Notas didáticas: Direito Administrativo I

Professora: Serciane Bousada Peçanha

serciane@uol.com.br
Direitos autorais reservados – Art. 46, IV da Lei 9.610/98.

PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

A- PODERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

Conhecidos também como instrumentos utilizados de forma isolada ou conjunta para que a Administração
Pública cumpra as suas finalidades. Não se confundem com os poderes políticos que correspondem à
estrutura da organização constitucional do Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário.

1 – Poder vinculado - é aquele que a lei determina à Administração Pública todos os elementos e
requisitos necessários à realização do ato, não concedendo ao agente público liberdade de escolher a
conveniência e oportunidade (motivo) de realizar o ato e o seu conteúdo (objeto).

2 – Poder discricionário - corresponde à uma razoável liberdade de atuação concedida ao

administrador público dentro dos limites da lei, ou seja, o agente público poderá valorar a oportunidade e
conveniência da prática do ato (estabelecendo o motivo) e escolher, dentro dos limites da lei, o seu
conteúdo [o objeto( a política ou serviço público)mais apropriado para a coletividade]. Esse poder terá
como limite o critério da razoabilidade, podendo o Judiciário ou a própria administração avaliar se as
circunstâncias escolhidas e as despesas realizadas para consecução do objeto são proporcionais à
finalidade pública almejada.

3 – Poder hierárquico – é aquele que confere à Administração Pública a capacidade de ordenar,

coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, distribuindo as funções através de um
escalonamento hierárquico.

O poder hierárquico concede ao superior as seguintes prerrogativas de: a) ordenar, b) fiscalizar os atos de
seus subordinados a fim de corrigi-los quando desviarem da legalidade, c) rever os atos de seu
subordinado a fim de ratificá-lo, reformá-lo ou revogá-lo (a revogação só ocorrerá quando não tiver
ocorrido a coisa julgada administrativa ou não tenha gerado direito adquirido); d) delegar atividades
administrativas a seus subordinados de forma temporária (podendo ser revogada a qualquer tempo) e e)
avocar, chamando para si atribuições originárias de seu subordinado (temporária, excepcional, motivos
relevantes justificados e mediante ato normativo).

4 – Poder disciplinar – constitui na prerrogativa da Administração Pública em apurar as infrações

administrativas e punir seus agentes públicos responsáveis e demais pessoas sujeitas à sua disciplina
(vinculadas aos órgãos e serviços públicos). Ex. a) advertência ao servidor que falta ao serviço sem
justificativa, b) multa ao contratado que entrega a obra em prazo superior ao estipulado e c) suspensão do
aluno que cometa uma falta indisciplinar grave.

Difere-se do poder punitivo que corresponde à prerrogativa do Poder Judiciários de reprimir e punir os
crimes e contravenções contidas na lei penal.

5 – Poder Regulamentar – corresponde à prerrogativa concedida ao Executivo e às demais autoridades

investidas de atribuições administrativas de editar atos normativos gerais e abstratos que visem
esclarecer, explicitar e conferir fiel execução à lei ou disciplinar matéria que não disciplinada por lei.

Os três tipos de atos normativos que passamos a discorrer correspondem às principais manifestações do
poder regulamentar, sendo eles:

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a) Decretos de Execução – são atos de competência exclusiva do Chefe do Executivo e visam ao

detalhamento do conteúdo da lei ou à produção de disposições operacionais uniformizadas, a fim de
possibilitar a sua fiel execução. Compreendem regras gerais, abstratas.

Trata-se de ato normativo secundário e indelegável e sua previsão encontra-se no art. 84, IV da CR/88,
podendo ser usado nas três esferas da Federação.

b) Decretos autônomos – são atos de competência do Presidente da República e visam à regular matérias
não reservadas à lei, em especial, a organização e o funcionamento da Administração Federal (quando
não implicar em: aumento de despesa, criação ou extinção de órgãos públicos, exceto quando o cargo ou
a função estiver vaga).

Trata-se de um ato normativo primário, podendo ser delegados a outros agentes subordinados ao Chefe
do Executivo, tratando-se de matéria de competência privativa da Administração, conhecida como “reserva
da administração”.

Encontra-se disciplinado no art. 84, VI da CR/88.

c) Regulamento autorizado - é aquele que complementa disposição da lei em razão de expressa

determinação.

A lei estabelece limites e contornos da matéria, já o regulamento fixará normas técnicas ou de

procedimentos. Ex. Estabelecimento de modelo de notas fiscais, listas de medicamentos.

Esses regulamentos têm como destinatários os órgãos administrativos de natureza técnica.

Corresponde a um ato administrativo secundário, podendo ser revogado por um Decreto (ato normativo
de hierarquia superior).

“Embora os doutrinadores reconheçam o poder regulamentar apenas ao Chefe do Executivo, entendemos

que a edição de atos administrativos normativos em geral é também realizada com fulcro em tal poder,
pelo menos em sentido amplo. É o caso por exemplo, da edição de portarias pelos Ministros de Estado,
Secretários Estaduais e Municipais e da edição de instruções normativas pelas altas autoridades
administrativas (Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo).”

6- Poder de Polícia – é o poder conferido à Administração para condicionar e restringir o exercício de

direitos, atividades e a utilização de bens em favor do interesse da coletividade (restrição à liberdade e a
propriedade privada).

Possui uma conceituação no art.78 do Código Tributário Nacional.

A Administração agirá por meios de normas limitadoras (impondo aos administrados obrigações de fazer
ou de não fazer), através de atos normativos (decretos, instruções...), ordinatórios (portarias) ou negociais
(licença, permissão ou autorização, com a finalidade de resguardar o interesse coletivo e com fundamento
na supremacia do interesse público.

Há dois tipos de polícia: a) a polícia administrativa que atua sobre bens e atividades (com fundamento em
normas de direito administrativo) e que inicia e encerra sua atividade na Administração Pública e b) a

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polícia judiciária que atua sobre pessoas (com fundamento em normas de direito penal e processo penal)
e que inicia suas atividades na Administração e prepara para a atuação dos órgãos jurisdicionais (é
privativa das corporações especializadas: polícias civil e militar).

6.1 – Meios de Atuação:

A polícia administrativa atua por meio de seus órgãos (em regra pelos fiscais, mas também pela polícia
militar que em sua essência é polícia judiciária) sobre bens, direitos e atividades e nunca sobre pessoas,
fiscalizando-os quanto a adequação às normas administrativas.

Atuará de forma originária quando exercido pelos Entes da Federação ou de forma delegada quando
exercido pelas entidades da Administração Indireta.

Não pode ser delegado a entidades privadas ainda que delegatárias de serviços públicos (pois não
possuem o poder de império), nesse sentido há uma discussão doutrinária a respeito das entidades
estatais com personalidade jurídica de direito privado poderem exercer o poder de polícia uma vez que
não realizam atividades típicas do Estado, assim os doutrinadores modernos entendem que sim, já a
doutrina clássica entende que não, a qual Marcelo Alexandrino adota.

6.2- Formas de atuação:

a) Preventivamente – através da edição de normas limitadoras ou sancionadoras.

b) Repressivamente – através da fiscalização/controle das atividades, direitos e bens sujeitos às normas

limitadoras, bem como a sanção.
6.3 – Campos de atuação: segurança (manutenção da ordem jurídica, social e da incolumidade das
pessoas, bens e atividades), salubridade, decoro (atentam contra os costumes), estética, urbanismo,
combate ao abuso do poder econômico....

6.4- Atributos/características:

a) Discricionariedade – a Administração deverá escolher qual o melhor momento de agir, qual o meio mais
adequado e a melhor sanção cabível.

b) Auto-executoriedade – é a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua decisão por

seus próprios meios sem a intervenção do Judiciário.

c) Coercibilidade – significa a possibilidade de a Administração impor sua decisão, independentemente da

manifestação de vontade do particular, autorizando ainda o uso da força para o seu cumprimento.

6.5- Limitações:

a) Necessidade – significa que a medida de polícia só pode ser usada para evitar ameaça real ou provável
pertubação ao interesse público.

b) Proporcionalidade – determina a adequação entre o direito individual e o prejuízo a ser evitado.

c) Eficácia – significa que a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.

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6.6- Sanções:

a) multa; b) demolição da obra; c) interdição da atividade; d) destruição da coisa; e) cassação do

exercícios de direitos/ atividades; f) inutilização de bens privados e tudo mais que houver de ser impedido
para o bem do interesse coletivo.

B- DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO

“São obrigações específicas e peculiares que a lei impõe ao administrador público para que, ao agir em
nome do Estado e em benefício do interesse público, execute bem a sua missão (Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo)”.

1 –Dever de agir – o administrador público para atingir o fim público deverá agir (ato comissivo), pois
enquanto no direito privado a ação é uma faculdade do cidadão, no direito público ela é uma obrigação
sob pena de responsabilidade para o agente público que se omitiu.

A atuação (o dever de agir) será sempre em benefício da coletividade e dela decorrem as seguintes
conseqüências:
a) Irrenunciabilidade – deverão ser obrigatoriamente exercidos as prerrogativas conferidas pela norma
legal aos titulares;
b) Responsabilização – a abstenção de praticar atos determinados pela lei e necessários ao bem estar
coletivo importa em responsabilidade civil da Administração.

2 – Dever de eficiência – constitui-se na necessidade de tornar mais qualitativa a atividade administrativa,

no intuito de se imprimir à atuação do administrador público maior celeridade, perfeição, coordenação,
técnica e controle (Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo).

Desse dever decorreram a EC 45/04 que imputou a regra de celeridade nos processos administrativos e
judiciais (art. 5º, LXXVIII da CR) e a EC 19/98 que imputou o princípio a eficiência e a necessidade de
avaliar periodicamente a prestação de serviços dos servidores públicos (art. 41, §1º, III da CR).

3 – Dever de prestar contas – corresponde à obrigação de todo o agente público ou particular que receba
ou administre bens ou valores públicos de prestar contas aos órgãos competentes de fiscalização:
Controle Interno (Executivo) e Controle Externo (Legislativo e Tribunal de Contas arts. 71, 74 e 84, XXIV
da CR).
A população nos termos do §2º do art. 74 da CR possui o legítimo poder de controlar e denunciar a
irregularidades praticadas na Administração ao Tribunal de Contas competente.

4 – Dever de probidade (Lei Federal 8429/92) – Além da conduta do agente público estar sempre
prevista por lei, ela ainda deve se pautar pelo princípio da moralidade (honestidade, justiça e boa-fé) e
finalidade pública (impessoalidade).

Quando o agente se utiliza do cargo que ocupa para auferir vantagens pessoais, enriquecer ilicitamente ou
causar prejuízo ao erário importará em atos de improbidade, incorrerá nesses atos àqueles praticados
contra os princípios da Administração Pública.

Os atos de improbidade encontram-se discriminados nos arts. 9º ao 11 da Lei Federal 8429/92, quem
praticá-los será processado no Judiciário através de uma Ação de Improbidade Administrativa e incorrerá
nas penas descritas no §4º do art. 37 da CR que são: a) a suspensão dos direitos políticos, b) a perda da

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função pública, c) a indisponibilidade dos bens e c) o ressarcimento ao erário, na forma e gradação

previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

4.1 -O objeto da Ação de Improbidade Administrativa: Punição dos Agentes.

4.2 -O sujeito ativo:

4.2.1 - da ação (ou vítimas diretas do ato de improbidade) poderá ser a Administração Pública Direta ou
Indireta, a pessoa jurídica incorporada ao patrimônio público ou entidades que recebam subvenção,
benefício ou auxílios de órgão público, além do Ministério Público.

4.2.2 - do ato de improbidade: será qualquer agente público (servidores ou agentes políticos) ou particular
que induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou se beneficie dele.

4.3 -O sujeito passivo:

4.3.1- da ação (réu): será qualquer agente público (servidores ou agentes políticos) ou particular que
induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou se beneficie dele. Entretanto o STF decidiu
em Rcl no. 2138/DF, Rel. Min. Nelson Jobim (noticiado no informativo do STF no. 471), que a Lei de
Improbidade não se aplica aos agentes políticos sujeitos ao regime de crime de responsabilidade contido
no art. 102, I, “c”da CR, o que tem suscitado grandes discussões por nossos doutrinadores, uma vez que
uma das penas previstas pela Lei de Improbidade é a suspensão dos direitos políticos que só cabe aos
agentes políticos.

4.3.1 – do ato (ou vítimas diretas do ato de improbidade): poderá ser a Administração Pública Direta ou
Indireta, a pessoa jurídica incorporada ao patrimônio público ou entidades que recebam subvenção,
benefício ou auxílios de órgão público, além do Ministério Público.

4.4 - A Lei estabelece sanções (1) administrativas, (2) civis e (3) políticas discriminadas na seguinte
gradação:

4.4.1) Atos que importam o enriquecimento ilícito:

a.1)Perda dos bens ou valores acrescidos (2);

a.2) ressarcimento integral do dano (2);

a.3)suspensão dos direitos políticos por 8 a 10 anos (3);

a.4) proibição de contratar com o poder público ou receber subvenção por 10 anos (1);

a.5) multa civil de até 3 vezes o valor do acréscimo patrimonial (2);

a.6) perda da função ou cargo público (1).

4.4.2) Atos que causam prejuízo ao erário:

b.1) ressarcimento integral do dano (2);

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b.2)suspensão dos direitos políticos por 5 a 8 anos (3);

b.3) proibição de contratar com o poder público ou receber subvenção por 5 anos (1);

b.4) multa civil de até 2 vezes o valor do dano (2);

b.5) perda da função ou cargo público (1).

4.4.3) Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública:

c.1) ressarcimento integral do dano (2);

c.2)suspensão dos direitos políticos por 3 a 5 anos (3);

c.3) proibição de contratar com o poder público ou receber subvenção por 3 anos (1);

c.4) multa civil de até 100 vezes o valor da remuneração do agente público (2);

c.5) perda da função ou cargo público (1).

4.5 –Foro competente: não há foro especial para julgamento dessa ação que será processada na vara
cível (STF, Inquérito no. 1202-5/CE, rel. Min. Carlos Velloso).

4.6 – Prescrição – O prazo para impetração da ação de improbidade prescreve em 05 anos a contar do
término do mandato (quando agente político) e também 05 anos a contar do conhecimento do fato
(quando servidor).

Há de se ressaltar que o ressarcimento ao erário é imprescritível (art. 37, §5º da CR), podendo o Ministério
Público por meio da Ação Civil Pública ou o cidadão por meio de Ação Popular requerer a devolução a
qualquer tempo.

É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de improbidade administrativa.

4.7 – Alterações trazidas pela Lei 12120/2009:

O artigo 12 prevê a possibilidade de aplicação de penas cumuladas ou isoladamente e o art. 21 estabelece

que a aplicação das sanções previstas nessa lei independe da efetiva ocorrência do dano ao erário, salvo
quanto à pena de ressarcimento.

4.8 – Alterações trazidas pela Lei 157/2016

Introduziu o art. 10-A: Dos Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de Concessão

ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário

Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar ou
manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei
Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.”

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As penas para essa nova espécie de ato de improbidade serão (art. 12, IV, da Lei 8.429/92): Perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três)
vezes o valor do benefício financeiro ou tributário concedido.

4.9- Nova tabela de atos de improbidade administrativa fica assim:

PROIBIÇÃO de contratar c/
SUSPENSÃO Adm. ou receber benefício
ENAS MULTA
DEDIREITOSPOLÍTICOS (inclusive a empresa se for
sócio majoritário)
Até 3 vezes valor
Enriquecimento Ilícito 8 a 10 anos 10 anos
acrescido
Até 2 vezes valor
Prejuízo ao Erário 5 a 8 anos 5 anos
prejuízo
Atentar contra Até 100 vezes a
3 a 5 anos 3 anos
princípios remuneração
Até 3 vezes o
Guerra fiscal ISS 5 a 8 anos
benefício ilegal

C - ABUSO DE PODER

“Ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas
atribuições ou desvia de suas finalidades administrativas (Hely Lopes Meirelles).”

O desvio de finalidade ocorrerá de forma comissiva, quando o agente realiza atos desproporcionais, sem
amparo legal, ou sem utilidade pública ou de forma omissiva, quando o agente tem o dever de agir
(executar determinada prestação de serviço que está obrigado por lei) e se omite.

O abuso de poder se divide em:

a) Excesso de poder – quando o agente age fora dos limites de sua competência.
b) Desvio de poder – quando o agente atua fora do interesse público, utilizando critérios pessoais ou
desproporcionais ou ainda contrariando previsão legal.

O abuso de poder, em qualquer de suas modalidades, poderá ser invalidado pela Administração Pública
(autotutela) ou pelo Judiciário.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

ALEXANDRINO, Marcelo.Direito Administrativo Descomplicado. Rio de Janeiro: Impetus.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. São Paulo: Atlas.
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Bahia: Juspodivm.
CARVALHO FILHO, José dos Santos de. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas.
MAZZA, Alexandre. Direito Administrativo. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros.