Argentina – Buenos Aires

Puerto Madero data de 1889 como o primeiro porto de Buenos Aires,

construído em frente ao centro administrativo federal da Argentina (Plaza de
Mayo) e à residência do presidente (Casa Rosada). O porto foi inutilizado para
os navios vários anos após a conclusão devido a falhas de engenharia, levando
a área ao declínio. No entanto, em 1918, o município de Buenos Aires iniciou a
construção de um passeio público ao longo da costa que se tornaria a
Costanera Sur. A Costanera Sur funcionou como uma popular praia pública até
a década de 1950, quando a poluição da água a tornou indesejável. Muitos
planos foram traçados para a reabilitação de Puerto Madero, mas nenhum foi
implementado para revitalizar o local até o projeto de regeneração de Puerto
Madero da década de 1990.
O escopo do projeto de regeneração de Puerto Madero foi além da
transformação da antiga área portuária industrial. Desde a concepção do
projeto, o objetivo dos líderes políticos e planejadores da cidade era a
revitalização da zona sul de Buenos Aires, que inclui o distrito administrativo
nacional (Casa Rosada) e alguns dos bairros mais antigos da cidade.
O principal objetivo era urbanizar 170 hectares de terra que antes pertenciam
quase inteiramente à Administração Geral de Portos (AGP, por seu nome em
espanhol, Administración General de Puertos). A regeneração de Puerto
Madero foi apontada como um piloto para a reforma do estado da Argentina
devido à visibilidade da área. O projeto regeneraria a área portuária em um uso
de terra de maior valor e também ajudaria a revitalizar o distrito comercial
central. Puerto Madero foi concebido como um projeto catalisador que
superaria anos de desinvestimento no CBD de Buenos Aires e mudaria a
percepção do público sobre o centro da cidade.
A ideia de desenvolver a área vazia de Puerto Madero não era nova. Todos os
esforços de planejamento para a cidade desde a década de 1960 incluíram
ideias sobre novos usos para este terreno localizado centralmente. No entanto,
nenhum desses planos jamais foi executado porque havia muitos desafios
administrativos e financeiros que impediram a implementação, principalmente
no que diz respeito à transferência de terras federais para o setor privado. A
criação de uma organização quase privada para se apropriar do terreno baldio
e supervisionar seu desenvolvimento facilitaria o desenvolvimento de uso misto
com aspectos comerciais, educacionais e recreativos.
Dois estudos de viabilidade foram finalizados antes da implementação do
projeto. O primeiro estudo foi realizado pelo Centro de Navegações
Transatlânticas (Centro de Navegaciones Transatlánticas) em 1985 (Estudo do
Bureau Nacional de Transportes Fluviais e Marítimos) foi feito para o AGP. Ele
avaliou a área do Velho Puerto Madero a partir de uma perspectiva
operacional. O estudo concluiu que o desenho das docas era muito pequeno
para os navios em serviço, considerando cerca de setenta e cinco por cento da
área inadequada do ponto de vista da capacidade.
O segundo estudo feito pela Universidade de Buenos Aires (UBA) em 1986
incluiu a área de Puerto Madero, a faixa do rio conhecida como Costanera Sur
e a área recuperada da vizinha Reserva Ecológica. Descreveu os usos
propostos pelos planos sucessivos e mapeou o arrendamento até o momento.
Além disso, recolheu informação sobre os edifícios patrimoniais (cais e edifícios
institucionais e recreativos da Costanera Sur). Esta pesquisa investigou as
ideias preliminares e padrões paradigmáticos para o desenvolvimento da terra.
Além disso, traçou vias alternativas de acesso e uma conexão com a Rodovia
25 de Mayo, ao sul da propriedade, que até hoje não foi solucionada.
As primeiras notícias do projeto foram divulgadas na mídia local após o Decreto
Presidencial de novembro de 1989. Isso desencadeou um processo de
planejamento que culminaria na redação final de um Plano Diretor do projeto
em 1992.
O desenvolvimento do Plano Diretor ocorreu em etapas, a partir de iniciativas
anteriores para a área. O processo de planejamento e o programa de
redesenvolvimento como um todo foram iniciados após a crise socioeconômica
que pôs fim ao governo do presidente Raúl Alfonsín em 1989 e a privatização
dos serviços públicos e propriedades estatais, que foram fundamentais para o
projeto de redesenvolvimento. Em 1989, duas leis controversas – a Lei de
Emergência Administrativa e a Lei de Emergência Econômica – forneceram as
regulamentações necessárias para tornar possível a rápida implementação do
projeto de Puerto Madero. Além disso, o Decreto Presidencial 1279/89
estabeleceu a Corporacion Antiguo Puerto Madero Sociedad Anonima
(CAPMSA), a corporação quase privada criada para implementar o projeto. A
Lei de Emergência Econômica permitiu a privatização de propriedades
federais, permitindo uma transferência simplificada de terras nacionais para a
CAPMSA. Notavelmente, isso foi realizado sem a necessidade de
procedimentos normais de aprovação legislativa. CAPMSA criada para
apropriar-se dos terrenos concebidos no Plano Diretor como instrumento de
negociação com os incorporadores. A este respeito, o plano foi concebido como
mais do que um quadro regulamentar estrito.
O primeiro esboço do plano, o Plano Estratégico Catalã para o Velho Puerto
Madero, foi concluído em 1990. O plano foi o primeiro a definir uma zona
residencial de alta densidade na seção leste em frente à Costanera Sur com
edifícios de até 25 andares. Uma área intermediária compreendia fileiras de
edifícios perpendiculares às docas e uma faixa de edifícios comerciais de 20
andares em frente às docas (incluindo escritórios, hotéis e indústrias limpas). A
área construída total do plano foi de 3.500.000 metros quadrados para os 42
hectares destinados ao loteamento, com uma densidade média de 500
habitantes por hectare. Incluía mecanismos para alocar lotes a diferentes tipos
de parceiros privados para o desenvolvimento de uso misto.
