Untitled

Cátedra de Criminología de Matías Bailone
Universidad de Buenos Aires

PRACTICES FOR PREVENTING
URBAN CRIME IN LATIN AMERICA
3
PERMANENT LATIN AMERICA COMMITTEE
FOR CRIME PREVENTION - COPLAD
PROGRAMME OF THE UNITED NATIONS LATIN AMERICAN

INSTITUTE FOR THE PREVENTION OF CRIME AND THE TREATMENT
OF OFFENDERS - ILANUD
GENERAL REPORT OF THE PERMANENT

LATIN AMERICA COMMITTEE FOR
CRIME PREVENTION - COPLAD
PRACTICES FOR PREVENTING URBAN

CRIME IN LATIN AMERICA
AGENDA ITEM 6
WORKSHOP 4 OF
THE 13th UNITED
NATIONS CONGRESS ON
CRIME PREVENTION
AND CRIMINAL JUSTICE
DOHA - QATAR
APRIL 12 - 19, 2015
TEXT IN ENGLISH
TEXTO EN ESPAÑOL
COPLAD PUBLICATION
SAN JOSÉ - COSTA RICA
2015
CRIME PREVENTION

TEXT IN ENGLISH
TEXTO EN ESPAÑOL
Coordination: Douglas Durán Chavarria and Edmundo Oliveira
Copyright 2015 by COPLAD Publication

ILANUD
P.O. Box 10071.1000
San José - Costa Rica
Cover, Graphic and Design by Genildo Mota and Thiago Viana
First Edition: 2015
Free Distribuition
ISBN: 978-85-86176-90-6
Printed in San José - Costa Rica

Home page: www.copladilanud.org
PERMANENT LATIN AMERICA COMMITTEE
FOR CRIME PREVENTION - COPLAD
PROGRAMME OF THE UNITED NATIONS

LATIN AMERICA INSTITUTE FOR THE PREVENTION
OF CRIME AND THE TREATMENT
OF OFFENDERS - ILANUD
President
Ricardo LEWANDOWSKI, Brazil
Vice President
Eugenio Raúl ZAFFARONI, Argentina
Chancellor
Elías CARRANZA, Costa Rica
General Coordinator
Edmundo OLIVEIRA, Brazil
General Adjunct Coordinator
Oscar Arce CARVAJAL, Costa Rica
General Rapporteur
Douglas Durán CHAVARRIA, Costa Rica
General Adjunct Rapporteur
Marcela Gutiérres QUEVEDO, Colombia
Project Officer
Izabela Jatene de Souza, Brazil
General Secretary
Rosa Mavila Leon, Peru
General Adjunct Secretary
Myrna Villegas DIAZ, Chile
International Consultants
Eduardo VETERE, Austria
Peter HOMEL, Australia
GENERAL REPORT OF THE PERMANENT LATIN AMERICA
COMMITTEE FOR CRIME PREVENTION - COPLAD
EXPERT REPRESENTATIVES FROM

LATIN AMERICA COUNTRIES
Eugenio Raúl Zaffaroni, Argentina

Matias Bailone, Argentina
Yery Rojas Torrico, Bolivia
Edmundo Oliveira, Brazil
Eduardo Leite, Brazil
Geder Gomes, Brazil
Izabela Jatene de Souza, Brazil
Manoel Carlos de Almeida Neto, Brazil
Ricardo Lewandowski, Brazil
Myrna Villegas Diaz, Chile
Marcela Gutiérres Quevedo, Colombia
Douglas Durán Chavarria, Costa Rica
Elías Carranza, Costa Rica
Oscar Arce Carvajal, Costa Rica
Gretel Marrero Peniche, Cuba
Ramón de la Cruz Ochoa, Cuba
Jorge Paladines, Ecuador
Edgardo Amaya, El Salvador
María Jeanette Montalvo Paz, El Salvador
Landelino Franco, Guatemala
Juan Almendárez, Honduras
María de la Luz Lima Malvido, México
Moisés Moreno, México
Sergio Cuaresma Terán, Nicaragua
Aura Guerra, Panamá
Hipólito Gill Suazo, Panamá
Benigno Rojas Vía, Paraguay
Felipe Villavicencio, Perú
Rosa Mavila León, Perú
Carolina Santana Sabbagh, República Dominicana
María Cristina Hernández, República Dominicana
Gonzalo Fernández, Uruguay
Lola Aniyar de Castro, Venezuela
Yanara Gonzalez Aguero, Venezuela
ACKNOWLEDGEMENTS
The Permanent Latin America Committee for

Crime Prevention gratefully acknowledges the
contribution of
Valérie Lebaux
Estela-Maris Deon
Johannes De Hann
Members of the Justice Section, Division for

Operations of the United Nations Office on Drugs
and Crime – UNODC
Vienna, Austria
GENERAL REPORT OF THE PERMANENT LATIN AMERICA
COMMITTEE FOR CRIME PREVENTION

RAPPORT GENERAL DEL COMITÉ PERMANENTE DE AMÉRICA

LATINA PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO
PRÁCTICAS PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO

URBANO EN AMÉRICA LATINA
INDEX
TEXT IN ENGLISH.................................................................. 15
TEXTO EN ESPAÑOL............................................................. 121

TEXT IN ENGLISH


CONTENTS
FOREWORD.......................................................................................... 21
PREFACE............................................................................................... 25
I- BACKGROUND.................................................................................... 29
II- INTRODUCTION.................................................................................. 31
1. The situation of violence in Latin America......................................... 31
2. Criminal policy responses that have been adopted
in light of the problem of violence described...................................... 35
3. Effective Criminal Law and its consequences in the
prison universe...................................................................................... 37
4. Regarding the need for controlling the prison population
and the necessary respect for the capacity of penitentiary
centers: the quota system..................................................................... 42
5. Are there alternatives to heavy-handed approaches,
of just deserts and defective Criminal Law?...................................... 53
III- SOME POSITIVE EXPERIENCES WITH PREVENTION
DEPLOYED OR PROJECTED FOR LATIN AMERICA..................... 55
1. The ProPaz Program (Pará, Brazil).................................................... 55
A) Preventive actions developed by ProPaz.......................................... 56
B) Some conclusions regarding the ProPaz Program............................ 59
2. Initiatives in terms of non-repressive prevention developed

by the police and by the Bogotá City Hall and initiatives in
the area of Restorative justice, in general, in Colombia.................... 61
A) Restorative justice............................................................................ 61
B) Prevention projects developed by the National Police..................... 62
C) Preventive activities developed by the Bogotá City Hall................. 66
a) Territories for life and peace....................................................... 66
b) Program for human security and coexistence............................. 67
c) Program of Human Rights and Coexistence............................... 67
D) General observations on some of the programs
developed in Colombia..................................................................... 67
3. Youth Leadership Project “Youth leadership workshops:
rights and responsibilities of childhood and adolescence and
prevention of juvenile violence (El Salvador)..................................... 70
A) The situation of violence in El Salvador.......................................... 70
B) Background....................................................................................... 72
C) Youth leadership workshops Rights and responsibilities
of childhood and adolescence and prevention of juvenile
violence: structure and execution..................................................... 73
a) General objective........................................................................ 76
b) Specific objectives........................................................................ 76
c) Method......................................................................................... 77
d) Resources..................................................................................... 77
e) Follow up..................................................................................... 78
D) Conclusions...................................................................................... 78
4. The National Plan for Prevention and Treatment of the
Adolescent in Conflict with the Criminal Law (Peru)....................... 79
A) General framework........................................................................... 79
B) On consumption of stupefacient substances..................................... 84
C) On school dropouts and early entry into the labor market............... 86

D) On the processes of primary and secondary criminalization
and their influence on management of the offenses of
persons under the legal age in Peru.................................................. 88
E) The strategic initiatives proposed by PNAPTA................................ 90
F) Final observations............................................................................. 92
5. Good practices in the Dominican Republic with potential for
replication in the other countries of the sub-region in terms
of education in prisons and of fighting prison overcrowding.......... 93
A) Education situation of persons deprived of liberty at the
time of their entry............................................................................ 93
B) Education on the inside................................................................... 94
a) Literacy....................................................................................... 94
b) School education........................................................................ 95
c) Higher education........................................................................ 96
d) Technical and occupational education....................................... 96
C) Development of specialized staff for work in penitentiaries........... 98
D) Fighting overcrowding.................................................................... 99
E) State-community model and its impact on post-penitentiary
follow up.......................................................................................... 102
F) Challenges....................................................................................... 102
a) Problems with generating reliable national statistics................ 103
b) Deprivation of the vote for detained persons............................. 103
6. Advances in terms of crime prevention in Mexico............................ 104
A) Center of Excellence........................................................................ 104
B) National Program for Social Prevention of Violence and
Delinquency 2014 – 2018 (PNPSVD)............................................. 105
C) Judicial reforms and new laws that guide the crime
prevention policy and its administrative structure........................... 106
D) Guidelines for the Policy for Social Prevention of Violence,

Delinquency and for Citizen Participation...................................... 107
E) Budget.............................................................................................. 108
F) Results............................................................................................. 108
7. The original peoples of Latin America: perspectives and
challenges in terms of prevention....................................................... 108
A) Who are the indigenous peoples?.................................................... 108
B) Situation of the original peoples of Latin America......................... 110
C) The problem of the systems for conflict resolution and
administration of Justice.................................................................. 113
D) The indigenous as victims of crime................................................. 114
E) Young indigenous persons deprived of liberty................................ 117
IV- RECOMMENDATIONS....................................................................... 118
FOREWORD
No one can doubt that the most important Human Right is the right
to life, and that no one can be arbitrarily deprived of it. It is also obvious that
the most severe jus-humanist violation that states can commit is genocide or
whatever term one uses to describe any other mass lethal action of treacherous
homicides (against defenseless persons).
The statistical reality of our region reveals that in a large number of
our states the right to life is openly violated, as can be seen by comparing
official rates with those of other countries around the world, a comparison that
is not necessary to make with more developed countries, but even with many
that have low per capita incomes.
In some cities in the region the rates for violent death reach extremely
high levels that can only be compared with the results of large-scale armed
conflicts.
While to some degree these deaths are due to lethality of police
activities, it is not possible today to responsibly assess the extent of the
phenomenon of executions without trial. At any rate, without venturing an
opinion regarding situations in which the action of punitive power agencies
seems to overlap those of criminality, what is certain and proven is that, at
least by omission, there is clearly a severe failing in providing protection of
human life to the population.
To this we may add the permanent growth in the arrest rate, which
is mostly made up of temporary or non-convicted prisoners (preventive
custody). Prison overcrowding is not the result of a need to imprison people
for serious crime, given that at least half of arrests are for misdemeanors,
including without violence, against property or related to violations of laws
against small quantities of prohibited drugs.
This exaggerated imprisonment is in answer to demands by television
media groups concentrated in oligopolies or conglomerates that concentrate
21
the lion’s share of networks and stations, engaged in a vindictive and repressive
campaign that incites lynching.
As the result of this preaching that weakens the legal conscience of
peoples, politicians feel threatened and pass laws that overturn all punitive
reasoning, openly violate elementary principals of legality, proportionality
and reserve.
They also weaken the Independence of judicial powers, by promoting
for electoral reasons and with the approval of television the impeachment
of some judges with the objective of frightening the rest. The category
of responsible and prudent judges is being destroyed, and replaced by
bureaucratic, indolent and repressive judges.
The death penalty has not disappeared from the region, but has been
replaced by police lethality, prisons where mortality and morbidity are several
times higher than for life outside, as well as by irrational sentences that go far
beyond the life expectancy of any person.
In this phenomenon of police lethality and victimization by means
of unpunished homicides and imprisonment, the statistics indicate markedly
racist trends in some countries: the majority of those killed and those
imprisoned have similar ethnic characteristics, pointing to a clear overlap in
relation to the overall population.
The violent deaths do not equally affect all segments of populations,
but are concentrated among those with lower incomes, meaning that as a rule
victimization is seen in the younger and more disadvantaged brackets in terms
of income distribution;
The massive violations of the right to life cannot be limited to
genocides and crimes against humanity along the lines of the worst abuses
committed during the last century, because today they do not take on the same
form. The violations of the right to life are less visible, because they occur
over the course of time in the form of a continuous dripping, whose lethal
results added together in relative short periods begin to reveal rates similar to
those that in other times and places horrified the world.
The lower visibility comes from the fact that network television
hides a large share of the deaths and normalizes the violence that cannot
be hidden, with which it desensitizes the population, a state of affairs that
is only brought out into the open when violence reaches aberrant levels that
can no longer be hidden.
22
It is the duty of the UN to take these lethal realities into account

when discussing crime prevention. It is clear that we have punitive structures
that sometimes are identified with crime itself. Even though we do not know
the extent of the phenomenon, at least we know that those institutions are
sickened by severe weaknesses, meaning that they clearly show very serious
omissions. It is not possible to keep disguising the defects of criminal law in
the region, because that would mean legitimating a continuing state of affairs
that is threatening to become chronic and that is increasingly showing clearly
major violations of the most elemental of Human Rights.
It is not a question of irresponsible denunciations or of an NGO with
partial visions, but of official statistics from our region on the one hand, and
of a discourse and messages that can easily be confirmed by anyone turning
on a television set in our countries, only to hear a message despising the most
elementary principles of Human Rights, in the best style of the discourses of
totalitarianism during the last century.
Eugenio Raúl Zaffaroni

Emeritus Full Professor of Criminal Law at the
University of Buenos Aires, Argentina
23
PREFACE
This document is a contribution of the United Nations Latin American

Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of the Offender
(ILANUD) to the XIII Conference of the United Nations on Crime Prevention
and Criminal Justice which will take place in Doha, Qatar from 12 to 19
April 2015. It was prepared by the Permanent Latin America Committee for
Crime Prevention (COPLAD), an important program that is conducted by
ILANUD with generous cooperation of experts from all of the countries of
Latin America.
COPLAD was created prior to the XII Conference of the United
Nations on Crime Prevention and Criminal Justice that took place from 12
to 19 April 2010 in Salvador, Bahía, Brazil, with the objective of preparing
and presenting to the Congress a document updating and adjusting the United
Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, which date
back to 1955, to the Latin American reality of the XXI century, and which will
also serve as an input for the work of updating the Minimum Rules that the
Organization has been doing at a worldwide level.
The success of this first task that COPLAD took on led to its becoming
a permanent program of ILANUD, always with the valuable cooperation of
Brazil, and with the specific task – as well as others that can be entrusted to it
– of continuing to collaborate with the quinquennial Congresses of the United
Nations on crime prevention and criminal justice.
The document that we are presenting is a specific contribution to
the deliberations that will take place at the XIII Congress for treating point
6 of the program, entitled “National focus points for public participation in
strengthening crime prevention and criminal justice” and of working panel # 4,
entitled “Public contribution to crime prevention and promotion of knowledge
regarding criminal justice: experiences and lessons learned”.
The document begins by referring to the situation of criminality and
criminal justice in the Latin American countries, and then in a second part
25
refers to experiences that are considered successful and that can perhaps be
replicated in other countries. It ends with a series of recommendations.
The situation of criminality in the region is severe, albeit with
differences between countries. Using homicide rates per one hundred thousand
inhabitants as an indicator, one may observe that those Latin America and the
Caribbean are the highest among all the regions in the world. From the United
Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) in 2013 one may see that in
2012 there were twenty-three countries around the world with rates of twenty
or more homicides for every one hundred thousand inhabitants, eighteen of
which were found in Latin America and the Caribbean (UNODC - Global
Study on Homicide).
Parallel to this crime scenario, we are also witnessing a growing
use of criminal justice and of imprisonment, with rapidly growing rates of
persons in preventive custody and under sentence. All of the countries in
the region have notably raised their incarceration rates over the last twenty
years, doubling, tripling and in some cases quadrupling them, and generating
horrible situations due to prison overcrowding, with extremely serious human
rights violations.
This Dantean situation confirms the criterion that the solution to crime
cannot consist solely of more criminal justice and more severe sentences. It
is essential to also act upon the factors give rise to criminality; and regarding
those factors, criminological research over the last few decades has repeatedly
verified that there is a direct correlation between criminality and unequal
income distribution, as well as between inequality and the deterioration of
a large number of other social variables, which for their part, are involved
in raising crime rates. It is thus not surprising that Latin America and the
Caribbean, the region in the world with the greatest inequality (World Bank,
CEPAL) is also the region of the world having the highest rates of intentional
homicides and other crimes.
We owe special recognition for the work performed by Doctors
Edmundo Oliveira and Douglas Durán Chavarria, the first for his international
political vision and capacity for organization, which he has placed at the
services of the countries of this region and of the United Nations, and the
second for his excellent work as a researcher at Rapporteur of the COPLAD’s
activities, a position at which in a short time he collected, analyzed and
systematized information on criminality and on the functioning of criminal
26
justice systems in so many countries in the region, highlighting their points in

common, notwithstanding their diversity.
Finally we reiterate the gratitude of ILANUD, and take the liberty
of also expressing it on behalf of all of the countries of Latin America, to the
Federal Government of Brazil, as well as to the Governments of the States of
Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia and Pará.
Elías Carranza
Director of the United Nations Latin American
Institute for the Prevention of Crime and the
Treatment of Offenders - ILANUD
27
I- BACKGROUND
As noted in the minutes of 31 May of the year 20131, the Permanent

Latin America Committee for Crime Prevention2 was established, with the
express purpose, among other things, of preparing the rapport “Urban Crime
Prevention Practices in Latin America”, which will be presented to the 13th
Conference of the United Nations on Crime Prevention and Criminal Justice,
to be held in Qatar, in 2015.
The Committee began closely linked to the idea of the future creation
of the World University of Security and Social Development, a concept that
appeared beginning in 2010.
The starting point concerning creation of the University was the idea
of establishing a center for academic excellence at the higher education level
that could offer capacity-building of very high quality it its focal areas, and
could enable not only the aforementioned training but also research, all of this
within an inter-sectorial and multidisciplinary vision.
The Project for this World University, whose future site has already
been established as Brazil3, has received the support of a number of regionally
and globally important entities, first of all from ILANUD and then from
the major related associations at the global level: the International Society
of Criminology, the International Penal and Penitentiary Foundation, the
International Association of Penal Law and the International Association of
Social Defense. It is also noteworthy that the University is to link itself and
articulate with UNODC, an agency that will provide prominent cooperation
in its pedagogical and scientific activities through training professors and
researchers, all for the purposes of achieving the goals that are proposed to be
shared by the UN, the governments and civil society in the Millennium Goals.
As can be observed, the idea of the University is rapidly expanding,
both in the context of the United Nations system and among the academic
community at the worldwide level that is working on these issues, and it in
complete harmony with the purposes that have inspired the preparatory work
1
Minutes No. 01 / 2013-ILANUD
2
Hereinafter, “the Committee”.
3
As resolved at the Bellagio Forum, in the year 2011.
29
of this rapport, to wit, an interest in positively contributing towards generating

knowledge regarding the interconnected issues, which will be outlined below.
Initially it was assumed that the rapport should be circumscribed
–according to the second article of the minutes cited in the first paragraph
of this document – to the issued mentioned during Workshop 4 (“Public
contribution to crime prevention and raising awareness of criminal justice:
experiences and lessons learned”) that is included in the Discussion guide
for the 13th Conference of the United Nations on Crime Prevention and
Criminal Justice4 / 5.
However, at one of the meetings of the Committee the possibility was
raised of expanding the possible issues to be developed, as found in Item 6 of
the Guide program.
The Guide, as its own name indicates, establishes the paths to be
followed by the document to be presented at the Congress in Qatar, meaning
that it is the framework within which these proposals should be made.
As can be seen quickly from Reading the respective paragraphs of
the Guide, there are many varied themes put forward in it; the Committee has
proposed to cover some of those issues in the development of this document,
through an analysis of the situation of criminality at the sub-regional level,
as it well as through examples of prevention that are dealt with later in this
publication, which are placed in the perspective presented by Workshop 4 and
Item 6 of the program in the Guide, in the context of the major instruments of
prevention defended by the United Nations.
4
Whose contents can be accessed at the site of the United Nations Office on Drugs and
Crime (http://unodc.org/documents/commissions/CCPCJ_session22/ECN152013_
CRP1_eV1380049.pdf).
5
Hereinafter, the Guide.
30
II- INTRODUCTION
1. The situation of violence in Latin America
It is important to contextualize, at least briefly, the current scenario

in in Latin America regarding violence and criminality, and then to refer to
the ways in which criminal law systems in the region have responded to such
a situation.
A good starting point in that sense will be information presented about
homicide rates in the sub-region, which are high.
In that regard, it has been clear for some time that the most important
indicator for violence in current societies is the number of homicides
committed, given the greater reliability of the data collected on this topic.
As stated by MALBY6, records for the crime of murder are some of
the most effective and normally there is better access to information related
to this type of offense, produced by the various social control agencies, given
that homicide rates per 100,000 inhabitants are used as indicators of levels of
violent crime, and of crime in general.
Such reliability as an indicator of violence makes the homicide rate a
very important tool for studying our societies, which are furthermore ranked
among those with the highest numbers of homicides at a worldwide level, as
can be seen from the Global Study on Homicide 2013 of the United Nations
Office on Drugs and Crime7, shown in the table below8:
6
Steven MALBY, in HARRENDORF, HEISKANEN and MALBY: International
Statistics on Crime and Justice, HEUNI / UNODC, Helsinki, 2010, p. 7.
7
Vienna, 2014.
8
Found on page 23 of the study cited.
31
Homicide rates, by country or territory (2012 or latest year)
Note: The boundaries and names shown and the designations used on this
map do not imply official endorsement or acceptance by the United Nations.
Dashed lines represent undetermined boundaries. Dotted line represents
approximately the line of Control in Jammu and Kashmir agreed upon by India
and Pakistan. The final status of Jammu and Kashmir has not yet been agreed
upon by the parties. The final boundary between the Republic of Sudan and the
Republic of South Sudan has not yet been determined. A dispute exists between
the Governments of Argentina and the United kingdom of Great Britain and
Northern Ireland concerning sovereignty over the falkland Islands (Malvinas).
Source: UNODC homicide Statistics (2013).
CARRANZA, using data from the Global Study on Homicide 2013,

has prepared a table of the twenty-three countries with the highest homicide
rates in the world, allowing one to see clearly that eighteen of them are located
in Latin America and the Caribbean:
32
01. Los 23 países y territorios que en el mundo tienen 20 ó más homicidios

por cada cien mil habitantes. 2012 o año más cercano.
PAÍS/TERRITORIO TASA
Honduras 90,4
Venezuela (Rep. Bolivariana de) 53,7
Virin Islands, USA 52,6
Belize 44,7
El Salvador 41,2
Guatemala 39,9
Jamaica 39,3
Swazilandia 33,8
Saint Kitts and Nevis 33,6
Sud África 31,0
Colombia 30,8
Bahamas 29,8
Congo (Rep. Democrática del) 28,3
Trinidad and Tobago 28,3
Puerto Rico 26,5
Saint Vincent and the Grenadines 25,6
Brazil 25,2
Rwanda 23,1
República Dominicana 22,1
Saint Lucia 21,6
Mexico 21,5
Dominica 21,1
Nigeria 20,0
E. Carranza: Elaborado a partir del UNODC Global
Study on Homicide, 2013:122 y ss
33
All the same, our rates are not only the highest on the planet, but
in recent years their rate has been constantly increasing, except perhaps for
the case of El Salvador, where because of a truce negotiated with gangs of
youthful offenders, the rates have dropped noticeably9.
As one may see, the scenario presented for Latin America overall is
one of societies with high levels of violence, quantified here using homicide
rates as the indicator10/11.
It is now important, based on the situation explained so far, to mention
some of the measures that have been adopted in the different countries of the
sub-region to confront such a situation, and what have been the consequences
of those measures.
9
UNODC: Global Study on Homicide 2013, op. cit., p. 34.
10
However, this should be analyzed taking into account the fact that, as UNODC
explains, the sub-regional rates can hide major disparities, as is the case of Chile,
Uruguay and Argentina in the Southern Cone (Global Study on Homicide, op.
cit., p. 22) or Costa Rica in Central America (World Bank: Crimen y Violencia
en Centroamérica, 2011, p. 3 in fine), which has a rate of around 8 homicides per
100,000 inhabitants, while at the other extreme, Honduras has the highest rate on
the planet: 90,4 homicides per 100,000 inhabitants.
11
Homicide is used here as the indicator for violence in Latin America due to the
reasons explained by MALBY and cited above. Nonetheless, it cannot be forgotten
that there are other types of extremely serious offenses that also take place in the sub-
region. That is the case with violence by the State violence, the author in numerous
cases of crimes against humanity, which in our geographic area can now be sent to
judgment according to ordinary legislation, both criminal and procedural, as well
as through the regional parameters of the Inter-American system of human rights,
without appealing to solutions from the so-called Transitional Justice, which appears
as a more “normal” model, but does not seem to draw the attention of international
entities. Another type of severe offense that is happening in Latin America is related
to human trafficking, a behavior that will demand stronger policies for use against
it, including those that include a gender perspective.
34
2. Criminal policy responses that have been adopted

in light of the problem of violence described.
The situation described has not always been confronted in the best
manner, given that in many countries in the sub-region the reaction has been
to increase the use of tools for repressive prevention.
This way of acting in light of the phenomenon of criminality has
been spelled out in certain measures, whether in the scope of adjective
Criminal Law, such as a reduction in procedural guarantees and, or in terms
of substantive Criminal Law, in actions such as reducing the age requirements
for applying criminal law to underage persons in Panama. However, it is in
terms of punishment issues that one may most clearly see a hardening in the
penal response.
In effect, there has above all been recourse to an extreme use of
sentences depriving persons of liberty, seen very clearly, for example, in
the expansion of the catalogues of crimes that can be punished with prison
sentences – as in the case of Panama, where Law No. 40 deals with the
criminal liability of underage persons12– or simply through an increase in the
number of prison sentences in criminal codes and special laws, which occurs
without any analysis.
This focus on effective Criminal Law is also reflected in the extended
use of provisional custody measures, which keep enormous numbers of
persons detained without having been convicted as the result of preventive
custody used in an abusive manner, which, according to the requisite legal
rulings, should be only exceptions.
The accumulated result of these actions has thus been a series of
heavy-handed policies13 that have little impact on crime rates14 and which
have entered the criminal justice system due to the excessive volume of issues
brought to the knowledge of the formalized structures of social control – which
undermines the confidence of the citizens in the administration of justice.
12
Douglas DURÁN: Prevención de violencia Juvenil y Fortalecimiento del Sistema
de Justicia Penal Juvenil, ILANUD, San José de Costa Rica, 2012, p. 36 ab initio.
13
See infra regarding this type of focus for the particular case of El Salvador.
14
World Bank: Crimen y Violencia en Centroamérica, 2011, pp. 29 – 30.
35
Additionally, it is relevant to note that these heavy-handed policies are

selectively directed towards the most dispossessed segments of the population
and frequently with a greater bias towards minority groups such as migrants15,
a situation that is also reflected in victimization, which is often meted out in an
analogous manner. At the same time, police investigations and the attentions
of the mass media show a marked preference for focusing their attention on
cases in which the victims do not belong to the most victimized and most often
incarcerated segments of the population16.
To this situation one may add the problem of the feeling of insecurity
that is often excessive, even when it may have some grounding in reality. This
fear of crime – which frequently reflects to some degree the role played by
communications media – has tangible consequences, in that societies that feel
more insecure are more inclined to demand greater use of Criminal Law and
have much more marked tendencies to put authoritarian measures in place.
In terms of procedures, a reformist movement is expanding throughout
the sub-region that tends towards an accusatory model, notwithstanding the
fact that in practice, there is a risk of perverting the meaning of these reforms.
This is because given the clear predominance of suspects in the prisons; the
general practice is to propose solutions with a label of “efficient.” These
actually have merely a numerical focus so as to simplify criminal proceedings,
leaving open the possibility for arbitrary decisions that encourage bargaining,
with results that can be coercive or extortionate. This may lead to a situation
where with the pretext of being an accusatory system, people go from the
status of “non-convicted prisoners” to “convicted without trial,” which is not
to be desired under any circumstances.
If badly interpreted, the accusatory model can also lead to a very
dangerous concentration of power in the person of the head of the public
15
See. infra, for instance, regarding migrant indigenous populations.
16
With respect to the police, one must mention that greater autonomy for police
agencies has meant that they enjoy autonomous corrupt sources for collection that
generate funds, which their leaders manage. These are derived from fees or bribes
charged to allow or facilitate the exercise of activities that are both legal and illegal.
The defense of this autonomy and the demand for greater scope in collection, as
well as internal struggles for management of those cases, generate disturbances that
can unbalance democratic governments, while at the same time conspiring against
the preventive effectiveness of their expressed purposes.
36
prosecution service, leaving in the hands of the prosecution and one person
the design of criminal policies, which will generate an imbalance of power
that is not at all recommendable.
3. Effective Criminal Law and its consequences in the

prison universe.
The prison universe referred to in the lines above has the scope of
the penitentiary as its clearest indicator. That is to say that it is in the prisons
that one can most clearly measure the activity of the various agencies of
social control: the police, the entities charged with enforcement of Justice,
the judiciary. The result, unfortunately, is negative, because in Latin America
there has been the choice of a very hardline model in applying sentences that
deprive persons of freedom, which generates a situation of constant violation
of human rights as a consequence of the increase in rates of imprisonment.
There has been a constant, quite sustained and exaggerated growth in
the number of persons now found in the prisons of Latin America, an increase
that is reflected, for example, in the graph prepared by CARRANZA17 and
shown below:
17
Menores de edad, delito y prisión en América Latina, ILANUD, San José de Costa
Rica, 2013, p. 8.
37
02. LATIN AMERICA: PRISON RATES X 100,000 INHABITANTS

Includes federal and provincial systems and in some cases persons housed
at police stations
COUNTRY 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
Arg 63 64 68 74 97 96 99 106 118 126 141
Bol 79 85 101 109 96
Bra 74 80 81 107 119 131 133 132 133
Col 92 96 97 98 120 129 128 139 157 170 157
CR 104 105 109 121 133 160 162 169 168 183 187
Chi 154 153 148 153 161 170 179 203 215 216 221
Ecu 74 81 81 85 95 81 79 70 65 63 69
El S 101 103 109 124 138 157 136 112 130 158 177
Gua 62 75 101
Hon 110 113 139 160 166 153 160 178 183
Mex 101 104 97 101 108 116 127 142 152 163 170
Nic 78 78 91 98 111 106 132 143 128 124 131
Pan 176 215 221 229 269 282 292 294 293 320 341
Par 70 75 74 78 67 74 85
Per 77 80 83 88 96 100 105 108 108 104 104
RD 145 135 151 161 129 140 165 168
Uru 96 99 100 99 101 106 120 122 129 148 170
Ven 101 112 106 97 85 104 104
38
(Continuation of the table)
03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 Country
157 163 164 152 149 152 163 161 Arg
80 86 85 107 130 Bol
169 182 193 211 219 226 238 247 253 Bra
178 199 207 179 174 188 158 169 193 227 232 Col
190 196 196 191 186 189 191 211 238 264 313 CR
228 226 228 259 290 318 312 320 311 Chi
77 87 91 107 128 118 112 114 107 143 Ecu
180 188 186 184 226 258 283 315 322 339 347 El S
101 96 87 84 83 88 71 78 84 91 98 Gua
170 159 148 148 149 152 154 153 Hon
177 185 196 200 200 202 208 203 203 213 214 Mex
112 116 117 111 121 120 103 111 134 151 Nic
361 360 359 356 342 275 298 347 378 404 Pan
92 107 109 105 99 100 96 96 109 Par
108 116 123 136 149 153 155 160 181 208 Per
189 150 143 148 164 166 202 211 212 RD
203 215 213 198 212 231 246 258 267 Uru
103 98 76 96 149 Ven
E. Carranza, ILANUD 2013. Prepared with official prison and police
information from the countries, and population data from the Latin American
and Caribbean Center for Demographics (CELADE) –Population Division at
CEPAL, Estimates and projections for population, 2008. Rates from Bolivia
39
Such a notorious growth has led to a situation of overcrowding that is

entirely in violation of the fundamental rights of persons who are confined in
prisons and can be considered in many cases as constituting cruel, inhumane
and degrading treatment18. Furthermore, from any point of view it impedes
any intervention that could be considered, however minimally, favorable for
the social reinsertion of the persons sentenced: the greater the overcrowding,
the more inappropriate is the ratio of persons deprived of liberty to employees.
In that respect, the starting point would for appropriate functioning
of a penitentiary center would be to require a reasonable number of prison
employees, something that becomes extremely difficult in a context of
overcrowding.
18
Another case in which the fundamental rights of persons in prison are violated is
the issue of incarcerated persons with mental health problems. Specifically in the
case of Brazil, the application of security measures formerly meant, in many cases,
practically a life sentence. This situation is beginning to change with implementation
of a program specifically directed towards this population, which is beginning to
show very positive results, the program Comprehensive Attention for the Judicial
Patient (PAI-PJ), an initiative that has been driven by the Court of Justice of
Minas Gerais, among others. This program is especially relevant because it allows
attention in an open environment for offenders with mental health problems; in this
process intervention favors seeking the necessary networks for the person to be
reinserted into society, for example, providing support related to work, education or
health, among other themes (see. Tribunal de Justiça de Minas Gerais: Relatório das
atividades desenvolvidas pelo PAI-PJ, Belo Horizonte, 2014).
40
Once again, is it is useful to consult CARRANZA19 for an idea of the

seriousness of the problem:
03. Prison overpopulation in Latin American countries 2013
CAPACITY OF EXISTING DENSITY PER

COUNTRY
THE SYSTEM POPULATION HUNDRED PLACES
El Salvador 8.090 27.019 334
Bolivia * 5.436 14.272 263
Peru 29.043 61.390 211
Nicaragua 4.399 9.113 207
Guatemala 6.492 12.303 190
Dominican R. 12.207 21.688 178
Ecuador 12.170 21.122 174
Panama 8.033 13.720 171
Brazil 305.841 512.285 168
Colombia 75.726 114.872 152
Honduras 8.340 12.307 148
Chile 36.740 53.602 146
Costa Rica 9.803 13.057 133
Mexico 195.278 242.754 124
Uruguay 7.302 9.067 124
Paraguay 5.863 7.161 122
Venezuela * 16.609 19.047 115
Argentina 58.211 58810 101
Elías Carranza, ILANUD. Prepared with official information provided by authorities
from each country. Data from Argentina, Brazil, Chile, Guatemala, Paraguay,
Dominican R. and Uruguay are from 211. Data from Venezuela are from 2007.
The panorama presented here leaves little space for positive work in
the prisons themselves, given that they generate conditions for keeping the
19
Ibidem, p. 9.
41
incarcerated persons trapped in a cycle of criminality, reflected in the variable

of repeated offenses, apart from the fact that, as mentioned previously, this
scenario grotesquely weakens rights of persons deprived of liberty.
During the course of the preparatory work on this document, it was
insisted20 that one of the proposals of the Committee regarding this issue
should be to recommend the imposition of quotas on the penitentiary system,
precisely in order to avoid having problematic situations such as those cited
here. This recommendation will be detailed below.
4. Regarding the need for controlling the prison

population and the necessary respect for the
capacity of penitentiary centers: the quota system.
The critical situation of prison overcrowding in the majority of our

countries is the result of a common characteristic that reflects an institutional
weakness of our democracies and is an issue that demands effective, responsible
and reasonable solutions that will assure respect by the state for the limits self-
imposed by any democratic government, above all when overcrowded prisons
pose a risk to health, personal integrity and life and a disrespectful treatment
of human dignity.
Prison authorities around the globe justify the phenomenon of prison
overcrowding by arguing that the increasing prison population is happening
because of factors beyond their control: increasing criminality, lengthier
sentences, increase in offenses, increase in maximum sentences, reduction
of benefits, greater effectiveness in control mechanisms, increase in the use
of preventive custody, new laws, etc. In effect it is certain that the causes
that lead to growth in the prison population cannot be attributed to prison
authorities, but to the State, and its authorities are the ones responsible for
overcrowded conditions in prisons
The statistics on imprisonment rates and prison density do not really
reflect the seriousness of our situation, in that they calculate a real installed
20
Above all by Minister Zaffaroni.
42
capacity that does not respect fundamental minimum space for the individual
and the results produce inappropriate levels of density, which result in
inhuman treatment. Furthermore, many times those statistics make it possible
to disguise the situation behind national averages that do not reflect the reality
of prison conditions at some sites21.
Our prisons receive the entire population that the criminal justice
system remits to them, beyond their installed capacity and without a limit
being imposed. Overcrowding produces an open sore regarding the rights of
the prison population and puts effective control of prisons at risk. Among the
most common forms of weakened rights we may cite the following:
* Limitations of physical space (to such a degree that prisoners have difficulty
moving at night to use sanitary facilities because of the prison population
placed in the corridors and sleeping on the ground).
* Lack of privacy.
* Precarious or inhuman living conditions (population sleeping in

inappropriate places such as corridors and areas for movement, people
sleeping on the ground without foam or regular mattresses, people without
a bed at least during the day and not able to sleep at night until all activities
cease, people without space to keep their personal effects, etc.)
* Limitations in communications (insufficient public telephones and reduced

spaces for visits).
* Limitations in technical services (insufficient number of technical

employees, long lines and lengthy waits before receiving attention).
* Limitation in health services (health authorities do not satisfy all of the

demands for the population).
21
In this regard, see Elías CARRANZA: Cárcel y Justicia penal: el modelo de derechos
y obligaciones de las Naciones Unidas, y una política integral de seguridad de los
habitantes frente al delito, in Elías CARRANZA (Coordinador): Cárcel y Justicia
penal en América Latina y el Caribe, ILANUD / Siglo XXI Editores, México, 2009,
p. 63.
43
* Inadequate hygiene conditions (lack of water, dirty sanitary services,

insufficient toilets, showers, sinks and clotheslines, etc.)
* Increase in stress levels and problems with coexistence (thefts, quarrels,

brawling, physical, psychological and sexual aggression, homicides,
suicides, etc.)
* Danger to the health of the prison population (in an overcrowded

population there will be problems with ventilation that facilitate spread of
diseases, viruses, etc. and the general environment causes physical and mental
health problems).
* Limitations to protection of life and personal integrity of the prison

population and visitors (an overcrowded jail environment increases levels
of violence inside the prison and reduces the possibility of protection by the
prison guards. For example, with the prison population sleeping in all of the
corridors, the police cannot easily move in order to deal with any altercation
or fight).
* Limitations on institutional security (difficulties ranging from doing

simple counts or recounts, operations and body searches, to keeping records;
insufficient policing, limitations on controlling the population and risks of
rebellions and escapes).
Overcrowding violates respect for human dignity and gives rise to

cruel treatment for the prison population, as noted in the Convention against
Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
(art. 11) and as expressly established in the Principles and Best Practices on
the Protection of Persons Deprived of Liberty in the Americas (Resolution
1/08 of the Inter-American Commission on Human Rights; Principle XVII).
Keeping the prison population in spaces that are by their nature
collective and exceeding their capacity in general, hampers all of the functions
of the penitentiary system, generates problems with coexistence, increases
violence, completely obstructs the already scant possibilities of achieving
the resocializing purpose of the criminal penalty and causes conditions that
directly and grotesquely violate human dignity. The situation of overcrowding
grossly harms human dignity, degrades the person and causes severe
44
consequences. Prolonged confinement ends up affecting the way the senses

function but in conditions of overcrowding the sensory distortions produced
are greater. Social isolation in such conditions encourages prison violence.
Prison overcrowding is intolerable because it disrespects human dignity
and honors neither the requirements of International Law nor the limits of a
Political Constitution.
It is clear that overcrowded prisons are unsafe prisons for everyone,
placing at risk the health and life of the persons deprived of liberty - and their
visitors - and the serving of their sentences. Prisons that respect fundamental
rights and human dignity are a guarantee not only for the prisoners but also
for all of society.
Submitting persons deprived of liberty to confined physical spaces
constitutes cruel and inhuman treatment, a situation that cannot be tolerated
and that has no legitimate justification in a Rule of Law, where political power
by definition has limited itself, imposing effective respect for the fundamental
rights of all its citizens as a limit to its action.
In light of this situation one may raise several questions: Can cruel
and inhuman treatment of the prison population be justified when it follows
factors beyond the control of the prison administrators? Do the prison
authorities really have no responsibility for the situation that the prisoners
are facing? What is driving the growth of the prison population and what is
this growth producing? What authority has exclusive custody of the accused
or sentenced population?
These questions must be answered in order to be able to conclude
if there is someone directly responsible for the critical overcrowding or not.
Obviously the answer will always come back to the State, because overcrowding
is a product of the Criminal Justice system, which has different participating
sub-agencies: police, Public Prosecutors, Judges, prison administrators; but
it is necessary to determine the authority that is directly responsible and
who must take the corresponding necessary measures for remediation. It
is not valid for the various sub-agencies not to assume their responsibility
with the argument that the problem occurs because of others. It is certain
that the penitentiary authority does not define criminal policy and that legal
reforms will directly affect the growth of the prison population -increasing the
maximum sentence, reducing benefits, increasing the list of crimes, increasing
sentences, new legal procedures, etc.- but that does not exempt the prison
45
authorities from their obligation to assure adequate conditions and treatment

with dignity for the prison population. The prison authorities cannot continue
locking up people under the conditions that they are now doing and with the
current levels of overcrowding, imposing in the end a treatment that does not
respect human dignity. While it is not the prison authorities who generate
the exaggerated growth of the prison population, they are directly responsible
for the conditions in which they place those persons, because they are the
authorities charged with the custody and administration of the prisons.
The cruel and inhuman treatment imposed on persons in overcrowded
prisons is the direct responsibility of the State and of the institutions charged
with administering Justice, including both the Judicial as well as the Executive
Branches. The Judicial Power has the task of deciding for preventive custody
and imposing punishment. However, it is not directly liable for the conditions
under which such preventive custody or punishment are served because the
“judicial government” does not have the task of materially executing either
the provisional custody measures or the criminal penalties, even though it can
control them and impose a limit when the Administration does not guarantee
conditions that are respectful of human dignity. After all, it is not valid to
impose a restriction on liberty while not understanding the conditions under
which such restriction will occur.
The punitive power under the Rule of Law is a restricted power because
it is legitimate only as it is exercised within the limits of the corresponding
State, and among those limits is effective respect for the fundamental rights of
the prison population.
For its part, it is the obligation of the prison authority to guarantee
the custody of the prison population with respect to human dignity, and if
due to circumstantial reasons and lack of coordination between the branches
of the Republic and the different sub-agencies of the Criminal Justice system
there is a growth in the prison population, both the administrative and judicial
authorities of the state have the obligation to develop strategies for resolving
institutional needs and assuring the principal of humanity in carrying out
sentences. They are likewise obliged to guarantee the security of the persons
and the assets of the institution, and with totally overcrowded prisons, there is
a risk to the security of those deprived of liberty, the fulfillment of sentences
and institutional security; even more seriously, human dignity is disrespected,
and under the Rule of Law that has no justification and no excuse.
46
Execution of sentences under levels of overcrowding such as those

