accin del Estado en la parte co- rrespondiente a la administracin pblica, est sealada en el artcu- lo 89 constitucional citado, que establece las facultades del ejecutivo federal, algunas de las cuales las lleva a cabo comoJefe del Estado, pe- ro muchas otras son de carcter administrativo, no solamente desde el punto de vista formal por estar encomendadas al rgano ejecutivo, sino por la naturaleza de las mismas ya que representan el contenido del acto administrativo, en tanto que el artculo 90 de la Constitucin que se comenta establece las formas en que se lleva a cabo la adminis- tracin pblica federal en Mxico, sealando adems que la Ley re- glamentaria de este artculo, que es la Ley Orgnica de la Administra- cin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, y distribuir los negocios del orden admi- nistrativo de la federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamento administrativo y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales. 3.2. ELCONSTITUCIONALlSMO MEXICANO y LOS FINES DEL ESTADO MODERNO Antes de abordar el tema que da nombre a este apartado, citar algunos criterios respecto al constitucionalismo, expresados por desta- cados constitucionalistas. Sobre el particular Luis SNCHEZ AGESTA, constitucionalista espaol que intervino en la formulacin del pro- yecto de la Constitucin espaola de 1978, dice: "Toda interpretacin histrica supone zonas de luz y zonas de sombra. Aceptando provisionalmente la proyeccin luminosa de esa curiosidad histrica, centrada en tres momentos que parecen destacar su individualidad -Cdiz y la Independencia, la guerra carlista y la fijacin del constitucionalismo, la restauracin de la Monarqua constitucional- hay una respuesta a primera vista muy simple. Todos estos hechos tienen un ndice poltico comn: el establecimiento en Espaa del rgi- men constitucional. En ese caso la consecuencia sera pesimista. El constitucio- nalismo hace crisis en Espaa en 1923 1936 y la historia poltica de esos ciento veinticinco aos de vida espaola es la historia de un fracaso. Estamos en presencia de una solucin de continuidad; estamos comenzando otra vez la historia poltica de Espaa ", y despus de analizar distintos procesos polticos sociales de su pas, expresa: "El constitucionalismo se nos revela as en esta primera presentacin, como el rgimen poltico coherente con una profunda revolucin social y econmica larvada en la ideologa del siglo XVIII. Como el rgimen de las clases medias ". Yms adelante agrega: "Cier- to es tambin que el liberalismo era simplemente la esencia misma del consti- tucionalismo como limitacin del poder real"... "El siglo XIX es el siglo del constitucionelismo o el.lilieralismo, o si se quiere del constitucionalismo libe- ral. La reforma poltica como remedio de la decadencia nos dar una inter- 98 MIGUEL GALINDO CAMACHO pretacin ms profunda o ms generosa de la revolucin, pero apenas si cam- bia el sentido del siglo ".29 A su vez, Carlos SNCHEZ VIAMONTE, tratadista argentino de la mate- ria, sobre el constitucionalismo dice: "El constitucionalismo consiste en el ordenamiento juridico de una sociedad poltica mediante una constitucin es- crita, cuya supremaca significa la subordinacin a sus disposiciones de todos los actos emanados de los poderes constituidos que forman el gobierno ordina- rio" ... "Por eso nos parece suficientemente comprensivo el ttulo con que encabe- zamos este volumen, y creemos en la necesidad de reemplazar lo poltico por lo juridico, para evitar la desnaturalizacin del constitucionalismo"... "Ese debe ser el criterio americano con que debe contemplarse el asunto que nos ocupa, y conviene extremar su rigor interpretativo para impedir que las concepciones polticas estn viciadas de arbitrariedad, y busquen su justificacin en un realismo que siempre se compagina bien con los abusos de la fuerza". Y agre- ga: "La historia del constitucionalismo es, tambin, la historia de las limita- ciones al poder pblico, y tales limitaciones, para ser efectivas y lograr la efica- cia indispensable a los fines de su institucin, requieren ser arquitecturadas en una forma o sistema de gobierno que organice y reglamente todas las mani- festaciones de la autoridad. Por eso, al fin de cuentas, la historia del constitu- cionalismo es la historia de la repblica democrtica, con la cual se identifica el Estado de derecho"... "El problema del constitucionalismo se identifica con el problema de las formas institucionales que caracterizan al Estado de derecho. En el primer tercio del siglo XIX, Alexis de Tocqueville expresaba su alarma ante el creciente desdn por las formas juridicas en la 'vida poltica de las naciones. El tiempo le ha dado razn ", Yconsiderando que la divisin de poderes enmarca al constitucionalismo, dice: ''En efecto, el principio de la divisin de los poderes del gobierno es de aplicacin americana y, en reali- dad, no existe ni puede existir si no se reconoce al PoderJudicial carcter de poder pblico, de igual jerarqua que los otros dos, y funcin especfica de po- der juridico guardin de la Constitucin, apto para juzgar, de acuerdo con sus disposiciones, los actos de los poderes polticos"... "Por ltimo, la era del cons- titucionalismo excluye la posibilidad de reconocer la existencia de un Estado que no sea Estado de derecho, es decir, comunidad de hombres libres, organiza- da, poltica y jurdicamente, bajo el imperio de una leyfundamental, que traza la rbita dentro de la cual una nacin desarrolla normalmente su actividad interna y externa". so Considero que lo transcrito basta para tener una idea clara de lo que los autores consideran como constitucionalismo y los elementos fundamentales del mismo, por lo que enseguida tratar de exponer mi punto de vista sobre el particular. El constitucionalismo es el pensamiento de un pueblo, expresado en sus congresos constituyentes, asambleas legislativas extraordinarias o conencio- 2U Luis Aca:sTA, Historia del Constitucionalismo ESfJflol, 3 1 ed., revisada, Instituto de Estudios Polticos de Madrid, 1974, pgs. 22, 29, 30, 32. Carlos VIAMo:-.;n, El Constitucumnlsmo, sus fJTlJUemas, Editorial Bibliogrfica Ar- gentina, Buenos Aires, 1957, pgs. 21, 25. 29, 44. TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 99 nes, a travs de la opinion de sus representantes, estableciendo las bases de la sociedad que constituyen, organizada, poltica y jurdicamente, as como la es- tructura, organizacin y funcionamiento de los rganos estatales, su esfera de competencia y su relacin con los gobernados, fundados en los principios de las doctrinas universales, que garantizan, para stos, el respeto de sus derechos, a lraus de los sistemas de equilibrio que existe, como la divisin de poderes, el federalismo, la democracia y otros ms, y de aquellos que en forma directa se encargan de tutelar los derechos del gobernado, que representan el contenido de un Estado de Derecho. Consecuente con lo expuesto, el constitucionalismo mexicano se inicia con la primera Constitucin que tuvo vigencia en Mxico, es decir, la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octu- bre de 1824, pero obviamente sin olvidar la importancia de sus antece- dentes histricos, como son la Constitucin espaola de Cdiz de 1812, el decreto constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana sancionada en Apatzingn el 22 de octubre de 1814, de la autora genial deJos Mara MORELOS y PAVN; la declaracin de Independencia de Ignacio LPEZ RAYN, del Acta Constitutiva de la Federacin, que precedi a la Constitucin de 1824 y otros documentos, sealados por distintos au- tores. A mi juicio las teoras o principios que determinan, aun cuando sea de manera indirecta el respeto a los derechos de los gobernados, y evitan el abuso del poder son los sigui entes: La Teora de la Divisin o Separacin de Poderes, que debe constituir, a la manera de la expresin de MONTESQUIEU, un sistema de frenos y contrapesos, 'en el cual cada poder limite a los otros dos, mediante el reparto tradicional y equitativo de sus competencias y facultades. Es innegable que en este contexto debe quedar encuadrado el pensa- miento de Carlos SNCHEZ VIAMONTE, para quien solamente se presenta la divisin de poderes, cuando al judicial se le considere un verdadero poder, y que lleve a cabo la tutela y salvaguarda de la Constitucin. El Sistema Federal o Federalista que debe garantizar un reparto de facultades y competencias entre las autoridades federales, las de las entidades federadas y los Municipios. La democracia que sostiene que todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste, tal como 10dispone el ar- tculo 39 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos del5 de febrero de 1917, que recoge el pensamiento deJuanJacobo ROUSSEAU sobre el particular. La Teora de la Representacin, ya que en la actualidad resulta casi imposible que el pueblo ejerza en forma directa el poder poltico, por lo que es necesario la eleccin de sus representantes que expresen su voluntad, en cumplimiento al mandato poltico de Derecho Pblico que el pueblo les ha conferido. Considero que la razn de ser de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, previa la exis- 100 MIGUEL GALINDO CAMACHO .te n ci a de su raz, se debe a que los servidores pblicos estn obligados al cumplimiento de la voluntad de los representados y que al no ha- cerlo violan el mandato de derecho pblico mediante el cual accedie- ron a la titularidad de los cargos pblicos. Esta obligacin de cumplir con el mandato de los representados que en sentido estricto es la ciu- dadana pero en la inteligencia de que los actos de los servidores p- blicos deben abarcar en sus beneficios aquellas personas que aun no adquieren el carcter de ciudadanos, pero que forman parte de la poblacin estatal. Ante la imposibilidad de que en la actualidad y en virtud del incremento de la poblacin ejerza en forma directa el po- der poltico, la teora de la representacin se convierte en la opcin ms importante para el ejercicio democrtico; de aqu que, el hombre trate de perfeccionar los procedimientos para que esta teora rinda sus mejores frutos en beneficio de la poblacin del Estado. El sistema presidencial se presenta como una de las opciones ms convenientes para la atencin de los problemas de la poblacin, posi- cin que se incrementa ante el hecho de que el ejecutivo es el titular del rgano administrativo encargado de llevar a cabo la parte de la actividad del Estado conocida con el nombre de la administracin pblica. La forma republicana es uno de los principios garantes del equili- brio entre la autoridad de los rganos del poder pblico y la libertad de los gobernados. El constitucionalismo mexicano est expresado como ya se expuso en la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824, los antecedentes que han sido citados y de alguna manera, aunque leve, segn mi criterio, a travs de las constituciones centralistas que rigieron la vida jurdico-poltica de Mxico durante once aos, de 1836 a 1847 y que son las Siete Leyes Constitucionales del 1836 y las Bases Orgnicas de 1843 y naturalmente la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1857 y la del5 de febrero de 1917. En las constituciones mexicanas citadas, con exclusin de las centralistas mencionadas, el constitucionalismo mexicano expresado en las constituciones de 1824,1857,1917 se comprueban las caracte- rsticas ya mencionadas, que se sintetizan de la siguiente manera: a) Federalista. b) Democrtica. e) Representativa. el) Presidencialista e) Divisin de Poderes j) Forma Republicana de Gobierno. g) Establecimiento de las Garantas Individuales. La constante federalista la contiene el constitucionalismo mexica- no como lo expres: "en las tres constituciones comentadas, ms hay TEORA DE LA ADMINISTRAc.IN PBLICA 101 que hacer hincapi en que el Acta Constitutiva de 1824 antecedente de la constitucin del mismo ao, tiene como punto fundamental el federalismo, de ah su nombre, y cuyo sistema establece en su artculo 52. La concepcin federalista est contenida en los artculos 4 2 , 157 Y 161 de la Constitucin de 1824. Por lo que hace a la Constitucin de 18571a concepcin federalista est contenida en los artculos 40, 41 Y 109 de la misma. La Constitucin vigente en Mxico, asume la con- cepcin federalista entre otros en sus artculos 40, 41, 115 Y124".::\1 Las caractersticas del Estado democrtico la seala el constitucio- nalismo mexicano en los artculos 4, 8 Y9 de la Constitucin de 1824, en tanto que en la Constitucin de 1857 estn contenidas en los artculos 39 y 40 Yen la Constitucin de 1917 en sus numerales 3 fraccin JI, inciso a), cuyo prrafo dice: "a) Ser democrtico, consi- derando a la democracia no solamente como una estructurajurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el cons- tante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo;" yen los artculos 39, 40 Y41. El segundo de los citados establece: "La sobera- na nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo po- der pblico emana del pueblo y se instituye para beneficio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modi- ficar la forma de su gobierno". El artculo 39 de la Constitucin de 1857 tiene el mismo contenido y casi la misma redaccin del artculo 39 de la Constitucin de 1917 citado. En Mxico se inici la apertura democrtica con la reforma del artculo 54 de la Constitucin de 1917 mediante el decreto del 22 de junio de '1963 que dio advenimiento a los diputados del partido. Este artculo fue reformado por Decreto publicado el 6 de diciembre de 1977 que implant el sistema de representacin proporcional y por medio de dicho decreto se adicion el artculo 41 constitucional para elevar a los partidos polticos a rango constitucional establecindolos como entidades de inters pblico. En la actualidad resulta imposible el ejercicio directo del poder poltico por el titular de la democracia que es el pueblo, por lo cual se ha fortalecido el principio de la democracia representativa o repre- sentacin democrtica como ya qued afirmado, lo que implica la ta- rea de mejorar, hasta perfeccionar, el sistema representativo, de aqu que resulta una tarea verdaderamente importante la labor de los espe- cialistas de la materia y de los partidos polticos para lograr leyes elec- torales que sean garantes del pluralismo poltico y en consecuencia de la representacin democrtica. En la ciencia dela administracin pblica el sistema presidencial tiene gran importancia ya que el Presidente es el titular del rgano ejecutivo y como tal realiza una serie de actividades que tienen como ~ I Miguel GAI.INDO CAMACHO, Teora del Estado, 3" ed., Editores Mexicanos Unidos, S.A.. Mxico. D.F. 1983, pg. 370. 102 MIGUEL GALlNDO CAMACHO contenido al acto administrativo y a los actos de la administracin pblica, independientemente de la actividad que realiza como jefe del Estado. Obviamente la administracin pblica representa el conte- nido de este curso, por lo que en varias partes de este libro se aborda el tema con la amplitud que el caso requiere. Esta caracterstica del cons- titucionalismo mexicano est contenida en los artculos 6 2 , 74, 75 Y del 79 al 83 de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexica- nos del 4 de "Octubre de 1824, y en los artculos 50, 75, 76 de la Constitu- cin de 1857 yen los artculos 49, 80, 82, 89, 90, 92 de la Carta Magna en vigor. El sistema presidencial en Mxico ha sido motivo de grandes pol- micas, en virtud del enorme poder constitucional y metaconstitucio- nalmente que tiene el titular del ejecutivo. Sobre el particular expres lo siguiente: "Los tiempos actuales requieren de la presencia de un ejecutivo fuerte para resolver la problemtica contempornea, pero las faculta- des constitucionales del Presidente deben ser limitadas en varios as- pectos para hacer posible la defensa del sistema y la supervivencia del mismo, por lo cual considero que es conveniente la supresin de la facultad del Presidente de vetar las leyes del Congreso establecida en el artculo 72 constitucional, ya que por una parte la inmensa mayora de las iniciativas son del Presidente de la Repblica y la facultad de vetar las leyes la ha realizado en pocas ocasiones. Se considera conve- niente la supresin de las facultades conferidas al Presidente en la fraccin XVII y XVIII del artculo 89 constitucional, pasando stas a los plenos del Tribunal Superior de Justicia de la Nacin, respectiva- mente. Debe pensarse en la conveniencia de que los nombramientos a que se refiere la fraccin 11 del artculo 89 constitucional los haga el legislativo a propuesta del ejecutvo r.V En el sistema poltico mexicano se ha cumplido de alguna manera con lo propuesto por el suscrito respecto a las facultades del Presiden- te de la Repblica, y al efecto, se ha comprobado que en los ltimos aos de este siglo XX se han presentado tendencias para disminuir las facultades constitucionales del Titular del Poder Ejecutivo Federal, esencialmente en lo relativo al nombramiento de algunos de los altos funcionarios de la Federacin. As, por ejemplo, se advierte que la facultad de nombrar y remover libremente al Procurador General de la Repblica ha variado notoriamente mediante la reforma del artcu- lo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 2 de marzo de 1992, en la que se agreg la fraccin IX que dice: "Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: ... IX. Designar, con ratifica- cin del Senado, al Procurador General de la Repblica", congruente con la reforma de la fraccin 11 del artculo 76 del propio ordenamiento legal que :{2 Miguel GALI:->OO CAMACIIO, Ob. cit., pg. 373. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PHLlCA 103 establece: "Son facultades exclusivas del Senado: ... II. Ratificar los nombra- mientos que el mismo funcionario haga del Procurador General de la Repbli- ca, ... ". Lo mismo puede decirse de la facultad del Presidente de la Repblica de nombrar y remover libremente alJefe del Distrito Fede- ral que de acuerdo con el texto original de la fraccin 11 del artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en relacin con el 73 del mismo ordenamiento legal, el titular del ejecutivo lo nombraba y remova libremente, pero de conformi- dad con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993, dicha facultad fue suprimida de la fraccin 11 del artculo 89 constitucional, pues la facultad del Presidente de la Rep- blica, para nombrar al Jefe del Distrito Federal pas a la fraccin VI inciso a) del artculo 122 de la Constitucin en cita, que estableca: "a) ElJefe del Distrito Federal ser nombrado por el Presidente de la Repblica de entre cualquiera de los Representantes a la Asamblea, Diputados Federales o Senadores electos en el Distrito Federal, que pertenezcan al partido poltico que por s mismo obtenga el mayor nmero de asientos en la Asamblea de Representantes. El nombra- miento ser sometido a la ratificacin de dicho rgano, que contar con un plazo de cinco das para, en su caso, ratificarlo. Si el nombra- miento no fuese ratificado, el Presidente presentar a la Asamblea, un segundo nombramiento para su ratificacin dentro de un plazo de cinco das. Si no hubiera ratificacin del segundo nombramiento, el Senado har directamente el nombramiento del Jefe del Distrito Fe- deral". El caso previsto que se comenta no se present en la realidad poltica de Mxico. El artculo 122 constitucional citado, fue reformado mediante De- creto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto de 1996, respecto a la manera de acceder al cargo deJefe del Distrito Fe- deral, y al efecto, el prrafo cuarto del artculo 122 en comento, esta- blece: "El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr a su cargo el Ejecutivo y la administracin pblica en la entidad y recaer en una sola persona, elegida por votacin universal, libre, directa y secreta". Respecto a la facultad del Ejecutivo para llevar a cabo el nombra- miento de los miembros del Poder Judicial de la Federacin no ha variado en forma importante para determinar la autonoma de ste, pues la injerencia de los poderes Legislativo y Ejecutivo todava se advierte en el contenido de los preceptos respectivos de la Constitu- cin en vigor, y 10 deseable como 10 he expuesto, es en el sentido de que sea el pleno de dicho Tribunal el que lleve a cabo los nombra- mientos correspondientes y que 10mismo suceda en la integracin de los miembros de los poderes judiciales de las entidades federadas y del Distrito Federal. La teora de la representacin est establecida en los artculos 40, 41, 54 Yrelativos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi- canos de 1917. 104 MIGUEL GALINDO CAMACHO La forma republicana de gobierno se presenta en las Constituciones mexicanas citadas, e inclusive, en algunos de los antecedentes a que se ha hecho mencin y es evidente que esta forma de gobierno represen- ta una limitacin y equilibrio al ejercicio del poder. Las garantas individuales o derechos pblicos subjetivos son una de las caractersticas ms importantes que presenta el constitucionalismo mexicano y que garantiza el equilibrio entre los principios de autori- dad y libertad, siendo la garanta ms evidente que obliga al Estado a respetar los derechos de los gobernados y que a travs del medio pro- tector de ellas, que en Mxico es el Juicio de Amparo, hace cumplir o respetar los derechos pblicos subjetivos, es decir, los derechos que tiene el gobernado frente al poder pblico y que son la ms clara ex- presin de la limitacin de ste, en beneficio directo de la poblacin del Estado. Las caractersticas mencionadas conocidas tambin como constan- tes las presenta cabalmente el constitucionalismo mexicano como ya que- d expuesto a travs de sus leyes supremas que son: las Constituciones de 1824, 1857 Y1917, con las denominaciones que ya han sido citadas anteriormente, y aun en las constituciones centralistas que tuvieron vigencia de 1836 a 1847 se encuentran algunas de estas caractersticas. Lo que se ha llamado como reforma del Estado representad con- tenido de la revisin de una distribucin o redistribucin del poder pblico, tanto del equilibrio de los rganos de la federacin como el que debe existir entre los de sta y los de los Estados de la federacin, as como con los del municipio para obtener una descentralizacin orgnica real que obedezca a los reclamos de una sociedad permanen- temente evolutiva, estando enmarcada tambin esta idea de la refor- ma del Estado en la ubicacin o reubicacin de los fines del mismo congruentes con los estertores del siglo XX y el inicio del siglo XXI. Cuando se afirma que el Estado es un ser teleolgico, un sujeto de fines, se debe tomar en consideracin que el Estado en s mismo no tiene fines, sino los que son conocidos como tales, son tareas o enco- miendas que el hombre le ha asignado a ste que es tambin creacin humana, por lo que la variacin de los fines estatales se llevan a cabo en forma permanente y varan a travs de la historia, del espacio y de los sistemas polticos. El problema de los fines del Estado entraa un aspecto que dajus- tificacin a la existencia del mismo, explicando su razn de ser, es de- cir, para determinar para qu existe el Estado y por qu debe existir. Los fines del Estado pueden agruparse de la siguiente manera: a) La educacin es uno de los fines permanentes del Estado. Estos no son esencialmente nuevos, es decir no son fines que se asignan en nuestros das al Estado, y tampoco se puede afirmar que los fines que cumpla o deba cumplir en la antigedad o en otras pocas (le la his- toria han desaparecido; lo que sucede es que los fines del'Estado se TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 105 han actualizado, pero sin desaparecer tradicionalmente la esencia que tenan en su origen. As por ejemplo, de acuerdo con el pensamiento de Scrates, Platn y Aristteles, el Estado tena como fin ms impor- tante el de la educacin, al que Platn le agregaba el de la justicia, que no ha desaparecido bajo ningn concepto, ya que el Estado moderno sigue teniendo en la actualidad, como uno de sus fines ms tras- cendentes el de la educacin, pues existe la conciencia de que el Estado debe crear las condiciones necesarias e idneas para que la poblacin elel mismo se eduque, pues es sabido que el apoyo a la educacin es uno ele los mejores caminos para liberar a la poblacin del Estado, hacindola, adems, consciente y responsable de sus actos, partcipe y solidaria de las actividades que propician el bienestar de la comuni- dad, a travs de la preparacin y educacin de los nios y jvenes. En Mxico, la educacin est elevada a rango constitucional, pues el Estado se percata de la importancia que reviste para que el ser hu- mano pueda desarrollar armnicamente sus facultades, se le fomente el amor a la patria y la conciencia de solidaridad internacional en la independencia yen lajusticia. Por tal razn el artculo 3 2 de la Consti- tucin de 1917 seala con precisin los lineamientos que debe seguir la educacin en Mxico, que se fundar en los resultados del progreso cientfico y luchar contra la ignorancia, los fanatismos y los prejuicios. La educacin en Mxico ser democrtica, considerando a la demo- cracia como un sistema de vida fundado en el constante mejoramien- to econmico, social ycultural del pueblo, por tal motivo, la educacin que imparta el Estado ser gratuita y obligatoria en sus niveles de pri- maria y secundaria. En la tarea de impartir la educacin, los particulares pueden cola- borar con el Estado que autorizar y otorgar el reconocimiento de va- lidez oficial a los estudios realizados en los planteles particulares. Para impartir la educacin los particulares debern obtener previamente, en cada caso, la autorizacin expresa del poder pblico para realizarla y debern impartir la educacin en los trminos que establezcan las leyes, de acuerdo con los planes y programas de estudios respectivos. Tambin las universidades, como organismos descentralizados co- laboran con el Estado en la imparticin de la educacin, de la misma manera que otras instituciones similares a las que el Estado le ha otor- gado la autonoma orgnica correspondiente. Como puede verse el Es- tado no solamente sigue teniendo como fin a la educacin, sino que sta la lleva a cabo de acuerdo con las diferentes manifestaciones que se da a la educacin en la actualidad. De lo expuesto se deduce que en Mxico el servicio pblico de educacin lo imparte fundamentalmente el Estado, pero que tambin lo hacen las universidades e instituciones autnomas, as como los par- ticulares, en virtud de las autorizaciones que les otorga el Estado. .La educacin fue, es y ser uno de los fines primordiales del Esta- do y su contenido variar de acuerdo con la evolucin cultural de los 106 MIGUEL CALINDO CAMACHO pueblos, que obviamente significa una variacin o proyeccin ms fuerte y diversa de las manifestaciones de la realizacin del servicio educativo. b) La seguridad pblica en este tiempo representa uno de los fines ms importantes del Estado, ya que el progreso de la ciencia y la tec- nologa ha sido aprovechada al mximo por la delincuencia, especial- mente la organizada, lo que provoca que la sociedad se vea seriamente amenazada en su tranquilidad y bienestar social, por lo cual el Estado est obligado a adecuar su organizacin y procedimientos respectivos para ofrecer a la sociedad la seguridad a que tiene derecho. El proble- ma es en s escabroso y difcil de resolver a entera satisfaccin, puesto que el Estado, ahora ms que nunca est obligado a buscar y encon- trar el equilibrio que slo puede darse en el estricto cumplimiento de un autntico Estado de derecho, en el cual se respeten y protejan las garantas individuales o derechos pblicos subjetivos, as como los de- rechos humanos, pero al mismo tiempo no permita que en virtud de s- tos o con motivo de ellos se abuse, en menoscabo de la seguridad de la comunidad, para lo cual es menester que la sociedad comprenda que si bien es cierto que el Estado tiene la obligacin de brindarle paz y seguridad, tambin es cierto que la sociedad civil tiene el deber de co- laborar con l para respetar las estructuras y propiciar que se cumpla este cometido en su propio beneficio. c) El cuidado y proteccin de la ecologa debe ser uno de los fines ms importantes del Estado, pues en todos los confines terrqueos se ad- vierte un deterioro de la ecologa que puede poner en peligro a la propia existencia humana, o cuando menos crearle un problema de salud, higie- ne y cultura muy importante en menoscabo de la salud social, por lo cual el Estado est obligado a crear el orden jurdico correspondiente y establecer las circunstancias que propicien y establezcan las condi- ciones necesarias para la salud del hombre. Es innegable que en este mamen to todos los Estados y organizaciones mundiales protectoras de la salud y la convivencia humana se preocupan seriamente por este problema y que ya la inmensa mayora de ellos tienen el ordenamien- to jurdico para proteger la ecologa y lograr un equilibrio ambiental. d) Evitar el deterioro de la economa que se presenta en esta parte final del siglo XX y que repercute necesariamente en la economa in- dividual, de la que se advierte que el ingreso per copita ha perdido un poder de compra bastante considerable y cuyo salario dista mucho de ser el remunerador que proyectaron en Mxico los constituyentes de 1917, requiere que el Estado realice reformas y esquemas para lograr la recuperacin econmica tanto de Mxico como de los mexicanos en particular. Es indudable que los constituyentes de 1917 quisieron darle al trabajador u obrero mexicano la garanta de la existencia de su seguridad social en todos los aspectos derivados de su relacin de TEORA DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA 107 trabajo, respecto a ste, a las condiciones en que se presta, a los des- cansos y vacaciones a que tiene derecho, a la existencia de un salario digno, haciendo de la tutela de los derechos del trabajador un baluar- te de la ideologa de la propia Constitucin contenida en su artculo 123. En la actualidad el problema de la existencia del empleo depen- de del Estado, pero tambin de varios factores heternomos a l, pero es evidente que como rector de la economa nacional tiene la obliga- cin y el derecho de salvaguardar los derechos de los mexicanos, pro- tegiendo, en este caso el empleo y todas las relaciones que del mismo se derivan, y es seguramente a travs de las polticas adecuadas como puede llevar a cabo esta tarea para el mejoramiento de la clase traba- jadora, y consecuentemente productiva de la sociedad mexicana. e) La bastedad de los fines que debe llevar a cabo el Estado en los tiempos modernos es muy grande, pues las exigencias de una socie- dad que evoluciona o que cuando menos cambia con frecuencia le obliga a tener requerimientos que no tena en otra poca y que ahora debe resolver para no verse desbordado por una sociedad civil, que varios tericos de la materia estimulan en su papel protagnico, sin hacer hincapi que esa misma sociedad civil es la poblacin del Estado y que su protagonismo no le puede llevar a pedirle a ste lo que ella misma no es capaz de realizar, lo que indica que los miembros de la sociedad civil que son al propio tiempo parte de la poblacin del Esta- do deben estar conscientes de que su vida colectiva se lleva a cabo en la relacin de medios y fines, y en virtud de la relacin entre derechos y obligaciones, pues tener un derecho siempre implica la existencia de la obligacin" correspondiente. 3.3. MARCO JURDICO DEL EJERCICIO DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA El rgimen jurdico de la administracin pblica es muy rico y va- riado, en primer trmino su marco constitucional est contenido en los artculos 90, 92, 93 Yotros de la Constitucin de 1917. El texto ac- tual del artculo 90 citado establece lo siguiente: "La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Or- gnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases gene- rales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin". "Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraes- tatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos", el texto original del mismo artculo sealabasolamente: "Para-el despacho de los negocios del orden administra- tivo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso lOS MIGUEL GALINDO CAMACHO por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretaria". La Ley a que se refiere el artculo 90 constitucional en vigor, es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 29 de diciembre de 1976. Esta ley establece en su artculo 1 que la administracin pblica federal es cen- tralizada y paraestatal, sealando en su prrafo segundo que el Presi- dente de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica, integran la administracin pblica Federal centralizada, en tanto que el prra- fo tercero del mismo artculo se refiere a los organismos que compo- nen la administracin pblica paraestatal y que estn precisados en las III fracciones del artculo 3 de la propia ley. Antes de esta Ley las reglamentarias del artculo 90 citado lo fueron la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federa- cin el 24 de diciembre de 1958 y la que sta derog, o sea, la de Secre- taras y Departamentos de Estado del 7 de diciembre de 1946. Como ya qued expresado en otra parte de este libro, de 1970 has- ta 1985 aproximadamente se sostuvo el criterio de que la reforma ad- ministrativa estaba representada por la creacin de varios organismos paraestatales sosteniendo que los rganos tradicionales del ejecutivo encargado de realizar la administracin pblica federal no actuaban con la precisin y celeridad que requeran los tiempos modernos y que el incremento de la administracin pblica paraestatal era la prue- ba evidente del fortalecimiento de la misma. El crecimiento de sta fue de tal modo acelerado que el aumento del presupuesto de los or- ganismos paraestatales lleg a ser similar al de los rganos del ejecuti- vo, pero a partir de 1985, aproximadamente, empezaron a venderse y a desaparecer organismos descentralizados en forma muy importante hasta verse reducidos actualmente a la mitad o tercera parte de los que existan hace quince aos. Ello lo prueba con evidencia la venta y desaparicin de organismos paraestatales como la de la empresa de participacin estatal ms importante de Mxico que era Telfonos de Mxico, S.A., que fue enajenada mediante maniobras que no deja- ron claramente establecidos los motivos reales de la venta, el precio de la misma, de qu manera fue comprada y pagada en la realidad ye1 destino final de su precio. Dentro de este grupo de organismos o em- presas que enajen el Estado deben mencionarse las empresas banca- rias, por lo cual se puede mencionar que la fraccin II del articulo 3 2 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal qued casi sin materia. Sobre lo expuesto en la parte final de este prrafo lo que ha acon- tecido en la banca mexicana en sus aspectos jurdico, econmico y social es verdaderamente preocupante, e inclusive alarmante. En efec- to, en 1981 el ejecutivo federal alababa la conducta de los banqueros TEORiA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 109 mexicanos, pero en su informe de 1982 anunci que la banca mexica- na se nacionalizaba, es decir, pasaba a ser manejada por el Estado, yel 3 de febrero de 1983, se public en el Diario Oficial de la Federacin, en- tre otras, la reforma del artculo 28 constitucional, al cual se le agreg el prrafo quinto que en su parte relativa estableca que "el servicio pblico de banca ser prestado exclusivamente por el Estado... ''. Sin embargo, antes de cumplirse ocho aos, el27 dejunio de 1990, nueva- mente fue reformado el artculo mencionado, suprimiendo el prrafo citado. Casi inmediatamente despus de que la banca regresara a los particulares empezaron a advertirse serios problemas de la misma, que a mediados de esta dcada provocaron una verdadera crisis de la ban- ca, habiendo necesidad de que el Gobierno de la Federacin inter- viniera para lograr lo que se ha denominado el rescate bancfio, de esta manera se instituy en 1990, el FONDO DE Apoyo PREVENTIVO ALAS INS-' T1TUClONES DE BANCA MLTIPLE, FONAPRE, y para substituirlo con ma- yor garanta se form el FONDO BANCARIO DE PROTECCiN AL AHORRO, FOBAPROA, pero ante el fracaso de este organismo al no solucionar los problemas de la banca se cre a principios del presente ao, el INS- TITUTO PARA LA PROTECCIN DEL AHORRO BANCARIO, IPAB, Yque a seis meses de su creacin, el funcionamiento del mismo es lento y no ha logrado su objetivo principal. A pesar del fuerte apoyo que ha dado el Gobier- no Federal para convertir en deuda pblica parte de la deuda banca- ria y por el contrario, se empieza a afirmar que la banca carece de recursos para cumplir con sus funciones, por lo cual requiere la inyec-' cin de una fuerte cantidad de dinero que en primer trmino se ha pretendido obtener de la inversin extranjera que ha comprado parte de las acciones o activos de algunos bancos mexicanos, pero esta medi- da no ha resuelto el problema de liquidez de la banca y ya se especula sobre las posibles estrategias para resolverlo, no descartndose la posi- bilidad de que se reduzca el nmero de bancos, mediante la fusin de los ms fuertes, o sea adquirida nuevamente por el Estado para pro- porcionarle.los recursos econmicos para que est en posibilidades de funcionar como un organismo cuyas funciones econmicas no ha po- dido cumplir, especialmente ante la imposibilidad de hacer prstamos para el impulso del desarrollo nacional. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal citada, se- alaba en su artculo 52 que el Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal de conformidad con lo dispuesto en la Ley orgnica correspondiente. Este artculo deba ha- ber sido reformado en cumplimiento de las reformas que ha tenido el artculo 122 constitucional mencionado, mismas que ya han sido co- mentadas. Con fecha 25 de octubre de 1993, se public el Decreto que con- tiene la reforma del artculo 122 de laCenstitucin Poltica de los 110 MIGUEL GALINDO CAMACHO Estados Unidos Mexicanos de 1917, que establece que el gobierno del Distrito Federal estar a cargo de los poderes de la Unin; en tanto que el nombramiento del Jefe del Distrito Federal lo llevar a cabo el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos de conformidad con lo dispuesto por la fraccin II inciso a) del artculo 122 citado, y se reali- zar de conformidad con lo previsto por la fraccin VI incisos a) y b) del propio artculo y ahora, el texto en vigor establece que elJefe del Distrito Federal es electo mediante votacin universal, libre, directa y secreta, como lo establece el prrafo cuarto del artculo 122 constitu- cional citado. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal menciona- da, ha sido motivo de constantes reformas y adiciones, respondiendo todas ellas, fundamentalmente al criterio del titular del ejecutivo en turno o de los asesores de la materia que influyen en l, y por excep- don, las mismas, contienen avances verdaderos y autnticos para la marcha adecuada e idnea de la administracin pblica federal. Exis- ten otras leyes secundarias que se refieren a algn aspecto del rgi- men jurdico de la administracin pblica y que deben considerarse como parte del ordenamiento jurdico de la misma. La variedad de estas leyes est determinada especialmente por la amplitud de la ad- ministracin pblica federal, paraestatal. Es importante sealar que en cualquiera de los casos la Ley federal de las entidades paraestatales forma parte importante del rgimen jurdico de la administracin pblica federal. La administracin pblica de las entidades federadas y de los muni- cipios tienen un rgimen jurdico determinado por sus propias leyes, que sin contradecir el contenido del pacto federal, la rigen y regla- men tan en los trminos establecidos en sus constituciones locales, en las leyes orgnicas de la administracin pblica del Estado de que se trate, en las leyes de la administracin pblica municipal del propio Estado y en las leyes que se refieran a la administracin pblica pa- raestatal. 3.4. COMPLEJIDAD CRECIENTE DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. EL ESTADO POLICA. EL ESTADO PLANIFICADOR Es evidente el incremento de la poblacin, cuyo fenmeno se pre- senta en casi todas las latitudes geogrficas y slo en forma excepcio- nal algunos pases detienen el aumento de su densidad demogrfica. Lo anterior obliga a un incremento de la administracin pblica. En efecto, el crecimiento de la poblacin exige el de la actividad adminis- trativa del Estado, mediante la creacin de servicios pblicos y tareas especficas de administracin que requiere una sociedad que aumenta en el nmero de sus miembros. Por lo tanto, el rgano ejecutivo con sus tradicionales rganos subordinados se ven en la necesidad de au- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 111 men tar para llevar a cabo en forma adecuada y eficiente la administra- cin pblica centralizada. En algunas etapas de la historia se ha considerado que la adminis- tracin pblica tradicional, realizada por los rganos centralizados, no cumple plenamente con los requerimientos sociales, por lo cual se han vuelto las miradas y las inquietudes a otras formas de administracin, que le complementan, como la administracin pblica paraestatal. Este criterio de la administracin pblica paraestatal consigui en Mxico su marco constitucional a travs de la reforma del artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, habindose publicado el Decreto correspondiente que la contiene y que es el texto actualmente en vigor, el da 21 de abril de 1981 en el Diario Oficial de la Federacin. La administracin pblica federal paraestatal como ya se mencio- n est contenida en el artculo 3 de la Ley Orgnica de la Adminis- tracin Pblica Federal que estipula: "El Poder Ejecutivo de la Unin se auxiliar en los trminos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administracin pblica paraestatal". "1. Organismos descentralizados. 11. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, e instituciones naciona- les de seguros de fianzas, y 111. Fideicomisos". Debe tomarse en consideracin que las formas de la administra- cin pblica federal paraestatal citadas en la fraccin II del artculo 3 transcrito han desaparecido, pues dichas actividades caen ahora en la esfera de la administracin privada, en virtud de las reformas constitu- cionales que se han formulado, tales como el prrafo V del artculo 28 constitucional y que se refera al servicio pblico de banca, y que me- diante la supresin de dicho prrafo llevada a cabo como ya se expuso por decreto publicado el 27 de junio de 1990, y por otras leyes del mismo rango y sus reglamentarias. Los organismos descentralizados en cambio, cuya existencia tipifi- ca la doctrina general siguen vigentes, aunque es preciso mencionar que en el caso de Mxico muchos de estos organismos fueron vendi- dos, pasando a la iniciativa privada, o bien desapareciendo por haber cumplido con su destino, o por haber fracasado. Lo evidente es que en Mxico el incremento y complejidad de las formas de la administracin pblica federal paraestatal se present en forma avasalladora, de tal manera que los titulares de los ejecutivos que las aplic, con el entusiasmo de los asesores que las motivaron, llegaron a pensar y a expresar que era la panacea y la solucin de mu- chos problemas, enfatizando con orgullo que la complejidad y creci- miento de-titas formas de la administracin pblica representaban la 112 MIGUEL GALlNDO C.AMACHO reforma administrativa, que por otra parte signific en su momento, el de mayor aumen to del gasto pblico de la administracin pblica fe- deral de casi un 50%, en el que los rganos tradicionales de la admi- nistracin pblica centralizada, incluyendo la desconcentrada como parte de la misma, gastaban aproximadamente cincuenta centavos del presupuesto, el gasto pblico de la administracin pblica federal pa- raestatal era de cerca del otro 50%. Es cierto, que la administracin pblica federal paraestatal cre en su momento una cantidad impor- tante de empleos, de los cuales todava existen en las paraestatales que conserva la administracin pblica federal. En la concepcin del Estado liberal, especialmente en el liberalis- mo clsico, la presencia del Estado personificaba el Estado gendarme, es decir, al Estado polica, cuya actividad estaba enmarcada en el principio de los fisicratas "dejar hacer, dejar pasar", respondiendo con ello a la idea de que el Estado, en el capitalismo, se limitaba a observar el desa- rrollo del proceso econmico, pues toda la actividad inheren te a ste corresponda a los particulares, en tanto que el Estado se limitaba a llevar a cabo sus atribuciones relacionadas con el fomento, limitacin y vigilancia de las actividades de los particulares. El Estado planifica- dor representa un aspecto diferente del Estado polica, pues tiene el encargo de planificar la economa nacional y a l corresponde planear, conducir, coordinar y llevar a cabo la actividad econmica nacional y la regulacin y fomento de las actividades que demanda el inters ge- neral, teniendo como fundamento un sistema de planeacin demo- crtica, etc. El Estado planificador se presenta como ya ha quedado afir- mado en el Estado intervencionista o de economa mixta, como lo es el mexicano y en el Estado totalitario, en cuya estructura y comporta- miento tuvo su origen. En la actualidad no es posible ni conveniente hablar de un Estado polica que excluya a la planificacin, pues sta se presenta no sola- mente en los Estados intervencionistas y totalitarios, sino tambin en los de corte liberal que la aplican con xito y sin ninguna cortapisa, sabedores que la planeacin o planificacin es una condicjn indis- pensable, inherente a una marcha adecuada de la administracin y no slo de la administracin pblica, sino tambin de la administracin privada que la aplica exitosamente, lo que significa que la antinomia que antes exista entre el Estado polica y el Estado planificador, en la realidad poltica y administrativa de nuestro tiempo se presenta sola- mente en algunas esferas de su actividad. Es indudable que el mundo de nuestro tiempo pretende alejarse en muchos aspectos de los extremos que han resultado nocivos para la sociedad, por lo cual el Estado liberal, denominacin sociolgica pol- tica del Estado capitalista ya no se presenta con el rigor del liberalismo clsico, y el derrumbe de las economas comunistas demuestra clara- mente que su proyectoeconmico no funcion.adecuadamente y que TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 113 realizaron el ultraje de la libertad de sus gobernados sin proporcio- narles pan y seguridad social, es decir, sin resolver los problemas de la desigualdad econmica de los seres humanos y por ende la explota- cin del hombre por el hombre. Es cierto que el fracaso de los Estados comunistas ha motivado la reafirmacin de la economa de mercado, smbolo de los Estados liberales. Es cierto que el Estado liberal de fi- nes del siglo XX con proyecciones hacia el XXI tiene bastantes ms tareas que su antecedente clsico no realizaba, pero es cierto que aun dentro del cambio que ha operado no deja de ofrecer los perfiles na- tos de su concepcin filosfica, que en nombre de la libertad propicia una enorme desigualdad entre los hombres, pero en virtud de que el tema del neoliberalismo o liberalismo social como se intent denomi- narlo en Mxico, ha sido abordado y ser tratado con la amplitud que el caso merece en otros captulos de este libro, considero que lo ex- puesto en este apartado es suficiente para su comprensin. 3.5. CONTINUIDAD y TERMINAr:IN DE POLTIr:AS EN ADMINISTRAr:IN PBLIr:A y COORDINACIN DE POLTICAS PBLICAS. POLTIr:A- ECONMICA, ECONOMA POLTIr:A Ya qued precisado que desde el nacimiento de la ciencia de la ad- ministracin pblica con Carlos Juan Bautista BONNIN y Lorenzo VaN STEIN exista una relacin muy importante entre la poltica y la admi- nistracin pblica, toca ahora precisar la necesidad de sealar que para una buena marcha de la administracin pblica es requisito in- dispensable, entre otras cosas, que exista continuidad en las polticas que inspiran a la misma, a efecto de que los cambios de los titulares de los rganos de la administracin pblica no las suspendan, puesto que stas son y deben ser un esfuerzo continuado de la administracin pblica, para que por medio de las polticas que le inspiran se logre el bienestar de la comunidad, a efecto de que sean aprovechados todos los recursos humanos, financieros, materiales y de otra ndole, para que las obras, que son expresin de las polticas que ejecuta la admi- nistracin pblica, se lleven a cabo hasta culminarlas, pues es evidente que muchas de estas polticas simbolizadas en obras presentan un as- pecto en el momento en que se inician y otro en el que 'terminan cuan- do ha quedado satisfecha la aspiracin social que inspir la realiza- cin de la obra. De otra manera la falta de continuidad y terminacin de las polticas de la administracin pblica representan un serio y grave desperdicio de recursos que el Estado, a travs de la administra- cin pblica est obligado a evitar para aprovechar de la mejor mane- ra los recursos con que dispone para la realizacin de esas polticas. En el campo de la administracin pblica se ha discutido mucho sobre la conveniencia de manejar la poltica con sentido econmico o la economa con sentido poltico. Considero que tanto la economa 114 MIGUEL GALINDO CAMACHO como la poltica son dos ramas de las ciencias sociales con diferente objeto, mtodo y fin, por lo cual su naturaleza debe ser comprendida dentro de los lmites de la misma; sin embargo, es evidente que en algu- nas etapas de la historia, ambas han sido estudiadas en la interrelacin sealada especialmente cuando a la poltica se le ha pretendido dar proyecciones econmicas o cuando se ha intentado manejar la econo- ma con sentido poltico que puede ser una interpretacin inadecua- da, puesto que manejar la economa con sentido poltico puede llevar al riesgo de realizar actividades econmicas que la menoscaben y no se logren los objetivos polticos, o bien, que stos se consigan a muy alto costo econmico y en algunas ocasiones con un elevado costo so- cial. Se puede considerar como ejemplo de llevar a cabo una econo- ma con sentido poltico la realizada por el ejecutivo federal de Mxi- co, durante el sexenio 88-94, que se empe en resolver el problema de la inflacin en Mxico, propiciando la llegada de capital del exte- rior y evitando su salida a travs de sostener un deslizamiento del peso Eren te .al dlar menor al real pretendiendo conseguir una paridad apa- ren te que a la larga fue perjudicial a la economa nacional mexicana y obviamente a la poltica de nuestro pas. Finalmente tal comporta- miento result para Mxico un grave problema econmico y un pro- blema poltico de enormes consecuencias. 3.6. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LOS CAMBIOS SOCIALES La sociedad es dinmica por excelencia, es decir, tiende a evolu- cionar permanentemente. Lo anterior significa que la actividad del Estado realizada a travs de la administracin pblica debe ser pro- motora de los cambios sociales o adecuar el funcionamiento de sus rganos a los requerimientos de esos cambios, a efecto de que cumpla con la sociedad civil en la solucin de los problemas que la misma le plantea a travs de la historia. En el caso de Mxico y de los pases que tienen similares formas de la administracin pblica en algunas etapas de la historia se ha soste- nido que el Estado responde a los requerimientos sociales a travs del incremento y complejidad de la administracin pblica paraestatal, lo que en sentido estricto no es cierto pues el aumento de la misma no significa que haya mejorado la administracin pblica, sino simple- men te que de acuerdo con la manera de pensar del titular del ejecuti- vo o de sus asesores influyentes se crearon organismos paraestatales en cualquiera de los grupos a que se refiere el artculo 3 2 en sus tres fracciones, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, pero no siempre la actividad de estos organismos paraestatales repre- senta un beneficio para la realizacin de la administracin pblica y menos para los administrados. reoRA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 115 Considero que el incremento de la administracin pblica deseen- centrada que requiere de voluntad poltica y de pocos instrumentos para llevarla a cabo ha representado y puede representar una respues- ta adecuada a la sociedad, ya que cuando menos le ofrece la posibili- dad de evitarle molestias en el ejercicio de la administracin pblica, dndole, en cambio, importantes apoyos que responden en forma real y efectiva a los cambios que operan en la sociedad. Es indudable que entre los cambios de la sociedad y la administra- cin pblica siempre existe una relacin indisoluble, pues si bien es cierto que la normatividad de la administracin pblica determina en muchas ocasiones cambios sociales, tambin es cierto que stos pue- den influir e influyen poderosamente en los cambios de la administra- cin pblica fortaleciendo algunos aspectos de la misma, por lo cual, los tericos de la administracin y los titulares o responsables de la administracin pblica, deben estar atentos para conocer en forma adecuada los cambios sociales y determinar si stos requieren algn cambio en la realizacin de algn aspecto del ejercicio de la adminis- tracin pblica. ' CAPTULO IV PRINCIPIOS BSICOS DE LA ADMINISTRACIN SUMARIO: 4.1. El proceso administrativo.-4.2. Planeacin.-4.3. Orga- nizacin.-4.4. Direccin.-4.5. ControI.-4.6. La coordinacin.- 4.7. Evaluacin. Algunos tericos de la Administracin sealan que sta tiene como prin- cipios bsicos a los siguientes: el Proceso Administrativo, la Planeacin, la Organizacin, la Direccin, el Control, la Coordinacin y la Evaluacin. Es- tos principios bsicos corresponden en forma absoluta a la administra- cin privada, pero tambin se aplican vlidamente, aunque en algunos casos con otros nombres en la Administracin Pblica. La diferencia esencial consiste en que la Administracin Pblica, los titulares de los rganos de la misma y sus colaboradores deben actuar siempre, con respetoabsoluto a la garanta de audiencia y principio de legalidad consagrados en los artculos 14 y 16 constitucionales, el ltimo de los cuales establece en la parte relati- va que: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento". Lo expues- to significa que el Administrador Pblico y sus colaboradores sola- mente pueden hacer, lo que expresamente la ley les faculta. En el caso de Mxico, el artculo 90 de la Constitucin de 1917, establece que la Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal confor- me a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los ne- gocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y defini- r las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin. La Ley a que se refiere el artculo 90 mencionado es la Ley Orgni- ca de la Administracin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976 y que abrog a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958. La Administracin Pblica Federal centralizada la integran de conformidad con el texto original del artculo 1 2 de la ley citada, el Presidente de la Repblica, las Secretaras de Estado, los departamen- tos administrativos y la Procuradura General de la Repblica, que de 117 118 MIGUEL CALINDO CAMACHO conformidad con lo previsto por el artculo 17 de la Ley que se co- men ta podrn con tar con rganos administrativos desconcen trados que les estarn jurdicamente subordinados y tendrn las facultades especficas que en el caso particular se les confieran. La Administracin Pblica Federal paraestatal, como auxiliar del Ejecutivo de la Unin, est compuesta de: a) Organismos descentrali- zados, b) Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e institu- ciones nacionales de seguros y fianzas y c) Fideicomisos, de conformi- dad con lo dispuesto por el artculo 3 de la Ley que se comenta. El artculo 26 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal seala las dependencias del Ejecutivo Federal, algunas de las cuales han sido substituidas mediante las reformas correspondientes. Los siguientes artculos de dicha Ley sealan las facultades de cada una de las dependencias cen tralizadas citadas por el artculo 26 men- cionado. Cada uno de los Estados de la Unin tiene su Ley Orgnica de la Administracin Pblica con un contenido similar al de la Ley de la Ad- ministracin Pblica Federal. Lo mismo acontece con los Municipios cuya actividad administrativa se lleva a cabo conforme a lo dispuesto por la Ley Orgnica Municipal correspondiente. En la Administracin Privada no se aplican las disposiciones lega- les que regulan la administracin pblica; sin embargo, tiene reglas y principios que es indispensable cumplir para lograr los propsitos planteados, que son la eficiencia, la eficacia y la prosperidad de la empresa particular que los aplica, teniendo entendido que el propsi- to ms importante de la misma lo constituye el xito econmico, pues debe recordarse que siempre tiene un fin especulativo, que determi- na no solamente su permanencia, sino inclusive su mejoramiento a diferencia de la administracin pblica, cuyo objetivo fundamental es satisfacer las necesidades de la comunidad a travs de la prestacin de los servicios pblicos respectivos, el cumplimiento de sus atribucio- nes, fines o cometidos. A pesar de lo expuesto debe quedar claro que la administracin privada debe llevarse a cabo con estricta sujecin a la Constitucin de 1917, en la parte relativa a los derechos sociales con- tenidos en el artculo 123 de la misma, ya su Ley Reglamentaria, la Ley Federal del Trabajo, debiendo respetar, obviamente, el contenido de los derechos pblicos subjetivos correspondientes. 