Chile – Santiago

O Programa de Repovoamento de Santiago (SRP) foi iniciado devido ao

ambiente político e econômico mais favorável no Chile após a eleição de um
governo democrático em 1990, após 17 anos de ditadura. O SRP formou o
núcleo de uma estratégia mais ampla de regeneração urbana estabelecida pelo
Município de Santiago naquele mesmo ano, após muitas décadas de
degradação urbana e despovoamento do distrito municipal de Santiago (SMD).
O objetivo era restabelecer o papel central e histórico que Santiago sempre
desempenhou no passado como capital da Região Metropolitana, atraindo
moradores de renda média para o centro da cidade.
Ao longo de várias décadas, a partir de meados do século 20, o SMD foi
assolado por alta criminalidade, poluição e falta de investimento em áreas
públicas. No entanto, o SRP tem sido amplamente reconhecido como bem-
sucedido em reverter essas tendências e revitalizar o centro da cidade.
Também aumentou o interesse no desenvolvimento de aterros em outros
municípios que enfrentam problemas semelhantes de degradação urbana e
perda de população.
No final da década de 1980, vários problemas contínuos começaram a dar
origem a uma deterioração urbana significativa no SMD. Primeiro, entre 1952 e
1992, a população de Santiago diminuiu 50%. Não surpreendentemente, a
perda de população foi associada a uma diminuição no estoque de moradias e
à deterioração do meio ambiente. O terramoto de 1985 agravou esta situação,
causando grandes danos estruturais em muitos edifícios que nunca foram
reparados. O setor privado, por sua vez, havia parado de investir no distrito.
Apesar de sua deterioração, o SMD sempre manteve enorme potencial de
crescimento, dadas suas vantagens comparativas sobre outras áreas
recentemente desenvolvidas na Região Metropolitana; o SMD tinha excelente
infraestrutura urbana, que incluía esgoto, tubulação de água, iluminação,
calçamento, escolas públicas e hospitais. Também oferecia benefícios devido à
sua localização central, como proximidade ao trabalho, áreas comerciais e
transportes públicos. Além disso, era dotado de um rico legado e patrimônio
cultural e grandes espaços verdes públicos.
Em 1990, depois de avaliar os desafios do município, o Município de Santiago
desenvolveu uma visão estratégica clara com o objetivo de recuperar o papel
residencial de destaque do SMD. O objetivo do Programa de Repovoamento de
Santiago (PRS) era atrair 100.000 novos moradores para o distrito ao longo de
15 anos. Para conter o êxodo de moradores e atrair novos, a Prefeitura decidiu
trabalhar em três frentes simultaneamente. Primeiro, precisava atrair
investimentos privados em habitação. Em segundo lugar, precisava melhorar o
ambiente físico deteriorado do distrito por meio de investimentos públicos. Em
terceiro lugar, precisava mudar a percepção popular negativa do SDM.
O SRP foi ancorado em um exercício participativo liderado pelo prefeito de
Santiago, Jaime Ravinet (1990-2000), resultando no desenvolvimento de um
“Plano de Renovação de Santiago”. Este plano tinha três componentes: (i)
Restaurar o caráter residencial do bairro, (ii) fortalecer as atividades
comerciais, industriais e de serviços; e (iii) melhorar a qualidade de vida,
proporcionando melhores espaços públicos, redesenhando o transporte público
e privado, aumentando a segurança dos moradores e protegendo o meio
ambiente.
A administração do prefeito Ravinet compartilhou as recomendações da
avaliação com a comunidade por meio de um fórum participativo. De fato, mais
de 16.000 moradores participaram das reuniões do conselho sob o lema
“Santiago, uma tarefa de todos”. Os moradores expressaram seu desejo de
conter o êxodo de habitantes e restaurar a qualidade de vida em Santiago.
Como resultado deste processo, o Plano de Renovação de Santiago foi
elaborado e lançado na “Primeira Convenção de Santiago”.
A execução do Plano de Reabilitação de Santiago resultou na criação de dois
programas, nomeadamente o SRP e o Programa de Reabilitação Habitacional
(REHA). O objetivo do SRP era atrair novos moradores e ativar o mercado
imobiliário no município por meio de uma estrutura de parceria público-privada
(PPP). O objetivo da REHA era reconstruir 500 cortiços compostos por 7.500
unidades habitacionais. Esses cortiços são antigos condomínios coletivos
originalmente construídos para atender às necessidades habitacionais da
população mais vulnerável. O prefeito atribuiu a responsabilidade desses
programas à recém-criada Santiago Development Corporation (SDC).
O SDC foi criado em 1985 para fomentar o desenvolvimento econômico e
urbano no SMD. Suas responsabilidades concentravam-se no planejamento,
coordenação e execução de projetos para o desenvolvimento urbano,
econômico e social do município. Além disso, o SDC era responsável por
desenvolver visões para a cidade e conduzir pesquisas e análises para