prevailing now contravenes the national and international normative order,
harms the basic principle of our sociopolitical model of respect for human
dignity, and violates the principle of humanity in sentencing.
Since 1955 the United Nations Standard Minimum Rules for the
Treatment of Prisoners have established the conditions under which criminal
sanctions should be executed and the appropriate conditions for confinement:
minimum area, ventilation, illumination, hygiene and at least an individual and
clean bed for each prisoner (rules 9 and 19). The Principles for the Treatment
of Prisoners, expressly establish the requirement of respectful treatment for
the inherent dignity and worth of a human being.
If the State chooses an aggressive policy for criminal prosecution –
above all when at the legislative level it produces laws that increase sentences
and reduce benefits – it must assume responsibility for the consequences that
such a policy will cause and assure that criminal penalties will be carried
out with respect for fundamental rights and according to the demands it has
assumed through international treaties and conventions as well as national
laws and regulations. Under the Rule of Law a disproportionate or unforeseen
increase in the prison population neither legitimates nor justifies sentences
being served under critical levels of overcrowding, because such a level of
overcrowding by definition constitutes cruel and inhuman treatment.
Neither institutional and governmental limitations, nor the fact that
such a growth in the prison population is due fundamentally to factors beyond
the control of the prison administration are a valid argument that justifies
sentences being served in overcrowded conditions.
Regarding this issue, the Inter-American Court of Human Rights
notes: “This Court has established that any person detained has the right to
live in prison conditions that are compatible with his personal dignity, and that
the State must ensure the right to life and to personal integrity” (Sentence of
2 September 2004, Case of Instituto de Reeducación del Menor, v. Paraguay).
In the same sense: “ The Court has stated that any person deprived of his
freedom has the right to live in prison conditions that are compatible with his
personal dignity, and that the State must ensure the right to life and to personal
integrity of all prisoners. Since the State is responsible for detention centers,
it must guarantee the existence of conditions that respect the prisoners’ rights.
Keeping a person imprisoned in overcrowded conditions, without ventilation
47
and natural light, without a bed to rest on or adequate conditions of hygiene, in

isolation or incommunicado, or with undue restrictions in the visiting regime,
is a violation of his personal integrity. “ (Sentence of 15 September 2005,
Case of Raxcacó Reyex v. Guatemala).
The state, judicial and penitentiary authorities must understand that
the prohibition of torture and cruel or inhumane treatments in the Rule of
Law is an absolute guarantee, without exception and irrevocable, as the
Inter-American court indicates “ Pursuant to Article 5 of the Convention, all
persons deprived of their liberty shall be treated with respect for the inherent
dignity of the human person (…) The Court has stated that torture and
cruel, inhuman or degrading punishment or treatment are strictly prohibited
by International Human Rights Law. The prohibition against torture and
cruel, inhuman or degrading punishment or treatment is absolute and non-
revocable, even in difficult circumstances, such as wars, threatened wars, the
fight against terrorism and or any other crimes, a state of siege or emergency,
civil or domestic riots, the suspension of constitutional guarantees and rights,
domestic political instability, or any other public emergency or danger.
Criminal punishment is an expression of the punitive power of the State and
implies a detriment, deprivation or alteration of the rights of persons, as a
consequence of an unlawful conduct. However, the injuries, pain or physical
damage suffered by persons while deprived of their liberty may constitute a
form of cruel treatment or punishment when, due to the detention conditions
(…) The situations described above are contrary to the “essential aim” of
imprisonment sanctions, as stated in Article 5(6), i.e. “the reform and social
re-adaptation of the prisoners.” (Sentence 25 November 2005, Case of García
Asto and Ramírez Rojas v. Peru). The same Court reiterates: “ Article 5(1) of
the Convention embodies in general terms the right to personal integrity of a
physical, mental and moral nature; while Article 5(2) specifically establishes
certain guarantees that protect the right not to be subjected to torture or to
cruel, inhuman or degrading punishment or treatment, as well as the right of
all persons deprived of their liberty to be treated with respect for the inherent
dignity of the human person. The Court understands that any violation of
Article 5(2) of the Convention necessarily leads to the violation of its Article
5(1). The Court has indicated that, pursuant to Article 5(1) and 5(2) of the
Convention, any person deprived of liberty has the right to live in detention
conditions that are compatible with his personal dignity, which must be
48
ensured by the State (…) Likewise, the European Court of Human Rights
has indicated that: Under [Article 3 of the European Convention] the State
must ensure that a person is detained in conditions which are compatible with
respect for his human dignity, that the manner and method of the execution
of the measure do not subject him to distress or hardship of an intensity
exceeding the unavoidable level of suffering inherent in detention and that,
given the practical demands of imprisonment, his health and well-being are
adequately secured by, among other things, providing him with the requisite
medical assistance. The Court has considered that detention in conditions of
overcrowding, with lack of ventilation and natural light, without a bed to rest
on or adequate conditions of hygiene, in isolation or with undue restrictions
to the visiting regime, constitutes a violation of personal integrity. The
Committee against Torture has stated, in relation to detention conditions,
that: Overcrowding, lack of amenities and poor hygiene in prisons, the lack of
basic services and appropriate medical attention in particular, the inability of
the authorities to guarantee the protection of detainees in situations involving
violence within prisons (…)[, in addition to contravening the United Nations
Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, these and other
serious inadequacies aggravate the deprivation of liberty of prisoners serving
sentences and those awaiting trial, making of such deprivation cruel, inhuman
and degrading punishment and, in the case of the latter, punishment served
in advance of sentence.…” (Sentence of 6 May 2008, Case of Ivón Neptune
v. Haiti).
Precisely because prohibition of torture and cruel or inhuman
punishments is an absolute guarantee, in the Principles and Best Practices
on the Protection of Persons Deprived of Liberty in the Americas expressly
determines: “Measures against overcrowding The competent authority shall
determine the maximum capacity of each place of deprivation of liberty
according to international standards related to living conditions. Such
information, as well as the actual ratio of occupation of each institution
or center shall be public, accessible and regularly updated. The law shall
establish the procedures through which persons deprived of liberty, their
legal representatives or non-governmental organizations can individually or
collectively dispute the data regarding the maximum capacity or the occupation
ratio. In these procedures, the participation of independent experts shall be
permitted. The occupation of an institution over its maximum capacity shall
49
be prohibited by law. In cases where such overcrowding results in human

rights violations, it shall be considered cruel, inhuman or degrading treatment
or punishment. The law shall establish remedies intended to immediately
address any situation of overcrowding. The competent judicial authorities
shall adopt adequate measures in the absence of an effective legal regulation.
Once overcrowding is observed, States shall investigate the reasons for such
situation and determine the corresponding individual responsibilities of
the authorities who authorized that situation. Moreover, States shall adopt
measures to prevent the repetition of such situations. In both cases, the law
shall establish the procedures through which persons deprived of liberty, their
legal representatives or non-governmental organizations can participate in
those procedures.”
It is necessary to observe that with or without an express prohibition,
it is illegitimate and contrary for Law for criminal penalties to be served in
conditions of overcrowding and violations in this regard must bring criminal
and disciplinary liabilities for a public employee who tolerates such a situation.
According to the regional instrument cited, the law should regulate
the form for resolving the problem, but the lack of a law does not exempt
the administrative or judicial authority charged with guaranteeing effective
respect for the rights of the prison population from intervening, and when faced
with a crisis, authorities should take emergency measures such as collective
discharges while, at the same time developing medium-range solutions, such
as legal reforms or expansion of prison infrastructure. It should be noted
that actions of this nature do not intend to and cannot solve the problem de
overcrowding but can only attempt to cause an immediate impact when faced
with a major crisis22.
Prison overcrowding is becoming increasingly severe in our countries
and thus far the administrative authorities have not applied any effective
mechanism for relieving this situation, meaning that they are not fulfilling
their obligations.
It appears that our government authorities view the situation as
unsolvable and necessary, so they resign themselves and each authority
22
See regarding this the Inter-American Commission on Human Rights: Informe
sobre Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad en las Américas,
O.E.A., 2011, p. 176
50
attempts to disclaim all responsibility. They have not had the capacity – and
they had the jurisdiction and the obligation – to develop effective measures,
when it has been their duty to develop strategy to solve the problem in a
timely manner before the penitentiary system becomes unmanageable or
produces a catastrophe.
The situation is produced when the installed capacity has become
exhausted but the system continues to receive persons as if its capacity were
unlimited, to the detriment of living conditions for the population and the
basic functions of the prisons. It is counterproductive to use prisons under
such conditions.
Prisons and overcrowded prisons, far from achieving their
resocializing purpose, become machines for neutralizing or rendering persons
harmless, or even worse, they bring about a degrading neutralization that
strengthens social anti-values and reinforces processes of self-exclusion and
social labelling. Imprisonment causes an effect contrary to the purpose of the
sentence and creates a status in the system that is openly unconstitutional and
discredits its actions.
As a hospital, when its capacity for admissions is exhausted, waits
for patients to be discharged, in our prisons it is necessary to establish an
effective mechanism for controlling the population. In countries where entry
is not negotiable – waiting lists, setting future dates for entry, etc.– the only
option left is to control discharges and thus proceed to comply with the limits
of any democratic system. Each country must find a solution according to its
own organizational model; the prison administrators themselves, or in other
countries the court system, should decide according to an order ranging from
the stage at which there needs to be protection and assurance of effective
respect for the rights of that population (constitutional jurisdiction, sentencing
courts or prison supervision courts, investigating courts, criminal courts or
dispute tribunals) to the suppression of illegal and unconstitutional judicial
and penitentiary practices and the effective serving of penal sanctions, with
respect for the rights of those deprived of liberty, and, above all, their dignity.
The situation should be attended to urgently for reasons of humanity
and security, since overcrowding degrades the person and hampers the
functions of control and order in prison premises. The problem is caused by
a disproportionate disparity between the number of those entering and those
leaving prisons and because this is precisely where the problem lies, this is
51
where it must be attacked, since the lack of control periodically aggravates

the problem, meaning that today there are very high risks in administering
our prison systems. It is therefore relevant to demand that prison authorities
develop a quota system that will guarantee that the number of those entering
is not higher than the number leaving, and thus effectively assure that at least
overcrowding does not increase, while with other types of measures and by
expanding the installed capacity it is possible not only to stabilize the level
of overcrowding, but to reduce and even eliminate it. In the case of Costa
Rica particularly, by orders from the Sentencing Courts this type of procedure
has been developed. Initially the judges limited themselves to prohibiting the
entry of those deprived of liberty in certain penitentiary centers. Later, not only
did they prohibit the entry, but they ordered the transfer of a certain number
of persons, and faced with a system that was collapsed and overcrowded in
all of its installations, in September 2013 they ordered a collective release
for three hundred and sixty persons. The development of a quota system
is gaining strength and prison administrators now must release a number
equal to those who have entered through ordinary mechanisms according to
their jurisdiction, or allow collective releases using criteria previously and
objectively determined (e.g. population closer to having served their sentences,
population older than sixty-five, population with health problems, etc.)
If the State is counting on controlling social conflict through depriving
liberty, it must assume the cost of that strategy, and if it lacks the capacity to
expand prison capacity, it should submit to certain limits; the political cost that
could be generated, for example, by measures such as collective releases of
the prison population should be determined by the citizens during the electoral
processes. They will be the ones who will decide if they wish to punish the
government or not, but this is not a case of submitting to majorities nor of state
authority; it is the case of a decision to not respect human dignity, and limiting
such a decision is a principle that protects all of us.
The State is obligated to eliminate the situation of critical overcrowding
and must assure the functioning of the penitentiary system, respecting the limits
of the constitutional and democratic State and eliminating the bad practice
of overcrowded prisons, as our Inter-American Court has been pointing out
repeatedly for many years.
52
5. Are there alternatives to heavy-handed approaches,

of just deserts and defective Criminal Law?
Among the themes in the Guide that we have chosen to present herein
there are countless mechanisms that are proposed as positive solutions for the
problem of criminality.
These tools involve civil society, the private sector and non-
governmental organizations, so that their collaboration may be useful for
improving the situation described in these pages.
As the Guide points out, at the worldwide level “…there is a growing
interest in initiatives that involve the public in crime prevention and criminal
justice reform…”23.
With this as the starting point, we will now present some initiatives
for prevention that are happening in the sub-region and that tend to strengthen
interlocution with civil society and strengthen ties with the community.
Regarding this point, the Guide notes the following:
“Prevention strategies provide an opportunity

to involve civil society and affected groups in
collaborative work in order to increase safety. Such
involvement may serve to break down barriers of
distrust between law enforcement and civil society
in some States…”24
Always related to this aspect of the involvement of civil society

in prevention, another point mentioned in Workshop 4 of the Guide that is
reflected in those concrete experiences in prevention that will be explained in
the following sections is Restorative justice.
Restorative justice is an issue of interest to the Committee, because,
as noted in the Handbook on Restorative Justice Programmes25, this type of
23
P. 48, paragraph 118 ab initio.
24
Paragraph 116 (p. 48).
25
UNODC, Vienna, 2006.
53
mechanism is a response that recognizes the role of the community as a primary

actor in preventing and responding to crime26 - with public contribution to
crime prevention being the essence of what Workshop 4 of the Guide seeks to
highlight- an extremely pertinent result27.
In paragraph 11328 of the Guide another aspect that will be developed
is mentioned, which is the role that citizens have “…to play in (…) the
criminal justice process…” This should be compared, in relation to the study
of particular cases of applying restorative Justice at the regional level that
will be presented infra, with the view that the United Nations Office on
Drugs and Crime has on the issue when it affirms in the aforementioned
Handbook29 that this type of focus can help to strengthen the existing system
for administering Justice. This is another reason for exploring it, given the
obstructions that frequently afflict the systems for administering criminal
Justice in our countries.
Prevention by means of improving access to services such as education
or health, the opening of spaces for vocational counselling and training,
involvement of the police in positive activities and those that bring them closer
to the population, especially to young people, are all actions that contribute
towards overcoming the paradigm of prevailing preventive repression, which,
as was explained in the preceding sections, has been happening in the sub-
region so far, and has contributed so little towards reducing violence in Latin
America; are precisely some of the actions that we will now describe and
comment upon.
26
Ibidem, p. 8 ab initio.
27
On this, see also the fifth paragraph in fine of the preamble to the Basic principles on
the use of restorative justice programmes in criminal matters (resolution 2002/12 of
the Economic and Social Council, appendix).
28
P. 47.
29
P. 5.
54
III- SOME POSITIVE EXPERIENCES WITH

PREVENTION DEPLOYED OR PROJECTED
FOR LATIN AMERICA
1. The ProPaz Program (Pará, Brazil)
The ProPaz Program is a proposal developed by the administration

of the Pará State Government, a political administrative unit located in the
northern region of the Brazilian federation.
Pará is the second largest state in the country, and even more
importantly, it has the largest population in the northern region, with a
population of 7,321,493 inhabitants; in the metropolitan region of Belém,
the State capital, there are 2.1 million residents, giving this city the largest
metropolitan population in the North of the country30.
In that demographic context, the ProPaz Program appears as a
proposal that in general terms is presented with the objective of reducing
the levels of violence; its orientation – as will be seen further on – could
well be characterized as a focus on preventing criminality that embraces
non-repressive actions for prevention. It is integrated with other types of
intervention that are more focused on aspects such as police work, among
other, which allows it to be seen as a diverse project in terms of the tools it
can employ.
Its main purposes are to integrate and coordinate public policies
related to childhood, adolescence, youth and the population in a vulnerable
situation, in order to reduce levels of violence by reducing social exclusion.
ProPaz operates in the field using the community police model, which
takes into account two factors, to wit, crime prevention and identification
and resolution of problems related to public safety, through cooperation
between state institutions and the community.
Such an association assures the community the right to be consulted
and involved in decisions on issues related to strategic direction by the
30
www.pa.gov.br
55
public security agencies charged with controlling crime and attending to

victims, the same as with fighting inequality and social exclusion.
Precisely with regard to the issue of social exclusion, ProPaz proposes
to promote the satisfaction of at least the basic needs of those citizens who are
in a state of party, which implies actions in the field, such as for health, legal
assistance and others.
In the health field it has mobile units equipped with high technology
devices that have allowed it to provide medical assistance in a variety of
specialties and to make advances in diagnosis illnesses such as AIDS or
tuberculosis, while also developing programs for cancer prevention and
vaccination, as well as providing ophthalmological services, as can be seen
in the table below:
04. Number of persons served by the ProPaz Citizenship Project including

Ophthalmological caravan
AREA PERSONS SERVED

Marajó Island Caravan 643.193
Lower Amazonas Caravan 639.262
Belém Metropolitan 160.170
South and Southeast Regions 384.783
Islands Forum 37.212
Susipe (Comp. Americano,
41.569
PEM I, II end III, Female penitentiaries)
TOTAL 1.906.189
Source: ProPaz Program, 2014.
A) Preventive actions developed by ProPaz
The ProPaz proposal integrates the Executive, Legislative and Judicial

branches, as well as human rights organizations and non-governmental
organizations, for the purpose of strengthening the protection network for
boys, girls and adolescents. It likewise promotes capacity-building regarding
the focus on rights, through which it is able to strengthen community councils.
56
ProPaz centers a major part of its activities on schools; the main focus
in such a context is on building a culture of peace, through which one may
change the scenarios of violence that keep communities and families away
from formal education. The process takes place through dealing with issues
such as violence, the culture of peace and values at educational centers.
This type of action has involved more than one hundred public schools
in the metropolitan regions of Belém, Soure, Breves, Marabá, Santarém and
Abaetetuba, reaching a population of about 17,000 persons.
In the neighborhoods the program develops various types of activities
in an effort to reduce levels of violence through preventive actions with
children and adolescents in areas considered to be socially at risk, actions that
reinforce inclusion, interaction and integration.
The program is based on work that develops themes related to values,
respect, discipline and dialogue, among others, and the main objective is to
restructure standards of conduct, strengthen family ties and reduce rates of
violence.
It is extremely relevant to mention that this part of the ProPaz Program
operations during periods after school hours, or as activities in addition to
normal hours, so that those who study in the morning are served during the
afternoon, and those that study in the afternoon are served during the morning.
The activities developed in this context include sports of all types,
such as basketball, volleyball, handball, table tennis, swimming, as well
as computers, music, theatre, drawing and several others, all of which also
contributes towards revitalizing sporting and sociocultural spaces, which
receive new infrastructure. All of this strengthens social development and
mitigates violence in community spaces.
These actions that are developed as extracurricular activities are
complemented by programs during times when the boys and girls are on
vacation. They also involve arts, culture and sports for persons ages eight to
sixteen, as is the case with the activities performed for the people of Salinas,
Mosqueiro and Outeiro.
For older young people, ProPaz develops actions directed towards
promoting full citizenship for that age group by promotion vocational and
training activities, for the purpose of creating employment opportunities that
can improve the income of these persons, while also offering them Access to
sports, entertainment, art and culture:
57
05. Persons served at the ProPaz Integrated Unit (UIPP) Terra Firme
NUMBER OF
YEAR MUNICIPALITY SERVICES PERSONS
SERVED
Kite-making/ Contemporary
Dance/ Initiation to Theatre/ 600 boys, girls
2012 Belém
Theatre/ Belly Dancing/ Hip- and adolescents*
Hop/ Ballroom Dancing
Sports/Leisure/ Jiu-Jitsu /
251 boys, girls
2013 Belém Dance/ Capoeira/Information
and adolescents
Technology
Sports/Leisure/ Jiu-Jitsu / 316 boys, girls
2014 Belém
Dance/ Capoeira and adolescents
Total 1,169
* Data refer to number of visits, not to the number of persons served.
Source: ProPaz Program, 2014.
Quite relevant also are the activities that the program has launched to
boost the development of social projects within the framework of associations
and cooperatives supported by ProPaz in order to obtain funds that will allow
them to generate income for families below the poverty line.
Another Project that has the objective of guaranteeing the rights
of boys, girls and adolescents is Integrated ProPaz, which, by integrating
psycho-social, medical and social promotion services in a single area,
promotes holistic and interdisciplinary attention to victims in those age groups
and women; the growth of interventions through this program can be seen in
the following graph:
58
Evolution of persons served at the Integrated ProPaz Program centers

from November 2004 to September 2014*
6000 5359
5000 4357
4029
4000
3000
2000
1005 1267 1251 1178
731 803 936
1000
83
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total number of persons served
Source: ProPaz, 2014
B) Some conclusions regarding the ProPaz Program
As can be observed, ProPaz is a relevant proposal for several reasons.

First, it offers a broad perspective for prevention, that goes beyond a merely
repressive vision, to propose actions that emphasize aspects such as opening
opportunities of every kind for the target populations (in this case, above all
those with low income), which focus on Access to health services, education,
entertainment and more adequate spaces for developing a more appropriate
social fabric for preventing violence, while also reinforcing actions directed
towards encouraging a culture of peace, a tool that is increasingly gaining
ground among prevention strategies.
On the other hand, as far as this rapport is concerned, ProPaz is
viewed as a good example what needs to be promoted, as can be seen in Item
6 and Workshop 4 of the Guide. For example, paragraph 50 of the Guide,
establishes that “Social or ‘developmental` prevention programs that advance
poverty alleviation and social and economic development (…) are important
59
and cost-effective investments that need to be balanced against deterrence and

law enforcement measures…” Regarding this point the ProPaz Program also
covers issues related to the police or related to situational prevention topics: as
was indicated earlier on. One of the program’s pillars is the community police
model, which has been implemented through what are called ProPaz integrated
units (UIPP), which have material resources such as vehicles, personnel from
both the civil and military police, as well as criminal investigation technicians.
Overall, looking over the other aspects that are part of the ProPaz Program, one
may conclude that it is a comprehensive initiative with a diversity of actions
that are not merely related to police activities, but encompass much more and
seek to achieve a more comprehensive focus that will allow a positive impact
on the problems of violence, as the Guide clearly indicates:
…de-concentration of income inequality, proactive

social inclusion and targeted youth employment and
education schemes can have a positive effect on the
onset, duration and dynamics of violence…31
ProPaz is a novel approach that is also relevant, given that it responds

to the needs of populations that suffer serious problems of social exclusion.
It is based on learning processes directed towards social integration and
on introducing – based on its objectives – the program appropriately in the
community at which it is aimed.
As for leadership and empowerment, the program is also relevant
because one of its core strategies is to have noteworthy members of the
community involved in its activities, a characteristic that is also relevant as
an example of participation –and perhaps of oversight – by civil society in the
processes developed.
As a relatively recent program, it would be important later on to
propose actions that will enable an appropriate assessment of the actions
deployed, in order to perhaps replicate them in other geographical regions,
it possible.
31
Discussion guide for the 13° Conference of the United Nations on Crime Prevention
and Criminal Justice, paragraph 50 in fine.
60
2. Initiatives in terms of non-repressive prevention

developed by the police and by the Bogotá City Hall
and initiatives in the area of Restorative justice, in
general, in Colombia
A) Restorative justice32
In more recent years, the Ministry of Justice and Law of Colombia

has maintained an extremely clear position referring to the need for avoiding
the extreme use of mechanisms of a penal nature in resolving conflicts.
The Minister himself has spoken out on this issue, when recommending
a reduction in the number of cases that enter the criminal justice system, with
a view to unclogging the judicial docket.
At the division of alternative mechanisms of the Ministry of Justice
various strategies have been created for these purposes and for Access to justice
and prevention, as are the cases of the conciliators in equity the houses of Justice.
–– The conciliators in equity are a mechanism for Justice through
agreements, working through dialogue and with deep roots in
communities and rural areas.
–– Many of the persons who cooperate with this program are retired or are
merchants, because they do not receive any economic remuneration;
they are community leaders nominated by the community, civic
organizations, churches, etc., who receive one hundred and twenty
hours of capacitation and a diploma.
–– The houses of Justice have a symbolic component and empowerment

through Access to Justice. They obey the increasing need to have
more integrality and more development of decentralization.
32
The information and quantitative data are from the interview held in October 2014
with the Director for Alternative Mechanisms of the Ministry of Justice and Law,
Dr. Mario Córdoba.
61
Other activities developed in terms of Restorative justice in Colombia

include those launched by the Higher Council of the Judiciary, through two
special jurisdictions that have been recognized, to wit, the justices of the peace
the indigenous jurisdictions.
–– The justices of the peace do not have powers to compel citizens to
appear in court in order to resolve their conflicts in that jurisdiction,
because the intent is to have procedures operating voluntarily and
by common accord, in other words, there needs to be consent by the
parties in order for the justice of the peace to have jurisdiction.
Despite their political and urbane character, about 80% of cases lead
to settlements through dialogue and some 20 % end with sentences.
–– The indigenous jurisdictions are a mechanism of justice that reflects
the pluralism of Colombia and follow the cultural constructions of
each ethnic group. There are indigenous justices of compositio and
arrangement through the work of the palabreros33.
B) Prevention projects developed by the National Police34.
Besides its control activities, the National Police develop their

preventive activities through three fundamental core strategies, to wit, civic
promotion, institutional campaigns and the theme of shared responsibility.
Civic promotion activities happen with all age groups and at a local
scope. Their purposes are to recover the neighborhood and manage problems
such as drug addiction and human trafficking for the purpose of sexual
exploitation. Activities are organized with the cooperation of committees
made up of heads of families. Another notable civic promotion activity is the
program known as Carabineritos.
The target population of Carabineritos is boys, girls and adolescents,
who through the program develop activities that complement their formal
33
The palabreros solve conflicts among indigenous peoples by using mechanisms
such as mediation and other methods.
34
Information based on an interview held with Carlos Guzmán, of the Prevention
Group of the National Police (Bogotá, October 2014).
62
education in various areas such as art or sports; the actions of this group
have to do with community participation, environmental protection, cultural
expression and encouragement of civic principles with the objective of
achieving their integration into the life of the community35.
As regards institutional campaigns, the National Police act in the
areas of highway safety, traffic in illegal substances (at schools), and likewise
with the issue of substitution of illegal crops, a campaign that also implies
following up on alternative programs, as is the case in the Catacumbo region,
on the border with Venezuela.
This Project is very interesting, given that, according to the program
for Monitoring Coca Cultivation in Colombia for the year 201336, Catacumbo
is one of the zones with the highest density of cultivation of this plant in the
central region of the country37, so that work with campesinos in the area may
be relevant for achieving a positive influence in this issue.
In this same area of institutional campaigns, the National police have
also emphasized the issue of links with the community through recreational
activities in the case of communities with high levels of social exclusion, as
in the case of the Tumaco community, where they have worked with urban
culture themes on issues as varied as hip-hop or graffiti.
Among this population a program has been launched with participation
by the Anti-Narcotics Directorate of the National Police, involving boys, girls
and adolescents, raising their awareness regarding the drug problem38. This
is also placed in the formal educational system, and thus there are interesting
synergies developed with the Ministry of Education39.
In the area of shared responsibility, the National Police have developed
actions relation to inter-institutional management for citizen education and
worked in advising productive projects, while also cooperating with what are
called the Schools for Coexistence and Citizen Security.
35
http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/Carabineros/ProgramaCarabineritos
36
UNODC, Bogotá, 2014 (http://www.unodc.org/documents/colombia/2014/Junio/
INFORME_MONITOREO_FINAL_-_BAJA_-.pdf)
37
Ibidem, p. 32.
38
See http://portal.policia.gov.co/is-co/Noticias/Lists/Noticias2011/Mostrar.
aspx?ID=5264.
39
http://www.mineducacion.gov.co/observatorio/1722/article-213819.html.
63
The latter can also be a useful tool for close involvement with civil
society; as stated in the National Policy for Security and Citizen Coexistence40,
strengthening them should be an objective to be achieved, and this “…with
the purpose of linking the community for prevention and denouncing crime,
exchanging information and working in solidarity…”41.
The schools thus presented become academic spaces for mediation
and alternative conflict resolution, through which they provide solution
to conflictive situations so as to reduce the need for having recourse to the
judicial system.
Another program that has developed a number of positive experiences,
because of its content and the population it targets is the one called Youth for
the good.
This initiative is interesting because it integrates the National Police
with entities of other areas both public and private. Local authorities are part
of it, as well as the National Apprenticeship Service, which has the task of
providing training in labor skills to young people, including those who are part
of gangs, and their families.
Some of the concrete actions of Youth for the good are listed as follows:
–– Experience of the Neiva Metropolitan Police with members of
hooligan fan groups of football teams: they were able to bring rival
fan groups together without violence and provided them with training
for developing artisanal activities.
–– The Police Department in Quindío, together with the National

Apprenticeship Service have organized a football championship
in which fifty persons addicted to heroin and being treated with
methadone participate.
40
Accessible at the portal of the National Department for Planning (http://www.
dnp.gov.co/portalDNP/grupo-de-convivencia/PNSCC%20FINAL%20AGO%20
2011.pdf); there is an English version on the site of the Presidency of the Republic
(http://wsp.presidencia.gov.co/Seguridad-Ciudadana/consejeria/Documents/
Pol%C3%ADtica%20Nacional%20de%20Seguridad%20y%20Coexistence%20
Ciudadana-Ingl%C3%A9s.pdf).
41
Ibidem, p. 25.
64
–– The Cartagena Metropolitan Police were able to have fifty young

people from an at-risk neighborhood graduate from a course in
industrial security and occupational health.
–– The Cundinamarca Police Department provided courses in mechanics,

audio-digital production and others to three hundred young people.
–– The Santander Police Department was a partner in creating a small

recycling business for eight young people ages fourteen to twenty
years at risk for substance abuse.
–– The Pereira Metropolitan Police cooperated in creation a small shoe

production Company where twelve young people found to be at social
risk work.
–– The Guaviare Police Department coordinated a strategic Alliance

between a local radio station and the National Police Radio to produce
a radio program in which youth studying in local schools in the area
deal with issues such as substance consumption, child prostitution
and labor exploitation, among other themes.
–– With twenty gang members handing over their weapons to the

Barranquilla Metropolitan Police, the program Barranquilla without
gangs, how wonderful was begun, seeking the social reintegration of
young people belonging to gangs.
–– The National Education Service and the Antioquia Police Department

graduated twenty-seven young people for Jobs in areas such as
information technology, business management, and hydrological and
plant restoration for highway and river basin projects.
65
C) Preventive activities developed by the Bogotá City Hall
a) Territories for life and peace
This program seeks a holistic integration in the one hundred city

blocks with the greatest problems in criminality in the Colombian capital,
which were selected based on the Thematic Criminological Analysis –
Diagnosis of the Sectors with Highest Criminality for the Year 2012 of the
Crime Observatory at the Bogotá Metropolitan Police.
It is a holistic intervention because it encompasses a large number of
aspects that go beyond mere repressive prevention, to include a large quantity
of actions of a social nature that it is presumed will contribute towards
reducing problems with criminality by generating new living conditions for
the population in selected districts of the capital.
The interventions thus include things as varied as support and
capacity-building for citizens in issues such as peaceful conflict resolution,
improvement of infrastructure and public spaces in zones with high social
conflict, attention to and prevention of intra-family violence, as well as many
others, which can be condensed in the box below, showing the thematic core
guidelines of the program:
CITY HALL OF BOGOTÁ

“TERRITORIES FOR LIFE AND PEACE” PROGRAM
THEMATIC CORES
- Surroundings and social infrastructure for peace and
coexistence.
- Children and youth as builders of peace.
- Culture and strengthening of idenes.
- Popular economy and job and income generaon.
- Reducon of segregaon and strengthening of the social fabric.
As can be seen, this really is a holistic initiative because it covers a

large number of important areas with activities for prevention, social policy
and strengthening citizenship.
66
Some concrete actions in this program include construction of sports

schools, construction of parks, rehabilitation of lands in basins for river and
stream beds, full attention to health and addiction treatment, free legal services
in cases of gender violence, twelve mediation units with the assistance of
alternative Justice operators, and many other actions42.
b) Program for human security and coexistence

The core of this program is fomenting a culture of disarmament,
through permanent restriction of firearm possession in the capital, at the
same as non-violence campaigns are launched, directed towards boys, girls
and adolescents.
c) Program of Human Rights and Coexistence

Thinking of promoting protection for boys, girls and youth through
a system of adolescent criminal liability and access to Justice, as well as
several other issues, this program reaches citizens in the capital through a
very broad network that is made up of a large number of spaces for mediation
and conciliation, seeking peaceful resolution of conflicts43.
D) General observations on some of the programs developed

in Colombia
There are numerous virtues presented by the programs on preventive

actions developed in Colombia and mentioned in this section.
One may note an accentuated emphasis on development of everything
that has to do with mechanisms of a restorative nature, since the Ministry
42
For more detailed information, see the portal for the Bogotá Central City Hall (http://
www.gobiernobogota.gov.co/lineas-estartegicas/territorios-de-vida-and-paz).
43
http://www.gobiernobogota.gov.co/lineas-estartegicas/rights-humanos-and-
sistema-distrital-de-justicia.
67
and Justice and Law, the National Police and the Bogotá Central City Hall
all have programs that include fomenting alternative conflict solution. This
demonstrates that the purpose of encouraging this perspective has permeated
the national and police level, as well as the municipal level, which is in line
with the mandate of the Economic and Social Council of the United Nations
according to which:
“Member States should consider the formulation

of national strategies and policies aimed at the
development of restorative justice and at the
promotion of a culture favorable to the use of
restorative justice among law enforcement,
judicial and social authorities, as well as local
communities.…”44
On this same issue, one must draw attention to the initiative developed
by the Higher Council of the Judiciary regarding recognition of indigenous
jurisdiction. A position such as this makes for a response to conflict that is
more appropriate for the cultural conditions that may underlie a problematic
situation, and can also create a climate of greater confidence between the
communities involved and the criminal justice system45.
One of the issues dealt with San José de Costa Rica46 was that of
firearms, where “…the importance was noted of adopting measures for
preventing and combatting the use of firearms as a means of reducing the
number of homicides in the region, including organizing and conducting
special campaigns with the objective of eliminating the illicit use of firearms
by civilians…”47 It is precisely in light of such a recommendation that the
initiatives described above proposed by the Barranquilla Metropolitan
Police and or la Bogotá Central City Hall are especially relevant for such a
sensitive issue.
44
Resolution 2002/12 of ECOSOC, numeral 20.
45
In that regard, see UNODC: Handbook on Restorative Justice Programmes, Vienna,
2006, paragraph 2.7.
46
Regional Preparatory Meeting of Latin America and the Caribbean for the 13th
Conference of the United Nations on Crime Prevention and Criminal Justice.
47
Informe, paragraph 64.
68
The interaction of State agencies with the public, as well as the

protagonist role that should be given to the news media, as recommended by
the Guide, are reflected in initiatives such at the one deployed by the Guaviare
Police Department, which, as explained earlier, integrates that prevention
agency with a local radio station to provide spaces to students so that they can
present relevant themes related to preventing violence.
In terms of legal assistance, that provided at the municipal level in
Bogotá to victims of gender violence is very important. Regarding this point,
it is necessary to remember that encouraging this type of assistance can protect
and safeguard the rights of victims and is useful for contributing towards
preventing criminality, by improving knowledge of the law48.
Nonetheless, from the perspectives of the paths determined by
the Guide, one of the most noteworthy aspects is the extremely broad and
comprehensive action undertaken by the Bogotá Central City Hall in working
for prevention; in effect, as has been explained, this municipality intervenes in
almost all of the areas related to prevention, which speaks well of this agency.
It is necessary to bear in mind, for a better understanding of what is being
presented here, what is established by Workshop 4 of the Guide in the sense
that “…The purpose of institutionalizing prevention at the local level is to
ensure that sectors with responsibility for contributing to safety come together
and do their part, allowing for the genuine involvement of civil society.…”49.
48
Principios y directrices de las Naciones Unidas sobre el acceso a la asistencia
jurídica en los sistemas de justicia penal (A/RES/67/187), paragraph 3 in fine.
49
and Criminal Justice, paragraph 112 in fine.
69
3. Youth Leadership Project “Youth leadership

workshops: rights and responsibilities of childhood
and adolescence and prevention of juvenile violence
(El Salvador)
A) The situation of violence in El Salvador
The Youth Leadership Project has been developed in the context

of a country that is continuously in the top spots in the ranking of the most
violent countries in the hemisphere. Even though this is not a new situation
for young Salvadorians, who have grown up in a generation that no longer
suffers from the armed conflict that afflicted previous generations, all young
Salvadorians have grown up with gangs, which means a significant loss in
their immediate surroundings.
Girls, boys and adolescents in El Salvador represent 35% of the
population, which means 2.2 million Salvadorians50 who are directly affected
by violence, which has ceased to be predominantly urban phenomenon. At
present, criminality has moved to regions in the interior of the country: about
half of the violent deaths occurring over the last few years have taken place
in rural zones, which for many years had been off of the map of criminality.
The current problem, as has been noted in the related literature51, is the
result of the convergence and interaction of structural factors that have been
producing problems in terms of social inclusion, equity, peaceful coexistence,
Criminal Justice and respect for the law and the Rule of Law, which, together
with the emergence of factors of a circumstantial and transnational nature52,
has led to entire communities having to survive under siege by violence.
Over the last twenty-five years useless measures have been taken
to reduce the homicide rates in general, particularly those of homicides of
50
According to the Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2013 of the General
Directorate for Statistics and Census of El Salvador.
51
See UNODC: Crime and Development in Central America, s. f., pp. 12 and following.
52
As in the case of youth gangs; on this point, see UNDP: Informe sobre Desarrollo
Humano para América Central 2009 – 2010, pp. 108 – 111.
70
underage persons: according to data from UNICEF, from 2005 to 2013, a total
of 6,300 homicides were recorded of boys, girls and adolescents and 89% of
all homicides are concentrated among the population 15 to 19 years of age, of
which 87% are boys53.
Although violence is one of the main concerns among Salvadorians,
criminality has not fallen significantly, given the populist nature of the punitive
measures carried out, as is the case of heavy-handed measures deployed and
the so-called “super heavy hand” (sic) that soon followed them, but the laws
that were promulgated were later declared unconstitutional because of their
gross violation of the Constitution of El Salvador; such reforms led to the
jailing of hundreds of persons who were soon free because it was not possible
to prove their effective participation (lato sensu) in criminal acts.
As has just been explained, for many years El Salvador put an
emphasis solely on highly repressive positions when faced with the crime
phenomenon, without seeing its crime rates decline, so much so that in 2012
its homicide rate was 41.2 homicides per one hundred thousand inhabitants54,
one of the highest in the hemisphere.
In this context, the recent years have seen the creation of the Council
for Citizen Safety and Coexistence, which seeks to promote policies and
initiatives for prevention and social insertion of young people who are in at-
risk situations, to which are added efforts at articulation and inter-institutional
coordination among the powers of the State.
One of those efforts was materialized in the Juvenile Justice
Unit of the Supreme Court of Justice, whose activities include the
Youth Leadership Project, which has the objective of contributing to the
development of conditions that will enable the appropriate application and
execution of juvenile criminal justice, promote the specialization of its
operators and put in place mechanisms for achieving integral preparation
for young people, through articulating the activity of the courts with that
of public and private institutions.
53
The theme of homicide among underage persons is highlighted by the Global Study
on Homicide 2013 (Vienna, 2014, p. 16), which calls attention particularly with
regard to rates of homicide committed against youths in Central America, which is
four times higher than the global rate for this same age group.
54
UNODC: Global Study on Homicide 2013, Vienna, 2014, p. 24.
71
B) Background
In the year 2008 the Juvenile Justice Unit of the Supreme Court of
Justice implemented a training process that capacitated thirty young people
55
as trainers in knowledge of juvenile justice and rights for children and youths,
in order to improve skills in participation and civic leadership, so as to allow
people to demand their rights and the corresponding policies.
To that end, a capacity-building program was developed called Rights
and Responsibilities of Childhood and Adolescence in Juvenile Criminal
Justice. Training Young Trainers.
The young people capacitated came from different institutions linked
to what at that time was the project, such as Projóvenes, Plan International,
the Juvenile Units of the Public Attorney’s Office for Human Rights, City Hall
of Mejicanos, Aldeas Infantiles SOS de Santa Tecla, as well as young people
submitted to sentences in open prison of the Juvenile Courts.
All of them met the profile required for leadership, public speaking
abilities, capacity to communicate with other young people and experience in
processes for training other young people or members of their communities.
Some of the young people soon transmitted their acquired knowledge,
using for that educational material that had been given to them (didactic
primers), a product of the capacity-building program that had been designed
by the same young people together with another participant invited from the
Art School of the University El Salvador.
Under the slogan “learning about juvenile justice from young
people to young people,” the capacity-building program called Rights
and Responsibilities of Childhood and Adolescence in Juvenile Criminal
Justice. Training Young Trainers fulfilled two major objectives: the first
consisted in capacitating young people as trainers, with educational strategies
for reproducing and disseminating knowledge regarding the rights and
responsibilities of childhood and adolescence in juvenile criminal justice,
and the second was to design and prepare materials for visualization such as
working primers and flipcharts to be used as a didactic tool by the participants.
It was thus possible to capacitate thirty young people and produce
three didactic primers for replication, which were called Social construction
55
Hereinafter, UJJ.
72
of the concept of childhood and International Principles, International

Standards and Juvenile Criminal Legislation of El Salvador and Criminal
Liability for Adolescents.
During the process the young people also produced a didactic flipchart
as part of the educational strategies they prepared, a product that because of its
eye-catching appeal, allegory and ease of transport relative to its size, made
it easy to replicate the issue in all venues, especially in those environments
lacking in technological resources, thus encompassing larger groups of young
people and more convenient spaces for the groups being trained.
Later on, the Training and Capacitating Area of the UJJ created a
Juvenile Criminal Primer about the juvenile criminal process and the route
that adolescents travel when entering the juvenile criminal justice system. This
primer has an informational objective: on the one hand it provides information
about the criminal justice system in a preventive manner to children and young
people and, on the other, it provides information on juvenile criminal justice
procedures for those adolescents to whom criminal liability will be attributed
or established and who will be incorporated into the proceedings established
by the Juvenile Criminal Law.
With these activities as the background, the UJJ has proposed
continuing the program of training young leaders under the slogan “young
person to young person.”
C) Youth leadership workshops Rights and responsibilities

of childhood and adolescence and prevention of juvenile
violence: structure and execution
A new activity is now being proposed, called Youth leadership workshops:

rights and responsibilities of childhood and adolescence, prevention of juvenile
violence 2014 – 2015, in which the intention is to resume use of the existing
educational materials to strengthen the training, as well as to update the program
with new topics beginning with contextualization of the rights of Childhood and
Adolescents, as well as new legislation such as the Integral Protection Law for
Childhood and Adolescence56 and the latest reforms of Juvenile Justice.
56
Hereinafter LEPINA.
73
New actions are being proposed for participation by adolescent

persons in shaping their own citizenship and promoting public policies
through social participation, with a focus on gender and human rights.
The workshop Rights and Responsibilities of childhood and
Adolescence, prevention of juvenile violence will be executed in three phases.
In the first phase of inter-institutional coordination and selection of
the participating young persons, management will be with partner institutions
sharing the objectives of promoting the rights of childhood and adolescence
and prevention of juvenile violence, in order to coordinate efforts and
complement the inputs necessary for carrying out youth leadership. Human,
technical material and food resources will the contributed, so that with
support from partner institutions thirty-five young leaders will be identified
for carrying out one hundred and twelve hours of training.
Among the partner institutions that were considered were
organizations with whom young people had already been identified for
participation, local governments that are participating in the different training
processes with UJJ, adolescents serving sentences in open prison and other
institutions that had presented request for participation and commitment
towards young people to support them in processes of replication with
children and adolescents from their communities or the institutions they
represent.
In the second phase, which in the plan listed is known as the phase
of commitment and execution of capacity-building, the process was begun
by establishing with the young participants a commitment to replication,
in which they are to deliver a Project that includes the specific objectives
of their activity: type of group to be strengthened (boys, girls, young
persons, heads of households, teachers, member of their community, etc.)
and determination of the type of activity to be done, (training, installation
of working group, establishment of a youth group, local Project, talks at
schools, etc.)
They presented the project proposals before the second module
and turned them in complete and with programming for after the training
process, for incorporation in the follow up phase.
For the training process four modules were developed; the first, called
Capacities for exercising citizenship will deal with the themes of human
74
development and citizenship formation and some of its main questions will
be about how one makes a citizen, what it means to be a subject with rights,
the forms through which the rights of young people should be achieved, how
to fully exercise citizenship through learning and participation as the key to
the process. There will also be an analysis of what is the focus of rights, what
are their basic principles, how to meet the obligations and responsibilities
that one has from a perspective of rights, in order to achieve public policies
and local development, through which to promote citizen participation and
programs focusing childhood and adolescence.
In a complementary manner, a workshop on the preparation and
design of projects will be added to this first module, so that young people
can have information and training at the moment when they are setting
up their proposals for replication, and to learn about their questions and
proposals for preparing their own projects to the carried out in communities
or towns with which they carry out activities of training and dissemination
of the knowledge acquired.
The second module, called Rights, guarantees and criminal liability
will develop issues related to legislation for childhood and adolescence,
beginning with protection, briefly studying the Convention on the Rights of
the Child and the foundations of the Integral Protection Law for Childhood
and Adolescence, related to general concepts of those rights, their duties and
guarantee, elaborating on the right of participation, as well as touching on
juvenile criminal liability, returning to the meaning of the Juvenile Criminal
Law and leaning about the juvenile criminal process. At the end of this
model participants will know the institutions that are part of the system for
full protection and the juvenile criminal justice system and what is the route
for denouncing or notifying a threat or infringement of rights.
The third module, Prevention of violence, is focused on identifying
what violence is and what types there are, promoting the culture of peace
and its values, knowing the contents of the Manifesto 2000 for a culture
of peace and no violence57 and its spheres of action; one of the workdays
should be especially dedicated to learning about the various practices,
programs or projects that already exist in the community that the young
people come from.
57
Launched by UNESCO (year 2009).
75
The fourth module, called Youth leadership, will strengthen each

one of the boys, girls and adolescents in the training process, enabling them
to better know and recognize their leadership skills, strengthening their
cognitive, emotional and relational dimensions in order to favor the shaping
of a life Project with innovative behaviors that promote better skills and
prosocial behavior.
The third phase, leadership follow up, monitors achievement of the
objective of reproducing the training process, having already defined the
replication project for each participant; as youth leaders, they should pass on
what they have learned at al least one replication event, where besides the
materials received during capacitation, they will also use the support of one
professional in the role of tutor, for training in the role that they will develop.
The Training and Capacitating Area of the UJJ will assist and follow up the
young people in developing the activity.
In light of the preceding information, the following objectives are

proposed:
a) General objective
Capacitate girls, boys, adolescents and young people as leaders in training

relation to the rights of childhood and adolescence, juvenile criminal liability
and prevention of violence, with educational strategies for reproduction and
dissemination with a focus on gender and human rights.
b) Specific objectives
–– Prepare forty youth leaders as trainers in issues related to rights of

childhood and adolescence, with educational strategies for replication
and dissemination using a gender focus and a rights focus.
76
–– Strengthen management for preparing young trainers belonging

to institutions promoting the rights of childhood and adolescence
through carrying out a workshop on youth leadership on the issues of
rights and responsibilities of childhood and adolescence.
–– Establish commitments for replication after training, through

scheduling replication projects to be carried out in the target areas of
the institutions strengthened.
c) Method
Forty young persons of both sexes aged between twelve and twenty
years and incorporated in projects of institutions working in this area were
selected.
They should fit the following profile: leadership, public speaking
skills, capacity to communicate with other young people, having studied at
least until the ninth grade, and preferably having participated in prior courses
for training in the rights of childhood and local development.
d) Resources
There is a pool of professionals trained and graduated from the

program in Specialized Training in Criminology and Juvenile Criminal
Justice from the Supreme Court of Justice, with professionals of the UJJ and
with different partners who are specialists from other institutions, committed
to contributing towards training processes, and with young people training in
other capacitation processes.
Three didactic primers are used, to wit, Primer 1 “Social construction
of the concept of childhood and International Principles”, Primer 2
“International Standards and Juvenile Criminal Legislation of El Salvador”
and Primer 3 “Criminal Liability for Adolescents”.
77
e) Follow up
A file will be put together containing the replication projects and the
coverage provided and this will be incorporated into the communications
media for promoting and disseminating the resulting good practices.
D) Conclusions
The youth leadership project described has a series of virtues, and

will be analyzed from the point of view presented by the Guide.
The first thing about this Project that draws attention is that its main
element lies in the intervention of the young people themselves in preventive
tasks, which completely fits the vision that is vital to involve persons of this
age group in participative and consultative processes so that they are seen as
“…agents for positive change…”58
It relation to that, it is relevant to stress the importance that this
type of participation has on the scope of prevention, because it has been
demonstrated that some 50% of the young persons who offer themselves as
volunteers for providing services to youth have less propensity to addictions
to stupefacient substances and alcohol and to adopt criminal behavior or to
abandon their studies59.
In the same regard, there is a reference at the 23rd Period of Sessions
of the Commission on Crime Prevention and Criminal Justice of the United
Nations, on the need to “…promote participation by young people in national
crime prevention programs in order to empower them and bring about
their participation in the process of adopting decisions…”60 something that
evidently fits into the context of the Project described here.
Furthermore, the Project integrates municipal governments and the
private sector in developing several activities to put in place, an aspect of
the initiative that fits perfectly within the theme of what was recommended
58
and Criminal Justice, paragraph 49.
59
World Bank: Crimen y Violencia en Centroamérica, 2011, p. 29.
60
Resolution E/CN.15/2014/L.13, paragraph 5.
78
in the Report of the Regional Preparatory Meeting of Latin America and the
Caribbean for the 13th Conference of the United Nations on Crime Prevention
and Criminal Justice, according to which programs about the theme should
be provided at the municipal level, just as there should be participation of all
sectors of society, included, as mentioned above, the private sector61.
The communications media are also taken into account in this
initiative, and their role in preventing violence among young people is
embodied in number 41 of the Riyadh Guidelines62.
Finally, the youth leadership project described herein appears as
a tool that develops many of the major aspects in terms of prevention that
are recommended in the context of the United Nations system; it will be
necessary to wait for them to be effectively put into practice, as well as having
the corresponding evaluation process to determine if this is an interesting
initiative for replication.
4. The National Plan for Prevention and Treatment

of the Adolescent in Conflict with the Criminal
Law63 (Peru)
A) General framework
Peru, upon ratifying the Convention on the Rights of the Child in

1990, assumed a new orientation regarding persons under the legal age in
conflict with the criminal code, in that it left behind the doctrine of the irregular
situation and assumed the full protection paradigm as its legal foundation.
The Peruvian state having thus adopted the Convention as a reference
point for everything having to do with young people, assumes that this age
group has a series of rights that not only must be recognized, but also reinforced
in order to achieve the objectives set forth by the aforementioned international
61
A/CONF.222/RPM.3/1, paragraph 63.
62
United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency, IV.D.
63
Hereinafter, PNAPTA.
79
instrument, which will be complemented by others, such as the United Nations

Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice64, the
United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency65 or the
United Nations Rules for Protection of Juveniles Deprived of their Liberty.
In this regard, Peru has left behind the concept under which a person
under legal age should be the object of protection, and instead now considers
such a person the subject of rights.
The new direction thus chosen is based on the doctrine of full
protection, which establishes as fundamental lines –among others– the right
to special protection and the right to conditions of life that allow the full
development of a person who is a minor.
In the field of criminal law the consequences of the Convention are
the implementation of a system for liability that substitutes the tutelary focus;
in that case the young person was not considered capable of being the author
of the crime, thus the intervention worked in a totally different manner from
the way it is now, with the advent of the Convention.
In effect, the underage offender previously faced a process in which
the guarantees now provided by Juvenile Criminal Law did not exist and
was submitted to proceedings without controls and entirely at the discretion
of those administering Justice. At that time there was no differentiation
in the procedural roles that are so necessary for an appropriate balance
in proceedings, given that there was no defense nor the position of a
law enforcement official or prosecutor, something that was considered
unnecessary, since the presumption was that the Judge would always act in
a manner that would most benefit the offender.
With this situation of broad discretion intervention was permitted with
respect to a minor, even when that person had not displayed any illicit behavior,
given that the system could intervene in those cases in which it considered that
what was called an “irregular situation” existed. That could involve boys and
girls on the street, with substance dependency problems or any other situation
considered risky, and enabled extremely arbitrary interventions.
With the Convention taking effect, criminal proceedings are put in
place in which there are guarantees and a limitation of discretionality such
64
Known as the Beijing Rules.
65
Known as the Riyadh Guidelines.
80
as is found in penal systems for adults, which is complemented with a full

protection system that, through the search for better conditions for minors,
tends towards seeking the greater interests of the child.
As for intervention by the state regarding the criminal infractions
committed by persons of the aforementioned age group, the new doctrine is
part not only of a process adjusted to the Justice system as to guarantees, but
is also characterized by adjusting to the principle of minimum intervention,
which provide for multiple out-of-court mechanisms that allow the person
brought before the justice system to avoid criminal proceedings or measures
depriving of liberty in various ways.
But the intervention of the State concerning the issue of criminal
offenses also implies non-repressive crime prevention, so that there is a body
of actions which seek to avoid deviant behavior of young persons, as well
as repeat offenses in cases of young persons who have violated substantive
criminal law.
With that in mind, the Peruvian State has been taking concrete steps
in drawing up a crime policy specifically directed to this population, such
as through the Inter-institutional Panel on Adolescents in Conflict with the
Criminal Law, which is relevant to the purposes of this rapport66, given
that it involves intervention by all types of government institutions related
to the criminal justice system67, as well as others68. But it also provides
for participation by entities such as foundations or non-governmental
organizations, e.g. the non-governmental organization Cometa, focused
on promotion of the fundamental rights of persons under the legal age69,
the Commission on Human Rights (COMISEDH), which is a civil not-for-
profit association dedicated to promoting human rights in general70, or the
Center for Information and Education for Preventing Drug Abuse, some of
66
Regarding participation by civil society in drawing up public policies involved with
crime prevention, according to the contents of the Salvador Declaration (see the
Guide, paragraph 51).
67
Such as the Public Prosecution Service, the Court System or the Ministry of Justice.
68
As is the case with the Ministry of Education or Health.
69
See www.oijj.org/is/organizations/general/ongd-cometa-compromiso-desde-la-
infancia-and-adolescence.
70
See www.comisedh.org.pe.
81
whose projects focus on promoting juvenile leadership, youth employment or

education for a culture of legality71.
This important trend towards involving the private sphere in
preparing prevention policies was finally consolidated in the National
Plan for Prevention and Treatment of the Adolescent in Conflict with the
Criminal Law, approved by the National Council for Crime Policy in
September of 2013.
The Plan fits in quite well to the recommendations found in Item 6 of
the Guide, as well as in Workshop 4, as will be seen below.
In effect, the Plan establishes that its purpose is assuming an active
role in achieving four very well specified strategic objectives:
“(I) Implement safe public spaces as places for

citizenship meeting; (II) Reduce the social risk
factors that give rise to delinquent behaviors; (III)
Promote participation by citizens, the private sector
and the communications media to confront citizen
insecurity; (IV) Improve the justice administration
system in order to reduce delinquency.”72
As can be seen, there is an explicit reference to promoting participation

by citizens, civil society and the private sector, which very well reflects the
recommendations of the Guide, such as those found in paragraph 11373.
There is also a clear reference to the role of the mass communications
media, an aspect that also occupies a relevant position among the issues
developed in the Guide74.
Involvement by the media is important because they can play a very
positive role in forming a receptive public opinion regarding the benefits of
preventive activities.
71
See www.cedro.org.pe.
72
National Plan for Prevention and Treatment of the Adolescent in Conflict with
the Criminal Law, National Council on Crime Policy, Lima, 2013, p. 10 ab initio
(found at http://sistemas3.minjus.gob.pe/sites/default/files/documentos/dgpcp/
plan-nacional/PNAPTA-2013-2018.pdf)
73
Corresponding to Workshop 4.
74
See specifically in point B.2.e.
82
Another important dimension of this issue that is very well targeted

by PNAPTA is the emphasis that the media should have in providing
information in a manner that does not stigmatize young people by inadequately
communication about problematic situations amongst this age group75.
The Plan expressly points out, very successfully, that a project badly
presented by the news media can generate in society a demand for greater
sanctions, which would be counterproductive, when one considers that one of
the major characteristics of Juvenile Criminal Law is its emphasis on applying
out of court measures, such as the use of sanctions that do not deprive persons
of liberty.
This is all very much in line with what is established in the United
Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency, in that it
harmonizes with the precept76 under which “…The mass media should be
encouraged to portray the positive contribution of young persons to society…”
It is thus necessary to stress the importance of this issue within
PNAPTA, since it has integrated the dimension of the media as collaborators in
forming a public opinion that is favorable to prevention instead of punishment,
while also assigning them a responsibility for providing appropriate and
balanced information about young people and about their constructive
contributions to society, as opposed to the for stigmatizing postures that often
exist in this area.
Additionally PNAPTA appears as a strategy founded upon solid
quantitative information that enables a diagnostic of the situation of juvenile
violence, of the administration of Justice in issues of juvenile crime and on the
issue of executing sentences on persons under the legal age who are in conflict
with the law.
In effect, the Plan contains enough hard evidence to enable a broader
vision of the aspects that should be the objects of intervention, something that
can be appreciated as an additional virtue in PNAPTA.
It thoroughly analyzes the risk factors for young population, which
need to be confronted, among which are the problems of addiction to
stupefacient substances and problems of dropping out of formal education
systems, as well as the dysfunctions that have been detected concerning the
75
See paragraph 4.2.4.4 of the Plan.
76
Contained in number 41.
83
functioning of the various components of the criminal justice system, to wit

the police, the administration of criminal justice and the agencies tasked with
carrying it out, information that is extremely relevant.
B) On consumption of stupefacient substances
Regarding consumption of psychotropic substances, it was found that

for Peruvian young people, there are circumstances that require improvement
among the several entities responsible for this issue, as can be seen from the
following information included:
06. Drug consumption among the high school population in Peru (year 2009)
Sex
Type of drug
Men Women
Alcohol 26.9 22.1
Tabacco 22.8 12.9
Total legal 32.7 25.2
Inhalants 2.6 1.4
Marijuana 3.5 1.2
PBC 1.4 0.5
Cocaine 1.4 0.5
Ecstasy 2.0 0.9
Other drugs 0.5 0.2
Total illegal 6.3 2.9
Tranquilizers 4.8 4.4
Stimulants 5.3 4.3
Total medical 7.1 6.5
Source: PANPTA, p. 35.
From the table above it can be seen that for the period reported, 6
% of male high school students had consumed some type of illegal drug
and that 32.7 % consumed alcohol or tobacco; while among females in the
84
same education cycle, 3 % had consumed illegal drugs and more than 25 %
consumed alcohol or tobacco.
Those data can be complemented with other tables that reflect the
occurrence of this type of substance in delinquent behavior by persons of
minor age:
Drug consumption by gang members
No responde
Source: Survey on “Youth and Citizen Safety” (SET-2008) DIVIT-DIRINDES-

EMG-PNP.
Prepared by: MINJUS/General Directorate for Criminal and Penitentiary Policy
(taken from PNAPTA, p. 37).
As can be observed, drug consumption is a phenomenon that,

according to the information extracted from PNAPTA, amply justifies the
interventions that are being proposed for confronting this problem77.
As explained in the Plan, the actions to be deployed should be
translated into concrete strategies for confronting this problem, which, as has
been established, influences violent behaviors by young persons. Some actions
in that regard could be put in effect through a national program for fighting
77
This is so not only because of the scourge of drugs per se, but also because of the
other problems associated with it, such as the cases of delinquency committed by
young addicts and the participation (lato sensu) of young persons in illicit activities
connected to the production and sale of stupefacient substances.
85
addiction under the aegis of the Ministry of Health with sufficient funding for
carrying out drug prevention policies in schools and in districts in situations of
greater vulnerability. There could also be interventions of the same nature in
the closed youth rehabilitation centers and in the youth guidance centers that
operate under an open regime.
C) On school dropouts and early entry into the labor market
Another risk factor identified in the PNAPTA and that serves as a

starting point for planning intervention actions involves the problems related
to dropping out of school, an aspect that has a close relation to the early entry
of minors into the labor market.
In this regard it has been empirically verified that more than 75 %
of the population in the System for Social Reinsertion of the Adolescent in
Conflict with the Criminal Law78 have not completed regular basic education,
a noteworthy finding that draws attention as one of the main risk factors in
delinquency for young persons; in effect, this elevated school dropout rate
that afflicts such a high number of young people is reflected in the box below:
07. Population in SRSALP, by level of instruction (period 2008 – 2012)

LEVEL OF INSTRUCTION 2008 2009 2010 2011 2012
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100%
Illiterate 0,6% 1,0% 0,9% 0,9% 0,9%
Complete primary 8,9% 8,7% 10,0% 10,5% 9,2%
Incomplete primary 13,8% 15,5% 14,8% 14,2% 15,9%
Complete secondary 11,5% 9,6% 13,7% 13,5% 11,9%
Incomplete secondary 62,1% 62,6% 58,0% 59,1% 59,7%
Complete Higher Tech. 0,0% 0,2% 0,2% 0,0% 0,1%
Incomplete Higher Tech. 2,2% 1,8% 1,5% 0,7% 1,4%
Higher University 1,0% 0,6% 0,9% 1,1% 0,9%
Source: Juvenile Center Management of the Judicial Power
Preparation: MINJUS/General Directorate for Criminal and Penitentiary Policy79
78
SRSALP.
79
Taken from PNAPTA, p. 43.
86
Furthermore, it is not surprising that more than 80 % of the population

in SRSALP has work experience upon entry in the System – as can be seen in
the following box– given that it has been broadly demonstration that dropping
out of school in the majority of cases leads to early entry into the labor market:
08. Population of the SRSALP by work experience (to march 2013)
WORK EXPERIENCE CLOSED OPEN AVERAGE

Civil construction 18,1% 9,2% 13,7%
Service provision 46% 46,2% 46,1%
Industrial Area 2,6% 1,2% 1,9%
Rural Area/Agriculture 14,9% 2,8% 8,9%
Domestic 0,7% 0,5% 0,6%
Sales – itinerant 4,9% 1,6% 3,3%
Never Worked 11,1% 28,2% 19,7%
Others 1,7% 10,2% 6,0%
Source: Juvenile Center Management of the Judicial Power
Preparation: MINJUS/General Directorate for Criminal and Penitentiary Policy80
It is based on statistical information such as this that PNAPTA

obtains conclusions regarding the risk factors that have to do with illegal
acts by young persons in Peru, recommending concrete actions in terms of
consumption of stupefacient substances, school dropout rates and early entry
by young persons in the labor market, as well as several other factors that are
also dealt with. In this regard there needs to be a State policy carried out by
the Ministry of Education that will encompass the School Dropout Prevention
program in the districts where at risk young people are found, and the program
for School Reintegration in the closed and open rehabilitation centers, which
would facilitate reincorporation of young offenders into schools81.
80
Taken from PNAPTA, p. 48.
81
There also needs to be an integrated policy for programs that combine work training
in school and the workplace, especially in districts that present the highest crime
rates, the same as in the youth rehabilitation centers, which would allow them to
construct a life project related to work, considering that the national policies for this
issue have not produced the desired results.
87
D) On the processes of primary and secondary criminalization

and their influence on management of the offenses of
persons under the legal age in Peru
As well as what has already been explained, PNAPTA, with its very
clear integral vision has also done an analysis of the system for administering
criminal Justice, since it also visualizes some of the problems that, when the
agencies for formalized social control are called in, could have an effect on the
way in which delinquency by minors is handled.
One of the problems is the rise in the volume of sanctions that
occurred in Peru in the year 2007, a rise that led to a three to six year increase
in sentences depriving of liberty, which, according to the figures shown in the
Plan have had a very negative influence in leading to an increase in the prison
population, and the resulting problems with overcrowding.
There is also reference to problems with the manner of criminal
prosecution and the way in which the judiciary operates:
“The police agents do not have a restorative

focus that will allow appropriate treatment for the
detained adolescents and the victims. Likewise,
prosecutors and judges do not prioritize application
of remissions. While prosecutors prioritize
prosecution of the conflict, the judges prioritize
preventive deprivations of liberty and measures
for custody, instead of bail conditions and applying
diversionary measures, respectively.”82
What is described in the citation above is very well reflected in the

following box, which refers precisely to the way in which the jurisdiction of
conflicting situations of young offenders is being managed:
PNAPTA, p. 164.
82
88
Number of formalized denunciations and court diversionary measures

(2009-2011)
Source: Public Prosecution Service.

Preparation: MINJUS/General Directorate for Criminal and Penitentiary Policy.
This is obviously a situation in which there has generally been a

coincidence of aspects related to primary criminalization and aspects more
related to secondary criminalization. As has been explained before, there has
been an increase in sentences – the phenomenon of secondary criminalization.
At the same time there are styles of criminal prosecution and actions by judges
– inherent to secondary criminal proceedings – who are reluctant to apply
out of court methods that would enable a less repressive system, with lower
imprisonment rates and thus with better chances of employing actions for
social reinsertion. These observations by PNAPTA are correct, since a full
analysis should take into account not only the risk factors, but also the way
in which the social control apparatus operates. PNAPTA also correctly calls
attention to the growth of the prison population of minors as a problem83.
On this point, the Plan broadly coincides with opinions such as those
of the United Nations Committee on the Rights of the Child in that alternative
measures to prison should be sought whenever possible84.
83
PNAPTA, p. 58 in fine.
84
See, verbi gratia, General Observation N° 10 (2007): Los derechos del niño en la
justicia de menores, paragraph 73.
89
Another aspect that the Plan refers to as a problematic element within

actions of the Justice administration system is the lack of specialization of
the employees who participate in all stages of the process, from those that are
in the police to those charged with carrying out sentences, and including the
judiciary and the Public Prosecution Service; it furthermore notes that tools
for restoration have been little developed.
E) The strategic initiatives proposed by PNAPTA
In analyzing the risk factors and problematic situations that the Plan
detects in the operation of the various structures involved in running the
juvenile criminal justice system in relation to violations by minors, thre are a
series of failures to which PNAPTA proposes through a number of strategic
initiatives, some of which are mentioned below.
–– Youth houses.
These houses are municipal facilities that can help adolescents in at-
risk situations through participating in recreational activities such as sports,
arts, etc.
These locations are visualized as spaces where young people can
employ their free time in a positive manner, a proposal which should focus on
acting very concretely in preventing problems such as violence and addiction
to stupefacients.
From the point of view of the recommendations made in the Guide, this
type of strategic of strategic approach fully complies with the focus on public
participation in strengthening prevention85, since it is expressly presented as
an initiative that should have participation not only by State entities such as
the municipalities and the Ministries of Education, Labor and Justice, but
also academic institutions and private enterprise86, through an appeal to this
social responsibility. The purpose is to seek “…to call for participation by
85
Item 6 of the Guide.
86
See p. 150 del PNAPTA.
90
the business community so that they can participate in funding campaigns or

programs oriented towards prevention and/or resocialization of the adolescent
in Conflict with the Criminal Law…”87
–– Restorative juvenile justice.
As can be seen from the name of this specific strategic initiative, the
intent is to promote a restorative focus in the context of juvenile criminal
justice, with an emphasis on remission, a mechanism with an eminently
restorative impulse, which will be promoted by entities such as the Public
Prosecution Service88. The emphasis is on the importance of the capacity-
building necessary for driving the program and the expectation is to involve
non-governmental organizations and private sector entities in all of this, based
on the vision that the entire community has a role to assume in this process89.
–– Incentive for disseminating proactive content by the

communications media.
As was noted earlier in this section on PNAPTA, the Plan takes a clear
position regarding the important role that the news media are call upon to perform.
Based precisely on that perception, a strategic initiative is dedicated
specifically to this issue, which calls for, among other things, the dissemination
of content related to preventing problematic behaviors among young persons,
campaigns on the restorative focus and campaigns with a positive focus
on gains with the social reinsertion programs of for minors in conflict with
criminal law, which is in line with one of the recommendations of the Guide
contained in Workshop 490.
87
Ibidem, p. 170.
88
See National Council for Criminal Policy Criminal (General Directorate for Criminal
and Penitentiary Policy): Documento de Trabajo N° 6: Estrategia de Implementación
del Plan Nacional Plan de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto
con la Ley Penal, Lima, 2013, p. 10 ab initio.
89
See UNODC: Handbook on Restorative Justice Programmes, Vienna, 2006, p. 8.
90
See paragraph 125c of the Guide.
91
–– Specialization for Justice.
It was also mentioned above that PNAPTA shows that in the criminal
justice system there are weaknesses in specialization among employees in
all stages and sectors. In terms of strategic initiatives, this diagnosis makes it
possible to propose a line of action involving capacity-building for all of those
actors, to wit, police, public defenders, prosecutors and judges91.
F) Final observations
PNAPTA is a proposal for preventing violence by persons under the

legal age, founded on an analysis of important quantitative information. This
forms the basis for proposing concrete strategies informed by a non-repressive
focus, albeit without ignoring other aspects, such as situational prevention92 or
capacity-building for the forces charged with police duties.
From the point of view of recommendations in the Guide, PNAPTA
is also noteworthy, because a wide range of civil society entities were called
upon to prepare it. Among these were a large number of foundations and non-
governmental organizations, which was a way of gathering inputs to strengthen
the focus on public participation in programs for prevention93.
91
Another strategic initiative specifically deals with capacitating personnel involved
in implementation (see p. 168 of the Plan).
92
See the example of initiative 05 on healthy and safe public spaces, which promote
the recovery of public spaces to be used for recreation, arts, sports and other uses
(p. 154 ab initio of PNAPTA).
93
See also in this respect (Spanish version) the Informe de la Reunión Preparatoria
Regional de América Latina y el Caribe para el 13° Congreso de las Naciones
Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal, celebrada en San José de
Costa Rica del 19 al 21 de febrero de 2014, p. 13.
92
5. Good practices in the Dominican Republic with

potential for replication in the other countries of
the sub-region in terms of education in prisons and
of fighting prison overcrowding
A) Education situation of persons deprived of liberty at the

time of their entry
Approximately 37% of the prison population cannot read or write

upon entry to prison94. One also finds a general history of poverty and
exclusion among those occupying prison cells (in far too many cases it is a
case of the effects of criminalizing poverty). In this regard, it is fair to note
that this evil afflicts the entire region. In general terms, in Latin America, the
great majority of persons deprived of liberty enter prison without having been
successfully educated. According to the UNDP, in a simple of six countries in
the region, approximately three of every five persons deprived of liberty had
not finished the first nine years of schooling, and more than four out of five
had not finished twelve years of schooling95. The lack of education is thus a
common symptom among people who have violated the legal code throughout
the region, including the Dominican Republic.
94
New Model for Prison Management: Reporte PPL de datos preliminares acerca de
situación educativa en la reforma penitenciaria dominicana. National Coordination
of the New Model for Prison Management, Santo Domingo, Dominican Republic,
2012.
95
Program of the United Nations Development Programme (UNDP): Regional Report
on Human Development 2013-2014. Citizen Security human face: Evidence and
proposals for Latin America. UNDP, New York, 2013, p.27.
93
B) Education on the inside
a) Literacy
Six months after arrival of the person deprived of liberty, the

percentage of illiterates is 0%. That means that if the New Model for Prison
Management96 reaches a prison with the intent of transforming it and finds
an illiterate person there, or if, once the NMGP is set up in a prison, a new
person deprived of liberty arrives without knowing how to read or right, after
the teaching process that takes around six months and begins immediately, in
100% of the cases, this person deprived of liberty can read and write and is
officially considered literate97.
In addition to the New Model literacy program, the central government
has now incorporated a program called Quisqueya Learns with You, which,
since beginning approximately two years ago, has instructed more than four
hundred persons deprived of liberty in learning how to read and write.
09. Number of persons deprived of liberty who have been through the
additional program “Quisqueya Learns with You”, January - October
201498
Corrections and Rehabilitation Center Number

CCR – I San Felipe, Puerto Plata 00
CCR – II Najayo Women 00
CCR – III Haras Nacionales 00
CCR – IV Dajabón 00
CCR – V Rafey Women 03
CCR – VI Elías Piña 00
96
Hereinafter NMGP.
97
National Penitentiary School of the Dominican Republic: Oferta educativa de
la ENAP. Capítulo “Alfabetización”. ENAP, Santo Domingo, D.N., Dominican
Republic, 2013.
98
New Penitentiary Model: Datos generales de educación, período enero a octubre
2014. Santo Domingo, Dominican Republic.
94
(Continuation of the table)
Corrections and Rehabilitation Center Number

CCR – VII Valverde Mao 00
CCR – VIII Rafey Men 18
CCR – IX Monte Plata 67
CCR – X Vista al Valle 14
CCR – XI San Pedro de Macorís 00
CCR – XII Isleta de Moca 00
CCR – XIII Baní Women 00
CCR – XIV Anamuya, Higuey 170
CCR – XV Cucama, La Romana 13
CCR – XVI El Pinito, La Vega 59
CCR – XVII Najayo Men 82
CCR – XVIII Sabana Toro 00
TOTAL 426
b) School education
The prisons in the NMGP are registered with the Ministry of

Education of the Dominican Republic as education centers in which school
education at the elementary, middle and secondary levels is provided. In that
regard, according to official statistics, 25% of ordinary school students fail the
state exams necessary to consider secondary education concluded (“National
Examinations”)99. The contrast with the education statistics from behind bars
is significant: in the NMGP, the consolidated historical percentage of students
failing the first attempt is lower than 5%100.
99
National Workshop for Statistics of the Dominican Republic. Available at: http://
www.one.gob.do/index.php?Module=articles&func=view&catid=98
100
New Model for Prison Management: Reporte PPL de datos preliminares acerca de
situación educativa en la reforma penitenciaria dominicana. National Coordination
of the New Model for Prison Management, Santo Domingo, Dominican Republic,
2012.
95
c) Higher education
Once regular school education is concluded, the person imprisoned

under the NMGP has the possibility of going through university program
from prison. At the beginning of 2014 for the first time in the history of the
Dominican Republic, a person in prison concluded university education101.
This is not an isolated case, however, given that approximately two hundred
persons deprived of liberty in the NMGP, have studied or are studying at the
undergraduate level. That represents more than 9 out of 10 of the persons
deprived of liberty that are authorized (have finished secondary education and
passed the National Examinations) for university degree programs102.
d) Technical and occupational education
The NMGP Correction and Rehabilitation Centers, hand in hand

with talents in the community, additionally offer education courses and
occupational workshops that include programs in information technology,
baking, confectionary, cabinet making, agriculture, poultry raising, crafts,
ranching, tailoring and others, for a total offering of forty-two courses and
workshops103. Through these programs, and while the imprisoned person
learns an occupation that can be useful for life in prison, and later on, at
liberty, the results of the work during this educational process are sold and
earnings from those sales are shared amongst the persons deprived of liberty,
101
New Model for Prison Management: Nota de prensa oficial sobre educación
superior en las prisiones dominicanas, de fecha 14 de febrero de 2014. National
Coordination of the New Model for Prison Management, Santo Domingo,
Dominican Republic, 2014.
102
New Model for Prison Management: Compilación de reportes diarios de los
Centros de Corrección y Rehabilitación (CCRs) del Nuevo Modelo de Gestión
Penitenciaria, correspondentes a los años 2003-2013. Meses seleccionados. Santo
Domingo, D.N., 2012.
103
New Model for Prison Management: Compilación de reportes diarios de los
Centros de Corrección and Rehabilitación (CCRs) del Nuevo Modelo de Gestión
Penitenciaria, correspondientes a los años 2010-2012. Meses seleccionados. Santo
Domingo, D.N., Dominican Republic, 2012.
96
their families and the Center, pursuant to the terms of current legislation104.
This allows prisoners to contribute towards supporting their families and
descendants and save up for their life in freedom, while also being capacitated
in an occupation, as part of the treatment.
10. Persons deprived of liberty graduated since the beginning of each

Correction and Rehabilitation Center105/106
Correction and Primary Secondary University Technical

Rehabilitation Center Education Education Education Education
CCR- I Puerto Plata 588 105 0 9,220
CCR- II Najayo Women 778 280 23 19,980
CCR- III Haras N. 39 32 1 1,080
CCR- IV Dajabón 244 23 0 903
CCR- V Rafey Women 39 83 3 2,531
CCR- VI Elías Piña 278 384 0 1,524
CCR- VII Valverde Mao 393 1,032 0 1,464
CCR- VIII Rafey Men 865 1,260 0 14,800
CCR- XV Monte Plata 881 205 0 941
CCR- X Vista al Valle 640 856 0 8,260
CCR- XI San Pedro de M. 390 64 0 2,782
CCR- XII Isleta de Moca 794 130 0 12,680
CCR- XIII Baní Women 171 21 0 1275
CCR- XI Higuey 1705 530 0 3162
CCR- XV La Romana 283 13 0 1602
CCR- XVI La Vega 267 0 4 5160
CCR- XVIII Sábana Toro 26 8 0 2
TOTAL: 8,381 5,026 31 72,957
104
Dominican Republic. LEY 224-84, sobre régimen penitenciario. Publicada en la
Gaceta Oficial No. 9640, de fecha 26 de junio de 1984.
105
New Penitentiary Model: Datos generales de education, período enero a octubre
2014. Santo Domingo, Dominican Republic, 2014.
106
The Correction and Rehabilitation Centers are numbered in chronological order,
referring to their date of inauguration. Because of that, the most recent Centers
(last on the list) show fewer graduates than those that have been in operation for a
longer period.
97
C) Development of specialized staff for work in penitentiaries
To join the Correction and Rehabilitation Center as a teacher, doctor,

staff attorney, psychologist, guard, cook, custodial worker in in another
position, it is necessary to be a civilian – the first time in history that this
condition has been imposed107, and to have previously studied at the National
Penitentiary School, an institution created for that purpose as a central
part of the prison reform strategy. Refresher courses are obligatory for all
personnel and must be taken annually. The New Penitentiary Model, through
the National Penitentiary School, has capacitated 11,811 participants through
351 continuing education events, so that each collaborator in the penitentiary
system receives updating and alignment at least once every year in the School.
Furthermore, statistics for penitentiary agents in medium-high or high-level
hierarchical positions show that the absolute majority have graduate studies in
areas related to the work they perform. Additionally, a sizable number of them
have taken, or are taking, a Master’s Degree in Penitentiary Administration
coordinated by the National Penitentiary School (ENAP) and are provided in
cooperation with and at the facilities of the Autonomous University of Santo
Domingo (UASD) at reasonable prices and with the possibility of scholarships
for active penitentiary agents108.
• 16,958 persons have participated in 448 educational activities by the
National Penitentiary School (ENAP).
• Approximately 1,600 Prison Surveillance and Treatment Agents have
been trained in 18 sessions (approximately 1,200 men and 303 women).
• 239 Candidates for the Prison Surveillance and Treatment Agent
positions currently being trained in the 19th session.
107
The traditional system was led by armed military and proved incapable of
managing violence, and so the reformed system opted for specialized civilian
personal, convinced that the teaching of military disciplines is incompatible with
the treatment that the person deprived of liberty needs.
108
For this and other information about the program, visit the official web page of
the National Penitentiary School: http://enap.pgr.gob.do/Repository/Documentos/
Novedades/Propuesta_maestria_Gestion_Educativa.pdf
98
• 23 Professionals trained in the Specialized Course for Candidates to

positions as Directors of Correction and Rehabilitation Centers.
• The National Penitentiary School has capacitated 964 professionals

and senior technicians, trained in 26 courses offered and 183
participants trained in 7 Introductory Courses for the New Model for
Prison Management.
• The School has trained or capacitated 1,719 foreigners in 42

international education activities, within a framework of international
and regional collaboration.
D) Fighting overcrowding
During the years immediately preceding the transformation (1999-

2002), the prison overcrowding rate was approximately 260, meaning that for
every 100 places available, the system held 260 persons deprived of liberty109.
Approximately three years after beginning of the reform (2005-2007 period),
even while the majority of prisons were still under the traditional regime and
only a small minority were under control of NMGP, the density per every 100
places had been reduced to 138110. It should be clarified that in the NMGP
Centers there is no crowding at all, national numbers are high because the sum
of the rates for prisons that are still under the traditional system continues at
alarmingly high levels.
The new policy is simple: one bed, one imprisoned person. However,
carrying this out is not easy. Frequently, the main actors in the criminal justice
system send more persons to serve sentences or preventive measures in prisons
that are already full. The habit of ignoring conditions in the prison to which
the judge sends the condemned person has been inevitable and difficult to
109
Statistics from the Attorney General’s Office of the Dominican Republic, published
in Elías CARRANZA (coord.): Criminalidad, cárcel y justicia penal en América
Latina: Cómo implementar el modelo de derechos y obligaciones de las Naciones
Unidas. Siglo XXI Editores, ILANUD, RWI, 2009, p. 62.
110
Attorney General’s Office of the Dominican Republic, en ibid., CARRANZA, p. 62.
99
confront. On not a few occasions, the criminal jurisdiction has sent a sentenced
or accused person to one of the transformed prisons where there was no bed
for the condemned person to sleep in. Without alternatives, the authorities
of the transformed institutions have defied the sentences, noting that in the
NMGP they would no longer receive more persons that the number that could
be maintained with dignity and humanity in the prison.
Below are details of the number of persons confined and the number
of places available in each one of NMP Correction and Rehabilitation Centers
(persons deprived of liberty/places) on the sixth of November, 2014:
• CCR-1 (Puerto Plata) 528/569;
• CCR-2 (Najayo Women) 302/308;
• CCR-3 (Haras Nacionales) 32/64;
• CCR-4 (Dajabón) 89/90;
• CCR-5 (Rafey Women) 69/69;
• CCR-6 (Elias Piña) 127/130;
• CCR-7 (Mao Valverde) 302/393;
• CCR-8 (Rafey Men) 669/679;
• CCR-9 (Monte Plata) 402/417;
• CCR-10 (Vista al Valle) 537/705;
• CCR-11 (San Pedro de Macorís) 835/924;
• CCR-12 (La Isleta Moca) 788/878;
• CCR-13 (Baní Women) 83/90;
• CCR-14 (Abamuya-Higuey) 1,011/1,152;
• CCR-15 (Cucama-La Romana) 703/720;
• CCR-16 (Pinito-La Vega) 822/960;
• CCR-18 (Femenino Sabana Toro) 50/84.
There are, thus, a total of 7,349 persons deprived of liberty and 8,232
places, meaning 89 persons deprived of liberty for every 100 places. As of
100
that date, there is no prison overcrowding in the reformed prisons of the

Dominican Republic111.
The only Correction and Rehabilitation Center that is not in this count
is that of Najayom which houses men deprived of liberty (the women’s area is
included in the count). That is the case because work is still going on there in
the transition from the traditional to the reformed model, and furthermore, the
definitive data survey is still underway.
Representation of the total of places in the NMP Correction and

Rehabilitation Centers
Plazas vacantes Plazas ocupadas
11%
89%
111
New Model for Prison Management: Relación de PPLs and capacidad de los
CCRs, al 31de octubre del 2014. Attorney General’s Office of the Republic, Santo
Domingo, Dominican Republic, 2014.
101
E) State-community model and its impact on post-penitentiary

follow up
The Dominican penitentiary reform112 is a model that resists the

privatization of penitentiary management, establishing a mixed Project
involving community and state collaboration, through which social institutions
(including cultural centers, business groups and religious associations)
collaborate in post-penitentiary follow up for released persons, in order to
achieve their reintegration.
It is important to highlight that during the intervention related to
persons deprived of liberty, involvement by the community and its actors is
encouraged by the authorities in order to achieve greater and better results. In
that regard, the community and NMGP collaborate in the observation phase
(initially, after the person deprived of liberty enters the prison facility) in
determining the person’s family and social situation. Similarly, the communities
surrounding the Correction and Rehabilitation Centers collaborate in teaching
activities and courses such as crafts and confectionary, as an integral part of
the intervention. Finally, as has been indicated, collaboration between the
state and communities has also been achieved in terms of post-penitentiary
follow up and care, as the final phase of the intervention takes place in the new
life in freedom, once the person leaves the facilities. In general, community
collaboration is present in almost all of the stages of the penitentiary process
and its reform; here these three have been mentioned as illustrating the key
moments in the aforementioned process, even though they are not the only
moments in which community collaboration plays a fundamental role.
F) Challenges
Notwithstanding the achievements detailed above, there are also

some challenges that must be faced, which will now be mentioned.
112
This reform has been pointed out as an exemplary model, so much so that a Center
of Excellence for Penitentiary Reform (connected to UNODC) has been established
in Santo Domingo, capital of the Dominican Republic.
102
a) Problems with generating reliable national statistics
The Dominican Republic lacks an adequate system for data survey

and systematization of national penitentiary information. Although the data
from the New Model are reliable, they are not equivalent to the national data,
since only slightly more than half of the prisons are under NMGP management.
That means that for calculating national statistics it is also necessary to work
with data obtained from the traditional system, which are not credible. The
Dominican Republic, confronted with the disorder prevailing in half of its
prisons, thus faces obstacles in extracting overall national data because the
penitentiary reform has not reached all of the prisons in the country.
b) Deprivation of the vote for detained persons
Another problem in the Dominican Republic is that persons deprived of

liberty are also deprived of the right to vote. This is the case of a right with a dual
nature: vote deprivation is legally acceptable in the case of imprisoned persons113,
and completely illegal in the case of persons in preventive custody. The right
to active suffrage is not being appropriately managed either for those already
sentenced or for those in preventive custody. In both cases, what is involved
as the main cause is the almost irremediable exclusion of the penitentiary issue
from the agenda of those at the highest levels of politics. They have almost
totally resisted providing a reform of the most minimally necessary resources,
because improving the lives of persons deprived of liberty and who have been
made invisible as citizens is of very little interest from an electoral point of view,
added to which, above all, is the context of retributive populism so common in
politics. But it must not be forgotten that deprivation of the vote is in itself an
infringement of a fundamental right, which has no grounds under the principles
of reasonability, equality and proportionality stricto sensu.
113
See article 24.1 of the Political Constitution of the Dominican Republic, proclaimed
on January 26. Published in the Official Gazette No. 10561, of January 26 2010 and
more than thirty articles in which offenders are condemned to “civic degradation”
in the Criminal Code of the Dominican Republic in effect in November 2014.
103
6. Advances in terms of crime prevention in Mexico
Mexico is going through a tense period as a result of criminal acts that

threaten the social and democratic State and the Rule of Law, and the increase
in violence, which is reflected in the high homicide rate that the country is
currently suffering114. There have been attempts to confront this situation
through specific measures by more recent governments and other entities,
notably related to the issue of improving statistical records of information
related to crime, as is the case with the Center of Excellence for Statistical
Information on Government, Public Security, Victimization and Justice, with
programs for preventing violence and violence and with the judicial reforms
that are currently being proposed for confronting criminality.
A) Center of Excellence
The establishment of the “Centers of Excellence” (CdE) is in line

with a new UNODC strategy for Mexico, Central America and the Caribbean.
In the case of Mexico, the Center of Excellence for Statistical Information
on Government, Public Security, Victimization and Justice has been jointly
developed by UNODC and INEGI for the purpose of generating and developing
statistical information related to these issues. In this way the CdE reinforces
the Integrated Program for Security and Justice of the Government of Mexico
together with UNODC and the Government, Public Security, Victimization
and Justice Subsystem of INEGI. The ultimate intention of UNODC and
INEGI is to contribute towards development of good practices that can serve
as a point of reference for creating public policies, proven methodologies,
and cooperation between countries and for promoting updating, training and
continuous specialization regarding the issue115.
On 1 December 2010 a INEGI-United Nations Office on Drugs
and Crime (UNODC) cooperation agreement was signed; the head office is
114
According to the Global Study on Homicide 2013 (UNODC, Vienna, 2014, p. 24),
the homicide rate for Mexico is currently 21.5 homicides per 100,000 inhabitants.
115
http://www.cdeunodc.inegi.org.mx/?lf=112&lng=is
104
located in Mexico City and alternatively in the city of Aguascalientes. Since

its creation there have been methodological advances in qualitative terms in
seeking to unify the criteria to be used in the region for applying the National
Victimization Survey, which is used to measure crime victimization, generate
information on the social perception regarding public security and the
performance of the authorities, as well to support processes for drawing up
public policy.
B) National Program for Social Prevention of Violence and

Delinquency 2014 – 2018116 (PNPSVD)
The Mexican government has recently decided that crime prevention

will be a guiding theme in its public policies; as established in the National
Development Plan for 2013 – 2018. This signals that preventive policy is a
substantial part of the fight against organized crime, which is why there needs
to be a boost for holistic programs and actions to keep more Mexicans from
turning into delinquents, from suffering violence to their persons or assets or
from becoming trapped in drug consumption. To that end, the government has
determined that it will prioritize promoting greater development and better living
conditions that will prevent delinquent behaviors in communities and urban
spaces and guarantee that the entire population will enjoy its rights and freedoms.
Derived from the strategic lines explained above, the National
Program for Social Prevention of Violence and Delinquency 2014–2018
(PNPSVD) was launched with the objective of service and a programmatic
management platform that will respond to the context of local insecurity from
an integral, inter-institutional and inter-sectorial view, which brings together
preventive social actions and other preventive measures in order to have an
impact on improving security, citizen coexistence and community cohesion.
The program is a tool that makes it possible to guide the design
and implementation of a local policy for social prevention of violence and
delinquency using the model of citizen safety. That instrument will make it
DOF: 30/04/2014 National Program for Social Prevention of Violence and

116
Delinquency 2014-2018
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343087&fecha=30/04/2014
105
possible to articulate sectorial coordination, strengthen citizen participation,

design indicators to assess the impact of preventive actions and establish short,
medium and long-range goals. The PNPSVD, whose implementation will be
coordinated by the Governance Secretariat, will have an impact on the three
branches of the State in their respective scopes of competence, on civil society, in
the participation of private initiative and on international agencies. Furthermore,
it establishes the indicators with which the program’s reach will be measured,
including measuring results with particular indicators for each aspect.
C) Judicial reforms and new laws that guide the crime

prevention policy and its administrative structure
In 2012, the General Law of the National Public Security System was
issued, having been published in the Official Gazette of the Federation on 2
January 2009, as well as the General Law for Social Prevention of Violence and
Delinquency, of 24 January 2012 and later on the implementing regulations
for the second law117.
The first law regulates the integration, organization and functioning
of the National System for Public Security, establishes the distribution of
jurisdictions and the bases for coordination between the Federation, States,
Federal District and municipalities, provides for citizen participation and
crime prevention policies through creation of the National Center for Crime
and Citizen Prevention (CNPDyPC), that was established in August 2010 with
the mission of promoting a culture of peace, legality, respect for human rights,
citizen participation and a life free of violence through the planning of policies
for prevention.
The second law establishes the planning, scheduling, implementation
and evaluation of public policies through strengthening the powers of the
CNPDyPC. Among its priority objectives are:
DOF: 24/01/2012 DECRETO por el que se expide la Ley General para la

117
Prevención Social de violencia and la Delincuencia http://dof.gob.mx/nota_detalle.

php?codigo=5230810&fecha=24/01/2012; DOF: 19/09/2014 REGLAMENTO de
la Ley General para la Prevención Social de violencia and la Delincuencia.
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5360883&fecha=19/09/2014
106
• Recover communities and cities as territories with opportunities for

development, through promoting work, education, health and culture.
• Promote respect for social, political, economic and cultural rights of

inhabitants of the cities.
• Promote a culture of legality and harmonious integration between the

public, private and social sectors and citizen participation.
• Bolster incorporation of the rights of women, girls and boys to a life

free of violence into security policies, as well as the right to use and
enjoy the cities.
• Bolster new forms of social inclusion for young people, promoting

their participation as protagonists in constructing peace.
• Generate pacts for cooperation with the communications media in

order to achieve greater awareness of the phenomenon of violence
and delinquency, so that in their media work they will put the general
interests of society in first place and contribute towards full respect
for the rights of all parties.
D) Guidelines for the Policy for Social Prevention of Violence,

Delinquency and for Citizen Participation
To develop what is embodied in the former National Development

Plan 2007-2012 regarding crime prevention and the satisfactory functioning
and implementation and the related plan, on 22 January 2011 an agreement was
reached for issuing Guidelines for the Policy for Social Prevention of Violence,
Delinquency and for Citizen Participation, a document that established the
perspective of this public policy, its principles, priorities, dimensions and
components, follow up actions and criteria for assessment118.
DOF: 26/01/2011 Directrices de la Política de Prevención Social de violencia, la

118
Delincuencia and la Participación Ciudadana, México.

107
E) Budget
In article 9 of the Budget and Expenditures Law of the Federation

for Fiscal Year 2014119 funds are included to be granted to the municipalities,
and to the States, when they have the responsibility for joint coordination with
the municipalities, as well as to the Government of the Federal District, for
public safety inside their territorial limits, for the purpose of strengthening
functions in terms of public safety, safeguarding the rights and security of
their inhabitants and preserving public freedoms, order and peace.
At the same time, article 10b defined a Budget for granting support
within the framework of the Nacional Program for Crime Prevention.
F) Results
Given that these strategies are still very new, elements are still lacking
to be able to evaluate the results achieved by these actions.
7. The original peoples of Latin America: perspectives

and challenges in terms of prevention
A) Who are the indigenous peoples?
Even though there is not universally accepted definition, there

have been several approaches for defining what should be considered and
indigenous people.
Article 1 of the International Labor Organization Indigenous and
Tribal Peoples Convention establishes that the term should apply to:
DOF:03/12/2013 BUDGET de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal

119
2014
108
–– tribal peoples in independent countries whose social, cultural

and economic conditions distinguish them from other sections of
the national community, and whose status is regulated wholly or
partially by their own customs or traditions or by special laws or
regulation.
–– peoples in independent countries who are regarded as indigenous on

account of their descent from the populations which inhabited the
country, or a geographical region to which the country belongs, at
the time of conquest or colonization or the establishment of present
state boundaries and who, irrespective of their legal status, retain
some or all of their own social, economic, cultural and political
institutions.
–– the Convention furthermore states that self-identification as

indigenous or tribal shall be regarded as a fundamental criterion for
determining the groups to which the provisions of this Convention
apply120.
Likewise, the following factors have been enunciated to be considered
regarding the concept of an indigenous people:
• priority in time, with respect to the occupation and use of a specific
territory;
• The voluntary perpetuation of cultural distinctiveness, which may

include the aspects of language, social organization, religion and
spiritual values, modes of production, laws and institutions;
• self-identification, as well as recognition by other groups, or by State

authorities, as a distinct collectivity; and
• An experience of subjugation, marginalization, dispossession,

exclusion or discrimination, whether or not these conditions persist121.
120
United Nations Development Group: Guidelines on questions regarding indigenous
peoples, New York, 2009, p. 8.
121
Ibidem, p. 9.
109
B) Situation of the original peoples of Latin America
Even though the problems of the original populations are not

exclusive to this sub-region122, the burdensome situations that indigenous
peoples experience in Latin America are extremely harsh.
In effect, if one looks at the statistical information available on this
issue, one may observe that the inequality that prevails in the conditions
experienced by this segment of the population is very great, as reflected in
basic issues such as health, education, life expectancy and others that will
be seen in the boxes below. That is the case with the differences that may be
observed with an infectious-contagious disease such as tuberculosis:
11. Chile, Paraguay y Perú: tasa de incidencia de tuberculosis en población

indígena y no indígena por cada 100.000 habitantes, varios años
Servicios de Salud Indígena No indígena

Arica 121,9 18,0
Antofagasta 57,3 7,9
Arauco 28,0 12,0
Chile, 2004-2006 Bío-Bío 23,0 11,9
Araucanía Norte 16,2 10,5
Araucanía Sur 21,6 10,0
Valdivia 21,5 10,4
Osomo 52,7 17,5
Indígena Total
Paraguay, 2005 y 2010 País, 2005 393,0 38,1
País, 2010 351,0 32,8
Perú, 2005 Departamento Aymara No Aymara
Puno 33,0 19,6
Moquegua 68,0 52,9
Taken from CEPAL: The indigenous peoples in Latin America, 2014, p. 81.
122
By way of an example one may see paragraphs 66, 74 and 77 of the rapport by the
Special Rapporteur on the Rights of Indigenous Peoples regarding the situation of
the indigenous peoples in the Russian Federation (A/HRC/15/37/Add.5) regarding
their educational and health conditions.
110
It is clear in this example that there is a strong difference between

the indigenous and non-indigenous populations in relation to the rates for
tuberculosis in the case of the countries selected.
Another indicator of the disparities that assail the original populations
of the can be seen perfectly in the following box, which refers to housing
problems for boys and girls:
América Latina: Proporción de población menor de 18 años con

privaciones en condiciones de la vivienda. Indígena, afrodescendientea
y resto
Indígena Afrodescendiente Resto

Privación moderada 19,1 32,3 27,7
Privación severa 65,0 12,5 22,2
Taken from CEPAL: Pobreza infantil en pueblos indígenas y afrodescendientes de
América Latina, 2012, p. 57.
The gap between the aboriginal population and the rest of the
population is notorious and seen concretely in the fact that eight million
indigenous children live in housing with severe material deprivation123, and
that will also impact other variables such as health, given that inappropriate
housing conditions create conditions that add to problems in that area.
The general overview in terms of health and housing, just two
mention two variables as examples, clearly points to the situation of poverty
123
CEPAL: Pobreza infantil en pueblos indígenas and afrodescendientes de América
Latina, 2012, p. 82.
111
in which indigenous peoples of Latin America live, as can be verified in the

following boxes on poverty among indigenous and non-indigenous groups in
five countries that have very high percentages of their population belonging to
the original peoples group:
Poverty for indigenous and non-indigenous peoples in Latin America,

1980s to 2000s
Taken from United Nations, Secretariat of the Permanent Forum on Indigenous Issues:
State of the World’s Indigenous Peoples, New York, 2009, pp. 27 – 28.
112
To mention only one more aspect, to wit, the infant mortality rates
among indigenous peoples, it should be noted that these show very high
degrees of inequality in relation to those of the other populations124: for the
cases of Mexico125, Panama and Peru these rates triple for the indigenous
compared to the non-indigenous, while for Bolivia they are greater than one
hundred percent126
The scenario described above is quite clear as to the inequality
prevalent in Latin America in relation to the original populations, a situation in
Sharp contrast to the various proposals expressed in the different International
Law instruments that regulate this issue.
The United Nations Declaration on the Rights of the Original Peoples
establishes a series of rights whose realization in the great majority of countries
in the area is, nonetheless, still being developed127.
C) The problem of the systems for conflict resolution and

administration of Justice
However, apart from the problematic situations summarized in the

previous lines – and which are the main focus of this rapport– there are other
aspects in which the original peoples also experience worrisome situations,
and one of them is happening with their form of resolving conflicts and
administering Justice.
As is explained by the Secretariat of the United Nations Permanent
Forum for Indigenous Issues128, in indigenous societies there is a wide range of
social institutions, among which are those dedicated to resolving conflicts and
administering. However, with the expansion of non-indigenous institutional
structures, the norms of aboriginal peoples have become subordinated to the
124
With the sole exception of Costa Rica, according to CEPAL (The indigenous
peoples in Latin America, p. 85).
125
Secretariat of the United Nations Permanent Forum on Indigenous Issues: State of
the World’s Indigenous Peoples, op. cit., p. 221.
126
Ibidem.
127
Relating to the variables mentioned here, for example, see article 21.
128
State of the World’s Indigenous Peoples, op. cit., pp. 62 – 63.
113
legal systems of the centralized governments, in direct detriment to one of

their most important social institutions. This also directly influences the way
in which indigenous persons face the criminal justice system when they are
charged as authors of an act that – by the standards of the dominant society –
is illicit129.
This situation has an impact not only in the way in which situations
of conflict are managed, but also because of the disruption involved with the
loss of a very valuable ancestral heritage130 that is one of the most important
aspects of the identity of indigenous peoples.
In this regard, the national States should put in place all possible
mechanisms so that this part of the identity of the original peoples should be
kept in force, pursuant to the terms of the United Nations Declaration on the
Rights of Indigenous Peoples in its item 34.
D) The indigenous as victims of crime
Closely related to the issues in this rapport are those related to the
position of indigenous persons as victims; in that regard, one must unfortunately
mention that there is a series of situations to which this population is exposed,
especially because of the discrimination directed at them.
This victimization takes several forms, but the majority have to do
with the disadvantaged situation that the aboriginal peoples suffer because of
their condition.
One of the most important aspects related to this issue has to do
with the constant losses of lands that they suffer. To adequately understand
the relevance of this problem it must be clearly understood that the relation
indigenous persons have with their land is especially transcendent in the
context of their world view, and is in line with the relation that their ancestors
had with it.
129
This specific theme of indigenous persons in conflict with criminal law will be
referred to later in a specific section related to the prison issue.
130
It will be sufficient here to remember the importance the restorative focus has at the
worldwide level today, a focus for which indigenous forms of conflict resolution
were one of the sources.
114
Besides the conflicts inherent to the unequal relation that indigenous

peoples have with National states, and issues such as major infrastructure or
mining on their lands – which have to do with the disrespectful manner in
which centralized administrations behave in their relations with the original
peoples – there are forms of dispossession that are blatantly criminal and in
which the indigenous have difficulty in having their rights upheld; sometimes
this involves violent invasions in which indigenous persons are even murdered
for the purpose of displacing them, as is the case in Colombia.
In that South American country, since the 1980s indigenous lands
have been taken over by organized crime groups dedicating to cultivating and
transporting drugs.
In Colombia there have even been massacres documented, as was
the case in Sierra Nevada de Santa María, where in 2003 more than one
hundred indigenous persons were killed, a criminal act that led to the forced
displacement of the survivors131.
Similar displacements have happened because of aerial military
bombardments that have affected indigenous populations or activities by
paramilitary groups, all of which have led to major movements of refugees
who have gone to Brazil, Ecuador, Panama, Peru and Venezuela132.
Contexts of war, such as this conflict between the central government
and paramilitary groups have involved other acts of violence, such as violations
affecting young indigenous persons in those geographic areas133.
It is extremely important again to stress that the relation that these
peoples have with their land is transcendental, so that national States not only
should abstain from weakening the right of original peoples to remain on their
lands, but also guarantee in the most effective manner that situations such as
those cited above shall not occur.
Another very serious form victimization for original peoples is related
to the environment; once again, this has to do with the relation indigenous
persons have with their surroundings, with nature and everything connected to
131
Secretariat of the Permanent Forum on Indigenous Issues, op cit., p. 227.
132
Ibidem.
133
Economic and Social Council of the United Nations, Permanent Forum on
Indigenous Issues: Bulletin Indigenous youth: identity, challenges and hopes, 2013
(E/C.19/2013/3), paragraph 24.
115
it, to wit, forests, animals and so on. All of this is critical to their world reason,
and for that reason ecological crimes involve greater harm to the indigenous
population.
Such activities are carried out openly, sometimes with an attitude of
omission on the part of the central States or even at times with their active
participation. Meanwhile, violations of this nature are also carried out by
private parties who simply invade indigenous territories for the purpose of
plundering their natural resources by illegally cutting trees.
An appropriate prevention policy for this issue should take into
account not only the perspective of protecting natural resources within the
scope of environmental crime, but should also emphasize that criminal
behavior is an infringement of the natural heritage that forests, rivers and all
other environmental resources represent for indigenous peoples. This should
also call for a more coordinated work by the several agencies charged with
prosecuting environmental crimes and in reference to indigenous persons
as victims, when the environmental damage happens within the geographic
scope of their territories or in areas surrounding them.
One factor that leaves indigenous populations more vulnerable
to crime is the migrant condition that they frequently have when they are
nomadic or semi-nomadic.
The Ngäbe or the Buglé are examples of such highly mobile peoples
who live in the Veraguas, Bocas del Toro and Chiriquí zones in Panama and
who, as part of their culture constantly cross the border to Costa Rica, where
they perform seasonal work in agriculture.
Their conditions as poor migrants with limitations due to language
and belonging to an ethnic group usually discriminated against make them
more vulnerable to crime and to labor exploitation.
It should be noted that Costa Rica has a classification for labor
exploitation, an act that is punishable by a prison sentence that can be quite
long, for those cases in which:
“…a person is induced, maintained or submitted into

carrying out work or services in serious detriment
to his or her fundamental human rights, with or
without the consent of the victim. The penalty will
be six to twelve years of prison, if the victim is a
116
person of less than eighteen years of age or is in a

situation of vulnerability…”134
One good practice has been the instruction given by the Attorney
General’s Office of Costa Rica to the special prosecutors for indigenous
issues at the Public Prosecution Service for them to pay special attention to
this migrant indigenous population because of their condition as an especially
vulnerable population135.
E) Young indigenous persons deprived of liberty
Although article 10.2 of Convention 169 of the International

Labor Organization establishes that in the case of indigenous persons
preference should be given to criminal sanctions other than imprisonment,
the United Nations Permanent Forum for Indigenous Issues, in several of its
recommendations, notes that it has verified that there are large numbers of
young indigenous persons deprived of liberty136.
In light of this fact, the Forum recommends to the national States
that they should provide greater protection to these persons and should enable
socio-educational measures for their rehabilitation.
It is necessary to highlight the importance of this recommendation
given that deprivation of liberty is a more serious issue for indigenous peoples,
given their special vulnerability due to cultural and linguistic reasons, and to
the discrimination that they frequently suffer.
134
Article 189 bis of the Criminal Code.
135
http://ministeriopublico/victimas_testigos/fiscalia_indigena/normativa/06-
PPP-2014.pdf.
136
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/EGM_13_youth_recs.pdf.
117
IV- RECOMMENDATIONS
Without intending to have exhausted the subject and solely with the
objective of underlining some of the main points of this document, some
recommendations are presented as follows, based on the issues dealt with in
this rapport.
–– Latin America faces a situation of great violence that is largely
a product of the structural violence that is so prevalent in that
geographic area, reflected, for example in high homicide rates.
Nonetheless, our societies need to confront this situation without
falling back on criminal policy actions that focus on repressive
prevention, a tool that so far has been implemented in the different
penal systems in the sub-region – all too often with the support of
the mass communications media – with a biased enforcement of
Criminal Law on less favored groups. There is also a tendency to
focus on reform movements that tend to reduce procedural guarantees
and to increase the use of imprisonment, a circumstance that leads
to a situation of overcrowding, which results in a prison system that
violates the fundamental guarantees of persons deprived of liberty.
–– The prison overcrowding problem should be confronted not only by

promoting changes in the mechanisms for primary and secondary
systems that result in a focus of minimum intervention, but also – and
as an urgent measure – with a quota system that obligates the State
to incarcerate persons only within the limit allowed by the installed
capacity of prisons.
–– In light of this scenario of extensive use of repressive tools in response

to the problems of criminality in Latin America, there should be an
effort to bolster mechanisms that tend towards reducing the use of
Criminal Law, so as to support a legal system that provides broad
guarantees in terms of procedures and a search for alternatives
processes. There must also be actions that involve civil society and
State agencies together in non-repressive preventive actions such
as improving access by young people to opportunities that will
118
enable them to positively enter society (this will involve access to

inclusive education, appropriate attention to all issues related to their
health – including measures for preventing substance addiction –
and vocational and professional training, to name a few) reducing
inequality rates in income distribution and restorative justice.
–– It is necessary to bolster participation by local entities such as

municipalities, in non-repressive prevention of criminality.
–– A gender perspective should be promoted in all State policies, which

will contribute not only to forwarding the rights of women, but also
– and that is what is the greater interest in the present context – to
preventing criminality.
–– Young persons should be encouraged to participate in drawing up

policies that involve them, and to become involved in work that will
positively contribute to prevention of criminality.
–– The States should prepare their policies related to prevention based on

quantitative information and on a rigorous analysis of the situation,
which will certainly allow them to achieve better results in reducing
crime rates, while at the same time preparing actions that are respectful
of the fundamental rights of citizens.
–– Considering the serious situation of excessive use of imprisonment

in the Latin American region that has been mentioned, there should
at least be efforts to improve the conditions of imprisoned and
detained persons, including broad opportunities for study that will
allow this population to escape illiteracy, have access to vocational
training and be able to attain studies in higher education. Meanwhile,
specialization for prison employees should be reinforced, and they
should always be civilians, given the lack of specialization and the
violation of fundamental rights that tend to occur when prison staff
are from the military.
–– Any and all mechanisms that tend towards improving procedures for
systematizing information need to be encouraged, as this will provide
better conditions for formulating public policies.
119
–– It must be borne in mind that the original peoples are living in a

situation of clear social exclusion in the Latin American context
and that they also suffer from a biased application of Criminal Law
– which implies a very severe recourse to incarceration measures,
especially in relation to their young people – and from greater
victimization. Public policies need to be put in place that will reverse
such situations, while at the same time there must be encouragement
for respect towards their traditional forms for resolving conflicts and
administering Justice.
–– In order to bolster serious analysis of the problematic situations

described in this report, an academic institution should be created
that will implant rigorous training and research processes that can
contribute towards solving such situation, while also strengthening
a vision for prevention and not merely repression in criminal policy
responses. This idea should take concrete form with the creation
of the World University of Security and Social Development, an
institution that will emphasize issues such as social stratification,
its repercussions on criminal conflict, the selectiveness of prison
systems as a sign of punitive discrimination, the problem of prison
overcrowding real solutions for it, necessary reforms in the police
system – here including the fight against corruption in the various
police agencies, analysis of the North-South dysfunction in market
criminality issues, the study of reforms in adversarial prosecution
practices, in order for them not to be perverted in a manner that does
not imply prejudice to the basic guarantees of citizenship, monitoring
of trials for crimes against humanity in each region and the possibility
for them to be decided according to ordinary legislation and with
regular judges, and the preservation of spaces for social protest by
minorities and by original peoples, as well as other issues.
120
PRÁCTICAS PARA LA PREVENCIÓN
DEL DELITO URBANO EN AMÉRICA LATINA
TEXTO EN ESPAÑOL


ÍNDICE
PRESENTACIÓN............................................................................... 127
PREFACIO......................................................................................... 131
I- ANTECEDENTES............................................................................. 135
II- INTRODUCCIÓN.............................................................................. 137
1. La situación de la violencia en América Latina............................. 137
2. Las respuestas de política criminal que se han
adoptado frente al problema de violencia descrito........................ 141
3. El Derecho Penal eficaz y sus consecuencias en el universo
de lo carcelario.................................................................................. 143
4. Sobre la necesidad del control de la población penal y el
necesario respeto a la capacidad de los centros penitenciarios:
el sistema de cuotas............................................................................... 148
5. ¿Hay alternativas a los enfoques de mano dura, de just
desert y del Derecho Penal eficaz?................................................... 159
III- ALGUNAS EXPERIENCIAS POSITIVAS DE
PREVENCIÓN DESPLEGADAS O PROYECTADAS
PARA LATINOAMÉRICA................................................................ 161
1. El programa ProPaz (Pará, Brasil)................................................. 161
A) Las acciones de prevención desarrolladas por ProPaz................. 163
B) Algunas conclusiones sobre el programa ProPaz......................... 165

2. Iniciativas en materia de prevención no represiva
desarrolladas por la policía y por la Alcaldía de Bogotá
e iniciativas en materia de Justicia restaurativa,
en general, en Colombia................................................................... 167
A) Justicia restaurativa...................................................................... 167
B) Proyectos de prevención desarrollados
por la Policía Nacional................................................................. 169
C) Actividades de prevención desarrolladas
por la Alcaldía de Bogotá............................................................. 172
a) Territorios de vida y paz.......................................................... 172
b) Programa de seguridad humana y convivencia...................... 173
c) Programa Derechos Humanos y Convivencia........................ 174
D) Observaciones generales sobre algunos de los programas
desarrollados en Colombia........................................................... 174
3. Proyecto de Liderazgo Juvenil “Talleres de liderazgo juvenil:
derechos y responsabilidades de la niñez y adolescencia y
prevención de la violencia juvenil (El Salvador)............................ 176
A) La situación de la violencia en El Salvador.................................. 176
B) Antecedentes................................................................................. 178
C) Talleres de liderazgo juvenil Derechos y responsabilidades
de la niñez y adolescencia y prevención de la violencia
juvenil: estructura y ejecución...................................................... 180
a) Objetivo general...................................................................... 183
b) Objetivos específicos............................................................... 183
c) Método..................................................................................... 183
d) Recursos.................................................................................. 184
e) Seguimiento............................................................................. 184
D) Conclusiones................................................................................. 184
4. El Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del
Adolescente en Conflicto con la Ley Penal (Perú)......................... 186
A) Marco general............................................................................... 186
B) Sobre el consumo de sustancias estupefacientes.......................... 191
C) Sobre la deserción escolar y la entrada temprana
al mercado laboral........................................................................ 193
D) Sobre los procesos de criminalización primaria y secundaria
y su influencia en la gestión de las infracciones de las
personas menores de edad en el Perú........................................... 195
E) De las iniciativas estratégicas propuestas por el PNAPTA........... 197
F) Observaciones finales................................................................... 199
5. Buenas prácticas en República Dominicana con potencial
para ser replicadas en los demás países de la subregión en
materia de educación en las prisiones y de combate al
hacinamiento carcelario................................................................... 200
A) Situación educativa de las personas privadas
de libertad al momento de su ingreso........................................... 200
B) Educación intramuros................................................................... 201
a) Alfabetización.......................................................................... 201
b) Educación escolar................................................................... 202
c) Educación superior................................................................. 203
d) Educación técnica y para el oficio.......................................... 203
C) Desarrollo de un cuerpo especializado
para el trabajo penitenciario......................................................... 205
D) Combate del hacinamiento........................................................... 207
E) Modelo estatal-comunitario y su impacto
en la atención post-penitenciaria.................................................. 209
F) Retos............................................................................................. 210
a) Problemas en la generación de estadísticas
nacionales confiables.............................................................. 210
b) Privación del voto a las personas detenidas............................211
6. Avances en materia de prevención del delito en México.................................................211
A) Centro de Excelencia.................................................................... 212
B) Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia
y la Delincuencia 2014 – 2018 (PNPSVD).................................. 213
C) Reformas jurídicas y nuevas leyes que guían la política
de prevención del delito y su estructura administrativa............... 214
D) Lineamientos de la Política de Prevención Social de la
Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana............. 215
E) Presupuesto................................................................................... 216
F) Resultados..................................................................................... 216
7. Los pueblos originarios en América Latina: perspectivas
y retos en materia de prevención..................................................... 216
A) ¿Quiénes son los pueblos indígenas?........................................... 216
B) Situación de los pueblos originarios en América Latina.............. 218
C) El problema de los sistemas de resolución de conflictos
y administración de Justicia.......................................................... 221
D) Los indígenas como víctimas del delito....................................... 222
E) Los indígenas jóvenes privados de libertad.................................. 225
IV- RECOMENDACIONES..................................................................... 226
PRESENTACIÓN
Nadie puede dudar acerca de que el más importante de los Derechos

Humanos es el derecho a la vida, de la que ninguna persona puede ser privada
arbitrariamente. Es obvio también que la más grave violación jushumanista
que pueden cometer los estados es el genocidio o como se llame a cualquier
otra acción letal masiva de homicidios alevosos (sobre personas indefensas).
La realidad estadística de nuestra región revela que en buena parte
de nuestros estados se viola abiertamente el derecho a la vida, de lo que dan
cuenta las cifras oficiales en comparación con las de otros países del planeta,
comparación que no es necesario hacer con los países más desarrollados, sino
incluso con muchos de bajos ingresos per capita.
En algunas ciudades de la región la cifra de muertes violentas alcanza
puntos extremos máximos que sólo pueden compararse con el producto de
fuertes conflictos armados.
Si bien en parte estas muertes son debidas a letalidad del accionar
policial, no es posible dimensionar hoy responsablemente la extensión del
fenómeno de ejecuciones sin proceso. De toda forma, es decir, sin aventurar
opinión acerca de situaciones en las cuales parece superponerse la acción de
las agencias del poder punitivo con la criminalidad, lo cierto y probado es que,
al menos por omisión, se pone de manifiesto una severa falla en la protección
de la vida humana de los habitantes.
A esto se suma el crecimiento permanente del índice de presos, en su
mayoría provisorios o no condenados (prisión preventiva). La superpoblación
carcelaria no es producto de la necesidad de prisionizar por crímenes graves,
sino que al menos la mitad de los presos lo son por delitos leves, incluso sin
violencia, contra la propiedad o relacionados con infracciones a las leyes de
drogas prohibidas de escasa monta.
Esa prisionización exagerada responde a los reclamos de medios
televisivos concentrados en oligopolios o conglomerados que concentran la
127
mayor parte de las emisoras y reproductoras, lanzadas a un reclamo vindicativo

y represivo con discursos que incitan a linchamientos.
Como resultado de esa prédica que debilita la conciencia jurídica de los
pueblos, los políticos se sienten amenazados y sancionan leyes que desbaratan
toda racionalidad punitiva, violan frontalmente principios elementales de
legalidad, proporcionalidad y reserva.
También lesionan la independencia de los poderes judiciales, al
promover por razones electoralistas y con el beneplácito de la televisión,
el impeachment de jueces, con el objeto de amedrentar al resto. Se está
destruyendo la categoría de jueces responsables y prudentes y facilitando la
de jueces burócratas, indolentes y represivos.
La pena de muerte no ha desaparecido de la región, sino que ha sido
reemplazada por letalidad policial, prisiones donde la mortalidad y morbilidad
es varias veces superior a la vida libre, como también con penas irracionales
que superan toda expectativa de vida de cualquier persona.
En el fenómeno de letalidad policial, de victimización por homicidios
impunes y en la prisionización, las cifras indican en algunos países marcadas
tendencias racistas: mayoría de muertos y de prisionizados con semejantes
caracteres étnicos, en forma que indica una clara sobrerrepresentación en
relación a la población total.
Las muertes violentas no afectan por igual a todos los segmentos de
las poblaciones, sino que se concentran en los de menores ingresos, o sea, que
por regla la victimización se registra en las fajas jóvenes y más desfavorecidas
en la distribución de la renta.
Las violaciones masivas al derecho a la vida no se pueden limitar a los
genocidios y crímenes contra la humanidad calcados de los peores cometidos
en el siglo pasado, porque hoy no asumen la misma forma. Las violaciones
al derecho a la vida son menos visibles, porque se producen en el curso del
tiempo en forma de goteo continuo, pero cuyos resultados letales sumados en
períodos relativamente cortos empiezan a revelar cifras semejantes los que en
otros tiempos y lugares horrorizaron al mundo.
La menor visibilidad obedece a que la televisión concentrada oculta
buena parte de las muertes y normaliza la violencia que no puede ser ocultada,
con los cual insensibiliza a la población, al tiempo que su continuidad sólo la
pone de manifiesto cuando se alcanzan límites de inocultable aberración.
128
Es deber de la ONU tomar cuenta de estas realidades letales a la hora

de discutir acerca de la prevención del delito. Es claro que tenemos aparatos
punitivos que en ocasiones se identifican con el delito mismo y, aunque
no conocemos la extensión del fenómeno, por lo menos sabemos que esas
instituciones adolecen de gravísimas fallas, o sea, que ponen de manifiesto
omisiones muy graves. No es posible seguir disimulando los defectos de los
sistemas penales de la región, pues esto importa legitimar un estado continuo
de cosas que amenaza con adquirir cronicidad y que progresivamente va
evidenciando mayores violaciones al más elemental de los Derechos Humanos.
No se trata de denuncias irresponsables ni de ONG con visiones
parciales, sino de las cifras oficiales de nuestra región por un lado, y del
discurso y mensajes perfectamente verificables por cualquiera que encienda
un televisor en nuestros países, en que se instiga a considerar despreciables
los principios más elementales de Derechos Humanos, al mejor estilo de los
discursos de los totalitarismos del siglo pasado.
Eugenio Raúl Zaffaroni

Profesor Emérito Catedrático de Derecho Penal
de la Universidad de Buenos Aires, Argentina
129
PREFACIO
Este documento es una contribución del Instituto Latinoamericano

de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente (ILANUD) al XIII Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Justicia Penal que tendrá lugar en Doha, Qatar
del 12 al 19 de abril de 2015. Fue elaborado por el Comité Permanente
de América Latina para la Prevención del Delito (COPLAD), un
importante programa que lleva a cabo el ILANUD gracias a la generosa
cooperación de expertos y expertas de todos los países de América Latina.
El COPLAD fue creado con anterioridad a la realización del XII
Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal
que tuvo lugar del 12 al 19 de abril de 2010 en Salvador de Bahía, Brasil,
con el objetivo de preparar y presentar ante dicho congreso un documento de
actualización y adecuación de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para
el Tratamiento de los Reclusos, que datan de 1955, a la realidad de América
Latina en el siglo XXI, y que sirviera asimismo de insumo para el trabajo de
actualización de las Reglas Mínimas que viene haciendo la Organización a
nivel mundial.
El éxito de la primera tarea que asumió el COPLAD determinó
que se lo transformara en un programa permanente del ILANUD, siempre
con la valiosa cooperación de Brasil, y con la tarea específica –además
de otras que pudieran encomendársele- de continuar colaborando con los
congresos quinquenales de las Naciones Unidas sobre prevención del
131
delito y justicia penal.

El documento que estamos presentando es un insumo específico para
las deliberaciones que tendrán lugar durante el XIII Congreso en el tratamiento
del punto 6 del programa, titulado “Enfoques nacionales de la participación
pública en el fortalecimiento de la prevención del delito y la justicia penal” y
de la mesa de trabajo # 4, titulada “La contribución pública a la prevención
del delito y la promoción del conocimiento de la justicia penal: experiencias
y lecciones aprendidas”.
El documento comienza refiriendo la situación de la criminalidad
y la justicia penal en los países de América Latina, para, en una segunda
parte, referirse a las experiencias que se consideran exitosas y que podrían
eventualmente transferirse a otros países, y finaliza con una serie de
recomendaciones.
La situación de la criminalidad en la región es grave, si bien con
diferencias entre países. Tomando como indicador las tasas de homicidios
por cien mil habitantes, se observa que las de América Latina y el Caribe
son las más altas entre todas las regiones del mundo. Del Estudio Mundial
sobre el Homicidio 2013 de las Naciones Unidas (UNODC - Global Study
on Homicide) surge que al año 2012 había en el mundo veintitrés países con
tasas de veinte o más homicidios por cada cien mil habitantes, dieciocho de
los cuales se encontraban en América Latina y el Caribe.
Paralelamente a esta situación del delito, presenciamos también una
creciente utilización de la justicia penal y de la prisión, con tasas de personas con
prisión preventiva y sentenciadas que crecen aceleradamente. Todos los países
de la región elevaron notoriamente sus tasas de encierro en el curso de los últimos
veinte años, duplicando, triplicando y en algunos casos hasta cuadruplicándolas,
y generando situaciones de horror en razón de la sobrepoblación carcelaria, con
gravísimas violaciones a los derechos humanos.
La dantesca situación confirma el criterio de que la solución al
delito no puede consistir en solamente más justicia penal y penas más
drásticas. Es imprescindible actuar también sobre los factores que originan la
criminalidad; y respecto de dichos factores la investigación criminológica de
las dos últimas décadas ha venido verificando, reiteradamente, que existe una
correlación directa entre la criminalidad y la inequidad de la distribución del
ingreso, como asimismo entre la inequidad y el deterioro de numerosas otras
variables sociales que a su vez inciden en elevar el delito. Así las cosas no es
132
sorprendente que América Latina y el Caribe, región del mundo con la mayor
inequidad (World Bank, CEPAL) sea también la región del mundo con tasas
más altas de homicidios intencionales y otros delitos.
Un reconocimiento especial nos merece el trabajo realizado por los
Doctores Edmundo Oliveira y Douglas Durán Chavarria, el primero por
su visión política internacional y capacidad de organización, que puso al
servicio de los países de la región y de las Naciones Unidas, y el segundo
por su excelente labor como investigador y relator del trabajo del COPLAD,
función en la que en poco tiempo recogió, analizó y sistematizó la información
sobre la criminalidad y el funcionamiento de los sistemas de justicia penal
de tantos países de la región, exhibiendo sus caracteres comunes no obstante
su diversidad.
Finalmente reiteramos el agradecimiento del ILANUD, que nos
atrevemos a hacer también en el nombre de todos los países de América
Latina, al Gobierno Federal de Brasil, como asimismo a los Gobiernos de los
Estados de Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia y Pará.
Elías Carranza
Director del Instituto Latinoamericano de las
Naciones Unidas para la Prevención del Delito
y el Tratamiento del Delincuente - ILANUD
133
I- ANTECEDENTES
Mediante acta del 31 de Mayo del año 20131, se constituyó el

Comité Permanente de América Latina para la Prevención del Delito2, con
la finalidad expresa, entre otras, de que el mismo prepare el rapport “Urban
Crime Prevention Practices in Latin America”, que será presentado en el 13°
Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal,
por realizarse en Qatar, en el año 2015.
El Comité surgió estrechamente ligado a la idea de la creación, a
futuro, de la Universidad Mundial de Seguridad y Desarrollo Social, concepto
que surge ya a partir del año 2010.
Se parte, para lo que concierne a la creación de la Universidad, de
la idea de establecer un centro de excelencia académica a nivel superior que
pudiera ofrecer capacitación de muy alta calidad en los temas relacionados,
y que permitiera desarrollar no sólo la formación mencionada, sino también
investigación, todo ello con una visión intersectorial y multidisciplinar.
El proyecto de Universidad Mundial mencionado, cuya sede futura ya
ha sido fijada en el Brasil3, ha recibido el apoyo de cantidad de entes de relevancia
regional y global, en primer lugar por parte del ILANUD y continuando
con las principales asociaciones a nivel mundial: la Sociedad Internacional
de Criminología, la Fundación Internacional Penal y Penitenciaria, la
Asociación Internacional de Derecho Penal y la Asociación Internacional de
Defensa Social. También es relevante que la Universidad deberá vincularse
de manera articulada con la UNODC, entidad que prestará cooperación de
manera preeminente en sus actividades pedagógicas y científicas mediante la
capacitación de profesores e investigadores, todo ello en función del logro de
los fines que se proponen de manera compartida la ONU, los gobiernos y la
sociedad civil en los Objetivos del Milenio.
Como puede observarse, la idea de la Universidad está en franco
crecimiento tanto en el contexto del sistema de Naciones Unidas, como en lo
concerniente a los entes académicos a nivel global que trabajan sobre estos
1
Acta N° 01 / 2013-ILANUD
2
En adelante, “el Comité”.
3
Según lo resuelto en el Forum de Bellagio, del año 2011.
135
temas, lo cual se encuentra en total sintonía con aquellos propósitos que han
inspirado los trabajos preparatorios del presente rapport, a saber, el interés
por contribuir positivamente a la generación de conocimiento sobre los temas
conexos, temas que de seguido se pasa a acotar.
En un primer momento se partió de que el rapport debía circunscribirse
-según el artículo segundo del acta citada en el párrafo primero del presente
documento- a las temáticas mencionadas en el Seminario 4 (“Contribución
pública a la prevención del delito y la promoción del conocimiento de la
justicia penal: experiencias y lecciones aprendidas”) que se incluye en la
Guía para las deliberaciones del 13° Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Justicia Penal4 / 5.
Mas, en una de las reuniones del Comité se planteó la ampliación
de las posibles temáticas por desarrollar, a lo contemplado en el Tema 6 del
Programa de la Guía.
La Guía establece, tal y como se desprende de su denominación
misma, los derroteros por los cuales deberán conducirse los documentos que
se presenten al Congreso de Qatar, en razón de lo cual se constituye en el
marco dentro del que deberán hacerse esas propuestas.
Como puede constatarse luego de la lectura de los parágrafos
respectivos de la Guía, son muy variados los temas que ahí se proponen; el
Comité se ha planteado cubrir algunos de tales temas en el desarrollo del
presente documento, ello a través del análisis de la situación de la criminalidad
a nivel subregional que se hace, lo mismo que por medio de los ejemplos de
acciones de prevención que se abordan más adelante, los cuales se ubican
dentro de la perspectiva que delinean el Seminario 4 y el Tema 6 del Programa
de la Guía en el contexto de los instrumentos de prevención principales de
Naciones Unidas.
4
A cuyo contenido se puede acceder en el portal de la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (http://unodc.org/documents/commissions/CCPCJ_
session22/ECN152013_CRP1_eV1380049.pdf).
5
En adelante la Guía.
136
II- INTRODUCCIÓN
1. La situación de la violencia en América Latina
Es importante contextualizar, al menos someramente, el panorama

actual de América Latina en lo atinente a la violencia y la criminalidad, para
pasar luego a hacer referencia a las formas en las que los sistemas penales han
respondido a tal situación.
Un buen punto de partida para ello será la información que de seguido
se expone en relación con las tasas de homicidio en la subregión, las cuales
son altas.
Al respecto, está claro desde hace tiempo que el más importante
indicador sobre la violencia en las sociedades actuales es la cantidad de
homicidios cometidos, dada la mayor fiabilidad que tienen los datos recabados
sobre la materia.
Tal y como afirma MALBY6, el registro del delito de homicidio
doloso es uno de los más efectivos y normalmente se tiene mejor acceso a la
información relativa a este tipo de ilícito producida por las diversas agencias
de control social, por lo que las tasas de homicidio por 100.000 habitantes son
usadas como un indicador de los niveles de delito violento, e incluso del delito
en general.
Tal fiabilidad como indicador de la violencia le da a la tasa de homicidio
gran importancia como herramienta de estudio de nuestras sociedades, las
cuales, además, se encuentran ubicadas entre las que mayores cantidades de
homicidios presentan a nivel global, lo cual se desprende del Global Study on
Homicide 2013 de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito7,
según se observa en el cuadro siguiente8:
6
Steven MALBY, en HARRENDORF, HEISKANEN y MALBY: International
Statistics on Crime and Justice, HEUNI / UNODC, Helsinki, 2010, p. 7.
7
Viena, 2014.
8
Que se extrae de la página 23 del citado estudio.
137
Homicide rates, by country or territory (2012 or latest year)
Note: The boundaries and names shown and the designations used on this
map do not imply official endorsement or acceptance by the United Nations.
Dashed lines represent undetermined boundaries. Dotted line represents
approximately the line of Control in Jammu and Kashmir agreed upon by India
and Pakistan. The final status of Jammu and Kashmir has not yet been agreed
upon by the parties. The final boundary between the Republic of Sudan and the
Republic of South Sudan has not yet been determined. A dispute exists between
the Governments of Argentina and the United kingdom of Great Britain and
Northern Ireland concerning sovereignty over the falkland Islands (Malvinas).
Source: UNODC homicide Statistics (2013).
CARRANZA, utilizando los datos del Global Study on Homicide

2013, elabora un cuadro con los veintitrés países del mundo con las mayores
tasas de homicidio, el cual permite visualizar con toda claridad que dieciocho
de ellos se ubican en América Latina y el Caribe:
138
01. Los 23 países y territorios que en el mundo tienen 20 ó más homicidios

por cada cien mil habitantes. 2012 o año más cercano.
PAÍS/TERRITORIO TASA
Honduras 90,4
Venezuela (Rep. Bolivariana de) 53,7
Virin Islands, USA 52,6
Belize 44,7
El Salvador 41,2
Guatemala 39,9
Jamaica 39,3
Swazilandia 33,8
Saint Kitts and Nevis 33,6
Sud África 31,0
Colombia 30,8
Bahamas 29,8
Congo (Rep. Democrática del) 28,3
Trinidad and Tobago 28,3
Puerto Rico 26,5
Saint Vincent and the Grenadines 25,6
Brazil 25,2
Rwanda 23,1
República Dominicana 22,1
Saint Lucia 21,6
Mexico 21,5
Dominica 21,1
Nigeria 20,0
E. Carranza: Elaborado a partir del UNODC Global
Study on Homicide, 2013:122 y ss
139
Sin embargo, nuestras tasas no son sólo las más altas del globo, sino
que se da también el hecho de que el comportamiento de tales tasas es en los
últimos años siempre creciente, excepto quizá por el caso de El Salvador,
donde debido a una tregua negociada con las pandillas de jóvenes infractores,
las tasas han bajado sensiblemente9.
Como puede observarse, en general, el panorama planteado para
América Latina es uno de sociedades en las que hay altos niveles de violencia,
acá cuantificada por medio del indicador de las tasas de homicidio10/11
Resulta ahora importante, partiendo del escenario hasta acá explicado,
mencionar cuáles han sido algunas de las medidas que se han adoptado en los
diferentes países de la subregión para enfrentar tal situación, y cuáles han sido
las consecuencias de esas medidas.
9
UNODC: Global Study on Homicide 2013, op. cit., p. 34.
10
Mas, ello debe ser analizado tomando en cuenta que, como lo explica UNODC,
las tasas subregionales pueden ocultar grandes disparidades, como es el caso de
CHile, Uruguay y Argentina en el Cono Sur (Global Study on Homicide, op. cit.,
p. 22) o Costa Rica en América Central (Banco Mundial: Crimen y Violencia en
Centroamérica, 2011, p. 3 in fine), que muestra una tasa de alrededor de 8 homicidios
por cada 100.000 habitantes, mientras que, en el otro extremo, Honduras muestra la
más alta del planeta: 90,4 homicidios por cada 100.000 habitantes.
11
El homicidio se utiliza acá como indicador de la violencia en Latinoamérica por
las razones explicadas por MALBY y que se citan supra, no obstante lo cual no se
puede obviar que hay, naturalmente, otros tipos de delitos de suma gravedad que
también tienen su escenario en la subregión, tal el caso de la violencia de Estado,
artífice de numerosos casos de crímenes de lesa humanidad que en nuestro ámbito
geográfico se han abierto camino, para su juzgamiento, conforme a las legislaciones
ordinarias tanto penales como procesales acordes con los parámetros regionales
del sistema interamericano de derechos humanos, sin apelar a las soluciones de la
denominada Justicia transicional, lo que muestra un modelo más “normal”, pero
que no parece llamar la atención de los organismos internacionales; otro tipo de
delincuencia grave que se está dando en América Latina es aquel que tiene que
ver con el tráfico de personas, conducta que requiere políticas más fuertes y que
integren para su combate, además, la perspectiva de género.
140
2. Las respuestas de política criminal que se han

adoptado frente al problema de violencia descrito.
La situación descrita no siempre ha sido enfrentada de la mejor

manera, ya que en muchos países de la subregión se ha reaccionado haciendo
un uso acrecentado de herramientas de prevención represiva.
Esta forma de proceder frente al fenómeno de la criminalidad se ha
concretado en medidas, en el ámbito del Derecho Penal adjetivo, tales como
la reducción de garantías procesales y, en el del Derecho Penal sustantivo, en
acciones tales como la reducción del parámetro de edad para la aplicación de
la ley penal a las personas menores de edad en Panamá; sin embargo, es en
materia sancionatoria donde se ve con más claridad el endurecimiento de la
respuesta penal.
En efecto, se ha recurrido sobre todo a un uso extremo de la sanción
privativa de libertad que queda patente, por ejemplo, mediante la ampliación
de los catálogos de delitos que pueden ser castigados con pena de cárcel –
como en el caso de Panamá para lo que a la Ley N° 40 sobre la responsabilidad
penal de las personas menores de edad concierne12– o simplemente mediante
el aumento del quantum de las penas de prisión en los códigos penales y leyes
especiales, el cual se realiza sin análisis alguno.
También se refleja ese enfoque del Derecho Penal eficaz en el uso
extendido de las medidas cautelares privativas de libertad, que mantienen a
cantidades inmensas de personas detenidas sin condena como resultado de la
prisión preventiva utilizada de manera abusiva, cuando debería ser, de acuerdo
con los cánones al respecto, apenas la excepción.
El resultado de este cúmulo de acciones ha sido, entonces, una
serie de políticas de mano dura13 que tienen poco impacto en las tasas de
criminalidad14 y entraban al sistema penal debido al excesivo flujo de asuntos
llevados a conocimiento de los aparatos de control social formalizado –con lo
que se mina la confianza de la ciudadanía en la administración de Justicia–.
12
Douglas DURÁN: Prevención de la Violencia Juvenil y Fortalecimiento del Sistema
de Justicia Penal Juvenil, ILANUD, San José de Costa Rica, 2012, p. 36 ab initio.
13
Véase infra lo relativo a este tipo de enfoque para el caso particular de El Salvador.
14
Banco Mundial: Crimen y Violencia en Centroamérica, 2011, pp. 29 – 30.
141
Por otro lado, es relevante destacar que tales políticas de mano dura se
dirigen de manera selectiva contra los segmentos de población más desposeídos
y, con frecuencia, con un mayor sesgo respecto de grupos minoritarios como
los migrantes15, situación que se refleja también en la victimización, que suele
repartirse de forma análoga. Al mismo tiempo, la investigación policial y los
medios masivos de comunicación centran con una muy marcada preferencia
su atención en los casos en los que las víctimas no pertenecen a los sectores
más victimizados y más sometidos al encierro carcelario16.
A esta situación se suma el problema del sentimiento de inseguridad
que muchas veces es excesivo, aun y cuando pueda tener algún sustrato
en la realidad; este miedo al delito –que con frecuencia obedece en alguna
medida también al papel que desempeñan los medios de comunicación–
tiene consecuencias tangibles, puesto que sociedades con mayor sentimiento
de inseguridad son más propensas a demandar un mayor uso del Derecho
Penal y tienen tendencias mucho más marcadas hacia la puesta en marcha
de medidas autoritarias.
En lo procesal, se expande por la subregión un movimiento reformador
que tiende al modelo acusatorio, no obstante lo cual, en la práctica, se corre
el riesgo de desvirtuar el sentido de estas reformas, pues ante el predominio
neto de indiciados en las prisiones suelen proponerse soluciones con sentido
“eficientista” medidas sólo numéricamente, que simplifican el proceso penal,
abriendo la posibilidad de decisiones arbitrarias que fomentan la negociación,
de modo que puede resultar coactiva o extorsiva. Esto puede conducir a que
con el pretexto del sistema acusatorio se pase de “presos sin condena” a
“condenados sin juicio”, lo que no es en modo alguno deseable.
El modelo acusatorio mal interpretado, también puede dar lugar
a una concentración de poder muy peligrosa en la figura de la cabeza del
15
Vid. infra, verbi gratia, lo relativo a las poblaciones indígenas migrantes.
16
En lo que concierne a la policía, hay que mencionar que la autonomización de las
agencias policiales da lugar a que éstas gocen de fuentes de recaudación autónomas
corruptas que generan cajas que manejan sus cúpulas, provenientes de cánones o
ventajas cobradas para permitir o facilitar el ejercicio de actividades tanto lícitas
como ilícitas. La defensa de esa autonomía, la exigencia de mayores ámbitos de
recaudación y las disputas intracorporativas por el manejo de tales cajas, genera
disturbios y delitos que son susceptibles de desequilibrar gobiernos democráticos, al
tiempo que conspiran contra la eficacia preventiva propia de su función manifiesta.
142
ministerio público, dejando en manos de la acusación e incluso de una

persona, el diseño de políticas criminales, generando un desequilibrio de
poder poco recomendable.
3. El Derecho Penal eficaz y sus consecuencias en el

universo de lo carcelario.
El panpenalismo al que se ha hecho referencia en las líneas que

preceden tiene como su indicador más claro al ámbito de lo penitenciario,
es decir, es ahí, en las prisiones, donde se puede medir con más claridad la
actividad de las diversas agencias de control social: policía, entes encargados
de la procuración de Justicia, judicatura. El resultado es, desafortunadamente,
negativo por cuanto en América Latina se ha optado por un modelo muy duro
en la aplicación de penas privativas de libertad, lo que genera una situación de
violación constante de derechos humanos como consecuencia del aumento de
las tasas de encierro.
Ha sido una constante bastante sostenida el crecimiento exagerado de
la cantidad de personas que se encuentran en las cárceles de América Latina,
aumento que se refleja, por ejemplo, en el cuadro elaborado por CARRANZA17
que se muestra a continuación:
17
Menores de edad, delito y prisión en América Latina, ILANUD, San José de Costa
Rica, 2013, p. 8.
143
02. América Latina: tasas penitenciarias X 100.000 habitantes

Incluye sistemas federales y provinciales y en algunos casos personas
alojadas en delegaciones policiales
PAÍS 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
Arg 63 64 68 74 97 96 99 106 118 126 141 157 163
Bol 79 85 101 109 96
Bra 74 80 81 107 119 131 133 132 133 169 182
Col 92 96 97 98 120 129 128 139 157 170 157 178 199
CR 104 105 109 121 133 160 162 169 168 183 187 190 196
Chi 154 153 148 153 161 170 179 203 215 216 221 228 226
Ecu 74 81 81 85 95 81 79 70 65 63 69 77 87
El S 101 103 109 124 138 157 136 112 130 158 177 180 188
Gua 62 75 101 101 96
Hon 110 113 139 160 166 153 160 178 183
Méx 101 104 97 101 108 116 127 142 152 163 170
177 185
Nic 78 78 91 98 111 106 132 143 128 124 131
112 116
Pan 176 215 221 229 269 282 292 294 293 320 341
361 360
Par 70 75 74 78 67 74 8592 107
Per 77 80 83 88 96 100 105 108 108 104 104
108 116
RD 145 135 151 161 129 140 165 168 189 150
Uru 96 99 100 99 101 106 120 122 129 148 170 203 215
Ven 101 112 106 97 85 104 104 103 98
144
(Continuación de la tabla)
05 06 07 08 09 10 11 12 13 PAÍS
164 152 149 152 163 161 Arg
80 86 85 107 130 Bol
193 211 219 226 238 247 253 Bra
207 179 174 188 158 169 193 227 232 Col
196 191 186 189 191 211 238 264 313 CR
228 259 290 318 312 320 311 Chi
91 107 128 118 112 114 107 143 Ecu
186 184 226 258 283 315 322 339 347 El S
87 84 83 88 71 78 84 91 98 Gua
170 159 148 148 149 152 154 153 Hon
196 200 200 202 208 203 203 213 214 Méx
117 111 121 120 103 111 134 151 Nic
359 356 342 275 298 347 378 404 Pan
109 105 99 100 96 96 109 Par
123 136 149 153 155 160 181 208 Per
143 148 164 166 202 211 212 RD
213 198 212 231 246 258 267 Uru
76 96 149 Ven
E. Carranza, ILANUD 2013. Elaborado con información
penitenciaria y policial oficial de los países, y datos de
población del Centro Latinoamericano y Caribeño de
Demografía (CELADE) –División de Población de la CEPAL,
Estimaciones y proyecciones de población, 2008. Las tasas de
Bolivia (2011), Perú 2011) y Venezuela (2010) fueron tomada
del ICPS, King’s College.
145
Este crecimiento tan notorio ha llevado a que se genere una situación

de hacinamiento que es del todo violatoria de los derechos fundamentales
de las personas que se encuentran recluidas en las prisiones y que puede ser
considerada en muchos casos como constitutiva de trato cruel, inhumano y
degradante18, además de que impide desde todo punto de vista una intervención
que pueda ser pensada, aun mínimamente, en función de la reinserción
social de las personas sentenciadas: cuanto mayor es la sobrepoblación, más
inapropiada es la ratio personas privadas de libertad – funcionarios.
A ese respecto, se debe partir de que para que haya un funcionamiento
adecuado del centro penitenciario, se requiere de un número de funcionarios
carcelarios razonable, cosa que se torna en extremo difícil en un contexto de
sobrepoblación.
18
Otro caso en el que se violentan los derechos fundamentales de las personas en prisión,
es el de las personas con problemas de salud mental presas. Específicamente para
el caso del Brasil, la aplicación de medidas de seguridad significó antes, en muchos
casos, prácticamente una pena perpetua, situación que se ha comenzado a revertir
con la puesta en marcha de un programa dirigido específicamente a esta población, el
cual está dando resultados muy positivos, a saber, el Programa de Atençao Integral
ao Paciente Judiciário (PAI-PJ), iniciativa que ha sido impulsada, entre otros, por
el Tribunal de Justicia de Minas Gerais; este programa es especialmente relevante
puesto que permite la atención en medio abierto de infractores con problemas de
salud mental; en este proceso la intervención privilegia la búsqueda de las redes
necesarias para que la persona se reinserte en la sociedad, brindándole apoyo en
cuanto concierne, por ejemplo, a lo laboral o a los temas de educación o salud, entre
varios otros (vid. Tribunal de Justiça de Minas Gerais: Relatório das atividades
desenvolvidas pelo PAI-PJ, Belo Horizonte, 2014).
146
Una vez más, es útil citar a CARRANZA19 para dar una idea de la
gravedad del problema:
03. Sobrepoblación penitenciaria en países de América Latina 2013
CAPACIDAD POBLACIÓN DENSIDAD POR

PAÍS
DEL SISTEMA EXISTENTE CIEN PLAZAS
El Salvador 8.090 27.019 334
Bolivia * 5.436 14.272 263
Peru 29.043 61.390 211
Nicaragua 4.399 9.113 207
Guatemala 6.492 12.303 190
R. Dominicana 12.207 21.688 178
Ecuador 12.170 21.122 174
Panamá 8.033 13.720 171
Brasil 305.841 512.285 168
Colombia 75.726 114.872 152
Honduras 8.340 12.307 148
Chile 36.740 53.602 146
Costa Rica 9.803 13.057 133
Mexico 195.278 242.754 124
Uruguay 7.302 9.067 124
Paraguay 5.863 7.161 122
Venezuela * 16.609 19.047 115
Argentina 58.211 58810 101
Elías Carranza, ILANUD. Elaborado con información oficial proporcionada por las
autoridades de cada país. Los datos de Argentina, Brasil, Chile, Guatemala, Paraguay,
R. Dominicana y Uruguay son del 211. El dato de Venezuela es 2007.
El panorama así planteado deja pocos espacios para un trabajo positivo

en sede carcelaria, a la vez que genera las condiciones para la perpetuación
de las personas encarceladas en el ciclo de la criminalidad, reflejada en la
19
Ibidem, p. 9.
147
variable de la reiteración delictiva, aparte de que, como se comentara supra,

este escenario vulnera de manera grosera los derechos de las personas privadas
de libertad.
En el curso de los trabajos preparatorios del presente documento,
se insistió20 en que una de las propuestas del Comité en este tema debería
orientarse en el sentido de la imposición de cuotas al sistema penitenciario,
ello precisamente en función de evitar que se den situaciones problemáticas
como las acá citadas, planteamiento que se expone de seguido.
4. Sobre la necesidad del control de la población penal

y el necesario respeto a la capacidad de los centros
penitenciarios: el sistema de cuotas.
La situación de hacinamiento carcelario crítico en la mayoría de

nuestros países resulta una característica común que refleja una debilidad
institucional de nuestras democracias y un asunto que urge de soluciones
efectivas, responsables y razonables que aseguren el respeto estatal a los
límites autoimpuestos por todo gobierno democrático, sobre todo cuando
prisiones hacinadas significan un peligro para la salud, la integridad personal
y la vida y un trato irrespetuoso de la dignidad humana.
Las autoridades penitenciarias en todo el orbe justifican el fenómeno
del hacinamiento carcelario alegando que el incremento de la población penal
se genera por factores ajenos a su control: incremento de la criminalidad,
aumento de las penas, aumento de delitos, aumento en las penas del máximo
legal, reducción de beneficios, mayor efectividad de los mecanismos de
control, incremento en el uso de la prisión preventiva, nuevas leyes, etc.
Efectivamente es cierto que las causas que generan el crecimiento de la
población penal no son endosables a la autoridad penitenciaria pero sí son
el Estado y esas autoridades las responsables de tener en condiciones de
hacinamiento a la población penal.
20
Sobre todo por parte del Ministro Zaffaroni.
148
Las estadísticas de las tasas de encierro y densidad carcelaria no

reflejan realmente lo grave de nuestra situación toda vez que se calculan
sobre una capacidad real instalada que no respeta el espacio mínimo vital
y que, por sí, produce niveles de densidad inadecuados, por lo que genera
un trato inhumano. Además, muchas veces, esa estadística permite maquillar
una situación a través de promedios nacionales que no reflejan la realidad
carcelaria de algunos espacios21.
Nuestras cárceles reciben a toda la población que el sistema penal
remita, al margen de su capacidad instalada y sin que se imponga un límite.
El hacinamiento produce una abierta lesión al respeto de los derechos de la
población penal y pone en riesgo el efectivo control de las prisiones. Entre las
devaluaciones más comunes de derechos podemos citar las siguientes:
* Limitaciones de espacio físico (a tal grado que se presentan hasta
dificultades para movilizarse por la noche a realizar necesidades fisiológicas
por la población penal ubicada en los pasillos durmiendo en el suelo).
* Falta de privacidad.
* Condiciones precarias de vida o infrahumanas (población durmiendo en
zonas inadecuadas como pasillos y zonas de tránsito, sujetos durmiendo en
el suelo sin espuma o colchón, personas sin una cama para reposar al menos
durante el día y sin poder dormir por la noche sino hasta que cesa toda la
actividad, sujetos sin espacio para guardar sus objetos personales, etc.)
* Limitaciones de comunicación (teléfonos públicos insuficientes y reducido
espacio para la visita).
* Limitaciones en la atención técnica (funcionarios técnicos insuficientes,
largas filas y prolongada espera para obtener atención).
* Limitación de servicios de salud (autoridades de salud no satisfacen toda
la demanda de la población).
21
Al respecto, ver Elías CARRANZA: Cárcel y Justicia penal: el modelo de derechos
y obligaciones de las Naciones Unidas, y una política integral de seguridad de los
habitantes frente al delito, en Elías CARRANZA (Coordinador): Cárcel y Justicia
penal en América Latina y el Caribe, ILANUD / Siglo XXI Editores, México, 2009,
p. 63.
149
* Condiciones higiénicas inadecuadas (falta de agua, servicios sanitarios sucios,

servicios sanitarios, lavabos, duchas, tendederos y pilas insuficientes, etc.)
* Aumento de niveles de estrés y problemas de convivencia (robos, peleas,

riñas, agresiones físicas, psicológicas y sexuales, homicidios, suicidios, etc.)
* Peligro para la salud de la población penal (en una población hacinada

se producen problemas de ventilación y se facilita la propagación de
enfermedades, virus, etc. y su ambiente general causa problemas de salud
física y mental).
* Limitaciones en la protección a la vida e integridad personal de

la población penal y visitantes (el clima carcelario bajo hacinamiento
incrementa los niveles de violencia intracarcelaria y reduce la protección de la
policía penitenciaria que, por ejemplo, con la población penal durmiendo en
todos los pasillos, no se podría movilizar con facilidad para atender cualquier
altercado o disputa).
* Limitaciones a la seguridad institucional (dificultades para realizar desde

el simple conteo o recuento hasta operativos, cacheos, registros; policía
insuficiente, limitaciones en el control de la población y peligro de eventuales
motines o fugas).
El hacinamiento lesiona el respeto a la dignidad humana y genera un

trato cruel para la población, tal y como se desprende de la Convención contra
la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (art.
11) y como expresamente se establece en los Principios y Buenas Prácticas
sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas
(Resolución 1/08 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos;
principio XVII).
Mantener a la población penitenciaria en espacios ya de por sí
colectivos y rebasando su capacidad en general, dificulta todas las funciones
del sistema penitenciario, genera problemas de convivencia, aumenta la
violencia, obstruye por completo las reducidas posibilidades de alcanzar
la finalidad resocializadora de la sanción penal y genera condiciones que
lesionan en forma directa y grosera la dignidad humana. La situación de
hacinamiento lesiona groseramente la dignidad humana, degrada a la persona
150
y le genera graves secuelas. El encierro prolongado termina afectando el

funcionamiento de los sentidos pero en condiciones de hacinamiento las
distorsiones sensoriales producidas son mayores. El aislamiento social
en esas condiciones incrementa la violencia carcelaria. El hacinamiento
carcelario es intolerable por ser irrespetuoso de la dignidad humana, no
respetar las obligaciones de Derecho Internacional ni los límites de la
Constitución Política.
En definitiva, cárceles hacinadas son cárceles inseguras para todos,
donde se pone en riesgo la salud y la vida de las personas privadas de libertad
-y de sus visitantes- y el cumplimiento de las penas. Cárceles respetuosas de
los derechos fundamentales y la dignidad humana son una garantía no solo
para los presos sino también para toda la sociedad.
Someter a las personas privadas de libertad a espacios físicos
limitados, constituye un trato cruel e inhumano, una situación que no
puede tolerarse y que no tiene justificación legítima ni válida en un Estado
de Derecho, donde el poder político por definición se ha autolimitado
imponiéndose como límite a su acción el efectivo respeto de los derechos
fundamentales de todos sus ciudadanos.
Ante esta situación cabe cuestionarse: ¿Un trato cruel e inhumano a
la población penal puede justificarse cuando obedece a factores ajenos a los
administradores de la prisión? ¿Realmente no tienen ninguna responsabilidad
las autoridades penitenciarias por la situación en la que se encuentran los
presos? ¿Qué genera el crecimiento de la población penal y qué produce
el hacinamiento? ¿A qué autoridad corresponde la exclusiva custodia de la
población penal indiciada o sentenciada?
A estas interrogantes hay que dar respuesta para concluir si hay
responsables directos o no frente al hacinamiento crítico. Es obvio que de
la situación responderá siempre el Estado pues es producto del sistema de
Justicia penal y en este participan diferentes subagencias: policía, Ministerio
Público, Jueces, administración penitenciaria; mas es necesario determinar
la autoridad directamente responsable y a la que le corresponde tomar las
medidas necesarias para subsanar la situación. No es válido que las diferentes
subagencias no asuman su responsabilidad partiendo de que el asunto se da
por causa de otros. Es cierto que la autoridad penitenciaria no define la política
criminal y que las reformas legales inciden directamente en el crecimiento
de la población penal -aumento de la pena máxima, reducción de beneficios,
151
aumento de delitos, aumento de penas, nuevos procedimientos legales, etc.-,

pero esto no exime a la autoridad penitenciaria de su obligación de asegurar
condiciones adecuadas y un trato digno a la población penal. No puede la
autoridad penitenciaria seguir encerrando a las personas bajo las condiciones
que actualmente lo hace y con los niveles de sobrepoblación que presenta,
imponiendo finalmente un trato que no respeta la dignidad humana. Si bien
no es la autoridad penitenciaria la que genera el crecimiento desmedido de
la población penal, sí es la directamente responsable de las condiciones en
que ubica a esas personas, porque es la autoridad encargada de la custodia y
administración de las prisiones.
El trato cruel e inhumano que se impone a las personas en cárceles
hacinadas es responsabilidad directa del Estado y de las instituciones
encargadas de la administración de Justicia, incluidos el Poder Judicial tanto
como el Ejecutivo. Al Poder Judicial le compete dictar la prisión preventiva
e imponer la sanción, pero sobre las condiciones en que se cumpla la prisión
preventiva o una sanción penal no puede responsabilizarse directamente a esa
autoridad porque no corresponde al “gobierno judicial” la ejecución material
de las medidas cautelares privativas de libertad ni de las sanciones penales,
aunque sí le compete controlarlas y poner un límite cuando la Administración
no garantice condiciones respetuosas de la dignidad humana, porque no es
válido imponer la restricción a la libertad pero desentenderse de las condiciones
en que se cumpla la misma.
El poder punitivo en el Estado de Derecho es un poder restringido
porque es legítimo únicamente en la medida en que se ejerza dentro de los
límites de ese Estado, y entre estos límites está el efectivo respeto de los
derechos fundamentales de la población penal.
Por otra parte, es obligación de la autoridad penitenciaria garantizar
la custodia de la población penal respetando la dignidad humana, y si por
razones circunstanciales y la falta de coordinación entre los poderes de la
República y las diferentes subagencias del sistema de Justicia penal se produce
un crecimiento de la población penal, es obligación de la autoridad estatal
tanto administrativa como judicial, desarrollar estrategias para solventar
las necesidades institucionales y asegurar el principio de humanidad en el
cumplimiento de las penas. Igualmente están en la obligación de garantizar
la seguridad de las personas y los bienes de la institución, y con las prisiones
totalmente hacinadas, se pone en riesgo la seguridad de los privados de
152
libertad, el cumplimiento de las penas y la seguridad institucional; más grave

aun, se irrespeta la dignidad humana y en un Estado de Derecho eso no tiene
justificación ni excusa.
La ejecución de las penas bajo niveles de hacinamiento como los
actuales contraviene el orden normativo -nacional e internacional-, lesiona el
principio básico de nuestro modelo de organización sociopolítica de respeto a
la dignidad humana, y quebranta el principio de humanidad de las penas.
Desde 1955 las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el
Tratamiento de los Reclusos establecen las condiciones bajo las que se deben
ejecutar las sanciones penales y las condiciones adecuadas del encierro:
superficie mínima, ventilación, iluminación, higiene y al menos una cama
individual y limpia para cada recluso (reglas 9 y 19). Expresamente en los
Principios para el Tratamiento de los Reclusos, se establece la exigencia de
un trato respetuoso de la dignidad y el valor inherente al ser humano.
Si el Estado opta por una política agresiva de persecución penal
-sobre todo cuando a nivel legislativo genera leyes que aumentan penas y
disminuyen beneficios- debe asumir responsablemente las consecuencias
que esa política genera y asegurar el cumplimiento de las sanciones penales
respetando los derechos fundamentales y conforme las exigencias a las que
se ha obligado en tratados y convenios internacionales así como en leyes y
reglamentos nacionales. Un aumento desmedido o imprevisto de la población
penal no legitima ni justifica en un Estado de Derecho el cumplimiento de la
pena bajo niveles de hacinamiento crítico porque ese nivel de hacinamiento
por definición constituye un trato cruel e inhumano.
Ni las limitaciones institucionales y gubernamentales, ni el hecho
de que el crecimiento de la población penal obedezca fundamentalmente a
factores ajenos a la administración penitenciaria son argumento válido para
justificar el cumplimiento de las penas en condiciones de hacinamiento.
Sobre el tema en cuestión, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos indica: “Este Tribunal ha establecido que quien sea detenido tiene
derecho a vivir en condiciones de detención compatibles con su dignidad
personal y el Estado debe garantizarle el derecho a la vida y a la integridad
personal” (Sentencia del 2 de septiembre del año 2004, Caso Instituto de
Reeducación del Menor, contra el Estado de Paraguay). En el mismo sentido:
“La Corte ha especificado que toda persona privada de la libertad tiene derecho
a vivir en condiciones de detención compatibles con su dignidad personal y
153
que el Estado debe garantizar el derecho a la vida y a la integridad personal

de los detenidos. Como responsable de los establecimientos de detención, el
Estado debe garantizar a los reclusos la existencia de condiciones que dejen
a salvo sus derechos. Mantener a una persona detenida en condiciones de
hacinamiento, con falta de ventilación y luz natural, sin cama para su reposo
ni condiciones adecuadas de higiene, en aislamiento e incomunicación o con
restricciones indebidas al régimen de visitas constituye una violación a su
integridad personal” (Sentencia del 15 de septiembre del 2005, Caso Raxcacó
Reyex contra el Estado de Guatemala).
Deben comprender la autoridad estatal, judicial y penitenciaria,
que la prohibición de tortura y tratos crueles o inhumanos en el Estado
de Derecho es una garantía absoluta, sin excepción e inderogable, tal y
como la Corte Interamericana lo señala “De conformidad con el artículo
5 de la Convención, toda persona privada de libertad tiene derecho a vivir
en situación de detención compatible con su dignidad personal (…) Este
Tribunal ha indicado que la tortura y las penas o tratos crueles, inhumanos
o degradantes están estrictamente prohibidos por el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos. La prohibición de la tortura y las penas o
tratos crueles, inhumanos o degradantes es absoluta e inderogable, aun
en las circunstancias más difíciles, tales como guerra, amenaza de guerra,
lucha contra el terrorismo y cualesquiera otros delitos, estado de sitio
o de emergencia, conmoción conflicto interior, suspensión de garantías
constitucionales, inestabilidad política interna u otras emergencias o
calamidades públicas. Las sanciones penales son una expresión de la
potestad punitiva del Estado e implican menoscabo, privación o alteración
de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita.
Sin embargo, las lesiones, sufrimientos, daños a la salud o perjuicios
sufridos por una persona mientras se encuentra privada de libertad pueden
llegar a constituir una forma de trato o pena cruel cuando, debido a las
condiciones de encierro (…) Las situaciones descritas son contrarias a la
‘finalidad esencial’ de las penas privativas de la libertad, como establece
el inciso 6 del citado artículo, es decir, ‘la reforma y la readaptación social
de los condenados” (sentencia del 25 de noviembre del año 2005, Caso
García Asto y Ramírez Rojas contra el Estado de Perú). El mismo Tribunal
reitera: “El artículo 5.1 de la Convención consagra en términos generales
el derecho a la integridad personal, tanto física, psíquica y moral. Por su
154
parte, el artículo 5.2 establece, de manera más específica, ciertas garantías

que protegen el derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos
crueles, inhumanos o degradantes, así como el derecho de toda persona
privada de libertad a ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente
al ser humano. La Corte entiende que cualquier violación del artículo 5.2
de la Convención acarreará necesariamente la violación del artículo 5.1 de
la misma. Esta Corte ha indicado que, de conformidad con el artículo 5.1
y 5.2 de la Convención, toda persona privada de libertad tiene derecho a
vivir en condiciones de detención compatibles con su dignidad personal,
lo cual debe ser asegurado por el Estado (…) En igual sentido, la Corte
Europea de Derechos Humanos ha señalado que el artículo 3 del Convenio
[Europeo] impone al Estado asegurarse de que una persona esté detenida
en condiciones que sean compatibles con el respeto a su dignidad humana,
que la manera y el método de ejercer la medida no le someta a angustia
o dificultad que exceda el nivel inevitable de sufrimiento intrínseco a la
detención, y que, dadas las exigencias prácticas del encarcelamiento, su
salud y bienestar estén asegurados adecuadamente, brindándole, entre
otras cosas, la asistencia médica requerida. Este Tribunal ha considerado
que la detención en condiciones de hacinamiento, con falta de ventilación
y luz natural, sin cama para el reposo ni condiciones adecuadas de
higiene, en aislamiento e incomunicación o con restricciones indebidas al
régimen de visitas, constituyen una violación a la integridad personal. El
Comité contra la Tortura ha expresado, en relación con las condiciones de
detención, que [l]a sobrepoblación y las precarias condiciones materiales
y de higiene en los establecimientos carcelarios, la carencia de servicios
básicos, en especial atención médica apropiada, la incapacidad de las
autoridades de garantizar la protección de los reclusos en situaciones de
violencia intercarcelaria (…) y otras graves carencias, además de incumplir
las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para el tratamiento de los
reclusos, agravan la privación de libertad de los reclusos condenados y
procesados y la transforman en una pena cruel, inhumana y degradante y,
para los últimos, además, una pena anticipada de sentencia…” (sentencia
del 6 de mayo del año 2008, Caso Ivón Neptune contra el Estado de Haití).
Precisamente porque la prohibición de tortura y penas crueles o
inhumanas es una garantía absoluta, en los Principios y Buenas Prácticas
Sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en Las Américas
155
expresamente se establece: “Medidas contra el hacinamiento La autoridad

competente definirá la cantidad de plazas disponibles de cada lugar de privación
de libertad conforme a los estándares vigentes en materia habitacional. Dicha
información, así como la tasa de ocupación real de cada establecimiento o
centro deberá ser pública, accesible y regularmente actualizada. La ley
establecerá los procedimientos a través de los cuales las personas privadas
de libertad, sus abogados, o las organizaciones no gubernamentales podrán
impugnar los datos acerca del número de plazas de un establecimiento, o su
tasa de ocupación, individual o colectivamente. En los procedimientos de
impugnación deberá permitirse el trabajo de expertos independientes. La
ocupación de establecimiento por encima del número de plazas establecido
será prohibida por la ley. Cuando de ello se siga la vulneración de derechos
humanos, ésta deberá ser considerada una pena o trato cruel, inhumano o
degradante. La ley deberá establecer los mecanismos para remediar de manera
inmediata cualquier situación de alojamiento por encima del número de plazas
establecido. Los jueces competentes deberán adoptar remedios adecuados
en ausencia de una regulación legal efectiva. Verificado el alojamiento de
personas por encima del número de plazas establecido en un establecimiento,
los Estados deberán investigar las razones que motivaron tal situación
y deslindar las correspondientes responsabilidades individuales de los
funcionarios que autorizaron tales medidas. Además, deberán adoptar medidas
para la no repetición de tal situación. En ambos casos, la ley establecerá los
procedimientos a través de los cuales las personas privadas de libertad, sus
abogados, o las organizaciones no gubernamentales podrán participar en los
correspondientes procedimientos.”
Es menester señalar que con o sin prohibición expresa, resulta
ilegítimo y contrario a Derecho el cumplimiento de sanciones penales en
condiciones de hacinamiento y eso debería significar responsabilidades
penales y disciplinarias al funcionario público que tolere esa situación.
Conforme al instrumento regional citado, la ley debería regular la
forma de resolver la problemática, pero la falta de ley no exime de intervenir
a la autoridad administrativa o judicial encargada de garantizar el efectivo
respeto a los derechos de la población penal, y frente a una crisis deben tomarse
medidas de urgencia como egresos colectivos mientras, al mismo tiempo, se
desarrollan soluciones a mediano plazo, como reformas legales, ampliación
de infraestructura carcelaria, etc. Valga señalar que acciones de esa naturaleza
156
no pretenden ni pueden resolver el problema de hacinamiento sino solamente

procuran generar un impacto inmediato ante una situación de grave crisis22.
La sobrepoblación penitenciaria cada vez se torna más grave en
nuestros países y hasta ahora no ha aplicado la autoridad administrativa ningún
mecanismo efectivo para paliar el fenómeno, incumpliendo así sus obligaciones.
Parece que nuestras autoridades estatales visualizan la situación como
irremediable y necesaria por lo que se resignan y cada una procura exonerarse de
toda responsabilidad. No han tenido la capacidad -siendo suyas la competencia
y la obligación- de desarrollar medidas efectivas, cuando es su deber desarrollar
una estrategia para resolver oportunamente el problema antes de que el sistema
penitenciario se torne inmanejable o se produzca una catástrofe.
La situación se produce al haberse agotado la capacidad instalada
y continuar recibiendo población como si su capacidad fuera ilimitada, en
detrimento de las condiciones de vida de la población y de las funciones básicas
de las prisiones. Es contraproducente el uso de la cárcel en estas condiciones.
Las prisiones y cárceles hacinadas, lejos de poder alcanzar la finalidad
resocializadora, se convierten en máquinas para neutralizar o inocuizar a la
persona o, peor aun, generan una neutralización degradante que directamente
fortalece en la persona disvalores sociales y refuerza los procesos de
autoexclusión y etiquetamiento social, generándose con la prisionalización el
efecto contrario de la finalidad de la pena y un estado del sistema que resulta
abiertamente inconstitucional y deslegitima su actuar.
Así como en un hospital, agotada su capacidad para ingresar debe
esperarse un egreso, en nuestras cárceles se hace necesario establecer un
mecanismo eficaz para el control de su población. En los países donde ese
ingreso no sea negociable –lista de espera, fijación de fecha futura para
ingreso, etc.–, sólo queda controlar los egresos y proceder así a cumplir con
los límites de todo sistema democrático; en cada país la solución, según su
modelo de organización, la deberá dictar la propia administración penitenciaria
o en otros, la autoridad judicial, por orden dispuesta desde la instancia a la
que corresponda tutelar y asegurar el efectivo respeto a los derechos de esa
población (jurisdicción constitucional, juzgados de ejecución de la pena o
22
Ver al respecto Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Informe sobre los
Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, O.E.A.,
2011, p. 176
157
vigilancia penitenciaria, juzgados ordinarios de instrucción, juzgados penales

o tribunales penales o contencioso- administrativos) para la supresión de
prácticas judiciales y penitenciarias ilegales e inconstitucionales y el efectivo
cumplimiento de las sanciones penales respetando los derechos del privado de
liberad y, sobre todo, su dignidad.
La situación debe atenderse con urgencia por razones de humanidad
y de seguridad, pues el hacinamiento degrada a la persona y dificulta las
funciones de control y orden de los recintos carcelarios. El problema se
genera por una diferencia desproporcional entre el número de ingresos y
los egresos y precisamente porque ahí está el problema desde ahí debe ser
atacado, pues la omisión de ese control agrava periódicamente el problema,
significando hoy un altísimo riesgo en la administración de nuestros sistemas
penitenciarios. Por lo tanto, lo pertinente es exigir a la autoridad penitenciaria
desarrollar un sistema de cuotas que garantice que los ingresos no superen
los egresos y, así, asegurar de manera efectiva que al menos el hacinamiento
no se incremente mientras con otro tipo de medidas y la ampliación de la
capacidad instalada se logra ya no solo mantener el grado de hacinamiento,
sino reducirlo y llegar a eliminarlo. En el caso de Costa Rica, en particular,
por órdenes de los Juzgados de Ejecución de la Pena se ha ido desarrollando
este procedimiento. Inicialmente los jueces se limitaban a prohibir el ingreso
de privados de libertad a determinados centros penitenciarios, posteriormente
no solo se prohíbe el ingreso sino que se ordena el traslado de determinado
número de personas, y frente a un sistema colapsado y hacinado en todas sus
dependencias, se ordenó en septiembre del año 2013, un egreso colectivo para
trescientos setenta personas. El desarrollo de un sistema de cuotas va tomando
fuerza y se le exige a la administración penitenciaria egresar mensualmente un
número igual al de los ingresos que tenga a través de mecanismos ordinarios
conforme sus competencias o de egresos colectivos bajo criterios previa y
objetivamente determinados (por ejemplo, población más próxima a cumplir
la pena, población mayor de sesenta y cinco años de edad, población con
problemas de salud, etc.)
Si el Estado apuesta al control del conflicto social a través de la
privación de libertad, debe asumir el costo de esa estrategia, y si no tiene
la capacidad de ampliar la capacidad de las prisiones, debe someterse a
determinados límites; el costo político que podrían generar, por ejemplo,
medidas como los egresos colectivos de población penal deberá ser
158
determinado por los ciudadanos en los procesos de elección, y serán ellos

quienes deciden si castigan o no al gobernante, pero lo que no es materia
de sometimiento a las mayorías ni a la autoridad estatal, es la decisión de
no respetar la dignidad humana y ese límite es un principio que nos protege
a todos.
El Estado está obligado a eliminar la situación de hacinamiento crítico
y debe asegurar el funcionamiento del sistema penitenciario respetando los
límites del Estado constitucional y democrático, erradicando la mala práctica
de cárceles hacinadas, como desde hace muchos años y en forma reiterada lo
ha señalada nuestra Corte Interamericana.
5. ¿Hay alternativas a los enfoques de mano dura, de

just desert y del Derecho Penal eficaz?
Precisamente entre los temas de la Guía que se ha resuelto abordar

hay un sinnúmero de mecanismos que se proponen como salidas positivas
para la problemática de la criminalidad.
Tales herramientas implican a la sociedad civil, al sector privado y a
las organizaciones no gubernamentales, de manera que su coadyuvancia sea
útil en función de mejorar la situación descrita.
Tal y como indica la Guía, hay a nivel mundial “…un interés creciente
en las iniciativas que implican al público en la prevención del delito y la
reforma de la justicia penal…”23.
Partiendo de lo indicado, se abordarán infra algunas iniciativas de
prevención que se dan en la subregión y que tienden a fortalecer la interlocución
con la sociedad civil y el fortalecimiento de los lazos con la comunidad.
Sobre el punto, recalca la Guía lo siguiente:
“Las estrategias de prevención ofrecen la

oportunidad de implicar a la sociedad civil y los
grupos afectados en actividades de colaboración
23
P. 48, parágrafo 118 ab initio.
159
para aumentar la seguridad. Esta implicación puede

ser útil a fin de derribar las barreras de desconfianza
que existen en algunos Estados entre las autoridades
policiales y la sociedad civil…”24
Siempre en relación con este aspecto de la implicación de la sociedad

civil en la prevención, se menciona otro punto en el Seminario 4 de la Guía que
se ve reflejado en esas experiencias concretas de prevención que se explicarán
en los acápites siguientes, a saber, el de la Justicia restaurativa.
El de la Justicia restaurativa es un tema de interés para el Comité, toda
vez que, tal y como destaca, por ejemplo, el Handbook on Restorative Justice
Programmes25, este tipo de mecanismo es una respuesta que reconoce el rol de
la comunidad como un actor primario para prevenir y responder al delito26 lo que
-siendo la contribución pública a la prevención del delito la esencia de lo que
se busca destacar en el Seminario 4 de la Guía- resulta en extremo pertinente27.
En el parágrafo 11328 de la Guía se hace mención de otro aspecto por
desarrollar, cual es la función que los ciudadanos tienen “…que desempeñar
en lo que atañe a (…) los procedimientos de justicia penal…” lo que debe ser
confrontado, en relación con el estudio de casos particulares de aplicación de
Justicia restaurativa a nivel regional que se hará infra, con la visión que al
respecto tiene la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito al
afirmar en el Handbook citado29 que este tipo de enfoques puede servir para
fortalecer la capacidad del sistema de administración de Justicia existente,
razón de más para abordarlos, dado el entrabamiento que con frecuencia
aqueja a los sistemas de administración de Justicia penal en nuestros países.
Prevención por medio del mejoramiento del acceso a servicios como
la educación o la salud, la apertura de espacios de orientación y formación
vocacional, el involucramiento de la policía en actividades positivas y que le
24
Parágrafo 116 (p. 48).
25
UNODC, Viena, 2006.
26
Ibidem, p. 8 ab initio.
27
Véase al respecto, también, el párrafo quinto in fine del preámbulo a los Principios
básicos sobre la utilización de programas de justicia restaurativa en materia penal
(resolución 2002/12 del Consejo Económico y Social, anexo).
28
P. 47.
29
P. 5.
160
acerquen a la población, sobre todo, joven, son acciones, todas, que contribuyen
a superar el paradigma de la prevalencia de la prevención represiva que, según
se explicaba en los acápites que preceden, se ha dado en la subregión hasta
el momento, y que ha aportado tan poco para la reducción de la violencia en
Latinoamérica; son precisamente algunas de tales acciones las que se pasa de
seguido a describir y comentar.
III- ALGUNAS EXPERIENCIAS POSITIVAS DE