4.1. EL PROCESO ADMINISTRATIVO En trminos generales el proceso es considerado como el conjun- to de pasos o etapas necesarios para llevar a cabo una actividad y ha sido definido como el conjunto de fases o etapas sucesivas a travs de las TEORA DE LA ADMINISTRACIN PLJBLICA 119 cuales se efecta la administracin, mismas que se interrelacionan y forman H n proceso integral. Para Lourdes MNCH GALINDO yJos GARCA MARTNEZ siguiendo a Lyndall F. URWICK la administracin tiene dos etapas: "la mecnica y la dinmica. La mecnica est formada por la planeacin que se enmarca en la determinacin de Qu se quiere hacer?, Qu se va a hacer? y la organiza- cin que seala Cmo se va a hacer? La dinmica est compuesta por la direccin, cuya finalidad es ver que se haga y el control que proporciona el dato de Cmo se ha realizado?".:l:l Antes de abordar el tema relativo a lo que algunos autores de la Ciencia de la Administracin han llamado procesos administrativos dir que existen dos trminos que forman parte del Derecho Procesal y que frecuen temente se les confunde y ellos son: proceso y procedimiento, que trasladados al Derecho Administrativo, y consecuentemente a la administracin Pblica tienen el mismo significado que en el Dere- cho Procesal. La mayora de tratadistas de Derecho Administrativo estn de acuerdo en el sentido de que el proceso es el conjunto de normas que tienen una unidad y buscan una finalidad que consiste en la resolucin de un conflicto, y que en muchas ocasiones en el proceso se presentan varios procedimientos, que no tienen una finalidad; como sostienen algunos sino solamente un aspecto meramente formal, ya que estn compuestos de una serie de formalidades que garantizan al adminis- trado, que en su esfera jurdica, no se cometern arbitrariedades que le afecten. Lo anterior significa que el proceso est o puede estar formado de varios procedimientos. El procedimiento administrativo puede definirse como una serie de actos formales establecidos por las leyes administrativas y que son el cauce o camino por medio del cual se desarrolla el proceso administrati- vo que tiene como finalidad producir el acto administrativo, como ya se expuso. Obviamente el trmino proceso administrativo en la Teora de la Ad- ministracin Pblica y aun en la privada, no debe diferir substancial- mente del significado que tiene en el Derecho Procesal y en el Dere- cho Administrativo; sin embargo, como se probar posteriormente los tericos de las mismas le dan un significado un poco diferente al sea- lado, pues como se advierte de lo expuesto, el proceso administrativo en la Teora de la Administracin, es uno de los principios bsicos de la misma ya su vez se consideran como procesos administrativos a la pla- neacin, a la organizacin, a la direccin, al control, a la coordinacin y a la evaluacin. En clara referencia a la administracin privada Wilburg JIMNEZ CASTRO sobre el tema relativo al proceso administrativo dice: "La prog- nosis administrativa es el proceso a travs del cual se pueden anticipar Lourdes Mnch Galindo yJos Carca Martnez, Ob.cit., pgs. 33-34. 120 MIGUEL CALINDO CAMACHO las actividades futuras de una empresa o institucin por medio de jui- cios valorativos sobre hechos pasados; tiene gran importancia, puesto que para actuar con cierto grado de certeza es necesario prever en el presente las metas a que se aspira llegar y tambin es indispensable u tilizar buenos mtodos para establecerlas". 34 4.2. PLANEACIN Como ya se ha expuesto y se precisar con mayor claridad y nfasis la planeacin o planificacin es un principio bsico de la administra- cin, tanto pblica como privada y de cualquier tipo de Estado o empresa que pretendan obtener xito en el desarrollo de sus actividades, pues es evidente que la aplicacin de la misma y de los dems principios bsicos de la administracin son indispensables para lograr una admi- nistracin racional, exitosa, que es el objetivo fundamental de toda institucin o empresa. Lourdes MNCH CALINDO yJos CARCA MARTNEZ respecto a la pla- neacin citan varias definiciones, entre ellas las siguientes: "Agustn REYES PONCE. La planeacin consiste en fijar el curso con- creto de accin que ha de seguirse, estableciendo los principios que habrn de orientarlo, la secuencia de operaciones para realizarlo, y la determinacin de tiempo y nmeros necesarios para su realizacin". "Ernest DALE. Determinacin del conjunto de objetivos por obte- nerse en el futuro y de los pasos necesarios para alcanzarlos a travs de tcnicas y procedimientos definidos". "Ceorge R. TERRY. Planeacin es la seleccin y relacin de hechos, as como la formulacin y uso de suposiciones respecto al futuro en la visualizacin y formulacin de las actividades propuestas que se cree sean necesarias para alcanzar los resultados deseados. 'Jos Antonio FERNNDEZ ARENA. La planeacin es el primer paso del proceso administrativo por medio del cual se define un problema, se analizan las experiencias pasadas y se esbozan planes y programas". Lourdes MNCH GALINDO yJos CARCA MARTNEZ concluyen dicien- do: "Elementos del concepto. Analizando detenidamente estas definicio- nes se observa que todos los autores mencionados, consideran que el concepto de planeacin comprende los siguientes elementos: 1. Objetivo. El aspecto fundamen tal al planear es determinar los resulta- dos deseados (recordar la pregun ta: qu es lo que se quiere?). 2. Cursos alternos de accin. Al planear es necesario determinar diversos caminos, formas de accin o estrategias, para conseguir los objetivos. 3. Eleccin. La planeacin implica la determinacin, el anlisis y la selec- cin, de la decisin ms adecuada. 34 WilburgjlMNEZ CASTRO, Introduccin al Estudio de la TeoraAdmini.strntiva, 1" reimp., Edi- torial Lirnusa, S.A. de C.V., Noriega Editores, Mxico, 1992. pgs. 118-119. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PlJBLICA 121 4. Futuro. La planeacin trata de prever situaciones futuras y de anticipar hechos inciertos, prepararse para contingencias y trazar actividades fu- turas". "Con los anteriores elementos es posible definir la planeacin como: "La determinacin de los objetivos y eleccin de los cursos de accin para lograrlos, con base en la investigacin y elaboracin de un esquema detallado que habr de realizarse en un futuro". 35 Es evidente, como ya qued expuesto, que la Poltica proporciona los principios fundamentales, se ubican las necesidades y se determi- nan las prioridades previa la discusin de los objetivos que debe llevar a cabo la administracin pblica, y en sus casos la administracin pri- vada, y todo esto es lo que constituye la base de la planeacin o plani- ficacin. Los planes surgen del conocimiento de la realidad social y de los recursos econmicos que se tienen para satisfacer las necesidades co- lectivas, pero es evidente que con anterioridad a la formulacin de planes se han realizado investigaciones y pronsticos respecto a las mismas, para saber, de antemano cual es la factibilidad de la realiza- cin de los planes, ya que es evidente que todas las actividades humanas, que se planean cuidadosamente, determinan el xito de las mismas. La planeacin surgi del pensamiento de Carlos MARX y se aplic, como algo propio en los Estados formados a imagen y semejanza del pensamiento marxista-leninista. En China yen la U.R.S.S. se formula- ron los primeros planes, los llamados planes quinquenales de 1924 y 1928. La palabra planificacin procede de los vocablos planers y facere, que significa hacer, accin. Existen varios trminos a los que se le ha dado igualo similar sig- nificacin, y que son planificacin, planeacin y planeamiento. La planeacin o planificacin se us como propia en los Estados comunistas y en los intervencionistas, pero es evidente que tambin ha sido aplicada en las economas y proyectos de los Estados liberales, y ms aun el trmino planeacin no corresponde exclusivamente a la actividad socioeconmica del Estado, sino que ha sido utilizado con xito evidente en la iniciativa privada, y es tema importante en la teo- ra de la administracin privada. Tanto en la actividad estatal como en la privada para conseguir el xito es indispensable seguir estos tres pasos fundamentales: pensar, decidir y actuar en consecuencia con ello. Segn el diccionario, en Econo- ma, planificacin es: "El sistema en el que el Estado asume la respon- sabilidad de la economa nacional, a base de un plan o programa con objetivos definidos, que contemple de manera integral y ordenada los 3" Lourdes MNCH GAUNDO yJos GARCIA MARTiNEZ. Oh. cit.. pgs. 6364. 122 MIGUEL CALINDa CAMACHO distintos aspectos de actividad econmica del pas. La planificacin concreta los principios del intervencionismo econmico y puede al- canzar diversos grados, que van desde las formas ms moderadas, como son la aplicacin de normas elementales de poltica econmica, hasta las formas extremas de reglamentacin rigurosa en las llamadas eco- nomas dirigidas". Como puede verse la caracterizacin expuesta di- fiere de mi criterio, en primer lugar porque la hace partcipe especial- men te de las economas de los Estados intervencionistas yen segundo lugar, porque atribuye la planificacin o planeacin nicamente a la actividad econmica estatal. Respecto a la planificacin WilburgJIMNEZ CASTRO dice: "La plani- ficacin es el proceso administrativo de escoger y realizar los mejores mtodos para satisfacer las determinaciones polticas y lograr los obje- tivos. O dicho en otros trminos, es entender el objetivo, evaluar la situacin, considerar diferentes acciones que pueden realizarse y es- coger la mejor". "En su esencia, es un aspecto tcnico, y eminentemente adminis- trativo, ya que a travs de signos monetarios se puede expresar en pre- supuestos, en prioridades (decisiones), en tiempo de realizacin (pro- gramas) y en actividades, que al ser asignadas a personas, junto con los recursos materiales necesarios permite el cumplimiento del objeti- vo que motiv la formulacin de la poltica y la elaboracin del res- pectivo plan". "As entendida la planificacin puede concebirse y orientarse como el proceso consciente de seleccin y desarrollo del mejor curso de accin para lograr el objetivo, abarcando dentro del mismo todos los pasos esenciales para conducir normalmente una operacin y evaluar lo que se espera de ella en trminos de su aportacin al objetivo y ha- ciendo el mejor uso racional de los recursos humanos y materiales'U''' Est confirmado a travs de la historia que la planificacin o pla- neacin se lleva a cabo tanto en la administracin pblica, como en la privada, y debe aceptarse que en ambos campos de la actividad econ- mica es necesario, e inclusive, indispensable que primero debe pen- sarse en un problema a resolver, analizando todas y cada uno de los aspectos del mismo, y con vista en ello tomar la decisin adecuada y posteriormente ejecutarla en los trminos de lo pensado y decidido. La planificacin se ha clasificado segn los anlisis, propsitos y fi- nes en: a) planificacin administrativa u operativo, b) planificacin econ- mica y social, y e) planificacin fsica o territorial. Es obvio que ninguna de estos tres tipos de planificacin excluye a los dos restantes, pues en muchas ocasiones se presentan combinadas, 10 que tiene una explica- cin lgica, pues a travs de la planificacin se busca que el hombre, en los campos de la economa citados, proyecte, y ponga enjuego los medios idneos para lograr los propsitos buscados. % Wilburg.JnI:"Ez CASTRO, 01). cit., pg. 127. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 123 Respecto al tiempo de la duracin, la planificacin se ha clasifica- do en planificacin a corto, mediano y largo plazo. En relacin a este tipo de clasificacin de la planificacin Wilburg JIMNEZ CASTRO dice: "Algunos tratadistas, entre los cuales est George A. STEINER, propo- nen la conjuncin de las diferentes planificaciones de corto, mediano y largo plazos en un concepto de "planificacin estratgica, .forrnal", comprendiendo cuatro puntos de vista complementarios: el resultado o porvenir de las decisiones actuales; el proceso que demanda; la acti- tud o filosofa de vida que requiere y la estructura de planes estratgi- cos, programas, presupuesto y planes operativos". "El mismo STEINER dice que no existe un criterio uniforme entre los diversos estudios de la planificacin estratgica sobre lo que ella significa, variando por el contrario". "El nivel de abstraccin, sustancia y aceptacin Al advertirse la bondad de la planeacin fue adoptado en los pases de corte capitalista como Inglaterra, Holanda, Noruega, Finlandia, Suecia, Suiza, Francia, Italia, etc. En Amrica fue introducida obvia- mente en los Estados Unidos de Norteamrica, Mxico, Bolivia y va- rios pases, e inclusive en la mayora de los que integran el continente americano. Como es sabido la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Me- xicanos de 1917, se aleja de la concepcin liberalista, para ubicarse den tro de la tesis que inicia, a la que se denomin constitucionalismo so- cial, por las razones expuestas en pginas anteriores. Los artculos 27 y 28 de la Constitucin en cita, contenan las bases para la determina- cin de la rectora de Estado en materia econmica y para la adecuacin de la planeacin. La planeacin o planificacin ha estado presente en Mxico, aun cuando con xito discutible, pues no se ha llevado a su cabal cumpli- miento. Apenas iniciada la dcada 1930-1940 se promulg la Ley Ge- neral ele Planeacin de la Repblica que pretenda incrementar el desarrollo de Mxico en forma armnica y dentro del bienestar indi- vidual y colectivo, y cuya ley estableca la necesidad de la elaboracin del Plan Nacional de Mxico. Esta Ley desafortunadamente no se apli- c por diferentes motivos. En 1933, un programa de accin guberna- men tal estableci la Direccin General de Estadstica, dependiente de la Secretara de Economa con la finalidad de estudiar y observar las condiciones econmicas generales de Mxico con el propsito de disear un plan orgnico, de acuerdo con la situacin real y concreta ele la nacin. Posteriormente el Partido Nacional Revolucionario, pro- movi la creacin del Plan Sexenal. Durante el perodo presidencial de 1958-1964, la planeacin econmica fue una pauta importante pa- ra el gobierno, crendose la Secretara de la Presidencia para cumplir con los propsitos planteados, dotndosele de las atribuciones que en :17Wilburg JIMt:Xt:z C,\STRO. O/J. rit., pg. 137. 124 MIGUEL GALlNDO CAMACHO seguida sintetizo: Elaborar el Plan General de Gasto Pblico e Inver- siones del Poder Ejecutivo; Coordinar los programas de inversin de diversos rganos de la Administracin Pblica; Vigilar la inversin P- blica y la de los organismos descentralizados. En 1971 se cre la Comi- sin Coordinadora de Control de Gasto Pblico con el fin de impulsar los mecanismos respectivos para ejercer el control del gasto pblico, crendose los Comits Promotores del Desarrollo Econmico y So- cial, promulgndose en 1976, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que cre la Secretara de Programacin y Presupues- to, y a la que se le otorg facultades respecto al tema que se trata en este apartado, como ya se afirm, esta ley abrog a la Ley de Secreta- ras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958. Para reafirmar las facultades que tiene el Estado en materia de planeacin econmica, con fecha 3 de febrero de 1983, se public en el Diario Oficial de la Federacin, la reforma de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en sus artculos 25 y 26, que substituyeron totalmente al texto anterior de los mismos. El prrafo segundo del artculo 25 constitucional comentado, tipi- ficando claramente la planeacin estatal, estipula: "El Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a cabo la regulacin y fomento de las actividades que demande el inters general en el marco de libertades que otorga esta Constitucin". El artculo 26 constitucional, reformado en la fecha citada estable- ce: "El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la de- mocratizacin poltica, social y cultural de la Nacin". "Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser de- mocrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporar- las al plan y los programas de desarrollo. Habr un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica Federal". "La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de planea- cin democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, con trol y evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin". "En el sistema de planeacin democrtica, el Congreso de la Unin tendr la intervencin que seale la Ley". Las tareas relativas a la planeacin fueron encomendadas, por la Ley de la Administracin Pblica Federal a la Secretara de Programa- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLlCA 125 cin y Presupuesto. En efecto la Ley citada, en su artculo 32, estable- ca en sus XIX fracciones las facultades de la Secretara ya menciona- da, destacando las relativas a la planeacin nacional del desarrollo. la elaboracin del Plan Nacional correspondiente, proyectar y coord-i- nar con la participacin que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeacin regional, as como coordinar las activida- des de planeacin nacional de desarrollo. Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de mayo de 1992, se reforma, adiciona y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y por medio del cual se suprimi, indebidamente, para m, la Secretara de Progra- macin y Presupuesto, que desde su creacin, en la ley mencionada, se constituy en una supersecretara, de donde inclusive han salido dos Presidentes de la Repblica, y un tercer candidato y Presidente que tambin despach en la misma. Sin pensar en las razones de la praxis poltica que motivaron la crea- cin y desaparicin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, considero que desde el punto de vista del funcionamiento del gabinete y de la eficacia de la Administracin Pblica Federal no debera haber desaparecido. Las atribuciones que tena la Secretara de Programacin y Presu- puesto, con motivo de la reforma citada, en la materia de planeacin, pa- saron a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a travs del artcu- lo 31 fracc. 1 de la Ley que se comenta y que dice: "AlJl Secretara de Hacienda y Crdito Pblico corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 1. Proyectar y coordinar la planeacin nacional del desarrollo yelabo- rar, con la participacin de los grupos sociales interesados, el Plan Na- cional correspondiente". Tambin a la Secretara de Desarrollo Social se le asignaron algu- nas de las atribuciones que en materia de planeacin tena la Secreta- ra de Programacin y Presupuesto. En efecto, el artculo 32 de la Ley comentada, establece: "A la Secretara de Desarrollo Social corresponde el despacho de los si- guientes asuntos: 1. Formular, conducir yevaluar la poltica general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda; II. Proyectar y coordinar, con la participacin que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeacin regional; III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fo- mentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo momento propiciar la simplificacin de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control; 126 MIGUEL GALlNDO CAMACHO IV. Elaborar los programas regionales y especiales que le seale el Eje- cutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto rea- licen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y los gobiernos estatales y municipales, as como autorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fraccin II que an- tecede, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdi to Pblico ". Es cierto, como ya qued afirmado, que la planeacin fue aplicada por primera vez por los Estados comunistas, pero es evidente que tam- bin puede existir en los intervencionistas e inclusive en los Estados liberales, a condicin, como ya qued expuesto, que el Estado se limite a formular los planes de desarrollo de la economa nacional, permi- tiendo y estimulando la economa de mercado o libre competencia, olvidndose de pretender adoptar el papel de empresario, reservn- dose solamente este carcter cuando est de por medio la explotacin de los bienes de dominio directo de la nacin, respecto a las reas estratgicas a que se refieren los artculos 27 y 28 constitucionales. Es importante sealar que en el Diario Oficial de la Federacin del 5 de enero de 1983, se public la Ley de Planeacin que en el primer prrafo de su artculo 1 establece que las disposiciones de la misma son de orden, pblico e inters social. 4.3. ORCA!'JlzAcrN El trmino organizacin tiene tres acepciones: la etimolgica, que deriva del griego organn y que significa instrumento; la que se refiere a la organizacin como una entidad o grupo social y la que la conside- ra como un proceso. Obviamente debe considerarse que para definir a la organizacin se debe seguir en el caso las recomendaciones de la L- gica, misma que se consigue determinando el gnero prximo y la di- ferencia especfica del ser que se define, en este caso de la organizacin. Lourdes MNCH CALlNDO yJos CARCA MARTNEZ para definir a los principios bsicos de la administracin mencionados siguen el cami- no de estudiar varias definiciones, para posteriormente obtener los elementos bsicos que son comunes en las mismas y coincidentes con otras definiciones del objeto que se define, de esta manera entre otras citan, las definiciones que enseguida se mencionarn: "Agustn REYES PONCE. Organizacin es la estructuracin de las re- laciones que deben existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos de un organismo social, con el fin de lograr su mxima eficiencia dentro de los planes y objetivos se- alados ". "Isaac GUZMN V. Organizacin es la coordinacin de las activida- des de todos los individuos que integran una empresa con el propsito de obtener el mximo de aprovechamiento posible de los elementos f TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 127 materiales, tcnicos y humanos, en la realizacin de los fines que la propia empresa persigue". "Harold KOONTZ y Cyril O'DONNELL. Organizar es agrupar las acti- vidades necesarias para alcanzar ciertos objetivos, asignar a cada gru- po un administrador con la autoridad necesaria para supervisarlo y coordinar tanto en sentido horizontal como vertical toda la estructura de la empresa". Lourdes MNcH CALINDO yJos GARCA MARTNEZ encuentran en las definiciones transcritas los siguientes elementos que les permiten for- mular la suya: 1. Estructura; 2. Sistematizacin; 3. Agrupacin y asignacin de actividades y responsabilidades; 4. Jerarqua y 5. Simplificacin de funcio- nes, y afirman que: "Con estos elementos se puede definir a la organi- zacin como: El establecimiento de la estructura necesaria para la sistemati- zacin racional de los recursos, mediante la determinacin de jerarquas, dis- posicion, correlacin y agrupacin de actividades, con el fin de poder realizar y simplificar las funciones del grupo social".38 La organizacin es uno de los principios bsicos de la administra- cin, tanto de la pblica como de la privada. El Estado est compuesto de rganos. El simple o unitario tiene pocos rganos. El compuesto tiene varios. El Estado Federal mexica- no, ejemplo de Estado compuesto, est formado de rganos a nivel federal, estatal y municipal, y se cre por la voluntad del Congreso constituyente con tres rganos originarios, primarios y determinan- tes: el I;egislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Los Estados miembros de la Federacin tienen los tres rganos originarios mencionados. Res- pecto al Municipio tambin se afirmaba lo mismo, sosteniendo que el H. Ayuntamiento es el rgano Legislativo, el Presidente Municipal encarna al Ejecutivo y el Judicial est representado por los juzgados llamados inicialmente Juzgados Conciliadores y posteriormente Juz- gados Menores Municipales, y que en la actualidad, en el Estado de Mxico reciben el nombre de Juzgados de Cuanta Menor y dependen del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Mxico, por lo cual se puede afirmar que en los Municipios no existe el rganoJudicial que dependa de la estructura municipal, como suceda anteriormente c . u ~ n d o los Jueces Conciliadores o los Jueces Menores Municipales par- tIcIpaban en las mismas planillas de eleccin de los Ayuntamientos. WilburgJIMNEZ CASTRO aborda el tema de la organizacin, funda- mentalmente a la luz de la administracin privada, pues aun cuando no lo menciona, los temas que trata y la terminologa que utiliza as lo Indican claramente. Respecto a la organizacin dice: "Por organizacin formal se entiende un sistema de esfuerzo cooperativo, previo y conscientemente planificado y coordinado para que cada uno de los que participan en l conozca de antemano las labores, responsabilidades y de- rechos que le corresponden en su condicin de integrante del grupo". :{8 Lourdes Mrxca GALI:>IDO yJos GARcA MARTNEZ, Oh. rit., pgs. 107-109. 128 MIGUEL GALlNDO CAMACH Yagrega: "La organizacin ha sido considerada desde el punto de vista formal ya descrito, como un aspecto tcnico; es decir, como la determinacin y ordenamiento de las actividades necesarias para po- ner en ejecucin un plan y lograr el objetivo social de la empresa o institucin, agrupadas en tal forma que puedan ser asignadas a indivi- duos. La diferencia bsica entre el plan y la organizacin es que sta siempre est concebida en trminos humanos, en tanto que el primero puede no estarlo. Ambos procesos administrativos se complementan mutuamente como se expresa al decir que": "Organizar es el proceso de determinar y establecer la estructura, los procedimientos y los recursos apropiados para el curso de accin seleccionado... ". "Todos esos elementos son necesarios a la organizacin, pero ellos por s solos no constituyen el logro de ese sistema de interaccin, sino que se necesitan otros medios para alcanzarlo: los procedimientos, que son los nervios de un sistema operativo. Son los medios de que dispo- ne una organizacin para lograr una accin dirigida y coordinada de esfuerzo cooperativo". "Los otros elementos tienen un papel muy importante en ese as- pecto operativo, pero para cambiarlos y establecer relaciones defini- das entre ellos, los procedimientos son indispensables't.'' Las formas de la organizacin de la administracin pblica, como ya se ha manifestado y se seguir afirmando, comprenden la centrali- zacin, la desconcentracin, que es una forma de la anterior y la ad- ministracin pblica paraestatal. La desconcentracin es una forma de organizacin de la administracin que se lleva a cabo generalmen- te a travs de la Delegacin. En la administracin privada el trmino Delegacin, se maneja en forma diferen te al que tiene en la Administracin Pblica. En efecto, en sta, la delegacin se presenta en trminos generales en la forma administrativa conocida con el nombre de desconcentracin, presen- tndose tambin, ocasionalmente en la centralizacin, propiamente dicha, en forma directa, pero siempre bajo las bases de que la delega- cin solamente puede llevarse a cabo en relacin con las facultades que las leyes permiten que puedan ser delegadas por los rganos su- periores, pero jams de aquellas que estos rganos deben llevar a cabo por s mismos, y tampoco pueden delegar facultades que no tienen. La delegacin en la administracin privada se presenta cuando un superior jerrquico confiere a un subordinado deberes y le da autori- dad y exige responsabilidades para desempear las funciones que le otorga. La delegacin de autoridad, deberes y responsabilidades, es la base del proceso organizativo al lado de la divisin del trabajo. En la misma materia de administracin privada se afirma que exis- ten personas a las que les complace delegar autoridad, deberes y res- ~ ' J WilburgJIMba:z CASTRO, Ob.iicit:, pgs. 175 y 177. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 129 ponsabilidades, otras que las delegan porque tienen necesidad de ha- cerlo y advierten la conveniencia para ello, existiendo otras personas que no les agrada delegar deberes y responsabilidades, por consi-de- rar que las tareas que pueden delegar las llevan a cabo mejor ellas, que las personas a las que se les delegan. Los tericos de la administracin sostienen que la delegacin es un acto bilateral en virtud del cual el delegante y el delegado tienen plena conciencia de lo que el primero delega y el segundo recibe en delegacin, considerando que sta tiene los siguientes principios bsi- cos: la confianza, la capacidad y la responsabilidad. Este criterio es aplicable solamente en el mbito de la administracin privada, ya que en la Administracin Pblica la delegacin est determinada por las leyes. Los mismos tericos han clasificado a la delegacin en ascenden- te, descendente, inmediata y mediata. La primera se presenta cuando la propia organizacin como unidad delega parte de sus facultades o autoridad a un superior para llevar a cabo un propsito ms o menos amplio, citndose como caso de esta delegacin la que hace el personal de una empresa a su gerente para que lo represente en una conven- cin. Consideran como delegacin descendente a aquella en virtud de la cual un superior jerrquico faculta a un inferior para realizar actividades determinadas. Se menciona como delegacin directa o in- mediata a aquella en la que losjefes del Ejecutivo nombran a sus cola- boradores inmediatos, y se cita como delegacin indirecta o mediata a la que se hace a favor de las instituciones descentralizadas. Considero que los criterios mencionados no son del todo afortunados, pues el nombramiento de los colaboradores inmediatos del presidente, se lle- va a cabo dentro del mbito de la centralizacin administrativa, en tanto que la de los funcionarios de los organismos descentralizados no puede ser considerada como una delegacin de autoridad, debe- res y facultades, ya que la descentralizacin se caracteriza por ser una forma de organizacin de la administracin pblica que la realiza a travs de un organismo con personalidadjurdica propia, con autono- ma orgnica y tcnica, en tanto que, en la delegacin propiamente dicha solamente se presenta esta ltima. Por otra parte, en la adminis- tracin pblica slo se presenta la delegacin en forma administrativa de desconcentracin, mediante la cual el titular del rgano centrali- zado delega al desconcentrado algunas de sus facultades de acuerdo con la Ley, no pudiendo delegar jams facultades que no tiene y aque- llas que la ley le obliga a realizar directamente, y consecuente con lo expuesto, slo podr darse la delegacin de facultades de un rgano superior a otro inferior y nunca a la inversa como lo sostienen los criterios de los tratadistas de la administracin privada. Enseguida transcribir el significado que para Wilburg JIMNEZ CASTRO tienen los trminos que relaciona con la organizacin: 130 MIGUEL GALINDO CAMACHO 1.- "Los deberes son las actividades que se tienen que realizar debido al cargo que se ocupa en la organizacin. 2.- Responsabilidad significa la obligacin en que est todo miembro de una organizacin de dar cuenta por el debido cumplimiento de los deberes asignados a l en su condicin de tal, parte de los cuales pueden comprender el ejercicio de autoridad formal. 3.- Autoridad desde el punto de vista de organizacin formal es el derecho que tiene una persona por su nivel jerrquico a exigir a otra el cumpli- miento responsable de los deberes que le ha asignado en su condicin de subordinado suyo. 4.- Autoridad tcnica ofuncional es aquella que se adquiere por el cono- cimiento o habilidad particular en cualquier campo del saber intelectual o manualt.f" Se afirma que las etapas de organizacin son la divisin del trabajo y la coordinacin. La primera est representada por la separacin y delimitacin de actividades con el propsito de que la funcin se rea- lice con precisin, eficiencia, eficacia y el menor esfuerzo. Aunque esta concepcin es aplicable fundamentalmente en el mbito de la admi- nistracin privada tambin se presenta en la administracin pblica, con la diferencia que en sta es la ley de la materia la que enmarca esta posibilidad e inclusive debe asentarse que los principios y lineamientos que rigen al control como principio bsico de la administracin, difie- re como la divisin del trabajo porque los principios de coordinacin, jerarqua y subordinacin en la administracin pblica debe llevarse a cabo con estricto apego a la Ley de la materia. 4.4. DIRECCIN Lourdes MNCH CALIND YJos GARCA MARTNEZ para definir a la direccin mencionan las cuatro siguientes definiciones: "Robert B. BUCHELE. Comprende la influencia interpersonal del administrador a travs de la cual logra que sus subordinados obten- gan los objetivos de la organizacin mediante la supervisin, la comu- nicacin y la motivacin". "Burt K. SCANLAN. Consiste en coordinar el esfuerzo comn de los subordinados, para alcanzar las metas de la organizacin". "Leonard J. KAZMIER. La gua y supervisin de los esfuerzos de los subordinados, para alcanzar las metas de la organizacin". "[oel J. LERNER YH.A. BAKER. Consiste en dirigir las operaciones mediante la cooperacin del esfuerzo de los subordinados, para obtener al tos niveles de productividad mediante la motivacin yla supervisin". 41 En las definiciones transcritas y otras, los autores citados, encuen- tran los siguientes elementos comunes que les sirven para formular su 4" Wilburg CASTRO, Ob, rit., pgs. 187, 188, 190 Y193. 41 Lourdes Mt.xcn GAI.I:o.:IJO yJos CARciA MART:o.::z, 01>. cit., pg. 147. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 131 definicin: a) ejecucin, b) motivacin, c) gua de los esfuerzos, d) co- municacin, e) supervisin y alcanzar las metas de la organizacin, lo que les permi te formular la siguiente definicin: "La ejecucin de los planes de acuerdo con la estructura organizacional, mediante la gua de los esfuerzos del grupo social a travs de la motivacin, la comunicacin y la supervisin". 42 La direccin es principio bsico de la administracin, considerada como una tcnica para conducir las actividades de los miembros de una empresa o institucin, con base en reglas y formalismos huma- nos. Hago, sin embargo la aclaracin, de que las opiniones expuestas y que expondr respecto a la direccin, corresponden esencialmente a la administra- cin prioada, y que tales criterios no tienen aplicacin en la administracin pblica, aun cuando, el contenido de algunos de ellos puedan ser tomados en consideracin en sta. En la administracin pblica la competencia est determinada por las fa- cultades que las leyes correspondientes les otorgan expresamente a los rganos secundarios de la administracin, y los titulares de los rganos que le represen- tan acceden a los cargos cuando han reunido los requisitos legales respectivos y rendido la protesta correspondiente, e inclusive, para los servidores pblicos que no cumplen con sus obligaciones y deberes en el desempeo de la funcin pblica, existen las Leyes de Responsabilidades que establecen las sanciones que se les deben aplicar, por lo cual, en la administracin pblica, hablar de direccin, co1fl:o substituto del trmino de mando y de liderazgo resulta poco aforturuulo, pero en cambio, en la administracin privada, encuadran ade- cuadamente, como otros principios bsicos de la administracin, mencionados y que se mencionarn y cuya aplicacin se lleva a caboen plenitud en el mbito de la administracin privada. Para Wilburg JIMNEZ CASTRO la direccin es "la labor de conciliar intereses particulares y obtener los objetivos, sociales, a travs de los esfuerzos de la autoridad y de los integrantes de la organizacin". 4:1 La direccin tiene como tarea importante examinar analticamen- te las partes interesadas en un procedimiento, realizar operaciones de sn tesis y establecer los principios de negociacin, mediante la capaci- dad y habilidad poltica de coordinar esfuerzos de las personas, por lo cual debe considerarse que la direccin no es un fin en s mismo, sino uno de los principios bsicos o medios que tiene la organizacin ad- ministrativa para lograr sus objetivos. . Este principio bsico de la administracin es importante y comple- JO pues la responsabilidad de la direccin, conlleva la necesidad de comprender el papel de todos los que contribuyen en el proceso de la administracin, creando el ambiente humano que es indispensable mediante, la cooperacin de todos, para que se logren los objetivos Lourdes Mb;clI CAUXOO y.Jos CARcA MARTXt:z, O/J. rit., pgs. 147-148. CASTRO, Ob. rit., pg. 305. . 132 MIGUEL GALlNDO CAMACI-\O planteados. De esta manera se concibe a la direccin como una tcni- ca o estrategia para conducir las actividades individuales en un marco normativo, con base en principios cientficos y morales dentro de la comprensin y respeto de la personalidad de quienes intervienen en este proceso de la administracin. Es evidente que para la administracin privada, el personal de mando se ha convertido en personal de direccin yen muchas ocasio- nes de direccin por personal de liderazgo. En efecto, desde mediados del presente siglo, se advirti que el incremento de la productividad y la produccin se presentaba en las empresas administradas, ya no por el viejo jefe que mandaba, sino por el jefe convertido propiamente en director, que auxiliado de la psicologa motivaba al personal de car- gos medios y de la base productora, conduca la administracin de una empresa con inteligencia, comprensin, amabilidad y otras cuali- dades humanas que le permitan un acercamiento real con sus dirigi- dos, reforzando su comportamiento con el incremento de prestacio- nes e incentivos para los trabajadores que de esta manera lograban un esfuerzo cooperativo .de todos para el incremento de la produccin, dndose el caso que el director con su personal estimulado lograba los objetivos planteados, conducindose como lo sealaba Max WEBER "despertando en los otros miembros del grupo que lo convierte en confidente y asesor de ellos". .La direccin ha sido clasificada en: administrativa o autoridad for- mal y natural o liderazgo. La primera, como su nombre lo indica la tiene u ostenta quien formalmente desempea el cargo de director de la empresa y la segunda se presenta de manera eventual cuando hay necesidad o se presentan las circunstancias de la aparicin de un lder natural. Se sealan distintos atributos que debe reunir el lder formal, co- mo las relativas a su salud, energa y resistencia fsica, sentido de amis- tad, inteligencia y agilidad mental, integridad moral, capacidad de persuasin, capacidad de formar juicios para darle el valor a las habi- lidades y defectos de las personas y a la lealtad. Como resultado de lo expuesto y la conversin de mando a direc- cin surgi el criterio de direccin por objetivos iniciado por el Dr. Peter F. DRUCKER, para quien la direccin por objetivos es "el proceso mediante el cual los directores superiores e intermedios de una organizacin identifican conjuntamente sus objetivos comunes, definiendo as mismo cada uno sus mayores reas individuales de responsabilidad en trminos de los resultados esperados por ellos, y usando esas medidas como guas para operar sus respec- tivas unidades, asegurando as las contribuciones de cada uno de sus miem- bros".44 A travs de la direccin por objetivos es posible conocer los resul- tados; de quienes han participado en conseguirlos y establecer la po- H Wilburg,lnli::'\f.z CASTRO, O". cit., TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 133 sibilidad de mejorar lo realizado. La direccin por objetivos permite, inclusive, llevar a cabo una evaluacin y es propiamente la anttesis de la administracin improvisada. Se puede afirmar que la direccin im- provisada actualmente ha perdido toda importancia, y que quienes la llevan a cabo estn condenados al fracaso, en tanto que la direccin por objetivos permite en primer lugar formular un plan de trabajo, establecer los objetivos o propsitos a conseguir, estructurar los pro- cedimientos para lograrlo y finalmente realizar la evaluacin respecti- va para determinar si se han logrado los objetivos propuestos. Tanto en la administracin pblica como en la privada se realizan esfuerzos importantes, para que se consigan en la esfera de sus res- pectivas competencias los objetivos que inicialmente se han fijado en ambas. En la administracin privada se llevan a cabo constantemente con- venciones, congresos, diplomados, etc. para preparar de manera efi- ciente y cientfica al personal directivo de las empresas, para lograr el adiestramiento del liderazgo motivador, la sustitucin de la jefatura de mando por la de ste, la importancia de la direccin en todos los niveles jerrquicos de los cuerpos de direccin y mando y la determi- nacin de las funciones de la direccin, que estn ntimamente liga- das, as como la importancia que tiene la toma de decisiones. Se sostiene que las funciones de la direccin comprenden labores de planificacin, de programacin de proyectos, decisiones presu- puestales, organizacin formal y humana, administracin de perso- nal, torn de decisiones, coordinacin e informacin. Aclaro que correspondi a Henry FAYOL, hacer hincapi en la im- portancia que tiene la direccin de una empresa en la obtencin de resultados ptimos de la misma. Ya qued precisado y se insistir en el sentido de que la teora de Fayol es acertada por precisar la importancia de este principio bsico de la administracin, por lo cual se advierte que tanto la empresa par- ticular como las instituciones pblicas tratan de preparar a sus cuer- pos directivos para que puedan dirigir a la empresa o a la institucin con mayor sabidura, preparacin y eficiencia, pero para ello debe tenerse presente la opinin de Frederik W. TAYLOR para quien la opti- mizacin de la empresa requiere que el cuadro de los trabajadores operativos y de toda ndole sean preparados y motivados de manera eficaz y verdadera a efecto de que el resultado de su funcin respon- dan a los requerimientos planteados por la empresa privada o institu- cin pblica de que forman parte. Es innegable que la direccin seala con precisin la aplicacin de todos los lineamientos generales de la planeacin y organizacin, a fin de obtener de todas las estructuras humanas que laboran en la misma los comportamientos adecuados para obtener los resultados ptimos en la productividad, implantando los mtodos de organiza- cin que permitan conseguir los objetivos deseados. 134 MIGUEL GALINDO CAMACHO 4.5. CONTROL Lourdes MNCH CALINDO y Jos CARCA MARTNEZ estudian entre otras las siguientes definiciones en relacin con el control: "Burt K. SCANLAN. El control tiene como objeto cerciorarse de que los hechos vayan de acuerdo con los planes establecidos". "Robert ECKLEs, Ronald CARMICHAEL y Bernard SARCHET. Es la regu- lacin de las actividades, de conformidad con un plan creado para alcanzar ciertos objetivos". "Henry FAYOL. Consiste en verificar si todo ocurre de conformidad con el plan adoptado, con las instrucciones emitidas y con los princi- pios establecidos. Tiene como fin sealar las debilidades y errores a fin de rectificarlos e impedir que se produzcan nuevamente". "Robert B. BUCf-IELE. El proceso de medir los actuales resultados en relacin con los planes, diagnosticando la razn de las desviaciones y tomando las medidas correctivas necesarias". "Robert C. ApPLEBY. La medicin y correccin de las realizaciones de los subordinados con el fin de asegurar que tanto los objetivos de la empresa como los planes para alcanzarlos se cumplan eficaz y eco- nmicamente".4'i Lourdes MNCH CALINDO yJos CARCA MARTNEZ encuentran en las definiciones que comentan los siguientes elementos: l. Relacin con lo pla- neado; 2. Medicin; 3. Detectar desviaciones; 4. Establecer medidas correctivas. "Con base en estos elementos, se puede definir al control como: "La evaluacin y medicin de la ejecucin de los planes, con el fin de tar y preuer desviaciones, para establecer las medidas correctivas necesarias ".46 El control es uno de los principios bsicos de la administracin privada, sin embargo, tambin debe aceptarse que en la administra- cin pblica tiene importancia, pero con la salvedad expuesta de que todo lo relativo a este principio y a los dems que se han mencionado y se citarn, difieren esencialmente respecto a la administracin p- blica y a la privada, ya que en la primera el control de la administra- cin pblica centralizada y' del personal que la realiza, se lleva a cabo mediante el rigor estricto que establecen las leyes, y que estn enmar- cadas en los trminos que en derecho pblico se denomina la funcin pblica, que consiste en la situacin jurdica de los servidores pblicos en relacin con sus derechos y obligaciones, incluyendo a la Ley de Responsabilidades correspondientes, y por lo que se refiere a la ad- ministracin pblica paraestatal y sus servidores, tambin existe la ley que-determina el control de los organismos paraestatales, e inclusive, las entidades federadas cuentan tambin con una ley sobre la materia como es el caso del Estado,deMxico,que tiene una Ley para la Coor- p' Lourdes Mrxr.n yJos CARdA Oh. cit., pgs. 171-172. Lourdes Mixcn yJos CARGA Ob. rit., pg. 172. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PllBLlCA 135 di nacin y Control de Organismos Auxiliares y de Fideicomisos del Estado de Mxico, que si bien es cierto que se refiere a los organismos paraestatales, debe pensarse que las funciones de stos se llevan a ca- bo mediante la actividad humana que por lo tanto significa el princi- pio de control de los mismos. El control es considerado como la tcnica que consiste en poner en marcha planes, proyectos, rdenes, as como registrar todos los procesos de la produccin, con el fin de determinar si lo proyectado o propuesto concuerda con los resultados reales obtenidos, y si, por lo tanto, se han logrado de acuerdo con los objetivos planteados. Ha sido clasificado en con trol previo y con trol posterior. El primero se lleva a cabo con anterioridad a la accin planteada, a fin de evitar que se contra- vengan las normas fijadas. El control posterior se basa en un sistema de normas y en la aplicacin del personal en relacin con las mismas, con un sentido de comprensin hacia ellas y el respeto que debe guar- drseles. En la administracin privada el tema relativo al control ha sido muy debatido. Para las teoras formalistas determina el lmite mximo de personas que un director puedesupervisar adecuadamente, con la finalidad de que su trabajo sea efectivo, ya que segn se afirma un supervisor no puede tener bajo su direccin, en cualquier nivel jerr- quico a muchas personas. La polmica consiste en el nmero de per- sonas que puede constituir el lmite de una supervisin eficaz, soste- niendo varios autores que, el nmero bajo el control oscila entre tres y doce, y al respecto se han formulado inclusive varias leyes, entre otras la llamada "Ley de Hamilton" del ingls Sir Ian Hamilton, que sostiene que en los niveles de ms alta jerarqua el ms elevado nmero a controlar no debe ser mayor de tres personas, en tanto que los niveles medios no deben ser ms de seis; la "Ley de Crecimiento Funcional" formulada por Baker y Davis, que sostienen que el personal subalterno aumenta en progresin aritmtica, en tanto que el superior tiende a crecer en proporcin geomtrica. El contenido de esta ley no ha sido probado y difcilmente lo ser y su contenido pa- rece un desacierto total; la "Ley de Parkinson "formulada por C. Northcote Parkinson, que sostiene que a mayor incremento de personal directriz, dismi- nuye el personal que labora, y al respecto WilburgJIMNEZ CASTRO sostiene: El razonamiento que presenta el autor para basar su teora puede resumirse as: "I. El trabajo de toda empresa o institucin es elstico y adaptable por naturaleza al tiempo de que se dispone para llevarlo a cabo. 2. Por lo tanto, el trabajo se aumenta a discrecin para ajustarse al tiem- po disponible. 3. No hay relacin, o muy poca, entre el nmero de personas y el volu- men de labores, por lo tanto, no es cierta la creencia de que a un aumen- to de personal corresponda proporcionalmente un mayor volumen de realizaciones o una disminucin de trabajo percpita. 136 MICUEL CALlNDO CAMACHO 4. El volumen de trabajo y el nmero de empleados son variables inde- pendientes y, por lo tanto, no relacionadas entre s. 5. El crecimiento del personal de toda empresa o institucin obedece: a) al deseo de todo funcionario en el nivel directivo de tener subalternos e incrementar su nmero, para poder lograr mayor prestigio y ascender a otras posiciones ms importantes dentro de la organizacin; b) a que ~ l personal crea trabajo para justificar sus posiciones y satisfacer sus moti- vaciones y ambiciones personalesv.t" Para comprobar la diferencia que existe entre la administracin pblica y la privada, de acuerdo con el pensamiento transcrito en este libro, y que se deriva de la segunda, sealar el contenido de algunas disposiciones legales que precisan cuales son los rganos o unidades administrativas que colaboran con el titular del Ejecutivo en el desem- peo de la funcin administrativa, pero antes precisar que en Mxi- co la administracin pblica con base en el artculo 90 constitucional, es centralizada y paraestatal, y que en las leyes reglamentarias se men- cionan las dependencias de la administracin pblica centralizada. El prrafo segundo del texto original del artculo 1 de la Ley Or- gnica de la Administracin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, estableca que la Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, los Departa- men tos Administrativos y la Procuradura General de la Repblica in- tegran la Administracin Pblica Centralizada. Mediante la reforma del prrafo citado, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de mayo de 1996, desapareci de su texto inexplicablemente la Procu- radura, y su lugar lo tom la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, cuya funcin est sealada en el apartado A del artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y por el artcu- lo 4 de la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal reformada. A su vez, el artculo 26 reformado de la Ley en comento establece diez y ocho Secretaras, el Departamento del Distrito Fede- ral y la Consejera jurdica del Ejecutivo Federal como dependencias que colaboran con el Ejecutivo de la Unin en el estudio, planeacin y despacho de los negocios del orden administrativo. Respecto a las Secretaras debo decir que algunas han desaparecido, como la de Pro- gramacin y Presupuesto que fue suprimida por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 25 de mayo de 1992, y otras han cambiado de nombre, pero siguen siendo las mismas diez y ocho. Res- pecto al llamado Departamento del Distrito Federal, sigui conservan- do la misma denominacin en la Ley citada, hasta que su artculo 26 fue reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de diciembre de 1997, pero ha pasado por distintas eta- pas respecto a su organizacin administrativa, en la primera de ellas 47 Wilburg jl\li:xt:Z CASTRO, Oh. ";1., pg. 341. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 137 era administrado por el Presidente de la Repblica a travs del Jefe del Departamento del Distrito Federal, posteriormente en los trmi- nos que seala la Constitucin y el Estatuto del Gobierno del Distrito Federal y actualmente como lo establecen esos mismos ordenamientos legales, con la presencia de unJefe de Distrito Federal electo popular- mente, con las atribuciones que le confieren la propia Constitucin y el Estatuto citado. Por lo que hace a la Procuradura General de la Repblica desapareci del prrafo segundo del artculo 1 2 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, para m indebidamen- te porque la Procuradura General de la Repblica sigue formando parte de la administracin pblica federal, y en el prrafo segundo mencionado apareci en lugar de sta la Consejera Jurdica del Eje- cutivo Federal cuya funcin est determinada por el artculo 4 2 de la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, con fecha 29 de diciembre de 1978 sealaba en su artculo 3 2 las diez uni- dades administrativas que colaboraban con elJefe del Departamento del Distrito Federal, que era el funcionario nombrado por el Presi- dente de la Repblica, y quien realizaba a nombre de ste' la funcin administrativa en el Distrito Federal. La unidad mencionada en la fraccin X, estaba formada por las diez y seis delegaciones a que se refiere el artculo 14 de la propia Ley. En Mxico, todos los Estados de la Federacin tienen su Constitu- cin y su Ley Orgnica de la Administracin Pblica. La Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico en vigor, en su ar- tculo 19 establece que, para el estudio, planeacin y despacho de los asuntos administrativos, el titular del Ejecutivo ser auxiliado por las doce dependencias a que el propio artculo se refiere, ms el Procura- dor de Justicia del Estado, que es el ConsejeroJurdico del Gobierno. Esta ley, tambin seala las facultades de cada una de las dependen- cias del ejecutivo ya citadas, que forman la Administracin Pblica centralizada del Estado de Mxico. Tambin los Municipios tienen, adems de otras, su Ley Orgnica Municipal, que establece todo lo relativo a la Administracin Pblica Municipal centralizada, como ya qued expuesto. La Administracin Pblica Paraestatal se tratar en la parte relati- va de este libro. En el control como principio bsico de la administracin deben to- marse en consideracin a su vez algunos principios como el del equi- librio, a efecto de que la autoridad ejercida por delegacin o mandato de la ley no rebase el cumplimiento de la responsabilidad y se funde siempre en objetivos, a efecto de ql:le el control se lleve a cabo para lograr los preestablecidos, dentro de los lmites de la oportunidad, a efecto de que no haya desviaciones de las funciones. En el aspecto del control, si se trata por ejemplo, de situaciones financieras la persona 138 MIGUEL GALlNDO CAMACHO que elabor los proyectos no puede ser la idnea para evaluarlos y llevar a cabo el control de los mismos; principio que debe llevarse a cabo en otros aspectos del control. En la empresa privada se sealan como caractersticas del control: reflejar la naturaleza de la estructura funcional, la oportunidad, la accesibilidad y la ubicacin estratgica. Sealndose as mismo como factores que comprende el control a los siguientes: a) cantidad; b) tiem- po; e) costo y d) calidad. En la administracin privada existen distintos tipos del control, mencionndose entre otros los relativos al control de produccin, de calidad, de inventarios, de la produccin, de compras, de mercado- tecnia, de ventas, de finanzas y control presupuestal. En este libro abordar brevemente a estas dos ltimas formas de control, transcribiendo el criterio de Lourdes MNCH GALlNDO y Jos GARCA MARTNEZ. "Control de finanzas" "Proporciona informacin acerca de la situacin financiera de la empresa y del rendimiento en trminos monetarios de los recursos, departamentos y actividades que la integran". "Establece lineamientos para evitar prdidas y costos innecesarios, y para canalizar adecuadamente los fondos monetarios de la organiza- cin, auxiliando de esta manera a la gerencia en la toma de decisiones para establecer medidas correctivas y optimizar el manejo de sus re- cursos financieros. Bsicamente, comprende cuatro reas": "Control presupuestal" "Como ya se estudio, los presupuestos se elaboran durante el pro- ceso de planeacin, sin embargo son, tambin, control financiero, al permitir comparar los resultados reales en relacin con lo presupues- tado, y proporcionar las bases para aplicar las medidas correctivas ade- cuadas. "Un sistema de control presupuestario debe: Incluir las principales reas de la empresa: ventas, produccin, inventarios, compras, etc. Coordinar las partes como un todo y armonizar entre s los distintos presupuestos. Detectar las causas que hayan originado variaciones y tomar las me- didas necesarias para evitar que se repitan. Servir de gua en la planeacin de las operaciones financieras futuras. Ser un medio que ayude al dirigente a detectar las reas de dificultad. Por medio de datos reales y concretos, facilitar la toma de decisiones correspondiente. Estar acorde al tiempo establecido en el plan. as como adaptarse al mismo. Contribuir a lograr las metas de la organzacn'v'" --- 4H Lourdes Mrxcu GAUX110 yJos GARCiA MARTlxF.z, O". rit., pgs. 189.190. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 4.6. LA COORDINACIN 139 La coordinacin es uno de los principios bsicos de la administra- cin privada. Respecto a la administracin pblica ya ha quedado sea- lado que en los preceptos legales correspondientes estn contenidos estos principios de la administracin. En la administracin privada como en la pblica, existen diferen- tes rganos con sus respectivas jerarquas y facultades, por lo cual, es indispensable establecer la relacin de facultades, deberes y responsa- bilidades que corresponden a las personas que forman parte de los distintos niveles de la administracin privada. Dentro de este campo se ha considerado a la coordinacin como el proceso por medio del cual se in tegran todas las partes de la organizacin dando a cada sec- tor o grupo las facultades para que las cumplan armnicamente con las dems partes o sectores de la empresa, con la finalidad de realizar los objetivos de la misma. Para Henry FAYOL citado por Wilburg JIMNEZ CASTRO: "Coordinar es darle armona y equilibrio al todo. Es asignarles a las cosas y a las acciones sus proporciones correctas. Es adaptar los medios al fin y unificar esfuerzos y hacerlos homogneos. Implica el establecimiento de un enlace ltimo entre los servicios especializados en cuanto a sus funciones, pero que tienen el mismo objetivo general".49 La coordinacin en la administracin privada, y tambin en la pblica, pero en sta generalmente determinada por las leyes, es ex- traordinariamente importante, puesto que mediante ella se evitan desgastes intiles de capacidades humanas, materiales y financieras, as como duplicidades de tareas que slo encarecen y perjudican a la produccin y a la organizacin, por lo tanto, es conveniente que se ac- te siempre coordinadamente, entendiendo que los rganos o funcio- narios superiores son los que dirigen, vigilan y coordinan a los titulares de los rganos medios, y stos a su vez coordinan y vigilan directamen- te el proceso de la produccin, y las bases de sta, como la mano de obra material o intelectual, o de ambos gneros, que llevan a cabo directamente las tareas de la produccin. Lo anterior significa que la coordinacin implica que todas y cada una de las personas que inter- vienen en la produccin cumplan a plena satisfaccin con las tareas especficas que le son encomendadas, dentro de la estructura general de la organizacin a efecto de que sta sea eficiente y eficaz que per- mita que con el mnimo gasto del hombre, de la materia y de los re- cursos econmicos obtener resultados ptimos. La coordinacin representa Uno de los aspectos ms importantes del esfuerzo cooperativo, como principio bsico de la organizacin. Se sealan los dos criterios siguientes para coordinar: a) A travs de estructuras y procedimientos adecuados, que significa un enfoque formal de la organizacin y b) Por medio del adoctrinamiento que consiste en la aceptacin Wilburg CASTRO, (Jb. cit., pg. 280. 140 MIGUEL GALlNDO CAMACHO del objetivo social. Para dar cumplimiento a estos dos criterios la direc- cin tiene necesidad de conocer perfectamente el mbito del control. La coordinacin ha sido clasificada en vertical y horizontal, que como sus nombres lo indican, se lleva a cabo entre miembros de dife- rente jerarqua o nivel de la misma. Para los efectos de la coordina- cin se sugiere que se lleve a cabo, a travs de un contacto permanen- te y directo, con el fin de conocer y estimular la capacidad y habilidad de los miembros que intervienen en la coordinacin. Se considera que los medios de comunicacin desempean un papel importante en el mbito de la coordinacin. La coordinacin tambin ha sido clasificada de la siguiente manera: a) De personal. Consiste en la supervisin directa del personal a travs de la toma de decisiones de los rganos respectivos, con la finalidad de que las tareas sean asignadas adecuadamente. b) De funciones. En este caso, no se supervisa directamente al personal que la realiza, sino ms bien, es una supervisin de los resultados a efec- to de determinar si las funciones propician los propsitos planteados. c) Programtica. Se presenta cuando previamente en los programas se han sealado los objetivos establecidos. 4.7. EVALUACiN La evaluacin o valoracin, consiste en los mtodos que se aplican para determinar los resultados del rendimiento y las actitudes adopta- das por un empleado en el puesto que le fue asignado, es en conse- cuencia, la evaluacin del rendimiento de un sector o de una persona determinada en el proceso de la organizacin. Para llevar a cabo el proceso de evaluacin, es menester tomar en consideracin diferentes factores, entre ellos los siguientes: la naturale- za e importancia de la tarea asignada; el tiempo utilizado para realizar- la; la habilidad y capacidad de quien la realiz; la seguridad, precisin y nitidez con que fue realizada la tarea; la disciplina e inters demos- tradas por la persona que realiz la tarea, as como, su comportamien- to con sus compaeros de trabajo y el pblico en general. Se sealan los siguientes propsitos como los ms importantes en el mtodo de evaluacin. 1) Establecer un sistema que mejore las relaciones con el personal yesti- mular un mayor rendimiento, para ello es necesario el contacto entre los superiores y los subordinados, hacindoles saber a stos el mejoramien- to que observan en su trabajo. 2) El conocimiento de la realizacin individual de cada miembro de la organizacin, para evaluarla y ubicar al personal, segn su capacidad, lo- gros y personalidad, en los niveles de la orJanizacin que corresponda. 3) Estimula el sentimiento del logro del personal, que motiva el desarro- llo de su capacidad de iniciativa y participacin. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 141 Para Ricardo RICARDI, existen cinco mtodos de evaluacin del des- empeo en la organizacin, que son los siguientes: 1) Mtodo de jerarquizacin, a travs del cual se distribuyen las labores en una escala valorativa, a travs del nivel de jerarqua. 2) Mtodo de clasificacin. Se toma en cuenta la clasificacin de los de- beres para el desempeo de cada cargo, a fin de ubicar a las personas en el nivel de la autoridad, deberes y responsabilidades que le correspondan. 3) Mtodo de ponderacin de factores, que toma en cuenta la capacidad de experiencia, iniciativa de las personas, etc., para asignarles el cargo de acuerdo con ellas. 4) Mtodo de comparacin de factores. Se toman en consideracin la capacidad, habilidad, esfuerzo fsico y mental, responsabilidad de las personas, pero comparndoles con un tipo fijado previamente, para es- tablecer la comparacin y obtener el resultado para la toma de decisin. 5) Mtodo de mritos, que se ha considerado como el ms importante, porque est fundado en la comparacin, escala de valoracin, lista de comprobacin y valoracin correlativa, es decir, subsume al contenido de otros mtodos. Como resultado de la evaluacin, se establece la escala de remune- raciones, en virtud del trabajo desempeado, e inclusive, se incorpora el sistema de recompensa e incentivos para quienes desempean sus trabajos en forma eficiente, demostrando capacidad, habilidad, inte- rs y comprensin por sus labores, en el concierto de una comunidad cooperativa, y se establece as mismo, el sistema de sanciones para quienes actan de manera distinta al cumplimiento de sus obligaciones. En Mxico, en el campo de la administracin privada el contenido de la mayora de los principios mencionados estn contemplados en el Apartado A, del artculo 123 constitucional y en su ley reglamenta- ria, que es la Ley Federal del Trabajo, que establece la relacin jurdi- ca entre el capital y el trabajo, debindose mencionar la importancia de la seguridad social a que tienen derecho los trabajadores. Por lo que se refiere a los trabajadores del Estado, con la adicin que se hizo en el ao de 1960, del Apartado B al artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, los servidores pblicos gozan desde entonces de la proteccin constitu- cional en su relacin de trabajo con el Estado, que constituye la funcin pblica, considerada como el conjunto de derechos y obligaciones que tienen los servidores pblicos derivado de su relacin de trabajo. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamenta- ria del Apartado B mencionado, precisa con claridad cuales son los derechos de los trabajadores en Mxico, entre ellos el de la seguridad social, consagrada como un derecho constitucional, incluyndose, por supuesto, las sanciones que pueden sufrir los que incurren en viola- ciones asucontrato de trabajo. La situacin jurdica de los servidores pblicos de las entidades federadas y de los municipios, est determinada, igualmente, por el 142 MIGUEL GALINDO CAMACHO contenido de los artculos 52 y 123 inciso b) de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En el Estado de Mxico, la legislatu- ra local, con fecha 25 de agosto de 1939, promulg su Decreto 144 que cre el "Estatuto jurdico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado y de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentrali- zados de Carcter Estatal" que tuvo diferentes reformas: la del 23 de diciembre de 1942; del 27 de diciembre de 1944; del 30 de diciembre de 1952; del 30 de noviembre de 1966 y del 15 de agosto de 1969. Con fecha 23 de octubre de 1998, se public el Decreto Nmero 68 de la Legislatura Local en el peridico oficial "Gaceta del Gobierno", del Estado de Mxico, que se refiere a la Ley del Trabajo de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios, que abrog al "Estatuto jurdico de los Tra- bajadores al Servicio de los Poderes del Estado y de los municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carcter Estatal", publicado en la "Gaceta del Gobierno" el 30 de agosto de 1939, como lo establece en su artculo tercero transitorio. La Ley citada contiene siete Ttulos, el Primero de ellos se refiere a las Disposiciones Generales, contenidas en un Captulo Unico. El Ttulo Segundo trata lo relativo a los Integrantes del Sistema Educati- vo y consta de tres Captulos: el I trata de las Generalidades; el JI de los Servicios Pblicos del Subsistema Educativo Estatal y el JII de los Trabajado- res del Subsistema Educativo Federalizado. El Ttulo Tercero se refiere a los Derechosy Obligaciones Individuales de los Servidores Pblicos, y contiene nueve Captulos: el 1 trata del Ingreso al Servicio Pblico; el JI de los Nombramientos; el JII de las Condiciones Generales de Trabajo; el IV de lajornada de Trabajo y de los Descansos; el V del Sueldo; el VI de lo Derechos y Obligaciones de los Servidores Pblicos; el VII de la Terminacin de la Relacin Laboral; el VJII de la Suspensin de la Relacin Laboral; y el IX de la Rescisin de la Relacin Laboral. El Ttulo Cuarto trata lo relativo a las Obligaciones de las Instituciones Pblicas, y consta de tres Captulos: el 1 se trata de las Obligaciones en General; el JI del Sistema de Profesionalizacin de los Servidores Pblicos Ge- nerales; y el JII de la Seguridad e Higiene en el Trabajo. El Ttulo Quinto se refiere a los Derechos Colectivos de los Servidores Pblicos, y tiene tres Captulos: el I trata de la Organizacin Sindical; el JI de la Huelga; y el IJI del Procedimiento de Huelga. El Ttulo Sexto establece lo relativo a las Prescripciones, contenidas en un Captulo nico. El Ttulo Sptimo habla del Tribunal Estatal de Conciliacin y Arbitraje y del Proceso y Procedimientos, y consta de once Captulos: el I trata del Tribunal Estatal de Conciliacin y Arbitraje; el II de los Principios Procesales; el III de la Capacidad y Personalidad; el IV de la Competencia; el V de las Actuaciones del Tribunal; el VI de los trminos Procesales; el VII de las Noti- ficaciones; el VIII de los Incidentes; el IX de las pruebas; el X del Procedi- miento Laboral; y el XI de la Ejecucin y los Transitorios. CAPTULOV EL EJERCICIO DE LA FUNCIN PBLICA Y LA ADMINISTRACIN DE PERSONAL SUMARIO: 5.1. El ejercicio de la funcin pblica y la administracin de personal. A) El nombramiento del servidor pblico. B) Del nombre de los servidores pblicos.-5.2. La formacin profesional de administradores pblicos en Mxico. Profesionalizacin y empleo pblico. Formacin de cuadros directivos. Evaluacin del empleo pblico.-5.3. El servi- cio civil de carrera.-5.4. Reflexiones sobre la carrera profesional del servidor pblico.-5.5. Gestin pblica y la administracin de perso- nal en perodo de restriccin de recursos econmicos.-5.6. La admi- nistracin hacendaria en Mxico. Las tareas tpicas de la soberana o funciones clsicas del Estado liberal. 5.1. EL EJERCICIO DE LA FUNCiN PBLICA Y LA ADMINISTRACiN DE PERSONAL An tes de en trar al estudio del ejercicio de la funcin pblica, conside- ro necesario precisar en que consiste sta. Sobre el particular en una de mis obras manifest: "S(! llama funcin pblica a la relacin que existe entre el Estado y sus servidores, constituida por el conjunto de derechos, obliga- ciones y situaciones que les vinculan. La funcin pblica est determinada por el rgimen jurdico aplicable al personal administrativo que presta sus servicios en las dependencias de los rganos Legislativo, Ejecutivo yJudicial". "Para cumplir con los fines que histricamente el hombre le ha asignado al Estado, ste realiza una mltiple y variada actividad a tra- vs de sus rganos, que a su vez la realizan mediante la actividad de los hombres, es decir, de seres humanos que a todos los niveles laboran como servidores del Estado, y que son quienes en ltima instancia realizan materialmente la actividad estatal". "La actividad estatal, llamada comnmente organizacin adminis- trativa, la realiza el Estado a travs de personas que reciben el nombre de altos funcionarios, funcionarios y empleados al servicio del Estado, yque son quienes realizan una actividad material, intelectual o de am- bos gneros, a efecto de que el Estado cumpla con las funciones que tiene encomendadas". "La Suprema Corte de Justicia de la 'Nacin, respecto a la funcin pblica ha manifestado lo siguiente: "Si por funcin pblica ha de entenderse el ejercicio de las atribuciones esenciales del Estado, fea- 143 144 MIGUEL GALINDO CAMACHO lizadas como actividades de gobierno, de poder pblico que implica soberana e imperio, si tal ejercicio en definitiva lo realiza el Estado a travs de persona.s fsicas, el empleado se identifica con el rgano de la funcin pblica y su voluntad o accin trascienden como voluntad o accin del Estado, lo que justifica la creacin de normas especiales para su responsabilidad, situacin sta, de incorporacin a la funcin pblica, que no ocurre tratndose de los servidores de los organismos deseen tralizados, quienes por su peculiar naturaleza quedan fuera de la rbita del poder pblico, dedicados a la realizacin de servidores pblicos que no implican soberana e imperio".5o Consecuente con lo expuesto y transcrito, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sostiene el criterio de que los servidores pbli- cos deben clasificarse en dos grupos: el primero, compuesto por los servidores que laboran en la administracin pblica centralizada, en la que se cumplen las atribuciones del Estado, en ejercicio del poder pblico que implica soberana, y el segundo por los servidores que laboran en la administracin pblica federal paraestatal, y que obvia- mente su labor queda fuera del servicio pblico que caracteriza al pri- mer grupo, es decir, no actan en ejercicio de las facultades del poder pblico. Considero que en ltima instancia son dos las doctrinas que pre- tenden explicar la naturalezajurdica respecto a la relacin que existe en tre el Estado y sus servidores pblicos: las doctrinas de derecho pri- vado y las doctrinas del derecho pblico. A pesar del acercamiento de Mxico en los ltimos diez aos al liberalismo, neoliberalismo o libe- ralismo social, las doctrinas civilistas, es decir, las de derecho privado siguen siendo desechadas aun cuando pueden existir tericos de la materia que consideren que las relaciones citadas se dan en el mbito del derecho civil. La actividad que realiza el Estado a travs de su r- gano correspondiente, por medio del trabajo de sus servidores, est relacionada con el cumplimiento de sus funciones, por lo cual el rgi- men jurdico al que est sujeta la funcin pblica, es decir, la relacin entre el Estado y sus servidores, es de derecho pblico. Dentro de la esfera del derecho pblico existen tres teoras que pre- tenden encuadrar a la naturaleza jurdica de la funcin pblica: a) la que sostiene que la relacin existente entre el Estado y sus servidores pblicos es un acto unilateral del Estado; b) la que establece que dicha relacin representa a una relacin contractual y c) la que sostiene que es un acto condicin. Considero que este ltimo criterio es el adecuado y al respecto manifest: "Como resultado de los comentarios y crticas a los dos criterios expuestos, se ha formado un tercero que consiste en considerar que la relacin que existe entre el Estado y sus trabajado- res es un acto condicin, ya que en efecto, debe admitirse que la rela- :;0 Miguel GAI.IXI>O CAMACIIO, DerechoAdminlrtllivll, Tomo J, 2' edicin, Editorial Porra. S.A., Mxico, 1997, p ~ g s . 229-230. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 145 cin de un trabajo no puede imponerse unilateralmente por el Esta- do, ya que se violara un derecho personal del trabajador, ni puede aceptarse que dicha relacin tenga las caractersticas del contrato, porque no existe la igualdad de las partes. En consecuencia de lo ex- puesto, y desechadas las dos tesis mencionadas, cabe comentar la ter- cera, que considera a la relacin jurdica como un acto condicin. En efecto, el nombramiento del alto funcionario, del funcionario y del empleado es un acto unilateral, pero la relacin se establece no sola- mente con el nombramiento, sino con la aceptacin y discernimiento y protesta del mismo, hasta cuyo momento o acto se realiza jurdica- mente la vinculacin entre el Estado y sus servidores. Esto, por lo que hace a los funcionarios y empleados que ingresan al servicio pblico por designacin o nombramiento, pero existe el caso de los funciona- rios que ingresan al servicio pblico a travs de eleccin popular, lo que realmente no vara la naturaleza de la relacin jurdica entre el Estado y sus servidores pblicos. Para el caso de los servidores que advienen al servicio pblico por eleccin, debe tomarse en consideracin que la Constitucin General de la Repblica, la de los Estados, segn el caso, sus leyes reglamentarias y el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y su correlativo en los Estados, establecen los requisitos que una persona debe reunir para estar en condiciones de convertirse en servidor pblico, y cules son los requisitos y condi- ciones que deben reunir para la validez de su eleccin. En el caso de estos funcionarios se presentan los mismos elementos de concurren- cia de voluntades entre el que elige (el pueblo) y el que acepta y pro- testa desempear el cargo, y la vinculacin se presenta cuando se han dado estos tres elementos, como sucede para el caso de funcionarios y empleados, que son designados por nombramiento". "Lo anterior significa que el acto de nombramiento, en s mismo, es o puede ser un acto unilateral, pero la relacin jurdica se da cuan- do el elegido o designado acepta y protesta desempear el cargo, por lo que, para que exista y tenga validez la relacin, es necesari a la con- currencia de voluntades, tanto de quien elige o nombra, como del elegido o nombrado, a cuyo acto jurdico integral, la doctrina le ha llamado acto unin o acto condicin, porque la validez de la eleccin o nombramiento est sujeta a la condicin de que el elegido o nom- brado rena los requisitos legales correspondientes y a que acepte y proteste el desempeo del cargo". "La concepcin de la naturaleza de la relacin jurdica que existe entre el Estado y sus servidores, ha variado como es obvio compren- der, por el avance que se ha tenido en Derecho Constitucional y en Derecho Administratvo't.U Las caractersticas de la funcin pblica pueden sintetizarse en los siguientes trminos: ,,1 Miguel GAI.I:-:OO C A ~ I A C l l o . Oh. cu., pgs. 234235. 146 MIGUEL GALINDO CAMACHO a) Es una relacin que comprende a la voluntad del Estado que nombra y del particular nombrado que acepta el nombramiento; b) Tiene como contenido el de condicionar el caso particular de la persona que ingresa al servicio pblico a las disposiciones que contie- ne la ley, a efecto, de que se lleve a cabo el cumplimiento de las funcio- nes y atribuciones del Estado para la satisfaccin de las necesidades colectivas; e) La precisin de los derechos y obligaciones de los servidores pblicos que por regla general estn contenidas en la ley a la que se condiciona el caso individual de la persona nombrada. Al tratar de servidores pblicos debe hablarse de todos aquellos que sirven al Estado, en cualquiera de sus tres rganos: legislativo, ejecuti- vo y judicial, y no solamente los que prestan sus servicios en la admi- nistracin pblica propiamente dicha, aunque debe reconocerse que, por ejemplo, la funcin pblica de los servidores del poder judicial tienen caractersticas que estn determinadas en las leyes de la materia. La funcin pblica relativa al trabajo de los servidores pblicos est determinada en el Apartado B del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, obviamente respe- tuosa de las garantas individuales establecidas en el artculo 52 cons- titucional, cuyos prrafos primero y tercero establecen: "A ninguna persona podr impedirse que se dedique a la profesin, industria, co- mercio o trabajo que le acomode, siendo lcitos. El ejercicio de esta libertad slo podr vedarse por determinacin judicial, cuando se ata- quen los derechos de tercero, o por resolucin gubernativa, dictada en los trminos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolucin Judicial". Yel prrafo tercero seala: "Nadie podr ser obligado a prestar trabajos personales sin lajusta retribucin y sin su pleno consentimien- to, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustar a lo dispuesto en las fracciones 1 y 11 del artculo 123", y cuyo apartado fue adicionado al artculo 123 citado el 21 de octubre de 1960, reforma que fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de diciembre del mismo ao, y que representa una de las conquis- tas ms importantes de los trabajadores al servicio del Estado, al lo- grar que sus derechos hayan sido elevados a rango constitucional. La razn ms importante que se haba aducido para que el contenido de la funcin pblica no apareciera en el artculo 123 constitucional cita- do, era de que los trabajadores al servicio del Estado no intervenan en los procesos de la produccin y que el artculo 123 tena como objetivo fundamental tutelar los derechos de los trabajadores que in- tervenan en la produccin, estableciendo un equilibrio de la misma. Como consecuencia de lo expuesto, los trabajadores al servicio del Estado y su relacin con el mismo pas por varias etapas hasta llegar TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 147 a la creacin del apartado B del artculo 123 constitucional que esta- blece: "B. Entre los Poderes de la Unin, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: 1. Lajornada diaria mxima de trabajo diurna y nocturna ser de ocho y siete horas, respectivamente. Las que excedan sern extraordinarias y se pagarn con un ciento por cien to ms la remuneracin fijada para el servicio ordinario. En ningn caso el trabajo extraordinario podr exceder de tres horas diarias ni de tres veces consecutivas; II. Por cada seis horas de trabajo disfrutar el trabajador de un da de descanso, cuando menos, con goce de salario ntegro; III. Los trabajadores gozarn de vacaciones, que nunca sern menores de vein te das al ao; IV. Los salarios sern fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuanta pueda ser disminuida durante la vigencia de stos. En ningn caso los salarios podrn ser inferiores al mnimo para los trabajadores en general en el Distrito Federal y en las entidades de la Repblica; V. A trabajo igual corresponder salario igual sin tener en cuenta el sexo; VI. Slo podrn hacerse retenciones, descuentos, deducciorieso em- bargos al salario, en los casos previstos en las leyes; VII. La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apre- ciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar escuelas de administracin pblica; VIII. Los trabajadores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascen- sos se otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad. En igual- dad de condiciones, tendr prioridad quien representa la nica fuente de ingreso en su familia; IX. Los trabajadores slo podrn ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije la ley. En caso de separacin injustificada tendrn derecho a optar por la reinstalacin en su trabajo o por la indemnizacin correspondiente, pre- vio el procedimiento legal. En los casos de supresin de plazas, los traba- jadores afectados tendrn derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnizacin de ley; X. Los trabajadores tendrn el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. Podrn, asimismo, hacer uso del derecho de huelga, previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los Poderes Pblicos, cuando se violen de manera general y sistemtica los derechos que este artculo les consagra; XI. La seguridad social se organizar conforme a las siguientes bases mnimas: a) Cubrir los accidentes y enfermedades profesionales; las enferme- dades no profesionales y maternidad; y la jubilacin, la invalidez, vejez y muerte. 148 MIGUEL (;ALlNDO CAMACHO b) En caso de accidente o enfermedad, se conservar el derecho al trabajo por tiempo que determine la ley. e) Las mujeres durante el embarazo no realizarn trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relacin con la gestacin; gozarn forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otros dos despus del mismo, debiendo percibir su salario ntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relacin de trabajo. En el pero- do de lactancia tendrn dos descansos, extraordinarios por da, de me- dia hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Adems, disfrutarn de asistencia mdica y obsttrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderas infantiles. d) Los familiares de los trabajadores tendrn derecho a asistencia m- dica y medicinas, en los casos y en la proporcin que determine la ley. e) Se establecern centros para vacaciones y para recuperacin, as como tiendas econmicas para beneficios de los trabajadores y sus familiares. j) Se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas, en arren- damiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Adems, el Estado mediante las aportaciones que haga, establecer un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depsitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que per- mita otorgar a stos crdito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cmodas e higinicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo sern enteradas al orga- nismo encargado de la seguridad social, regulndose en su ley y en las que correspondan, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrar el citado fondo y se otorgarn y adjudicarn los crditos respectivos; XII. Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales sern so- metidos a un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, integrado se- gn lo prevenido en la ley reglamentaria. Los conflictos en tre el Poder Judicial de la Federacin y sus servidores sern resueltos por el Consejo de la Judicatura Federal; los que se susci- ten en tre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados sern resueltos por esta ltima. XIII. Los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pblica, as como el personal del servicio exterior, se regirn por sus propias leyes. El Estado proporcionar a los miembros en el activo del Ejrcito, Fuer- za Area y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso j) de la frac- cin XI de este apartado, en trminos similares y a travs del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dicha institucin; XIII bis. El Banco Central y las entidades de la Administracin Pblica Federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirn sus re- laciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente apartado; y XIV. La ley determinar los cargos que sern considerados de confian- za. Las personas que los desempeen disfrutarn de las medidas de pro- teccin al salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social". TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 149 Las etapas relativas a los vnculos entre el Estado y sus servidores y que enmarcan el contenido de la funcin pblica, se pueden sinteti- zar de la siguiente manera: 1 2 . Antes de la expedicin del Estatuto de los Trabajadores al Ser- vicio de los Poderes Pblicos del 5 de diciembre de 1938, su situacin jurdica tuvo diferen tes variaciones. 2 2 . El 9 de abril de 1934, se expidi el acuerdo del Presidente de la Repblica que estableci el servicio civil, cuya finalidad era delimitar su facultad discrecional en el nombramiento o remocin de los servi- dores pblicos a que se refiere el acuerdo citado. 3 2 . Elf de noviembre de 1938, se expidi el Estatuto de los Trabaja- dores al Servicio de la Unin que seal el rgimen jurdico a que esta- ban sujetas las relaciones entre el Estado y sus servidores. Similar ca- racterstica tuvo el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin de 1941. 4 2 . Como consecuencia de la adicin del apartado B del artculo 123 constitucional citado, el da 28 de diciembre de 1963, se public en el Diario Oficial de la Federacin la Nueva LeyFederal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artculo 123 constitucional. 52. El 28 de diciembre de 1972 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Nueva Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado. Esta ley hace unos pequeos agregados a la que abrog, estableciendo que la relacin entre el Estado y sus servidores estn sujetos al Derecho pblico y que son un acto condicin de conformidad con lo dispuesto por sus artculos 3 2 y 12. Esta ley define a los trabajadores del Estado como "Toda persona fsica que presta un servicio fsico intelectual o de ambos gneros". Clasifica a los trabajadores del Estado en dos gru- pos: trabajadores de base y los empleados de confianza. Los primeros, su relacin con el Estado est sujeta a la propia ley, en tanto que los segundos pueden ser nombrados o removidos libremente. Y estn enumerados en los artculos 3 2,42,52 Y6 2 que se comenta. La administracin de personal Los tiempos actuales exigen que todos los servidores de la admi- nistracin pblica o privada estn adecuadamente preparados, en los tres niveles que ambas tienen, es decir, el de ms alta jerarqua, el de mediana y el de las bases que realizan las tareas manuales u operativas, por lo cual, tanto el sector pblico, como el privado trata de tener un personal lo mejor preparado posible, capacitndolo permanentemen- te para laborarcon eficiencia, que es uno de los objetivos ms impor- tantes de la administracin del personal. El avance de la-ciencia y de la tecnologa permiten satisfacer los anhelos de los gobernados, que exigen que las autoridades adminis- trativas trabajen eficaz y eficientemente en el marco de la ley, apto- 150 MIGUEL GALINDO CAMACHO vechando en todo momento, de la mejor manera posible los recursos humanos, materiales y financieros que tiene el gobierno, para el cum- plimiento de las finalidades que histricamente el hombre le encomien- da, a efecto de que las contribuciones que paga sean adecuadamente utilizadas. El objetivo ms importante de la administracin pblica y tambin de la privada, es la eficiencia, a efecto de que los recursos humanos, materiales y financieros sean aprovechados de la mejor manera posi- ble, como ya qued expuesto. Es cierto, que el hombre tiene el derecho constitucional al trabajo, pero tambin lo es, que tiene la obligacin de prepararse. El derecho al trabajo es lo que ha sido llamado en los sistemas democrticos como la igualdad de oportunidades, que es la base filosfica que establece "el sistema de mritos y la carrera administrativa". Estos dos principios permiten una mejor administracin tanto pblica como privada. Por lo que se refiere a la primera, est sealada en las leyes de la materia como ya ha sido expuesto, amen de que alIado de stas o en cumpli- miento de ellas, la administracin permanentemente hace una serie de reconocimientos y actos de motivacin para recompensar a los ser- vidores responsables y eficientes. Para lograr los objetivos propuestos, la administracin realiza en forma permanente la capacitacin de los tres sectores que la componen, permitiendo y auspiciando que los fun- cionarios de alto nivel acudan a congresos, convenciones y distintos actos especializados, a fin de que stos funcionarios incrementen su preparacin. Lo mismo acontece con los funcionarios de nivel medio que tambin intervienen en eventos de preparacin en los mbitos de la administracin pblica. Lo propio acontece con los empleados de base o de bajo nivel u operativos, que constantemente son preparados en eventos organizados por la propia administracin que pertenecen; como cursos de especializacin y capacitacin yen even tos organiza- dos por instituciones diferentes en las que laboran. Respecto al objetivo de la administracin de personal Miguel DUHALT KRAUSS sostiene: "En sntesis, un grupo de trabajo del Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Administracin de Personal ha propuesto, a mi juicio correctamente, como objetivo de la administracin de personal, el si- guiente": "Optimizar el aprovechamiento de los recursos humanos, dentro de las li- mitaciones y posibilidades que ofrezcan la disponibilidad y utilizacin concu- rrente de los recursos materiales, financieros y tecnolgicos, y con satisfaccin tanto de los objetivos institucionales cuanto de los intereses y aspiraciones leg- timos de los trabajadores". "Es muy importante destacar, como lo menciona el prrafo anterior, que la administracin de personal slo puede optimizar el aprovecha- miento de los recursos humanos, dentro de las limitaciones y posibili- TEORA DE LA ADMINISTRACIl'j PBLICA 151 dades que ofrezcan la disponibilidad y utilizacin concurrente de los recursos materiales, financieros y tecnolgicos de que se disponga". "La productividad del trabajador est correlacionada con una bue- na paga, con locales y equipo adecuados y con el empleo de la tecno- loga apropiada, entre otras cosas". "La administracin de personal, por s sola, no podr resolver los problemas totales de la administracin pblica. Puede hacer su parte, dentro del sistema; pero su xito o su fracaso estar condicionado a la interaccin de la administracin financiera, de la administracin de recursos materiales, que incluye el empleo de la tecnologa adecuada, y de los dems elementos del sistema"J'i2 La preparacin y la capacitacin de los servidores pblicos permi- te o determina la existencia de lo que se denomina el personal de carrera, es decir, se les prepara adecuadamente para cumplir los car- gos en los que laboran y al mismo tiempo para que puedan aspirar a desempear puestos de mayor jerarqua. Las relaciones jurdico-laborales de los servidores pblicos se dan en los trminos que ya se han expuesto con anterioridad y que consti- tuyen, como se ha afirmado, la funcin pblica, y su marco jurdico como tambin ya qued expuesto, 10 constituyen los artculos 52 y 123 Apartado B constitucionales y la Ley Federal' de los Trabajadores al Servicio del Estado, por lo que se refiere a los servidores pblicos de la Federacin, en tanto que las relaciones jurdico-laborales de los tra- bajadores de las entidades federadas y municipales, se rigen por su legislacin correspondiente. En el captulo anterior se trat brevemente sobre la legislacin laboral de los Trabajadores al Servicio del Estado de Mxico y los Municipios de ste. Los trabajadores o servidores de la administracin privada guar- dan similitud en todos los aspectos con los de la administracin pbli- ca, con las excepciones ya expuestas, entre las cuales destaca la legisla- cin que las rige; sin embargo, en la administracin privada operan con mayor frecuencia, cuatro indicadores para lograr el reclutamien- to del personal necesario en las labores de una empresa: a) Atraer a personas jvenes, con preparacin acadmica, pero sin expe- riencia y formarlas en las labores propias de la empresa. b) Atraer personas con experiencia y proporcionarles los conocimientos bsicos tericos, en la etapa del adiestramiento. e) Evitar el reclutamiento de personas mayores de cuarenta aos. d) Lograr el reclutamiento por medio de contrato de trabajo por tiempo limitado. Respecto a los procedimientos de reclutamiento y seleccin de personal, se sealan con mayor claridad los siguientes: 1 11 La convo- ';2 Miguel DUlALT KRA;SS, La Administracin d" Personalen ,,1 Sector Pblico, Un enfoque sist- mico 1, Instituto de Administracin Pblica, Mxico, 1972, pgs. 17-18. 152 MIGUEL GALlNDO CAMACH catoria; 2 2 . La solicitud; 3 2 . La entrevista y 4 2 Los exmenes mdicos y de capacidad o aptitud. . Tanto en la administracin pblica, como en la privada, se acen- tan cada vez ms las labores para capacitar al personal que labora en ambas. Ms an, la capacitacin no solamente se presenta en los nive- les de los trabajadores manuales, sino en los intermedios y los de alto nivel, con la finalidad de que todos los miembros de una organizacin estn debidamente capacitados para el desempeo de sus funciones o trabajos, Los programas citados, llevados a cabo por la administracin pri- vada para la seleccin, reclutamiento y capacitacin de su personal, tienen como objetivo fundamental, que ste se prepare de la manera ms adecuada, con la finalidad de que su participacin individual en su trabajo, se una con la de los dems miembros de la organizacin, para que unidos todos los esfuerzos, capacidades y voluntades, se ob- tengan resultados mximos para el beneficio de la empresa, conside- rada no exclusivamente desde el punto de vista especulativo, sino tam- bin como una unidad de organizacin social y productiva, para que mediante su preparacin logren los mritos suficientes con la finali- dad de que su trabajo sea bien remunerado, y se le otorguen las re- compensas y beneficios conforme a los mritos obtenidos. En Mxico, el marco jurdico de las relaciones laborales de los tra- bajadores de la produccin est determinado en el Apartado A del artculo 123 constitucional y su Ley reglamentaria, que es la Ley Fede- ral del Trabajo, siendo en este marco normativo en donde los trabaja- dores en Mxico, encuentran la base y fundamento de sus relaciones laborales, y consecuentemente, la proteccin de sus derechos, a los que libremente acceden de conformidad con la libertad de trabajo tutelada por el artculo 52 de la propia Constitucin. La Ley Federal del Trabajo establece sus derechos y obligaciones como trabajadores: el derecho que tienen al salario, a una jornada de trabajo establecida por la ley para protegerle, al perodo de vacaciones, a las remunera- ciones compensatorias, a la participacin de utilidades, a participar en las tablas de escalafn correspondiente, etc. A los derechos y prestacio- nes que establece la Ley Federal del Trabajo se agregan las prestaciones normativas de cada empresa, como incentivos para sus trabajadores. A) El nombramiento del servidor pblico Para ingresar como trabajadores al servicio del Estado se puede hacer a travs del nombramiento correspondiente, o bien figurando en lista de raya. Tambin como los empleados de confianza, estn ex- cluidos de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, los miembros de la armada y del ejrcito nacional, a excepcin del personal del Departamento de la Industria Militar, el personal militar TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 153 o que se militarice, los trabajadores que presten sus servicios de vigi- lancia en los establecimientos penales. Tambin estn excluidos de la Ley citada los miembros del servicio exterior mexicano y todas las personas que presten sus servicios mediante contrato civil o contratos de prestacin de servicios profesionales. El Presidente de la Repblica respecto a la facultad de nombra- miento tiene las que le asignan las fracciones 11, III, IV, YV YIX del artculo 89 de la Constitucin Poltica de 1917 que establecen: "1I. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remo- ver a los agentes diplomticos y empleados superiores de Haciendavy nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin o en las leyes; III. Nombrar los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales, con aprobacin del Senado; IV. Nombrar, con aprobacin del Senado, los coroneles y dems ofi- ciales superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales y los empleados superiores de Hacienda; V. Nombrar a los dems oficiales del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales con arreglo a las leyes; IX. Designar, con ratificacin del Senado, al Procurador General de la Repblica". La diversidad de leyes que regulan las relaciones entre el Estado y sus servidores tienen una razn de ser, pues debe entenderse que tal relacin es variable y que por tanto est sujeta a diferentes ordena- mientos jurdicos y esto no puede tomarse como pretexto para sostener que ello propicie un estancamiento en la administracin pblica, de la misma manera que es inadecuado pensar que las diferentes deno- minaciones de los servidores pblicos puede propiciar el estanca- miento en la administracin pblica. El nombramiento del servidor pblico se ha definido como un acto administrativo por medio del cual el aspirante a un puesto pblico es envestido para el ejercicio de una funcin, o para colaborar con ello, y se lleva a cabo en los trminos que establece la Constitucin de 1917, si se trata de una relacin de trabajo en materia federal, o bien conforme a lo dispuesto por las constitu- ciones locales y sus leyes respectivas si se trata de una relacin de trabajo entre un Estado miembro de la Federacin y sus servidores. Como ya qued ex- puesto, en el nombramiento se condiciona el caso general a un caso particular. El artculo 15 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado seala los requisitos que el nombramiento debe contener. El nombramiento de los empleados de confianza tiene los mismos requi- sitos sealados en el artculo 15 citado. 154 MIGUEL GALlNDO CAMACHO B) Del nombre de los servidores pblicos Algunos tratadistas de la materia sostienen que las distintas deno- minaciones de los trabajadores al servicio del Estado se presta a con- fusiones que propician un retraso en la administracin pblica, pero lo hacen confundiendo lamentablemente el gnero con la especie. El gnero es servidor pblico, en tanto que las especies estn for- madas por los distintos niveles de desempeo en la funcin pblica y que ha dado lugar a diferentes denominaciones, que obviamente tie- nen una razn de ser y una explicacin lgica: a) Alto funcionario. Es el titular de los rganos del Estado y cuya denominacin se deriva de lo previsto por el artculo 108 constitucio- nal, y su designacin deriva del desempeo de la funcin pblica. b) Los funcionarios. Son todos aquellos servidores pblicos cuya presencia es necesaria para el desempeo de la funcin del Estado, y que por ser titulares o representantes de los rganos correspondien- tes su actuacin trasciende a los gobernados o administrados, creando, modificando o extinguiendo su situacin jurdica, individual, concre- ta y particular. c) Empleados. Son todos los servidores pblicos que colaboran con los funcionarios en el ejercicio de las funciones estatales, pero cuyos actos no trascienden al exterior de la administracin, de la cual solo los funcionarios son sus representantes. Los empleados son personal im portante en la realizacin de las tareas de la administracin pbli- ca, pues aun en los niveles operativos su trabajo representa un aspecto fundamental para el ejercicio de la funcin. d) Empleados de confianza. Son aquellos que como su nombre lo indica acceden a los cargos pblicos en virtud de la confianza que les tienen los titulares de los rganos correspondientes que les nombran o les proponen. Estos servidores pblicos se ubican en todos los nive- les de la administracin pblica, desde los ms altos, que son aquellos a los que el Presidente de la Repblica nombra y remueve libremente de conformidad con lo dispuesto por la fraccin II del artculo 89 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, hasta los niveles medios y operativos que son generalmente designa- dos por los titulares de los rganos secundarios. Obviamente estos ser- vidores pblicos no gozan de todos los derechos que implica la fun- cin pblica, como son fundamentalmente el derecho al ascenso y a laborar solamente las horas de trabajo a que se refiere la Ley citada, pero a cambio tiene muchas otras compensaciones que equilibran su situacin, y que la hacen inclusive deseable, pues por ejemplo en el caso de los funcionarios de confianza de ms alto nivel tienen por re- gla general una remuneracin excelente, que inclusive los sobresuel- dos, gastos de representacin, viticos, y otros, exceden con bastante proporcin el sueldo establecido nominalmente. lEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 155 e) Servidores pblicos sujetos a lista de raya. Son trabajadores que por regla general realizan labores manuales y cuyo trabajo por su propia naturaleza es temporal, de tal manera que sera una verdadera carga para el Estado cuando tuviera que pagar a esos trabajadores y no hu- biese trabajo que realizar por ellos, de tal manera que los trabajadores de lista de raya se presentan en virtud de la necesidad de contar con trabajadores manuales de acuerdo con las necesidades que varan constantemen te. 5.2. LA FORMACIN PROFESIONAL DE ADMINISTRADORES PBLICOS EN MXICO. PROFESIONALIZACIN y EMPLEO PBLICO. FORMACIN DE CUADROS DIRECTIVOS. EVALUACIN DEL EMPLEO PBLICO En Mxico, la formacin profesional de administradores pblicos, la profesionalizacin y el empleo pblico, as como la formacin de sus cuadros directivos y su evaluacin han tenido grandes problemas, puesto que hasta la fecha no existe una preparacin adecuada para el ingreso a la administracin pblica, es cierto que existe una conve- niencia indiscutible en que los futuros administradores pblicos se preparen adecuadamente en las universidades para adquirir los cono- cimientos y la preparacin acadmica para conseguir el perfil del empleo pblico y se est en posibilidad de ingresar a ste. La carrera universitaria que de alguna manera se puede conside- rar como idnea para la preparacin de los recursos humanos que in- gresen a la administracin pblica se lleva a cabo en las facultades que ahora tienen el nombre de Escuelas de Administracin Pblica. Es cierto, que en varios pases del primer mundo se ha dado mayor im- portancia que en Mxico a la formacin de administradores pblicos, e inclusive algunas organizaciones internacionales equivalentes en su estructura, organizacin y funcionamiento al Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, tienen nexos muy estrechos con las dependencias gubernamentales encargadas de seleccionar al perso- nal que ingrese a la administracin pblica, en donde la preparacin en las ciencias de la administracin pblica tiene gran importancia. En Mxico, en forma importante acceden a los cargos de la adminis- tracin pblica los egresados de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, del Instituto, Politcnico Nacional y de las Universidades particulares. Las estadsticas indican que tanto a nivel federal como estatal, la agrupacin de mandos superiores por profesin es ocupada por Licenciados en Derecho, Ingenieros, Economistas, Con tadores, Administradores, egresados de las Escuelas de Ciencias Sociales, de Ciencias Polticas yen medicina. La carrera de Administracin Pblica es impartida en Mxico en instituciones educativas con perfiles curriculares diferentes, bajo los siguientes ttulos profesionales: Licenciados en Administracin Pblica, 156 MIGUEL GALlNDO CAMACHO Licenciados en Administracin Pblica y Ciencias Polticas, Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, pero hasta la fecha los egre- sados de esas licenciaturas, e inclusive de las maestras correspondien- tes y en algunos casos doctorados no han logrado obtener un lugar predominante en el ejercicio de la administracin pblica como servi- dores de la misma, por razones obvias ya que la administracin pbli- ca requiere de profesionistas de las otras carreras universitarias ya mencionadas. Respecto a los trabajadores de la administracin pblica, Ornar GUE- RRERO dice: "La doble clasificacin, en la que se resumen pragmtica- mente las grandes lneas de la administracin de personal federal, han tendido a dividir a dos tipos de trabajadores: a) de base e inamovibles, que son aquellos que tienen permanencia, seguridad, desarrollo yes- tabilidad de empleo, y b) los de confianza y amovibles, quienes care- cen de ello". "Los trabajadores de base siguen una especie de cursos honorem, son usufructuarios de un "servicio civil de carrera" sui generis, pero ex- traordinariamente modesto en jerarqua y estrecho en posibilidades de desarrollo profesional. De este modo, la inamovilidad de empleo se compensa con sueldos bajos, ascensos breves y horizontes laborales cercanos. En contraste, los de confianza, cuya amovilidad es riesgo perpetuo, tienen como gratificacin la flexibilidad de ascensos y pro- mociones merced a sus relaciones polticas y, sobre todo, a la ampli- tud de discrecin del Titular del EJecutivo para nombrar a sus colabo- radores, desde elJefe de Departamento hasta Secretario de Estado".53 5.3. EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA En algunos pases del primer mundo como Inglaterra, Francia, Holanda y en cierto modo Espaa, buena parte de la funcin pblica se lleva a cabo a travs del sistema del servicio civil de carrera, que de acuerdo con la idiosincrasia general de los habitantes de estos pases y en cierto modo de los servidores pblicos, se ha adecuado con mayor facilidad que en la funcin pblica de Mxico. En efecto, en forma especial los ingleses partidarios del respeto a las tradiciones han mos- trado su simpata al ejercicio de la administracin pblica a travs del servicio civil de carrera que muestra no solamente para la administra- cin pblica un beneficio, sino fundamentalmente para sus servido- res, quienes aprovechando su continuidad en el servicio pblico y la seguridad de que continuarn en el mismo han tratado de mejorar sus condiciones laborales cofi un rendimiento mayor en la realizacin de sus actividades. -.:\ Ornar GCEKRt:RO OKOZCO. La Formnrin Pm(lIsiona[ d /ulministradores Pblicos IIn Mxiro, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. A.C., IAPEM, Universidad Autno- ma del Estado de Mxico. U.A.E.M. Toluca, Mxico. 1995, pgs. 5.6. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 157 El servicio civil de carrera consiste en la preparacin de los servidores p- olicos a todos los niveles, especialmente en los ms elevados, para adquirir los conocimientos necesarios en todos los mbitos de la administracin pblica, y estn en posibilidad de disear las polticas, formular los planes y proyectos con el fin de asegurar que el contenido de los programas se cumplan en forma absoluta. Lo expuesto significa que en los altos niveles de la adminis- tracin pblica, el administrador incursiona en los campos de la pol- tica, pues se debe recordar que la tarea de formular los planes y pro- vectos corresponde, propiamente, al mbito y materia de la poltica. El servicio civil de carrera en la administracin pblica est en ra- zn directa del proyecto de preparar a los servidores pblicos en forma adecuada y permanen te para que hagan del servicio pblico su ocu- pacin de siempre, realizando una preparacin en todos los aspectos de la administracin pblica a efecto de conocerla en sus diferentes aspectos y estar en posibilidad de ocupar cualquier cargo de la misma. De lo expuesto se advierte, que la preparacin del servicio citado, se opone, en cierto modo, a la preparacin especializada en algunos ren- glones de ella. Existen algunos criterios que afirman que la preparacin del servi- cio civil de .carrera, es determinante para la buena marcha de la ad- min istracin pblica, pues se prepara a quien la sirve para ocupar cualquier cargo o puesto de la misma. En cierto modo, se pretende equi- parar a este servicio, como equivalente al estudio de cualquier carrera profesional, puesto que el preparado para el servicio civil de carrera, har del servicio pblico su verdadera profesin, y se dedicar a ella para siempre, de la misma manera que una persona que estudia una carrera profesional, ser siempre un profesional de la misma. El servicio civil de carrera tiene su marco en el campo de la admi- nistracin pblica, y su finalidad consiste en que los servidores pbli- cos se dediquen, de tiempo completo, y en exclusividad a las tareas inherentes al servicio pblico, evitando, de esta manera, que los cargos de la misma, los desempeen personas que eventualmente acceden a la administracin pblica, sino por el contrario, hagan de sta, una verdadera carrera profesional, que en razn directa de la capacidad, habilidad, honestidad. responsabilidad y vocacin de servicio, se esca- len los niveles ms altos de la misma, por aquellas personas que realicen los mritos necesarios para ello. Se afirma que en la preparacin de la carrera de la administracin pblica auspiciar la presencia de funcionarios permanentes, inclusi- ve, en el ms alto nivel, que garantizar la permanencia en los niveles medios de funcionarios de carrera. Los simpatizantes del servicio civil de carrera, sostienen que sta debe aplicarse no solamente en las esferas de la administracin pbli- ca, sino en los otroa mbitos del los rganos del Estado, y sostienen que el mismo ser el instrumento ms importante para terminar con 158 MIGUEL GALlNDO CAMACHO el desperdicio de la capacidad y del talento de los servidores pblicos. Sin embargo, este criterio en Mxico no es universalmente aceptado, y la ciudadana hace severas crticas respecto a la permanencia de los mismos funcionarios que en perodos gubernamentales anteriores han visto actuar y han dejado ver su ineptitud, su servilismo y su carc- ter oportunista. Como ya se expuso, el servicio civil de carrera entra en contradiccin con el criterio que sostiene la necesidad y conve- niencia de la especializacin, ya que mediante ste se prepara al servi- dor pblico para que pueda desempear cualquier cargo o puesto de la administracin pblica. Se afirma tambin que el servicio civil de carrera debe estar vincu- lado con la ctedra, pues, inclusive, se sostiene que los funcionarios que lo forman, peridicamente podrn dejar sus cargos para seguirse preparando como servidores pblicos en las Universidades, a fin de incrementar y actualizar sus conocimientos acadmicos. La prepara- cin del servicio civil de carrera, obviamente, tiene varias etapas que es necesario recorrer, tales como la seleccin idnea de los que mues- tren vocacin de servicio, la de preparacin de los mismos y la de su ubicacin en los cargos en donde sus conocimientos, capacidades, responsabilidades y habilidad sean necesarios, debe insistiese que en la preparacin para el desempeo del servicio civil de carrera no se prepara y capacita a los servidores para el desempeo de un cargo determinado, sino que a todos se les prepara para cualquier cargo. Para que el servicio civil de carrera tenga xito, es menester, ade- ms, que la administracin pblica tenga una oficina o departamen to de documentacin, en donde se facilite a los servidores pblicos el acceso a la informacin necesaria para el desempeo de sus labores, las estadsticas indispensables, y cuenten, as mismo, con un sistema de informtica in tegral para que no tengan necesidad de perder tiem- po. en la investigacin personal de los datos o conocimientos que re- quieren. Respecto al marco jurdico del servicio civil de carrera debe deri- varse de lo dispuesto por los artculos 5 y 123 de la Constitucin Pol- tica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 que en su apartado B, en sus fracciones VII y VIII establece: "VII. La designacin del personal se har mediante sistemas que permi- tan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizar escuelas de administracin pblica; VIII. Los trabajadores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y an tigedad. En igualdad de condiciones, tendr prioridad quien repre- senta la nica fuente de ingreso en su familia;" Si bien es cierto que en algunos pases se ha iniciado parcialmente el servicio civil de carrera, debe tomarse en consideracin el sistema rEORA DE LA ,\DMIN/STRACIN PBLICA 159 poltico de ellos, para determinar hasta donde es posible y convenien- te su establecimiento formal y real en la administracin pblica. S.4. REFLEXIONES SOBRE LA CARRERA PROFESIONAL DEL SERVIDOR PBLICO Mucho se ha discutido sobre la conveniencia de establecer en M- xico la carrera profesional del servidor pblico, es decir que los ser- vidores pblicos hagan una verdadera carrera profesional del servicio pblico. Antes de continuar con las reflexiones sobre la materia es preciso establecer diferencia entre la carrera administrativa en el servi- iio pblico. que ya se practica o lleva a cabo en Europa, con el nombre de servicio pblico en Inglaterra y/o de funcin pblica en Francia. y que entrana un curso de profesionalizacin dentro del servicio pbli- co, y que est regido por principios o requisitos especiales de ingreso, de permanencia, estabilidad y promocin, y que tiene como base el sistema de mritos a travs de exmenes adecuados, para todas las eta- pas citadas y cuya capacitacin garantiza la permanencia o continuidad en el servicio. Esta carrera, significa, al mismo tiempo un desarrollo profesional progresivo del servidor pblico. La preparacin profesio- nal del servidor pblico no debe ser confundida con la preparacin acadmica universitaria, en la que se estudia fundamentalmente a la iemtica de la administracin pblica, es decir, en las carreras, que oosibilitan la obtencin de un ttulo profesional de los miembros de la comunidad universitaria que las eligen como profesiones, y que obviamente tienen como objetivo preparar a universitarios para su mgreso a la administracin pblica. En tres unidades se pueden sin te- .izar o reunir a las personas que estudian en las universidades a la administracin pblica, como ya se expuso. Las facultades o escuelas en las que se estudian estas licenciat.uras deban ser abastecedoras, en \)uena escala del personal que accede al servicio pblico y la relacin en tre las direcciones de las facul tades o escuelas con la dependencia que tuviera por objetivo recolectar a los fut.uros servidores pblicos de- ban ser muy estrechas, de tal manera que en esas facultades tuvieran idea exacta de cuales son los profesionistas que necesita la administra- cin pblica. Es obvio que este proyecto est al margen del que pretende se lleve a cabo la carrera administrativa de servicio pblico, an cuando debe tenerse presente que las facultades especficas mencionadas no son las que aportan la mayor cantidad de servidores pblicos titulados, y en general no existe una relacin entre el empleo pblico y las univer- sidades, inclusive de las facultades que hacen una mayor aportacin al empleo del servicio pblico, por lo cual se requiere que las facultades mencionadas que imparten la enseanza de la administracin pblica traten en lo posible de tipificar el perfil ms prximo del servidor que requiere la administracin pblica. 160 MIGUEL CALlNDO CAMACHO En relacin con la administracin y el servidor pblico Guillermo HARO BELCHEZ dice: "Una Administracin Pblica vale tanto como la calidad de sus integrantes. Por consecuencia, para servir bien requie- re de colaboradores que quieran, sepan y puedan servir al pblico. Algunos quieren hacerlo, pero no saben o no pueden; otros saben, pero no quieren o no pueden y tambin los hay que pueden, pero no saben o no quieren, con lo que los ciudadanos dudan de que los servi- dores pblicos sean servidores del pblico". "El servidor pblico honrado y capaz, con un claro sentido de su responsabilidad social, no ha sido ni puede ser fruto de la casualidad, el buen servidor pblico no slo 10 es por vocacin y educacin 10 es tambin por su formacin, capacitacin y actualizacin, aspectos que conforman la carrera funcionarial, que no existe entre nosotros. "En pocas ocasiones es el mrito el que lleva a los servidores pbli- cos a escalar mejores posiciones en la escala burocrtica y tambin en pocos casos es la incompetencia el factor determinante para perder- los; para 10 primero basta la confianza delJefe y para lo segundo basta con perderla. Como corolario de 10 expuesto, es suficiente con sealar que los incentivos, estmulos y recompensas -elementos fundamenta- les de la carrera- son conferidos generalmente no slo irreflexiva- men te sino con absoluta parcialidad hacia los allegados, a lo que hay que sumar el otorgamiento de favores y prebendas, vedadas, por su- puesto, a los dems".!i4 En pginas anteriores dentro del tema que se comenta han queda- do sealados cuales son los servidoresque conforman la parte laboral de la funcin pblica, y que en forma sintetizada la repetir de la si- guiente manera: Los servidores que forman parte de la funcin pblica, en el mbi- to de la federacin, son los siguientes: l. Funcionarios, que son servidores pblicos nombrados y removi- dos lihremente por el Presidente de la Repblica en los trminos de la fraccin II del artculo 89 de la Constitucin de 1917, y que para los efectos de la funcin pblica caen dentro de la denominacin de ern- pleados de confianza. La fraccin XIV del apartado B del artculo 123 constitucional sobre estos servidores pblicos dice: "XIV. La Ley de- terminar los cargos que sern considerados de confianza. Las perso- nas que los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin al salario y gozarn de los beneficios de la seguridad social". 2. Los servidores de base, que estn protegidos por lo dispuesto por distintas fracciones relativas del apartado B del artculo 123 constitu- cional y lo previsto por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. oH Guillermo HARO BELCIfEZ, La funcin !Jblicn en el !JTOceso de Modernizarin Nacional, IAPEM, Toluca, Mxico, 1991, pg. 89. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PllBLlCA 161 3. Los militares y miembros de la Fuerza Armada y empleados superiores de Hacienda a que se refiere la fraccin IV del artculo 89 constitucional y cuya relacin se rige por las leyes de la materia relativas al Ejrcito Nacional y a los empleados superiores de Hacienda respectivamente. 4. Los ministros, agentes diplomticos y Cnsules generales que nombra el Presidente de la Repblica con la aprobacin del senado. S. Los miembros del servicio Exterior Mexicano. Considero que las distintas denominaciones de los servidores p- blicos y la existencia de la diversidad de leyes que reglamentan sus relaciones con el Estado Federal Mexicano tienen una razn de ser, que deriva de la naturaleza de dicha relacin. Es innegable que la existencia del servicio civil de carrera es im- portante para el ejercicio de la administracin pblica, pero es an ms importante en relacin con los derechos y deberes de los servido- res pblicos, pero ello no puede llevarnos a afirmar que la falta del servi- cio civil de carrera o la poca aplicacin del mismo, que se encuentra resuelto aun cuando no plenamente para los trabajadores de base y en forma casi nula para los trabajadores de confianza, sea motivo que genere una defectuosa organizacin administrativa, pues si bien es cierto que la seguridad del empleo con los derechos que del mismo se derivan como remuneracin, tabulador escalafonario, obras de traba- jo, etc., representan para el trabajador un aliciente para la superacin tambin lo es que en muchas ocasiones los servidores pblicos en for- ma irresponsable olvidan el aspecto muy importante de la funcin pblica que implica sus deberes, preocupndose solamente por el as- pecto que enmarcan sus derechos, lo que s lleva consigo una marcha inadecuada de la administracin pblica. Mxico ha hecho algunos intentos por lograr el establecimiento de un sistema de administracin y desarrollo del personal que pueda garantizar los derechos de los trabajadores propiciando el ejercicio adecuado de la funcin pblica. Tal hecho sucedi al elaborar el "Pro- grama de Reforma Administrativa del Gobierno Federal de 1976-1982", y en el siguiente ejercicio sexenal, 1982-1988 con la creacin de la Coordinacin General de Modernizacin de la Administracin Pbli- ca Federal, que dio como resultado un nuevo Catlogo General de puestos del gobierno federal que sustituy al anterior que exista, in- clusive en el inicio de este sexenio lleg a expresarse que con el servi- cio civil de carrera se evitara el arribismo de personas sin mritos para acceder a los cargos pblicos, desplazando a los que con derecho ysacrificio desempean esos cargos, en tales condiciones se deca que el servicio civil de carrera mantendra la seguridad del empleo del servidor pblico y har posible los ascensos en la administracin p- blica federal. Sin lugar a dudas, que las bondades que se han pretendido encon- trar en el servicio civil de carrera fueron entendidas por el constituyen- 162 MIGUEL GALlNDO CAMACHO te permanente mexicano que al incorporar el apartado B del artculo 123 de la Constitucin Poltica de 1917, estableci en su fraccin VII que la designacin del personal se hara mediante sistemas que permiten apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes y el Estado cr- ganixar escuelas de administracin pblica. Esto demuestra claramente la intencin de legislador en el sentido de propiciar las condiciones para que los servidores pblicos se sigan preparando en la carrera 0 e la administracin pblica; en tanto que el prrafo octavo del apartac.o que se comenta establece que los trabajadores gozarn de derechos de escalafn a fin de que los ascensos se otorguen en funcin de los co- nocimientos, aptitudes y antigedad, principios que reglamentan el Ttulo Tercero Captulo 1 relativo al escalafn de la Ley Federal de 'JS Trabajadores al Servicio del Estado y que comprenden los artculos 47 al 52, en tanto que el Captulo Segundo del Ttulo Tercero establece las bases del escalafn para lo cual en cada dependencia funcionar una Comisin Mixta de Escalafn. 5.5. GESTiN PBLICA Y LA ADMINISTRACiN DE PERSONAL EN PERODO DE RESTRICCIN DE RECURSOS ECONMICOS Para referirme a la Gestin Pblica, se debe tomar en consideracin que no es una terminologa unvoca, con acepcin universalmente aceptada. pues existen, inclusive, autores que sostienen que tal termi- nologa no tiene una precisa aplicacin en Derecho Administrativo, por lo cual quienes en los ltimos aos la utilizan, significando con ello una equivalencia a los actos de autoridad es indudable que su ex- presin puede ser seriamente cuestionada, aunque es correcto acep- tar que el Estado y su Administracin Pblica realiza actos de gestin, pero debe quedar claro que stos no representan actos de autoridad como lo sostienen esos autores, y al efecto recurdese que la primera idea que caracteriz al derecho administrativo francs en su origen, compilando la materia del mismo y sintetizando las frmulas que lo expresaban consisti en sealar que exista una distincin de los actos ad- ministrativos en actos de autoridad o del poder pblico y actos de gestin y recurdese tambin que el principio citado junto con el segundo dc los expresados, para LAFERRIERE estableca la irresponsabilidad del Estado como soberano, realizando actos de poder pblico, sufrieron severas crti cas con el pensamiento de Len DUGUITY GastnJEzE fundamentalmente, y as ste manifiesta que: "A la hora actual (1914), la teora de los ac- tos de autoridad y actos de gestin ha sido vencida, y asistimos a los ltimos estertores del dogma de la irresponsabilidad del Estado como poder pblico". 55 oc; Gastn .fUE. Prinripius (;enef'les del Dererh Administrntiuo, Tomo 1, Prefacio de la segun- da edicin francesa, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, pg. LXIV. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 163 Algunos autores franceses de primer nivel hablan con frecuencia de actos de gestin, y en muchas ocasiones equiparndolos con los ac- los de autoridad. Sin embargo, resulta importante afirmar que la Ad- ministracin Pblica como uno de los rganos de ejecucin de los actos del Estado no realiza en estos aspectos actos de gestin, sino actos de autoridad, por lo que hablar de Gestin Pblica implica el riesgo de cometer un error cuando pueda confundirse la actividad correspondiente identificndola con actos de autoridad. En esta poca varios autores de Teora de la Administracin Pbli- ca utilizan los trminos mencionados, como entre otros, Pierre LAVIG- NE qU! habla de "la gestin de los recursos humanos, un desafo importante en un contexto de restricciones"; Pierre VAN DER DNCKT que se refiere a "la ges- tin en perodo de restricciones de recursos: Nuevos enfoques frente a la ges- tin? y Gloria BRASDEFER al mencionar a "las nuevas formas de gestin en perodo de restriccin de recursos. Sin embargo mi criterio es en el sentido de que el Estado realiza actos de autoridad comprendido dentro de la rbita del Derecho P- blico, y en consecuencia exorbitantes del Derecho Privado; pero a pe- sar de ello es evidente que tambin realiza actos sujetos al Derecho Privado en el contexto de la relacin pero el Derecho Pblico en lo relativo a las esferas de competencia, cuando por ejemplo, compra, vende a los particulares, colocndose en el nivel de estos. Por lo que se refiere a los actos de gestin me permito manifestar que el Estado y naturalmente la Administracin Pblica es realizador de actos y no gestor de los mismos, pero que pueden darse en stos casos, muy even- tualmente en los cuales el Estado, especialmente elliberalista realiza actos de gestin y que correspondiendo a estos trminos sern citados en este apartado. En cambio en la administracin privada el campo de la gestin es mucho ms amplio, y en ella intervienen, en el mbito de sus respectivas funciones, los administradores privados. Es evidente que tanto en la administracin pblica como en la pri- vada se presentan frecuentemente y con ntima relacin perodos de decrecimiento, que implican la restriccin de recursos econmicos. La administracin de personal en perodo de restriccin de recursos econmicos, est ntimamente ligada con el gasto pblico y el gasto de las empresas en cada uno de sus aspectos. En materia econmica, peridicamente ha habido algn enfrentamiento entre dos tesis opues- tas que tienen implicacin en este tema, por un lado la tesis que sos- tiene que el gasto pblico debe incrementarse aun cuando sobrepase al ingreso, y la tesis opuesta que establece que el gasto o egreso debe ser menor que el ingreso. Considero, como lo he expuesto, que siem- pre debe buscarse un equilibrio entre lo que se tiene y lo que se gasta, es decir, entre el ingreso y el egreso. Los perodos de decrecimiento obligan a la administracin pblica a hacer ajustes de personal para 164 MIGUEL GALINDO CAMACH ,) evitar un incremento del gasto pblico cuando no existen los recursos econmicos para solventarlo. Sin embargo, la reduccin de personal en estos perodos de restriccin econmica debe llevarse a cabo con extremo cuidado para que no se provoque una falta del empleo que es perjudicial no solamente para las personas que quedan sin emple:), sino inclusive para la propia sociedad y el Estado, pero resulta obvio que en los perodos de crisis econmica tengan que llevarse a cabo tareas de restriccin en todos los rdenes de la administracin pb'i- ca, incluyendo, obviamente a los del personal de la misma, pero Io aconsejable es aplicar las limitaciones en los mbitos que causen me- nor perjuicio a la economa del personal de la administracin pblica y a sta, pero se acepta como necesario que el Estado no debe tener un personal excesivo que sea mayor del que necesita, pues ello impli- ca el incremento del gasto pblico que en todos los tiempos en la abundancia o escasez de recursos debe ser motivo de especial cuidado y tratamiento. Hecha la aclaracin de que la administracin pblica no es ges- tora, sino realizadora de actos jurdicos, en perodo de restricciones econmicas resulta obligado buscar la manera de que se realicen las mismas tareas con menos recursos. A pesar de que la Administracin Pblica no tiene como encomienda realizar actos de gestin, con el fortalecimiento del liberalismo, se advierte una clara tendencia de al- gunos tericos de la Administracin Pblica a exaltar las virtudes del Estado gestor, pretendiendo demostrar que esta posicin es la adecua- da para lograr superar la problemtica actual del Estado, criterio que considero motivo de polmica, e inclusive, errneo. 5.6. LA ADMINISTRAC!N HACENDARIA EN Mtxrco. LAS TAREAS TPICAS DE LA SOBERANA O FUNCIONES CLSICAS DEL ESTADO LIBERAL En trminos generales se afirma que la diferencia ms importante entre el sistema Presidencial y el sistema Parlamentario, consiste en que en el primero existe una divisin de poderes, presentndose en varios casos lo que los constitucionalistas han denominado colaboracin de los mismos, en virtud de que resulta difcil que se presente una abso- luta y tajante divisin o separacin de poderes; en tanto que el sistema parlamentario en el que tambin existe la Divisin de Poderes, acla- rando que en tal sistema fue en el que surgi ste, se caracteriza por la constante intervencin del rgano legislativo en las funciones del po- der ejecutivo, en funciones de interaccin permanente. Lo que se ha denominado "la administracin hacendaria en Mxico ", est en relacin directa con el contenido de la Constitucin Poltica de los Estado Unidos Mexicanos, otorgando facultades al Senado de la repblica, como parte del rgano o poder legislativo en la aproba- cin de los nombramientos <fUe hace el Ejecutivo Federal respecto a TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 165 los "empleados superiores de Hacienda". En efecto, la fraccin IV del ar- tculo 89 de la misma establece: "Las facultades y obligaciones del Presiden- te son las siguientes: 1... IV. Nombrar, con aprobacin del Senado, los coroneles y dems oficiales superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales y los empleados superiores de hacienda". El contenido de la fraccin citada parece estar en contradiccin con lo establecido en la fraccin II del propio artculo, que contiene la facultad del Ejecutivo de la Unin de nombrar y remover libremente a sus colaboradores, ya que la misma establece como sus facultades... "Il. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes diplomticos y empleados supe- riores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los dems empleados de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la Constitucin en las leyes". En realidad la contradiccin es solamente en la lectura inicial y superficial de las fracciones citadas, puesto que la fraccin lIcitada establece la facultad del Ejecutivo de remover a los empleados superiores de Hacienda, en tanto que la fraccin IV se trata del nombramiento de los mismos con la aprobacin del Senado. En el Estado Federal Mexicano corresponde a la Cmara de Senado- res, como parte integrante del Poder Legislativo, vigilar, por mandato de la Constitucin la preservacin del sistema federal, de la divisin o separacin de poderes y de las funciones que ataen al ejercicio de la soberana. El artculo 76 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicanos seala las facultades exclusivas del Senado. Las fa- cultades establecidas en las fracciones 1, V, VI, del artculo 76 citado se refieren al ejercicio de las funciones tuteladores del federalismo. La fraccin II se refiere a los elementos del sistema federal y del Presiden- cial que se da en el mismo, con caractersticas similares del sistema presidencial de norteamrica. Es pertinente aclarar que la facultad del Senado de la Repblica establecida en la fraccin IX del artculo 89 de la Constitucin vigente, de ratificar el nombramiento del Procu- rador General de la Repblica, obedece a la reforma constitucional de la fraccin II citada, llevada a cabo mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 25 de octubre de 1993, pues antes de ella tal funcionario era nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica. Las fracciones III y IV del artculo citado, se refieren a la participa- cin del Senado en el ejercicio de las funciones soberanas del Estado. Las facultades del Senado derivadas de la fraccin VII del artculo 76 constitucional se relacionan con las funciones de tutelar el federalis- mo y la que entraa el ejercicio de las facultades de la colaboracin de Poderes. La fraccin VIII tambin se relaciona con el ejercicio de las facultades de la colaboracin de Poderes. Pero en este caso como ya lo he sostenido anteriormente es conveniente que los nombramientos de los Ministros de la Suprema Corte- de Justicia de la Nacin, deben 166 MIGUEL CALlNDO CAMACHO llevarse a cabo por el Pleno de la misma, y en tal sentido sobre el par- ticular expres: "Se considera conveniente la supresin de las faculta- des conferidas al Presidente en la fraccin XVII y XVIII del artculo 89 constitucional, pasando stas a los plenos del Tribunal Superior de J u _ s ~ ticia y de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, respectivamente'U''' Respecto a la facultad a que se refiere la fraccin IX del artculo 76 citado, de reciente incorporacin al mismo, mediante la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de oc- tubre de 1993, tambin representa el ejercicio como tarea tpica de la soberana. Esta facultad la ha perdido el Senado de la Repblica, en virtud de que actualmente elJefe del Distrito Federal es elegido popu- larmente, mediante voto libre, secreto y directo, de acuerdo con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto de 1996. En el ejercicio de la soberana a travs de las facultades otorgadas al Senado de la Repblica y en relacin con el constitucionalismo mexicano deber tomarse en consideracin que la Constitucin del 5 de febrero de 1857, adopt el sistema unicameral estando formado el Poder legislativo por una Asamblea denominada Congreso de la Unin compuesta por representantes electos democrticamente denomina- dos Diputados y que fue hasta el segundo intento del presidente Beni- to Jurez cuando se llev a cabo la reforma presentada por el mismo para adoptar el sistema bicameral, mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 13 de noviembre de 1874. Respecto al nombramiento de los servidores pblicos de la Fede- racin, el mismo est determinado por la Constitucin como ya se ha visto y en otras disposiciones legales correspondientes. No siempre el Senado de la Repblica ha sido el facultado para llevar a cabo la ratificacin de los empleados superiores de Hacienda, pues durante la vigencia de la Constitucin de 1857, desde su promul- gacin hasta la fecha de reforma, en que el Poder Legislativo sola- mente estuvo integrado por el Congreso formado por Diputados, con un sistema unicameral, es obvio aceptar que si en esa poca no exista Senado la facultad mencionada corresponda al Congreso General y la expresin "empleados superiores de Hacienda" era el trmino ms am- plio inherente a la Hacienda de aquella poca y que comprenda los tres aspectos fundamentales relacionados con la Hacienda Pblica que son el de la Direccin, Recaudacin e Inversin. Del texto consignado por el artculo 89 constitucional en sus frac- ciones II y IV, la primera de las cuales establece la facultad del Presi- dente "De remover. .. a los empleados superiores de Hacienda", y el de la fraccin IV que facuIta al Presidente para nombrar, con aprobacin del Senado a los empleados superiores de Hacienda, se advierte una ',, Miguel C.\LJ:\no Gnlo\cllo, Ob. rit., , pg. 373. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 167 doble situacin que inclusive fue motivo de polmicas durante las se- siones correspondientes del constituyente de 1857, que al final de cuen- tas se resolvi en el sentido de que el Presidente de la Repblica tena la facultad de nombrar a los funcionarios de Hacienda con la aprobacin del Senado, pero con la de removerlos libremente. Como ya se coment, se lleg a sostener que estas facultades representaban una contradiccin: que solamente existe en apariencia, como ya se expuso, pues en realidad son facultades diferentes de distinto contenido. Es obvio que la administracin hacendaria, en el aspecto que se co- menta sigue y debe seguir los lineamientos de la economa nacional. La reforma de 1874, que restablece el sistema legislativo bicameral determin que el artculo 72 originario de la Constitucin que se co- men ta fuese adicionado con dos apartados, refirindose el primero a las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, y el segundo de- nominado con el nombre de apartado B se refiri a las facultades de la Cmara de Senadores, establecindose en los siguientes trminos: "B. Son facultades exclusivas del Senado: 11. Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga de ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superio- res de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito y la Arma- da Nacional en los trminos que disponga la Ley". Esta facultad involucra a lo que ha sido llamado los cometidos esen- ciales o de soberana, median te un acto complejo formado por la vo- luntad del Ejecutivo y la aprobacin del Senado, a diferencia de la facultad del Presidente derivada de la centralizacin administrativa, llamada facultad de mando y nombramiento mediante un acto unila- teral del mismo para los dems funcionarios a que se refiere la fraccin II del artculo 89 de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Para TENA R-\MREZ, la denominacin de "empleados superiores de Ha- cienda " es una expresin confusa, por lo que corresponde a la ley se- cunelaria determinar a que empleados se refiere. El nombramiento de los servidores pblicos est determinado en distintas fracciones del artculo 89, algunas de las cuales ya han sido comentadas y cada una de estas fracciones, con sus leyes reglamenta- rias establecen lo relativo al nombramiento y remocin de los mismos. Las fracciones que se refieren al nombramiento de los servidores p- blicos, con las particularidades de sus casos estn determinadas en las fracciones 11,111, IV, V YIX del artculo 89 que se comenta, y como ya se dijo cada una de las fracciones citadas determina el espacio de la intervencin del Senado, mediante la aprobacin, o la ratificacin, o bien sea a travs de un acto de designacin como en el caso ya comen- tado de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a 168 MIGUEL GALlNDO CAMACHO que se refiere la fraccin VIII del artculo 76 de la Constitucin Polti- ca de los Estados Unidos Mexicanos. En el caso que se comenta es aplicable en la relacin del servicio lo dispuesto por el apartado B del artculo 123 de la Constitucin que se comenta y por lo previsto por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y de su Ley reglamentaria. CAPTULO VI LA ADMINISTRACIN FINANCIERA ESTATAL EN MXICO SUMARIO: 6.1. La administracin financiera estatal en Mxico.-6.2. R- gimen jurdico de la administracin financiera estatal en Mxico.- 6.3. Metodologa para el estudio del financiamiento y reforma de la ad- ministracin pblica en Mxico.-6.4. Proceso administrativo para la planeacin econmica en Mxico.-6.5. La deuda pblica en Mxi- co.-6.6. Administracin de la deuda pblica externa.-6.7. Inversin extranjera. 6.1. LA ADMINISTRACiN FINANCIERA ESTATAL EN MxICO Ha quedado asentado en pginas anteriores que el cumplimiento de los principios bsicos de la administracin determinan el xito de sta, pero para ello, es condicin indispensable la utilizacin optima, o cuando menos adecuada, de los recursos humanos, materiales y fi- nancieros. En este apartado abordar el tema relativo a la administracin fi- nanciera, que es de vital importancia, tanto para la administracin pblica como para la privada. considerando que sta tiene relacin con la debida aplicacin de los presupuestos de ingresos, establecien- do siempre un equilibrio presupuestal entre el ingreso y el egreso, para llegar a la satisfaccin adecuada de las necesidades a resolver y los propsitos por alcanzar. De lo expuesto se advierte que las finan- zas y el uso adecuado de las mismas, representan un requisito deter- minante o bsico de la solidez de una institucin o de una empresa. Es obvio reconocer que en relacin con lasfinanzas, existe una gran diferencia entre la administracin pblica y la privada, pues mientras en la primera la finalidad de la misma no tiene afn de lucro, sino la satisfaccin de las necesidades sociales, en cambio, en la segunda, las empresas que la forman son esencialmente especulativas. La administracin de las finanzas en la administracin pblica, es determinante de acuerdo con la forma de Estado y de gobierno de un pas. En efecto, el manejo de las finanzas pblicas difiere esencial- mente segn se trate de un Estado totalitario, un intervencionista o uno liberal. Con la cada de las economas comunistas es obvio que pierda inters el estudio de las finanzas de los Estados totalitarios. En 169 170 MIGUEL GALlNDO CAMACHO cambio, lo relacionado con las economas de los Estados intervencio- nistas y de tipo liberal, siguen teniendo singular importancia. En el final del siglo XX la administracin de las finanzas de un Estado, est involucrada y determinada por una gran cantidad de fac- tores, tanto internos como externos, ya que las fronteras de las econo- mas, de las finanzas y del comercio se estn abriendo de tal manera que un fenmeno o suceso que se lleva a cabo en algn pas del orien- te tiene repercusiones inmediatas en pases europeos, latinoamericanos, etc., lo que significa que tiene efectos nacionales e internacionales. La administracin financiera de un Estado est relacionada entre otros con los siguien tes factores: a) Por la poltica econmica o financiera determinada por el Ban- co Central, que en Mxico, es un organismo descentralizado. Estas instituciones determinan las polticas financieras y crediticias. b) Por la poltica financiera determinada por la Secretara de Ha- cienda o de Finanzas, que en Mxico se denomina Secretara de Hacien- da y Crdito Pblico y cuyas facultades estn establecidas en el artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y su pol- tica financiera debe estar en relacin concordante con la del Banco Central sealada en su ley correspondiente. e) La poltica econmica anual determinada en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos, en los que estn sealados los renglones de la actividad financiera del Estado en el ao respectivo. d.) Las polticas crediticias, as como las de las tasas de inters acti- vas y pasivas, las que se deben pagar por los prstamos recibidos o las que se reciben en virtud de los depsitos a plazo fijo. e) Disminucin o incremento del gasto pblico, como factor deter- minante para el crecimiento del pas. /) Alternativas para resolver el problema del crecimiento y desa- rrollo, a travs de inversiones extranjeras o mediante el crdito consegui- do en el extranjero, con el consiguiente aumento de la deuda pblica externa. g) El sistema impositivo, cuya equidad y justicia debe ser funda- mento para que se hagan las contribuciones de manera proporcional y equitativa, a efecto de que paguen ms los que ms tienen, en cum- plimiento a lo dispuesto por el artculo 131 fraccin IV de la Constitu- cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. h) La planificacin correcta formada por distintos programas, se- gn las prioridades en la satisfaccin de las necesidades y los recursos que sean necesarios erogar para ello. i) La poltica de captacin de recursos financieros a travs de la emisin de bonos u otros ttulos de crdito a largo plazo, tales como CETES, PETROBONOS, BONDES de Desarrollo, CEPOS, etc. Por lo que se refiere a la poltica financiera de las empresas del sector privado tambin tienen vital importancia para su desarrollo TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 171 exitoso, pues si bien es cierto, que la poltica financiera representa un o de los papeles ms importantes en la estructura, organizacin y funcionamiento de la misma, con la diferencia que en el caso de la ad- ministracin privada los objetivos estn limitados, pero aun as, tiene vnculos con la administracin financiera pblica, pues aunque a ve- ces parece que transitan por caminos diferentes, puesto que sus obje- tivos son distintos, en el fondo no son excluyentes. Se debe aceptar tambin la diferencia de la administracin pbli- ca y la privada en los objetivos de ambas y el origen de sus recursos, en funcin de ellos, pero es obvio que tambin en la privada se debe esta- blecer el equilibrio presupuestal, para determinar el costo de produc- cin y tratar de reducirlo, incrementando la calidad del producto. j) Considerar el gasto pblico como un medio para una mejor dis- tribucin de la riqueza, para crecer a travs de finanzas pblicas equi- libradas, estableciendo impuestos justos, ya que no debe gastarse ms de lo debido, pues el gasto excesivo determina un dficit presupuestario. k) No abusar del financiamiento pblico externo, para evitar pre- siones del extranjero, advirtindose que en slo unos momentos se trasladan las inversiones de un continente a otro. l) Las reservas monetarias deben servir para pagar deudas y obte- ner credibilidad comercial y financiera. La administracin financiera estatal en Mxico, debe estar funda- da en las disposiciones constitucionales mencionadas que constituyen su marco jurdico. Es obvio que a travs de la historia, Mxico no ha seguido, en el aspecto financiero, los mismos lineamientos, lo que re- sulta explicable en virtud de los movimientos sociales que ha tenido, sus antecedentes y consecuencias, por lo que es obvio que la situacin financiera de Mxico hasta la poca del Benemrito de las Amricas, Benito Jurez, tuvo variantes importantes, determinadas por la polti- ca imperante y las luchas por el poder poltico que se presentaron desde el momento mismo en que se consigui la Independencia de Mxico; pues en efecto, desde 1821 hasta 1876 fue una poca que se caracteriz por la existencia de una lucha poltica e inclusive armada, la que el propio Benito Jurez solo pudo superar ya muy adelantado su gobierno, y esas luchas fratricidas determinaban una pobreza del erario pblico y consecuentemente de la situacin financiera del Esta- do Mexicano. A partir de 1876, con una tranquilidad y paz cuando menos aparente se llev a cabo en Mxico un importante captulo en la inversin pblica, con fortalecimiento de la situacin financiera del Estado mexicano, que tuvo como sustento a la ideologa de liberalis- mo )' un incremento de la inversin extranjera en Mxico. Al concluirse este perodo con la Revolucin Mexicana de 1910, el Estado Federal adopta una postura diferente alimentada por la ideo- loga de la propia revolucin, expresada en el pensamiento de los constituyentes, sintetizada en los .derechossociales. En ese momento 172 MIGUEL GALINDO CAMACHO el Estado Mexicano tiene como preocupacin fundamental, aunque no lo haya conseguido: una distribucin equitativa de la riqueza, evi- tar la explotacin del hombre por el hombre y enriquecer la tesis en formacin de conseguir un desarrollo nacional integral que fortalez- ca la soberana nacional y se propicie el rgimen democrtico median- te el fomento del crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, aspiraciones que desafortunada- mente no se han logrado, pero ello no es motivo para desistir de las mismas, sino por el contrario, redoblar inteligentes esfuerzos para conseguirlas. Respecto a la situacin financiera del Estado mexicano, en mi li- bro "Derecho Administrativo", Tomo Il , afirm: "En este apartado tratar brevemente la situacin financiera del Estado en relacin nica y exclusivamente con su ley de ingresos y presupuesto de egresos. Para la marcha adecuada de la administra- cin pblica en el aspecto econmico-financiero debe tomarse en consideracin que entre ambos debe existir un equilibrio perfecto, ya que es condicin de bienestar social, e inclusive de desarrollo que nun- ca se gaste ms de lo que se ingresa. La actividad que realiza el Estado en relacin con sus ingresos y egresos es conocida con el nombre de actividad financiera del Estado, yel ordenamiento que la regula es el Derecho financiero, bifurcado en sus aspectos de Derecho tributario y Derecho fiscal...". "Los Ingresos del Estado deben estar y estn determinados por la ley respec- tiva, que en materia federal, estatal o municipal, son formulados anualmente de acuerdo con las necesidades y recursos del Estado. En materiafederal corres- ponde al Congreso de la Unin de conformidad con lo dispuesto por la fraccin XXIX-A del artculo 73 de la Constitucin de 1917 la facultad de establecer las contribuciones. En todo caso las contribuciones sern fijadas en los trmi- nos de la fraccin IV del artculo 31 de la propia Constitucin. El ingreso percibido por este concepto es conocido con el nombre de ingreso pblico". "El nombre genrico del ingreso pblico en el aspecto citado es conoci- do con el de contribuciones, como lo seala el precepto constitucional mencionado... ". "Respecto a las contribuciones de los particulares se han clasifica- do como ya qued expuesto en impuestos, derechos, productos, aprovecha- mientos y participaciones, los primeros, es decir, los impuestos, son los ms importantes que cobra el Estado en ejercicio de su calidad sobe- rana, de manera unilateral, para la satisfaccin de las necesidades co- lectivas a travs de lo que se denomina gasto pblico... ", "La legislacin mexicana ha definido al impuesto en forma simi- lar, sealndolo en algunas ocasiones como la especie del gnero con- tribuciones. As por ejemplo, el Cdigo Fiscal de la Federacin de 1966, publicado en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 19 de ene- ro de 1967 lo defjna en su artculo 2 R como: "Son impuestos las pres- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 173 raciones en dinero o en especie que fija la ley con carcter general y obligatorio, a cargo de personas fsicas y morales, para cubrir los gas- tos pblicos". El artculo 2 2 , fraccin 1, del Cdigo Fiscal de la Federa- cin de 1981, publicado en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 31 de diciembre de 1981, define al impuesto como la especie del gne- ro contribuciones, y al respecto dice: "1. Impuestos son las contribu- ciones establecidas en ley que deben pagar las personas fsicas y mora- les que se encuentren en la situacin jurdica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las sealadas en las fracciones 11, 111 Y IV de este artculo". "Obviamente el impuesto es la parte ms importante del caudal que forma el ingreso del Estado, pues grava una gran cantidad de bie- nes, adquisicin de los mismos, su traslacin de dominio, venta de vehculos, tenencia de los mismos, impuesto sobre la renta, impuesto sobre el valor agregado, etc., es decir, el impuesto se fija sobre los bienes y todo lo relacionado con los mismos, as como sobre el pro- ducto del trabajo y una serie de operaciones de carcter mercantil, o sea que abarca casi la totalidad de transmis n de bienes, tenencia de los mismos, por su ocupacin en va de arrendamiento en varios casos y por muchas actividades productivas del hombre; sobre el Comercio exterior, uso y aprovechamiento de los recursos naturales; y dems en los trminos de la fraccin XXIX-A del artculo 73 de la Constitucin de 1917, ya citado, etctera... ". "Los derechos son las contraprestaciones que cobra la Federacin, los Estados o los Municipios por un servicio prestado, no gratuito, como el pago por la expedicin de documentos del Registro Pblico de la Propiedad, por la expedicin de copias certificadas relativas al estado civil de las personas, sobre el pago del servicio de agua potable y alcantarillado, por el servicio de luz o energa elctrica domiciliario, etc., es pertinente hacer hincapi en que el servicio de alumbrado pblico se paga como impuesto indirecto". "Se consideran como productos las contraprestaciones que recibe el Estado por los servicios que presta en funciones de Derecho priva- do, como el uso y aprovechamiento de los bienes sujetos al rgimen jurdico del mismo y en los que se incluyen el precio de las enajena- ciones que se hace de los bienes del dominio privado, tanto de la Fe- deracin, de los Estados o de los Municipios... ". "Los aprovechamientos son los ingresos que perciben la Federa- cin, los Estados y los Municipios, por el pago retardado de un im- puesto, que da lugar al cobro de recargos, multas, etctera." "Las participaciones son los ingresos que reciben los Estados y en 'algunos casos los Municipios de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal, tales impuestos en los que la Federacin hace partcipe a los Estados y excepcionalmente a los Municipios son los siguientes: 174 MIGUEL GALINDO CAMACHO l. Impuesto al Valor Agregado; 2. Impuesto sobre uso o tenencia de vehculos; 3. Impuesto especial sobre produccin y servicio; a) Enajenacin de gasolina. b) Enajenacin de diesel, e) Enajenacin de tabacos labrados. 4. Impuesto sobre la Renta". "Estas contribuciones, son impuestos fijados porla Federacin, y las enti- dades federativas no tienen facultades para gravar estas materias, pero en virtud de la Ley de Coordinacin Fiscal, la Federacin conviene con los Estados en que stos los cobren obteniendo por ello un por- centaje del valor del impuesto... ". "En Mxico, corresponde, como debe ser, al rgano legislativo la facultad de sealar contribuciones que forman el ingreso federal, y c- mo debe realizarse el gasto pblico. Respecto a los ingresos, como ya qued expuesto, la facultad de sealarlas estn consignadas en la frac- cin XXIX-A del artculo 73 de la Constitucin de 1917, como facul- tad del Congreso de la Unin, debindose tomar tambin en conside- racin lo dispuesto por el artculo 31 fraccin IV de la misma. Por lo que se refiere al gasto pblico es la Cmara de Diputados la facultada para hacer su revisin, que es conocido con el nombre de cuenta pbli- ca y cuya facultad est consignada en la fraccin IV del artculo 74 de la Constitucin en cita, que en la parte; establece: IV. "Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decre- tarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta Pblica del ao anterior. "El Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 15 del mes de noviembre o hasta el da 15 de diciembre cuan- do inicie su encargo en la fecha prevista por el artculo 83, debiendo comparecer el Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. "No podr haber otras partidas secretas, fuera de las que se conside- ren necesarias, con ese carcter en el mismo presupuesto; las que emplea- rn los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la Repblica. "La revisin de la Cuenta Pblica tendr por objeto conocer los resul- tados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos conteni- dos en los programas. "Si del examen que realice la Contadura Mayor de Hacienda apare- cieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respecti- vas del presupuesto o no existiera exactitud o justificacin en los gastos hechos, se determinarn las responsabilidades de acuerdo con la ley. "La Cuenta pblica del ao anterior deber ser presentada a la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin dentro de los diez primeros das del mes de junio. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PlJBLlCA 175 "Slo se podr ampliar el plazo de presentacin de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, as como de la Cuenta Pblica, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada ajuicio de la Cmara o de la Comisin Permanente, debiendo comparecer en todo el Secretario del Despacho correspondiente a infor- mar de las razones que lo motiven". ' "Considero indispensable que lleven a cabo las reformas consti- tucionales para que el rgano legislativo realice un control eficaz y efectivo del ingreso y del gasto pblico, pues es necesario, indispensable e inexcusable, que la administracin pblica, encargada de realizar la aplicacin del patrimonio estatal, sea permanentemente vigilada por el rgano legislativo para que no incurra en los dispendios que pueden provocar una crisis econmica, social e inclusive poltica, en el Esta- do, por ello insisto, aun cuando pueda considerarse repetitivo, que la administracin pblica no debe gastar ms de lo que ingresa y que debe atenerse a sus ingresos para cubrir el gasto pblico, y solamente en forma excepcional debe recurriese al prsr .rno para solventar las ne- cesidades sociales, pero teniendo siempre a seguridad que se pagar oportunamente". "Es evidente que si se trata de establecer un equilibrio absoluto entre el ingreso y el gasto pblico podrn verse afectadas algunas esferas de las actividades estatales relacionadas con el empleo, pues el perso- nal administrativo ha crecido en forma increble y naturalmente que el ~ s t r i c t o apego del gasto pblico al ingreso representara un serio problema socioeconmico para alguna parte de la poblacin del Esta- do, la que quedara desempleada si los recortes de personal se hicieran en forma tajante. Lo que sugiero es que se evite el crecimiento desme- dido del aparato burocrtico de la administracin pblica federal y naturalmente de la estatal y municipal para que no halla dispendios de la economa o patrimonio estatal, pues utilizar personal innecesa- rio en los tres niveles provoca parte del exceso en el gasto pblico". "Lo ms saludable para la economa nacional, es que se apliquen polticas econmicas para que la iniciativa privada incremente la pro- duccin que generar los empleos y no sea a cargo del aumento de la burocracia, pues es inconcebible y lesivo para la sociedad, que un Es- tado pueda vivir permanentemente con una fuerte deuda pblica, que viva, de lo prestado, es decir, de prstamos en cualquiera de las formas que el Estado ha instrumentado a travs de certificados de inversin que adquieren las personas fsicas o morales, nacionales o extranjeras a corto, mediano o largo plazo, representando las primeras un peligro inminente para la estabilidad econmica de Mxico, por ello, deben realizarse estudios con responsabilidad, inteligencia, buena voluntad y amplio conocimiento de todas las causas que engendran esta situa- cin econmica, a efecto de que solamente se emitan estos certifica- 176 MIGUEL GALINDO CAMACHO dos en forma excepcional y con la posibilidad real de ser pagados sin desajustes a la economa nacional". "Desde luego, considero inconveniente que el Estado pretenda aumen- tar su ingreso con base en el incremento de impuestos, pues en el caso de Mxico es evidente que la justicia tributario no se aplica en forma idnea, puesto que existen personas y empresas, dueas de capitales que evaden la accin de lajusticia tributaria, pues no pagan lo que deben pagar por lo que en el caso es recomendable que se haga un estudio en las altas esferas del poder econmico de Mxico, para instrumentar los ordenamientos legales correspondientes a fin de que tribute de una manera ms justa y equitativa't.V La banca representa tambin un papel importante en la adminis- tracin financiera del Estado, bien se trate que el servicio pblico de banca se lleve a cabo por los particulares, mediante concesin, o la figu- rajurdica con la denominacin que se adopte en otros pases, o a tra- vs de la actividad del Estado, como sucede cuando la banca se estatiza o nacionaliza, segn la terminologa generalmente aceptada. En efec- to, la banca es el termmetro de las finanzas pblicas y privadas, de tal manera que la escasez del dinero determina lo caro del mismo, y en consecuencia, por regla general, la subida de intereses, en caso con- trario la abundancia de dinero determina 10 barato del mismo, su oferta y lo bajo de los intereses, por lo que es evidente que la situacin econmica social de un pas tenga repercusin en las instituciones bancarias y viceversa, los problemas que tienen las instituciones ban- carias, repercuten en la economa de los miembros de la sociedad, e inclusive, del propio Estado. Los problemas que ha tenido la banca mexicana sobre todo en las dos ltimas dcadas, estn ntimamente relacionados con los proble- mas nacionales de Mxico. As por ejemplo, en 1982 en el ltimo in- forme de su gobierno, el titular del ejecutivo hizo saber al pueblo de Mxico que desde ese momento, la banca mexicana se nacionalizaba, formulndose y publicndose el decreto respectivo, y unos meses des- pus el nuevo titular del ejecutivo present la iniciativa correspon- diente, o insisti en la presentada, lo que determin que el artculo 28 constitucional fuera reformado mediante adicin de un quinto prra- fo habindose corrido los dems, a travs del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 3 de febrero de 1983, con lo cual el servicio pblico de banca fue prestado nicamente por el Estado en los trminos establecidos en el artculo que se cita; sin embargo, a escasos ocho aos de haber sucedido esto, el 27 de junio de 1990, se public en el Diario Oficial de la Federacin, el Decreto que reform al artculo 28 constitucional mencionado, mediante el cual se suprimi <1 '07 Miguel G A I . I ~ I > O CAMACIIO, IJl'TuhtlAtlmini.dYfl/ivtl, Tomo 11,2" ed., Editorial Porra, S. A., Mxico, 1998, pgs. 33-39. TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 177 el prrafo quinto que se haba adicionado, y el manejo de la banca regres nuevamente a los particulares. Algunos aos antes de 1983, Mxico present un problema sobre la materia, ya que tuvo dificultades para hacer el pago del servicio de la deuda pblica externa, y ante la posibilidad de una moratoria, los bancos acreedores de la misma, negociaron con Mxico, reduciendo el monto de los intereses, que obviamente represent una disminucin en el importe de nuestra deuda externa. Por esas fechas, en forma muy general se inform al pueblo mexicano, que mediante las nego- ciaciones mencionadas, la deuda pblica externa mexicana se haba reducido de 115 mil a 85 mil millones de dlares aproximadamente, pero nunca se supo con absoluta seguridad sobre el importe de la misma, antes y despus de la negociacin. El problema que plantea la banca mexicana durante el tiempo mencionado, induce a reflexiones e investigaciones serias, capaces de determinar la situacin real de la misma, su importancia en el aspecto financiero de Mxico, su manejo efectivo para saber por qu la misma se encuentra con problemas, si hasta al finalizar la dcada de los se- tenta-ochenta se deca que la banca y los banqueros eran muy ricos. Sin embargo, a partir de esa misma poca la banca mexicana ha teni- do problemas que al finalizar el ao de 1996, empez a entrar a su etapa ms crtica, que requiere una atencin preponderante para en- focar su actividad hacia una solucin satisfactoria para las partes que intervienen en la misma, es decir, la banca y sus deudores, as como la intervencin del gobierno que evite el abuso de una de las partes y so- meta a ambas a los canones legales, bajo la base de un equilibrio ade- cuado en el que los involucrados asuman el papel que le corresponda, se proteja la inversin de los ahorradores y de este modo se evite un problema de consecuencias sociales impredecibles, que desde este mo- mento ya est motivando serios problemas econmicos para la pobla- cin mexicana y no solamente para quienes intervienen en el conflicto. La relacin entre la banca y sus deudores fue tornndose en una severa crisis econmica que ha gravitado no solamente sobre la banca sino sobre todo el pueblo de Mxico. Esta crisis se origin por dos razones fundamentales, la primera, debido a la ambicin desmedida de los deudores que en algunos casos deban haber sabido de antemano la dificultad que tendran para pagar el importe del prstamo solicitado y en consecuencia, su retraso en los pagos y la abstencin de hacerlos, careciendo, en la mayora de los casos de bienes para garantizar el pago del importe del prstamo, por otro lado, la deshonestidad yfalta de honradez de los funcionarios de la banca en distintos niveles, que en algunos casos alcanz los ms altos llegando hasta los concesionarios de la misma, como se ha probado histricamente, aunque es preciso reconocer que ni todos los miembros de la banca ni todos los acreedores de la misma tuvieron el comportamiero ambicioso, deshonesto y desfealtttese indica; la segunda razn, que'poda ser la primera que motiv o increment la 178 MIGUEL GALINDO CAMACHO crisis bancaria consisti en la devaluacin del peso mexicano frente al dlar y los problemas inherentes a la escasez del dinero y consecuentemente la alza de intereses en el mercado mundial. Para resolver el problema mencionado, el gobierno de la Federa- cin, temeroso de repercusiones econmicas y sociales de la crisis ban- caria, pretendiendo solucionarla y para proteger a los ahorradores de la banca, cre el organismo llamado FONDO BANCARIO DE PROTECCIN AL AHORRO, FOBAPROA, en substitucin del FONDO DE Apoyo PREVENTIVO ALAS INSTITUCIONES DE BANCA MLTIPLE, FONAPRE, con resultados dis- tintos a los proyectados, pues el problema de la banca y sus deudores no fue resuelto como era de desearse a pesar del sacrificio econmico que implic para los mexicanos la creacin de tal organismo. Ante la persistencia de la problemtica y el repudio al FOBAPROA, se estable- ci otro organismo aparentemente con diferentes reglas y condicio- nes, llamado INSTITUTO PARA LA PROTECCIN DEL AHORRO BANCARIO, IPAB, para que los deudores pudieran saldar sus cuentas con los bancos revi- sando para su incorporacin y solucin las distintas situaciones de banqueros y acreedores en relacin con los principios de honestidad y honradez, para que mediante el organismo en cita se de apoyo a los deudores de la banca que actuando de buena fe ingresen al sistema de proteccin de ese organismo, dejando al margen a los que han proce- dido de mala fe, e inclusive delictuosamente. Al parecer los avances en la solucin de la problemtica bancaria son pequeos y se afirma que el problema aun persiste, siendo 10 deseable que se destraben todos los nudos que detienen u obstruyen la solucin de los proble- mas y se de fluidez para que los deudores de buena fe paguen a la banca, y sta obtenga el dinero fresco para cumplir con sus finalida- des y est en posibilidades de prestar dinero, sin riesgo alguno, a las personas que comprueben su solvencia moral y econmica y garanti- cen el pago del prstamo que se les haga. 6.2. RGIMEN JURDICO DE LA ADMINISTRACiN FINANCIERA ESTATAL EN Mtxico El rgimen jurdico de la administracin financiera estatal en Mxico, est determinada fundamentalmente por los artculos 25, 26, 27, 28,31 fraccin IV, 74 fracciones 11 y IV, 89, Y131 de la Constitu- cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Un sector im- portante de los tratadistas de la materia sostiene que los artculos 25 y 26 citados, son los que determinan los causes de la administracin financiera en Mxico. Es correcto afirmar que tales disposiciones legales sentaron las bases para dejar perfectamente definido cual es el sistema econmico a que pertenece Mxico, pero debe aclararse que los dos ltimos ar- tculos constitucionales mencionados, constituyen parte del rgimen TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 179 jurdico de la administracin financiera estatal en Mxico al ser re- formados mediante decreto publicado el 3 de febrero de 1983, y esta- bleciendo en forma expresa la Rectora de Estado y la Planificacin Nacional, pero slo aclararon grficamente el contenido de las mismas, puesto que con ellos las caractersticas del Estado Federal Mexicano no variaron, pues su esencia ya estaba contemplada en los artculos 27 y 28 constitucionales. Es pertinente recordar que el anterior texto de los artculos 25 y 26 citados pasaron a formar parte de los prrafos penltimo y ltimo del artculo 16 de la Constitucin en vigor, me- diante la reforma mencionada. La rectora econmica del Estado determina la base estructural de la economa de los Estados intervencionistas y fundamentalmente en los totalitarios, hoy en desgracia con problemas internos que les hace alejarse de esta concepcin. En realidad en el mundo est sucediendo un fenmeno especial que consiste en alejarse un poco de los extre- mos, de tal manera que ni los Estados liberalistas sean simple y llana- mente liberales ni los Estados totalitarios o estatistas persistan en una injerencia absoluta del Estado en la vida de su sociedad, y as sucede que en los Estados liberales se presentan tesis intervencionistas y en los Estados intervencionistas se presentan criterios del liberalismo, pero obviamente de un liberalismo que difiere en esencia del clsico de los siglos XVIII YXIX. La esencia del contenido de la Rectora de Estado est determina- da por el artculo 25 constitucional, en tanto que el sistema de planea- cin nacional est sealado en el artculo 26 constitucional, pero insisto en el sentido de que el tipo de Estado Rector de la economa nacional estaba plasmado en la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, desde el inicio de su vigencia y que lo nico que hicieron estos artculos reformados fue reafirmar el contenido intervencionis- ta del Estado, con los perfiles del Estado Rector. 6.3. METODOLOGA PARA EL ESTUDIO DEL FINANCIAMIENTO Y REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO La metodologa es un conjunto de procedimientos para llegar a la comprensin de un fenmeno determinado, es el camino que se rea- liza y debe realizarse para obtener el resultado que se propone. El es- tudio del financiamiento y Reforma de la Administracin Pblica de Mxico es del todo importante, pero siempre debe tomarse en consi- deracin que la materia motivo de la investigacin determina al tipo de metodologa. que debe aplicarse, puesto que de no hacerlo se incu- rre en el error de no llegar al fin propuesto, pues bien puede suceder que se tome como punto de partida un dato falso y en tal caso se llega- r a una conclusin tambin falsa, pues a travs del silogismo toma- mos como punto de partida una premisa mayor y la confrontamos con 180 MIGUEL GALlNDO CAMACHO una menor y obtenemos de ella en forma lgica una conclusin que siempre es la correcta, pero no siempre verdadera. Considero que la marcha de la Administracin Pblica del Estado Federal Mexicano debe estudiarse, captarse y comprenderse dentro del contexto de la realidad histrica en que se presenta, y obviamente el financiamiento de la misma y por ende, su situacin financiera est comprendida dentro de los mismos parmetros. As por ejemplo la administracin pblica del Estado Mexicano que comprende desde el inicio de la vida independiente de Mxico, hasta el primer perodo gubernamental del Presidente Lic. Benito Jurez Garca se lleva a ca- bo en un estado de lucha permanente entre liberales y conservadores que hicieron imposible que la administracin pblica y su situacin financiera tuviera un perfil perfectamente definido que le caracteri- zara en forma positiva, pues tales luchas determinaron que las finan- zas pblicas fueran permanentemente inestables de modo tal que no se les puede ubicar en forma definida. Durante la poca del Lic. Beni- toJurez existan las Secretaras de Relaciones, Gobernacin, deJusti- cia e Instruccin Pblica, Guerra, Fomento y Hacienda, de ellas tienen ntima relacin con la situacin financiera las dos ltimas ya partir de ese momento histrico, es decir a partir de 1867, el Estado Federal Mexicano se perfila con las caractersticas de estabilidad que hoy to- dava tiene, a pesar de los mltiples problemas nacionales que ha vivi- do e inclusive de la Revolucin mexicana que acab con la dictadura del Porfiriato, sin embargo debe reconocerse que durante sta la ad- ministracin pblica de Mxico tendi a cimentarse en forma impor- tante, estimulando la inversin extranjera, la construccin de ferro- carriles y estableciendo las bases de una economa slida, que desde luego no es elemento que pueda justificar la explotacin de las clases pobres representadas fundamentalmente por los campesinos y por la incipiente clase obrera. Todo este proyecto de la administracin p- blica federal se llev a cabo durante la vigencia de la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, que fue su marco jurdico, con una evidente inclinacin a la tesis liberal de evidente predominio en esa poca. La Revolucin Mexicana sent las bases, a travs de la Constitu- cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, de un nuevo proyecto de Administracin Pblica, pues an cuando las Secretaras de Estado durante el primer gobierno postrevolucionario, el Ejecutivo Federal tena las siguientes dependencias: de Gobernacin, de Rela- ciones Exteriores, de Hacienda y Crdito Pblico, de Guerra y Mari- na, de Educacin Pblica, de Fomento, de Comunicaciones y Obras Pblicas, Departamento de Salubridad Pblica y Gobierno del Distri- to Federal, con cierta similitud a las gel gobierno de la dictadura que derroc, su concepcin es diferente'[ pues la tesis de la Constitucin que se comenta establece que a lado de las garantas individuales se TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 181 encuentran los derechos sociales que la misma tutela a favor de los campesinos, obreros y las clases menesterosas en general, teniendo el Estado facultades que ya indicaban la presencia de la rectora econ- mica del Estado, considerada como la facultad de ste de buscar un equilibrio y una justa distribucin de la riqueza, desarrollada a travs de la planeacin como incipientemente aconteci en Mxico a par- tir de 1932. 6.4. PROCESO ADMINISTRATIVO PARA LA PLANEACIN ECONMICA EN MxICO En el captulo tercero de este libro se trat lo relativo al proceso administrativo definindole y diferencindolo del procedimiento ad- ministrativo, habiendo manifestado que varios de stos pueden pre- sentarse en el proceso. Se mencion tambin que ste tiene como finalidad la de producir el acto administrativo, es decir, el acto que formalmente realiza la administracin pblica y que consiste en la creacin de actos jurdicos subjetivos que crean, modifican, limitan o extinguen situaciones jurdicas particulares y concretas, y en la reali- zacin de actos materiales. El proceso administrativo para la planeacin econmica en Mxico tiene importancia porque en virtud 'del mismo de antemano deben saberse cuales son los caminos a seguir para al- canzar los objetivos que se proponen con el mismo, es decir, mediante el proceso administrativo de la planeacin econmica en Mxico, se conoce en forma clara la situacin que se pretende resolver, los me- dios con que se cuentan para lograr los objetivos propuestos, las mnimas posibilidades de error y el tiempo que lleva conseguir los objetivos planteados. En materia de administracin pblica esta metodologa debe ser estrictamente aplicada, puesto que solamente de este modo pueden lograrse los propsitos planteados. La planeacin econmica tiene las mismas caractersticas genera- les de la planeacin en cuanto a sus objetivos, tiempos y mtodos, y su fundamento para conseguir el xito deseado es pensar, decidir y ejecutar, es decir, actuar en consecuencia, de acuerdo a lo pensado y decidido. La planeacin econmica debe llevarse a cabo con la aplicacin metodolgica correspondiente, para determinarla segn los tiempos, modos y circunstancias del pas, pero es necesario ver hacia atrs para conocer los resultados de su aplicacin en tiempos pasados, siendo indispensable conocer lo que pasa en el exterior de las fronteras para comprobar si la planeacin que se est proyectando es la indicada, y si lo es, obtener la experiencia de otros pases y aplicar los principios que proporcionan el xito de la proyectada. Es indiscutible que la planea- cin econmica. a largo plazo tiene poco uso, porque dadas las circuns- tancias de los tiempos modernos, stos se acortan y lo que se haca en dos o tres dcadas, en la actualidad se realiza en una tercera o cuarta parte de ese tiempo, y esa planeacin debe llevarse a cabo para que todos los sectores de la poblacin reciban el beneficio de la misma. 182 MIGUEL GALlNDO CAMACflO El Estado tiene la obligacin ineludible de planear sus actividades para el futuro, con el fin de que mediante la misma se haga el mejor uso de los recursos humanos, econmicos y materiales en la realiza- cin de la actividad administrativa del Estado y este comportamiento en materia econmica es aun ms importante, ya que a travs de una planeacin adecuada puede llevarse a cabo el desarrollo y crecimien- to de un Estado con la aplicacin idnea de sus recursos y para ello se requiere de un conocimiento exacto de las circunstancias que se van a presentar en el tiempo de que se aplique la planeacin proyectada, puesto que una equivocacin en esta materia representa para el pue- blo no solamente duda e incertidumbre sino carencia de recursos, pobreza y una inestabilidad de grandes proporciones, por lo cual al hacer la planeacin siempre deber tomarse en consideracin todas las experiencias pasadas y aplicar con estricto rigor cientfico la meto- dologa idnea que garantice el xito de la planeacin. 6.5. LA DEUDA PBLICA EN MxICO Se entiende por deuda pblica la cantidad de dinero que el Estado obtiene como prstamo de los particulares del pas y de los particulares u organismos crediticios de otros pases para ser pagada en forma peridica. La deuda p- blica de un Estado, es en consecuencia, deuda pblica interna y deu- da pblica externa, tambin tiene esta caracterstica de deuda pblica externa la cantidad prestada para los particulares de un pas, por par- ticulares o instituciones de otro cuando el Estado participa como aval de los deudores. Como es de sobra conocido corresponde al ejecutivo federal llevar a cabo, a travs de la administracin pblica, las obras, servicios y toda la actividad que es necesario realizar para lograr la satisfaccin de las necesidades colectivas. Para la satisfaccin de tales necesidades, el Es- tado realiza tambin una actividad financiera que se divide en tres aspectos o perodos, el primero para llevar a cabo la recaudacin de los ingresos del Estado, a travs de las contribuciones que se han men- cionado en pginas anteriores; la segunda, la administracin de tales recursos econmicos y el tercero, el ejercicio de los mismos. En tales condiciones, los recursos financieros mediante los cuales el rgano ejecutivo, como titular de la administracin pblica satisface el gasto pblico, provienen como ya se dijo a travs de los recursos, de la venta de servicios que presta y produce el Estado, de la emisin de moneda y de la deuda pblica interna y externa. Por 10 que se refiere a las contribuciones corresponde al rgano legislativo a travs del Congreso de la Unin, la facultad de establecer las contribuciones como 10 seala la fraccin XXIX-A del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que esta- blece: TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 183 "El Congreso tiene facultad: ... XXIX-A. Para establecer contribuciones: l . Sobre el comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos 4 y 5 del artculo 27; 3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros. 4. Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin; y 5, Especiales sobre: a) Energa elctrica. b) Produccin y consumo de tabacos labrados. e) Gasolina y otros productos derivados del petrleo. ti) Cerillos y fsforos; e) Aguamiel y productos de su fermentacin. j) Explotacin forestal; y g) Produccin y consumo de cerveza", "Las entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria fe- deral determine. Las legislaturas locales fijarn el porcentaje corres- pondiente a los Municipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica". . Por lo que se refiere a la facultad de llevar a cabo lo relativo a la emisin de moneda, tambin es facultad del Congreso de la Unin, segn lo determina la fraccin XVIII del artculo 73 de la Constitucin que se comenta y qpe a la letra dice: "Para establecer casas de mone- da, fijar las condiciones que sta deba tener, dictar reglas para deter- minar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas". Respecto a la deuda pblica es considerada como parte del patri- monio del Estado para la satisfaccin de las necesidades colectivas, criterio cuestionable, pues pienso que puede considerarse que la deu- da pblica es un recurso usado por el Estado para allegarse recursos financieros para la satisfaccin de las necesidades colectivas, pero no debe ser aceptada como parte del patrimonio del Estado, ya que ste es como se le ha definido lo que el Estado tiene, convertible en dine- ro, para la satisfaccin de las necesidades colectivas, pero no lo que el Estado consigue para el mismo fin , pues la deuda pblica representa en s misma una parte del pasivo del Estado. En Mxico el problema de la deuda pblica externa se ha incre- men tado a partir del sexenio 1970-1976, a grado tal que en el siguien- te alcanz proporciones alarmantes que causaron serios problemas a la economa nacional y que al inicio del perodo presidencial 1982-1988 represent la posibilidad manifiesta de que Mxico se declarara en mora respecto al pago de la deuda externa, por cuyo motivo en 1983, ante la posibilidad de dejar pagar los acreedores externos de Mxico, rene- gociaron la deuda externa que fue reducida a aproximadamente a 80 mil millones de dlares de los 115 mil millones de dlares que se deba. 184 MIGUEL CALlNDO CAMACHO El incremento de la deuda pblica como determinante del aumen- to del gasto pblico, obedeci entre otras causas al abandono de la tesis denominada desarrollo estabilizador por el Presidente en turno y sus colaboradores, quienes concibieron un nuevo modelo de desarrollo que determi- n lo expuesto y con ello el inicio del incremento de la deuda pblica. Algunos adversarios del ltimo Presidente que sostuvo y aplic la tesis expuesta, han manifestado que el movimiento estudiantil de 1968 represent una apertura a la libertad y otras cosas y que en lo econmico tambin tuvo repercusiones favorables al hacer uso de su actitud crtica, pero la verdad es que la deuda pblica se increment muy fuertemente. A partir de 1983 salvo unos perodos de receso, Mxico ha cargado so- bre sus espaldas y que agobia a la poblacin mexicana un incremento de la deuda pblica que a finales de 1996 andaba por la suma de 150 mil millones de dlares americanos La deuda pblica externa en Mxico ha presentado los incremen- tos, que pueden juzgarse como ms o menos razonables de 1958 a 1975, pero ya desmesurados de la fecha citada a 1999, como puede verse en los datos que a continuacin se mencionarn: Al iniciarse el perodo presidencial del Lic. Adolfo Lpez Mateos en 1958, la deuda externa era de 798,005 miles de pesos y al concluir el mismo, en 1964, subi a 321 '250,000 miles de pesos y seis aos des- pus, al concluir el siguiente perodo de gobierno, la deuda pblica ex- terna era de 666'062,500 miles de pesos, y en 1976 al final del perodo correspondiente, la deuda pblica externa ascenda a 4'825'100,795.22 miles de pesos. Es decir, la deuda pblica externa de Mxico era, en 1958 de 798,005 miles de pesos mexicanos, 1964 de 25'700,000 dla- res americanos, en 1970 de 53'285,000 dlares americanos y en 1976 de 307'527,138 dlares americanos. Hasta el ltimo de los perodos citados, el incremento de la deuda pblica externa, aunque iba -en aumento, todava ocupaba espacios razonables, pero de ah en adelante el incremento de la misma ha sido de grandes proporciones a pesar de la reduccin negociada que se llev a cabo con los acreedores en 1983 aproximadamente. De esta fecha para ac los datos precisos de la deuda pblica se han manejado con distintos parmetros, como lo es el de la deuda pblica interna, la deuda consolidada, la deuda del Gobierno Federal y la de los organis- mos y empresas, por lo que se carece de datos precisos para saber con exactitud la situacin real de la deuda pblica externa de Mxico, e inclusive de la interna. Por todo lo expuesto y los problemas que ha vivido Mxico en el aspecto financiero, considero que a la deuda pblica externa slo debe recurriese eventualmente y que adems se tenga la certidumbre de pagar oportunamente no solo los intereses de la misma, sino tam- bin la deuda principal, aun cuando debe reconocerse que la deuda externa no es la nica causante de los problemas financieros de un pas y que bien puede considerarse como causa o efecto de esos problemas. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 6.6. ADMINISTRACIN DE LA DEUDA PBLICA EXTERNA 185 La administracin de la deuda pblica externa est representada por la actividad del Estado a travs de los rganos correspondientes para establecer un vnculo entre la administracin pblica y sus finan- zas con la contratacin del crdito externo y la negociacin del mis- mo en sus diferentes etapas. La interrelacin que se presenta en la actualidad con los nuevos mtodos y procedimientos utilizados por los sistemas bancarios inter- nacionales determinan que los procedimientos que se siguen al r e s p e c ~ to sean analizados desde distintos puntos de vista. En primer lugar, para determinar si la banca internacional representa o no un punto de apoyo para el crecimiento y desarrollo de los pases que para lo- grarlo necesitan de crditos internos, porque la capacidad econmica de sus connacionales no les permite constituirse en slidos acrcedo- res del Estado. Tambin es importante precisar si la internacionaliza- cin de la banca o propiamente la banca internacional representa un punto que pueda vulnerar la soberana de los Estados que requieren del servicio de crdito exterior. Es obvio que en virtud de la importancia que tiene la contratacin de deuda pblica externa, sta se lleva a cabo mediante la interven- cin del rgano ejecutivo. 6.7. INVERSIN EXTRANJERA Est claramente demostrado que el patrimonio del Estado, con- vertible en dinero tiene como finalidad que ste pueda cumplir con los fines que histricamente el hombre le ha asignado y que realiza, o debe realizar eficiente o satisfactoriamente. Sucede con frecuencia que el patrimonio del Estado no le propor- ciona a ste los recursos necesarios para satisfacer las necesidades de su poblacin, dado el incremento de stas y el elevado costo de los servicios pblicos. Los Estados a travs de la historia han utilizado o seguido tres es- trategias o caminos cuando carecen de recursos propios para afrontar su problemtica socio-econmica: el primer camino ha sido el de emitir papel moneda, o sea billetes de banco, para aumentar el circulante, sin que ste tenga el respaldo legal y monetario que exige la emisin de papel moneda. Este recurso que puede ser el ms fcil es, al mismo tiempo, el ms peligro- so por los problemas que acarrea, partiendo de la base de hacer creer que hay abundancia de dinero, pero que en breve tiempo se descubre la falsedad y el aspecto negativo de este comportamiento, por lo cual y en virtud de los mltiples problemas que provoca ya casi ha sido re- chazado en forma general. El segundo camino que se ha seguido para la realizacin de obras y prestacin de servicios cuando el Estado carecede recur- 186 MIGUEL GALINDO CAMACHO sos jJropios es el de recurrir a la deuda pblica tanto interna como externa. Con esta medida se pone en riesgo inclusive la soberana nacional, puesto que los Estados y bancos internacionales prestan dinero al deu- dor siempre y cuando garantice cumplir con las normas y requisitos que la propia institucin crediticia determina unilateralmente, de esta manera cuando se abusa del crdito el riesgo y el peligro del deudor es grande, en virtud de que el servicio de la deuda externa tiene pro- gresivamente un costo ms elevado, y la presin es muy fuerte sobre los Estados deudores. El tercer camino o estrategia al que recurre un Estado sin recursos, para realizar sus obras y servicios es el de recurrir a la inversin extranjera. Este camino es el menos peligroso cuando el inversionista utiliza su capital para incrementar los bienes de la riqueza nacional, es decir, cuando hace inversiones directas para incrementar la pro- duccin y la comercializacin de la misma y cuando su proyecto deter- mina en virtud del incremento de la produccin el aumento de em- pleos. De esta manera, cuando el inversionista extranjero traslada a Mxico su capital o parte de ste, para invertirlos en empresas de pro- duccin que generan empleos, incrementa el ndice de la riqueza na- cional, la inversin extranjera mencionada debe considerarse como saludable por el bienestar social y econmico que determina. En cam- bio, la inversin extranjera a corto plazo, que consiste en la compra de documentos de crdito que emite el gobierno mexicano a 28, 60, 180, 365 das, especialmente los primeros son totalmente negativos para la economa nacional mexicana, pues en primer lugar slo per- manecen en sta cuando la tasa de intereses que se les paga es elevada y consecuentemente atractiva, pero cuando estas tasas de inters bajan o existe un problema social que determina cierta inseguridad, inclusi- ve en el aspecto econmico, stas inversiones salen del pas, dejndo- le en una situacin crtica, pues de un momento a otro se ahuyentan del pas que pierde as, inmediatamente, recursos, que si bien no eran propios s les servan para resolver aunque fuera transitoriamente sus necesidades. El da 9 de marzo de 1973 se public en el Diario Oficial de la Fede- racin la Ley para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inver- sin Extranjera. El 16 de mayo de 1989, se public en el Diario Oficial de la Federa- cin el Reglamento para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera. En la ltima dcada, la Ley para regular la inversin extranjera en Mxico fue la Ley de Inversin Extranjera, publicada en el Diario Ofi- cial de la Federacin el 27 de diciembre de 1993, el artculo 1 2 de dicha ley, estableca que la misma "es de orden pblico y de observancia general en toda la Repblica. Su objeto es la determinacin de reglas para canalizar la inversin extranjera hacia el pas y propiciar que sta contribuya al desarrollo nacional del pas". TEOI{A DE LA ADMINISTI{ACIN P(!BLlCA lH7 Los ordenamientos jurdicos mencionados forman parte del mar- co jurdico de la inversin extranjera en Mxico, independientemen- te de que en todo caso el marco jurdico respectivo est determinado por las leyes correspondientes de la Constitucin Poltica de los Esta- dos Unidos Mexicanos. CAPTULO VII TCNICAS YPROCESOS BSICOS DE LA ADMINISTRACIN SUMARIO: 7.1. El proceso decisorio en la administracin pblica.-7.2. Me- todologa y tcnicas de la investigacin para la organizacin de la ad- ministracin pblica.-7.3. La informacin documental en el mbito de la administracin pblica. Centros de documentacin.-7.4. Ma- nuales administrativos, Circulares, Decretos y Acuerdos.-7.5. La mo- dernizacin de la administracin pblica. El enfoque sistemtico de la administracin. 7.1. EL PROCESO DECISORIO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA Antes de hacer un comentario sobre el proceso decisorio en la administracin pblica, se debe recordar que el acto administrativo segn su contenido se clasifica en: a) actos preliminares o de procedimien- to, b) actos de decisin o resolucin y e) actos de ejecucin, y que a travs de los segundos, se crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas particulares, y as se advierte que por medio de la concesin, la autori- zacin, el permiso, decomiso, requisicin, la expropiacin, etc., se realiza el cambio de las situaciones jurdicas de los particulares. Hago la aclaracin que el proceso, como principio bsico de la Ad- ministracin Pblica, fue abordado en el Captulo IV de este libro y en algunos otros apartados del mismo. Los actos de administracin, que materializan a la actividad admi- nistrativa y que no estn sujetos al rigorismo del acto administrativo, con el que no debe confundrseles, tienen sin embargo, un proceso de decisin, el cual es concebido como un conjunto de actos encamina- dos a formular la seleccin para la toma de decisiones basados en los criterios que establecen dos o ms opciones, y que son los criterios de alternativas y probabilidades. De acuerdo con lo expuesto, el proceso de decisin de la administracin pblica, est relacionado con un pro- blema planteado y que es de naturaleza personal o colegiada. La naturaleza del proceso decisorio en la administracin pblica, consiste que para tomar la decisin correspondiente, se deben seguir los pasos o fases del mismo, determinando las distintas alternativas para optar por la mejor de ellas, que puedan ser ejecutables. El acto de administracin; difiere del acto administrativo, en varios aspectos importantes .del mismo, aun cuando en algunos tiene cierta relacin con l. lQfi 190 MIGUEL CALlNDO CAMACHO Los tericos ele la administracin sostienen que el proceso deciso- rio tiene cinco fases, que son: 1) Definicin del problema, que determina una solucin favorable, 2) Anlisis del problema, para determinar sus causas y efectos, 3) Desarrollo de alternativas de solucin, 4) Elaboracin de las soluciones o decisiones, y 5) Ejecucin de las alternativas, a travs de la ejecucin de la decisin adecuada. Al adoptar una decisin, debe tomarse en consideracin las alter- nativas existentes, determinar lo deseable, lo factible, lo adecuado y lo posible, a efecto, de que la toma de decisin sea la correcta. Con frecuencia sucede y debe suceder que la decisin sea progra- mada, pero en ocasiones se toma otra que tal vez no sea la normal, pero que la determinan las circunstancias. Para la toma de decisiones adecuadas, los titulares de la adminis- U-acin pblica en los tres niveles de gobierno mencionados cuentan adems de sus rganos inferiores, con dependencias de consulta, no solamen t(> especializados sino en trminos generales altamente califi- cadas, que hacen un anlisis exhaustivo del problema, tomando en consideracin todos los factores mencionados, as como los de conve- niencia y oportunidad proporcionndole al ejecutivo del que dependen todo el material indispensable para la toma de una decisin adecuada. El marco jurdico del proceso decisorio est determinado por el art culo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que establece el principio de legalidad, que sostiene que todo acto de autoridad, que significa la toma de una decisin, debe estar expresa- do en un mandamiento escrito, de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento y por las leyes administrativas de la materia. 7.2. METODOLOGA YTCNICAS DE LA INVESTIGACiN PARA LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACiN PBLICA La metodologa es la parte de la Lgica que estudia a los mtodos, de aqu que tambin sea conocida con el nombre de Lgica Metodol- gica y que se refiere al conjunto de procedimientos y caminos que se deben seguir para llevar a cabo la investigacin realizada y, consecuen- temen te, lograr los propsitos buscados. En el caso de la administracin pblica se debe actuar con estricto apego a la metodologa para lograr que las investigaciones sobre la organizacin de la administracin pblica proporcionen el bienestar de la colectividad que debe buscarse como contenido de la propia administracin pblica, por tanto se constituyen en instrumentos in- dispensables que permitan analizar y hacer los diagnsticos respecto a las estructuras y procedimientos reladt>nados con el comportamiento del hombre en el complejo mbito de la administracin pblica, por lo cual se debe tener siempre como marco de referencia los procedi- mientos que seala la lgica para tal efecto. En el mbito de la adrni- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 191 nistracin pblica Gustavo QUIROGA LEOS sostiene que el marco de re- ferencia metodolgica debe contener los siguientes pasos: "l. El planteamiento del problema y la determinacin de las causas que lo originan. 2. Recopilacin de informacin en organizacin y mtodos, mediante las tcnicas documentales y de campo. 3. Anlisis e interpretacin de la informacin sobre organizacin y mtodos, con auxilio de las tcnicas de investigacin administrativa. 4. Presentacin de soluciones del problema administrativo. 5. Aplicacin de la metodologa y tcnicas de investigacin adminis- trativa en la formulacin de manuales administrativos. Esta metodologa corresponde al cuerpo de estudios y trabajos que debe realizar el analista de organizacin y mtodos't.Y El planteamiento de! problema consiste en definir y ubicar e! pro- blema con su marco de referencia terico, terminolgico, entendiendo que el citado planteamiento comienza con una interrogante sobre la realidad, posteriormente se precisa su ubicacin en el tiempo y en el espacio, se determina su naturaleza y se estructuran las preguntas esen- ciales. El segundo paso del marco de referencia metodolgico est comprendido por la informacin recopilada, bien sea a travs de las tcnicas documentales y/o de campo; con la informacin menciona- da se procede a realizar con e! auxilio de las tcnicas de la investiga- cin administrativa y la metodologa el anlisis e interpretacin de la informacin, con cuyos resultados se obtienen las posibles soluciones del problema. La metodologa y las tcnicas de investigacin adminis- trativa se establecen en manuales administrativos y en algunas ocasio- nes en circulares. El problema real de la administracin pblica no solamente est comprendido en los aspectos formales o metodolgicos que se han mencionado, sino que los diagnsticos y planteamientos del proble- ma sean obtenidos plenamente en e! mbito de la naturaleza de la ad- ministracin pblica, desligndole de propsitos polticos que llevan temporalmente a los administradores o a sus consejeros polticos a seguir conductas administrativas que no siempre son las adecuadas, que consecuentemente representan un desgaste administrativo en perjuicio de los administrados y a] efecto debe tomarse en considera- cin que a partir de 197G se sostuvo en Mxico que la modernizacin administrativa consista en e] crecimiento de ]a administracin pbli- ca paraestatal federa], con imitaciones en el mbito de las entidades federadas, e inclusive de los municipios, y a finales de la dcada de los ochenta, o sea, a partir de 1985 se empieza a abandonar la prctica del desarrollo de la administracin pblica paraestatal, comenzndose a ;;8 Gustavo QUIROGA LEOS, Organizacin, Mtodos en la Administracin Pblica, 3 1 reimp., Editorial Trillas, S. A. de C. V., Mxico, 1994, pg. 139. 192 MIGUEL GALlNDO CAMACHO vender a los particulares diversas empresas paraestatales, y cuyo com- portamiento se aceler al empezar la ltima dcada del siglo XX, en donde se dice que la excelencia de la administracin pblica consiste en la reduccin al mnimo de la administracin paraestatal, con el consiguiente fortalecimiento del sector privado. Esta realidad que est viviendo Mxico con avatares y crisis monumentales, obligan a pensar que los administradores o los polticos que han formulado sus esque- mas y estructuras administrativas se han equivocado en forma lamen- table, bien sea por ignorancia, por indolencia o por no atreverse a contradecir los proyectos del titular del ejecutivo, o de quienes ejer- cen notoria influencia sobre el mismo. En el mbito del marco jurdico de la administracin pblica se corrobora lo expuesto y seguramente bastar citar un solo ejemplo para comprobar 10 dicho. La Ley Orgnica de las Secretaras y Depar- tamentos de Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de diciembre de 1958, que derog a la Ley de Secretaras y Departa- mentos de Estado del 7 de diciembre de 1946 y a su reglamento, cre la Secretara de la Presidencia con facultades para programar y pla- near el desarrollo nacional en los trminos de las siete fracciones de su artculo 16. La ley mencionada fue abrogada mediante la Ley Org- nica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Ofi- cial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, y que en su artculo 26 estableci la Secretara de Programacin y Presupuesto, cuyas faculta- des estaban establecidas en las XIX fracciones de la propia ley que obviamente represent un avance en la organizacin y estructura de la administracin pblica federal. 7.3. LA INFORMACIN DOCUMENTAL EN EL MBITO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. CENTROS DE DOCUMENTACIN Para determinar 10 que es la informacin documental en el mbi- to de la administracin pblica, se requiere precisar tres elementos sustanciales, a saber: Qu es informacin?, Qu es documental? y Qu es mbito de la documental pblica? Para]. B. WELLlSH citado por Jorge CABRERA BOHRQUEZ la informa- cin es: "Lo que reduce la incertidumbre; 10 que ayuda en la toma de decisiones. Puede existir en forma de datos, en libros, computadores gente, archivos y miles de otras fuentes. Pero esas fuentes tienen que ser consideradas simplemente como datos en bruto hasta que no son utilizados para resolver incertidumbres. Lo que solemos llamar infor- macin, con frecuencia es solamente un acervo de datos que no se convierten en informacin sino hasta que no son utilizados por al- guien para lograr un propsito especfico".59 . ';') Varios aurores.jorge CABRERA BOIIRQl'&!, La Actividad Documental en.Materia de AdminiJ- Imrin Pblica, Praxis 63, Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, Mxico, 1984, pg. 12. TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 193 En efecto la informacin consiste en recabar todos y cada uno de los datos contenidos en libros, archivos, testimonios, computadores y otros muchos medios que permiten allegarse datos de conocimiento necesarios para tomar la decisin adecuada en un caso determinado. La palabra documentacin viene del sustantivo documento, que a su vez procede del latn documentum-sdocere- que significa ensear, por tanto es todo aquello que transmite. S. C. BRADFOR, citado por Jorge CABRERA BOHRQUEZ afirma que "documentacin es el arte de coleccio- nar, clasificar y hacer inmediatamente accesibles los tipos de activida- des intelectuales'U'? Para]. H. SHERA la documentacin "es una parte del concepto de organizacin bibliogrfica cuya finalidad es la canali- zacin de los documentos grficos del conocimiento humano hacia sus usuarios, cualquiera que sea la finalidad y en todos los niveles del saber, a fin de maximizar la utilizacin social de todos los documentos de la experiencia humana"; y aade, "la documentacin se limita al mundo de los humanistas y cientficos y su propsito es aproximar todas las actividades intelectuales que sirven de documentos grficos de los conocimientos y todos losservicios intermedios que transmiten el material documental del estudioso-productor al estudioso-consumi- dor". Para Neal HARLOW expresa que "la palabra documentacin con la cual podemos estar poco familiarizados en el sentido en el que se emplea hoy en da, es un trmino general y amplio, como biblioteco- norna, y puede, realmente, ser incluido en la misma familia de la que sta es miembro". Para BRIET, "el material de la documentacin est formado por todos los ndices concretos o simblicos, conservados o nuevos, que sirven para presentar, reconstruir o probar un fenmeno fsico o intelectual". Para DITMAS, "define a la documentacin como el sector de la bibliografa en que la principal preocupacin es el perfec- cionamiento de los medios para la utilizacin activa de los documen- tos del conocimiento humano, en oposicin a su custodia't.v! L. N. MALCLES clasifica a los documentos en cuatro grupos princi- pales: "1. Documentos grficos: que incluyen la informacin escrita (manuscri- tos y los impresos. Los primeros son estudiados por la paleografa y son conservados en archivos; los segundos, constituidos por textos tipogrfi- cos, pertenecen exclusivamente al dominio de la bibliografa; 2. Documentos iconogrficos: constituidos por los retratos, diseos. grabados, fotografas, planos, cartas geogrficas, ilustraciones, cuadros, etc; 3. Documentos plsticos y metlicos: sellos, monedas, medallas y to- dos los objetos en relieve sobre metal, yeso y plsticos en general; y 4. Documentos fnicos: discos, cintas magnticas, etc.".62 .;0 Varios autores. Jorge CABRERA BOIIRQt:EZ. Oh. rit., pg. 15. H Varios autores. Jorge CABRERA BOIIRQl"EZ, 0#. rit."pg.16. ';2 Varios autores. Jorge CABREIL\ BOIIRQt:EZ. Oh. cit.; pg. 1718. 194 MIGUEL GALINDO CAMACHO MOLLER, dijo que "una de las tareas ms importantes de la documen- tacin es ofrecer una visin panormica de los progresos del saber hu- mano, haciendo ms fcil el acceso del material necesario, tanto para cientficos como tambin para los interesados en economa y tcnica" y segn TAUBE dice que: "documentacin es un complejo de activida- des necesarias para la comunicacin de informaciones especializadas, incluyendo la preparacin, la coleccin, el anlisis, la organizacin y la distribucin de los documentos grficos del conocimiento humano'U" En tales condiciones, la documentacin surge como una tcnica globalizadora de la biblioteconoma y archivonoma, de aqu se infie- re la importancia que la materia tiene en el mbito de la administracin pblica, concibiendo a la documentacin como una especialidad que nos proporciona la posibilidad de seleccionar, analizar de una mane- ra dinmica, uniforme y sistemtica todos los tipos de material biblio- grfico para ponerlos a disposicin de la administracin pblica en este caso. "Con respecto a la comunicacin en la administracin pblica, Lan- grod GEORGES, dice que "son aquellos documentos internos que dan cuenta de la historia y de las actividades de las dependencias e institu- ciones de la administracin pblica que ayudan a tener informacin documental necesaria para aquellos que toman decisiones". De esta manera tenemos que documentacin administrativa ser el conjunto de los documentos de base necesarios para el funcionamiento de un servicio". "Paul OTLET, defini a la documentacin administrativa como "el conjunto de operaciones documentaras y los propios documentos que informa a los agentes de la administracin pblica y les permite, en cualquier circunstancia, tomar decisiones con conocimiento de causa". Yaade: "el mismo modo que una fbrica elabora productos, la administracin pblica elabora documentos, con la diferencia de que en una fbrica ese es su fin, mientras que en la administracin su fin es la accin administrativa que no puede ser ejercida si no es acom- paada de documentos't.v! En la actualidad la documentacin se ha convertido en una eficaz herramienta del Estado y consecuentemente de la administracin p- blica que le permite llevar a cabo el registro de actos y hechos admi- nistrativos impresos en papeles y documentos para tener la informa- cin adecuada de lo que sobre el particular ha sucedido en el pasado y tomar de los mismos el producto de las experiencias positivas, de tal manera que la documentacin se considere como la coleccin, alma- cenamiento, clasificacin, seleccin, diseminacin y utilizacin de toda la informacin que pueda utilizar e. su caso la administracin pblica. l , ~ Varios autores, Jorge CABRERA BOIIRQl"F-Z, Ob. cit., pg. 18. "4 Varios autores, Jorge CABRt:RA BOIIRQl'EZ, Ob. cit., pg. 21. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PLJBLlCA 195 Es talla importancia de la documentacin que actualmente ya se le considera generadora de las ciencias conocidas con el nombre de ciencias de la informacin. ParaDRYFUSS, uno de los creadores de la pala- bra informtica es un tratamiento automtico racional que se divide en: "l. Informtica formal o analtica, que busca los algoritmos ms adecua- dos para el tratamiento de la informacin; 2. Informtica sistemtica o lgica, que estudia la estructura de los sistemas de informacin, incluyendo los ordenadores y los operadores que controlan su funcionamiento; 3. Informtica fsica o tecnolgica, que analiza los componentes elec- trnicos que entran en la realizacin material de los sistemas de infor- macin, incluyendo a groso modo lo que se llama hard-ware; 4. Informtica metodolgica, que examina los mtodos de programa- cin y exploracin de los ordenadores y otros equipos cibernticos, equi- valiendo tambin a groso modo lo que se llama software; y 5. Informtica aplicada, que estudia los sectores donde se puede apli- car el proceso automtico y racional de la informacin ".65 El primer antecedente respecto a la recopilacin de la informa- cin testimonial en Mxico Colonial, est constituido por el Archivo de la Secretara del Virreinato del primer gobierno virreinal en Mxi- co, que posteriormente se llam Archivo Genera} del Reino, que des- pus fue conocido con el nombre de Archivo General de la Nacin y como Archivo General y Pblico de la Nacin. Este archivo es conside- rado como el primer organismo oficial de la materia, y casi al mismo tiempo se establecieron las bibliotecas eclesisticas y las particulares de personas de la alta aristocracia. Al inicio de la poca independien- te a partir de la vigencia de la Constitucin de 1824, se crearon biblio- tecas en las entidades federadas, e inclusive en los municipios, los cua- les recopilaron documentacin histrica de la poca del virreinato. La llegada del maestro Justo Sierra a la Secretara de Instruccin Pblica durante el final de la dictadura porfirista se llev a cabo un importante apoyo en el incremento de los documentales y bibliogrfi- cos, que se aument en la poca postrevolucionaria quedando tales tareas y archivos bajo la responsabilidad de la Secretara de Educa- cin Pblica y de la Universidad Autnoma de Mxico, posteriormen- te el Archivo General de la Nacin pas a formar parte de la Secreta- ra de Gobernacin y tiene dentro de sus facultades la de resguardar la riqueza bibliogrfica e histrica de Mxico, y que sirve como dato importante, y medio de informacin para que los particulares funden debidamente sus peticiones cuando pueden hacerlo porque las mis- mas tienen apoyo histrico, y para que las autoridades las consideren para tomar las decisiones en los asuntos de su competencia. ,;"Varios autoresvjorge CABRERA BOHRQUEZ, Ob. eit., pg. 25. 196 MIGUEL GALlNDO CAMACHO 7.4. MANUALES ADMINISTRATIVOS, CIRCULARES, DECRETOS y ACUERDOS El manual, es un documento en el cual los superiores jerrquicos dan a sus inferiores una serie de orientaciones e instrucciones para la mejor marcha de la administracin pblica, y en ellos pueden estar contenidos uno o varios acuerdos o decretos, que son actos decisorios de las autoridades que formulan los manuales. Las circulares, son comunicaciones dirigidas por el superior jerr- quico a sus subordinados, para hacerles saber las determinaciones toma- das en la secuela de la fase administrativa, pero que no deben tener repercusin hacia los administrados, especialmente para que no se violen sus derechos y se expiden con propsitos internos de la admi- nistracin para uniformar criterios, regular y establecer las modalidades en la marcha de la administracin pblica. Por regla general, aclaran el contenido controvertido o dudoso de algunos textos legales, son de carcter material, pero pueden tener alcances jurdicos, pero nunca deben afectar los derechos de los administrados. La administracin no debe abusar del uso de las circulares. Respecto a las circulares, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la tesis jurisprudencias nmero 40, Segunda Sala, Juris- prudencia de 1917-1965 dice: "Las circulares no pueden ser tenidas como ley, y los actos de las autoridades que se fundan en aquellas, importan una violacin a los artculos 14 y 16 constitucionales". Esta tesis se refiere a los actos externos de las autoridades administrativas que pretenden fundar sus resoluciones en las circulares, es decir, el acto de la administra- cin pblica de carcter externo, quese funda en una circular y afec- te la esfera jurdica de los particulares, es anticonstitucional. Tanto los manuales como las circulares tiene como contenido varios actos decisorios de la autoridad consistentes en acuerdos o decretos. Los decretos y acuerdos, son determinaciones dictadas por los r- ganos superiores de la administracin pblica, cuya finalidad es mejo- rar la realizacin de la funcin administrativa, dando al personal que labora en la misma la orientacin debida para el adecuado cumpli- miento de sus funciones. La naturaleza jurdica de los decretos y acuerdos, consiste en que no producen efectos hacia el exterior de la dependencia, es decir, sus efectos no deben trascender a los adminis- trados, causndoles algn perjuicio. Los decretos son actos decisorios de las autoridades administrativas que permiten la continuacin del proceso administrativo, para llegar finalmente al proceso decisorio. Los acuerdos, en cambio, son actos decisorios de la autoridad administrativa resolviendo alguna etapa del proceso de decisin, es decir, es una resolucin administrativa que va ms all de la continuacin del trmite respectivo. Se puede afirmar, que los manuales administrativos y las circula- res, por medio de los cuales se expresan los decretos y acuerdos, slo producen efectos en el rgimen interne de las dependencias adminis- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 197 trativas, pero no pueden producirlos en perjuicio del administrado y respecto a la tcnica jurdica de su elaboracin se debe afirmar que siempre deben acatar el principio de legalidad y las leyes reglamentarias correspondientes, pues, aun cuando por regla general sus consecuen- cias no trascienden de las dependencias gubernamentales, al elabo- rarlos se debe ser respetuoso de tal principio, puesto que, su finalidad es solamente de carcter interno para agilizar la administracin pbli- ca, para interpretar los preceptos legales que puedan tener alguna duda y para uniformar el criterio de los rganos de la administracin. 7.5. LA MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA. EL ENFOQUE SISTEMTICO DE LA ADMINISTRACIN Desde hace varias dcadas se ha insistido mucho en la moderniza- cin de la administracin pblica, queriendo decir con ello quese de- be hacer un esfuerzo razonado para dotar a la administracin pblica de todos los elementos indispensables para que sta pueda realizarse de la manera ms efectiva, como la accin del Estado en beneficio de su poblacin, es decir, de los administrados. Para lograr la optimizacin de la accin del Estado convertida en administracin pblica se re- quiere de varios elementos. En primer lugar el elemento jurdico, puesto que en un Estado de derecho la actividad administrativa siem- pre debe llevarse a cabo bajo un rgimen jurdico, en- consecuencia, se requiere de una sede de ordenamientos legales para lograr que la ac- cin estatal que se comenta cumpla cabalmente con los requerimien- tos de una sociedad que evoluciona en virtud del avance cientfico y tecnolgico que la sustenta. A partir de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado pro- mulgada el 29 de diciembre de 1958, se inici en realidad un proceso de la administracin pblica que tiene como punto de partida la ley que se menciona, sin embargo, esto no quiere decir que anteriormen- te no se hayan hecho aportaciones importantes en esta materia, pues aun cuando es poco conocida y estudiada la administracin pblica federal, estatal y municipal anterior a la vigencia de la ley en cita, exis- ten testimonios importantes que son muestra inequvoca de la pre- ocupacin de algunos gobernantes mexicanos para dotar al ejecutivo de los instrumentos normativos idneos para ser ms eficaz y eficiente la administracin pblica, independientemente de que como ya se ex- pres, la primera de las leyes citadas derog a la Ley Orgnica de Se- cretaras y Departamentos de Estado de 1946 y a su reglamento. En la tendencia que muestran la mayora de los tericos de la ma- teria, al abordar el tema de la centralizacin administrativa se advierte la existencia de varias etapas. La primera que comprende a los pero- dos regidos por las Leyes de Secretaras y de Estado de 1946 y 1958; la segunda comprendida de 1970 a 1976, que aun se 198 MIGUEL GALlNDO CAMACHO aplic dentro de la vigencia de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958; la tercera, que comprende el perodo de 1976 a la poca en que se realizaron las reformas ms trascendentes a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 1976, y la cuarta, que abarca de la poca en que se plasm la sectorizacin como punto importante para llevar a cabo una modernizacin administrativa, agrupndose en torno a una Secretara que forma parte de la admi- nistracin centralizada, varios organismos paraestatales que realizan funciones afines o de relacin con las de la Secretara que encabeza el sector correspondiente. De este modo se habl del sector econmico, del sector educativo, del sector de seguridad pblica, del sector agro- pecuario, etc. . Considero que para tener una mejor y ms justa comprensin de este fenmeno al que han llamado modernizacin administrativa, es menester hacer una separacin de la administracin centralizada y de la paraestatal, independientemente de que para los fines de la sectori- zacin se vincularon como ya qued expuesto. Respecto a la modernizacin de la administracin centralizada, se puede afirmar que sta ha sido comprendida o interpretada a travs de las apariciones o desapariciones de Secretaras de Estado, del cam- bio de sus denominaciones o de las atribuciones que tienen, han tenido o se agregan o quitan. Pero en esencia puedo afirmar que este aspecto de la administracin pblica federal centralizada no contiene verda- deros avances evolutivos y que no siempre la aparicin o desaparicin de algunas Secretaras se ha llevado a cabo bajo las bases estrictas de lograr una mejor administracin pblica, sino por algunas otras razo- nes, inclusive, de ndole poltica. Lo mismo se puede afirmar del cam- bio de los nombres de las Secretaras o del cambio en el con tenido de sus atribuciones, o de stas mismas, pues de una u otra forma bien la realice una Secretara u otra con el nombre que sea son actividades que realiza el Estado como contenido de la administracin Pblica. Lo que si debe quedar claro es que todos los cambios citados deben obedecer a la prestacin idnea de los servicios pblicos, al ejercicio ele las atribuciones del Estado a travs de la funcin administrativa, ya evitar la duplicidad de actividades, y el desperdicio de recursos o el descuido de algunas tareas importantes. Sin embargo, no se puede me- nospreciar en forma genrica los proyectos, planes y programas que han realizado los administradores pblicos para hacer, con las tareas serialadas, una mejor administracin pblica capaz de dar las respues- tas adecuadas a los requerimientos de una sociedad que evoluciona. En relacin a la modernizacin de la administracin paraestatal debe encuadrrsele con un sentido absoluto de honestidad, con la conviccin de que cuando se ampla, disminuye o suprime una parte de esta forma de la administracin pblica Federal, se lleve a cabo con el convencimiento de que as debe ser, sin mezclar tal cornportamien- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 199 to con las ideas de que en cualquiera de los tres aspectos citados, se hace para modernizar a la administracin pblica, como ha sucedido con frecuencia, pues al crearse empresas paraestatales se afirm que era para llevar a cabo la modernizacin de la administracin pblica y al disminuirlas o suprimirlas, la afirmacin fue en el mismo sentido: para la modernizacin de la administracin pblica. En el caso debe tenerse presente que los cambias se dan en virtud de las tesis estatista, intervencionista o liberal que sustentan los Estados, que varan, inclu- sive, dentro de sus propios fundamentos constitucionales o con una pequea variacin de sta, mediante la reforma correspondiente. De esta manera se advierte que el Estado estatista es propietario de mu- chos bienes y cuya ideologa, determina, inclusive, que en el mismo existan varias empresas estatales y algunas paraestatales. Este fenme- no se presenta tambin en los Estados intervencionistas y muy poco en los liberales. Lo anterior significa que poco o nada tiene que ver la modernizacin con el incremento, disminucin o desaparicin de empresas paraestatales, como frecuentemente se ha afirmado, sino ni- ca y exclusivamente como expresin de la ideologa estatal, e inclusi- ve del pensamiento de los gobernantes en turno. En Mxico, como ya se afirm se ha abusado de llamar moderniza- cin administrativa a los cambios que se han presentado en funcin de pasar del contenido de una tesis a otra. La verdadera modernizacin administrativa ser una realidad cuan- do los administradores cumplan en plenitud con sus funciones en be- neficio de los administrados, para que todo esfuerzo se lleve a cabo en beneficio de stos y se utilice la ciencia y la tecnologa para servir al gobernado y no solamente para causarle problemas y molestias, cuan- do el costo de la administracin pblica sea menor, y se utilicen los recursos de la administracin de manera ptima, para que se manejen con plena honestidad y transparencia, y cuando al realizar la adminis- tracin pblica sus titulares y dems funcionarios solo piensen en ser- vir y no en servirse de la administracin. En alguna parte de este libro ya afirm las bondades que presenta la desconcentracin, que con un costo muy bajo ofrece al administra- do un mejor servicio y una reduccin de gastos y molestias. El enfoque sistemtico de la administracin Para el Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia, sistema "es un conjunto de reglas o principios sobre una materia enla- zados entre s" y en segunda acepcin, "es el conjunto de cosas que ordenadamente enlazadas entre s contribuyen a determinado obje- to", se define tambin como un todo organizado o complejo; un con- junto o combinacin de cosas o partes que forma un todo unitario o complejo. Considero que el sistema es un conjunto de conocimientos l- gicamente ordenados que tienen un objeto, un fin y un mtodo propios. 200 MIGUEL GALINDO CAMACHO Respecto a la teora de los sistemas Ludwig VON BERTALANFFY, dice: "En este sentido, la teora de los sistemas, es ante todo un campo mate- mtico que ofrece tcnicas, en parte novedosas y muy detalladas, es- trechamente vinculadas a la ciencia de la computacin, y orientando ms que nada por el imperativo de vrselas con un nuevo tipo de pro- blema".66 La administracin pblica o privada, es un sistema, un todo, es decir, un conjunto integrado por recursos humanos, materiales y financieros, que a travs de sus procedimientos operan en un mbito determina- do, teniendo como objetivo alcanzar los mejores ndices de eficiencia. La Teora General de los Sistemas es aplicable en muchos aspectos a las Ciencias Sociales, como lo sostiene Ludwig VON BERTALANFFY, y esto es ya casi universalmente reconocido, desde que se comprob yacep- t que al lado de las ciencias de la causalidad, existen, como tales, las ciencias sociales, de la finalidad o teleolgicas, con validez propia. El autor citado advierte que la propia Historia tiene un contenido o fina- lidad buscados, o sea que los hechos histricos no se dan sin sentido. Esta nueva concepcin de la Historia se inicia a travs del pensamien- to de Juan Bautista VICO, expuesto en su obra "Principi di una sciencia nuova ", Principios de una Ciencia Nueva, por lo cual se le considera como el fundador de la filosofa de la historia. La teora general de los sistemas se ha aplicado exitosamente en todas las ciencias sociales, como la Sociologa, la Poltica, la Econo- ma, la Administracin, etc. En esta ltima se advierte la presencia o necesidad de los sistemas, por lo siguiente: la organizacin, que es un proceso bsico de la administracin, requiere de un orden, tiene una variedad de interacciones, e interdependencia entre los elementos que forman la organizacin, pero a su vez, existiendo cada parte como unidad, en la esfera de recursos humanos, materiales y financieros, que forman a su vez un todo; es decir, la administracin que se le con- sidera como una unidad, compuesta de varias partes, pero que unidas forman un nuevo ser con objetivos determinados, que es la bsqueda y consecucin de la eficiencia, para que se eviten desgastes intiles, y se logre, por el contrario, resultados ptimos. De acuerdo con lo expuesto, un sistema administrativo tiene los siguientes componentes: a) Un Objetivo. Es la finalidad de la administracin, que en el caso de la pblica consiste en la satisfaccin adecuada de las necesidades colecti- vas. En la privada es la elaboracin de los satisfactores de mejor calidad, al ms bajo costo. b) Insumes. Recursos humanos, materiales y financieros. Indispensables tanto en la administracin pblica como en la privada. ,... Ludwig VO)\; BERTAL\)\;FFY. Teora General (Le los Sistemas, Prefacio. Fondo de Cultura Econ- mica. Mxico. 1993, pg. VII. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 201 c) Producto. Es la actividad de la administracin pblica transformada en servicios pblicos o a travs del beneficio colectivo, o el producto elabo- rado por una empresa con la participacin de los elementos que la forman. d) Proceso. Es la secuencia de etapas que son necesarias para lograr la transformacin de los elementos que la forman. e) Personal. Son los seres humanos que realizan la transformacin de los otros elementos, siguiendo los pasos que seala el proceso a fin de alcan- zar el objetivo propuesto. f) Medio Ambiente. Est constituido por los factores fsicos, psicolgicos y sociales en los que se desarrolla la organizacin. El enfoque sistemtico de la administracin, es condicin indis- pensable para el xito de la misma, puesto que en los tres elementos o recursos de la organizacin, humanos, materiales y financieros, se re- quiere del mismo, para optimizar los sistemas relativos al personal, a las adquisiciones del material, almacenamiento del mismo, y su distri- bucin, debiendo tener siempre la informacin ms precisa que cada caso requiere. CAPTULO VIII ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL SUMARIO: S.l. Marco jurdico de la administracin pblica federa\.- 8.2. La administracin pblica federal centralizada.-8.3. La adminis- tracin pblica federal desconcentrada.-8.4. La administracin p- blica federal paraestata\' A) La descentralizacin pblica por regin. B) La descentralizacin pblica por servicio. C) La descentralizacin pblica por colaboracin. D) La empresa de participacin estatal. Naturalezajurdica de la empresa pblica. Evolucin y control de la misma. E) Instituciones Nacio- nales de Crdito, Organismos Auxiliares Nacionales de Crdito, las Institucio- nes Nacionales de Seguros y de Fianzas. F) Los fideicomisos. 8.1. MARCO JURDICO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL Al rgano Ejecutivo Federal le corresponde realizar la funcin ad- ministrativa, y consecuentemente, el acto administrativo, aun cuando los otros dos 'rganos originarios del Estado Federal realizan; en mni- ma escala, dicho acto administrativo. El artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, respecto a la administracin pblica federal origi- nalmen te deca: "Para el despacho de los negocios del orden adminis- trativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congrso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara". El texto actual del artculo 90 citado establece que: "La Administracin Pblica Federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin". "Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraes- tatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamen tos Administrativos". La ley a que se refiere el artculo 90 citado es la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que abrog a la Ley Orgnica de las Secretaras y Departamentos de Esta- do del 23 de diciembre de 1958. Tres son las formas de la organizacin administrativa federal: la centralizacin, la desconcentracin, que es una variante de la anterior y 203 204 MIGUEL GALINDO CAMACHO la administracin pblica paraestatal, que en Mxico, tiene como parte a la descentralizacin y otras. Estas formas de organizacin de la administra- cin pblica se presentan en la Federacin, en los Estados miembro.s de la misma y en el Municipio. Debe hacerse hincapi en que la Admi- nistracin Pblica Federal se realiza tambin a travs de las empresas y organismos a que se refieren las fracciones II y In del artculo 3 2 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en vigor, inde- pendientemente de que los organismos a que se refieren las mismas han disminuido notoriamente y muchos, inclusive, desaparecido. 