determinar as tendências de crescimento da cidade. Do lado da avaliação, o
SDC foi mandatado para realizar avaliações de impacto de seus projetos.
A escala do programa de repovoamento era tão grande que não teria tido
sucesso sem a participação ativa do setor privado. No entanto, os
desenvolvedores privados não acreditavam que a taxa de retorno de seu
investimento pudesse ser comparada à construção na periferia. Depois de se
reunirem com promotores e agentes do setor privado, o Presidente da Câmara
e a SDC perceberam que era necessária uma mudança de paradigma para
convencer os promotores a investirem mudando a imagem da cidade. O SRP,
portanto, concentrou-se nestas tarefas:
a) Identificação de terrenos disponíveis para reabilitação: O processo de
atualização do cadastro incluiu a identificação de 90 hectares de terrenos
pertencentes a entidades privadas e entidades públicas (Câmara Municipal
e outros ministérios nacionais) que se qualificaram para reabilitação e cujos
proprietários estavam dispostos a vender as suas propriedades. O SDC
também compilou uma lista de potenciais desenvolvedores interessados em
comprar o terreno;
b) Redefinição do subsídio habitacional nacional para atender às
necessidades de Santiago: Em 1992, o Ministério de Habitação e
Desenvolvimento Urbano (MHUD) elaborou e implementou um programa
para subsidiar a compra de unidades habitacionais em áreas prioritárias de
reforma por compradores de renda média chamado de Subsídio para
Reabilitação Urbana (SUR) para apoio ao SRP;
c) Demonstrar a existência de grande demanda habitacional no bairro: A SDC
organizou compradores no SMD e acelerou a alocação e venda de
unidades piloto para estimular a demanda por moradias no centro da
cidade;
d) Colaboração com promotores privados através dos Acordos de
Repovoamento: A SDC criou um mecanismo para formalizar a cooperação
com promotores privados denominados “Acordos de Repovoamento”. Estas
eram cartas formais de colaboração entre a SDC, o Município e promotores
privados nas quais a SDC se comprometeu a intermediar a procura e oferta
de habitação.
O Distrito Municipal de Santiago está dividido em 6 zonas compostas por 20
bairros. O Prefeito e a Câmara Municipal são eleitos pelo povo a cada 4 anos,
e são responsáveis pela administração da cidade. Existe também um Conselho
Comunal de Organizações da Sociedade Civil eleito entre os representantes de
todas as organizações do distrito. O Conselho assessora a administração do
Prefeito, sugere plebiscitos para alguns projetos especiais de investimento e
participa das discussões dos planos diretores e de zoneamento.
Os municípios são autorizados por lei a criar corporações, que são
organizações privadas, sem fins lucrativos, regidas pelo direito privado. Um
máximo de sete por cento do orçamento municipal pode ser destinado a tais
corporações. Essas organizações prestam contas semestralmente ao
Município por suas atividades e uso de recursos. Os dirigentes das empresas
não recebem qualquer remuneração pelo seu desempenho, não podendo os
municípios ser garantes de compromissos subscritos por estas entidades.
Como tal, coube à SDC a execução dos planos de investimento e renovação,
sendo um dos mais importantes o Programa de Repovoamento de Santiago
entre 1992 e 2010.
A maior parte do orçamento do SDC vem de transferências do Município de
Santiago (72 por cento). O restante de seu orçamento vem do aluguel de
imóveis de sua propriedade. O orçamento é utilizado para cobrir os custos
administrativos e de recursos humanos do SRP.
Os investidores se interessaram pelo Distrito Municipal de Santiago depois de
perceber que Santiago oferecia uma combinação de três elementos
importantes para a receita de aluguel. Em primeiro lugar, os projetos-piloto
demonstraram que havia uma alta demanda por habitação. Em segundo lugar,
o novo subsídio cobriu uma parte significativa do valor da habitação. Em
terceiro lugar, o plano mestre permitiu maior flexibilidade e altas taxas de área
útil (FAR).
O primeiro projeto construído foi fundamental para gerar confiança no resto da
indústria. Assim que o projeto foi concluído, mais de 300 compradores
interessados compareceram ao escritório de vendas para comprar as unidades.
O desenvolvedor (Paz-Froimovic) entendeu a oportunidade e imediatamente
comprou três outros sites e iniciou cinco novos empreendimentos.
O papel do SDC evoluiu significativamente durante os últimos 20 anos. A
liderança da SDC foi fundamental para criar as condições e criar incentivos
para que o setor privado começasse a investir em Santiago. Durante a
implantação do PRS, o Plano Diretor municipal foi modificado 29 vezes. Essas
mudanças procuraram alterar a altura e a densidade do desenvolvimento. As
mudanças também incluíram a definição de áreas de proteção patrimonial. Os
pontos a seguir resumem as atividades realizadas pela SDC durante o SRP.

a) Iniciação (1990-1995) - Trabalho realizado principalmente pela SDC

• O SRP planejou um Land Bank, uma lista de compradores pré-aprovados e
um projeto piloto. Também obteve permissão oficial para solicitar em nome dos
compradores de moradias a obtenção do subsídio habitacional.
• A SDC e o Município implementaram um conjunto de múltiplos investimentos
complementares a par de ações promocionais.
• O interesse de desenvolvedores privados foi despertado.
• O SRP facilitou o acesso ao crédito e ao subsídio habitacional.

b) Consolidação (1996-2002) - Colaboração entre o SDC, o Município e

promotores privados
• A SDC começou a assinar novos “Acordos de Repovoamento” com
promotores privados interessados no papel de coordenação entre promotores e
requerentes de habitação.
• A SDC atuou na aceleração do processo de solicitação do subsídio SUR,
assessorando os incorporadores imobiliários no desenho e localização de seus
empreendimentos, na venda de unidades, etc.
• Em 1996, o MHUD permitiu o uso do subsídio do SUR para moradias de até
USD 90.000 (UF 2.000). Em média, 750 subsídios do SUR foram alocados a
cada ano para requerentes de moradia no SMD.
• Para preservar a oferta de habitação social no distrito, manteve-se o protocolo
de colaboração com a cooperativa habitacional piloto. No entanto, o aumento
do preço da terra levou à falência da cooperativa em 1997.
• A Prefeitura e a SDC desenvolveram uma forte campanha para melhorar a
imagem e destacar as vantagens e benefícios de morar em Santiago.
c) Expansão (2003 – 2010) - Processo impulsionado principalmente pelo setor
privado
• Autonomizou-se o processo de repovoamento. O mercado imobiliário do
Município de Santiago tornou-se o mais vibrante da região metropolitana.
• O papel do SDC no Programa de Repovoamento diminuiu.
• À medida que a demanda aumentava, mais incorporadores entravam no
mercado imobiliário da SMD sem a ajuda do SDC.
• A proporção de pessoas que compram uma unidade habitacional usando o
subsídio habitacional SUR diminuiu significativamente.

d) Redefinição (2010 - presente) - Repensando o futuro papel do SRP

• Em 2010, o SDC reorientou o seu foco para responder às necessidades
geradas pelo sismo ocorrido em fevereiro de 2010.
• Hoje, a SDC e o Município de Santiago devem responder a dois tipos
diferentes de residentes: (i) Os residentes tradicionais, na sua maioria idosos,
que afirmam que os novos empreendimentos pioraram a sua qualidade de vida;
e (ii) os novos moradores (geralmente jovens profissionais) que moram nos
novos empreendimentos, que demandam mais áreas verdes, infraestrutura
social, gestão predial, etc.
• O Município pretende enfrentar os novos desafios através da redefinição do
papel do SDC e do Programa de Repovoamento. Neste contexto, o Município
solicitou uma avaliação completa do impacto que o repovoamento teve no
SMD.

O resultado mais importante do SRP foi impulsionar o mercado imobiliário e

repovoar o SMD, que agora se tornou uma das áreas residenciais mais
vibrantes da Região Metropolitana. Entre 2002 e 2012, a população aumentou
55,1 por cento e o parque habitacional quase duplicou. 646 projetos de
desenvolvimento foram realizados como parte do SRP. Embora o subsídio do
SUR fosse aplicável a muitos outros distritos da Região Metropolitana, por
causa do SRP, o SMD foi o único que de fato se beneficiou com sua utilização.
Ao longo dos anos, o mercado imobiliário tornou-se mais autónomo e
competitivo. Cerca de 10.000 unidades foram desenvolvidas sob acordos de
colaboração entre os desenvolvedores e o SDC de 1990 a 2012. Até o ano
2000, cerca de 40 por cento dos projetos habitacionais eram resultado de PPPs
entre promotores imobiliários com a SDC e a Prefeitura de Santiago. No
entanto, desde então, o mercado imobiliário do distrito de Santiago passou a
funcionar de forma autônoma. Além disso, os resultados financeiros do plano
de renovação de Santiago foram significativos. As receitas municipais totais
aumentaram 55,2 por cento no período 2001-2013.
No entanto, o SRP recebeu críticas. A área é agora caracterizada por prédios
de apartamentos altos de baixa qualidade estética. Os críticos culpam a
flexibilidade do plano diretor, bem como os regulamentos moderados. Os
moradores apontam que os novos edifícios não estão bem integrados ao
ambiente existente. Em muitos casos, essa situação tem gerado oposição dos
moradores à construção de novos prédios. Os moradores começaram a se
opor a novos projetos e a exigir que a Prefeitura congelasse as licenças de
construção e reduzisse o FAR e as alturas permitidas em seus bairros.
Essas críticas levantaram a questão de saber se o SRP resultou em
gentrificação. De fato, o SRP não incluiu uma estratégia proativa para prevenir
a gentrificação; as poucas ações tomadas, como a habitação popular
construída como parte da cooperativa habitacional piloto, foram reativas em
vez de proativas. A viabilidade econômica da construção de moradias
populares para famílias de baixa renda revelou-se muito baixa. As seguintes
lições foram aprendidas com o SRP:
a) Manter uma liderança municipal proativa. Como o processo de
repovoamento leva tempo para realizar o progresso, a estabilidade
institucional e política é muito importante ao criar grandes mudanças;
b) Criar arranjos institucionais para apoiar a cooperação e parcerias
públicas e privadas. A Santiago Development Corporation criou as
condições para o estabelecimento de uma PPP com incorporadoras
imobiliárias que seriam impossíveis na estrutura organizacional municipal
normal, revigorando muito a SRP;
c) Ajustar os incentivos e regulamentações para que os desenvolvedores
privados respondam às mudanças na dinâmica do mercado. Tanto o
subsídio do SUR quanto a flexibilidade do Plano Diretor de Santiago foram
fundamentais para tornar o plano de repovoamento um sucesso, atraindo
investidores privados e compradores de famílias de baixa e média renda;
d) Participação contínua da comunidade. A participação e o engajamento
devem ser uma parte permanente dos processos de regeneração de uma
cidade, não apenas durante a fase de projeto, mas também durante a
implementação do projeto;
e) Abordagem holística para colaboração e renovação por todas as
partes interessadas. Todas as partes da estratégia do SRP trabalharam
juntas de forma complementar para alcançar o objetivo de repovoar e
revitalizar a cidade.