PREVENCIÓN DESPLEGADAS O PROYECTADAS
PARA LATINOAMÉRICA
1. El programa ProPaz (Pará, Brasil)
El programa ProPaz es una propuesta desarrollada por la

administración del Gobierno del Estado de Pará, unidad política
administrativa que se ubica en la parte norte de la federación brasileña.
Para lo que acá interesa, el de Pará es el segundo estado con mayor
extensión del país y, aun más importante, el más populoso de la región norte,
con una población de 7.321.493 habitantes; en la región metropolitana de
Belém, capital del Estado, hay 2,1 millones de pobladores, siendo esta ciudad,
entonces, la mayor población metropolitana de la región Norte del país30.
En ese contexto demográfico, el programa ProPaz surge como una
propuesta que, en general, se plantea como objetivo el reducir los niveles
de violencia; su orientación –como podrá apreciarse infra– bien puede ser
caracterizada como un enfoque de prevención de la criminalidad que abarca
acciones de prevención no represiva a la vez que integra otros tipos de
intervención más centrados en aspectos tales como el policial, entre otros, lo
que permite percibirlo como un proyecto diverso en cuanto a las herramientas
que pone en marcha.
30
www.pa.gov.br
161
Se propone como fines principales la integración y coordinación de

las políticas públicas relativas a la niñez, la adolescencia, la juventud y la
población en situación de vulnerabilidad, para reducir los niveles de violencia
por medio de la reducción de la exclusión social.
ProPaz funciona en el campo mediante el modelo de policía
comunitaria, que toma en cuenta dos factores, a saber, la prevención del delito
y la identificación y resolución de problemas relativos a la seguridad pública,
ello a través de la cooperación entre instituciones estatales y la comunidad.
Tal asociación le asegura a la comunidad el derecho de ser consultada
e involucrada en la decisión de los asuntos relativos a las estrategias de
dirección de los órganos del sistema de seguridad pública encargados del
control del delito y de la atención a víctimas, lo mismo que al combate a la
inequidad y a la exclusión social.
En relación precisamente con el tema de la exclusión social, ProPaz
se propone promover la satisfacción al menos de las necesidades básicas de
aquellos ciudadanos que se encuentran en estado de pobreza, lo cual implica
acciones en el campo, por ejemplo, de la salud o de la asistencia jurídica,
entre otros.
En el campo de la salud, se cuenta con unidades móviles equipadas
con aparatos de alta tecnología que han permitido prestar asistencia médica
en multiplicidad de especialidades y hacer avances en el diagnóstico de males
como el sida o la tuberculosis, a la vez que se desarrollan programas de
prevención del cáncer y de vacunación, además de que se prestan servicios
oftalmológicos, tal y como se refleja en el cuadro que sigue:
04. Número de atendimentos do Projeto ProPaz Cidadania, incluindo

caravana Oftalmológica
LOCAL ATENDIMENTOS
Caravana Marajó 643.193
Caravana Baixo Amazonas 639.262
Região Metropolitana de Belém 160.170
Regiões Sul e Sudeste 384.783
Fórum das Ilhas 37.212
Susipe (Comp. Americano, PEM I, II e III, Feminino) 41.569
TOTAL 1.906.189
Fuente: Programa ProPaz, 2014.
162
A) Las acciones de prevención desarrolladas por ProPaz
ProPaz hace su propuesta integrando los poderes Ejecutivo,

Legislativo y Judicial, lo mismo que a organismos de derechos humanos y
a organizaciones no gubernamentales, ello con la finalidad de promover el
fortalecimiento de la red de protección de los niños, niñas y adolescentes;
se promueven igualmente las capacitaciones en lo referente al enfoque de
derechos, con lo cual se logra el robustecimiento de los consejos comunitarios.
ProPaz centra gran parte de sus actividades en la escuela; el enfoque
principal en tal contexto es el de la construcción de una cultura de paz,
por medio de la cual se puedan cambiar los escenarios de violencia que
mantienen a las comunidades y a la familia alejadas de la educación formal.
El proceso se lleva a cabo por medio del abordaje en los centros educativos
de temas tales como la violencia, la cultura de paz, los valores.
Este tipo de acciones ha abarcado más de cien escuelas públicas en
las regiones metropolitanas de Belém, Soure, Breves, Marabá, Santarém y
Abaetetuba, llegando a alcanzar a una población de unas 17.000 personas.
En los barrios, el programa desarrolla varios tipos de actividades en
función de la reducción de los niveles de violencia por medio de acciones de
prevención con niños y adolescentes en áreas consideradas de riesgo social,
acciones mediante las cuales se refuerzan la inclusión, la interacción y la
integración.
El programa se basa en un trabajo que desarrolla temas tales como
aquellos relacionados con valores, respeto, disciplina y diálogo, entre otros,
y el objetivo principal es reestructurar los estándares de conducta, fortalecer
los lazos familiares y reducir las tasas de violencia.
Es en extremo relevante mencionar que esta parte del programa
ProPaz funciona en jornadas posteriores a los horarios escolares, o como
actividades extra respecto del horario normal, de manera que aquellos que
estudian por la mañana son atendidos por la tarde, y aquellos que estudian
por la tarde lo son por la mañana.
Las actividades desarrolladas en este contexto incluyen deportes
de todo tipo, como baloncesto, volleyball, balonmano, tenis de mesa,
natación, computación, música, teatro, dibujo, entre varias otras, todo
lo cual contribuye también a la revitalización de espacios deportivos y
socioculturales, a los cuales se unen nuevas infraestructuras, todo lo cual
163
viene a robustecer el desarrollo social y la mitigación de la violencia en los

espacios comunitarios.
Estas acciones, que se desarrollan como actividades extra respecto de
los horarios normales de clase, se complementan con programas durante los
períodos en que los niños y niñas se encuentran en vacaciones, actividades que
igualmente tienen que ver con las artes, la cultura y el deporte para personas
entre los ocho y los dieciséis años de edad, tal el caso de aquellas llevadas a
cabo en las poblaciones de Salinas, Mosqueiro u Outeiro.
Para las poblaciones jóvenes de mayor edad, ProPaz desarrolla acciones
orientadas a impulsar la plena ciudadanía de esta franja etaria, promoviendo
actividades vocacionales y de formación, ello en función de generar
oportunidades de empleo que puedan mejorar el ingreso de estas personas, a la
vez que se les ofrece también acceso a deporte, esparcimiento, arte y cultura:
05. Personas atendidas en la Unidad Integrada ProPaz (UIPP) Terra Firme.
NÚMERO DE
AÑO MUNICIPIO SERVICIOS PERSONAS
ATENDIDAS
Confecção de Pipa/ Dança
Contemporânea/ Iniciação Teatral/ 600 niños, niñas y
2012 Belém
Teatro/ Dança do Ventre/ Hip adolescentes*
Hop/ Dança de Salão
Esporte/Lazer/ Jiu-Jitsu / Dança/ 251 niños, niñas y
2013 Belém
Capoeira/Informática adolescentes
Esporte/Lazer/ Jiu-Jitsu / Dança/ 316 niños, niñas y
2014 Belém
Capoeira adolescentes
Total 1.169
* Los datos se refieren al número de visitas, no al número de personas atendidas.

Fuente: Programa ProPaz, 2014.
También son de mucha relevancia las actividades que el programa

pone en marcha para impulsar el desarrollo de proyectos sociales en el marco
de asociaciones y cooperativas respaldadas por ProPaz para obtener recursos
financieros que les permitan generar ingreso a las familias por debajo de la
línea de pobreza.
164
Otro proyecto que tiene por objeto garantizar los derechos de los
niños, niñas y adolescentes es ProPaz Integrado que, a través de la integración
de los servicios psicosociales, médicos y de promoción social en una sola
área, promueve la atención integral e interdisciplinaria de las víctimas de estas
franjas etarias y de las mujeres; el crecimiento de las intervenciones a través
de este programa se puede ver en el cuadro siguiente:
Evolución de personas atendidas en los núcleos del Programa Integrado

Pro Paz desde noviembre 2004 a septiembre 2014*
6000 5359
5000 4357
4029
4000
3000
2000
1005 1267 1251 1178
731 803 936
1000
83
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total de pessoas atendidas
Fuente: ProPaz, 2014
B) Algunas conclusiones sobre el programa ProPaz
Tal y como puede observarse, ProPaz es una propuesta relevante

por varias razones; en primer lugar, ofrece una perspectiva de prevención de
espectro amplio, que va más allá de la sola visión represiva, para plantear
acciones que ponen su énfasis en aspectos tales como la apertura de
oportunidades de todo tipo para las poblaciones meta (en este caso sobre todo
de bajos ingresos), las cuales se concretan en acceso a servicios de salud,
educación, esparcimiento y espacios más adecuados para el desarrollo de un
165
tejido social más apropiado para la prevención de la violencia, a la vez que se

refuerzan las acciones dirigidas al fomento de una cultura de paz, herramienta
que reclama cada vez más campo en el conjunto de las estrategias preventivas.
Por otro lado, para lo que a este rapport concierne, ProPaz se visualiza
como un buen ejemplo de lo que ahora interesa promover, según lo que se
desprende del Tema 6 y del Seminario 4 de la Guía. En efecto, el parágrafo 50
de la Guía, por ejemplo, establece que los programas de “…prevención social
o ‘de desarrollo’ que promueven la mitigación de la pobreza y el adelanto
social y económico (…) son inversiones importantes y rentables que se han
de valorar en contraposición a las medidas disuasorias y de aplicación de
la ley…” Sobre el punto, el programa ProPaz también contempla aspectos
relativos a la policía o relacionados con temas de prevención situacional: tal
y como se indicaba más al inicio, el programa también tiene como uno de sus
pilares al modelo de policía comunitaria, que se encuentra implantada por
medio de las denominadas unidades integradas ProPaz (UIPP), las cuales
tienen recursos materiales tales como vehículos, elementos tanto de la policía
civil como de la policía militar, lo mismo que técnicos criminalísticos, sin
embargo, del repaso del resto de aspectos que integran el programa ProPaz, se
concluye que se trata de una iniciativa comprensiva de diversidad de acciones
que no tienen que ver solamente con este punto relativo a lo policial, sino que
abarca mucho más, con lo que aspira a lograr un enfoque más comprensivo,
que permita incidir positivamente en la problemática de la violencia, como lo
indica claramente la Guía:
…una menor concentración de las desigualdades

en los ingresos, la inclusión social proactiva y los
programas de educación y empleo destinados a
los jóvenes pueden producir un efecto positivo
en la aparición, la duración y la dinámica de la
violencia…31
ProPaz resulta novedoso, a la vez que pertinente, puesto que responde

a las necesidades de poblaciones que sufren de problemas de exclusión social
31
Prevención del Delito y Justicia Penal, parágrafo 50 in fine.
166
serios, basándose en procesos de aprendizaje dirigidos a la integración social, e

insertándose –por sus objetivos– el programa adecuadamente en la comunidad
a la que va dirigida.
En cuanto a liderazgo y empoderamiento, el programa también tiene
relevancia desde el momento en que uno de sus ejes es el involucramiento
en sus actividades, de miembros destacados de la comunidad, característica
que también tiene relevancia en tanto ello es muestra de participación
–y eventualmente de vigilancia– de la sociedad civil en los procesos
desarrollados.
Siendo un programa relativamente reciente, será importante plantear
más adelante acciones de evaluación que permitan valorar adecuadamente
las acciones desplegadas en función de, quizá a futuro, replicarlas en otros
ámbitos geográficos, si ello fuere posible.
2. Iniciativas en materia de prevención no represiva

desarrolladas por la policía y por la Alcaldía
de Bogotá e iniciativas en materia de Justicia
restaurativa, en general, en Colombia
A) Justicia restaurativa32
El Ministerio de Justicia y del Derecho de Colombia ha mantenido

en los tiempos más recientes una posición en extremo clara en lo referente a
que se debe evitar el uso extremo de los mecanismos de índole penal para la
solución de los conflictos.
En ese sentido se ha pronunciado el Ministro mismo, cuando
recomienda reducir la cantidad de asuntos que ingresan al sistema penal, con
lo cual se lograría descongestionar la rama judicial.
32
La información y los datos cuantitativos se extraen de la entrevista realizada en
octubre del año 2014 al Director de Mecanismos Alternativos del Ministerio de
Justicia y del Derecho, Dr. Mario Córdoba.
167
En la división de mecanismos alternativos del Ministerio de Justicia

se crearon diversas estrategias con esos fines y para el acceso a la Justicia y
la prevención, tales los casos de los conciliadores en equidad y de las casas
de Justicia.
–– Los conciliadores en equidad se constituyen en un mecanismo
de Justicia de acuerdos, a través del diálogo y con un gran arraigo
comunitario y rural.
Muchas de las personas que cooperan con este programa son
pensionados y comerciantes, pues no tienen retribución económica alguna;
son líderes comunitarios propuestos por la comunidad, por organizaciones
cívicas, iglesias, etc., quienes reciben ciento veinte horas de capacitación en
un diplomado.
–– Las casas de Justicia tienen un componente simbólico y un
empoderamiento del acceso a la Justicia. Obedecen a la necesidad de que
haya cada vez más integralidad y más desarrollo de la descentralización.
Otras de las actividades desarrolladas en materia de Justicia restaurativa
en Colombia son aquellas que ha puesto en marcha el Consejo Superior de la
Judicatura, a través de dos jurisdicciones especiales reconocidas, a saber, los
jueces de paz y las jurisdicciones indígenas.
–– Los jueces de paz no tienen facultades para obligar a comparecer a
los ciudadanos para que acudan a resolver sus conflictos ante dicha
jurisdicción, por lo que este trámite debe ser de forma voluntaria y de
común acuerdo, o sea, que se requiere el consentimiento de las partes
para que surja la competencia del juez de paz.
A pesar de su carácter político y urbano, se llega a un 80 % de
conciliaciones a través del diálogo y a un 20 % de sentencias.
–– Las jurisdicciones indígenas son un mecanismo de Justicia que refleja
el pluralismo de Colombia y obedece a las construcciones culturales
de cada etnia. Existen justicias indígenas de compositio y arreglo a
través de los palabreros.33
33
Los palabreros resuelven conflictos en los pueblos indígenas haciendo uso de
mecanismos tales como mediación, entre otros.
168
B) Proyectos de prevención desarrollados por la Policía

Nacional.34
Aparte de las actividades de control, la Policía Nacional desarrolla

sus actividades de prevención a través de tres ejes fundamentales, a
saber, la promoción cívica, las campañas institucionales y el tema de la
responsabilidad compartida.
En cuanto a las actividades de promoción cívica, se da ésta en todas
las franjas etarias y en el ámbito local. Tiene como finalidades la recuperación
del entorno y el manejo de problemas tales como la drogadicción y el tráfico de
personas con fines de explotación sexual, actividades que se organizan con la
cooperación de comités de padres de familia. Igualmente se destaca entre estas
actividades de promoción cívica un programa denominado Carabineritos.
Carabineritos tiene como población meta a niños, niñas y adolescentes,
quienes en el contexto del programa desarrollan actividades complementarias
a su educación formal en diversas áreas como el arte o el deporte; las acciones
llevadas a cabo por este grupo tienen que ver con la participación comunitaria,
la protección del ambiente, la expresión cultural y el fomento de principios
cívicos con el objetivo de lograr su integración a la vida en comunidad.35
En cuanto concierne a las campañas institucionales, la Policía
Nacional actúa en los campos de la prevención vial, el tráfico de sustancias
ilícitas (que se trabaja en los colegios), lo mismo que en el tema de la
sustitución de cultivos, campaña que implica también el acompañamiento con
programas alternativos, como en el caso de la región del Catacumbo, limítrofe
con Venezuela.
Este proyecto resulta muy interesante dado que, según el Monitoreo
de Cultivos de Coca correspondiente a Colombia para el año 201336, la del
Catacumbo es una de las zonas con mayor densidad de cultivo de esta planta
34
Información basada en entrevista realizada a Carlos Guzmán, del Grupo de
Prevención de la Policía Nacional (Bogotá, octubre de 2014).
35
http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/Carabineros/ProgramaCarabineritos
36
UNODC, Bogotá, 2014
(http://www.unodc.org/documents/colombia/2014/Junio/INFORME_
MONITOREO_FINAL_-_BAJA_-.pdf)
169
en la región central del país37, de manera que el trabajo con los campesinos del
área puede ser relevante para influir positivamente en el tema.
En esta misma área de las campañas institucionales, la Policía
Nacional también ha puesto énfasis en el tema de los vínculos con la
comunidad por medio de actividades lúdicas en el caso de comunidades con
niveles altos exclusión social, como en el caso de la comunidad de Tumaco,
donde se ha trabajado en campos de la cultura urbana tan variados como el
hip-hop o el grafiti.
En esta población se ha puesto en marcha un programa en el que participa
la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional que involucra a niños,
niñas y adolescentes, concienciándolos sobre la problemática de las drogas38
y que se inserta en el sistema educativo formal, por lo que también son
interesantes las sinergias desarrolladas con el Ministerio de Educación.39
En el tema de la responsabilidad compartida, la Policía Nacional
ha desarrollado acciones en lo relativo a la gestión interinstitucional para la
educación ciudadana, en el de asesoría a proyectos productivos, a la vez que ha
cooperado con las llamadas Escuelas de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Estas últimas pueden ser una herramienta útil en el tanto se
involucra de lleno a la sociedad civil; tal y como se declara en la Política
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana40, fortalecerlas debe ser
un objetivo a lograr, ello “…con el propósito de vincular a la comunidad
en la prevención y denuncia del delito, el intercambio de información y una
actuación solidaria…”41.
Las escuelas así planteadas se abren como espacios académicos sobre
mediación y resolución alternativa de conflictos, con lo cual se propician
37
Ibidem, p. 32.
38
Ver http://portal.policia.gov.co/es-co/Noticias/Lists/Noticias2011/Mostrar.
aspx?ID=5264.
39
http://www.mineducacion.gov.co/observatorio/1722/article-213819.html.
40
Accesible en el portal del Departamento Nacional de Planeación
(http://www.dnp.gov.co/portalDNP/grupo-de-convivencia/PNSCC%20
FINAL%20AGO%202011.pdf); hay una versión en inglés en el sitio de la
Presidencia de la República (http://wsp.presidencia.gov.co/Seguridad-Ciudadana/
consejeria/Documents/Pol%C3%ADtica%20Nacional%20de%20Seguridad%20
y%20Convivencia%20Ciudadana-Ingl%C3%A9s.pdf).
41
Ibidem, p. 25.
170
soluciones a las situaciones conflictivas de forma que se reduzca el recurso al

sistema judicial.
Otro programa que ha desarrollado cantidad de experiencias positivas,
por su contenido y por la población a la que se dirigen, es aquel denominado
Jóvenes a lo bien.
Esta iniciativa se caracteriza porque integra a la Policía Nacional con
entes de otros ámbitos en lo público y en lo privado, pues forman parte del
mismo las autoridades locales y el Servicio Nacional de Aprendizaje, que se
encarga de proporcionar formación en competencias laborales a jóvenes que
forman parte de pandillas, entre otros, y a sus familias.
Algunas de las acciones concretas de Jóvenes a lo bien se mencionan
de seguido:
–– Experiencia de la Policía Metropolitana de Neiva con los integrantes
de las barras de equipos de futbol: se logró que barras rivales se
acercaran sin violencia y se brindó capacitación para que desarrollaran
actividades artesanales.
–– El Departamento de Policía de Quindío ha organizado conjuntamente

con el Servicio Nacional de Aprendizaje un campeonato de futbol en
el que participan cincuenta personas adictas a la heroína que están
siendo tratadas con metadona.
–– La Policía Metropolitana de Cartagena logra que cincuenta jóvenes

de un barrio en riesgo social se gradúen en un curso de seguridad
industrial y salud ocupacional.
–– El Departamento de Policía de Cundinamarca brindó cursos de mecánica

y de producción audiodigital, entre otros, a trescientos jóvenes.
–– El Departamento de Policía de Santander coadyuva para la creación

de una microempresa de reciclaje con ocho jóvenes de entre catorce y
veinte años en riesgo de abuso de sustancias.
–– La Policía Metropolitana de Pereira cooperó para el surgimiento de

una microempresa de calzado donde laboran doce jóvenes que se
encontraban en riesgo social.
171
–– El Departamento de Policía de Guaviare coordinó para que se diera

una alianza estratégica entre una radioemisora local y la Radio
Policial Nacional para producir un programa radial en el que jóvenes
estudiantes de los centros educativos de la zona abordan temas como
el consumo de sustancias, la prostitución infantil y la explotación
laboral, entre otros temas.
–– Con la entrega de sus armas a la Policía Metropolitana de Barranquilla

por parte de veinte pandilleros se inicia el programa Barranquilla sin
pandillas, qué maravilla, con el cual se busca la reinserción social de
jóvenes integrantes de pandillas.
–– El Servicio Nacional de Educación y el Departamento de Policía de

Antioquia graduaron ciento veintisiete jóvenes en oficios tales como
informática, gestión empresarial, restauración hidrológica y vegetal
en proyectos viales y cuencas hidrográficas.
C) Actividades de prevención desarrolladas por la Alcaldía

de Bogotá
a) Territorios de vida y paz
Este programa se propone una intervención integral en los cien

cuadrantes con mayores problemas de criminalidad de la capital colombiana,
los cuales fueron seleccionados con base en el Análisis Criminológico Temático
– Diagnóstico Sectores de Mayor Criminalidad Año 2012 del Observatorio de
Delito de la Policía Metropolitana de Bogotá.
Es una intervención integral porque abarca un sinnúmero de aspectos
que van más allá de la mera prevención represiva, para incluir gran cantidad
de acciones de naturaleza social que, se supone, contribuirán a reducir los
problemas de criminalidad al generar nuevas condiciones de vida para la
población capitalina de los distritos seleccionados.
Las intervenciones incluyen, entonces, cosas tan diversas como el
apoyo y capacitación a los ciudadanos en temas como la solución pacífica de
172
conflictos, el mejoramiento de la infraestructura y de los espacios públicos en

zonas de alta conflictividad social, la atención y prevención de la violencia
intrafamiliar, entre muchos otros, que se pueden condensar en el cuadro de
ejes temáticos orientadores del programa que se incluye de seguido:
ALCALDÍA DE BOGOTÁ
PROGRAMA “TERRITORIOS DE VIDA Y PAZ ”
EJES TEMÁTICOS
- Entorno e infraestructura social para la paz y la convivencia.
- Niñez y juventud constructoras de paz.
- Cultura y fortalecimiento de idendades.
- Economía popular y generación de empleo e ingresos.
- Reducción de segregación y fortalecimiento del tejido social.
Seguridad y convivencia humana para la vida digna.
Como puede verse, se trata de una iniciativa verdaderamente integral

ya que cubre gran cantidad de áreas de importancia en tareas de prevención,
de política social y de fortalecimiento de la ciudadanía.
Algunas acciones concretas de este programa incluyen la construcción
de escuelas de deportes, la construcción de parques, la rehabilitación de los
suelos en las cuencas de cauces de ríos y quebradas, atención integral en salud
y tratamiento de adicciones, servicios de asistencia legal gratuita en casos
de violencia de género, doce unidades de mediación con la asistencia de
operadores de Justicia alternativa, entre muchas otras acciones más42.
b) Programa de seguridad humana y convivencia
El eje central de este programa es el fomento de una cultura del

desarme, ello mediante la restricción permanente a la portación de armas de
fuego en la capital, al mismo tiempo que se ponen en marcha campañas sobre
la no violencia dirigidas a niños, niñas y adolescentes
42
Para información más detallada, véase el portal de la Alcaldía Mayor de Bogotá
(http://www.gobiernobogota.gov.co/lineas-estartegicas/territorios-de-vida-y-paz).
173
c) Programa Derechos Humanos y Convivencia
Pensado para promover la protección de niños, niñas y jóvenes

a través del sistema de responsabilidad penal adolescente, y el acceso a la
Justicia, entre varios otros, temas, este programa se proyecta a la ciudadanía
de la capital por medio de una red bastante amplia, que se compone de gran
cantidad de espacios para la mediación y la conciliación para la resolución
pacífica de los conflictos43.
D) Observaciones generales sobre algunos de los programas

desarrollados en Colombia
Son numerosas las virtudes que presentan los programas mencionados

en el presente acápite sobre acciones de prevención desarrolladas en Colombia.
Se nota un acentuado énfasis en el desarrollo de todo lo que tiene
que ver con mecanismos de naturaleza restaurativa, ya que tanto el Ministerio
de Justicia y del Derecho, como la Policía Nacional y la Alcaldía Mayor de
Bogotá, tienen programas que incluyen el fomento de la solución alternativa
de conflictos, lo que demuestra que el propósito de impulsar esta perspectiva
ha permeado al nivel nacional y policial, lo mismo que al nivel municipal, en
razón de lo cual se cumple con el mandato del Consejo Económico y Social
de las Naciones Unidas según el cual:
“Los Estados Miembros deben considerar la

posibilidad de fomentar estrategias y políticas
nacionales encaminadas al desarrollo de la justicia
restaurativa y a la promoción de una cultura propicia
para la utilización de la justicia restaurativa entre
las autoridades policiales, judiciales y sociales y las
comunidades locales…”44
43
http://www.gobiernobogota.gov.co/lineas-estartegicas/derechos-humanos-y-
sistema-distrital-de-justicia.
44
Resolución 2002/12 del ECOSOC, numeral 20.
174
En este mismo tema, se debe llamar la atención respecto de la iniciativa

desarrollada por el Consejo Superior de la Judicatura relativa al reconocimiento
de las jurisdicciones indígenas. Una postura como esta genera una respuesta al
conflicto más adecuada a los condicionantes culturales que pueden subyacer
a la situación problemática, aparte de que puede generar un ambiente de más
confianza entre las comunidades relacionadas y el sistema penal45.
Uno de los temas que fueron abordados en San José de Costa Rica46
fue el de las armas de fuego, en el cual se “…destacó la importancia de adoptar
medidas para prevenir y combatir el uso de armas de fuego como medio de
reducir el número de homicidios en la región, incluso organizando y llevando
a cabo campañas especiales con objeto de eliminar el uso ilícito de armas
de fuego por civiles…”47 Es precisamente a la luz de tal recomendación que
adquieren especial relevancia las iniciativas descritas supra que proponen la
Policía Metropolitana de Barranquilla o la Alcaldía Mayor de Bogotá en esta
área tan sensible.
La interacción de los entes de Estado con lo público, a la vez que el
papel protagónico que se debe dar a los medios, según se recomienda en la
Guía, se ven reflejadas en iniciativas como la desplegada por el Departamento
de Policía de Guaviare, iniciativa que, como se explicaba, integra a esta
institución preventiva y a una emisora de radio local para dar espacios a
jóvenes estudiantes para que aborden temas relevantes para lo concerniente a
la prevención de la violencia.
Tiene gran importancia en materia de asistencia legal, aquella que se
brinda al nivel municipal en Bogotá a las víctimas de violencia de género; sobre
este punto, es menester tener presente que el impulso a este tipo de asistencia
puede proteger y salvaguardar los derechos de las víctimas y es útil para
contribuir a la prevención de la delincuencia, al mejorarse de esta manera el
conocimiento de la ley48.
45
En ese sentido, ver UNODC: Handbook on Restorative Justice Programmes, Viena,
2006, parágrafo 2.7.
46
Reunión Preparatoria Regional de América Latina y el Caribe para el 13° Congreso
de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal.
47
Informe, parágrafo 64.
48
Principios y directrices de las Naciones Unidas sobre el acceso a la asistencia
jurídica en los sistemas de justicia penal (A/RES/67/187), parágrafo 3 in fine.
175
Sin embargo, desde la perspectiva de los derroteros fijados por la

Guía, uno de los aspectos que más llama la atención es la extremadamente
amplia y comprensiva acción que despliega la Alcaldía Mayor de Bogotá
en labores atinentes a la prevención; en efecto, tal y como se detallaba, esta
municipalidad interviene en casi todos los ámbitos relacionados, lo que habla
bien de la corporación mencionada: es menester tener presente, para una mejor
comprensión de lo que acá se indica, lo que se establece en el Seminario 4 de
la Guía en el sentido de que el propósito de “…institucionalizar la prevención
a nivel local es hacer que los sectores con responsabilidad en la tarea de
contribuir a la seguridad entren en contacto y cumplan su cometido, dando
margen a una auténtica implicación de la sociedad civil…”49.
3. Proyecto de Liderazgo Juvenil “Talleres de

liderazgo juvenil: derechos y responsabilidades de
la niñez y adolescencia y prevención de la violencia
juvenil (El Salvador)
A) La situación de la violencia en El Salvador
El Proyecto de Liderazgo Juvenil se desarrolla en el contexto de un

país que continuamente se mantiene entre los primeros lugares del ranking de
los países más violentos del hemisferio. Aunque esta no es una situación nueva
para los jóvenes salvadoreños, quienes han crecido con una generación que ya
no padece el conflicto armado que en el pasado marcó a otras juventudes, los
jóvenes del presente salvadoreño crecen con las pandillas, lo que implica una
significativa pérdida de libertad en sus entornos inmediatos.
Las niñas, niños y adolescentes en El Salvador representan el
35% de la población, es decir 2.2 millones de salvadoreños50 que se ven
49
Prevención del Delito y Justicia Penal, parágrafo 112 in fine.
50
Según la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2013 de la Dirección
General de Estadística y Censos de El Salvador.
176
afectados directamente por la violencia, que ha dejado de ser un fenómeno

predominantemente urbano. En la actualidad, la criminalidad se ha desplazado
a regiones del interior del país: alrededor de la mitad de las muertes violentas
ocurridas en los últimos años se están produciendo en las zonas rurales, que
durante muchos años estuvieron fuera del mapa de la criminalidad.
El problema actual, como se ha señalado en la literatura relacionada51,
es el resultado de la convergencia e interacción de factores estructurales que
han venido produciendo problemas en materia de inclusión social, equidad,
convivencia pacífica, Justicia penal y respeto a la ley y al Estado de Derecho, lo
cual, junto a la emergencia de factores de orden coyuntural y transnacional52, ha
generado que comunidades enteras sobrevivan secuestradas por la violencia.
En los últimos veinticinco años se han tomado medidas inútiles para
reducir las tasas de homicidio en general, y en particular las de homicidio de
personas menores de edad: según datos de UNICEF, entre los años 2005 y 2013,
se registraron un total de 6.300 homicidios contra niños, niñas y adolescentes
y el 89% de todos los homicidios está concentrado en la población de 15 a 19
años de edad, de los cuales el 87% en niños53.
A pesar que la violencia es una de las principales preocupaciones de
los salvadoreños, la criminalidad no ha disminuido de manera significativa,
dada la naturaleza populista de las medidas punitivas llevadas a cabo, tal el
caso del enfoque de mano dura desplegado y la llamada “mano súper dura”
(sic) que luego le sucedió, más la promulgación de leyes que más tarde fueron
declaradas inconstitucionales en vista de lo grosero de las violaciones a la Carta
Magna que implicaban éstas; tales reformas resultaban en el encarcelamiento
de cientos de personas que luego eran liberadas por no demostrarse su efectiva
participación (lato sensu) en hechos delictivos.
Tal y como se explicaba, El Salvador puso énfasis durante muchos
años únicamente en posturas altamente represivas ante el fenómeno del delito,
51
Ver UNODC: Crime and Development in Central America, s. f., pp. 12 y siguientes.
52
Como en el caso de las pandillas de jóvenes; sobre el punto, ver PNUD: Informe
sobre Desarrollo Humano para América Central 2009 – 2010, pp. 108 – 111.
53
El tema del homicidio en perjuicio de personas menores de edad es destacado por
el Global Study on Homicide 2013 (Viena, 2014, p. 16), que llama la atención
particularmente respecto de las tasas de homicidio cometido contra jóvenes en
Centroamérica, que es cuatro veces mayor que la tasa global para esa misma franja
etaria.
177
sin que sus tasas de criminalidad bajaran, siendo que su tasa de homicidio era
en el año 2012 de 41,2 homicidios por cada cien mil habitantes54, es decir, una
de las más altas del hemisferio.
En ese contexto, se creó en años recientes el Consejo de Seguridad
Ciudadana y Convivencia, que busca fomentar políticas e iniciativas de
prevención e inserción social de jóvenes que están en situación de riesgo, a lo
cual se suman los esfuerzos de articulación y coordinación interinstitucional
entres los poderes del Estado.
Uno de esos esfuerzos se concreta en la Unidad de Justicia Juvenil
de la Corte Suprema de Justicia, entre cuyas actividades se encuentra el
Proyecto de Liderazgo Juvenil, cuyo objetivo es contribuir al desarrollo
de condiciones que permitan la adecuada aplicación y ejecución de la
legislación penal juvenil, fomentar la especialización de sus operadores
y poner en marcha mecanismos para lograr una formación integral de los
jóvenes, mediante la articulación de la actividad de los tribunales y las
instituciones públicas y privadas.
B) Antecedentes
En el año 2008 la Unidad de Justicia Juvenil de la Corte Suprema de

Justicia55 llevó a cabo un proceso de formación en el que se capacitó a treinta
jóvenes como formadores en conocimientos de justicia juvenil y derechos de
la infancia y juventud, para potenciar destrezas de participación y liderazgo
cívico, a fin de propiciar la exigibilidad de sus derechos y de las políticas
correspondientes.
Para tal fin se desarrolló un programa de capacitación denominado
Derechos y Responsabilidades de la Niñez y la Adolescencia en la Justicia
Penal Juvenil. Formando a Jóvenes Formadores.
Los jóvenes capacitados procedían de diferentes instituciones
vinculadas a lo que era en aquel momento el proyecto, como Projóvenes, Plan
Internacional, las Unidades Juveniles de la Procuraduría de Derechos Humanos,
Alcaldía de Mejicanos, Aldeas Infantiles SOS de Santa Tecla, así como jóvenes
sometidos a una medida en medio abierto de los Juzgados de Menores.
UNODC: Global Study on Homicide 2013, Viena, 2014, p. 24.

54
En adelante, UJJ.
55
178
Todos ellos cumplieron el perfil requerido de liderazgo, habilidad para

expresarse en público, capacidad de comunicarse con otros jóvenes y experiencia
en procesos de formación a otros jóvenes o miembros de su comunidad.
Algunos de los jóvenes transmitieron, luego, los conocimientos
adquiridos haciendo uso, para ello, del material educativo que se les había
entregado (cartillas didácticas) producto del programa de capacitación, y que
había sido diseñado por los mismos jóvenes en compañía de otra participante
de la Escuela de Arte de la Universidad de El Salvador invitada.
Bajo el lema “conociendo la Justicia Juvenil de joven a joven”, el
programa de capacitación denominado Derechos y Responsabilidades de la
Niñez y la Adolescencia en la Justicia Penal Juvenil. Formando a Jóvenes
Formadores cumplió dos grandes objetivos: el primero consistía en capacitar
a jóvenes como formadores, con estrategias educativas para la reproducción
y divulgación de los derechos y responsabilidades de la niñez y adolescencia
en la justicia penal juvenil, y el segundo en diseñar y elaborar materiales de
visualización como cartillas de trabajo y rotafolios para ser utilizados como
herramienta didáctica por los participantes.
Así se logró capacitar a treinta jóvenes y producir tres cartillas
didácticas para las réplicas, las cuales se denominaron Construcción
social del concepto de infancia y Principios Internacionales, Estándares
Internacionales y Legislación penal juvenil de El Salvador y Responsabilidad
penal de los Adolescentes.
En el proceso los jóvenes también produjeron un rotafolio didáctico
como parte de las estrategias educativas elaboradas, un producto que por su
vistosidad, alegoría y facilidad de transportar por su tamaño, haría cómoda la
réplica de la temática en todo ámbito, especialmente en aquellos ambientes
carentes de recursos tecnológicos, abarcando así mayores cantidades de
grupos de jóvenes y espacios más convenientes para el grupo a formar.
Posteriormente, el Área de Formación y Capacitación de la UJJ
creó una Cartilla Penal Juvenil sobre el proceso penal juvenil y la ruta que
recorren los adolescentes al entrar al sistema penal juvenil. Esta cartilla tiene
un objetivo informativo: por un lado da a conocer de forma preventiva el
sistema penal a los niños y jóvenes y, por otro, informa del procedimiento
penal juvenil para aquellos adolescentes a los que se atribuye o compruebe
responsabilidad penal y sean incorporados al proceso establecido en la Ley
Penal Juvenil.
179
Con estas actividades como antecedentes, la UJJ se ha propuesto la

continuidad del programa de formación a jóvenes líderes bajo el lema “de
joven a joven”.
C) Talleres de liderazgo juvenil Derechos y responsabilidades

de la niñez y adolescencia y prevención de la violencia
juvenil: estructura y ejecución
Actualmente se plantea una nueva acción, denominada Talleres de

liderazgo juvenil: derechos y responsabilidades de la niñez y adolescencia,
prevención de la violencia juvenil 2014 – 2015, con la cual se pretende retomar
el material educativo existente para fortalecer la formación, así como actualizar
el programa con nuevas temáticas a partir de la contextualización de los
derechos de la niñez y la adolescencia, del surgimiento de nuevas legislaciones
como la Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia56 y de las
últimas reformas a la Justicia juvenil.
Se proponen nuevas acciones de participación de las personas
adolescentes en la conformación de su ciudadanía y su promoción en las
políticas públicas a través de la participación social, con un enfoque de género
y de derechos humanos.
El taller Derechos y Responsabilidades de la Niñez y Adolescencia,
prevención de la violencia juvenil contará con tres fases para su ejecución.
En la primera fase de coordinación interinstitucional y selección de las
personas jóvenes participantes, se gestionará con instituciones socias con las
que concurran objetivos de promoción de derechos de niñez y adolescencia y
prevención de la violencia juvenil, a fin de coordinar esfuerzos y complementar
los insumos necesarios para la realización de la actividad de liderazgo juvenil,
aportando recursos humanos, técnicos, materiales y de alimentación, de modo
que con apoyo de sus instituciones se identifiquen treinta y cinco jóvenes
líderes para ejecutar ciento doce horas de formación.
Entre las instituciones socias que se considerarán están inicialmente
organizaciones con las que ya se tienen identificados los jóvenes a participar,
56
En adelante LEPINA.
180
gobiernos locales que están participando de los diversos procesos de

formación en la UJJ, adolescentes en cumplimiento de una medida en medio
abierto y otras instituciones que han presentado solicitudes de participación y
compromiso hacia los jóvenes para apoyarles en los procesos de réplica con
la niñez y adolescencia de sus comunidades o instituciones que representan.
En la segunda fase, que se ha denominado en el plan relacionado
fase de compromiso y ejecución de la capacitación, se inicia el proceso
estableciendo con los jóvenes participantes el compromiso de replicar, en el
cual deberán entregar un proyecto que incluya los objetivos específicos de su
actividad: tipo de grupo a fortalecer (niños, niñas, jóvenes, padres de familia,
maestros, miembros de su comunidad, etc.) y la determinación del tipo de
actividad a realizar, (formación, instalación de mesa de trabajo, conformación
de grupo juvenil, proyecto local, charlas escolares, etc.)
La propuesta de proyecto la presentarán antes del segundo módulo
y lo entregarán completo y con programación al final del proceso formativo,
para ser incorporado a la fase de seguimiento.
Para el proceso formativo se desarrollarán cuatro módulos; el primero,
denominado Capacidades para el ejercicio de la ciudadanía abordará como
temas el desarrollo humano y la conformación de la ciudadanía y algunas
de sus cuestiones principales serán cómo se hace un ciudadano, qué es ser
sujeto de derechos, las formas a través de las cuales los derechos de los
jóvenes deben realizarse, cómo ejercer plenamente la ciudadanía a través
del aprendizaje y la participación como claves del proceso. También se
analizará lo que es el enfoque de derechos, cuáles son sus principios básicos,
cómo cumplir con las obligaciones y responsabilidades que se tienen desde
un enfoque de derechos, para llegar a las políticas públicas y al desarrollo
local, en el cual se promoverán la participación ciudadana y los programas
de atención a la niñez y adolescencia.
De forma complementaria se agregará a este primer módulo, un taller
sobre elaboración y diseño de proyectos, con la finalidad de que los jóvenes
puedan tener información y formación a la hora de elaborar sus propuestas
de réplica, y con la de conocer sus inquietudes y propuestas para la propia
elaboración de sus proyectos a ejecutar en las comunidades o poblaciones
con las que se realicen las actividades de formación y divulgación de los
conocimientos adquiridos.
181
El segundo módulo, denominado Los derechos, las garantías y la

responsabilidad penal desarrollará los temas relacionados con las legislaciones
de niñez y adolescencia, iniciando con la protección, estudiando brevemente
la Convención sobre los Derechos del Niño y los fundamentos de la Ley de
Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, con las generalidades de
los derechos, los deberes y las garantías, profundizando en el derecho de
participación, hasta llegar a la responsabilidad penal juvenil, retomando los
alcances de la Ley Penal Juvenil y conociendo el proceso penal juvenil. Al
final de este módulo se conocerán las instituciones que conforman el sistema
integral de protección y el sistema penal juvenil y cuál es la ruta de denuncia
o aviso ante amenaza o vulneración de derechos.
El tercer módulo, Prevención de la violencia, está enfocado en
identificar lo que es violencia, sus tipos, promover la cultura de paz y sus
valores, conociendo los contenidos del Manifiesto 2000 para una cultura
de paz y no violencia57 y sus ámbitos de acción; una de las jornadas deberá
ser dedicada especialmente a conocer las diversas prácticas, programas o
proyectos que ya existan en la comunidad de donde provienen los jóvenes.
El cuarto módulo, denominado Liderazgo juvenil, fortalecerá a
cada uno de los niños, niñas y adolescentes dentro del proceso formativo,
pudiendo ellos conocerse mejor y reconocer sus habilidades de liderazgo,
robusteciéndolas desde las dimensiones cognitiva, emocional y relacional, para
favorecer la conformación de un proyecto de vida con conductas innovadoras
que promuevan mejores habilidades y conductas prosociales.
La tercera fase, de seguimiento del liderazgo, monitorea el
cumplimiento del objetivo de reproducción del proceso formativo, ya teniendo
la definición del proyecto de réplica por participante; como líderes juveniles,
deberán promover lo aprendido en al menos un evento de reproducción, en
el cual se utilizarán, además de los materiales recibidos en la capacitación,
el apoyo de un profesional, en calidad de tutor con formación en el tema
a desarrollar. El Área de Formación y Capacitación de la UJJ asistirá y
acompañará a los jóvenes en el desarrollo de la actividad.
En vista de todo lo anterior, se plantean los siguientes objetivos:
57
Lanzado por la UNESCO (año 2009).
182
a) Objetivo general
Capacitar a niñas, niños, adolescentes y jóvenes como líderes en la formación
en derechos de la niñez y adolescencia, responsabilidad penal juvenil y
prevención de la violencia, con estrategias educativas para la reproducción y
divulgación con un enfoque de género y de derechos humanos.
b) Objetivos específicos
–– Formar cuarenta líderes juveniles como formadores en los temas de

derechos de niñez y adolescencia, con estrategias educativas para la
reproducción y divulgación desde un enfoque de género y un enfoque
de derechos.
–– Fortalecer la gestión de formación de formadores juveniles

pertenecientes a instituciones de promoción de derechos de niñez
y adolescencia por medio de la ejecución de un taller de liderazgo
juvenil en temáticas de derechos y responsabilidades de la niñez y
adolescencia.
–– Establecer compromisos de reproducción posteriores a la formación,

a través de la programación de proyectos de réplica a ejecutar en los
ámbitos meta de las instituciones fortalecidas.
c) Método
Se seleccionarán cuarenta jóvenes, de ambos sexos, entre los doce y

los veinte años de edad, que estén incorporados en proyectos de instituciones
que trabajan el tema.
183
Deberán cumplir con el siguiente perfil: liderazgo, habilidad para

expresarse en público, capacidad de comunicarse con otros jóvenes, haber
cursado, por lo menos, hasta el noveno grado y, preferiblemente, que hayan
participado en anteriores procesos de formación en el tema de derechos de
niñez y desarrollo local.
d) Recursos
Se cuenta con un banco de profesionales formados en el diplomado

del Programa de Formación Especializada en Criminología y Justicia Penal
Juvenil de la Corte Suprema de Justicia, con los profesionales de la UJJ y
con diferentes socios especialistas de otras instituciones, comprometidos a
contribuir en procesos de formación, y con jóvenes formados en otros procesos
de capacitación.
Se utilizarán las tres cartillas didácticas, a saber, la Cartilla 1
“Construcción social del concepto de infancia y Principios Internacionales”,
la Cartilla 2 “Estándares Internacionales y Legislación penal juvenil de El
Salvador” y la Cartilla 3 “Responsabilidad penal de los Adolescentes”.
e) Seguimiento
Se conformará un archivo que contenga los proyectos de réplica y

la cobertura brindada y se incorporará a los medios de comunicación para la
promoción y divulgación de las buenas prácticas resultantes.
D) Conclusiones
El proyecto de liderazgo juvenil descrito tiene una serie de virtudes,

ello si se le analiza desde el punto de vista de la perspectiva planteada por
la Guía.
Lo primero que llama la atención de este proyecto es que su elemento
principal radica en la intervención de los jóvenes mismos en tareas de
prevención, con lo que se cumple plenamente con la visión según la cual
184
es fundamental implicar a las personas de esta franja etaria en procesos

participativos y consultivos, de manera que sean vistos como “…agentes para
el cambio positivo…”58
En relación con ello, es pertinente recalcar la importancia que tiene en el
ámbito de la prevención tal tipo de participación, pues incluso se ha demostrado
que un 50 % de las personas jóvenes que se ofrecen como voluntarios para
prestar servicios a la juventud es menos propenso a las adicciones a sustancias
estupefacientes y al alcohol, y a adoptar comportamientos delictivos o a
abandonar los estudios59.
En ese mismo sentido, se hizo referencia en el 23° período de
sesiones de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal de las
Naciones Unidas, a que se debe “…promover la participación de los jóvenes
en programas nacionales de prevención del delito a fin de empoderarlos y
propiciar su participación en el proceso de adopción de decisiones…”60 cosa
que, evidentemente, se logra en el contexto del proyecto acá descrito.
Por otro lado, el proyecto integra a los gobiernos municipales y al
sector privado en el desarrollo de las diversas actividades por poner en marcha,
aspecto de la iniciativa que se inscribe perfectamente en el ámbito de lo que
fuera recomendado en el Informe de la Reunión Preparatoria Regional de
América Latina y el Caribe para el 13° Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Justicia Penal, según el cual se deberían propiciar
programas sobre el tema a nivel municipal, lo mismo que la participación de
todos los sectores de la sociedad, incluyendo, tal y como se mencionara líneas
atrás, al sector privado61.
También se toma en cuenta en esta iniciativa a los medios de
comunicación, cuyo papel en la prevención de la violencia de las personas
jóvenes se plasma en el numeral 41 de las Directrices de Riad62.
En fin, que el proyecto de liderazgo juvenil acá descrito se presenta
como una herramienta que desarrolla muchos de los aspectos principales
58
Prevención del Delito y Justicia Penal, parágrafo 49.
59
Banco Mundial: Crimen y Violencia en Centroamérica, 2011, p. 29.
60
Proyecto de resolución E/CN.15/2014/L.13, parágrafo 5.
61
A/CONF.222/RPM.3/1, parágrafo 63.
62
Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil,
IV.D.
185
que, en materia de prevención, se recomiendan en el contexto del sistema de