8.2. LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL CENTRALIZADA La Administracin Pblica Centralizada consiste en la relacin que existe entre el rgano superior jerrquico y los inferiores, cuyo deber de obediencia a un mandato legtimo del primero es inexcusa- ble. En el caso de la administracin pblica federal el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos es titular y responsable nico de la Ad- ministracin Pblica Federal. La caracterstica ms importante de la centralizacin consiste en que todo el poder reside en el Presidente. Los tratadistas de Derecho Administrativo sealan las siguientes caractersticas como inherentes a la centralizacin administrativa: a) Facultad o poder de nombramiento; b) Facultad o poder de mando; e) Facultad o poder de vigilancia; d) Facultad o poder disciplinario; e) Facultad o poder de revisin; f) Facultad o poder para resolver conflictos en caso de competencia. La administracin pblica federal centralizada la lleva a cabo el Presidente de la Repblica, con las siguientes Secretaras de Estado y dependencias, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 26 de la ley que se comenta, y cuya reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de mayo de 1996, establece las siguientes: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de la Defensa Nacional, Secretara de Marina, Secretara de Hacienda y Cr- dito Pblico, Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Medio Am- biente, Recursos Naturales y Pesca, Secretara de Energa, Secretara de Comercio y Fomento Industrial, Secretara de Agricultura, Gana- dera y Desarrollo Rural, Secretara de Comunicaciones y Transpor- tes, Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de Salud, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la Reforma Agraria, Secretara de Tu- rismo, Departamento del Distrito Federal y Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Por lo que se refiere al llamado Departamento del Distrito Fede- ral, citado por el artculo 26 de la Ley' en comento, debe aclararse que el artculo 122 constitucional y la tey Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federa- TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 205 cin el 30 de diciembre de 1994, le llaman simplemente Distrito Federal, debindose tomar en consideracin que la Ley Orgnica menciona- da, fue el primer acto legislativo, en sus aspectos formal y material de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, ya conocida tam- bin como Asamblea Legislativa.. Por su importancia, la administracin pblica del Distrito Federal, la comentar en el captulo siguien te. "Las Secretaras de Estado han cambiado a travs de la historia, pues en la poca de la Repblica del Lic. Don Benito Jurez, existan solamente las de Relaciones, Gobernacin, de Justicia e Instruccin Pblica, Hacienda, Guerra y Fomento. Ms aun, durante la vigencia de la actual Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal han aparecido y desaparecido Secretaras de Estado, as por ejemplo, la Secretara de Programacin y Presupuesto que naci con la citada Ley y que fue valuarte de la Administracin Pblica durante poco ms de quince aos, desapareci por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 25 de mayo de 1992, pretendindose ubicar en una sola Secretara de Estado, la cohesin i.e la poltica econmica y la estabilizacin y del financiamiento, por :J cual las facultades que la misma tena, pasaron a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, incluyendo las de Planeacin y la de Informacin, de cuya dependen- cia se haban tomado para incorporarlas a la ahora desaparecida Se- cretara de Programacin y Presupuesto. As mismo, desapareci con la reforma citada, la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa y en su lugar fue creada la Secretara de Desarrollo Social, con la finalidad, segn se manifest, de darle mayor congruencia todas las polticas en materia social. Varias de las Secretaras de Estado han cambiado su nombre y con- secuentemente sus atribuciones, desde el momento en que aparecie- ron hasta esta fecha, as por ejemplo, la Secretara de Agricultura ha cambiado de denominacin en varias ocasiones, habiendo sido deno- minada Secretara de Agricultura y Recursos Forestales, para cambiar por el nombre de Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y actualmente con la ltima reforma citada tiene el nombre de Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural; la Secretara de Comuni- caciones y Obras Pblicas, ahora se denomina Secretara de Comu- nicaciones y Transportes. Acontece lo mismo con la Secretara de Pesca, que habindose iniciado como Departamento de Pesca, se convierte ahora en Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Tambin la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal ha cambiado de nombre, pues ahora simplemente tiene el de Secretara de Energa. La Conrralora 'General de la Federacin, actualmente se llama Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo y en la ltima reforma del artculo 26 de la Ley Orgnica de la Administra- cinPblica Federal en vigor, apareci la dependencia denominada Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, como ya se expuso. 206 MIGUEL GALINDO CAMACHO Como se ha expresado, los cambios mencionados no siempre han sido afortunados, es decir, objetivamente idneos para el mejoramien- to de la administracin pblica federal, sino que han obedecido a prin- cipios o actitudes del Presidente de la Repblica o del funcionario o funcionarios que tienen influencia sobre l y que las han formulado para pretender demostrar que son hombres importantes en el mejora- miento de la administracin pblica, aunque ello represente una fal- sedad y sea muestra solamente de un afn de protagonismo. La administracin pblica federal centralizada, la lleva a cabo, co- mo ya qued expuesto, el Presidente de la Repblica, los Secretarios de Estado a que se refiere el artculo 26 de la Ley Orgnica de la Ad- ministracin Pblica Federal y el Procurador General de la Repbli- ca. Se aclara que la administracin pblica del Distrito Federal deja de ser parte de la Administracin Pblica Federal para convertirse a partir del 4 de diciembre de 1997 en la Administracin Pblica del Distrito Federal. El Presidente de la Repblica, los Secretarios de Estado, y el Pro- curador General de la Repblica, tienen un cuerpo importante de ase- sores tcnicos especializados que les auxilian en la realizacin de los actos y actividades administrativas correspondientes, pero debe enten- derse que para los administrados el acto que amplia, modifica o extin- gue su situacin jurdica, concreta e individual, es el del rgano admi- nistrativo correspondiente y no el acto de administracin o actividad de los asesores. 8.3. LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL DESCONCENTRADA La forma de organizacin de la Administracin Pblica Federal Desconcentrada es propiamente una variante exitosa de la centraliza- cin, ya que los rganos que llevan a cabo todas, las actividades y actos administrativos, lo hacen en representacin del rgano central que los cre, y nunca en virtud de facultades propias, ya que carecen de ellas; sin embargo, se le ha considerado como una forma intermedia entre la centralizacin y la descentralizacin, pero nunca debe de con- fundirse con sta, a pesar de que semnticamente poda existir la con- fusin, pero desde el punto de vista jurdico, poltico y administrativo son formas de organizacin administrativa totalmente diferentes. La desconcentracin administrativa en materia federal ha evitado innumerables problemas a los administrados, ya que en todos los Esta- dos miembros de la Federacin Mexicana existen dependencias de va- rias Secretaras de Estado e inclusive, de la Procuradura General de la Repblica. De las Secretaras de Estado que tienen oficinas o dele- gaciones en los Estados de la Repblica se pueden citar a las Secreta- ras de Relaciones Exteriores, de la Defensa Nacional, a travs de la creacin de Zonas Militares, de la de Hacienda y Crdito Pblico, de TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 207 Desarrollo Social, de Comercio y Fomento Industrial, de Agricultura y Recursos Hidrulicos, de Educacin Pblica, de Salud, de Trabajo y Pre- visin Social, de la Reforma Agraria y de la Procuradura General de la Repblica. Algunos autores de Derecho Administrativo sostienen que los r- ganos desconcentrados no actan por delegacin, sin embargo, es evi- dente que si lo hacen y realizan las facultades que le son delegadas por el rgano titular, debindose entender que ste solamente puede delegar las facultades que la ley le permite, pero jams aquellas que debe realizar el titular del rgano por s mismo. La administracin desconcentrada presta tales beneficios a los par- ticulares que todas las entidades federativas tienen rganos descon- centrados de varias de sus Secretaras y lo mismo puede afirmarse de los municipios, como en el captulo relativo quedar precisado. 8.4. LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL PARAESTATAL Como ya qued expuesto, la Administracin Pblica Federal, de conformidad con lo previsto por el artculo 90 constitucional ya trans- crito, es centralizada y paraestatal. La centralizada y la desconcen- trada como variante -de la primera ya fueron abordadas en apartados anteriores. La administracin pblica federal paraestatal se lleva a cabo de conformidad con el artculo 90 constitucional citado y lo previsto por el artculo 3 2 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, auxiliando al Presidente de la Repblica en la realizacin de la admi- nistracin pblica federal, las siguientes instituciones paraestatales: 1. Organismos descentralizados; 11. Empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de cr- dito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, e instituciones na- cionales de seguros de fianzas, y 111. Fideicomisos. La descentralizacin, que est sealada en el tercer prrafo del artculo 1 2 de la Ley citada, es la tercera forma de la organizacin de la Administracin Pblica Federal, que al lado de los dems organis- mos que menciona forman la administracin pblica paraestatal. Los tratadistas de la materia hablan de descentralizacin y no de adminis- tracin paraestatal, sin embargo, por determinacin de los preceptos legales mencionados se debe aclarar, cmo est precisado en ellos, que la descentralizacin es una parte muy importante de la adminis- tracin paraestatal. La administracin pblica paraestatal ha disminuido en Mxico, a partir de 1985. En efecto, muchos de los organismos descentralizados 208 MIGUEL GALlNDO CAMACHO han pasado a manos de los particulares, lo que se ha acrecentado con el auge de la tesis liberal que viene operando a partir de esa fecha. Las empresas de participacin estatal mayoritaria tambin han co- rrido la misma suerte y as se advierte que la ms importante que exista, TELFONOS DE MXICO, fue vendida a una empresa particular y solamen- te existen algunas empresas de participacin estatal minoritaria, que se conservan como un estmulo al fomento de pequeas industrias a nivel de artesanas. Por 10 que se refiere a las instituciones nacionales de crdito y de- ms, debe tomarse en consideracin que al pasar la banca a manos de los particulares e inclusive, con la intervencin de capitales extranje- ros, todas estas instituciones que formaban parte indiscutible de la administracin pblica paraestatal, a la fecha solamente algunas de ellas conservan tales caractersticas. Los tratadistas de Derecho Administrativo han clasificado a la des- centralizacin en los tres grupos siguientes: A) La descentralizacin pblica por regin Los tericos del Derecho Administrativo sealan como caso tpico de la descentralizacin por regin, al Municipio. Considero que este criterio es errneo, porque al tratar este tema se refieren a las formas de descentralizacin administrativa, en las cuales sostengo que no pue- den encuadrar al Municipio, ya que ste no es una forma de descentraliza- cin administrativa, sino poltica, que est establecida en la Constitucin y que no puede ser suprimida o cambiada Ijar una ley ordinaria, pues deriva y es contenido de la estructura y organizacin poltica del propio Estado, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por una ley ordinaria, e inclusive, en Mxico, por medio de un decreto del Ejecutivo Federal, de conformidad con 10 dispuesto por el artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Por otra parte debe reconocerse que mi tesis se robustece con el hecho, derivado del derecho constitu- cional, de que los miembros de los Ayuntamientos son electos popu- larmente, por lo que, considerar al Municipio como una forma de la organizacin administrativa es un verdadero atentado a la democra- cia. Al afirmar que el Municipio no debe ser considerado como una descentralizacin administrativa por regin, parece que estoy negan- do la existencia de sta, sin embargo, acepto que pueden existir casos con los que se demuestre que s existe la descentralizacin administra- tiva por regin, pero corresponde a los sostenedores de este criterio el derecho de demostrarlo. B) La descentralizacin pblica por servicio Esta forma de descentralizacin e ~ la ms importante y genuina de la descentralizacin administrativa. ~ l Estado tiene como una de sus TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 209 tareas ms importantes la prestacin de los servicios pblicos para la satisfaccin de las necesidades colectivas, que por regla general 10 hace en forma directa, a travs del trabajo de sus servidores, pero tam- bin sucede que estos se llevan a cabo por los particulares mediante actos administrativos de concesin, de autorizacin o algunos otros otorgados por el Estado. Independientemente de 10 expuesto, el Estado a travs de Leyes Ordinarias, e inclusive por decreto del EJecutivo, crea organismos descentralizados para la prestacin de determinados servicios, como es el caso tpico de las universidades y las dems instituciones de edu- cacin superior a las que la ley otorga autonoma de conformidad con lo dispuesto por la fraccin VII del artculo 3 2 constitucional, que prestan el servicio pblico de educacin. Cit el ejemplo de descen- tralizacin administrativa por servicio de las Universidades, ya que estos organismos son la ms pura expresin de ella, puesto que rene todas las caracterfsticas que le corresponden a la descentralizacin administrativa, especialmente por servicio, a diferencia de otros orga- nismos descentralizados de gran importancia, en cuyo gobierno inter- viene directamente el Ejecutivo Federal. Las caractersticas que corresponden a la descentralizacin admi- nistrativa citada son las siguientes: es la forma ms importante de la organizacin administrativa, en Mxico es creada por la Ley o por Decreto del Ejecutivo Federal, tienen patrimonio propio, autonoma orgnica, autonoma tcnica, rgimen jurdico que las rige, rganos de direccin, administracin y representacin, nombre propio, domi- cilio y mbito de competencia, estructura administrativa interna, ob- jeto, finalidad y un rgimen fiscal al que estn sujetos. Adems de la UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO, UNAM, las Universidades locales y organismos autnomos, existen en Mxico, otros de gran importancia en la vida econmica del pas, que tienen las caractersticas de la descentralizacin por servicio, tales como PE- TRLEOS MEXICANOS (PEMEX), INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL (IMSS), INSTITUTO DE SEGURIDAD SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO (ISSSTE), Instituto Nacional de la Vivienda, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, vendida ya a particulares. C) La descentralizacin pblica /Jor colaboracin Es una forma de descentralizacin administrativa por medio de la cual se cumple con el desempeo de algunas tareas de la funcin esta- tal a travs de la actividad de los particulares, a los que el Ejecutivo solicita y otorga al mismo tiempo, yen determinadas condiciones, fa- cultades de consulta, decisin y ejecucin para la mejor realizacin de la parte de la funcin pblica que les fue encomendada. Este tipo de des- centralizacin se presenta cuando el Estado tiene necesidad de recu- rrir a los particulares para que colaboren con l en algunas de sus 2]0 MIGUEL GALINDO CAMACHO tareas. Se afirma que esta forma de descentralizacin tiene dos ventajas: a) Descarga a la administracin pblica de la realizacin de algunas tareas para las cuales no tiene el personal adecuado o es conveniente que los particulares colaboren realizndola; b) Propicia la posibilidad de reunir a los particulares y a los organismos que estos forman, para ha- cerlos partcipes de las decisiones gubernamentales. Ejemplo de sta descentralizacin son entre otros los siguientes organismos: Confedera- cin de Cmaras Nacionales de Comercio (CONCANACO), Confederacin de Cmaras de la Industria de Transformacin (CONCAIT), etc. A partir de 1971 se inici en Mxico el aumento de los organismos paraestatales, llegando al mximo en 1982 aproximadamente al exis- tir cerca de 1000 empresas paraestatales de la Federacin, empezando a ser vendidas algunas de ellas a partir de 1985. D) La empresa de participacin estatal. Naturaleza jurdica de la empresa pNica. Evolucin y control de la misma Como es de sobra conocido, el trmino empresa no es unvoco pues se ha utilizado para designar seres o acciones diferentes, bien sea pa- ra considerarlos desde el punto de vista de su estructura jurdica, o para hacer hincapi en su forma de organizacin, o bien, para desig- narle desde el punto de vista material y frecuentemente se parte de la idea de su significado gramatical que equivale a la accin de empren- der, acometer y comenzar una obra, un negocio, etctera. La palabra empresa, en materia econmica tiene un significado especial, pues se le considera como una unidad de la produccin, o bien, como uno de los cuatro factores de la misma que a lado de los otros tres: tierra, capital y trabajo forman la estructura completa del proceso econmico integral. Se sostiene que el origen de la empresa desde el punto de vista eco- nmico deriva o corresponde a los Estados capitalistas, sin embargo es conveniente advertir su presencia en los Estados intervencionistas e inclusive en los comunistas o totalitarios, pero es importante hacer hincapi en que la empresa en el sentido expuesto representa la base y solidez de los Estados liberales de acendrada concepcin capitalista, de modo tal que la solidez, prestigio, eficiencia y eficacia de la empre- sa privada del Estado capitalista representa, en gran parte, la fuerza y vigor de la economa de un pueblo. Como es fcil comprender, la empresa privada se presenta en ple- nitud en los pases liberales individualistas, en los cuales la exaltacin del hombre y su libertad, como conquista de la revolucin francesa, alimentada en este aspecto por el pensamiento de Juan Jacobo Rou- SSEAU y de los enciclopedistas franceses que representan la razn de ser del Estado. De esta manera, en pases de estructura liberal al fren- te de los cuales se puede colocar a los Estados Unidos de Norteamrica tienen a la empresa privada como base fundamental de su desarrollo TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 211 econmico, pero a pesar de lo expuesto, es en los pases capitalistas en donde a lado de la empresa privada surgi la empresa pblica e inclu- sive la empresa mixta, as por ejemplo, los antecedentes de la empresa pblica se ubican en las compaas de las Indias Orientales creadas por el gobierno de Holanda en 1602, y en el que se les otorg a las mismas el monopolio del comercio en dichas islas. Durante la vigencia de las constituciones federales de 1824 y 1857 en este pas se dio proteccin a la inversin extranjera, crendose en consecuencia, empresas con dicho capital. En Mxico, mediante la reforma constitucional del 3 de febrero de 1983, que estableci el texto actual de los artculos 25 y 26 de la misma, que agregado al contenido de los numerales 27 y 28 de la pro- pia constitucin, se fortaleci no solamente el intervencionismo estatal, sino adems, la rectora de Estado, crendose en consecuencia, por algunos aos, empresas pblicas, que poco despus empezaron a ser vendidas a los particulares. La empresa de participacin estatal est considerada en la prime- ra parte de la fraccin II del artculo 3 2 de la Administracin Pblica Federal y cabe aclarar que reciben este nombre, en virtud de que el Estado o cualquiera de sus entidades paraestatales participa en la for- macin del capital de dicha empresa, que puede ser de participacin mayoritaria cuando el Estado es propietario de ms del 51 % por cien- to de las acciones o de participacin minoritaria cuando es menor del 49% por ciento del capital. En el primer caso, el Estado tiene inters econmico en la empresa, en el segundo le interesa fundamentalmen- te por razones de inters social. En las empresas de participacin ma- yoritaria el Estado la maneja y administra. Respecto a las empresas de participacin mayoritaria, el artculo 46 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, estable- ce: "Son empresas de participacin estatal mayoritaria, las siguientes: "1. Las sociedades nacionales de crdito constituidas en los trminos de su legislacin especfica; 11. Las Sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organi- zaciones auxiliares nacionales de crdito, as como las instituciones na- cionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisi tos: a) Que el Gobierno Federal o una o ms entidades paraestatales, con- junta o separadamente, aporten o sean propietarios de ms del 50% del capital social. b) Que la constitucin de su capital se hagan figurar ttulos represen- tativos de capital social de serie especial, que slo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o e) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros del rgano de gobierno y su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio rgano de gobierno". 212 MIGUEL CALlNDO CAMACHO "Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles as como las asociaciones civiles en las que la mayora de los asociados sean dependencias o entidades de la admi- nistracin pblica federal o servidores pblicos federales que partici- pen en razn de sus cargos o algunas o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes". La naturaleza jurdica de la empresa pblica est determinada por la Ley de la Administracin Pblica Federal, y consiste en la actividad que realiza el Estado a travs de los rganos de la administracin pblica centralizada o de algunos de los organismos paraestatales de la misma, interviniendo en el pro- ceso del desarrollo econmico nacional, en virtud de la importancia que la misma tiene en la explotacin de aspectos o reas estratgicas o prioritarias de la economa nacional. Respecto a la evolucin y control de la empresa pblica en los tr- minos expuestos, se puede afirmar que ha sido de una variacin cons- tante ya que su presencia y fortalecimiento no ha sido sostenido en el curso de la historia de Mxico. As por ejemplo, se advierte que a par- tir de 1971 hasta 1983, hubo un incremento notorio de la empresa pblica, considerndose que esta forma de administracin pblica representaba la panacea del desarrollo nacional, crendose, por tanto los instrumentos jurdicos parajustificarla y fortalecera, en cambio, a partir de 1985, aproximadamente, el nmero de las empresas pbli- cas en Mxico fue decreciendo por diversos motivos: en algunos casos fueron vendidas a los particulares, en otras se terminaron porque ya haban cumplido con los fines para los que fueron creadas y en otros ms desaparecieron porque nunca cumplieron con los fines que se les asignaron. Papel importante en la economa nacional lo represent Telfo- nos de Mxico, que era seguramente una de las empresas de partici- pacin estatal mayoritaria ms slida del pas y que fue enajenada a un conocido grupo de empresarios por razones que no fueron bastan- tes para convencer a la opinin pblica mexicana, sin aclarar debida- mente la conveniencia y ventaja de la propia venta en s, del precio de la misma y del destino real al que se aplic el producto de la venta. Es importante sealar que corresponde a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales la organizacin, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administracin pblica federal, y como consecuencia de la empresa pblica. La ley en cita, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de mayo de 1986, abrog la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participa- cin Estatal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de di- ciembre de 1970. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 213 E) Instituciones Nacionales de Crdito, Organismos Auxiliares Nacionales de Crdito, las Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas Como ya qued expuesto, mediante la reforma publicada en el Dia- rio Oficial de la Federacin el 3 de febrero de 1983, se adicion el prrafo quinto relativo a la nacionalizacin de la banca al artculo 28 constitu- cional y que dice: "Se excepta tambin de lo previsto en la primera parte del pri- mer prrafo de este artculo la prestacin del servicio pblico de banca y de crdito. Este servicio ser prestado exclusivamente por el Estado a travs de instituciones, en los trminos que establezca la correspon- diente ley reglamentaria, la que tambin determinar las garantas que protejan los intereses del pblico y el funcionamiento de aqullas en apoyo de las polticas de desarrollo nacional. El servicio pblico de banca y crdito no ser objeto de concesin a particulares". Ocho aos despus, el artculo 28 citado sufri una nueva reforma en la que, como ya se expuso, simplemente se suprimi el prrafo transcrito. Por tal motivo las instituciones y organismos a que se refie- re el inciso E) que se comenta en general no forman parte ya de la administracin pblica federal, puesto que algunas de ellas pasaron a manos de los particulares. F) Los fideicomisos El fideicomiso es una figura jurdica que surgi y se ha aplicado preponderantemente en el Derecho Privado, sin embargo, en varios Estados ha sido adoptado para llevar a cabo algunos aspectos de la administracin pblica, bien sea, federal, de las entidades federadas o de la municipal. Se afirma con razn que en el Derecho Romano se encuentra el primer antecedente del fideicomiso. En el Derecho Mexicano el fideicomiso es una figura relativamen- te reciente que surge con el inicio del siglo XX, a travs de los proyectos Limantour, Creel, Vera Estaol y la Ley de Bancos del Fideicomiso, elaborados y conocidos en los aos de 1905, 1924 Y1926 los dos lti- mos, respectivamente. El fideicomiso apareci en Mxico por primera vez en la Ley Ge- neral de Instituciones de Crdito de 1932 y en la Ley General de Ttu- los y Operaciones de Crdito publicada en el Diario Oficial de la Federa- cin el 27 de agosto del ao citado. Esta ltima Ley trata lo relativo al fideicomiso en su CaptuloV que comprende del artculo 346 al 359, inclusive, de la misma. El primero de los artculos citados establece que: "En virtud del fideicomiso el fideicomitente destina ciertos bienes a un fin lcito determinado, encomendando la realizacin de esefin a una Institu- cin fiduciaria". El fideicomiso tanto en Derecho Privado como en el Pblico pue- de definirse como un actojurdico de caractersticas contractuales mediante 214 MIGUEL GALINDO CAMACHO el cual una persona llamada fideicomitente conviene con una institucin de crdito llamada fiduciaria, y autorizada legalmente para ello, a efecto que determinados bienes o fondos de su propiedad se destinen a un fin lcito de beneficio para una tercera persona llamada fideicomisario. Respecto a la naturaleza jurdica del fideicomiso se ha planteado la controversia de que sobre si es un contrato o un negocio jurdico. Considero innecesario entrar a la polmica sobre el particular, sin embargo, al definir al fideicomiso estoy inclinndome a la tesis que le considera como un contrato. a) El Fideicomiso Pblico La Administracin Pblica Federal se lleva a cabo en Mxico de conformidad con lo dispuesto por el artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que ya ha sido transcrito y que establece que la Administracin Pblica Federal en Mxico es cen tralizada y paraestatal. El artculo 1 prrafo tercero de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal publicada el 29 de diciembre de 1976, establece: "Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las insti- tuciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, c o m ~ o nen la administracin pblica paraestatal". A su vez, la fraccin III del artculo 3 de la Ley en cita contempla a los fideicomisos como entidades de la administracin pblica paraestatal. CAPTULO IX LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL DISTRITO FEDERAL, DE LAS ENTIDADES FEDERADAS YDE LOS MUNICIPIOS SUMARIO: 9.1. La administracin pblica del Distrito Federal. Su marco jurdico.-9.2. La administracin pblica centralizada del Dist r ito Fe- deral.-9.3. La administracin pblica desconcentrada del Distrito Federal.-9.4. La administracin pblica paraestatal del Distrito Fe- deral. A) La descentralizacin. B) Empresas de participacin estatal mayori- taria. C) Fideicomisos.-9.5. La administracin pblica de las entidades federadas. El Estado de Mxico: Su marco jurdico.-9.6. La adminis- tracin pblica centralizada de las entidades federadas.-9.7. La ad- ministracin pblica descuncentrada de las entidades federadas.- 9.8. La administracin pblica paraestatal de las entidades federadas. A) La descentralizacin. B) Empresas de participacin estatal. C) Fideicomi- sos.-9.9. La adrninistracin pblica de los municipios..Su marco jur- dico.-9.1O. La administracin pblica centralizada de los municipios.- 9.11. La administracin pblica desconcentrada de los municipios.- 9.12. La administracin pblica paramunicipal de los municipios. A) La descentralizacin. B) Empresas de participacin municipal mayorita- ria. e) Fideicomisos. 9.1. LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. Su MARCO JURDICO La existencia del Distrito Federal deriva del contenido del sistema federal yen consecuencia del Estado Federal Mexicano, de conformi- dad con lo previsto por el artculo 44 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que en la parte relativa establece: "La ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin y capital de los Estados Unidos Mexicanos". El gobierno del Distrito Federal, y consecuentemente su adminis- tracin pblica, ha pasado por tres etapas diferentes: la primera, bajo el marco jurdico del artculo 73 fraccin VI, base 1iI de la Constitu- cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que en su tex- to originario estableca: "1i1. El Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva", que es la Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de diciembre de 1976, que tuvo como ante- (}I" 216 MIGUEL GALINDO CAMACHO ceden te a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958, y sta a su vez, la Ley de la materia del mismo nombre de 1946; la segun- da, bajo el marco jurdico del artculo 122 reformado de la Consti tu- cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, cuyo Decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993, que en la parte relativa establece: "El Gobierno del Distrito Fe- deral est a cargo de los Poderes de la Unin, los cuales lo ejercern por s ya travs de los rganos de gobierno del Distrito Federal repre- sentativos y democrticos, que establece esta Constitucin". Durante la vigencia de este marco jurdico, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos nombraba al Jefe del Distrito Federal de entre cualquiera de los Representantes a la Asamblea, Diputados Federales o Senado- res electos en el Distrito Federal, que pertenezcan al partido poltico que por s mismo obtenga el mayor nmero de asientos en la Asam- blea de Representantes, y cuyo nombramiento deba ser ratificado por el Senado de la Repblica en los trminos de la fraccin VI, inciso a) del artculo 122 citado. Como puede advertirse, en la vigencia del pre- cepto constitucional mencionado, el Gobierno del Distrito Federal y la administracin pblica del mismo tenan caractersticas sui generis, pues lo realizaban tanto las autoridades federales como las locales del Distrito Federal, lo que significaba que ni dejaba de ser administracin pblica federal, puesto que la llevaban a cabo autoridades federales, y no era totalmente administracin pblica del Distrito Federal, aun cuando desde mucho tiempo atrs, sta tena tambin como marco jurdico reglamentario del artculo 90 constitucional ya citado ante- riormente, a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distri- to Federal. En la prctica poltica, la situacin establecida en dicha disposicin legal nunca tuvo aplicacin. Es preciso hacer la aclaracin que el prrafo primero del artculo 122 que se comenta, establece: "El Gobierno del Distrito Federal est a cargo de los Poderes de la Unin, los cuales lo ejercern por s ya travs de los rganos de gobierno del Distrito Federal representativos y democrticos, que establece esta Constitucin", 10 estipulado en este prrafo significa la marcada ten- dencia de separar ya a la administracin pblica del Distrito Federal de la Administracin Pblica Federal, pero con las caractersticas ya mencionadas; la tercera, bajo el marco jurdico del artculo 122 de la Constitucin en cita, que en su prrafo primero establece: "Definida por el artculo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurdica del Dis- trito Federal, su gobierno est a cargo de los Poderes Federales y de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local, en los trminos de este artculo". Lo estipulado en el prrafo transcrito pa- rece entrar en contradiccin con el prrafo cuarto del propio artculo 122, que establece: "EIJefe de GobierI)O del Distrito Federal tendr a su cargo el Ejecutivo y la administracin pblica en la entidad y recae- r en una sola persona, elegida por votacin universal, libre, directa y TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 217 secreta". Este marco jurdico est complementado por el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal publicado en el Diario Oficial de la Fede- racin el 26 de julio de 1994, y por la Ley Orgnica de la Administra- cin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de diciembre de 1994, y que fue el primer acto propiamente legislati- vo de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Dentro del contexto de la legislacin vigente y sus leyes reglamentarias, el Jefe del Distrito Federal fue elegido en los trminos mencionados, habien- do tomado posesin el da 2 de diciembre de 1997. Como comple- mento del contenido de este marco jurdico debe considerarse que la administracin pblica del Distrito Federal ya no est comprendida en el artculo 26 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Fe- deral en virtud de la reforma del mismo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de diciembre de 1997. El cambio de la naturaleza jurdica de la Administracin Pblica del Distrito Federal se ha dado bajo los siguientes parmetros. En primer lugar debe mencionarse que la existencia del Distrito Federal deriva de la propia naturaleza del Estado Federal, considera- do como el asiento de los Poderes de la Unin, por lo tanto en un Estado Federal deber existir siempre un Distrito Federal con las ca- ractersticas que la ley constitucional mexicana ha establecido, sin embargo, la problemtica del Distrito Federal mexicano ha sido ml- tiple, no solamente por la concentracin del poder poltico sino tam- bin del econmico y de muchos otros factores que han aprovechado los grupos de oposicin para hacer que el Distrito Federal sufra cam- bios para algunos con la pretensin simplemente de crear problemas y otros con la determinacin de que su territorio se convierta en un nuevo Estado, en los trminos del artculo 44 constitucional mencio- nado, a fin de que ya no sea el Presidente de la Repblica el Jefe del Gobierno del Distrito Federal y lo ejerza a travs del Jefe del mismo, sino que ste realice en forma autnoma la administracin pblica del Distrito Federal o se lleve a cabo como la administracin de una nueva entidad federada, es decir, de un nuevo Estado de la Unin. Como parte de la estrategia de algunos grupos de presin, que sostenan que los ciudadanos de la Ciudad de Mxico, que es el Distri- to Federal, son de segunda clase, por no elegir directamente a sus autoridades, el Congreso de la Unin reform por adicin, la frac- cin VI del artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Uni- dos Mexicanos, mediante decreto del 29 de julio de 1987, publicado en el Diario Oficial de la Federacin, con fecha 10 de agosto de 1987, estableciendo en la base tercera de la fraccin citada la incorporacin de un rgano de representacin ciudadana en el Distrito Federal, que es una asamblea integrada inicialmente por 66 representantes, 40 electos por el principio de mayora relativas y 26 por el principio de representacin proporcional, sealando en los distintos incisos de la 218 MIGUEL GALlNDO CAMACHO citada base tercera las facultades de la asamblea de representantes del Distrito Federal. La fraccin VI del artculo 73 citado fue reformada mediante De- creto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993, para quedar con el siguiente texto: "El Congreso tiene facultad: VI.- Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legis- lar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes". Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto de 1996, la fraccin VI mencionada fue derogada y el con- tenido original de la misma pas al artculo 122 de la Constitucin que comento. 9.2. LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRALIZADA DEL DISTRITO FEDERAL Debe afirmarse que la administracin pblica del Distrito Federal hasta el 4 de diciembre de 1997, aun con las reformas que han tenido los artculos constitucionales que tratan de la misma, la administra- cin pblica del Distrito Federal la realizaban conjuntamente tanto las autoridades de la Federacin como las locales, de acuerdo, inclusi- ve, con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto de 1996, que estableca que el Gobierno del Distrito Federal estaba a cargo de los Poderes Federales y de los rganos Legislativo, EJecutivo yJudicial de carcter local. De acuerdo al origen de la administracin pblica del Distrito Fe- deral, su marco jurdico reglamentario fue la Ley Orgnica de la Admi- nistracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el da 29 de diciembre de 1976, y que trata lo relativo a la administracin pblica del Distrito Federal, entre otros en sus artculos 1 prrafo segundo, 2 fracc. 11, 5 prrafo primero, 6, 7, 10, 11, 12, 13, 15,16, 17,18,19,20,21,23,26 Y44. Estos numerales corresponden a la Ley en cita, antes de la refor- ma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1994, y aun cuando en ediciones posteriores en el artculo 26 aparece el Departamento del Distrito Federal como dependencia del ejecutivo federal, el texto y contenido del artculo 44 mencionado ya no est contemplado en la multicitada ley y ya en la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 4 de diciembre de 1997, el artculo 26 citado fue reformado, desapareciendo del mismo lo que se llam el Departamento del Distrito Federal. La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 29 de diciembre de 1978, en TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 219 su artculo 1 estableca que: "El Presidente de la Repblica de acuer- do con lo dispuesto por el artculo 73, frace. VI base 1, de la Constitu- cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, tiene a su cargo el Gobierno del Distrito Federal y lo ejercer de conformidad con las normas establecidas por la presente ley, por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal, a quien nombrar y remover li- bremente". De conformidad con lo dispuesto por el artculo 3 de la ley cita- da, el Jefe del Departamen to del Distrito Federal, ahora Jefe del Dis- trito Federal, para el estudio, planeacin y despacho de los asuntos que competen al Departamento del Distrito Federal, tendr las siguien- tes unidades administrativas: la Secretara General de Gobierno; la Secretara General de Planeacin y Evaluacin; la Secretara General de Obras, Secretara General de Desarrollo Urbano y Ecologa; Secre- tara General de Desarrollo Social; Secretara General de Proteccin y Vialidad, Oficiala Mayor: Tesorera; Contralora General y las diez y seis Delegaciones a que se refiere el artculo 14 de la misma que son: Alvaro Obregn; Azcapotzalco;Benito Jurez; Coyoacn; Cuajimalpa de Morelos; Cuauhtmoc; Gustavo A. Madero; Iztacalco; Iztapalapa; La Magdalena Contreras; Miguel Hidalgo; Milpa Alta; Tlhuac; Tlal- pan; Venustiano Carranza, y Xochimilco. Como su nombre lo indica, las Delegaciones son rganos desconcentrados. El 25 de octubre de 1993, se public en el Diario Oficial de la Federa- cin, la reforma del artculo 122 constitucional, que como ya se expu- so, que contiene la reforma poltica y administrativa del Distrito Fede- ral, estableciendo que el Gobierno del mismo estar a cargo de los poderes de la Unin, y de los rganos Ejecutivo, Legislativo yJudicial ele carcter local, que son el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa y el Tribunal Superior de Justicia. Como consecuencia de todo lo expuesto, aun con alguna proble- mticajurdica, la administracin pblica del Distrito Federal tiene ya un marco jurdico propio que le separa de la administracin pblica federal. 9.3. LA ADMINISTRACIN PlJBLICA DESCONCENTRADA DEL DISTRITO FEDERAL El marcojurdico de la administracin pblica desconcentrada del Distrito Federal est contenido en los artculos 2 2 , 4 2 , 5, 30, 31 Y32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal ya mencionada. La Ley citada publicada el 30 de diciembre de 1994, establece en su artculo 4 2 que: "El Jefe del Distrito Federal ser el titular de la administracin pblica del Distrito Federal. A l le corresponde origi- nalmente. todas las facultades establecidas en esta Ley, pudiendo delegar sus facultades a los servidores pblicos subalternos mediante acuer- 220 MIGUEL GALINDO CAMACHO dos que se publicarn en el Diario Oficial de la Federacin yen la Gaceta Oficial del Distrito Federal, excepto aqullas que por disposicin le- gal no sean delegables". "El Jefe del Distrito Federal contar con las unidades de asesora, de apoyo tcnico,jurdico, de coordinacin y de planeacin del desa- rrollo que determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la jefatura". El artculo 8 2 de la Ley de la Administracin Pblica del Distrito Federal en cita, seala que el Distrito Federal se compone de las si- guientes Delegaciones, teniendo coincidencia con las que se sealan en la anterior ley: "El Distrito Federal se divide en 16 Delegaciones denominadas: 1. Alvaro Obregn; II. Azcapotzalco; III. BenitoJurez; IV. Coyoacn; V. Cuajimalpa de Morelos; VI. Cuauhtmoc; VII. Gustavo A. Madero; VIII. Iztacalco; IX. Iztapalapa; X. La Magdalena Contreras; XI. Miguel Hidalgo; XII. Milpa Alta; XIII. Tlhuac; XIV. Tlalpan; XV. Venustiano Carranza y XVI. Xochimilco". El artculo 13 de la Ley que comento establece las siguientes depen- dencias del jefe del Distrito Federal: 1. Secretara de Gobierno; 11. Se- cretara de Desarrollo Urbano y Vivienda; 111. Secretara de Desarrollo Econmico; IV. Secretara del Medio Ambiente; V. Secretara de Obras y Servicios; VI. Secretara de Educacin, Salud y Desarrollo Social; VII. Secretara de Finanzas; VIII. Secretara de Transportes yVialidad; IX. Secretara de Seguridad Pblica; X. Oficiala Mayor, y XI. Contra- lora General". De acuerdo con el artculo 2 2 de la ley en cita, la administracin pblica del Distrito Federal ser centralizada, desconcentrada y para- estatal. Congruente con el contenido y realizacin de la administracin pblica federal, el artculo 52 de la Ley Orgnica de la Administra- cin Pblica del Distrito Federal establece que las dependencias y en- tidades de la administracin pblica centralizada, desconcentrada y paraesta- tal conducirn sus actividades para el logro de los objetivos y prioridades determinados en el Programa General de Desarrollo de la Ciudad, el de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y las que establezca el jefe del Distrito Federal. El artculo 10 de la nueva ley establece que: "El Jefe del Distrito Federal ser el titular de la Administracin Pblica del Distrito Fede- ral; ser nombrado y ejercer sus funciones conforme a lo establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Esta- tuto de Gobierno del Distrito Federal, la presente ley y otros ordena- mientos legales y reglamentarios", en tanto 9ue el artculo 13 estable- ce las siguientes dependencias que forrnansparte de la administracin pblica centralizada del Distrito Federal: Secretara de Gobierno; Secreta- ra de Desarrollo Urbano y Vivienda; Secretara de Desarrollo Eco- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 221 nmico; Secretara del Medio Ambiente; Secretara de Obras y Servi- cios; Secretara de Educacin, Salud y Desarrollo Social; Secretara de Finanzas; Secretara de Transportes y Vialidad; Secretara de Seguri- dad Pblica; Oficiala Mayor, y Contralora General. La administracin pblica desconcentrada del Distrito Federal est permitiendo a las autoridades correspondientes ofrecer mejores servicios con mayor eficacia y eficiencia para los administrados, evi- tndoles prdida de tiempo que son horas de trabajo, salario, etc., por lo cual esta forma de organizacin pblica debe incrementarse al mximo, ya que por otra parte requiere el mnimo de recursos para realizarla, comparndola con las inversiones que se utilizan para esta- blecer una empresa paraestatal. 9.4. LA ADMINISTRACiN PBLICA PARAESTATAL DEL DISTRITO FEDERAL La administracin pblica paraestatal del Distrito Federal est contemplada en el Ttulo Tercero de la Ley Orgnica de la Adminis- tracin Pblica del Distrito Federal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de diciembre de 1994, que comprende del artculo 33 al 40. El Captulo 1 del Ttulo Tercero seala las formas de la adminis- tracin pblica paraestatal del Distrito Federal. La administracin pblica paraestatal del Distrito Federal sigue los mismos lineamientos de la federal, es decir, forman parte de la misma los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos, desapareciendo de la administracin pblica paraestatal del Distrito Federal las institucio- nes nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas. En consecuencia, la administracin pblica paraestatal del Distri- to Federal est formada por los organismos descentralizados, empre- sas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos. A) La descentralizacin El artculo 33 de la Ley que se comenta seala que: "Son organismos descentralizados las entidades con personalidad jurdica y patrimonio propio, cualquiera que sea la estructura legal que adopten, creadas por Decreto del Jefe del Distrito Federal o por la Ley de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, a iniciativa que presente el Presidente de la Repblica o el propio Jefe del Distrito Federal". El Captulo 11 del Ttulo Tercero mencionado se refiere a la Cons- titucin, Organizacin y Funcionamiento de los organismos descen- tralizados y est compuesto de los artculos del 4l.al 47, inclusive, de la propia ley. El artculo 41 establece: "Son organismos descentraliza- dos las personas jurdicas creadas conforme a lo dispuesto por esta ley 222 MIGUEL CALlNDO CAMACHO y que tengan por objeto lo sealado en el artculo 99 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal"; el 42 seala: "Cuando algn organis- mo descentralizado deje de cumplir sus fines u objeto, o su funciona- miento no resulte ya conveniente desde el punto de vista econmico o del inters pblico, la Secretara de Finanzas atendiendo la opinin de la Secretara Coordinadora del Sector que corresponda, propon- dr al Jefe del Distrito Federal la disolucin, liquidacin o extincin de aqul. Asimismo podr proponer su fusin, cuando su actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y productividad"; el articulo 43 establece como estar integrado el rgano de gobierno. El 44 seala quienes no pueden ser miembros del rgano de gobier- no; el 45 se refiere a las sesiones de dicho rgano y los requisitos de validez de ste; el artculo 46 establece la forma de designar al Direc- tor General del organismo descentralizado y el 47 seala las faculta- des del propio Director. B) EmjJresas de participacin estatal mayoritaria A estas empresas se refiere el Captulo III del Ttulo Tercero men- cionado, y est formado por los artculos del 48 al 53 inclusive de la propia ley. El artculo 35 de la ley que comento establece que: "Son empresas de participacin estatal mayoritaria de la Administracin Pblica del Distrito Federal las sociedades de cualquier naturaleza en las que el Gobierno del Distrito Federal, o una o ms de sus entidades paraesta- tales, aporten o sean propietarios de ms del 50% del capital social, o les corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los miembros de los rganos de gobierno o su equivalente, o bien designar al presi- dente o director general, o cuando tengan facultades para vetar los acuerdos del rgano de gobierno". "Se asimilan a las empresas de participacin estatal mayoritaria, las sociedades civiles en las que la mayora de los asociados sean de- pendencias o entidades de la Administracin Pblica del Distrito Fe- deral o servidores pblicos de sta que participen en razn de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones econmicas preponderantes". ARTCULO 49.- "La organizacin, administracin y vigilancia de las empresas de participacin estatal mayoritaria sin perjuicio de lo dis- puesto en la legislacin aplicable y el Estatuto de Gobierno del Distri- to Federal, deber sujetarse a los trminos que se consignan en este ordenamiento". ARTCULO 50.- "Cuando alguna empresa de participacin estatal mayoritaria no cumpla con el objeto de j;:onstitucin ya no resulte conveniente conservarla desde el punto de vista econmico del inte- rs pblico, la Secretara de Finanzas, atendiendo la opinin de la TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 223 Secretara Coordinadora del Sector que corresponda, propondr al Jefe del Gobierno del Distrito federal su disolucin o liquidacin". ARTCULO 51.- "El j efe del Distrito Federal, por conducto de la Se- cretara Coordinadora de Sector, nombrar a los servidores pblicos que deban ejercer las facultades que impliquen la titularidad de las acciones o partes sociales que integren el capital social de las empre- sas de participacin estatal mayoritaria". ARTCULO 52.- "Los consejos de administracin o sus equivalentes de las empresas de participacin estatal mayoritaria, se integrarn de acuer- do a sus estatutos y en lo que no se oponga con sujecin a esta ley". "Los integrantes de dicho rgano de gobierno que representen la participacin de la Administracin Pblica del Distrito Federal, sern designados por elJefe del Distrito Federal directamente a travs de la coordinadora de sector. Debern, constituir en todo tiempo ms de la mitad de los miembros del consejo, y sern servidores pblicos de la Administracin Pblica del Distrito Federal o personas de reconocida calidad moral o prestigio, con experiencia respecto a las actividades propias de la empresa de que se trate". C) Fideicomisos Los fideicomisos de la administracin pblica del Distrito Federal estn reglamentados en el Captulo IV Ttulo Tercero de la Ley Org- nica de la Administracih Pblica del Distrito Federal que comprende de los artculos 54 al 59 inclusive, de la misma. En el artculo 54 se establece que los organismos mencionados que se organizan de ma- nera anloga a los descentralizados o empresas de participacin esta- tal mayoritaria, y tienen como propsito auxiliar al Jefe del Distrito Federal mediante la realizacin de actividades prioritarias, sern con- siderados como entidades paraestatales. Los dems artculos citados sealan en que forma cuidar el Distrito Federal que los contratos correspondientes se lleven a cabo sealando los derechos y acciones al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, las limitaciones que esta- blezca o que se deriven de los terceros, as como los derechos del fideicomitente, se establece la obligacin del delegado fiduciario en los trminos del artculo 56 mencionado y se sealan de acuerdo con el artculo 58 en cita, las facultades especiales que establece la ley para los rganos de gobierno que determine el Jefe del Distrito Federal, as como las facultades y acciones para el cumplimiento de su cometi- do; el artculo 59 establece la facultad del Jefe del Distrito Federal de revocar los contratos constitutivos de fideicomisos de la administra- cin pblica del Distrito Federal en los casos que el mismo seala. El Captulo V del Ttulo Tercero de la ley que comento, que com- prende de los artculos 60 al 67 inclusive de la Ley orgnica de la Ad- ministracin Pblica del Distrito Federal, se refiere a la operacin y control de las entidades paraestatales, dentro de las cuales destacan 224 MIGUEL CALlNDO CAMACHO que rodas las en tidades paraestatales debern sujetarse al programa general de desarrollo del Distrito Federal, a los programas sectoriales e institucionales que se deriven del mismo y a las asignaciones de gas- to yfinanciamiento autorizado. De acuerdo con el sistema de planeacin y los lineamientos que en materia de programacin, gasto, financiamien- to, control y evaluacin se establezcan en los reglamentos respectivos. En los artculos transitorios de la ley comentada, se establece como se seguir realizando la administracin pblica del Distrito Federal, de acuerdo con la Ley anterior, en los trminos que establecen, per- mitindome transcribir por su importancia los siguientes artculos transi torios. "SEGUNDO. Las normas relativas a la prestacin de los servicios p- blicos, al patrimonio del Departamento del Distrito Federal y a los rganos de colaboracin vecinal y ciudadana, contenidas en la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, publicada en el Dia- rio Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 1978, seguirn vigen- tes hasta en tanto la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no expida los nuevos ordenamientos que regulen estas materias". "CUARTO. En tanto es nombrado el primerJefe del Distrito Federal, se estar a lo dispuesto por el estatuto de Gobierno del Distrito Fede- ral en sus Artculos Tercero y Cuarto Transitorios". "NOVENO. Hasta en tanto se expida la ley por parte del Congreso de la Unin en materia de seguridad pblica en los trminos del Artculo Dcimo Transitorio del Decreto que reform diversas disposiciones constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993, la Secretara de Seguridad Pblica ejercer las atri- buciones y funciones que actualmente tiene a su cargo la Secretara General de Proteccin y Vialidad del Departamento del Distrito Fede- ral, en los trminos de la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, salvo aqullas que por virtud de esta ley le han sido atribuidas a otra dependencia". La administracin pblica paraestatal del Distrito Federal, ha se- guido en trminos generales los mismos lineamientos de su similar de la administracin pblica federal, es decir, advertido de que las empresas paraestatales del Distrito Federal eran mucho menores que las para- estatales federales, que a partir de 1985, han pasado a manos de los particulares, por todos los motivos ya expuestos en la parte relativa, y seguramente disminuirn en virtud de la tendencia del gobierno fe- deral actual, que insiste en la prctica de tesis y posturas liberales cuyo ejemplo ms visible es la venta de paraestatales y la creacin de las AFORES que representan la tendencia evidente de que el fondo de ahorro de los trabajadores sea manejado en gran parte por institucio- nes bancarias particulares y algunas empresas similares, y por la pre- sin en la que persisten algunos empresarios mexicanos para que Mxico se aleje de la tesis nacionalista, e:lpresada en el contenido de TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 225 la economa mixta. Lo anterior, a pesar de que la banca mexicana dio muestras evidentes de no tener la capacidad suficiente para manejar la parte de la economa nacional que incumbe a sus actividades y de ello es prueba evidente su quiebra que arrastr a muchos mexicanos a la misma situacin, aunque se afirma que si bien es cierto que la banca est en quiebra, muchos banqueros y empleados de la banca no lo estn. 9.S. LA ADMINISTRACIN PBLICA DE LAS ENTIDADES FEDERADAS. EL ESTADO DE MXICO. Su MARCO JURDICO En el Estado Federal Mexicano las entidades federadas, llamadas federativas, tienen la misma organizacin poltica, que la del Estado Federal, de conformidad con lo dispuesto por el primer prrafo del artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexica- nos de 1917, es decir, tienen los tres rganos originarios del Estado: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, y la misma organizacin adminis- trativa, contando el Ejecutivo Estatal con un nmero importante de rganos secundarios, los que las Leyes correspondientes: la Constitu- cin del Estado respectivo y su Ley Orgnica de la Administracin Pblica establecen, tomando el nombre de Secretaras o Direcciones. En consecuencia, el marco jurdico de la administracin pblica de las entidades federadas est contenido en el prrafo primero del artculo 41 constitucional citado y del 90 de la propia constitucin. Por lo que se refiere al marco jurdico de la administracin pblica del Estado de Mxico, estuvo contemplado adems en los artculos 88 y 89 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxi- co, antes de la reforma de la misma publicada en la Gaceta del Gobierno el 27 de febrero de 1995, y en los artculos 77 y 78 de la Constitucin reformada, as como por la Ley Orgnica de la Administracin Pbli- ca del Estado de Mxico, publicada en la Gaceta del Gobierno el 19 de octubre de 1992. El artculo 80 de la Constitucin reformada a que se ha hecho mencin, seala que todas las leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos y todos los documentos que suscriba el goberna- dor en ejercicio de sus atribuciones, debern ser refrendados por el Secretario General de Gobierno, sin cuyo requisito no surtirn los efectos legales. Siguiendo los lineamientos de la legislacin federal respectiva, la aclministracin pblica del Estado de Mxico es centralizacla, descon- centrada y paraestatal. 9.6. LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRALIZADA DE LAS ENTIDADES FEDERADAS De conformidad con el artculo 19 de la Ley Orgnica de la Admi- nistracin Pblica del Estado de Mxico, el ejecutivo del Estado de 226 MIGUEL GALINDO CAMACH Mxico, para el estudio, planeacin y despacho de los asuntos es auxi- liado por las siguientes dependencias: Secretara General de Gobier- no; Secretara de Finanzas y Planeacin; Secretara del Trabajo y de la Previsin Social; Secretara de Educacin, Cultura y Bienestar Social; Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas; Secretara de Desa- rrollo Agropecuario; Secretara de Desarrollo Econmico; Secretara de Administracin; Secretara de la Contralora; Secretara de Cornu- nicaciories y Transportes y Secretara de Ecologa. El Procurador General de Justicia del Estado tambin forma parte de la administracin pblica centralizada del Estado de Mxico y es adems el Consejero Jurdico del Gobierno. Las Secretaras mencionadas tienen a su vez distintos rganos subor- dinados que les auxilian teniendo la denominacin de Subsecretarios, Directores, Subdirectores, Jefes de Unidad, Jefes de Departamento y otros servidores pblicos, como lo seala el artculo 15 de la propia Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico; el artculo 21, precisa cuales son las atribuciones de la Secretara Gene- ral de Gobierno; el 23 y 24 sealan las facultades de la Secretara de Finanzas y Planeacin; el 27 y 28 las facultades de la Secretara del Trabajo y de la Previsin Social; el 29 y 30 de la Secretara de Educa- cin, Cultura y Bienestar Social; el 31 establece las facultades de la Secretara de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas; el 32 seala la Se- cretara de Comunicaciones y Transportes; el 32 Bis las facultades de la Secretara de Ecologa; el 33 y 34 establece las facultades de la Se- cretara de Desarrollo Agropecuario; los artculos 35 y 36 establece las atribuciones de la Secretara de Desarrollo Econmico; el 37 y 38 se- ala las facultades de la Secretara de Administracin y el 38 Bis preci- sa las facultades de la Secretara de la Contralora. 9.7. LA ADMINISTRACIN PBLICA DESCONCENTRADA DE LAS ENTIDADES FEDERADAS La administracin pblica desconcentrada de las entidades federa- das ha seguido el mismo camino que la federal. En el Estado de Mxi- co, por ejemplo, se han creado oficinas denominadas Centros de Servicios Administrativos en las que estn instaladas varias oficinas desconcentra- das de los rganos secundarios del poder ejecutivo. Como ya se expu- so, esta forma de administracin ofrece para los administrados al nivel que corresponda muchas ventajas, puesto que para realizar algunos actos en las dependencias gubernamentales le resulta mucho ms sen- cillo y consecuentemente barato, llevarlos a cabo en las oficinas descon- centradas, que actan por delegacin de facultades de las dependen- cias citadas en el artculo 19 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, especialmente. en el de la administra- cin financiera, mediante la creacin de oficinas fiscales. TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 227 Independientemente de las oficinas desconcentradas menciona- das en el prrafo que antecede, existen otros organismos que dependen de alguna Secretara de Estado, por ejemplo, la Comisin Estatal de Parques Naturales y de la Fauna, Comit de Planeacin para el Desa- rrollo del Estado de Mxico, Consejo Estatal de Poblacin, Coordina- cin General de Conservacin Ecolgica, Instituto Mexicano del De- porte, etctera. 9.8. LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL DE LAS ENTIDADES FEDERADAS El artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, establece que: "Los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, sern considerados como organis- mos auxiliares del Poder Ejecutivo y forman parte de la Administra- cin Pblica del Estado". Estos organismos deben ser creados de conformidad con lo dis- puesto por el artculo 46 del ordenamiento legal que se comenta, a solicitud del ejecutivo. A) La descentralizacin De conformidad con lo dispuesto por el artculo 47 de la Ley Org- nica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, los organis- mos descentralizados gozarn de personalidad jurdica y patrimonio propio, y pueden ayudar operativamente al Ejecutivo en el ejercicio de sus atribuciones. Resulta natural que los organismos descentralizados en el Estado de Mxico, sigan la misma suerte que los de igual naturaleza en mate- ria federal, 'es decir, que a partir de 1985, con el inicio o la reversin hacia la poltica econmica de libre empresa, dichos organismos ha- yan sido vendidos a los particulares, pero tambin es necesario tener presente que el nmero de organismos descentralizados en el Estado de Mxico, era infinitamente menor que los de la federacin. Los organismos descentralizados del Gobierno del Estado de M- xico son entre otros los siguientes: Comisin del Agua del Estado de Mxico, CAEM; Comisin para la Regulacin del Suelo del Estado de M- xico, CRESEM; Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, DIFEM; Instituto de Salud del Estado de Mxico, ISEM; Instituto Mexiquense de Cultura, IMC; Instituto de Informacin e Investigacin Geogrfi- ca, Estadstica y Catastral del Estado de Mxico, IGESEM; Instituto de Se- guridad Social del Estado de Mxico y Municipios, ISSEMYM; y otros. B) Empresas de participacin estatal Las empresas de participacin estatal estn contenidas en el artcu- lo 48 de la Ley que se comenta y son aquellas que tienen por objeto o 228 MIGUEL GALINDO CAMACHO tienden a cumplimentar los planes y programas de gobierno o a satis- facer las necesidades sociales que existen en la entidad. A decir ver- dad, pocas son las empresas de participacin estatal que existen en el Estado de Mxico, sin embargo debe admitirse que es una forma de la administracin pblica, pero que ante la presencia y fortalecimiento de la tesis liberal, las empresas citadas tendern a desaparecer, ms aun cuando la actitud de los particulares que se dedican a las activida- des econmicas productivas, como industriales en todas sus ramas, comerciantes, etc, a travs de sus organismos representativos mani- fiestan constantemente su animadversin a la economa mixta. e) Fideicomisos Los fideicomisos en el Estado de Mxico, estn contemplados en el artculo 46 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, y siguen teniendo la misma validez jurdica de cuando se incorporaron a la denominada administracin pblica para- estatal. Su naturaleza, sus caractersticas, su estructura, su organizacin, funcionamiento y fines son los mismos o pueden ser los mismos y res- ponden a la necesidad para los que fueron creados estos organismos. 9.9. LA ADMINISTRACIN PBLICA DE LOS MUNICIPIOS. SU MARCO JURDICO La Administracin Pblica de los Municipios, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 41, en relacin con el 90 y 115 de la Consti- tucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, es centralizada, des- concentrada y paraestatal, habida cuenta de que la administracin desconcentrada es una forma de llevar a cabo la primera de las citadas. El marcojurdico de la administracin pblica municipal en el Es- tado de Mxico, est determinado, adems, por los artculos 112, 113, 114, 115, 116, 117 y 122 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, reformada mediante Decreto No. 72 de la H. L ~ gislatura Local, publicada en la "Gaceta del Gobierno" del propio Esta- do, el 27 de febrero de 1995. Tambin forman su marco jurdico los artculos 1, 2, 3, 5, 31 Yrelativos de la Ley Orgnica Municipal del E ~ ; . tado de Mxico, publicada en el Diario Oficial "Gaceta del Gobierno" con fecha 5 de Enero de 1994 y que abrog a la Ley Orgnica Municipal publicada en dicho peridico oficial el 18 de julio de 1973. La Administracin Pblica Municipal del Estado de Mxico, fes- ponde a los mismos lineamientos y estructura de la federal y estatal, es decir, es centralizada, desconcentrada y paraestatal. Al abordar el tema de la Administracin Pblica Municipal, me limitar a exponer lo relativo al Municipio en el Estado de Mxico. De acuerdo con lo previsto por el artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, el Municipio es la base de la divisin territorial del Estado Me,icano y de SU organiza- TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 229 cin poltica y administrativa. La fraccin 1 del artculo citado en su parte relativa dice: "1. Cada Municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste yel Gobierno del Estado". "Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamien- tos, electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para el perodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas para el perodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de propieta- rios, no podrn ser electos para el perodo inmediato con el carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s podrn ser elec- tos para el perodo inmediato como propietarios a menos que hayan es- tado en ejercicio". La Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, trata lo relativo a la organizacin poltica y administrativa del Munici- pio en sus artculos 112 y 113. Respecto a la constitucin de los ayun- tamientos la tratan los artculos del 114 al 121. Las atribuciones de los ayuntamientos las abordan del artculo 122 al 127, en tanto que lo re- lativo a las atribuciones de los Presidentes Municipales, que son quie- nes realizan la Administracin Pblica Municipal propiamente dicha, las sealan el artculo 128 de la propia Constitucin. La Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico menciona cuales son los municipios de esta entidad, su organizacin territorial, lo rela- tivo a su poblacin y a los ayuntamientos, a su integracin, su instala- cin, su funcionamiento, atribuciones de los mismos y cuales son los actos administrativos municipales que requieren autorizacin de la legislatura o diputacin permanente del Estado. El artculo 31 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Municipal del Estado de Mxico establece: "Son atribuciones de los ayuntamientos: 1. Expedir y reformar el Bando Municipal, as como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro del territorio del municipio, que sean necesarios para su organizacin, prestacin de los servicios pblicos y, en general, para el cumplimiento de sus atribuciones; 11. Celebrar convenios, cuando as fuese necesario, con las autorida- des estatales competentes; en relacin. con la prestacin de los servicios pblicos a que se refiere el artculo 115, fraccin 111 de la Constitucin General, as como en lo referente a la administracin de contribuciones fiscales; 111. Proponer ante la Legislatura local iniciativas de leyes o decretos en materia municipal, en su caso, por conducto del Ejecutivo del Estado; 230 MIGUEL CALINDO CAMACHO IV. Proponer, en su caso, a la Legislatura local, por conducto del Eje- cutivo , la creacin de organismos munici pajes descen tralizados para la prestacin y operacin, cuando proceda de los servicios pblicos; V. Acordar la divisin territorial municipal en delegaciones, subdele- gaciones, colonias, sectores y manzanas; VI. Acordar, en su caso, la categora y denominacin poltica que les corresponda a las localidades, conforme a esta Ley; VII. Convenir, con tratar o concesionar, en trminos de ley, la ejecu- cin de obras y la prestacin de servicios pblicos, con el Estado, con otros municipios de la entidad o con particulares, recabando, cuando proceda, la autorizacin de la Legislatura del Estado; VIII. Concluir las obras iniciadas por administraciones anteriores y dar mantenimiento a la infraestructura e instalaciones de los'servicios pblicos municipales; IX. Crear las unidades administrativas necesarias para el adecuado funcionamien to de la administracin pblica municipal y para la eficaz prestacin de los servicios pblicos; IX Bis. Crear en el mbito de sus respectivas competencias una Coor- dinacin Municipal de Derechos Humanos, la cual ser autnoma en sus decisiones; X. Cou ocer los informes contables y financieros anuales dentro de los tres meses siguientes a la terminacin del ejercicio presupuestal que pre- sen tar el tesorero con el visto bueno del sndico; XI. Designar de entre sus miembros a los integrantes de las comisio- nes del ayuntamiento; y de entre los habitantes del municipio, a los jefes de sector y de manzana; XII. Convocar a eleccin de delegados y subdelegados municipales, y de los miembros de los consejos de participacin ciudadana; XIII. Solicitar al Ejecutivo del Estado la expropiacin de bienes por causa de utilidad pblica; XIV. Municipalizar los servicios pblicos en trminos de esta Ley; Xv. Aprobar en sesin de cabildo los movimientos registrados en el libro especial de bienes muebles e inmuebles; XVI. Acordar el destino o uso de los bienes inmuebles municipales; XVII. Nombrar y remover al secretario, tesorero, titulares de las uni- dades administrativas y de los organismos auxiliares, a propuesta del pre- sidente municipal; para la designacin de estos servidores pblicos se preferir en igualdad de circunstancias a los ciudadanos del Estado veci- nos del municipio; XVIII. Administrar su hacienda en trminos de ley, y controlar a tra- vs del presidente y sndico la aplicacin del presupuesto de egresos del municipio; XIX. Aprobar su presupuesto de egresos; XX. Autorizar la contratacin de emprstitos, en trminos de la Ley de Deuda Pblica Municipal del Estado de Mxico; XXI. Formular, aprobar y ejecutar los planes de desarrollo municipal y los Programas correspondien tes; XXII. Dotar de servicios pblicos a los !}Abitantes del municipio; XXIII. Preservar, conservar y restaurar al medio ambiente; TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 231 XXIV Participar en la creacin y administracin de sus reservas terri- toriales y ecolgicas; convenir con otras autoridades el control y la vigi- lancia sobre la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; otor- gar licencias y permisos para construcciones privadas; planificar y regu- lar de manera conjun ta y coordinada el desarrollo de las localidades conurbadas; XXV Constituir o participar en empresas paramunicipales y fideico- misos; XXVI. Enajenar y dar arrendamiento, usufructo o comodato los bie- nes del municipio, previa autorizacin, en su caso, de la Legislatura del Estado; XXVII. Promover y apoyar los programas estatales y federales de capa- citacin y organizacin para el trabajo; XXVIII. Desafeetar del servicio pblico los bienes municipales o cam- biar el destino de los bienes inmuebles dedicados a un servicio pblico o de uso comn; XXIX. Introducir mtodos y procedimientos en la seleccin y desarro- llo del personal de las reas encargadas de los principales servicios p- blicos, que propicien la institucionalizacin del servicio civil de carrera municipal; XXX. Sujetar a sus trabajadores al rgimen de seguridad social esta- blecido en el Estado; XXXI. Formular programas de organizacin y participacin social, que permitan una mayor cooperacin entre autoridades y habitantes del municipio; XXXII. Elaborar y poner en ejecucin programas de financiamiento de los servicios pblicos municipales, para ampliar su cobertura y mejo- rar su prestacin; XXXIII. Coadyuvar en la ejecucin de los planes y programas federa- les y estatales; XXXIV Publicar por lo menos una vez al ao la "Gaceta Municipal" como rgano oficial para la publicacin de los acuerdos de carcter ge- neral tomados por el ayuntamiento y de otros asuntos de inters pblico; XXXV Organizar y promover la instruccin cvica que mantenga a los ciudadanos en conocimiento del ejercicio de sus derechos; XXXVI. Nombrar al cronista municipal para el registro escrito del acontecer histrico local, que preserve y fomente la identidad de los po- bladores con su municipio y con el Estado y que supervise el archivo de los documentos histricos municipales; XXXVII. Promover en la esfera de su competencia lo necesario para el mejor desempeo de sus funciones; XXXVIII. Las dems que le sealen otras disposiciones legales". El artculo 32 de la Ley que se comenta seala: "Para ocupar los cargos de secretario, tesorero, titulares de las unidades administrati- vas y de los organismos auxiliares se debern satisfacer los siguientes requisitos: 232 MIGUEL GALINDO CAMACHO 1. Ser ciudadano del Estado en pleno uso de sus derechos; 11. No estar imposibilitado para desempear cargo, empleo, o comi- sin pblica. 111. No haber sido condenado en proceso penal, por delito intencional". En esta disposicin legal se seala la administracin centralizada mu- nicipal yla paramunicipal que la llevan a cabo sus organismos auxiliares. 9.10. LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRALIZADA DE LOS MUNICIPIOS La administracin pblica municipal centralizada en el Estado de Mxico, est contemplada en el Ttulo IV relativo al rgimen adminis- trativo. A la administracin citada se refieren los artculos 86, 9'1, 92, 93, 94, 95,96. Los dos primeros y el penltimo establecen: ARTCULO 86.- "Para el ejercicio de sus atribuciones y responsabilidades ejecutivas, el ayuntamiento se auxiliar con las dependencias y entidades de la administracin pblica municipal, que en cada caso acuerde el ca- bildo a propuesta del presidente municipal, las que estarn subordina- das a este servidor pblico". ARTCULO 91.- "Son atribuciones del secretario del ayuntamiento las siguientes: 1. Asistir a las sesiones del ayuntamiento y levantar las actas correspon- dien tes; II. Emitir los citatorios para la celebracin de las sesiones de cabildo, convocadas legalmente; 111. Dar cuenta en la primera sesin de cada mes, del nmero y conte- nido de los expedientes pasados a comisin, con mencin de los que hayan sido resueltos y de los pendientes; IV. Llevar y conservar los libros de actas de cabildo, obteniendo las firmas de los asistentes a las sesiones; V. Validar con su firma, los documentos oficiales emanados del ayun- tamiento o de cualquiera de sus miembros; VI. Tener a su cargo el archivo general del ayuntamiento; VII. Controlar y distribuir la correspondencia oficial del ayuntamien- to, dando cuenta diaria al presidente municipal para acordar su trmite; VIII. Publicar los reglamentos, circulares y dems disposiciones muni- cipales de observancia general; IX. Compilar leyes, decretos, reglamentos, peridicos oficiales del es- tado, circulares y rdenes relativas a los distintos sectores de la adminis- tracin pblica municipal; X. Expedir las constancias de vecindad que soliciten los habitantes del municipio, a la brevedad, en un plazo no mayor de 24 horas, as como las certificaciones y dems documentos pblicos que legalmente procedan, o los que acuerde el ayuntamiento; XI. Elaborar con la intervencin del sndico el inventario general de bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio, de los destinados a un servicio pblico, los de uso comn y los prppios; TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 233 XII. Integrar un sistema de informacin que contenga datos de los aspectos socio-econmicos bsicos del municipio; XIII. Ser responsable de la publicacin de la Gaceta Municipal; XIV. Las dems que le confieran esta Ley y disposiciones aplicables". ARTCULO 95.- "Son atribuciones del tesorero municipal: 1. Administrar la hacienda pblica municipal, de conformidad con las disposiciones legales aplicables; 11. Determinar, liquidar, recaudar, fiscalizar y administrar las contri- buciones en los trminos de los ordenamientos jurdicos aplicables y, en su caso, aplicar el procedimiento administrativo de ejecucin en trmi- nos de las disposiciones aplicables; 111. Imponer las sanciones administrativas que procedan por infrac- ciones a las disposiciones fiscales; IV. Llevar los registros contables, financieros y administrativos de los ingresos, egresos e inventarios; V. Proporcionar oportunamente al ayuntamiento todos los datos o in- formes que sean necesarios para la formulacin del Presupuesto de Egre- sos Municipales, vigilando que se ajuste a las disposiciones de esta Ley y otros ordenamientos aplicables; VI. Presentar al ayuntamiento un informe de la situacin contable fi- nanciera de la Tesorera Municipal; . VII. Disear y aprobar las formas oficiales de manifestaciones, avisos y declaraciones y dems documentos requeridos; VIII. Participar en la formulacin de Convenios Fiscales y ejercer las atribuciones que le correspondan en el mbito de su competencia; IX. Proponer al ayuntamiento la cancelacin de cuentas incobrables; X. Custodiar y ejercer las garantas que se otorguen en favor de la hacienda municipal; XI. Proponer la poltica de ingresos de la tesorera municipal; XII. Intervenir en la elaboracin del programa financiero municipal; XIII. Elaborar y mantener el Padrn de Contribuyentes; XlV. Ministrar a su inmediato antecesor todos los datos oficiales que le solicitare, para contestar los pliegos de observaciones y alcances que for- mule y deduzca la Contadura General de Glosa; XV. Solicitar a las instancias competentes, la prctica de revisiones cir- cunstanciadas, de conformidad con las normas que rigen en materia de control y evaluacin gubernamental en el mbito municipal; XVI. Glosar oportunamente las cuentas del ayuntamiento; XVII. Contestar oportunamente los pliegos de observaciones y respon- sabilidad que haga la Contadura General de Glosa de la Legislatura, informando al ayuntamiento; XVIII. Expedir copias certificadas de los documentos a su cuidado slo por acuerdo expreso del ayuntamiento; XIX. Las que le sealen las dems disposiciones legales y el ayunta- miento". 9.11. LA ADMINISTRACIN PBLICA DESCONCENTRADA DE LOS MUNICIPIOS Esta. forma de la administracin pblica ha ofrecido grandes bene- ficios a los administrados en los tres niveles de gobierno, a grado tal 234 MIGUEL CALINDO CAMACHO de que se ha aplicado con xito y beneficio en la Federacin, en los Estados y en los Municipios. En el Estado de Mxico la desconcentracin administrativa muni- cipal tiene las mismas caractersticas que la federal y la estatal, y es evidente que sta se deriva de la centralizacin administrativa munici- pal. Su marcojurdico queda encuadrado en lo previsto por los artcu- los 86,88,89 Y90 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, y se han establecido, fundamentalmente, en los llamados Centros de Servicios Administrativos, en donde obviamente, no solamente laboran dependencias desconcentradas de la administracin pblica munici- pal centralizada, sino tambin oficinas paraestatales e inclusive, en la propia unidad administrativa se han establecido sucursales bancarias para que los administrados puedan resolver sus problemas econmi- cos, relativos al pago de contribuciones, derechos, ete., y la obtencin de dinero necesario para ello, en las mismas unidades administrativas. La desconcentracin administrativa se lleva a cabo en nombre de la oficina centralizada a la que pertenecen los organismos desconcen- trados, que actan por medio de la delegacin de facultades que les ha conferido la dependencia centralizada. Es de desearse que se in- cremento esta administracin desconcentrada y que los servidores pblicos que laboran en las mismas comprendan la importancia de servir con atencin y esmero a los peticionarios, que son los que en ltima instancia aportan las cantidades necesarias para el pago de sus emolumentos. 9.12. LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAMUNICIPAL DE LOS MUNICIPIOS La administracin pblica paramunicipal de lo municipios y en particular la de los del Estado de Mxico, siguen los mismos lineamien- tos de la federal y de las entidades federadas, es decir, esta forma de administracin pblica se acenta cuando el Estado adopta actitudes de economa mixta y disminuye cuando se acerca a la tesis de la libre empresa o economa de mercado, que es la representacin del libera- lismo econmico. . Como ya se ha repetido en varias ocasiorres, la tesis liberal se inici en Mxico, en la etapa que se vive, despus de la mitad del sexenio presidencial 82-88, para incrementarse, decididamente, a partir del siguiente, o sea del sexenio 88-94 y desafortunadamente contina, en el actual, 1994-2000, ya que el Estado transfiere constantemente a los particulares empresas que anteriormente administraba. En la esfera municipal y concretamente en el Estado de Mxico, se contina con esta tendencia, pero debe tomarse en consideracin que la administracin pblica paraestatal en esta entidad de la federacin y a pesar de su potencial econmico nunca alcanz caractersticas de incremento alarmante. TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA A) La descentralizacin Pocas han sido las empresas descentralizadas de los municipios del Estado de Mxico. Algunas de ellas como la Direccin de Agua y Al- cantarillado, sigue funcionando como organismo descentralizado, sin que su existencia se haya involucrado en razn de la tesis de economa mixta o de libre empresa. El marco jurdico de las empresas descentralizadas est contenido en los artculos 88,89,90 Y123 de la Ley Orgnica Municipal del Esta- do de Mxico. B) Empresas de participacin municipal mayoritaria Las empresas de participacin municipal mayoritaria en los muni- cipios del Estado de Mxico, casi no existen, y las de participacin minoritaria solo se presentan cuando el municipio tiene inters en el fomento de las artesanas locales, pero generalmente en estos casos se adopta la forma de la administracin descentralizada municipal. C) Fideicomisos El marco jurdico de los fideicomisos municipales est contenido en los art.culos 123 y 124 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, y tiene las caractersticas de todas las instituciones que ha- biendo partido del derecho privado han sido incorporadas a una for- ma de la administracin pblica. CAPTULO X LA ADMINISTRACIN ECOLGICA SUMARIO: 10.1. Marco jurdico de la administracin ecolgica en Mxi- co.-lO.2. El derecho internacional en materia ambiental. Introduc- cin al estudio de la legislacin ambiental.-1O.3. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Evaluacin del im- pacto y riesgo ambiental en el mismo.-lO.4. Aplicacin de la ciencia y la tecnologa para el mejoramiento ambiental. El sector y la salud ambiental en Mxico.-lO.5. Anlisis de la problemtica ambiental e introduccin al desarrollo sustentable. Tecnologas para el control de contaminantes atmosfricos. El aire y la contaminacin de la atmsfe- ra.-lO.5. La administracin ambiental, el control de tratamientos de materiales peligrosos y txicos. El suelo. Los materiales y residuos pe- ligrosos.-lO.7. El agua, su contaminacin y los sistemas acuticos. Tecnologas para el tratamiento de aguas. 10.1. MARCO JURDICO DE LA ADMINISTRACIN ECOLGICA EN MxlC . El marco jurdico de la administracin ecolgica en Mxico est determinado en los artculos 4 prrafo cuarto, 27 prrafo tercero, 29, 73 fraccin XVI y 115 fraccin 11 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que otorga a los municipios la fa- cultad de expedir bandos municipales y disposiciones de carcter ge- neral en materia ambiental, as como sus leyes reglamentarias que son la Ley General de Salud, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 7 de febrero de 1984 y la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, publicada en el Diario Oficial de la Federa- cin el da 28 de enero de 1988, reformada mediante decreto publica- do en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre de 1996. La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambien- te que se comenta, en el texto de su reforma vigente establece las ba- ses para definir los principios de la poltica ambiental y regular los instrumentos de su aplicacin; el estudio de la biodiversidad y sus di- ferentes manifestaciones; el aprovechamiento sustentable de los elemen- tos naturales; la proteccin al ambiente y la prevencin parapresr- vario; la participacin social e informacin ambiental; la inspeccin y vigilancia; medidas de seguridad y sanciones, as como la distribucin de competencias y coordinacinen la materia. 237 238 MIGUEL GALINDO CAMACHO El artculo 3 2 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Pro- teccin al Ambiente vigente en 1999, define en sus XXXV fracciones lo que debe entenderse por: Ambiente, Areas naturales protegidas, Apro- vechamiento sustentable, Biodiversidad, Biotecnologa, Contaminacin, Con- taminante, Contingencia ambiental, Control, Criterios ecolgicos, Desarrollo Sustentable, Desequilibrio ecolgico, Ecosistema, Equilibrio ecolgico, Elemen- to natural, Emergencia ecolgica, Fauna silvestre, Flora silvestre, Impacto ambiental, Manifestacin del impacto ambiental, Material gentico, Material peligroso, Ordenamiento ecolgico, Preservacin, Prevencin, Proteccin, Re- cursos bi'Olgicos, Recursos genticos, Recurso natural, Regin ecolgica, Resi- duo, Residuos peligrosos, Restauracin, Secretara y Vocacin natural. El artculo 4 2 de la Ley en comento, establece la distribucin de competencias y coordinacin entre la Federacin, los Estados, el Dis- trito Federal y los Municipios respecto a las atribuciones que en materia de preservacin, restauracin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente tienen las autoridades, por lo que en tal virtud, a la fecha todas las entidades federadas tienen ya su ley de la materia. Los muni- cipios derivan sus atribuciones de la ley mencionada, la de la entidad federada a la que pertenecen y de sus Bandos de Polica y Buen Go- bierno, as como de sus Reglamentos. En la Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, reformada mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Fede- racin el da 13 de diciembre de 1996, desapareci el Captulo VI de la ley que fue motivo de la reforma, que se refera a los delitos del orden federal, as como el VII de la misma, que trataba lo relacionado a la denuncia popular, sin embargo, el contenido de los mismos sigue apa- reciendo en la nueva ley. En virtud de la importancia de la proteccin al ambiente, en el Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, mediante reforma publica- da en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre de 1996, se incluy el Ttulo Vigsimo Quinto, Captulo nico relativo a los deli- tos ambientales. Como ya qued expuesto, todos los Estados de la Federacin cum- pliendo con el contenido del prrafo primero del, artculo 41 constitu- cional, han elaborado leyes para la proteccin del medio ambiente. En el Estado de Mxico, el marco jurdico de la administracin ecolgica, adems de las disposiciones federales respectivas de la materia, est constituido por las siguientes leyes: Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano del Estado de Mxico; Ley Orgnica de la Administra- cin Pblica del Estado de Mxico; Ley de Proteccin al Ambiente para el Desarrollo Sustentable del Estado de Mxico, publicada en el Peridico Oficial "Gaceta del Gobierno" el 26 de noviembre de 1997 y que abrog a la Ley de Proteccin al Ambiente del Estado de Mxico, publicada en el mismo peridico oficial el 28 de enero de 1988; los TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 239 ., Reglamentos de la Ley de Proteccin al Ambiente del Estado de Mxi- co en Materia de Prevencin y Control de la Contaminacin de la At- msfera; para la Prevencin y Control de la Contaminacin de Agua; en Materia de Impacto y Riesgo Ambiental; en materia de Prevencin y Control de la Contaminacin del Suelo; y el Reglamento Interior de la Secretara de Ecologa; Ley de Parques Estatales y Municipales; Dis- posiciones jurdicas en materia ecolgica de la Ley de Asentamientos Humanos; Disposicionesjurdicas en materia ecolgica del Reglamen- to de Trnsito del Estado de Mxico; Artculos 33-A y del 233-A al 233-D del Cdigo Penal vigente en el Estado de Mxico, as como varios de- cretos, acuerdos y convenios del Ejecutivo para prevenir las condicio- nes que favorezcan el equilibrio ecolgico y el medio ambiente. La Ley de Proteccin al Ambiente para el Desarrollo Sustentable del Estado de Mxico, establece las normas de proteccin y restaura- cin al ambiente y de conservacin y aprovechamiento racional de los recursos naturales en el mbito territorial del Estado de Mxico. Sus disposiciones son de orden pblico e inters social. Los municipios del Estado de Mxico cuentan adems con su le- gislacin aplicable enel mbito de su territorio, teniendo como mar- co jurdico, como ya se expuso, su Ley Orgnica Municipal, su Bando de Polica y Buen Gobierno y varios reglamentos de la materia, entre ellos, el Reglamento de Proteccin al Ambiente y del Equilibrio Ecolgico del Municipio de Toluca. 10.2. DERECHO INTERNACIONAL EN MATERIA AMBIENTAL. INTRODUCCIN AL ESTUDIO DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL El problema del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente no solamente se presenta en Mxico, sino en todo el globo terrqueo, inclusive nlos .pases del' primer mundo se ha abordado con anterio- ridad-esta.problemtica y-puesceen prctica medidas importantes para . . resolvertos, la correspondiente parasoludo-: na,r ei problema, .la8lbases del Derecho 'Internacional 't:nMatepaAmbiental e-inicindose la introduccin de la legislt\ci.fi: .ambierual, En'efect',.el'calertamiento de la tierra. el deteriororde la capa de OZrl', la erosin, la acumulacin de desperdicios tXlCOS y todos los elementos que determinan la contaminacin del medio am- biente son parte de los problemas que deben ser resueltos en un ambien- te de cooperacin por todos los pases, sus gobernantes y goberna- dos, para evitar la prdida de la diversidad biolgica del planeta, por lo cual todos sin excepcin estamos obligados a adoptar nuevos tipos de conducta que mejoren nuestro equilibrio ecolgico, nuestro am- biente y por ende nuestro sistema de vida. Ello obliga a entrar de lle- no a la cultura de la responsabilidad del esfuerzo, de la limpieza y de un comportamiento integral que permitan unas mejores condiciones I - 240 MIGUEL GALlNDO CAMACHO de vida, tal y como son las aspiraciones de los preceptos constitucio- nales que forman el marco jurdico de la administracin ecolgica en absoluta correspondencia con el contenido de las leyes y pactos inter- nacionales. Segn P. RAVEN, la biodiversidad o diversidad biolgica es la totali- dad de los genes, las especies y los ecosistemas de una regin y que son en palabras comunes y corrientes la diversidad de vida en la tie- rra. Para l la diversidad gentica est representada como la variacin de los genes dentro de las especies, en tal sentido abarca poblaciones determinadas de la misma especie o la variacin gentica de una sola poblacin. Para el mismo autor, la diversidad de las especies est representa- da por la variedad de las mismas en una regin. El nmero de espe- cies de una regin representa la riqueza de sus especies, misma que debe tomar en consideracin la relacin que existe entre una especie y otras. La diversidad de ecosistemas est relacionada con la extensin de ambientes terrestres y acuticos, e inclusive bosques tropicales que estn sobre la tierra. Es obvio que la legislacin internacional y las leyes nacionales so- bre el equilibrio ecolgico y la proteccin del medio ambiente repre- sentan el marco jurdico que permite realizar una conducta tendiente a ello, pero es evidente que la tarea no se ha cumplido en forma clara y evidente por diversos motivos, muchos imputables a las autoridades y otros a los particulares, es decir, tanto gobernantes como gobernados, o administradores o administrados tenemos gran responsabilidad en el desequilibrio ecolgico que se ha presentado, pues separada o con- juntamente realizamos conductas propiciando tal desequilibrio. Entre los diferentes factores que han propiciado el desequilibrio ecolgico mencionar solamente algunos de ellos, pero admitiendo que existen otros varios. De los primeros citar a los siguientes: a la contaminacin que producen las factoras, que no solamente causa efectos en el rea en donde existen, sino que llevan la contaminacin y elementos txicos a travs de ros y canales a grandes distancias de donde se producen esos txicos; el uso desmedido e irracional de, ve- hculos de motor determinado por el uso de combustibles contami- nantes; la falta de un verdadero y autntico control de parte de las autoridades competentes de la materia, pues los centros de verifica- cin de contaminacin ambiental solo han producido la molestia po- pular y la idea de que solamente existen para obtener una fuente de ingresos, ya que en las calles de las ciudades y en las carreteras es co- mn observar la cantidad de humo y gases que despiden vehculos de transporte colectivo, especialmente los viejos que ante los propios agen- tes de trnsito hacen despidos yJ'explosiones de gases contaminantes; instalacin excesiva de topes de parte de las autoridades y de los par- TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 241 ticulares, que convierten a las calles en verdaderos estacionamientos de vehculos con motor encendido. El abuso y la irresponsabilidad de los gobernados complementa y aumenta la conducta antiambiental, produciendo un desequilibrio ecolgico y en el mismo orden se ob- serva la existencia de vehculos que contaminan, de muchos que con una enorme irresponsabilidad de sus conductores se estacionan en doble fila cuando cerca del lugar donde lo hacen existen estaciona- mientos pblicos que deben ocupar para hacer ms fluido el trnsito; el uso y abuso de materiales que producen una gran cantidad de basu- ra no reciclable que propicia la contaminacin ambiental. En el medio rural es claramente visible el abuso que se contina haciendo con la tala de los bosques, a grado tal que ha provocado erosiones importantes en la tierra y un desequilibrio ecolgico, que se manifiesta claramente en la temporada de inicio y terminacin del perodo de lluvias y que en el campo cuando stas se presentan son en grado tan fuerte que motivan un deslavamiento de la tierra, con pr- dida de la materia orgnica. En materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente, Mxi- co ha celebrado varios tratados internacionales dentro de los cuales mencionar los siguientes: Asuntos Fronterizos: Convenio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre Cooperacin para la Proteccin y Mejoramiento del Me- dio Ambiente en la Zona Fronteriza, tambin conocido como Convenio de la Paz. Firmado en la Paz, B.C.S., 14 de agosto de 1983. Entrada en Vigor, 16 de febrero de 1984. Diario Oficial, 4 de mayo de 1984. 1. Acuerdo de Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica para la Solucin de los Problemas de Sanea- mien to en San Diego, California/Tijuana, Baja California. Anexo 1. Firmado en San Diego, California, 18 de julio de 1985. En trada en Vigor, 18 de julio de 1985. Il. Acuerdo de Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre Contaminacin del Ambiente a lo lar- go de la Frontera Terrestre Internacional por Descarga de Sustancias Peligrosas. Anexo Il. Firmado en San Diego, California, 18 dejulio de 1985. Entrada en Vigor, 29 de noviembre de 1985. In. Acuerdo de Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y Sustancias Peligrosas. Anexo III. Firmado en Washington, D.C., E.U.A., 12 de noviembre de 1986. Entrada en Vigor, 29 de enero de 1987. 242 MIGUEL GALINDO CAMACHO IV. Acuerdo de Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre Contaminacin Transfronteriza del Aire causada por las Fundidoras de Cobre a lo Largo de su Frontera Comn Firmado en Washington, D.C., E.U.A., 29 de enero de 1987. En trada en Vigor, 29 de enero de 1987. V. Acuerdo de Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica relativo al Transporte Internacional de Con- taminacin del Aire Urbano. Contaminacin Martima. Protocolo de 1978 Relativo al Convenio Internacional para Prevenir la Contaminacin por los Buques, 1973. (Protocolo MARPL). Adoptado en Londres, Gran Bretaa, 17 de febrero de 1978. Ratificado por Mxico, 23 de abril de 1992 Entrada en Vigor General, 2 de octubre de 1983. Entrada en vigor para Mxico, 23 de julio de 1992. Diario Oficial, 8 de julio de 1992. Espacios Martimos. Convencin sobre Pesca y Conservacin de los Recursos Vivos de la Alta Mar. Adoptado en Ginebra, Suiza, 29 de abril de 1958. Adhesin por Mxico, 2 de agosto de 1966. Entrada en Vigor General, 20 de marzo de 1966. Entrada en Vigor para Mxico, l de septiembre de 1966. . Diario Oficial, 22 de octubre de 1966. 10.3. LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLGICO YLA PROTECCIN AL AMBIENTE. EVALUACIN DEL IMPACTO YRIESGO AMBIENTAL EN EL MISMO La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Am- biente fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1988, y reformada el 13 de diciembre de 1996, la que consta de SEIS TTULOS. El TTULO PRIMERO est compuesto de cuatro captulos: el Ca- ptulo I se refiere a las Normas preliminares; el Captulo II a la Distribu- cin de competencias y coordinacin; el Captulo III trata lo relacionado con la Poltica ambiental, y el Captulo IV que se divide en VIII Seccio- nes se refiere a los Instrumentos de la poltica ambiental. La Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa fue creada con la finalidad de cumplir con las atribuciones relacionadas con la protec- cin al equilibrio ecolgico y lograr un desarrollo sustentable, pero mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de mayo de 1992, fue suprimida para dar lugar a la Secretara de Desa- rrollo Social, yen 1999 corresponde a la Secretara del Medio Ambien- te, Recursos Naturales y Pesca, creada mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1994, cumplir TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 243 con las atribuciones de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Pro- teccin al Ambiente. El TTULO SEGUNDO est formado de tres captulos. El Captulo I se refiere a las reas naturales protegidas, y que a su vez se divide en IV Sec- ciones; el Captulo 11 trata lo relativo al las Zonas de restauracin, y el Captulo 111 a la Flora y fauna silvestre. El TTULO TERCERO est compuesto por tres captulos, el I trata lo relacionado al Aprovechamiento sustentable del agua y los ecosistemas acu- ticos; el Captulo 11 a la Preservacin y aprovechamiento sustentable del sue- lo y sus recursos, y el Captulo 111 De la exploracin y explotacin de los recursos no renovables en el equilibrio ecolgico. . El TTULO CUARTO est formado de ocho captulos, el I se refiere a las Disposiciones ftnerales; el Captulo 11 a la Prevencin y control de la contaminacin de la atmsfera, el 111 se refiere a la Prevencin y control de la contaminacion del agua y de los ecosistemas acuticos; el IV a la Preven- cin y control de la contaminacin del suelo; el V a las Actividades considera- das como altamente riesgosas; el VI a los Materiales y residuos peligrosos; el VII a la Energa nuclear, y el Captulo VIII al Ruido, vibraciones, energa trmica y lumnica, olores y contaminacin visual. El TTULO QUINTO tiene dos captulos, el t se refiere a la Participa- cin social, y el 11 al Derecho a la informacin ambiental. El TTULO SEXTO est compuesto de cinco captulos. El Captulo 1 se refiere a las Disposiciones generales; el II a la Inspeccin y vigilancia; el 111 a las Medidas de seguridad; el IV se refiere a las Sanciones administrativas; y el V al Recurso de revisin. 10.4. APLICACIN DE LA CIENCIA Y LA TECNOLOGA PARA EL MEJORAMIENTO AMBIENTAL. EL SECTOR Y LA SALUD AMBIENTAL EN MXICO Es innegable que la ciencia y la tecnologa deben aplicarse concu- rrentemente para el mejoramiento ambiental en Mxico. Sin embargo, a pesar de los avances cientficos sobre la materia se advierte claramen- te un deterioro y desequilibrio ecolgico y del medio ambiente, pues cada da se advierte en casi toda la geografa mexicana que avanza ms apresuradamente el desequilibrio ambiental en Mxico, bien por- que la ciencia no proporcione los medios idneos para combatirlo, o bien, porque la administracin pblica no acte de manera adecuada, utilizando los medios idneos para la proteccin del medio ambiente. El ambiente tiene tal importancia que inclusive debe ser motivo de anlisis preciso de las polticas sobre la materia, as como las econ- micas y comerciales seguidas por Mxico, puesto que de otra manera se corre el riesgo de que los recursos ambientales puedan extinguirse no solamente en Mxico, sino en todo el planeta lo que debe obligar a hacer cambios de conducta de gobernantes y gobernados crendose patrones de produccin y de consumo, propiciando que la conducta 244 MIGUEL GALINDO CAMACHO de los particulares evite despilfarros de energa, de materias primas, de desecho y se busquen y encuentren alternativas de solucin para que la sociedad de produccin y consumo brinde a la poblacin posibili- dades de un mejoramiento absoluto del ambiente. Edmundo DE ALBA YCristina CORTINAS DE NAVA, en su trabajo "Re- flexiones sobre la Importancia de la Ciencia y la Tecnologa para la Gestin Ambiental", respecto a la problemtica citada y el comportamiento in- dustrial dicen: "Ante tales expectativas, el antiguo enfoque de control de las emisiones contaminantes y de la generacin de residuos peligrosos al final de los procesos, est siendo reemplazado por otro preventivo, en el que se pone nfasis en el diseo de los procesos y productos que contribuyan a reducirlos al mximo, ahorren energa y materias primas, y faciliten el reuso y reciclado". "A ese respecto, la ecologa industrial tiende a emular los procesos biocibernticos de la naturaleza, en los cuales utilizan al mximo los recursos, mediante mecanismos con alta eficiencia energtica que no producen desechos, ya que todos los materiales que intervienen en lo ciclos biolgicos son reutilizados ". "En primer trmino, las actividades citadas se centraron en reducir la car- ga contaminante de aguas residuales; ms tarde se centraron en disminuir la generacin de residuos slidos y, finalmente, en abatir las emisiones de aire, aspecto este ltimo en el que se ha logrado el mximo de reduccin ". y agregan, "Entre losfactores de xito en el logro de las metas de reduccin de contaminantes y desechos en la fuente se encuentran: l. El establecimiento de sistemas de contabilidad parcial y total, incluyendo el balance de energa y materiales. 2. La participacin del personal gracias a la capacitacin y los estmulos. 3. El liderazgo gerencial en la instrumentacin de las actividades de reduccin en la fuente". "Otrofactor que parecejugar un papel importante en el xito de las activi- dades mencionadas, es disponer de polticas y programas ambientales explci- tos y documentados que precisen las metas a alcanzar". "El diseo ambiental ha dado frutos, tambin, en campos tan diversos como son la construccin de aeropuertos en trminos de ahorro de energa y agua, prevencin de emisiones contaminantes, reduccin de la generacin y re- ciclado de desechos; el desarrollo de parques nacionales en los que se minimiza, entre otros, el impacto ambiental de los visitantes; o la edificacin de casas ecolgicas adaptadas a las condiciones locales para ahorrar energa, en las que se reusa el agua y aprovechan los desechos. En todos ellos, la clave ha consistido en reconocer que los problemas e i,1Jtpactos ambientales deben abor- darse de manera sistmica y con el enfoque de ciclo de vida antes descrito ". "A pesar del xito obtenido en las experiencias antes descritas, el volumen de desechos sigue creciendo en la mayora de los pases, las emisiones contami- nantes no se han reducido de manera esperada y el deterioro de los recursos TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 245 naturales an no sefrena significativamente, lo cual indica que la difusin y penetracin de tales programas han sido limitados ".67 Para lograr los objetivos mencionados es menester que con toda seriedad se plantee la necesidad impostergable de aplicar en la mate- ria los conocimientos cientficos y mejorar los procedimientos tecno- lgicos, reforzando ambos aspectos para que tanto la ciencia como la tecnologa proporcionen los recursos y medios adecuados para lograr el equilibrio ambiental, por lo que deber desarrollarse cientfica- mente el conocimiento del suelo, subsuelo, atmsfera, ocanos, ciclos interrelacionados de aguas, nutrientes bioqumicos, flujos de energa para tener un conocimiento preciso y exacto de las condiciones de nuestro planeta para reconstruir lo que se va deteriorando y conservar en forma adecuada lo an no deteriorado, realizando una administra- cin ambiental que tenga como propsito esencial proporcionar al ser humano las condiciones ambientales suficientes e indispensables para el mejor desarrollo de su integridad fsica y consecuentemente la mental. 10.5. ANLISIS DE LA PROBLEMTICA AMBIENTAL E INTRODUCCIN AL DESARROLLO SUSTENTABLE. TF1CNOLOCAS PARA EL CONTROL DE CONTAMINANTES ATMOSFRICOS. EL AIRE Y LA CONTAMINACIN DE LA AT'MSFERA La problemtica ambiental est formada por variadsimos aspec- tos del deterioro ambiental, como ya se ha expuesto, muchos de los cuales corresponden o se presentan en todos los lugares del planeta terrestre y algunos con mayor incidencia regional en Mxico, de ello ya se ha hablado en trminos generales y estn representados por la actividad humana que ha provocado un desequilibrio ambiental, co- mo es la explotacin irracional de los bosques, que ha determinado la erosin de la tierra, e inclusive una variacin en las temporadas de lluvias, la intensidad de stas; la contaminacin del aire producida por las actividades humanas en la esfera industrial y por los goberna- dos con el uso desmedido de materias, que quebrantan o deterioran al aire en algunas ocasiones enrareciendo o reduciendo el oxgeno, y en otras destruyndolo totalmente. No debe escapar al hombre la idea de que el uso de la energa nuclear y los experimentos que se han he- cho en torno de la misma representen una de las causas primarias que estn determinando el desequilibrio ambiental en la tierra; el descui- do en el uso del suelo que permanentemente realiza el hombre en dis- tintas esferas de su actividad; la contaminacin de las aguas por el uso de materiales txicos en las industrias que inclusive llegan a muchos kilmetros de distancia y probablemente hasta las aguas martimas. ,7 VARIOS AUTORES, Adminislracitin Er.oltigicn, Revista de Administracin Pblica, RAP, No. 87, Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., INAP, Mxico, 1994, pg. 48. 246 MIGUEL GALlNDO CAMACHO En realidad la problemtica ambiental es muy variada y compleja y determina una urgente necesidad de la intervencin humana a nivel mundial a efecto de que los Estados intervengan, se relacionen entre s, a efecto de tomar las medidas adecuadas para que la vida humana pueda seguir llevndose a cabo a travs de un desarrollo sus tentable, por lo que debe contarse en primer trmino con la buena voluntad y disposicin de los pases ms desarrollados con la finalidad de que utilicen sus avances cientficos y tecnolgicos, no solamente en el lo- gro de un desarrollo y crecimiento en el mbito de sus economas, sino tambin con el deber de ponerlos al servicio de la humanidad a efecto de que sta disfrute del bienestar de una naturaleza que en lugar de ser daada por el hombre sea preservada y protegida por el mismo, a travs de los medios ms avanzados que proporciona la inte- ligencia humana. Considero que el segundo camino que debe seguir un Estado y en particular el mexicano para lograr un verdadero equilibrio ambiental consiste no solamente en tener una ley de la materia y una dependen- cia que se encargue de la administracin ambiental, sino que, adems, realice en forma idnea, las polticas necesarias para lograr el objeti- vo propuesto e inclusive se olvide de actitudes populistas que auspician el deterioro del medio ambiente, es decir que la dependencia que se encargue de la proteccin del mismo deje a un lado todos los aspectos negativos de la burocracia y se impregne de un sentido de responsabi- lidad social que les determine a actuar siempre en la esfera de su com- petencia, y como complemento de este comportamiento de las autori- dades se requiere que la poblacin del Estado, en todos sus niveles acte con un gran sentido de responsabilidad para no seguir provo- cando el desequilibrio ambiental evitando la contaminacin en todos los aspectos de la actividad humana, o reducindola al mnimo. 10.6. LA ADMINISTRACIN AMBIENTAL, EL CONTROL DE TRATAMIENTOS DE MATERIALES PELIGROSOS Y TXICOS. EL SUELO. Los MATERIALES y RESIDUOS PELIGROSOS La administracin ambiental constituye a partir de 1970 uno de los renglones ms importantes que debe atender la administracin pblica, y cuya problemtica se ha agravado afio con arlo, de tal mane- ra, que ya hace insoslayable la intervencin de la administracin p- blica en este rengln especfico que se ha denominado la administra- cin ambiental, y que debe entenderse por tal, el uso y aplicacin de los recursos idneos con los que cuenta la administracin pblica para resolver esta proble- mtica, pues el desequilibrio ecolgico cada da Se muestra ms patente a tra- vs del deterioro ambiental. En efecto, el incremento de las factoras que hasta la fecha no han realizado el comportamiento adecuado para evitar el deterioro del medio ambiente, exige que la administracin pblica adopte medidas ms TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 247 efectivas y enrgicas para que esto no siga sucediendo, pero que sean medidas cientfica y tcnicamente idneas, aplicadas con responsabilidad y honestidad. Es justo reconocer que una buena parte del sector industrial ya se ha venido preocupando por conseguir un equilibrio del desarrollo ecolgico sustentable, pero otra parte permanece al margen de este comportamiento y solamente mues- tran especial inters en protegersey proteger sus derechos, olvidando o descono- ciendo que tal comportamiento, tarde o temprano puede ser negativo, no sola- mente para la sociedad sino tambin para ellas mismas. La administracin ambiental como uno de los renglones priorita- rios de la administracin pblica, para tener xito requiere de un es- fuerzo cooperativo de todos los integrantes o miembros de la poblacin, pero tambin de la propia administracin pblica, a efecto de que la calidad de los combustibles sea ptima para que a pesar de su uso no provoque contaminaciones, y evite tambin la venta y uso o aplicacin de materiales peligrosos y txicos y obligue a quienes los producen, que su uso se reduzcan considerablemente y se sustituyan por otros que no causen el deterioro ambiental y se predique con el ejemplo y que en todos los actos de la administracin pblica se evite el uso de materia- les txicos y la produccin de residuos peligrosos, para que est en posibilidad jurdica, real y moral de exigir a los particulares un com- portamiento semejante. 10.7. ELAGUA, SU CONTAMINACIN YLOS SISTEMAS ACUTICOS. TECNOLOGAS PARA EL TRATAMIENTO DE AGUAS De conformidad con el artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nacin". La Ley de Aguas Nacionales publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 1Q de diciembre de 1992, es reglamen- taria del prrafo primero del artculo constitucional citado, y en su Captulo V del TTULO SEXTO, establece, en sus artculos 83 y 8410 rela- tivo al Control de Avenidas yProteccin Contra Inundaciones, en tanto que en el Captulo Unico del TTULO SPTIMO trata lo relativo a la Pre- vencin y control de la contaminacin de las aguas, y. est compuesto del artculo 85 al 96 de la propia Ley. El artculo 85 de la Ley que comento establece que: "Es de inters pblico la promocin yejecu- cin de las medidas y acciones necesarias para proteger la calidad del agua, en los trminos de ley". El artculo 86 establece las facultades y tareas de la Comisin Nacional de Agua y para su mejor comprensin se transcribe: "ARTCULO 86. "La Comisin" tendr a su cargo: 1. Promover y, en su caso, ejecutar y operar lainfraestructura federal y los servicios necesarios para la preservacin, conservacin y mejora- 248 MIGUEL GALINDO CAMACHO miento de la calidad del agua en las cuencas hidrolgicas y acuferos, de acuerdo con las normas oficiales mexicanas respectivas y las condiciones particulares de descarga, en los trminos de ley; 11. Formular programas integrales de proteccin de los recursos hi- drulicos en cuencas hidrolgicas y acuferos, considerando las relacio- nes existentes entre los usos del suelo y la cantidad y calidad de agua; Il l. Establecer el cumplimiento de las condiciones particulares de des- carga que deben satisfacer las aguas residuales que se generen en bienes y zonas de jurisdiccin federal; de aguas residuales vertidas directamen- te en aguas y bienes nacionales, o en cualquier terreno cuando dichas descargas puedan contaminar el subsuelo o los acuferos; y en los dems casos previstos en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Protec- cin al Ambiente; IV. Autorizar, en su caso, el vertido de aguas residuales en el mar, y en coordinacin con la Secretara de Marina cuando provengan de fuentes mviles o plataformas fijas; V. Vigilar, en coordinacin con las dems autoridades competentes, que el agua suministrada para consumo humano cumpla con las normas de calidad correspondientes, y que el uso de las aguas residuales cumpla con las normas de calidad del agua emitidas para tal efecto; VI. Promover o realizar las medidas necesarias para evitar que basura, desechos materiales, materiales y sustancias txicas, y lodos producto de los tratamientos de aguas residuales, contaminen las aguas superficiales o del subsuelo y los bienes que seala el artculo 113; y VII. Ejercer las atribuciones que corresponden a la Federacin en mate- ria de prevencin y control de la contaminacin del agua y de su fiscalizacin y sancin, en los trminos de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, salvo que corresponda a otra dependencia con- forme a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal". El agua es un elemento vital para el hombre, de ah que la Ley Ge- neral de Salud otorga facultades a la Secretara del ramo para cuidar la salud de los seres humanos, evitando se les cause dao en la misma, de tal manera que la propia Secretara en coordinacin con la Secre- tara de Agricultura y Recursos Humanos realiza actividades tendien- tes a procurar el abastecimiento suficiente de agua potable para el uso colectivo domiciliario, en cuya actividad juega un papel importantsi- mo la presencia de las autoridades municipales que son las encargadas de prestar el servicio de agua potable y alcantarillado, de conformi- dad con lo dispuesto por la Ley Orgnica Municipal correspondiente. As por ejemplo, el artculo 125 de la ley Orgnica Municipal del Esta- do de Mxico, en su fraccin 1 establece que los municipios tendrn a su cargo la prestacin, explotacin, administracin y conservacin del servicio pblico de: 1) Agua Potable; 2) Alcantarillado, 3)Saneamiento y 4) Aguas Residuales. En tales condiciones corresponde a la Secreta- ra de Salud, a la Comisin Nacional de Agua ya los municipios reali- zar las tareas encaminadas para que el agua que consume la poblacin rena las cualidades de ser autnticamente potable, teniendo tambin TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 249 la facultad para disponer en forma adecuada de los desechos slidos, lquidos y excretas. As por ejemplo, el ltimo prrafo del artculo 8R de la Ley de Aguas Nacionales citada, establece: "El control de las aguas descargas residuales a los sistemas de drenaje o alcantarillado de los centros de poblacin corresponde a los municipios, con el concurso de los Estados cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes" todo ello para que la poblacin tome alimentos adecuados y sin conta- minacin, correspondiendo a la Comisin Nacional del Agua, las fa- cultades para prevenir y realizar el control de la contaminacin de las aguas. Por lo que se refiere a la Secretara de Recursos Hidrulicos, la Ley Forestal publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de di- ciembre de 1992, le otorga facultades para que en coordinacin con la Secretara de Desarrollo Social realice un programa permanente de forestacin y reforestacin para rescatar las zonas erosionadas y con ello mejorar el medio ambiente. Esta tarea involucra la participacin de autoridades federales, estatales y municipales. El uso del agua potable representa varios problemas, que deben ser resueltos de manera eficiente para aprovechar al mximo su exis- tencia y evitar su contaminacin, de entre ellos se pueden citar a los siguientes: 1. El uso irracional del agua potable imputable a las autoridades encar- gadas de evitar su desperdicio. 2. El uso irracional y desperdicio de agua potable por parte de los go- bernados. 3. Evitar la contaminacin del agua potable, pues con frecuencia se afir- ma que la misma lo est por la invasin de elementos contaminantes, provocada bien sea por el mal estado de la red de agua potable o por el del alcantarillado, por lo cual desde la construccin de estos conductos deben llevarse a cabo con las caractersticas suficientes para evitar su des- composicin y adems con la posibilidad de que fcilmente pueda com- probarse o cerciorarse de su estado de idoneidad. Implica igualmente la obligacin de realizar permanentemente obras de vigilancia e inspec- cin, as como reacondicionamiento de ambas redes, para que, por nin- gn motivo, la de alcantarillado provoque filtraciones a la red de agua potable. Con lo expuesto, se llevarn a cabo todas las tareas tendientes a evitar la contaminacin del agua potable, a efecto de que la poblacin del Estado pueda tomar sta con la seguridad de que est tomando agua potable. Respecto a los sistemas acuticos deben aplicarse en su mbito to- das las medidas con la misma finalidad, y en todo caso, la ciencia y la tecnologa debe aplicarse adecuadamente para lograr un tratamiento idneo de las aguas. CAPTULO XI LA REFORMA ADMINISTRATIVA SUMARIO; 11.1. La reforma de la administracin pblica federal.-ll.2. La reforma de la administracin pblica federal centralizada.-l1.3. La re- forma de la administracin pblica federal desconcentrada.-ll.4. La reforma de la administracin pblica federal paraestatal.-l1.5. La re- forma de la administracin pblica de las entidades federadas. El Es- tado de Mxico.-ll.6. La reforma de la administracin pblica cen- tralizada de las entidades federadas.-ll. 7. La reforma de la adminis- tracin pblica desconcentrada de las entidades federadas.-l1.8. La reforma de la administracin pblica paraestatal de las entidades federadas.-11.9. La reforma de la administracin municipal en el Es- tado de Mxico.-l1.l O. La reforma de la administracin municipal centralizada.-ll.ll. La reforma de la administracin municipal des- concentrada.-11.l2. La reforma de la administracin paramunicipal.- 11.13. La reforma de la administracin del Distrito Federal. No soy partidario de las definiciones gramaticales o etimolgicas, pues siempre pensar que la correcta es la que se apega a las reglas de la Lgica, pero en este caso, al abordar el tema de la Reforma Adminis- trativa, y ante tan diversas interpretaciones que se han dado de la mis- ma, de acuerdo con las distintas pocas o situaciones polticas en que han surgido, me conformar con proporcionar simplemente la defini- cin que sobre reforma tiene el Diccionario de Sinnimos, Ideas Afines y Contrarios, de la Editorial Teide , Mxico, Barcelona, Bogot, que dice: "reformar". Cambiar, modificar, perfeccionar, corregir, rehacer, renovar, reparar, restaurar, mejorar, arreglar, restablecer, apaar, quitar, en- mendar, rectificar. etc. y reforma. Reformacin, restauracin, restable- cimiento, modificacin, mejoramiento, mejora, perfeccin, perfec- cionamiento, progreso, reparacin, renovacin, innovacin, revisin, cambio, correccin, enmienda; y el Diccionario de la Lengua Espaola correspondiente a la Real Academia Espaola, al respecto dice: refor- ma. Accin y efecto de reformarse. Lo que se propone, proyecta o ejecuta como una innovacin o mejora en alguna cosa. Las mltiples acepciones del verbo reformar y del sustantivo refor- ma, permiten utilizar esta palabra con los significados que en diferen- tes pocas se le ha dado, sin alterar en nada o en poco su contenido, como quedar expuesto en los siguientes apartados. 251 252 MIGUEL GALINDO CAMACHO 11.1. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL En el campo de la administracin pblica federal, las palabras re- forma y administrativa, no siempre se han usado con el mismo sentido, y no hablo de la semntica, sino del que se les ha dado a travs de la historia, a la estructura y organizacin de la administracin pblica federal, pues de la misma manera se ha hablado de reforma adminis- trativa, cuando se crean y aumentan dependencias del ejecutivo, que cuando han sido suprimidas, se le han restado facultades o algunas han sido fusionadas. En varias ocasiones las reformas solamente son mani- festaciones de la voluntad del gobernante en turno influenciado por algunos de sus consejeros. Debo hacer la aclaracin que algunas de esas reformas, son simplemente cambios, que se originan por diferen- tes motivos, tales como la ideologa del Presidente y de los asesores que le sugieren la reforma, los problemas que piensan que han here- dado de su antecesor, los errores que cree que ste cometi, las situa- ciones polticas y sociales que vive el pas, la manifestacin populista que desea llevar a cabo, aunque l le llame democrtica, y piensa que con la llamada reforma administrativa, los errores se van a terminar y "su" administracin pblica va a mejorar, etc. Es justo reconocer que la mayora de las reformas o cambios, algunas adecuadas y otras err- neas, fueron inspiradas en el principio de buena fe del gobernante que las llev a cabo. De acuerdo con el texto actual del artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, la administracin pblica federal es centralizada y paraestatal. El texto original del artculo 90 citado era diferente al del actual, y estableca: "Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr el nmero de secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretara". Con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 21 de abril de 1981, el artculo 90 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece: "La administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del ordenadminis- trativo de la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Esta- do y Departamentos Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin". "Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraes- tatales y el Ejecutivo Federal, o entre stas y la Secretara de Estado y Departamentos Administrativos". En relacin con lo expuesto en los prrafos que anteceden, consi- dero conveniente, por motivos de orden, tratar de enfocar la reforma TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 253 administrativa en los dos sectores citados, es decir, mencionar por se- parado la que ha tenido la administracin pblica federal centralizada y la que ha tenido en el mbito de la administracin pblica paraestatal. 11.2. LAREFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL CENTRALIZADA A diez aos de haber sido promulgada la Constitucin de 1857, es decir en 1867, el Ejecutivo Federal a cargo del Sr. Le. Don Benito ju- rez, tena las siguientes dependencias: Secretara de Gobernacin, Secreta- ra de Relaciones, Secretara de Justicia e Instruccin Pblica, Secretara de Hacienda, Secretara de Guerra y Secretara de Fomento. Veinticinco aos despus, en el perodo 1891-1896 de Porfirio Daz, durante la poca de . mucha administracin y poca poltica, el Ejecutivo Federal tena las siguien- tes Secretaras o dependencias: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de Hacienda Pblica y Comercio, Secretara de Guerra y Marina, Secretara del Consejo Superior de Salubridad, Secreta- ra deJusticia e Instruccin Pblica, Secretara de Fomento, Secretaria de Co- municaciones y Obras Pblicas y Gobierno del Distrito Federal. La Secretara de Fomento tiene su inspiracin en el pensamiento de la administracin pblica espaola, en donde se conoci, a partir de 1833 col} el nombre de Ministerio de Fomento y posteriormente como Ministerio del Interior y fue considerada como la salvadora de la ad- ministracin espaola y como el motor para sacar a Espaa de las ca- rencias en que se encontraba y constituye la piedra angular del pensa- miento del ms importante tratadista espaol de la materia en esa poca: Francisco Javier DE BURGOS y OLMO. No debe desconocerse que su pensamiento recibi la influencia de Carlos Juan Bautista BONNIN. En el perodo gubernamental de 1917-1921 del Presidente Don Venustiano Carranza, el Ejecutivo Federal tena las siguientes Secreta- ras o dependencias: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Guerra y Marina, Secretaria de Educacin Pblica, Departamento de Salubridad P- blica, Secretara de Fomento, Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas y Gobierno del Distrito Federal. En el inicio de gobierno del Presidente, Lic. Miguel Alemn Val- ds se public en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 21 de di- ciembre de 1946, el Decreto que cre la Ley de Secretaras y Departa- mentos de Estado, cuyo artculo 1 2 seala las siguientes dependencias del Ejecutivo Federal: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de la Defensa Nacional, Secretara de Marina, Secretara de Economa, Secretara de Agri- cultura y Ganadera, Secretara de Recursos Hidrulicos, Secretara de Comu- nicaciones y Obras Pblicas, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de Salubridad y Asistencia, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara 254 MIGUEL GALINDO CAMACH(J de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, Departamento Agrario y Departamento del Distrito Federal. El 24 de diciembre de 1958 se public en el Diario Oficial de la Fede- racin, el Decreto que crea la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, iniciativa formulada por el seor Presidente de la Repblica, Le. Adolfo Lpez Mateos, que en su artculo 1Q seala las dependen- cias del Ejecutivo de la Federacin, siendo las siguientes: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de la Defensa Nacional, Secretara de Marina, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara del Patrimonio Nacional, Secretara de Industria y Comercio, Secre- tara de Agricultura y Ganadera, Secretara de Comunicaciones y Transpor- tes, Secretara de Obras Pblicas, Secretara de Recursos Hidrulicos, Secreta- ria de Educacin Pblica, Secretara de Salubridad y Asistencia, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la Presidencia, Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, Departamento de Turismo y Departamento del Distrito Federal. Las dependencias mencionadas siguieron actuando hasta 1966, en el segundo ao de gobierno del Presidente Gustavo Daz Ordaz. Por regla general el presidente entrante, al tomar posesin del cargo o en su primer u segundo informe de gobierno sealan las reformas que imprimirn a su ad- ministracin. Posteriormente a la publicacin de la ley citada, sefusion la Secretaria de Agricultura y Ganadera con la de Recursos Hidrulicos con una sola denomi- nacin, Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos. En 1966 se elabor, por las Secretaras de Hacienda y Crdito Pbli- co y de la Presidencia de la Repblica el proyecto de programa de desarro- llo econmico y social para el perodo 1966-1970, que inclua obviamente a la reforma administrativa. De sta se afirm que deba ser concebida como un proceso sistemtico que requiere una programacin, una instrumentacin y una metodologa propia que permitan la utiliza- cin ms eficien te de los recursos, sealndose que el programa global de la reforma administrativa debe realizarse mediante los cambios que se requieran en los diferentes niveles o esferas de la administracin. /' Durante los gobiernos de los Presidentes Adolfo Ruiz Cortines, Le. Adolfo Lpez Matees y Lic. Gustavo Daz Ordaz, las finanzas p- blicas se manejaron cautelosamente, pero tendiente al crecimiento y desarrollo equilibrado de Mxico, al que los adversarios de este mane- jo de la economa nacional, llamaron desarrollo estabilizador, concep- cin satanizada por el gobierno del Presidente Luis Echeverra, por lo cual para ste era obligado el cambio del rumbo econmico del pas, lo que motiv la formulacin de su reforma administrativa, de carcter finan- ciero y con programas y proyectos populistas. En el perodo presidencial de 1970 a 1976, la Secretara de la Pre- sidencia en colaboracin con todas las dependencias del Gobierno Federal y del sector paraestatal <plabor el proyecto denominado "ba- ses para el programa de reforma administrativa del Poder Ejecutivo Federal, 1971-1976". TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 255 El 29 de diciembre de 1976 se public en el Diario Oficial de la Federacin, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que abrog a la Ley Orgnica de las Secretaras y Departamentos de Esta- do publicada el 24 de diciembre de 1958, y que en su artculo 26, en su texto original seala las dependencias que integran la administra- cin pblica federal centralizada, estando formada por las siguientes: Secretaria de Gobernacin, Secretara de Relaciones Exteriores, Secretara de la Defensa Nacional, Secretara de Marina, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Secretaria de Programacin y Presupuesto, Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, Secretaria de Comercio, Secretara de Agricultura y Recur- sos Hidrulicos, Secretara de Comunicaciones y Transportes, Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, Secretara de Educacin Pblica, Secretara de Salubridad y Asistencia, Secretara del Trabajo y Previsin So- cial, 'Secretara de la Reforma Agraria, Secretara de Turismo, Departamento de Pesca, Departamento del Distrito Federal. La Ley de la Administracin Pblica mencionada fue el punto cen- tral de la reforma administrativa planteada por el Gobierno del Presi- dente Jos Lpez Portillo y como puede verse en ella uno de los puntos ms importantes fue el de la creacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, que se form con facultades que tena la desaparecida Secretara de la Presidencia y varias de las Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y algunas de la Secretara del Patrimonio Nacional. Los medios de comunicacin manifestaron que una persona haba in- tervenido en el esquema de integracin de la Secretara mencionada, creyendo sta que ocupara la titularidad de esta poderossima Secreta- ra, pero al integrarse el gabinete presidencial, la misma fue nombrada titular de la desmembrada Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en tanto que, otra persona diferente fue designada como Secretario de Programacin y Presupuesto. Muy conocidas y de gran resonancia poltica fueron las diferencias y controversias sostenidas por estos dos miembros de la administracin pblica federal de esa poca, siendo punto medular de ellas, lo relativo al gasto pblico, sosteniendo el pri- mero de ellos la necesidad de la reduccin del gasto pblico, acercn- dose a las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, en tanto que el segundo se proclamaba partidario de las grandes inver- siones pblicas, con el consiguiente incremento del gasto pblico. Estas diferencias tuvieron como consecuencia que dichos funcionarios renunciaran o fueran renunciados a sus cargos, sin tomar en conside- racin quien sustentaba el criterio adecuado para los intereses econmi- cos del pas, y quien no lo tena, con el posible vaticinio de un fracaso, puesto que el incremento del gasto pblico puede motivar un dficit presupuestal. Fue conocida la frase expresada por un miembro de ese gabinete que manifest que debamos prepararnos para "administrar la rique- za ", la que fue interpretada como una irona de muy mal gusto, pues el pueblo nunca se enter de cual riqueza tendra que administrar. 256 MIGUEL GALINDO CAMACHO En la exposicin de motivos de la Ley Orgnica de la Adminis- tracin Pblica Federal que se comenta se seal que la Secretaria de Programacin y Presupuesto sera normativa y de integracin para dar congruencia a las acciones de planeacin que realizaran los sectores respectivos y verificara el avance en la consecucin de los objetivos nacionales y subsumira las facultades de la Secretara de la Presiden- cia de la Repblica, desaparecida y que se encargaba de la planeacin .del gasto pblico y de las inversiones, las de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, relativas a la presupuestacin del gasto corriente y las de la Secretara del Patrimonio Nacional relativas a la programa- cin y el control de los organismos paraestatales. As mismo, se estableci el sistema de formar sectores de la admi- nistracin pblica federal, a efecto de que una Secretara se encarga- ra de coordinar los programas, proyectos y actividades de las dems dependencias del mismo ramo, por ejemplo la Secretara de Hacien- da y Crdito Pblico es la encargada de coordinar las actividades de las dependencias del sector econmico, etc. Las reformas administrativas del gobierno del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado fueron cautelosas, pues recibi un Gobierno con crisis econmica, con inflacin y devaluacin que solamente al final de su mandato pudo controlar, con el sacrificio de todos los mexicanos, excluyendo a los de gran poder econmico, que en estos casos siempre se ven favorecidos. Por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 21 de febrero de 1992, se reform la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en varios de sus artculos, suprimiendo la Secretara de Programacin y Presupuesto. En la exposicin de motivos se afirm que se haban conseguido los propsitos que determinaron la crea- cin de la Secretara citada, consolidndose el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, se expidi la Ley de Planeacin, se formula- ron los Planes Globales de Desarrollo, que la administracin pblica federal centralizada y paraestatal, llev a cabo sus actividades siguien- do el contenido de los planes y programas de Desarrollo, por lo cual considerando que se haban cumplido con los propsitos de la crea- cin de la Secretara de Programacin y Presupuesto, y que varias de : las funciones que sta tena requieren que se lleven a cabo de manera independiente, y en virtud de la evolucin que ha tenido el pas en los aspectos citados de la administracin pblica federal, se consider conveniente suprimir dicha Secretara, pasando la mayora de sus fa- cultades a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a la que se le haban quitado en 1976 con la Ley varias veces citada, y otras a la Se- cretara de Educacin Pblica. La Ley Orgnica de laAdministracin Pblica Federal publicada en el Diario Oficial de la Fetleracin el 29 de diciembre de 1976 comenta- da, independientemente de la reforma que suprimi a la Secretaria de TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 257 Programacin y Presupuesto ha tenido varias reformas para cambiar al- gunas Secretaras de Estado, as por ejemplo, la Secretara de Desarro- llo Urbano y Ecologa desapareci para dar origen a la Secretara de Desarrollo Social, habindose creado la Secretara de la Contralora General de la Federacin, que se transform posteriormente en la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, en tanto que, con la reforma correspondiente, el Departamento de Pesca se elev a la categora de Secretara, y que ahora, habindose ampliado sus fa- cultades se llama Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. El artculo 26 de la Ley mencionada ha sufrido varias reformas, cambiando en ocasiones la denominacin de las dependencias, o fu- sionando algunas de ellas. , Las dependencias del Ejecutivo Federal sealadas por el artculo 26 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal vigente en 1999, son las siguientes: Secretara de Gobernacin, Secretara de Relacio- nes Exteriores, Secretara de la Defensa Nacional, Secretara de Marina, Secreta- ra de Hacienda y Crdito Pblico, Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, Secretara de Energa, Secre- tara de Comercio y Fomento Industrial, Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, Secretara de Comunicaciones y Transportes, Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, Secretara de Educacin Pblica, Se- cretara deSalud, Secretara del Trabajo y Previsin Social, Secretara de la Reforma Agraria, Secretara de Turismo y Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal. Es de hacer notar que en el artculo 26 citado, aparece la Conseje- ra Jurdica del Ejecutivo Federal y en cambio desaparece del artculo 4 2 de la propia ley, el Procurador General de la Repblica que lo consideraba como "El ConsejeroJurdico del Gobierno Federal, en los trminos que deter- mine la ley", refierindose a este funcionario, el prrafo segundo del artculo 52 de la ley que comento. Sobre esos dos artculos menciona- dos, me permito hacer hincapi en que el artculo 4 2 substituye la figura del Procurador General de la Repblica por la del Consejero Jurdico y el 52 fue derogado, lo que implica para mi un desacato a la propia ley y a la Constitucin, ya que se deja al Procurador General de la Repblica fuera de la estructura jurdica de la Administracin Pblica Fede- ral, y para incluir el Consejero Jurdico del Ejecutivo Federal fue me- nester incrustarlo en el ltimo prrafo del inciso A) del artculo 102 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Por lo que se refiere al Departamento del Distrito Federal, dej de ser Departamento para convertirse en Distrito Federal, mediante la reforma del artculo 122 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 25 de octubre de 1993 y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del DistritoFederal, aprobada-corno el pri- mer acto legislativo de la Asamblea de Representantes del Distrito Fe- 258 MIGUEL GALlNDO CAMACHO deral, por lo cual, lo relativo a las atribuciones del mismo, son mate- ria, como ya se expuso de esta Ley, debiendo en consecuencia desapare- cer del marco jurdico de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. 11.3. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA FEDERAL DESCONCENTRADA Esta forma de organizacin administrativa que ni siquiera requie- re la existencia de una ley para llevarse a cabo, sino simplemente de un acuerdo del Ejecutivo, est contemplada en el artculo 17 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, es la reforma que ha dado resultados positivos para la poblacin mexicana. Aun cuando desde las dcadas 40 y 50, e inclusive un poco antes, existen organis- mos desconcentrados importantes para la vida de Mxico, tales como el Instituto Politcnico Nacional, rgano desconcentrado de la Secreta- ra de Educacin Pblica; el Instituto Nacional de Bellas Artes, depen- diente de la misma Secretara y la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica, dependiente de la Secretara de Salubridad y Asistencia P- blica, ahora Secretara de Salud. Fue a partir de 1970, cuando se incrementaron con xito los orga- nismos desconcentrados de las Secretaras de Estado, existiendo ac- tualmen te delegaciones de la mayor parte de las Secretaras, en casi todos los Estados de la Repblica y en algunas poblaciones importan- tes de las mismas, as como delegaciones de la Procuradura General de la Repblica. Tambin en la Ciudad de Mxico, existen organismos desconcentrados de las Secretaras de Estado. Este incremento de rganos desconcentrados s representa para los gobernados los beneficios de una autntica reforma administrati- va, que le facilita trmites, ahorro de tiempo y de molestias cuando requieren de los servicios de la administracin pblica. 11.4. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA FEDERAL PARAESTATAL . Desde el perodo gubernamental del Lic. Luis Echverra ivarez, se incremento la administracin pblica paraestatal hasta llegar al gobierno siguiente, en el cual los organismos paraestatales aumenta- ron en forma evidente, establecindose en la Ley Orgnica de la Ad- ministracin Pblica Federal, que en su artculo 3 2 los define clara- men te como entidades que auxilian al ejecutivo en la administracin pblica, y estas entidades son: los Organismos Descentralizados; las Empresas de participacin estatal; Instituciones Nacionales de Crdi- to; Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crdito; Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas y Fideicomisos, que durante ese perodo de gobierno y un poco despus del siguiente negaron a ser TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 259 aproximadamente mil empresas, de las cuales, varias de ellas no opera- ban eficientemente, sino con nmeros rojos, o sea con prdidas, siendo por lo tanto, una carga para el presupuesto federal y consecuente- mente para los administrados. Durante el gobierno de 1982 a 1988 presidido por el Lic. Miguel de la Madrid Hurtado se promulg la Ley de las Entidades Paraestatales. En cuyo artculo 1Q se estableci que la misma tena por objeto regu- lar la organizacin, funcionamiento y control de las entidades paraesta- tales de la administracin pblica federal. Curiosamente, a partir del ao de 1985, dos aos despus de la incorporacin del contenido actual de los artculos 25 y 26 de la Cons- titucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que se refierena la rectora del Estado en materia econmica y al sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional, el Gobierno Federal correspon- diente al perodo de 1982 a 1988, empez a vender empresas paraes- tatales, conducta que se incremento en el rgimen 1988-1994 del Lic. Carlos Salinas De Gortari. El 29 de diciembre de 1994, la poblacin mexicana fue informada de que Mxico padeca un dficit similar al de los tres regmenes ante- riores, pues mientras en el ao de 1976, el dficit fue del 4% por cien- to del producto interno bruto, en 1982 del 3% por ciento y en 1988 de poco menos del 1% por ciento, en tanto que el dejado en 1994, fue del 8% por ciento del producto interno bruto, y si en esas pocas el pueblo mexicano consider como desastroso el manejo de las finan- ~ a s pblicas por los gobiernos de los Presidentes Lic. Luis Echeverra Alvarez, 1970-1976; Lic. Jos Lpez Portillo, 1976-1982; y el Lic. Mi- guel de la Madrid Hurtado, 1982-1988, respectivamente debe compren- derse el desaliento y la ira social sobre un rgimen que dej un dficit equivalente al de los regmenes anteriormente citados, a pesar del importe considerable que recibi la administracin pblica federal por la venta de organismos paraestatales. El Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len y los medios de co- municacin, han informado que los elementos que se conjugaron para determinar el dficit citado fueron mltiples como son el incre- men to de la tasa de in ters en otros pases, la inversin extranjera a corto plazo en Mxico y su rpida salida, los hechos de violencia que acontecieron en nuestro pas en 1994 y otros, pero independientemen- te de ello, la poblacin mexicana tiene la .conviccin de que fuimos psimamente administrados, al grado de provocar la crisis econmica y de credibilidad en Mxico. En conclusin, considero que una verdadera reforma administra- tiva federal, deber tomar en cuenta los siguientes elementos y con- ductas: 1 2 Se debe fundar en el principio de legalidad y obviamente bajo el am- paro de la ley, pero no se debe abusar de las reformas a sta, pues ello, en 260 MIGUEL GALINDO CAMACHO lugar de afirmar, para los gobernados, la seguridad jurdica, la puede trastocar. 2 u . Debe propiciar que el gasto pblico mantenga un equilibrio con el presupuesto de ingresos. 3 u . No se debe abusar de las inversiones extranjeras, puesto que stas en cualquier momento pueden significar un elemento de presin para que el gobierno federal adopte determinadas decisiones, lesivas a la sobera- na de Mxico. 4 u . Deben auspiciar y garantizar un desarrollo y crecimiento de la econo- ma nacional, seguro y sostenido, aun cuando no sea muy ambicioso. 5 Q Que el gasto pblico no se incremente jams por la existencia de servi- dores pblicos innecesarios. No se sugiere el despido masivo de trabajado- res, pero s cautela en el ingreso del nuevo personal, de manera similar a como lo hace la administracin privada que tiene el personal necesario eficiente y eficaz, pues en caso contrario fracasa. 6 Q La motivacin indeclinable para que los servidores pblicos laboren con honestidad y patriotismo y sean autnticos servidores pblicos, y no solamente, se sirvan del empleo. 7 Q No incurrir en el vicio de usar el gasto pblico para adoptar actitudes populistas o demaggicas. 8 Q Que el trabajo de la administracin, especialmente de los niveles su- periores, se lleve a cabo en horarios normales, pues de lo contrario, abu- sando del trabajo nocturno se hace un desgaste intil de los recursos de la administracin: humanos, materiales y financieros, ya que, adems, cuando los funcionarios trabajan en la noche no cuentan con todos los elementos necesarios para tomar las decisiones adecuadas o hacerlas cumplir. 9 Q Evitar duplicidades de funciones y actividades que slo cargan el gas- to pblico. 10 Q Actuar, cumpliendo con sus funciones en forma absoluta para lo- grar la credibilidad y confianza de los administrados. 1P. Evitar en todos los aspectos, la existencia del personal denominado popularmente como "aviadores", que aunque los funcionarios lo niegan existen en varias dependencias. 12<.1. Apegar sus actos al estricto cumplimiento de la Ley. Existen, sin lugar a dudas, algunos otros elementos y conductas que tambin deben observar los administradores pblicos al realizar las reformas administrativas, a efecto, de que la poblacin del Estado mexicano pueda tener confianza en sus autoridades. Respecto a la reforma administrativa de la Administracin Pblica Paraestatal, quiero dejar claramente establecido mi criterio en el sen- tido de que sta no se presenta por el hecho mismo del aumento o disminucin de organismos paraestatales. En efecto, para mi de stos deben establecerse los estrictamente necesarios para colaborar con el ejecutivo para que al mismo tiempo de que se lleve a cabo por el Esta- do la explotacin dejecursos naturales o de reas estratgicas con la finalidad de que la economa y en ciertsentido la soberana nacional TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 261 no se vean lesionadas por las vicisitudes que presenta la economa de mer- cado, en la cual la libre competencia puede resultar en ocasiones lesi- va para los intereses de Mxico. Asimismo, no puede considerarse como reforma de la administracin pblica federal paraestatal acertada aque- lla que disminuya sin razn evidente los organismos paraestatales. Debe tomarse siempre en consideracin que el aumento o dismi- nucin de organismos paraestatales, de los mencionados por el artcu- lo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 1976, obedecer a un principio fundamental representado por la tendencia econmica poltica de los gobiernos correspondientes, de tal manera que un gobierno liberal provocar una disminucin de empresas para- estatales, con la finalidad de que el desarrollo del proceso econmico quede en manos de los particulares y se disminuya, hasta adelgazar, la actividad del Estado. Por el contrario un gobierno de carcter inter- vencionista pretender establecer empresas que considere le son ne- cesarias para el desarrollo de la economa nacional y le auxiliaren a la administracin pblica federal ampliando las esferas de la misma en el campo de la administracin pblica federal paraestatal. Es evidente, que los tiempos actuales, ni el liberalismo ni el estatis- mo se aplican en tina forma general y absoluta, pues los ismos que representan ya no dan las garantas que ofrecen esas tesis doctrinarias, considerando por mi parte que lo conveniente es establecer y respetar perfeccionando un intervencionismo de Estado que garantice la li- bertad individual y los derechos sociales, tanto en materia econmica cornoen la poltica, permitiendo y estimulando la presencia de la em- presa privada con la de la empresa pblica. En consecuencia, la reforma administrativa que involucre a las em- presas descentralizadas, de participacin estatal y fideicomisos, que representan a la administracin pblica federal paraestatal estarn determinadas por la ideologa de los gobernantes en turno, y de acuer- do con ella se crearn o desaparecern tales empresas con el argumento gubernamental correspondiente, en el sentido de que su comporta- miento representa parte medular de su reforma administrativa, pero en realidad sta se llevar a cabo cuando la conducta de la administra- cin pblica tienda a causar menos molestias a los administrados y la utilizacin ptima de todos los recursos de la misma para servirle, como ya qued expuesta. 11.5. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA DE LAS ENTIDADES FEDERADAS. EL ESTADO DE MxICO Respecto a la reforma de la administracin pblica en los Estados, sigue los mismos lineamientos de la administracin pblica federal, en relacin con su competencia, estructura y organizacin, as como las formas que reviste la misma. 262 MIGUEL GALINDO CAMACHO Por lo que se refiere al Estado de Mxico, ya se han comentado varios aspectos que son aplicables en estos apartados, por lo cual me remito a lo expuesto. La reforma de administracin pblica del Estado de Mxico, se contemplar, brevemente en sus dos aspectos fundamentales: la cen- tralizada, que incluye a la desconcentrada, que es una variante de la primera y la paraestatal. Como parte de la reforma de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, debe mencionarse a la elaboracin del Cdigo de Procedi- mientos Administrativos del Estado de Mxico, publicado en la "Gace- ta del Gobierno" el 6 de febrero de 1997, y que abrog la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Mxico, publicada en la "Gaceta del Go- bierno", el 31 de diciembre de 1986. Es importante mencionar que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 1Q del Cdigo que se co- menta, el mismo tiene por objeto regular el procedimiento administra- tivo de las dependencias del Ejecutivo del Estado, de los Municipios, de las autoridades auxiliares de carcter estatal y municipal, es decir, de las autoridades que conforman la administracin pblica paraestatal y paramunicipal, as como el proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico. 11.6. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA CENTRALIZADA DE LAS ENTIDADES FEDERADAS Respecto a la administracin pblica centralizada en el Estado de Mxico, se advierte claramente la tendencia que se presenta en el mbito federal aunque con menos variantes que equivalen propia- mente al cambio de denominacin de Direcciones al de Secretaras como se advierte en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Estado de Mxico, y otras similares, en su artculo 19, publicada en el peridico oficial "Gaceta del Gobierno" de fecha 19 de octubre de 1992, que inclusive ya ha tenido reformas, algunas de ellas para cumplir con la nueva disposicin y articulado de la Constitucin Poltica del Esta- do Libre y Soberano del Estado de Mxico, publicada en la "Gaceta del Gobierno ", el 2 de marzo de 1995, cuyo artculo 77 establece las faculta- des y obligaciones del Gobernador del Estado, a diferencia del esque- ma establecido en los artculos derogados en la que las facultades las estableca en el artculo 88 y las obligaciones en el artculo 89. 11.7. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA DESCONCENTRADA DE LAS ENTIDADES FEDERADAS Tambin en la administracin pblica del Estado de Mxico, la desconcentracin tiene bastante importancia que repercute en bene- ficio de su poblacirr; y seguramente el incremento de rganos des- TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA 263 concentrados darn a sus pobladores la idea de que estn bien admi- nistrados, y se ha observado que constantemente se tienden a crear Centros Administrativos en donde laboran con eficacia las dependen- cias desconcentradas del Gobierno de la entidad. Seguramente, corno ya se ha sostenido y afirmado en el prrafo que antecede, el Estado de Mxico ha sido piloto en la creacin de Centros Administrativos en los cuales funcionan una buena parte de los organismos desconcentrados, que actan con las facultades que les delegan los rganos de los cuales se originan, logrando ofrecer a la poblacin del Estado no solamente una simplificacin administrativa, por la estrategia que siguen como los rganos de que forman parte, sino tambin hacer palpable a la comunidad la eficiencia y eficacia en la prestacin de los servicios y en la realizacin de los actos adminis- trativos. 11.8. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PARAESTATAL DE LAS ENTIDADES FEDERADAS Respecto a la reforma de la administracin pblica paraestatal en el Estado de Mxico, los cambios han sido poco notorios, ya que en la entidad, a pesar del auge que hubo a partir de 1970 de la creacin de organismos paraestatales, que son: los organismos descentralizados; empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito, e instituciones nacio- nales de seguros y de fianzas, y los fideicomisos: los cambios han sido realmente pequeos, as por ejemplo, en el mbito de los organismos descentralizados, el gobierno de la entidad cre pocos y algunos de ellos aun existen. Por lo que se refiere a las empresas de participacin estatal, se puede afirmar que siendo stos de competencia federal so- lamente en forma verdaderamente excepcional existieron algunos de estos organismos, y respecto a los fideicomisos en el Estado de Mxi- co, realmente han sido muy pocos los existentes. Por lo cual se conclu- ye afirmando que la reforma de la administracin pblica paraestatal del Estado de Mxico, tiene las dimensiones e- importancia de los or- ganismos que fueron creados al amparo de esta forma de administra- cin pblica. Lo expuesto eh el prrafo anterior comprende a la administracin pblica paraestatal relacionada con los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos. 11.9. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL EN EL ESTADO DE MxICO En la reforma administrativa municipal en el Estado de Mxico, tiene validez lo expresado sobre la reforma administrativa en el Esta- 264 MIGUEL GALINDO CAMACHO do de Mxico, en donde qued precisado el aspecto relativo a la refor- ma municipal. La reforma de la administracin pblica municipal se presentar en una forma clara y evidente, cuando el municipio sea reconocido en todos sus aspectos como la forma de descentralizacin poltica que fortalece y hace cumplir al federalismo y se le reconozca que tiene personalidad jurdica, y no como lo sostiene la fraccin II del artculo 115 constitucional, que al respecto dice: "Los Municipios estarn in- vestidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio confor- me a la Ley", cuando simplemente deba decir que los Municipios tienen personalidad jurdica que le reconoce la propia Constitucin, y cuando haya un verdadero equilibrio del ingreso pblico, pues en la dcada de los sesenta, ste tena una distribucin lacerante e injusta para los muni- cipios, puesto que todos los existentes en Mxico, tenan un porcenta- je del 3.9% por ciento del ingreso nacional, en tanto que los Estados de la Repblica lo tenan del 20.1 % por ciento y la federacin del 76% aproximadamente. La poblacin del Estado est consciente de que corresponde a los Municipios la prestacin de la mayora de los servicios pblicos y si administrar es servir debe otorgarse a la autoridad municipal los me- dios para que cumpla con sus cometidos. Es cierto que los municipios tienen actualmente mayores ingresos, inclusive proporcionalmente a los que tenan hace cuarenta aos apro- ximadamente, pero tambin lo es que la carencia de recursos econ- micos municipales es evidente a pesar de que con el fenmeno de la conurbacin varios municipios han salido favorecidos grandemente en el aspecto de su ingreso, pero muchos de ellos no han tenido esos beneficios. Es de hacer notar que la justicia tributaria a los municipios se em- pez a llevar a cabo cuando en algunos Estados, entre ellos el de Mxi- co, auspici que con toda justicia el impuesto predial fuera cobrado por los municipios, ya que l que presta todos los servicios relaciona- dos con los predios. Tambin es importante sealar que en va de las participaciones otorgadas por la federacin, los municipios han recibido una impor- tan te inyeccin econmica. 11.10. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACiN MUNICIPAL CENTRALIZADA Tambin en la reforma administrativa municipal, por razn de mtodo, es conveniente separar la reforma centralizada de la reforma de la administracin paramunicipal. Respecto a la primera, es decir, de la reforma administrativa cen- tralizada municipal. se puede afirmar que bsicamente no ha tenido transformaciones mportajues y que ella solamente est determinada TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 265 en virtud de las atribuciones de los rganos administrativos municipa- les, los cuales a imitacin de la federal y la estatal tratan de establecer esquemas y propsitos para mejorar el comportamiento de la admi- nistracin municipal centralizada en beneficio de los administrados, creando para ello las dependencias correspondientes para la realiza- cin de la funcin administrativa y de la prestacin de los servicios pblicos, que a pesar de los escasos recursos municipales los servicios se prestan de una manera eficiente y satisfactoria, sin que ello quiera de- cir que se llega al aspecto ptimo de la prestacin de dichos servicios. 11.11. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL DESCONCENTRADA Como ya qued expresado, la desconcentracin es una forma de administracin que beneficia a la poblacin, por lo cual la reforma de la administracin pblica municipal en el Estado de Mxico que implique desconcentracin, es bien recibida y con el beneplcito de los administrados. . Como ya se afirm, en el Estado de Mxico se le ha concedido gran importancia a la administracin pblica municipal desconcen- trada, por lo que peridicamente se instalan oficinas desconcentradas para el cobro de impuestos y prestacin de servicios, hacindose esta desconcentracin a travs de un adecuado manejo de la distribucin territorial, y obviamente de la poblacin. . 11.12. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PARAMUNICIPAL Es evidente que la administracin pblica paramunicipal en los municipios del Estado de Mxico fue muy pequea, en primer lugar porque las atribuciones de los ayuntamientos son mucho menores que la de las autoridades de la federacin por disposiciones de la ley, por lo que en este nivel de autoridad las organizaciones auxiliares nacio- nales de crdito, no tenan existencia jurdica, en tan to que los orga- nismos descentralizados eran muy pocos, as como la de los fideicomi- sos, por lo cual la reforma de esta forma de administracin pblica paramunicipal tiene los alcances y lmites de la misma. 11.13. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN DEL DISTRITO FEDERAL Lo relativo a la reforma poltica del Distrito Federal, se inici con el con tenido del artculo 122 de la Constitucin Poltica de los Esta- dos Unidos Mexicanos, cuya reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin con fecha 25 de octubre de 1993, el que establece que el Gobierno del Distrito Federal est a cargo de los poderes de la Unin, los cuales lo ejercern por s o a travs de rganos de gobierno del Distrito Federal representativo y democrtico. 266 1\IICUEL CALlNDO CAMACHO En su texto original la fraccin 11 del artculo 122 citado estableca que corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos: a) Nom- brar alJefe del Distrito Federal. La fraccin VI del artculo citado esta- blece que el Jefe del Distrito Federal ser el titular de la Administra- cin Pblica del Distrito Fcdcral y ser nombrado por el Presidente de la Repblica en los trminos del inciso a) de la fraccin citada. Como antecedente del contenido del artculo 122 constitucional debe sealarse a la reforma de la fraccin VI del artculo 73 constitu- cional, por medio dc la cual se cre la Asamblea de Represcntantes del Distrito Federal con las facultades que ya fueron mencionadas. Como parte muy importante de la administracin pblica del Dis- trito Federal debe mencionarsc a lo previsto por la fraccin I del art cu- lo 122 multicitado que establece la facultad del Congreso de la Unin para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal en el que sealaban la distribucin de las atribuciones de las autoridades fede- rales y de los rganos de gobierno; las bases para la organizacin y facultades de stos; las bases para la organizacin de la administra- cin pblica del Distrito Federal y por supuesto a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal. BIBLIOGRAFA AR<;LIELLES, Antonio, GMEZ MANDuJANo, Jos Antonio, Hacia la modernizacin ad.ministratiua: Una propuesta de la sociedad, 1 ed., 1 reimp., Miguel An- gel Porra, S.A., Librero-Editor, Mxico, 1995. -----------, La Descon.centracin en el Proceso de Modernizacion Econmica de Mxico, El caso de SECOFI, ed., Miguel ngel Porra, S.A., Librero-Edi- tor, Mxico, 1993. BARRERA ZAPATA, Rolando, CONZUELO FERREYRA, Ma. del Pilar, Descentralizacin y Administracin Pblica en los Estados Federados, (Ensayo analtico-metodo- lgico), Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C. IAPEM, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, UAEM, Toluca, Mxico, 1989. BERTALANFFY, Ludwig von, Teora General de los Sistemas, reimp., Fondo de Cultura Econmica, S.A de C.v., Mxico, 1993. CABRERO MENDOZA, Enrique, Del Administrador al Gerente Pblico, 1 cd., Institu- to Nacional de Administracin Pblica, AC., INAP, Mxico, 1995. CARRILLO CASTRO, Alejandro, La Reforma Administrativa en Mxico, Su Diflfsin, A n lisis J Defensa ante la Opinin Pblica (1976-1982), 1 ed., Miguel Angel Porra, S.A, Librero-Editor, Mxico, 1982. ----------, La Reforma Administrativa en Mxico, Base Metodolgica, Antece- dentes e Institucionalizacin del Proceso (l821-1971), ed., P reimp., Mi- guel Angel Porra, S.A., Librero-Editor, Mxico, 1985. -----------, La Reforma Administrativa en Mxico, Metodologa para el Estudio del Funcionamiento Reforma de la Administracin Pblica (Una Propuesta), 1" cd., Miguel Porra, S.A., Librero-Editor, Mxico, 1988. C\SO, Andrs, Cuatro ensayos de poltica, administracin J empresa !Jblica, 1 ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, AC., INAP, Mxico, 1988. CORTI:\:AS-PELAZ, Len, De la Administracin Hacendaria en Mxico, (La Ratifica- cin de sus "Empleados Superiores" por el Senado), Serie Praxis No. 77, 1 ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., INAP , Mxico, 1988. DL!HALT KRACSS, Miguel Lic., La Administracin de Personal eh el Sector Pblico, Un enfoque sistmico 1, Instituto de Administracin Pblica, Mxico, 1972. FLORES CABALLERO, Romeo R., Administracin Poltica en la Historia de Mxico, ed., Instituto Nacional de Pblica, INAP, Fondo de Cultura Econmica, S.A de C.v., Mxico, 1988. GALI!'\DO CAMACHO, Miguel, Derecho Administrativo, Tomo 1, ed., Editorial Porra, S.A. de c.v., Mxico, 1997. ------, Derecho Administrativo, Tomo 11, 2! ed., Editorial Porra, S.A de C.v., Mxico, 1998. '------, Teora del Estado, Editores Mexicanos Unidos, S.A., Mxico, D.F.,1983. 267 268 MIGUEL CALlNDO CAMACHO GO!\Z..\LEZ TIlIURCIO, Enrique, Reforma del Estado y Poltica Social, 2 ~ ed., Institu- to Nacional de Administracin Pblica, A. C., INAP, Mxico, 1993. GUERRERO OROZCO, Ornar, La Teora de la Administracin Pblica, Harla, S.A. de C.v., Mxico, 1986. .----, La Formacin Profesional de Administradores Pblicos en Mxico, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C., IAPEM, Universidad Autnoma del Estado de Mxico, UAEM, Toluca, Mxico, 1995. HARo BELCHEZ, Guillermo, La funcin pblica en el proceso de Modernizacin Na- cional, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, IAPEM, Mxico, 1991. JEZE, Gastn, Principios Generales del Derecho Administrativo, Tomo 1, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948. JIMNEZ CASTRO, Wilburg, Introduccin al Estudio de la Teora Administrativa, 1 reimp., Editorial Limusa, S.A. de C.v., Noriega Editores, Mxico, 1992. JusTl,Juan Enrique von, Ciencia delEstado, 1 ed., Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, IAPEM, Toluca, Mxico, 1996. KAUFMANN, Flix, Metodologa de las Ciencias Sociales, Editora Nacional, Mxi- co, 1976. MALM;N VERA, Alfonso, La Administracin de la Deuda Pblica Externa, Contri- bucin al Estudio de la Crisis de la Deuda, 1 ed., Instituto Nacional de Ad- ministracin Pblica, A.C., INAP, Mxico, 1987. MASSIE, Joseph L., Bases Esenciales de la Administracin, 11 impresin, Edito- rial Diana, Mxico, 1989. MNcH GALlNDO, Lourdes y GARCA MARTNEZ,Jos, Fundamentos de Administra- cin, 5 ed., Editorial Trillas, S.A. de C.v., Mxico, 1995. NAIME LlBIEN, Alexander, La Administracin Pblica en el Estado de Mxico, 1824- 1993, 2 ~ ed., Imagen Editores. S.A. de C.v., Toluca, Mxico, 1993. OSORNIO CORRES, Francisco Javier, Aspectos jurdicos de la Administracin Finan- ciera en Mxico, 1~ ed., Instituto de Investigaciones Jurdicas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1992. PICHARDO PAGAZA, Ignacio Lic., 10 aos de planificacin y administracin pblica en Mxico, (Ensayos) 2, Instituto de Administracin Pblica, Mxico, 1972. QUIROGA LEos, Gustavo, Organizacin y Mtodos en la Administracin Pblica, 3 reimp., Editorial Trillas, S.A. de c.v., Mxico, 1994. REYES PONCE, Agustn, Administracin Moderna, 2 reimp., Editorial Limusa, S.A. de C.v., Grupo Noriega Editores, Mxico, 1994. REYES HEROLES, Federico, Poltica y Administracin a travs de la Idea de Vida, Serie Praxis No. 58, Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, Mxico, 1983. Rurz MASSIEU, Jos Francisco, Rgimen jurdico de las empresas multinacionales en la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, 1 ed., Instituto de Investi- gaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1972. SALAZAR MEDlNA,Julin, ESPEJEL DIAZGONzLEz, Samuel e INosTRozA FERNNDEZ, Luis, Desarrollo, Administracin y Planeacin Municipal, "La Experiencia del Estado de Mxico", Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Univer- sidad Autnoma Metropolitana e Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca, Mxico, 1990. j TEORA DE LA ADMINISTRACIN PlJBLICA 269 SNCHEZ ACESTA, Luis, Historia del Constitucionalismo Espaol, 3 ~ ed., revisada, Instituto de Estudios Polticos de Madrid, 1974. SNCHEZ VIAMONTE, Carlos, El Constitucionalismo, sus problemas, Editorial Biblio- grfica Argentina, Buenos Aires, 1957. SECONDAT, Carlos Luis de, Barn DE MONTESQUIEU, El Espritu de las Leyes, tra- duccin por Don Juan Lpez de Pealver, 2 ~ ed.. Imprenta Nacional, Tomo 11, Madrid, 1822. SIMON, Herben A., El Comportamiento Administrativo, Estudio de los procesos decisorios en la organizacin administrativa, 3 ~ ed., Aguilar, S.A., Buenos Aires, Argen tina, 1988. TAYLOR, Frederick Winslow, Principios de la Administracin Cientifica; FAYOL, Herir y, Administracin Industrial y General, Herrero Hermanos, Sucs., S.A., Mxico, 1997. TENA RAMREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1983, Decimosegun- da edicin, Editorial Porra, S.A., Mxico, 1983. TOCQUEVILLE, Alexis de, La Democracia en Amrica, 1~ ed., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1957. UVALLE BERRONES, Ricardo, La Teora de la Razn de Estado y la Administracin Pblica, 2 ~ ed., Plaza y Valds Editores, Mxico, 1993. VARIOS AUTORES, Historia de la Filosofa, Editorial Grijalbo, S.A., Mxico, 1965. VARIOS AUTORES, Integracin y Derecho de Integracin, Las Empresas Multinaciona- les, Universidad Autnoma de Guadalajara, Guadalajara, Jal., Mxico, 1969. VARIOS AUTORES, Revista de Administracin Pblica, 43 Julio-Septiembre, Institu- to Nacional de Administracin Pblica, Ediciones INAP, Mxico. 1980. VARIOS AUTORES, La Actividad Documental en Materia de Administracin Pblica, Serie Praxis No. 63, 1~ ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. c.. INAP, Mxico, 1984. VARIOS AUTORES, Gestin Pblica en Perodo de Restriccin de Recursos Econmicos, Serie Praxis No. 70, 1~ ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, x.c., INAP, Mxico, 1985. VARIOS AUTORES, Diversos Tpicos sobre la Empresa Pblica en Mxico, Serie Praxis No. 73, 1~ ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, lNAP, Mxi- co, 1986. VARIOS AUTORES, Procesos de Descentralizacin en Espaa y Mxico, Serie Praxis No. 75, P ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, Mxi- co, 1986. VARIOS AUTORES, Revista del IAPEM, Nuevo MarcoJurdico Municipal, No. 17, Ins- tituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A. C., Toluca, Mxico, 1993. VARIOS AUTORES, Memoria del Seminario Internacional sobre los Retos Contempor- neos de los Institutos y Escuelas de Administracin Pblica, Serie Praxis No. 79, 1~ ed., Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., INAP, Mxico, 1994. VARIOS AUTORES, Foro Nacional sobre Federalismo, No. 52, Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal, Instituto Nacional de Admi- nistracin Pblica, A.C., INAP, Mxico, 1995. VARIOS AUTORES, Reflexiones sobreAdministracin Publica, Revista de Administra- cin Pblica, RAP No. 89, Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., INAP, 40 Aniversario, Mxico, 1995. 270 MIGUEL GALINDO CAMACHO VFL\SCO MONROY, Santiago G.. Administracin Pblica del Estado de Mxico: AjJa- rato Pblico J Sociedad, Poder J Cambio, Desarrollo y Prospectiua, 1824-1992, 1" cd., Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. A. c., Toluca. Mxico. 1993. WEBER, Max , Economa y Sociedad, 11" reimp.. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1997. TERRY. George R., FRANKuN, Stephen G., Principios de Administracin. Decima- primera reimp., Compaa Editorial Continental, S.A. de c.v.. Mxico, 1995. ZAMORA. Francisco. Introduccin a la Micro J Macro Dinmica Econmica. 4 ~ ed., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1980. ESTE LIBRO Fl:E IMPRESO y ENCUADERNADO EL 24 DE ENERO DEL zooo EN LOS TALLERES DE FUl,'NTFS /IIIPlU,'SOR1S, S. A 1:'11 In/o, tos, uvsio, Mxiro, />. F
Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo: Con un estudio comparativo de la bibliografía y la legislación de Francia, Inglaterra y Alemania