Um debate público sobre a sustentabilidade e os méritos do Plano Diretor levou
o Município de Buenos Aires a contratar a Sociedade Central de Arquitetos
(SCA) para organizar um Concurso Nacional para produzir o Plano Diretor de
Puerto Madero em junho de 1991. Um órgão consultivo, composto por
membros da corporação, representantes do Município e do SCA, foi formado
para redigir os termos de referência (ToR) para a competição.
O ToR exigia o redesenvolvimento da área abandonada e estabelecia uma
ocupação máxima de 1,5 milhão de metros quadrados (a mais baixa de todos
os planos anteriores para a área). Também enfatizou o desenvolvimento de
espaços verdes e acesso direto ao rio. A área seria de uso misto, incluindo
espaços residenciais, comerciais e escritórios. Além disso, o plano previa a
necessidade de preservação dos armazéns pelo seu valor patrimonial.
Foram 100 inscrições para o concurso, entre as quais três finalistas foram
selecionadas para trabalharem juntas e produzirem o Plano Diretor final.
Enquanto isso, a cidade rezoneou a área do armazém para permitir o uso
misto.
O Pré-Plano Urbano de Puerto Madero foi apresentado em outubro de 1992.
Não surpreendentemente, a CAPMSA conseguiu aumentar a área total
construída para 3 milhões de metros quadrados, muito mais próxima da
densidade total inicialmente estimada proposta pelo Plano Catalão. Outro ponto
forte significativo do plano final era que ele se baseava na estrutura regulatória
existente. Em abril de 1994, o plano foi formalmente aprovado por meio da
Portaria 001/94.
O plano foi alterado por meio de iterações como resultado do diálogo com
parceiros (por exemplo, consultores internacionais, associações profissionais
locais e organizações que representam os usuários da área portuária). No
entanto, as comunidades vizinhas não foram envolvidas no processo de
planejamento por meio de consultas participativas porque na época a área de
Puerto Madero não era residencial. A consulta e a discussão do projeto
ocorreram com a Câmara de Arquitetos profissional.
A área de Puerto Madero está localizada no coração da Cidade Autônoma de
Buenos Aires (Ciudad Autónoma de Buenos Aires [CABA]), um distrito
independente estabelecido por uma Emenda Constitucional de 1994. Não é
oficialmente parte da Província de Buenos Aires nem da capital da Província.
Na época da criação do projeto de Puerto Madero (1989), Buenos Aires era um
Distrito Federal dirigido por um Chefe de Governo nomeado diretamente pelo
Presidente da República. Em 1996, após a promulgação da emenda, foi eleito
o primeiro prefeito.
A relevância do arranjo administrativo inicial para Puerto Madero é que a
administração da cidade teve uma conexão direta com o governo federal
durante a concepção do projeto, bem como durante as primeiras tarefas
críticas, como a transferência de terras para o órgão administrativo. No entanto,
esse arranjo mudou porque, desde 1996, a administração da CABA está nas
mãos da oposição política.
A implementação do projeto de regeneração de Puerto Madero não contou com
subsídios diretos para promover a participação do setor privado. No início do
projeto, não havia interesse do investidor internacional devido aos muitos riscos
percebidos do projeto. O município também não contribuiu com recursos
financeiros. Portanto, o projeto foi autofinanciado pela receita da venda de
terras por uma corporação quase privada (CAPMSA) que obteve a propriedade
das terras portuárias por meio de decreto do governo.
A CAPMSA não emitiu dívidas, não usou subsídios habitacionais públicos ou
incentivos fiscais para atrair investimentos do setor privado. Além dos aluguéis
dos inquilinos nas primeiras etapas do projeto, outros recursos financeiros
iniciais da CAPMSA consistiram na venda de material de demolição, aluguel de
estacionamentos e aluguel de espaços para uso em sets de televisão e
cinema.
Entre 1991 e 1993, a CAPMSA recebeu US$ 54 milhões pela venda dos
armazéns de sua propriedade, mais o primeiro lote a leste do canteiro do
projeto. O pico de vendas viria na terceira e última etapa do projeto, com o
zoneamento e a divulgação do plano de investimentos em infraestrutura. Entre
os anos de 1997 e 1999, a CAPMSA registrou dezenove vendas por mais de
US$ 173 milhões - mais de 50 por cento das vendas totais na vida da entidade.
De acordo com o Plano Diretor, havia 60 hectares de terras disponíveis para
venda. Durante a vida do projeto, a CAPMSA registrou vendas no valor de US$
300 milhões.
O Decreto 1279/89 estabeleceu a Corporacion Antiguo Puerto Madero
Sociedad Anonima (CAPMSA), a corporação quase privada criada para
implementar o projeto. De acordo com o Decreto, a CAPMSA foi formada pela
cisão da AGP e da empresa municipal Autopistas Urbanas Sociedad
Anónima/Urban Highways SA (AUSA). A AGP representou o governo nacional e
contribuiu com a terra. A cidade foi responsável pelo planejamento do uso da
terra e pelo desenho do projeto. De acordo com o primeiro regimento da
CAPMSA, o Conselho seria inicialmente composto por seis diretores: quatro
em nome do governo federal e dois representantes da cidade de Buenos Aires.
Embora a CAPMSA fosse regulamentada pelo Código Comercial do país como
uma sociedade anônima, as disposições financeiras e administrativas para
entidades públicas não eram aplicáveis. Em consequência, a CAPMSA
funcionava quase como uma empresa privada, na medida em que lhe era
permitido comprar, vender, trocar, alugar e/ou arrendar, todo o tipo de bens e
celebrar qualquer outro contrato, criar joint ventures com outras empresas,
promover ou constituir novas empresas ou participar das já existentes,
contratar ou pactuar qualquer tipo de sindicato ou cooperação lícita.
O Decreto transferiu a propriedade da área de 170 hectares de Puerto Madero
para a CAPMSA em 1989. Declarou rescindidas todas as concessões e
arrendamentos existentes e estabeleceu um prazo para efetivar a posse. A
estratégia de implementação de Puerto Madero foi simples e o
desenvolvimento ocorreu em três etapas:

a) Primeira Fase: Lançamento e ancoragem do projeto (1989-1993). Isso

incluiu a preparação do terreno (regularização fundiária, levantamentos,
garantia de segurança da área e chamada de propostas para o plano
diretor) e a venda dos 16 armazéns portuários do lado oeste do cais. Na
primeira fase, o projeto avançou com a conversão dos armazéns do porto
em edifícios de uso misto. Sem recursos para investir em infraestrutura
pública, a CAPMSA demonstrou empenho na execução do projeto por meio
da venda dos armazéns para reconversão. As condições de execução,
conclusão e venda foram esclarecidas no processo licitatório. A cláusula de
conclusão significava que, se a data de conclusão de 48 meses não fosse
cumprida, a propriedade retornaria à CAPMSA. As penalidades por atrasos
eram significativas e as estruturas de revenda eram proibidas para
desencorajar a especulação. A Portaria CABA 44.945/91 modificou o
zoneamento da zona oeste onde se localizavam os galpões de Urbanização
Futura para Distrito Residencial Determinado (U32). O primeiro investimento
da CAPMSA consistiu no levantamento dos 170 hectares, mapeando 70
usuários no antigo domínio da AGP; e fornecer segurança para evitar
invasão. Após o mapeamento dos inquilinos, foi desenvolvido um plano para
acabar com as concessões e começar a cobrar aluguel;

b) Segunda Fase: Consolidação da zona oeste e primeira venda da zona

nascente (1993-1997). A segunda fase iniciou-se com a venda de uma
estreita faixa de terreno em frente ao cais. A comercialização do terreno na
zona leste foi iniciada logo na primeira venda. No entanto, o novo
zoneamento ainda não foi aprovado. A segunda etapa começou com a
venda de um bloco de 20 hectares localizado a leste do cais 1 para a
incorporadora Newside S.A. pelo valor de US$ 9 milhões. O zoneamento do
lado leste ainda não havia sido alterado e o terreno ainda estava rotulado
para uso portuário. De acordo com o Plano Diretor final publicado em
outubro de 1992, os terrenos a leste do cais 1 seriam destinados a feiras,
centro de exposições e convenções, hotel e outros usos;

c) Terceira Fase: Consolidação da zona nascente (1997-2012). O Código do

Urbanismo foi alterado em 1997 para permitir o novo zoneamento da zona
nascente. Em 1998, um investimento de US$ 40 milhões em infra-estrutura
foi anunciado publicamente. O projeto se atrapalhou durante a Crise
Corralito (congelamento bancário) no final de 2001 e a recessão
subsequente. A implantação culminou com a venda da maioria dos terrenos
e transferência da propriedade e manutenção das vias públicas e parques
para a cidade. A transferência foi concluída no final de 2012. Durante a
 terceira etapa, Puerto Madero foi oficialmente incorporado à cidade com o
status de barrio (distrito). Em setembro de 1997, a cerimônia de
inauguração do bairro foi realizada na presença do presidente Menem e do
recém-eleito chefe de governo, Fernando De La Rua.

Como parte da Terceira Etapa, foi lançado publicamente o programa de

grandes investimentos em infraestrutura. Em setembro de 1998, a corporação
anunciou um investimento de US$ 40 milhões em infra-estrutura para o lado
leste, incluindo água potável, esgoto e tubulações de águas pluviais,
eletricidade, telefone, televisão a cabo e transmissão de dados. Também incluiu
a construção de 15 quilômetros de novas estradas e iluminação pública. Até
2011, a CAPMSA estimou ter gasto US$ 113 milhões em obras públicas.
Após a conclusão da Terceira Etapa, a manutenção e sustentabilidade da
infraestrutura do projeto foi gradualmente transferida da CAPMSA para a
CABA. Em fevereiro de 1999, CAPMSA finalizou a primeira transferência de
direitos para a infra-estrutura e espaços públicos para o CABA. Algumas ruas,
cais e áreas de pedestres foram transferidas para a cidade para manutenção.
Em 2011, a CABA concordou em assumir a manutenção dos espaços públicos,
uma vez que a CAPMSA transferisse os espaços para a CABA. No final de
2012, a transferência completa da manutenção havia sido realizada. De acordo
com a CAPMSA, USD 3 milhões em despesas anuais foram eliminados dos
custos operacionais da corporação como resultado.
Até 2010, um total de 2,25 milhões de metros quadrados de espaço foram
construídos em Puerto Madero (L.J. Ramos Realty 2009). A aceleração na
construção ocorreu durante a Terceira Etapa do empreendimento. Após a crise
econômica de 2001, o setor imobiliário foi considerado um investimento seguro
e, conseqüentemente, a construção acelerou até 2009. O investimento público
e privado em 2009 totalizou US$ 1,7 bilhão e foi estimado em US$ 2,5 bilhões
após a conclusão do projeto (Cuenya Beatriz y Curral 2011). O valor do metro
quadrado para uso residencial quase dobrou entre 2005 e 2013 (US$ 2.647
para US$ 4.948) (Real Estate Survey Report 2014). Isso implica milhões em
lucros com a comercialização.
Embora o consenso geral seja de que o Projeto Puerto Madero foi um sucesso,
alguns dos administradores reconhecem que, para maximizar os lucros da
CAPMSA, as vendas de terras poderiam ter sido realizadas de forma mais
estratégica. Se menos terra tivesse sido liberada entre 1997 e 1999, o projeto
poderia ter gerado um lucro muito maior para a corporação. Em vez disso, o
lucro foi para desenvolvedores privados.
Algumas das lições aprendidas com a implementação do projeto incluem:
a) Implementação rápida. A Speed deu aos patrocinadores do projeto
poderes discricionários para executar o projeto sem extensa interferência
política;
b) Instrumentos de desenvolvimento simples. Manter as propostas dentro
do zoneamento existente e modificar apenas o estritamente necessário
facilitou a implementação do projeto e minimizou o confronto com outros
interesses afetados;
c) Incorporação hábil de décadas de planejamento urbano em um Plano
Diretor único e duradouro. O Plano Diretor final para Puerto Madero tinha
uma visão de longo prazo para o bairro, com base na história da área, bem
como em planos anteriores;
d) O zoneamento flexível permitiu desenvolvimentos de uso misto
(residencial, escritórios de varejo, usos recreativos) e densidades
médias a altas. O Plano defendia usos comerciais no térreo para criar uma
área de pedestres ativa;
e) A falta de financiamento público deu credibilidade à corporação junto
ao setor privado e reduziu o escrutínio e a elaboração de relatórios
contínuos. O fato de a implementação de Puerto Madero ser independente
da alocação orçamentária do setor público tornou-a mais atraente para os
investidores do setor privado;
f) A flexibilidade na negociação com os investidores, principalmente em
períodos de retração econômica, permitiu o ajuste dos termos
contratuais, a negociação de prorrogações e alterações nos usos do solo
quando as condições de mercado dificultavam a viabilidade financeira do
projeto.