Naciones Unidas; será menester esperar a su efectiva puesta en marcha, luego
del correspondiente proceso de evaluación, para determinar si es interesante
como iniciativa por replicar.
4. El Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del

Adolescente en Conflicto con la Ley Penal63 (Perú)
A) Marco general
El Perú, luego de que ratificara la Convención sobre los Derechos del

Niño en el año 1990, asumió una orientación nueva en lo que concierne a las
personas menores de edad en conflicto con la norma penal, toda vez que se
deja atrás la doctrina de la situación irregular, y se asume como paradigma la
doctrina de la protección integral.
Partiendo de lo mencionado, se tiene que el Estado peruano, luego de
adoptar la Convención como punto de referencia en todo lo que tiene que ver
con los jóvenes, asume que esta franja etaria tiene una serie de derechos que
es menester no sólo reconocer, sino también reforzar, para lograr los objetivos
planteados por el citado instrumento internacional, que viene a complementarse
con otros, por ejemplo, las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la
Administración de la Justicia de Menores64, las Directrices de las Naciones
Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil65 o las Reglas de las
Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad.
En ese tanto, el Perú se orientó en el sentido de dejar atrás la concepción
según la cual la persona menor de edad debe ser objeto de protección, para
pasar a considerársele sujeto de derechos.
El nuevo derrotero así fijado se basa en la doctrina de la protección
integral, que establece, como líneas fundamentales –entre otras– el derecho
63
En adelante, PNAPTA.
64
Conocidas como Reglas de Pekín.
65
Conocidas como Directrices de Riad.
186
a una protección especial y el derecho a condiciones de vida que permitan el

desarrollo integral de la persona menor de edad.
En el campo de lo penal, las consecuencias de la Convención son la
puesta en marcha del sistema de responsabilidad, que sustituye al enfoque
tutelar; en éste no se consideraba al joven capaz de ser autor de delito, por lo
que la intervención se planteaba de manera totalmente diversa a la que ahora,
con el advenimiento de la Convención, se ha puesto en marcha.
En efecto, la persona menor de edad infractora se enfrentaba a un
proceso en el que no existían las garantías ahora previstas por el Derecho
Penal Juvenil y se encontraba sometida a la acción sin controles y del todo
discrecional de quien administrara Justicia; no existía en ese momento la
diferenciación de roles procesales tan necesaria para un adecuado equilibrio en
el procedimiento, dado que no existían la defensa ni la figura del funcionario
de procuración de Justicia o fiscal, cosa que se consideraba innecesario desde
el momento en que se partía de que el Juez actuaba siempre de la manera que
más beneficiara al infractor.
Existiendo una situación de amplia discrecionalidad estaba permitida
la intervención respecto de la persona menor de edad, aun y cuando no hubiere
desplegado conducta ilícita alguna, puesto que el sistema podía intervenir
en aquellos casos en los que se consideraba existía lo que por entonces se
denominaba situación irregular, en la que podían entrar los niños y niñas en la
calle, con problemas de adicción o en cualquier otra situación considerada de
riesgo, con lo cual se propiciaba una intervención en extremo arbitraria.
Con la entrada en vigencia de la Convención se instaura un proceso
penal en el que existen las garantías y la limitación a la discrecionalidad que
caracterizan a los sistemas penales para adultos, el cual se ve complementado
con un sistema de protección integral que, mediante la búsqueda de mejores
condiciones para las personas menores de edad, se propende al logro del
interés superior del niño.
En lo que concierne a la intervención estatal respecto de las
infracciones penales cometidas por personas de la mencionada franja etaria,
la doctrina mencionada integra no sólo un proceso ajustado al sistema de
Justicia en cuanto a garantías, sino que también se caracteriza por ajustarse al
principio de intervención mínima, por lo que se prevén múltiples mecanismos
de desjudicialización que permiten a la persona llevada a estrados evitar de
varias maneras el proceso penal, o la pena privativa de libertad.
187
Pero la intervención del Estado en lo concerniente al tema de la

infracción penal también implica lo relativo a la prevención no represiva de
ésta, de manera que tiene que ver con el cúmulo de acciones con las cuales se
pretende evitar la conducta desviada de las personas jóvenes, aparte de lo que
concierne a la prevención de la reiteración en los casos de jóvenes que ya han
infringido la norma penal sustantiva.
En función de ello, el Estado peruano había venido dando pasos
concretos hacia la elaboración de una política criminal específicamente dirigida
a esta población, por ejemplo por medio de la Mesa Interinstitucional sobre
Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal, cuya mención es relevante para lo
que a este rapport interesa66, puesto que contó con la intervención de todo tipo
de instituciones estatales relacionadas con el sistema penal67, entre otros68, mas
vio también la participación de entes tales como fundaciones u organizaciones
no gubernamentales, por ejemplo la organización no gubernamental Cometa,
centrada en la promoción de los derechos fundamentales de las personas
menores de edad69, la Comisión de Derechos Humanos (COMISEDH), que
es una asociación civil sin fines de lucro dedicada a la promoción de los
derechos humanos en general70, o el Centro de Información y Educación para
la Prevención del Abuso de Drogas, algunos de cuyos proyectos se centran en
la promoción del liderazgo juvenil, del empleo juvenil o de la educación para
una cultura de la legalidad71.
Esta importante tendencia en el sentido de integrar al ámbito de lo
privado en la elaboración de las políticas de prevención vino finalmente a
consolidarse en el Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente
en Conflicto con la Ley Penal, aprobado por el Consejo Nacional de Política
Criminal en septiembre del año 2013.
66
En relación con la participación de la sociedad civil en la elaboración de las políticas
públicas que tienen que ver con la prevención de la criminalidad, según el contenido
de la Declaración de Salvador (ver la Guía, parágrafo 51).
67
Como el Ministerio Público, el Poder Judicial o el Ministerio de Justicia.
68
Tal el caso del Ministerio de Educación o el de Salud.
69
Ver www.oijj.org/es/organizations/general/ongd-cometa-compromiso-desde-la-
infancia-y-adolescencia.
70
Ver www.comisedh.org.pe.
71
Ver www.cedro.org.pe.
188
El Plan se ajusta bastante bien a las recomendaciones que se

desprenden de la Guía, en el Tema 6, lo mismo que en el Seminario 4, como
se verá de seguido.
En efecto, establece el Plan que se tiene como propósito el asumir
un papel activo para el logro concreto de cuatro objetivos estratégicos bien
especificados:
“(I) Implementar espacios públicos seguros como

lugares de encuentro ciudadano; (II) Reducir
los factores de riesgo social que propician
comportamientos delictivos; (III) Promover la
participación de los ciudadanos, la sociedad civil, el
sector privado y los medios de comunicación para
enfrentar la inseguridad ciudadana; (IV) Mejorar
el sistema de administración de justicia para la
reducción de la delincuencia.”72
Como puede verse, la referencia a la promoción de la participación

ciudadana, de la sociedad civil y del sector privado es expresa, por lo que
se ven muy bien reflejadas las recomendaciones de la Guía, por ejemplo la
prevista en el parágrafo 11373.
También hay referencia clara al rol de los medios masivos de
comunicación, aspecto que, igualmente, tiene una posición relevante en los
temas desarrollados en la Guía74.
El involucramiento de los medios es importante, toda vez que
pueden muy bien cumplir una función positiva en la formación de una
opinión pública receptiva respecto de lo beneficioso de las actividades de
prevención.
Otra vertiente importante de este tema está muy bien enfocada por
el PNAPTA en el tanto se hace énfasis en que los medios deben informar de
72
Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la
Ley Penal, Consejo Nacional de Política Criminal, Lima, 2013, p. 10 ab initio
(ubicable en http://sistemas3.minjus.gob.pe/sites/default/files/documentos/dgpcp/
plan-nacional/PNAPTA-2013-2018.pdf)
73
Que corresponde al Seminario 4.
74
Ver específicamente el punto B.2.e.
189
manera que no se estigmatice a la juventud, comunicando inadecuadamente al

respecto de las situaciones problemáticas de esta franja etaria75.
El Plan señala expresamente, lo cual es un gran acierto, que un trabajo
mal planteado por los medios en este tema, puede generar en la sociedad una
mayor demanda de sanciones, lo cual sería contraproducente si se parte de
que una de las principales características del Derecho Penal Juvenil es su
énfasis en la aplicación de medidas de desjudicialización y en la utilización,
por ejemplo, de sanciones no privativas de libertad.
Lo explicado se ubica muy bien dentro de lo establecido por las
Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia
Juvenil, en el tanto se complementa con el precepto76 según el cual deberá “…
alentarse a los medios de comunicación a que den a conocer la contribución
positiva de los jóvenes a la sociedad…”
Entonces, es menester recalcar la relevancia de este tema dentro del
PNAPTA, ya que logra integrar la dimensión de los medios como coadyuvantes
en la formación de una opinión pública favorable a la prevención antes que a la
represión y a la sanción, a la vez que se les asigna responsabilidad respecto de
su obligación de informar de manera adecuada y equilibrada sobre la juventud
y sobre su aporte constructivo en la sociedad, frente a las posturas más bien
estigmatizantes que suelen existir en este campo.
Aparte de lo apuntado, el PNAPTA se presenta como una estrategia
fundada sobre información cuantitativa sólida que permite hacer un diagnóstico
sobre la situación de la violencia juvenil, sobre la administración de Justicia
en materia penal juvenil, y sobre el tema de la ejecución de la pena en materia
de personas menores de edad en conflicto con la norma penal.
En efecto, hay en el Plan suficientes datos duros, lo que posibilita tener
una visión más amplia de los aspectos que deben ser objeto de intervención,
cosa que se puede apreciar como otra de las virtudes del PNAPTA.
Se analizan detenidamente los factores de riesgo de las poblaciones
jóvenes cuyo combate es necesario acometer, entre los cuales se mencionan
el problema de la adicción a sustancias estupefacientes, los problemas de
deserción en los sistemas formales de educación, al igual que las disfunciones
que se han detectado en lo concerniente al funcionamiento de los diversos
75
Ver parágrafo 4.2.4.4 del Plan.
76
Contenido en el numeral 41.
190
componentes del sistema penal, a saber la policía, la administración de Justicia

penal y las agencias encargadas de la ejecución, información que resulta en
extremo relevante.
B) Sobre el consumo de sustancias estupefacientes
En lo tocante al consumo de sustancias psicotrópicas, se detectó en la

juventud peruana que hay circunstancias que ameritan mejoras en los diversos
entes encargados del tema, tal y como se desprende de la información que se
incluye de seguido:
06. Consumo de drogas en la población de la educación secundaria en

Perú (año 2009)
Sexo Sexo
Tipo de droga Tipo de droga
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
Alcohol 26.9 22.1 Éxtasis 2.0 0.9
Tabaco 22.8 12.9 Otras drogas 0.5 0.2
Total legales 32.7 25.2 Total ilegales 6.3 2.9
Inhalantes 2.6 1.4 Tranquilizantes 4.8 4.4
Marihuana 3.5 1.2 Estimulantes 5.3 4.3
PBC 1.4 0.5 Total médicas 7.1 6.5
Cocaína 1.4 0.5 _____ ____ ____
Fuente: PANPTA, p. 35.
Del cuadro precedente se desprende que, para el período relacionado,

el 6 % de los escolares varones en la enseñanza secundaria había consumido
algún tipo de droga ilegal y que el 32,7 % consumían alcohol o tabaco; en
cuanto a las jóvenes en ese mismo ciclo educativo, el 3 % había consumido
drogas ilegales y más del 25 % alcohol o tabaco.
Esos datos se complementan con otros cuadros en los que se refleja la
incidencia de este tipo de sustancias en la conducta desviada de las personas
menores de edad:
191
Consumo de drogas por los miembros de las pandillas
Fuente: Encuesta “Juventud y Seguridad Ciudadana” (SET-2008) DIVIT-DIRINDES-

EMG-PNP.
Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria
(tomado del PNAPTA, p. 37).
Tal y como puede observarse, el consumo de drogas es un fenómeno

que, según la información extraída del PNAPTA, justifica ampliamente las
intervenciones que, luego, se proponen para enfrentar el problema en cuestión77.
Según se explica en el Plan, las acciones por desplegar deben
traducirse en estrategias concretas para enfrentar esta problemática que, según
se ha establecido, incide en las conductas violentas de los jóvenes. Algunas
acciones en ese sentido podrían ser la puesta en marcha de un programa
nacional para el combate a la adicción a cargo del Ministerio de Salud que
cuente con suficiente presupuesto para ejecutar políticas de prevención del
uso de drogas en escuelas y en los distritos que se encuentran en situación de
mayor vulnerabilidad, lo mismo que llevar a cabo intervenciones de la misma
naturaleza en los centros juveniles de rehabilitación cerrados y en los servicios
de orientación al adolescente que funcionan bajo régimen abierto.
77
Ello es así no solamente por el flagelo del consumo de drogas per se, sino por las
demás problemáticas que se le asocian, tales los casos de la delincuencia llevada a
cabo por jóvenes toxicómanos y de la participación (lato sensu) de personas jóvenes
en actividades ilícitas ligadas a la producción y comercialización de sustancias
estupefacientes.
192
C) Sobre la deserción escolar y la entrada temprana al

mercado laboral
Otros dos factores de riesgo que se verifican en el PNAPTA y que

sirven de punto de partida para el planeamiento de acciones de intervención,
son los problemas atinentes a la deserción escolar, aspecto que tiene una
relación estrecha con la entrada precoz de las personas menores de edad en el
mercado laboral.
A este respecto, se ha podido verificar empíricamente que más del
75 % de la población del Sistema de Reinserción Social del Adolescente en
Conflicto con la Ley Penal78 no ha completado la educación básica regular,
hallazgo que llama la atención como uno de los principales factores de riesgo
en materia de delincuencia de las personas jóvenes; en efecto, esa alta tasa de
deserción escolar que aqueja a tan elevada cantidad de jóvenes, se refleja en
el cuadro siguiente:
07. Población del SRSALP, por nivel de instrucción (período 2008 – 2012)
NIVEL DE INSTRUCCIÓN 2008 2009 2010 2011 2012
TOTAL GRNL. 100% 100% 100% 100% 100%
Analfabeto 0,6% 1,0% 0,9% 0,9% 0,9%
Primaria completa 8,9% 8,7% 10,0% 10,5% 9,2%
Primaria incompleta 13,8% 15,5% 14,8% 14,2% 15,9%
Secundaria completa 11,5% 9,6% 13,7% 13,5% 11,9%
Secundaria incompleta 62,1% 62,6% 58,0% 59,1% 59,7%
Superior Téc. Completo 0,0% 0,2% 0,2% 0,0% 0,1%
Superior Téc. incompleto 2,2% 1,8% 1,5% 0,7% 1,4%
Superior Universitario 1,0% 0,6% 0,9% 1,1% 0,9%
Fuente: Gerencia de Centros Juveniles del Poder Judicial
Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria79
Por otro lado, no es extraño que más de un 80 % de la población

del SRSALP tenga experiencia laboral a su ingreso al Sistema –según se
desprende del cuadro siguiente–, toda vez que está ampliamente demostrado
78
SRSALP.
79
Tomado del PNAPTA, p. 43.
193
que la deserción escolar lleva en la mayoría de los casos a la entrada temprana

en el mercado laboral:
08. Población del SRSALP por experiencia laboral (a marzo 2013)
Experiencia Laboral Cerrado Abierto Promedio

Construcción civil 18,1% 9,2% 13,7%
Prestación de servicios 46% 46,2% 46,1%
Área Industrial 2,6% 1,2% 1,9%
Área Rural/Agricultura 14,9% 2,8% 8,9%
Empleada (o) del hogar 0,7% 0,5% 0,6%
Venta – ambulante 4,9% 1,6% 3,3%
Nunca Trabajó 11,1% 28,2% 19,7%
Otros 1,7% 10,2% 6,0%
Fuente: Gerencia de Centros Juveniles del Poder Judicial
Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria80
Es partiendo de información estadística como la referida que el

PNAPTA obtiene conclusiones respecto de los factores de riesgo que tendrían
que ver con la comisión de actos ilícitos por parte de las personas jóvenes en
el Perú, recomendando acciones concretas en tema de consumo de sustancias
estupefacientes, deserción escolar e ingreso temprano de las personas de la
mencionada franja etaria en el mercado laboral, entre varios otros factores
que también son abordados. En ese sentido, debería plantearse una política de
Estado ejecutada por el Ministerio de Educación que comprenda el Programa
de Prevención de la Deserción Escolar en los distritos donde se encuentran
jóvenes en riesgo, y el Programa de Reintegración a la Escuela en los centros
de rehabilitación cerrados y abiertos, lo cual facilitaría la reincorporación de
los jóvenes infractores a la escuela81.
Tomado del PNAPTA, p. 48.

80
También se debería poner en práctica una política integrada de programas que

81
combine la formación laboral en la escuela y en el lugar de trabajo, sobre todo en los

distritos que presentan mayores tasas de criminalidad, lo mismo que en los centros
juveniles de rehabilitación, lo cual les permitiría construir un proyecto de vida en lo
laboral, toda vez que las políticas nacionales sobre el tema no han rendido los frutos
deseados.
194
D) Sobre los procesos de criminalización primaria y secundaria

y su influencia en la gestión de las infracciones de las
personas menores de edad en el Perú
No obstante lo explicado, el PNAPTA, con una vocación integral

bastante clara, hace también un análisis del sistema de administración de
Justicia penal, puesto que también visualiza algunos de los problemas que,
en el accionar de las agencias de control social formalizado, podrían tener
incidencia en la forma en que se gestione la desviación de las personas
menores de edad.
En efecto, se hace referencia, como un problema, a la elevación del
quantum de las sanciones que hubo en el Perú en el año 2007, subida que
supuso un aumento de tres a seis años en la pena privativa de libertad y que por
las cifras que muestra el Plan, habría influido muy negativamente en el sentido
de que ha habido un aumento en la población carcelaria, con los consiguientes
problemas de sobrepoblación.
Se hace referencia, igualmente, a problemas en el estilo de la
persecución penal y en el de la forma en que funciona la judicatura:
“Los agentes policiales no poseen un enfoque

restaurativo que permita un trato adecuado a los
adolescentes detenidos y a las víctimas. Asimismo,
los fiscales y los jueces no priorizan la aplicación
de remisiones. Mientras los fiscales priorizan la
judicialización del conflicto, los jueces priorizan las
privaciones de libertad preventivas y las medidas de
(sic) medio cerrado, antes que procesar en libertad y
aplicar remisiones, respectivamente.”82
Lo descrito en la cita que precede se refleja muy bien en el cuadro

que sigue, el cual refiere precisamente a la forma en que se están gestionando
en sede jurisdiccional las situaciones conflictivas de los jóvenes infractores:
PNAPTA, p. 164.
82
195
Cantidad de denuncias formalizadas y remisiones fiscales (2009-2011)
Fuente: Ministerio Público.

Elaboración: MINJUS/Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria.
Evidentemente, se trata de una situación, en general, en la que han

coincidido aspectos que tienen que ver con los procesos de criminalización
primaria y aspectos relacionados más bien con los procesos de criminalización
secundaria, toda vez que, tal y como se mencionaba supra, se dio un aumento
en las penas –fenómeno de criminalización secundaria–, a la vez que, tal y
como recién se explica, se dan estilos de persecución penal y de judicatura
–propios de los procesos de criminalización secundaria– reacios a la
aplicación de mecanismos de desjudicialización que permitirían un sistema
menos represivo, con menores tasas de encierro y, por tanto, con mejores
posibilidades de desplegar acciones de reinserción social, señalamientos
en los cuales el PNAPTA acierta, ya que un análisis integral debe también
tomar en cuenta no sólo los factores de riesgo, sino también lo relativo a la
forma en que funcionan los aparatos del control social. El PNAPTA llama
la atención –en lo que acierta una vez más– respecto de la situación del
crecimiento de la población penitenciaria entre personas menores de edad
como un problema83.
83
PNAPTA, p. 58 in fine.
196
Sobre el punto, el Plan coincide ampliamente, por ejemplo, con la

opinión del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas en el
sentido de que se debe recurrir a medidas alternativas a la prisión cuando
sea posible84.
Otro aspecto al que hace referencia el Plan como elemento
problemático dentro del accionar del sistema de administración de Justicia,
es la falta de especialización de los funcionarios que participan en todas las
etapas del proceso, desde aquellos que forman parte de la policía, hasta los
encargados de la etapa de ejecución de sentencia, pasando por la judicatura y
el Ministerio Público; de la misma manera se señala al poco desarrollo que se
ha dado a las herramientas restaurativas.
E) De las iniciativas estratégicas propuestas por el PNAPTA
Del análisis de los factores de riesgo y de las situaciones problemáticas

que detecta el Plan en el funcionamiento de los diversos aparatos involucrados
en el accionar del sistema penal juvenil en relación con las infracciones de las
personas menores de edad, se detecta una serie de falencias a las que propone
responder el PNAPTA por medio de cantidad de iniciativas estratégicas, a
algunas de las cuales se hace referencia de seguido.
–– Casas de la juventud.
Estas casas son instalaciones municipales a las cuales pueden asistir

los adolescentes en situación de riesgo para participar de actividades lúdicas
tales como el deporte, las artes, etc.
Estos sitios se plantean como espacios para que los jóvenes empleen
su tiempo libre positivamente, lo que debería plantearse como una acción
encaminada de manera muy concreta a la prevención de problemas como la
violencia y la adicción a estupefacientes.
84
Ver, verbi gratia, la Observación General N° 10 (2007): Los derechos del niño en la
justicia de menores, parágrafo 73.
197
Desde el punto de vista de las recomendaciones hechas en la Guía, este

tipo de línea estratégica cumple a cabalidad con el enfoque de participación
pública en el fortalecimiento de la prevención85, ya que se plantea expresamente
como una iniciativa en la que deberán tener participación no solamente
entes del Estado como las municipalidades, el Ministerio de Educación, el
Ministerio de Trabajo o el Ministerio de Justicia, sino también las instituciones
académicas y las empresas privadas86, en relación con las cuales se apela a su
responsabilidad social; con esta idea se busca “…convocar la participación del
gremio empresarial a fin de que puedan (sic) participar en el financiamiento
de campañas o programas orientados a la prevención y/o resocialización del
adolescente en conflicto con la ley penal…”87
–– Justicia juvenil restaurativa.
Tal y como se desprende del nombre de esta iniciativa estratégica

concreta, lo que se busca es promover el enfoque restaurativo en el contexto de
la justicia penal juvenil, con énfasis en la remisión, mecanismo de naturaleza
eminentemente restaurativa que se verá impulsado, por ejemplo, por medio
de acciones en el seno del Ministerio Público88; se enfatiza la importancia de
la capacitación necesaria para su impulso y se espera involucrar, para todo lo
relacionado, a organizaciones no gubernamentales y entes del sector privado,
enfoque que parte de aquella visión según la cual la comunidad tiene una
responsabilidad que asumir en este proceso89.
85
Tema 6 de la Guía.
86
Ver p. 150 del PNAPTA.
87
Ibidem, p. 170.
88
Ver Consejo Nacional de Política Criminal (Dirección General de Política Criminal
y Penitenciaria): Documento de Trabajo N° 6: Estrategia de Implementación del
Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley
Penal, Lima, 2013, p. 10 ab initio.
89
Ver UNODC: Handbook on Restorative Justice Programmes, Viena, 2006, p. 8.
198
–– Incentivo de la difusión de contenidos proactivos en los

medios de comunicación.
Tal y como se indicaba en el aparte primero de este acápite dedicado

al PNAPTA, el Plan asume una posición clara respecto del papel importante
que están llamados a cumplir los medios de comunicación.
Precisamente a partir de esa percepción, se dedica una iniciativa
estratégica específicamente a este tema, en la cual se prevé, entre otras cosas,
la difusión de contenidos relacionados con la prevención de las conductas
problemáticas de las personas jóvenes, la realización de campañas sobre el
enfoque restaurativo y la puesta en marcha de campañas con enfoque positivo
respecto de los logros de los programas de reinserción social de personas
menores de edad en conflicto con la norma penal, con lo cual se cumpliría una
de las recomendaciones hechas en la Guía que se encuentran contenidas en el
Seminario 490.
–– Especialización de operadores de Justicia.
También se mencionó supra que el PNAPTA parte de que hay en el

sistema penal debilidades en la especialización de los funcionarios de todas
las etapas y sectores, diagnóstico que permite llegar, ya en la parte referente a
las iniciativas estratégicas, al planteamiento de un eje pensado en función de
la capacitación de todos esos actores, a saber, policías, defensores públicos,
fiscales y jueces91.
F) Observaciones finales
El PNAPTA es un planteamiento de prevención de la violencia

de las personas menores de edad fundado sobre el análisis de información
cuantitativa importante, base a partir de la cual se proponen iniciativas
90
Ver el parágrafo 125c de la Guía.
91
En otra iniciativa estratégica específica se aborda la capacitación de los funcionarios
destinados a la ejecución (ver p. 168 del Plan).
199
estratégicas concretas que siguen como hilo conductor el énfasis en un

enfoque no represivo, ello sin dejar de lado lo relativo a aspectos, por ejemplo,
de prevención situacional92 o de capacitación para los cuerpos encargados de
las funciones de policía.
Desde la óptica de la Guía, el PNAPTA llama la atención también
en cuanto, para su elaboración, se convocó a una amplia gama de entes de
la sociedad civil, entre los cuales se pueden mencionar gran cantidad de
fundaciones y organizaciones no gubernamentales, forma de recabar insumos
que fortalece precisamente al enfoque según el cual se debe reforzar la
participación pública en los programas de prevención93.
5. Buenas prácticas en República Dominicana con

potencial para ser replicadas en los demás países
de la subregión en materia de educación en las
prisiones y de combate al hacinamiento carcelario
A) Situación educativa de las personas privadas de libertad al

momento de su ingreso
Aproximadamente el 37% de la población penitenciaria ingresa a

la prisión dominicana sin saber leer ni escribir94. También puede notarse un
92
Véase a manera de ejemplo la iniciativa 05 sobre espacios públicos saludables y
seguros, que promovería la recuperación de espacios públicos para ser destinados a la
recreación, al arte y al deporte, entre otros (p. 154 ab initio del PNAPTA).
93
Ver también al respecto el Informe de la Reunión Preparatoria Regional de América
Latina y el Caribe para el 13° Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Justicia Penal, celebrada en San José de Costa Rica del 19 al 21 de febrero
de 2014, p. 13.
94
Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria: Reporte PPL de datos preliminares acerca
de situación educativa en la reforma penitenciaria dominicana. Coordinación
Nacional del Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria, Santo Domingo, República
Dominicana, 2012.
200
historial general de pobreza y marginalidad entre quienes ocupan las celdas (en
demasiados casos se trata de los efectos de la criminalización de la pobreza).
Sobre este particular, es justo señalar que este mal aqueja a toda la región. En
términos generales, en América Latina, la gran mayoría de personas privadas
de libertad ingresan al recinto sin haberse escolarizado exitosamente. Según
el PNUD, de una muestra de seis países de la región, aproximadamente tres
de cada cinco personas privadas de libertad no habían acabado los primeros
nueve años de escolaridad, y más de cuatro de cada cinco no habían terminado
los doce años de escolaridad95. La falta de educación, entonces, se traduce en
un síntoma común entre las personas que han infringido la norma penal en
toda la región, incluyendo a República Dominicana.
B) Educación intramuros
a) Alfabetización
A partir de los seis primeros meses posteriores a la fecha de ingreso

de la persona privada de libertad, el porcentaje de analfabetos es 0%. Es
decir, si el Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria96 llegó a una cárcel para
transformarla y en ella encontró a una persona iletrada o si, una vez instalado
el NMGP en el centro, ingresa una nueva persona privada de libertad que no
sabe leer ni escribir, tras el debido proceso de enseñanza que toma alrededor
de seis meses e inicia inmediatamente, en el 100% de los casos, la persona
privada de libertad en cuestión es capaz de leer y escribir, y se considera
oficialmente alfabetizada97.
En adición al programa de alfabetización del Nuevo Modelo, se ha
incorporado ahora un programa del gobierno central denominado Quisqueya
95
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe Regional
de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad Ciudadana con rostro humano:
diagnóstico y propuestas para América Latina. PNUD, Nueva York, 2013, p.27.
96
En adelante NMGP.
97
Escuela Nacional Penitenciaria de la República Dominicana: Oferta educativa de
la ENAP. Capítulo “Alfabetización”. ENAP, Santo Domingo, D.N., República
Dominicana, 2013.
201
Aprende Contigo, mediante el cual, desde hace aproximadamente dos años,

se ha instruido a más de cuatrocientas personas privadas de libertad para que
aprendan a leer y escribir.
09. Cantidad de personas privadas de libertad que han cursado el

programa adicional “Quisqueya Aprende Contigo”, enero - octubre 201498
Centro de Corrección y Rehabilitación Cantidad

CCR – I San Felipe, Puerto Plata 00
CCR – II Najayo Mujeres 00
CCR – III Haras Nacionales 00
CCR – IV Dajabón 00
CCR – V Rafey Mujeres 03
CCR – VI Elías Piña 00
CCR – VII Valverde Mao 00
CCR – VIII Rafey Hombres 18
CCR – IX Monte Plata 67
CCR – X Vista al Valle 14
CCR – XI San Pedro de Macorís 00
CCR – XII Isleta de Moca 00
CCR – XIII Baní Mujeres 00
CCR – XIV Anamuya, Higuey 170
CCR – XV Cucama, La Romana 13
CCR – XVI El Pinito, La Vega 59
CCR – XVII Najayo Hombres 82
CCR – XVIII Sabana Toro 00
TOTAL 426
b) Educación escolar
Las cárceles del NMGP se encuentran registradas en el Ministerio de

Educación de la República Dominicana como centros educativos en los que
98
Nuevo Modelo Penitenciario: Datos generales de educación, período enero a
octubre 2014. Santo Domingo, República Dominicana.
202
se imparte educación escolar de los niveles básico, medio, y de bachillerato.

En ese sentido, en las estadísticas oficiales, aproximadamente el 25% de los
estudiantes escolares comunes reprueban los exámenes estatales necesarios
para considerar culminado el bachillerato (“Pruebas Nacionales”)99. El
contraste con las cifras de la educación tras las rejas es significativo: en el
NMGP, el porcentaje histórico consolidado de reprobados en la primera
convocatoria es menor al 5%100.
c) Educación superior
Una vez culminada la educación escolar, la persona presa del NMGP,

tiene la posibilidad de cursar una carrera universitaria desde la cárcel. A inicios
del año dos mil catorce culminó sus estudios de grado la primera persona presa
en toda la historia de la República Dominicana101, pero no es este un caso
aislado, puesto que aproximadamente doscientas personas privadas de libertad
en el NMGP, han cursado o se encuentran cursando estudios de grado. Esto
representa más de 9 de cada 10 de las personas privadas de libertad que están
habilitadas (han culminado el bachiller y aprobado las Pruebas Nacionales)
para cursar estudios de licenciatura102.
d) Educación técnica y para el oficio

99
Oficina Nacional de Estadísticas de la República Dominicana. Reporte disponible
en: http://www.one.gob.do/index.php?Module=articles&func=view&catid=98
100
Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria: Reporte PPL de datos preliminares acerca
de situación educativa en la reforma penitenciaria dominicana. Coordinación
Dominicana, 2012.
101
Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria: Nota de prensa oficial sobre educación
superior en las cárceles dominicanas, de fecha 14 de febrero de 2014. Coordinación
Dominicana, 2014.
102
Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria: Compilación de reportes diarios de los
Penitenciaria, correspondientes a los años 2003-2013. Meses seleccionados.
Santo Domingo, D.N., 2012.
203
Los Centros de Corrección y Rehabilitación del NMGP, de la mano

con los talentos de la comunidad, ofrecen, además, cursos y talleres de
educación para el oficio, que incluyen programas en informática, panadería,
repostería, ebanistería, agricultura, avicultura, manualidades, agropecuaria,
sastrería, entre otros más, para una oferta total de cuarenta y dos cursos y
talleres103. A través de estos programas, y mientras la persona presa aprende
un oficio que le podrá ser útil en su vida en prisión y, posteriormente, en el
medio libre, el resultado de su trabajo en este proceso educativo es vendido y
las ganancias de la venta son repartidas entre la personas privada de libertad,
su familia, y el Centro de conformidad con lo dispuesto en la Ley vigente104,
permitiéndole a la persona presa contribuir al sustento de sus familiares y
descendientes y ahorrar para su futura vida en libertad, a la vez que se capacita
en un oficio, como parte del tratamiento.
10. Personas privadas de libertad graduadas desde el inicio de cada

Centro de Corrección y Rehabilitación105/106
Centro de Corrección y Educación Educación Educación Educación

Rehabilitación Primaria Secundaria Universitaria Técnica
CCR- I Puerto Plata 588 105 0 9,220
CCR- II Najayo Mujeres 778 280 23 19980
CCR- III Haras N. 39 32 1 1080
CCR- IV Dajabón 244 23 0 903
CCR- V Rafey Mujeres 39 83 3 2531
103
Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria: Compilación de reportes diarios de los
Penitenciaria, correspondientes a los años 2010-2012. Meses seleccionados.
Santo Domingo, D.N., República Dominicana, 2012.
104
República Dominicana. LEY 224-84, sobre régimen penitenciario. Publicada en la
Gaceta Oficial No. 9640, de fecha 26 de junio de 1984.
105
Nuevo Modelo Penitenciario: Datos generales de educación, período enero a
octubre 2014. Santo Domingo, República Dominicana, 2014.
106
Los Centros de Corrección y Rehabilitación están numerados en orden cronológico,
referente a la fecha de inauguración. Por ello, los más recientes (últimos en las
listas) presentan menos graduados que los que han estado en funcionamiento por
mayor tiempo.
204
(Continuación de la tabla)
Centro de Corrección y Educación Educación Educación Educación

Rehabilitación Primaria Secundaria Universitaria Técnica
CCR- VI Elías Piña 278 384 0 1524
CCR- VII Valverde Mao 393 1032 0 1464
CCR- VIII Rafey Hombres 865 1260 0 14800
CCR- XV Monte Plata 881 205 0 941
CCR- X Vista al Valle 640 856 0 8260
CCR- XI San Pedro de M. 390 64 0 2782
CCR- XII Isleta de Moca 794 130 0 12680
CCR- XIII Baní Mujeres 171 21 0 1275
CCR- XI Higuey 1705 530 0 3162
CCR- XV La Romana 283 13 0 1602
CCR- XVI La Vega 267 0 4 5160
CCR- XVIII Sábana Toro 26 8 0 2
TOTAL: 8,381 5,026 31 72957
C) Desarrollo de un cuerpo especializado para el trabajo

penitenciario
Para ingresar al Centro de Corrección y Rehabilitación como docente,

médico, abogado de planta, psicólogo, vigilante, cocinero o personal de
limpieza, entre otros, es necesario, además de ser civil –primera vez en la
historia que se impone esta condición107, y haber cursado previamente estudios
en la Escuela Nacional Penitenciara, institución creada para los fines como
parte central de la estrategia para la reforma penitenciaria. La actualización por
parte de la totalidad del personal es obligatoria y debe realizarse anualmente. El
Nuevo Modelo Penitenciario, a través de la Escuela Nacional Penitenciaria, ha
capacitado a 11.811 participantes en 351 acciones de educación continua, con
El sistema tradicional estaba liderado por militares armados y se probó incapaz de

107
manejarse sin violencia, por lo que el sistema reformado ha optado por un personal civil
especializado, convencidos de que la enseñanza en disciplina militar es incompatible
con el tratamiento que requiere la persona privada de libertad.
205
el fin de que cada colaborador del sistema penitenciario reciba actualización

y alineamiento como mínimo una vez al año en la Escuela. Aun más, cifras
por encima de la mayoría absoluta de los agentes penitenciarios de niveles
jerárquicos medio-alto o alto, tienen estudios de posgrado en áreas afines a
las labores que desempeñan. Adicionalmente, una buena parte de ellos ha
cursado, o cursa actualmente, una Maestría en Administración Penitenciaria
que ha coordinado la Escuela Nacional Penitenciaria (ENAP) y que se imparte
con la colaboración y en los planteles de la Universidad Autónoma de Santo
Domingo (UASD) a precios módicos y con posibilidad de beca para agentes
penitenciarios en ejercicio108.
• 16.958 personas han participado en 448 actividades educativas
desarrolladas por la Escuela Nacional Penitenciaria (ENAP).
• Aproximadamente 1.600 Agentes de Vigilancia y Tratamiento

Penitenciario, formados en 18 promociones (aproximadamente 1.200
hombres y 303 mujeres).
• 239 Aspirantes a Agentes de Vigilancia y Tratamiento Penitenciario

actualmente en formación en la 19ª promoción.
• 23 Profesionales formados en el Curso Especializado para Aspirantes

a Directores de Centro de Corrección y Rehabilitación.
• La Escuela Nacional Penitenciaria ha capacitado 964 profesionales

y técnicos superiores, formados en 26 diplomados impartidos y 183
participantes formados en 7 Cursos de Introducción al Nuevo Modelo
de Gestión Penitenciaria.
• La Escuela ha formado o capacitado a 1.719 extranjeros en 42

acciones educativas internacionales, en el marco de la colaboración
internacional y regional.
108
Para esta y otras informaciones sobre el programa, visitar página web oficial de
la Escuela Nacional Penitenciaria: http://enap.pgr.gob.do/Repository/Documentos/
Novedades/Propuesta_maestria_Gestion_Educativa.pdf
206
D) Combate del hacinamiento
Durante los años inmediatamente previos a la transformación

(1999-2002), la tasa de sobrepoblación penitenciaria era aproximadamente
de 260, es decir, que por cada 100 plazas disponibles, el recinto albergaba
260 personas privadas de libertad109. Aproximadamente tres años después
de haberse iniciado el proceso de reforma (periodo 2005-2007), aun
cuando la mayoría de las cárceles seguían bajo el régimen tradicional y
solo una pequeña minoría se encontraba bajo el control del NMGP, la
densidad por cada 100 plazas se redujo a 138110. Cabe aclarar que en los
Centros del NMGP no hay sobrepoblación alguna, los números nacionales
se elevan por la suma de las cifras correspondientes a las prisiones que aún
se encuentran en el sistema tradicional y cuyos niveles de hacinamiento
continúan siendo alarmantes.
La nueva política es simple: una cama, una persona presa. Su ejecución,
sin embargo, no deja de ser dificultosa. Con frecuencia, los principales actores
del sistema penal, envían a más personas para que cumplan sus condenas o
medidas preventivas en cárceles que ya están repletas. El hábito de ignorar
las condiciones de la prisión a la que el juez envía al condenado, ha sido uno
inevitable y difícil de enfrentar. En no pocas ocasiones, la jurisdicción penal ha
remitido a las cárceles transformadas a una persona sentenciada o indiciada sin
haber en el recinto una cama donde la persona condenada pudiera dormir. Sin
alternativas, las autoridades de la transformación han desacatado sentencias,
señalando que en el NMGP no se recibirían más personas del número que
fuera digno y humano retener dentro de la prisión.
A continuación el detalle de la cantidad de personas recluidas y la
cantidad de plazas disponibles en cada uno de los Centros de Corrección
y Rehabilitación del NMP (personas privadas de libertad/plazas) al seis de
noviembre del año dos mil catorce:
109
Cifras de la Procuraduría General de la República Dominicana, publicadas en Elías
CARRANZA (coord.): Criminalidad, cárcel y justicia penal en América Latina:
Cómo implementar el modelo de derechos y obligaciones de las Naciones Unidas.
Siglo XXI Editores, ILANUD, RWI, 2009, p. 62.
110
Procuraduría General de la República Dominicana, en ibid., CARRANZA, p. 62.
207
• CCR-1 (Puerto Plata) 528/569;

• CCR-2 (Najayo Mujeres) 302/308;
• CCR-3 (Haras Nacionales) 32/64;
• CCR-4 (Dajabón) 89/90;
• CCR-5 (Rafey Mujeres) 69/69;
• CCR-6 (Elias Piña) 127/130;
• CCR-7 (Mao Valverde) 302/393;
• CCR-8 (Rafey Hombres) 669/679;
• CCR-9 (Monte Plata) 402/417;
• CCR-10 (Vista al Valle) 537/705;
• CCR-11 (San Pedro de Macorís) 835/924;
• CCR-12 (La Isleta Moca) 788/878;
• CCR-13 (Baní Mujeres) 83/90;
• CCR-14 (Abamuya-Higuey) 1,011/1,152;
• CCR-15 (Cucama-La Romana) 703/720;
• CCR-16 (Pinito-La Vega) 822/960;
• CCR-18 (Femenino Sabana Toro) 50/84.
Se trata, entonces, de un total de 7.349 personas privadas de libertad y

8.232 plazas o, lo que es lo mismo, 89 personas privadas de libertad por cada
100 plazas. A la fecha, no hay sobrepoblación penitenciaria en las cárceles
reformadas de la República Dominicana111.
El único Centro de Corrección y Rehabilitación que no figura en el
conteo es la parte de Najayo en la que están recluidos los hombres privados de
libertad (el área de mujeres sí está incluida en el conteo). Esto es así porque aún
Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria: Relación de PPLs y capacidad de los

111
CCRs, al 31de octubre del 2014. Procuraduría General de la República, Santo

Domingo, República Dominicana, 2014.
208
se está trabajando en la transición desde el modelo tradicional al reformado y,

en segundo lugar, el levantamiento de datos definitivos está en proceso.
Representación de la totalidad de plazas en los Centros de Corrección y

Rehabilitación del NMP
Plazas vacantes Plazas ocupadas
11%
89%
E) Modelo estatal-comunitario y su impacto en la atención

post-penitenciaria
La reforma penitenciaria dominicana112 es un modelo que se resiste a

la privatización de la gestión penitenciaria, entablando un proyecto mixto de
colaboración comunitaria y estatal, mediante el cual las instituciones sociales
(incluyendo centros culturales, grupos empresariales y gremios religiosos)
colaboran en el seguimiento post-penitenciario de la persona que ha egresado,
para el logro de su reintegración.
Reforma que ha sido señalada como un modelo ejemplar, de lo cual es manifestación

112
la instalación del Centro de Excelencia para la Reforma Penitenciaria en América

Latina (dependencia de la UNODC) en Santo Domingo, capital de la República
Dominicana.
209
Es importante recalcar que durante la intervención respecto de las

personas privadas de libertad, el involucramiento de la comunidad y sus
actores es incentivado por las autoridades para lograr mayores y mejores
resultados. En ese sentido, la comunidad y el NMGP colaboran en la fase de
observación (primera, tras el ingreso de la persona privada de libertad en el
recinto) en la determinación de su situación familiar y social. Similarmente, las
comunidades aledañas a los Centros de Corrección y Rehabilitación colaboran
en la enseñanza de actividades y oficios artesanales, de repostería, herrería,
entre otros, como parte integral de la intervención. Por último, tal y como se
ha indicado, también se ha logrado la colaboración estatal-comunitaria en lo
relativo al seguimiento y atención post-penitenciaria como fase final de la
intervención que se lleva a cabo en la nueva vida en libertad de la persona una
vez que ha egresado. En general, la colaboración comunitaria se encuentra
presente en casi la totalidad de las etapas del proceso penitenciario y su
reforma; acá se ha hecho mención de estas tres, por ser ilustrativas de los
momentos claves del procesos antedicho, aunque no son los únicos momentos
en los que la colaboración comunitaria juega un rol fundamental.
F) Retos
No obstante los logros detallados supra, hay también algunos retos

que deben ser enfrentados, a los cuales se hace referencia de seguido.
a) Problemas en la generación de estadísticas nacionales

confiables
República Dominicana carece de un sistema adecuado de

levantamiento de datos y de sistematización de la información penitenciaria
nacional. A pesar de que los datos del Nuevo Modelo son confiables, no
son equivalentes a los datos nacionales, pues sólo un poco más de la mitad
de las cárceles están bajo la gestión del NMGP, por lo que para el cálculo
de estadísticas nacionales, es necesario trabajar con datos provenientes del
sistema tradicional, que no es fiable. República Dominicana, por ello, ante
el desorden en la mitad de sus cárceles se ha visto obstaculizada para la
210
extracción de datos nacionales totales hasta tanto la reforma penitenciaria no

alcance la totalidad de las prisiones del país.
b) Privación del voto a las personas detenidas
Otro problema es en República Dominicana el de la privación del

derecho al voto de las personas privadas de libertad; se trata de un derecho de
naturaleza dual: legalmente aceptado, en el caso de las personas presas113, y
completamente ilegal, en el caso de las personas en prisión preventiva. Ni a las
personas sentenciadas ni a aquellas que se encuentran en prisión preventiva
se les gestiona adecuadamente el ejercicio del derecho al sufragio activo. Ello
entraña, en ambos casos, la causa principal de la casi irremediable expulsión
del tema penitenciario de la agenda de los agentes de la alta política, lo
que ha representado una resistencia casi total a proveer a la reforma de los
recursos mínimamente necesarios, porque el mejoramiento de la vida de las
personas privadas de libertad, en tanto ciudadanos invisibilizados, resulta muy
poco viable desde el punto de vista electoral, sobre todo si a ello se suma
un contexto de populismo retributivo, tal cosa sin olvidar que esto es, en sí
mismo, una vulneración a un derecho fundamental, que no encuentra asidero
en los principios de razonabilidad, igualdad y proporcionalidad stricto sensu.
6. Avances en materia de prevención del delito en

México
México atraviesa un periodo de tensión producto de actos delictivos

que amenazan el Estado social y democrático de Derecho, y del aumento en
la violencia, el cual se refleja en la alta tasa de homicidio que actualmente
Ver artículo 24.1 de la Constitución Política de la República Dominicana,

113
proclamada el 26 de enero. Publicada en la Gaceta Oficial No. 10561, del 26

de enero de 2010 y más de treinta artículos en los que se condena al infractor a
“degradación cívica” en el Código Penal de la República Dominicana vigente a
noviembre de 2014.
211
padece el país114, situación que se ha buscado enfrentar mediante acciones

puntuales de los gobiernos más recientes y de otros entes, entre las cuales se
puede destacar aquella que tiene que ver con la mejora en el tema del registro
estadístico de la información relacionada con el delito, tal el caso del Centro
de Excelencia para la Información Estadística de Gobierno, Seguridad
Pública, Victimización y Justicia, con los programas de prevención de la
violencia y con las reformas jurídicas que se proponen actualmente para
afrontar la criminalidad
A) Centro de Excelencia
El establecimiento de los “Centros de Excelencia” (CdE) se encuadra

dentro de una nueva estrategia de la UNODC para México, Centroamérica y
El Caribe. En el caso de México, el Centro de Excelencia para la Información
Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia ha sido
desarrollado por UNODC e INEGI conjuntamente con el fin de generar y
desarrollar información estadística en torno a estos temas. Es así como este
CdE viene a reforzar el Programa Integrado en Seguridad y Justicia del
Gobierno de México con UNODC y el Subsistema de Gobierno, Seguridad
Pública, Victimización y Justicia de INEGI. La intención final de UNODC e
INEGI es la de contribuir al desarrollo de buenas prácticas que puedan servir
como punto de referencia para la creación de políticas públicas, metodologías
probadas, cooperación entre países y el fomento a la actualización, formación
y especialización continua en el tema115.
El 1 de diciembre de 2010 se firmó el acuerdo de cooperación INEGI-
Programa de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); el
centro se ubica en la Ciudad de México y alternativamente en la ciudad de
Aguascalientes. A partir de su creación se ha avanzado metodológicamente
de manera cualitativa buscando que en la región se unifiquen los criterios con
base en los cuales se aplica la Encuesta Nacional de Victimización, que sirve
114
Según el Global Study on Homicide 2013 (UNODC, Viena, 2014, p. 24), la tasa
de homicidio de México es actualmente de 21,5 homicidios por cada 100.000
habitantes.
115
http://www.cdeunodc.inegi.org.mx/?lf=112&lng=es
212
para medir la victimización delictiva, generar información sobre la percepción

social respecto de la seguridad pública y del desempeño de las autoridades, así
como de apoyo en los procesos de elaboración de la política pública.
B) Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y

la Delincuencia 2014 – 2018116 (PNPSVD)
El gobierno mexicano planteó recientemente que la prevención del

delito sea un eje rector de sus políticas públicas; así lo establece el Plan
Nacional de Desarrollo 2013 – 2018. Este señala que la política preventiva
es parte sustancial del combate al crimen organizado, por lo que es necesario
dar impulso a programas y acciones integrales a fin de evitar que haya más
mexicanos que se conviertan en delincuentes, que sufran violaciones a su
integridad y patrimonio o que queden atrapados por el consumo de drogas.
Para tal fin, establece que es prioritario fomentar un mayor nivel de desarrollo
y mejores condiciones de vida que prevengan conductas delictivas en las
comunidades y espacios urbanos, y que garanticen a toda la población el goce
de sus derechos y libertades.
Derivado de sus líneas estratégicas se emitió el Programa Nacional de
Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia 2014–2018 (PNPSVD) que
tiene por objetivo servir como plataforma programática de gestión que responda
al contexto de inseguridad local desde una óptica integral, interinstitucional
e intersectorial, que ensamble todas las acciones de prevención social y otras
tipologías preventivas para incidir en el mejoramiento de la seguridad, la
convivencia ciudadana y la cohesión comunitaria.
El Programa es una herramienta que permite definir la visión que guiará
el diseño e implementación de la política local de prevención social de la violencia
y la delincuencia desde el modelo de seguridad ciudadana. Dicho instrumento
permitirá articular la coordinación sectorial, fortalecer la participación ciudadana,
diseñar indicadores para evaluar el impacto de las acciones preventivas y establecer
metas de corto, mediano y largo plazo. El PNPSVD, cuya implementación será
DOF: 30/04/2014 Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la

116
Delincuencia 2014-2018
213
coordinada por la Secretaría de Gobernación, tendrá impacto en los tres poderes

del Estado en sus respectivos ámbitos de competencia, en la sociedad civil, en
la participación de la iniciativa privada y en los organismos internacionales.
Establece asimismo los indicadores con los que se medirá su alcance, incluyendo
la medición de resultados con indicadores particulares para cada aspecto.
C) Reformas jurídicas y nuevas leyes que guían la política de

prevención del delito y su estructura administrativa
Se emitieron en 2012, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad

Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2009, la
Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, del el
24 de enero de 2012 y posteriormente el reglamento de la segunda117.
La primera regula la integración, organización y funcionamiento
del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establece la distribución de
competencias y las bases de coordinación entre Federación, Estados, Distrito
Federal y municipios, prevé la participación ciudadana y las políticas de
prevención del delito a través de la creación del Centro Nacional del Delito
y Prevención Ciudadana (CNPDyPC), que se conformó en agosto de 2010
con la misión de promover la cultura de la paz, la legalidad, el respeto a los
derechos humanos, la participación ciudadana y una vida libre de violencia a
través del diseño de políticas de prevención.
La segunda establece la planeación, programación, implementación
y evaluación de las políticas públicas a través del fortalecimiento de las
atribuciones del CNPDyPC. Entre los objetivos prioritarios del mismo destacan:
• Recuperar las comunidades y ciudades como territorios con
oportunidades de desarrollo, por medio de la promoción del trabajo,
educación, salud y cultura.
DOF: 24/01/2012 DECRETO por el que se expide la Ley General para la

117
Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia http://dof.gob.mx/nota_detalle.

php?codigo=5230810&fecha=24/01/2012
; DOF: 19/09/2014 REGLAMENTO de la Ley General para la Prevención Social
de la Violencia y la Delincuencia.
214
• Promover el respeto de los derechos sociales, políticos, económicos y

culturales de los habitantes de las ciudades.
• Promover la cultura de la legalidad y la integración armónica entre

los sectores público, privado y social y la participación ciudadana.
• Impulsar la incorporación del derecho de las mujeres, las niñas y los

niños a una vida libre de violencia en las políticas de seguridad, así
como el derecho al uso y disfrute de las ciudades.
• Impulsar nuevas formas de inclusión social de la juventud,

promoviendo su participación como protagonista de la construcción
de la paz.
• Generar pactos de cooperación con los medios de comunicación para

lograr una mayor sensibilización frente al fenómeno de la violencia
y la delincuencia, para que desde su quehacer mediático coloquen en
primer plano los intereses generales de la sociedad y contribuyan al
respeto pleno de los derechos de todas las partes.
D) Lineamientos de la Política de Prevención Social de la

Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana
Para desarrollar lo plasmado en el pasado Plan Nacional de

Desarrollo 2007-2012 en lo que concierne a la prevención del delito y el buen
funcionamiento e implementación de la política relacionada, el veintidós de
enero de dos mil once se dictó el acuerdo por el que se emitieron los Lineamientos
de la Política de Prevención Social de la Violencia, la Delincuencia y la
Participación Ciudadana, documento en el que se estableció la perspectiva
de esta política pública, sus principios, prioridades, vertientes y componentes,
acciones de seguimiento y criterios de evaluación118.
DOF: 26/01/2011 LINEAMIENTOS de la Política de Prevención Social de la

118
Violencia, la Delincuencia y la Participación Ciudadana, México.

215
E) Presupuesto
En el artículo 9 de la Ley del Presupuesto de Egresos de la Federación

para el Ejercicio Fiscal 2014119 se incluyen los fondos para el otorgamiento
de subsidios a los municipios y, en su caso, a los Estados, cuando tengan a su
cargo la función o la ejerzan coordinadamente con los municipios, así como al
Gobierno del Distrito Federal, para la seguridad pública en sus demarcaciones
territoriales, con objeto de fortalecer el desempeño de sus funciones en materia
de seguridad pública, salvaguardar los derechos e integridad de sus habitantes
y preservar las libertades, el orden y la paz públicos.
Así mismo, el artículo 10b definió un presupuesto para el otorgamiento
de apoyos en el marco del Programa Nacional de Prevención del Delito.
F) Resultados
Dado que estas estrategias son aún muy nuevas no se tienen los elementos
que servirán para valorar los resultados que con estas acciones se lograran.
7. Los pueblos originarios en América Latina:

perspectivas y retos en materia de prevención
A) ¿Quiénes son los pueblos indígenas?
Aunque no hay una definición que sea universalmente aceptada, sí se

han dado varios planteamientos para definir qué se debe considerar como un
pueblo indígena.
El artículo 1 del Convenio de la Oficina Internacional del Trabajo
sobre pueblos indígenas y tribales establece que el mismo se aplicará:
DOF:03/12/2013 PRESUPUESTO de Egresos de la Federación para el Ejercicio

119
Fiscal 2014
216
–– A los pueblos tribales cuyas condiciones sociales, culturales y

económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional,
y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o
tradiciones o por una legislación especial.
–– A los pueblos considerados indígenas por el hecho de descender de

poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la
que pertenece el país en la época de la conquista o colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera
que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones
sociales, económicas, culturales, políticas o parte de ellas.
–– El Convenio declara igualmente que la conciencia de su identidad

indígena o tribal deberá ser considerada un criterio fundamental
para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del
Convenio120.
Se han enunciado de la misma manera como factores a considerar
sobre el concepto de pueblo indígena, los siguientes:
• la prioridad en el tiempo por lo que respecta a la ocupación y uso de
un determinado territorio;
• la perpetuación voluntaria de la distinción cultural, que puede incluir

aspectos tales como la lengua, la organización social, la religión y los
valores espirituales, los modos de producción, las leyes e instituciones;
• la conciencia de la propia identidad así como su reconocimiento por

otros grupos, o por las autoridades estatales, como una colectividad
distinta; y
• una experiencia de sometimiento, marginación, desposeimiento,

exclusión o discriminación, independientemente de que estas
condiciones persistan o no121.
120
Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo: Directrices sobre las cuestiones
relativas a los pueblos indígenas, Nueva York, 2009, p. 8.
121
Ibidem, p. 9.
217
B) Situación de los pueblos originarios en América Latina
Aun y cuando los problemas de las poblaciones originarias no

son exclusivos de esta subregión122, las situaciones gravosas que viven los
indígenas de Latinoamérica son extremadamente duras.
En efecto, si se echa un vistazo de la información estadística con que
se cuenta al respecto, se observa que la inequidad que impera en cuanto a las
condiciones de esta franja de la población es muy grande, la cual se refleja en
temas básicos como salud, educación, expectativa de vida y otros que se verán
en los cuadros que siguen, tal el caso de las diferencias que se observan en el
tema de una enfermedad infectocontagiosa como la tuberculosis:
11. Chile, Paraguay y Perú: tasa de incidencia de tuberculosis en población

indígena y no indígena por cada 100.000 habitantes, varios años
Servicios de Salud Indígena No indígena

Arica 121,9 18,0
Antofagasta 57,3 7,9
Arauco 28,0 12,0
Chile, 2004-2006 Bío-Bío 23,0 11,9
Araucanía Norte 16,2 10,5
Araucanía Sur 21,6 10,0
Valdivia 21,5 10,4
Osomo 52,7 17,5
Indígena Total
Paraguay, 2005 y 2010 País, 2005 393,0 38,1
País, 2010 351,0 32,8
Perú, 2005 Departamento Aymara No Aymara
Puno 33,0 19,6
Moquegua 68,0 52,9
Tomado de CEPAL: Los pueblos indígenas en América Latina, 2014, p. 81.
122
Sólo como ejemplo se pueden ver los parágrafos 66, 74 y 77 del rapport del Relator
Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas sobre la situación de los
pueblos indígenas de la Federación Rusa (A/HRC/15/37/Add.5) en cuanto a las
condiciones de educación y salud de los mismos.
218
Es patente en este ejemplo la fuerte diferencia que hay entre las

poblaciones indígenas y las no indígenas en cuanto a la incidencia de la
mencionada enfermedad para el caso de los países seleccionados.
Otro indicador sobre las disparidades que aquejan a las poblaciones
originarias de la subregión puede visualizarse perfectamente en el cuadro
siguiente, que se refiere a los problemas de vivienda de niños y niñas:
América Latina: Proporción de población menor de 18 años con

privaciones en condiciones de la vivienda. Indígena, afrodescendientea y
resto
Indígena Afrodescendiente Resto

Privación moderada 19,1 32,3 27,7
Privación severa 65,0 12,5 22,2
Tomado de CEPAL: Pobreza infantil en pueblos indígenas y afrodescendientes de

América Latina, 2012, p. 57.
La brecha entre la población aborigen y las demás es notoria y se

traduce de manera concreta en que ocho millones de niños indígenas habitan
viviendas con privaciones materiales graves123, y ello debe, evidentemente,
tener también incidencia en otras variables como la salud, ya que condiciones
indebidas de habitación generan condiciones propicias para problemas en
esa área.
123
CEPAL: Pobreza infantil en pueblos indígenas y afrodescendientes de América
Latina, 2012, p. 82.
219
El panorama en general en materia de salud y de vivienda, sólo por

mencionar dos variables, y ello a manera de ejemplos, obedece claramente
a la situación de pobreza en la que viven las poblaciones indígenas de
Latinoamérica, según se puede verificar en los cuadros comparativos siguientes
sobre pobreza de indígenas y de no indígenas en cinco países con muy altas
tasas de población perteneciente al grupo de los pueblos originarios:
Poverty for indigenous and non-indigenous peoples in Latin America,

1980s to 2000s
Tomado de United Nations, Secretariat of the Permanent Forum on Indigenous Issues:

State of the World’s Indigenous Peoples, Nueva York, 2009, pp. 27 – 28.
220
Sólo por mencionar un aspecto más, a saber, el relativo a las tasas

de mortalidad infantil de las poblaciones indígenas, tómese en cuenta que
las mismas tienen muy altos grados de inequidad respecto de las demás
poblaciones124: para los casos de México125, Panamá y Perú la de los indígenas
triplica a la no indígena, para el de Bolivia es superior al cien por ciento126
El panorama descrito es bastante claro al respecto de la desigualdad
que impera en América Latina en relación con las poblaciones originarias,
situación que contrasta mucho con los diversos propósitos manifestados en
los diferentes instrumentos de Derecho Internacional que regulan la materia.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Originarios establece una serie de derechos cuya realización en la
gran mayoría de los países del área está todavía en desarrollo127.
C) El problema de los sistemas de resolución de conflictos y

administración de Justicia
Mas, aparte de las situaciones problemáticas resumidas en las líneas

que preceden, se dan –y para lo que interesa principalmente al presente
rapport– otros aspectos en los que los pueblos originarios también viven
situaciones preocupantes, y una de ellas es lo que está sucediendo con su
forma de resolver conflictos y administrar Justicia.
Según lo explica la Secretaría del Foro Permanente para las
Cuestiones Indígenas128, en las sociedades indígenas existe una amplia gama
de instituciones sociales, entre las cuales se encuentran aquellas destinadas a
la resolución de conflictos y a la administración de Justicia, sin embargo, con
la expansión de las estructuras institucionales no indígenas, las normas de
los pueblos aborígenes se han visto subordinadas al ordenamiento jurídico de
124
Con la sola excepción de Costa Rica, según la CEPAL (Los pueblos indígenas en
América Latina, p. 85).
125
Secretaría del Foro Permanente de las Naciones Unidas para Cuestiones Indígenas:
State of the World’s Indigenous Peoples, op. cit., p. 221.
126
Ibidem.
127
En relación con las variables acá mencionadas como ejemplo, ver el artículo 21.
128
State of the World’s Indigenous Peoples, op. cit., pp. 62 – 63.
221
los sistemas centralizados de gobierno, lo que va en detrimento directamente

de una de sus instituciones sociales más importantes, cosa que influye
directamente, también, en la forma en que las personas indígenas enfrentan el
sistema penal en caso de que se les señale como autores de una conducta –para
los estándares de la sociedad dominante– ilícita129.
La situación descrita causa no solamente un impacto en la forma en
que se manejan las situaciones conflictivas, sino también en cuanto se da
una ruptura que implica la pérdida de un acervo de conocimiento ancestral
muy valioso130 y de uno de los aspectos más importantes de la identidad de
los indígenas.
A este respecto, los Estados nacionales deberían poner en marcha
todos los mecanismos posibles para que esta parte de la identidad de los
pueblos originarios se mantenga vigente, de conformidad con lo que establece
la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas en su numeral 34.
D) Los indígenas como víctimas del delito
En estrecha relación con los temas objeto del presente rapport, se

encuentran los asuntos de los indígenas atinentes a su posición como víctimas;
a este respecto, hay que mencionar, lamentablemente, que hay toda una serie
de situaciones a las que se ve expuesta esta población, sobre todo por la
discriminación a la que se ve sujeta.
Varias son las formas que reviste esta victimización, pero la mayoría
tienen que ver con esa situación desventajosa a la que se ven sometidos los
pueblos aborígenes por razón de su condición de tales.
Uno de los aspectos más importantes en relación con este tema es el
de la desposesión que de sus tierras sufren constantemente; para comprender
adecuadamente la relevancia de este problema es menester tener claridad
129
A este tema específico de las personas indígenas en conflicto con la norma penal se
hará referencia infra, en acápite aparte para cuanto concierne al tema carcelario.
130
Será suficiente recordar acá la importancia que tiene hoy el enfoque restaurativo
a nivel mundial, enfoque que tuvo entre sus fuentes a las formas indígenas de
resolución de conflictos.
222
sobre el hecho de que la relación de la persona indígena con su tierra es

especialmente trascendente en el contexto de su cosmovisión, por ejemplo,
por la relación que con sus ancestros tiene ello que ver.
Aparte de los conflictos que tienen que ver con la desigual relación
de los pueblos indígenas con los Estados nacionales y el desarrollo, verbi
gratia, de grandes obras de infraestructura o de extracción en sus tierras –que
tienen que ver con la manera irrespetuosa de la forma en que se conducen las
administraciones centralizadas en su relación con los pueblos originarios–,
hay formas de desposesión que son abiertamente delictivas y ante las cuales
los indígenas tienen dificultad de hacer valer sus derechos; en efecto, se trata a
veces de invasiones violentas en las que incluso se asesina a los indígenas con
la finalidad de desplazarlos, como es el caso de Colombia.
En ese país de Sudamérica, desde los años ochenta, los territorios
indígenas han sido tomados por grupos de crimen organizado que se dedican
al cultivo y trasiego de drogas.
En Colombia se han documentado hasta masacres, como en el caso de
Sierra Nevada de Santa María, donde en el año dos mil tres se dio la masacre
de más de cien indígenas, acto criminal que generó el desplazamiento obligado
de las personas sobrevivientes131.
Desplazamientos similares se han dado por bombardeos aéreos
militares que han afectado poblaciones indígenas o por actividades de grupos
paramilitares, todo lo cual ha generado flujos importantes de refugiados que
se han ido a Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela132.
Contextos de guerra, como el conflicto explicado entre el Estado
central y grupos paramilitares ha implicado la comisión de otros hechos de
violencia, tal el caso de las violaciones de las que han sido víctimas personas
jóvenes indígenas en esos ámbitos geográficos133.
Es sumamente relevante recalcar lo indicado líneas atrás en el sentido
de que la relación de estos pueblos con la tierra es trascendental, de manera
que los Estados nacionales deberían no solamente abstenerse de vulnerar el
131
Secretariat of the Permanent Forum on Indigenous Issues, op cit., p. 227.
132
Ibidem.
133
Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, Foro Permanente para
las Cuestiones Indígenas: Informe La juventud indígena: identidad, desafíos y
esperanzas, 2013 (E/C.19/2013/3), parágrafo 24.
223
derecho de los indígenas a permanecer en ellas, sino también garantizar de

mejor manera que situaciones como las descritas no se den.
Otra forma de victimización que para los pueblos originarios es
sumamente grave, es la que tiene que ver con lo ambiental; en cuanto a
ello concierne, una vez más, la relación de las personas indígenas con su
entorno, con la naturaleza y con lo que ella implica, a saber, los bosques,
los animales, etc., reviste una importancia capital en su cosmovisión, en
razón de lo cual, los delitos ecológicos tienen una lesividad mayor para los
indígenas.
Este tipo de conductas son llevadas a cabo abiertamente, a veces,
con una actitud omisiva por parte de los Estados centrales o incluso a veces
directamente con su participación, sin embargo, también se da la comisión de
delitos de esta naturaleza por parte de particulares que simplemente penetran
los territorios indígenas con la finalidad de depredar sus recursos naturales
mediante la tala ilegal de árboles.
Una política de prevención adecuada en este tema debería tomar en
cuenta el asunto no sólo desde la perspectiva de la protección de los recursos
naturales en el ámbito del delito ambiental, sino que igualmente debería
hacerse énfasis en la conducta delictiva como vulneración al patrimonio
ancestral que para los indígenas representan el bosque, los ríos y todos los
demás recursos del medio, cosa que debería implicar, eventualmente, un
trabajo más coordinado de parte de las diferentes agencias encargadas de la
persecución penal en lo ambiental y en lo referente a las personas indígenas
como víctimas, cuando el daño al medio se dé en el ámbito geográfico de sus
territorios o en el de los que se encuentran cercanos.
Un factor que hace a las poblaciones indígenas más vulnerables al
delito es la condición de migrantes que con frecuencia tienen cuando se trata
de pueblos nómadas o seminómadas.
Ejemplos de este tipo de pueblos son los Ngäbe o los Buglé,
pueblos con gran movilidad que moran en las zonas de Veraguas, Bocas del
Toro y Chiriquí, en Panamá y que, como parte de su cultura, se desplazan
constantemente a través de la frontera, hacia Costa Rica, donde trabajan en
labores agrícolas de manera estacional.
Las condiciones de migrantes pobres, con limitaciones desde el
punto de vista de la lengua y pertenecientes a un grupo étnico usualmente
discriminado, les hacen más vulnerables al delito y a la explotación laboral.
224
Vale recalcar que en Costa Rica se encuentra tipificada la explotación

laboral, conducta que se castiga con pena de cárcel de hasta ocho años, en
aquellos casos en que:
“…se induzca, mantenga o someta a una persona

a la realización de trabajos o servicios en grave
detrimento de sus derechos humanos fundamentales,
medie o no consentimiento de la víctima. La pena
será de seis a doce años de prisión, si la víctima
es persona menor de dieciocho años de edad o se
encuentra en situación de vulnerabilidad…”134
Una buena práctica ha sido la instrucción a las fiscalías especializadas

en asuntos indígenas del Ministerio Público por parte de la Fiscalía General
de la República, para que presten especial atención a esta población migrante
indígena por su condición de población especialmente vulnerable135.
E) Los indígenas jóvenes privados de libertad
Aun y cuando el artículo 10.2 del Convenio 169 de la Organización

Internacional del Trabajo establece que en el caso de indígenas se deberá
dar preferencia a sanciones penales distintas al encarcelamiento, el Foro
Permanente para las Cuestiones Indígenas de las Naciones Unidas, en varias
de sus recomendaciones, toma en cuenta que se ha verificado que hay grandes
cantidades de jóvenes indígenas privados de libertad136.
Partiendo de ese dato específico, recomienda el Foro a los Estados
nacionales una protección mayor a estas personas y que se provean a estos
indígenas medidas socioeducativas para su rehabilitación (sic).
Es menester recalcar la importancia de esta recomendación dado
que la privación de libertad reviste una mayor gravedad para las personas
indígenas, dada su especial vulnerabilidad por razones culturales, de idioma,
lo mismo que por la discriminación que con mucha frecuencia sufren.
134
Artículo 189 bis del Código Penal.
135
http://ministeriopublico/victimas_testigos/fiscalia_indigena/normativa/06-
PPP-2014.pdf.
136
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/EGM_13_youth_recs.pdf.
225
IV- RECOMENDACIONES
Sin un ánimo de exhaustividad y solamente con el objetivo de

recalcar acá algunos de los puntos principales del presente documento, se
pasa de seguido a enlistar algunas recomendaciones que se desprenden de las
temáticas abordadas en el presente rapport.
–– Latinoamérica enfrenta una situación de gran violencia producto en
gran medida, a su vez, de la violencia estructural que en este ámbito
geográfico impera; aquella violencia se refleja, por ejemplo, en altas
tasas de homicidio, no obstante lo cual nuestras sociedades deben
enfrentar la situación sin recurrir a acciones de política criminal que
tengan su énfasis en la prevención represiva, herramienta que hasta
el momento presente se ha concretado en los diferentes sistemas
penales de la subregión –con demasiada frecuencia con el apoyo de
los medios masivos de comunicación– en la aplicación sesgada del
Derecho Penal a los sectores más desfavorecidos, en movimientos
de reforma tendientes a la reducción de garantías en el proceso, y en
el aumento en el uso del encierro, circunstancia ésta última que se
da en situación de hacinamiento, lo que genera un sistema carcelario
violatorio de las garantías fundamentales de las personas privadas
de libertad.
–– El problema del hacinamiento carcelario debe ser afrontado no sólo

promoviendo cambios en los mecanismos de criminalización primaria
y secundaria que resulten en un enfoque de mínima intervención, sino
también –y como medida de urgencia– con un sistema de cuotas que
obligue al Estado a recluir a las personas solamente dentro del límite
que la capacidad instalada de las cárceles permita.
–– Ante el panorama del uso extendido de herramientas represivas

como respuesta a los problemas de criminalidad en América
Latina, se debe, entonces, impulsar mecanismos que tiendan más
bien a la reducción del uso del Derecho Penal, al sostenimiento de
ordenamientos jurídico-penales con garantías amplias en cuanto a
lo procesal, y a la búsqueda de alternativas al proceso y de acciones
226
que impliquen a la sociedad civil y a los entes de Estado, de forma

conjunta, en actividades de prevención no represiva como el
mejoramiento del acceso de las personas jóvenes a oportunidades
que les permitan insertarse de manera positiva en la sociedad (lo que
implica acceso a una educación inclusiva, atención adecuada a todo
lo que tenga que ver con su salud –incluyendo temas de prevención
de la drogadicción– y formación vocacional y profesional, entre
otros) la reducción de los índices de desigualdad en la distribución
del ingreso y la Justicia restaurativa.
–– Es menester impulsar la participación de los entes locales, como las

municipalidades, en la prevención no represiva de la criminalidad.
–– Se debe promover la perspectiva de género en todas las políticas de

Estado, con lo cual se contribuirá no sólo al impulso de los derechos
de las mujeres, sino también -y para lo que en el presente contexto
interesa más- a la prevención de la criminalidad.
–– Debe estimularse la participación de los jóvenes en la elaboración de

las políticas que les incumban y, luego, su involucramiento en labores
que incidan positivamente en la prevención de la criminalidad.
–– Los Estados deberían elaborar sus políticas relacionadas con la

prevención, sobre la base de información cuantitativa y de análisis
rigurosos de la situación, con lo cual se lograrán, seguramente,
mejores resultados en cuanto concierne a la reducción de las tasas
de criminalidad, a la vez que se podrán pensar acciones que sean
respetuosas de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
–– Dada la situación grave que en el ámbito geográfico latinoamericano

se da en lo tocante al uso excesivo del encierro carcelario antes
referido, se debe, al menos, promover una mejora en las condiciones
de las personas presas y detenidas, la cual debería incluir
oportunidades amplias de estudio que le permitan a esta población
salir del analfabetismo, acceder a formación vocacional y avanzar
hasta la realización, incluso, de estudios superiores, a la vez que se
refuerce la especialización de los funcionarios penitenciarios, quienes
227
deberían ser siempre civiles, dadas las implicaciones en cuanto a falta

de especialización y a conculcación de derechos fundamentales que
tiene que el personal carcelario sea militar.
–– Deben ser impulsados todos aquellos mecanismos que tiendan al

mejoramiento de los procesos de sistematización de la información,
lo que generará mejores condiciones en la formulación de políticas
públicas.
–– Teniendo presente que los pueblos originarios viven una situación

clara de exclusión social en el ámbito latinoamericano, y que sufren
también la aplicación sesgada del Derecho Penal –que implica un uso
muy gravoso respecto de ellos del encierro carcelario, sobre todo en
cuanto a sus poblaciones jóvenes concierne– lo mismo que de una
victimización mayor, se deben poner en práctica políticas públicas
que reviertan tales situaciones, a la vez que se busque el impulso al
respeto de sus formas tradicionales de solución de conflictos y de
administración de Justicia.
–– En función de impulsar el análisis serio de las problemáticas

reseñadas, se debe crear una institución académica que, de manera
rigurosa, lleve a cabo procesos de formación y de investigación
que puedan coadyuvar en la solución de tales situaciones, y que
refuerce una visión de prevención y no solamente de represión en
las respuestas de política criminal; esta idea debería concretarse en
la creación de la Universidad Mundial de Seguridad y Desarrollo
Social, institución que pondría énfasis en aspectos tales como
la estratificación social, su repercusión sobre la conflictividad
criminal, la selectividad de los sistemas penales en cuanto signo
de discriminación punitiva, los problemas de sobrepoblación
carcelaria y sus soluciones reales, las reformas necesarias en sede
policial –incluido acá el tema del combate a la corrupción en las
diversas agencias de policía–, el análisis de la disfuncionalidad
norte-sur en las cuestiones de criminalidad de mercado, el estudio
de las reformas procesales acusatorias en función de que no se
perviertan de manera que impliquen lesión de las garantías básicas
228
de la ciudadanía, el monitoreo del juzgamiento de los crímenes

de lesa humanidad en cada región y la posibilidad de su decisión
conforme a legislaciones y jueces ordinarios, y la preservación
de los espacios de protesta social de las minorías y los pueblos
originarios, entre varios otros temas.
229
The Permanente latin Americe Committee for Crime Preventian
(COPLAD), composed of experts from 19 latin Americe Countries, is a
Programme of !he United Natians latin Americe lnstitufe for the
Prevention af Crime and the Trealmenl af Offenders (ILANUD).
The abjedives afs !he COPLAD are:
1 - Promoting Research for action vis-o-vis the curren! impod of
conventionol ond non•conventional tronsnotionol forms of crime on
countries of latin Americe and the Coribbean;
11 - Supplying technical assistance, facilitalion of knowledge and
predices exchanges ta !he benefit of governance and quality of lile in
harmony with economic growth and social progress;
111 -Disseminating studies and analysis an crime preventioninol justice,
violence control, criminal juslice, public security, recidivism, prison,
social readaplalion of offenders, olternative sandions and assislance to
proledion of vidims;
IV - Diligently fallowing principies and norms of the United Nalions
regarding wifh zeal to full resped for ta human rights;
V • Helping to make the world a more jusi and better place to live,
according lo the platforms of Sustoinable Millennium Development Goals.
The firsl adivity of mejor impartance, carried out by the Permanente
latin Americe Commiltee far Crime Prevenlion (COPLAD), was the
preparation of a pioneer updated Projed of Standard United Nalions
Rules far the Treatment of Prisoners, which was submitted to the Agenda
ltem 8, Workshop 2, of the 12"' United Nations Congress on Crime
Prevention and Criminal Justice, held in Salvador, Bahía, Brazil, from
April 12 to 19, 2010.
With this contribufion lo !he Agenda llem 6, Workshop 4, of !he 13"'
United Nafions Congress on Crime Prevention and Criminal Juslice, in
Doha, Qatar, from April 12 to 19, 2015, the Permanente latin Americe
Committee far Crime Prevention (COPLAD) is favouring a new path to
give substance lo ideas and efforts directed lowards !he exercise of
citizenship and improving !he well-being far people in lafin Americe.
Cátedra de Criminología de Matías Bailone

Universidad de Buenos Aires

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Universidad de Buenos Aires

PROGRAMME OF THE UNITED NATIONS LATIN AMERICAN

GENERAL REPORT OF THE PERMANENT

PRACTICES FOR PREVENTING URBAN

PRACTICES FOR PREVENTING URBAN

Coordination: Douglas Durán Chavarria and Edmundo Oliveira

Copyright 2015 by COPLAD Publication

Printed in San José - Costa Rica

PROGRAMME OF THE UNITED NATIONS

EXPERT REPRESENTATIVES FROM

Eugenio Raúl Zaffaroni, Argentina

The Permanent Latin America Committee for

Members of the Justice Section, Division for

PRACTICES FOR PREVENTING URBAN

RAPPORT GENERAL DEL COMITÉ PERMANENTE DE AMÉRICA

PRÁCTICAS PARA LA PREVENCIÓN DEL DELITO

TEXTO EN ESPAÑOL............................................................. 121

GENERAL REPORT OF THE PERMANENT

PRACTICES FOR PREVENTING

2. Initiatives in terms of non-repressive prevention developed

C) On school dropouts and early entry into the labor market............... 86

D) Guidelines for the Policy for Social Prevention of Violence,

It is the duty of the UN to take these lethal realities into account

Eugenio Raúl Zaffaroni

This document is a contribution of the United Nations Latin American

justice systems in so many countries in the region, highlighting their points in

As noted in the minutes of 31 May of the year 20131, the Permanent

of this rapport, to wit, an interest in positively contributing towards generating

1. The situation of violence in Latin America

It is important to contextualize, at least briefly, the current scenario

Homicide rates, by country or territory (2012 or latest year)

CARRANZA, using data from the Global Study on Homicide 2013,

01. Los 23 países y territorios que en el mundo tienen 20 ó más homicidios

2. Criminal policy responses that have been adopted

Additionally, it is relevant to note that these heavy-handed policies are

3. Effective Criminal Law and its consequences in the

02. LATIN AMERICA: PRISON RATES X 100,000 INHABITANTS

(Continuation of the table)

Such a notorious growth has led to a situation of overcrowding that is

Once again, is it is useful to consult CARRANZA19 for an idea of the

03. Prison overpopulation in Latin American countries 2013

CAPACITY OF EXISTING DENSITY PER

incarcerated persons trapped in a cycle of criminality, reflected in the variable

4. Regarding the need for controlling the prison

The critical situation of prison overcrowding in the majority of our

* Precarious or inhuman living conditions (population sleeping in

* Limitations in communications (insufficient public telephones and reduced

* Limitations in technical services (insufficient number of technical

* Limitation in health services (health authorities do not satisfy all of the

* Inadequate hygiene conditions (lack of water, dirty sanitary services,

* Increase in stress levels and problems with coexistence (thefts, quarrels,

* Danger to the health of the prison population (in an overcrowded

* Limitations to protection of life and personal integrity of the prison

* Limitations on institutional security (difficulties ranging from doing

Overcrowding violates respect for human dignity and gives rise to

consequences. Prolonged confinement ends up affecting the way the senses

authorities from their obligation to assure adequate conditions and treatment

Execution of sentences under levels of overcrowding such as those

and natural light, without a bed to rest on or adequate conditions of hygiene, in

be prohibited by law. In cases where such overcrowding results in human

where it must be attacked, since the lack of control periodically aggravates

5. Are there alternatives to heavy-handed approaches,

Regarding this point, the Guide notes the following: