Capitulo 1
ciales suscitadas por la introduccién de las politicas de réforma, Enel
ctiatla se consideran los cambios mas recientes operados en el proce-
samiento politico de las reformas estructurales. Finalmente, hay un
epilogo en donde se formulan algunas conjetures generales sobre los
desafios pendientes de la transformacién econémica en curso en los
paises.que constituyen el universo de la investigacién: Argentina, Bo-
livia, Brasil, Colombia y México.
Bl ingreso de las reformas estructurales
en la agenda publica
a
Bl ingteso de Las reformas estructurales en la agenda publica pue-
de ser visto como la manifestacién de un proceso ilumifiado por Al-
bert Hirschman en su estudio pionero sobre las técticas de reforma
esas circunstancias se crea el contexto propicio para que fendmenos
de la realidad social y econémica sean articulados desde nuevas
| perspectivas conceptuales en la busca de salidas a la emergencia.'La =
4 experiencia histérica a partir de la cual Hirschman elabor6 su hip6-
7) tesis fue la persistencia de las presiones inflacionarias en los cincuen- =
= fa, que él estudi6 particularmente en el caso de Chile. Entonces, los
repetidos y fallidos intentos por controlar la inflacién mediante los.
instcumentos de la ortodoxia monetaria predominante crearon el
ambito favorable para el surgimiento de alternativas. La oportuni-
dad fue aprovechada por los economistas de la escuela estructuralis-
ta, quienes intervinieron en el debate con un diagnéstico que rela-
cioné el fenémeno inflacionario con la dinéimica de las insttuciones
‘econémicas existentes. Sintetizando el argumento, destacaron que
1. Albett ©. Hirschman: Journey's Tou Proges, Nueva York, Doubleday, 3965,
cmp. 3,
sy
aes 2 ua Coos Torre
los remedios en boga -la restriccién crediticia, la austeridad fiscal,
los topes salariales~ apuntaban mas a los sintomas que a las causes
de la inflacién. Desde su punto de vista, los patrones de tenencia de
Jn tierra eran los responsables de la baja productividad del agro, de
su falta de respuesta a los incentivos econémicos y, en consecuencia,
del alza recurrente del precio de los alimentos que motorizaba a la
inflacién en paises que, en la época, atravesaban un vigoroso proce-
so de industriatizacién y urbanizacién,
En acuerdo con este diagndstico, sostuvieron que si el sistema de
latifindio ere suprimido a través de una reforma agraria la producti-
vidad del campo habria de aumentar y, con ello, habrian de ceder
también las presiones inflacionarias. Para los estructuralistas, I eli-
minacién de la inflacién requeria de transformaciones en institucio-
nes econémicas basieas y no apenas de disciplina en el comporta-
miento econémico de los gobiemnos. El recurso a los controles fiscales
y monetarios sélo pocliatraer alivios temporarios porque no atacaba
en su ratz las presiones inflacionarias que una y otra vez. asediaban a
ls lideres de gobierno en busca de convalidacién, por medio del cré-
dito, las concesiones salariales, en fin, el déficit fiscal. El vinculo asi
establecido entre rasgos del contexto econémico ~como el sistema de
propiedad de la tierra- y un problema puiblico que dominaba la aten-
ci6n de los gobiernos ~como la persistente inflacién- fue en Chile
ideologicamente persuasivo porque primero en 1962, més timida-
mente en el gobierno conservador de Jorge Alessandri, y luego en
1967, en forma més radical en la administracién democtistiana de
Eduardo Frei, la reforma agraria fue incorporada a Ia agenda de go-
bierno y, subsecuentemente, implementada.
‘los fines de esta exposicién, no interesa considerar aqu{ la perti-
nencia de las conexiones hechas en el diagnéstico de los economistas
cestructuralistas ni, por consiguiente, ocuparnos de los efectos de la
roforma agearia sobre la evolucién de la inflacién de Chile, Més bien,
el efemplo sumariamente resefiado de la gestacién de soluciones am-
plias e integrales descripto por Hirschman puede ser evocado, como
Johan hecho R. Kaufman y $, Haggard? a fin de colocar en un con-
2. Stephan Haggacd y Robert Kaufman: “Economic Criss and Executive Auth:
rly. Dilemmas of Goversublity and Enslttional Consolidation in New Latin Ame
rienn Democracies", en L. Puteemsn y D. Ruesehmeyer (comps): Slate and Markt in
Developmen, Boulde y Condes, Lynne Rienner Publishers, 1992,
|
Lines de as efron estructura age pain 28
texto de andlisis la trayectoria de la ola de reformas estructurales de
nuevo cufio que estén en curso desde fines de los ockenta, También
‘en esta ocasidn un problema central ha estado en el ee dela preacu-
ppacidn de lag elites gubernamentales: las dfcultades para estabilizar
las economia de la regién luego del shock de la deuda externa; tam-
bign ahora las limitaciones, cuando no los fracasos, de los ajustes de
corto plazo ~tanto ortodoxos como heterodoxos— implementados ini-
cialmente fueron marcando el camino hacia la radicalizacién del
diagndstico de la mano ~en la oportunidad de las tesis del neolibe-
ralismo econémico.
Desde la perspectiva cel neoliberalismo econémico, las presiones
inflacionarias terminaron siendo vinculadas al comportarniento de las
instituciones econdmicas caracteristcas del patrén de desarrollo hacia
adentto y promovido desde el Estado: de un lado, al carécter cerrado
de las economias, que limitaba la exposicidn de las industrias locales
ala competencia externa y, del otro, al drenaje fiscal generado por las
empresas puiblicas y los subsidios provistos a los capitalistas priva-
dos. Como ocurrié en el caso de Ins tesis estructuralistas en los avios
tng Plies Historie leftaionain i Conpmtor Pospetin, Coalenage, Core
| Bidge University Press 1992 Conair tambn Gorge Toei "Decos alg
| inPolical ystems: Veto player in Presidential, Fariamertriam, Mateamers,
gm ane Matipryia es rn of Pole Skee, 25, pga as
racién inflacionaria que pautaron Ja peripecia de sus economias
‘decretisino”, un estilo de gestién que no se reduce al uso de decre- 2 nn Coos Torre
bre el espacio politico de tos gobiemos, el monto y la cohesién de sus
apoyo legislative, Bn efecto iaefiacia de ins oportunidades de veto
existentes a lo largo del proceso decisorio se manifiesta en el caso de
{que existan puntos de vista discrepantes a propésito de una politica de
refommay us fects distbutives Al respect, los ela dos electors:
les y el comportamiento de los partidos y sus representantes hacen una
diferent Sil Hectivo cuenta con un rayoria leita enable y
por la Union Civica Radical en 1983, anuncié un conjunto de politieas
__ que perseguian un cambio en el papel del Estado en el proceso de de-
“ dartllo, ln rasignaciGn de los recursos econémicos, el establocimien.
lode nuevas regias de juego de largo plazo. Este giro hacia las refor-
Jnan etrcturae, bastante modernde en sus aleanee, ila enn
agar destacado decisiones vinculades a la iberalizacign comercial y
la privatizacién de empresas puiblicas. Las primeras, que consistian
£8 Seguimos aq al trabajo de Torrey Palermo ya ctado en nota 6, pig, 18.
hice eee
“6 an Cares Torre
cn la reducci6n de las tarifas arancelarias y de las restricciones cuan-
titativas alas importaciones, pertenecian al tipo de medidas que, no
obstante su envergadhra instituciGnal, requerfan s6lo de resoluciones
de las autoridades econémicas. Las segundas, en cambio, por impli-
car modificaciones en el status legal de las empresas publicas, debian
pasar por el trimite legislative del Congreso.
Esta distinta naturaleza institucional de las iniciativas influy6
sobre el desenlace desigual del programa de reformas de Alfonsin.
En efecto, la politica de liberalizacién comercial, radicada en el ambi-
to de las atribuciones del Ministerio de Econom{a, pudo realizar sus
objetivos. Sibien vistos desde los cambios que habrian de producirse
en los aiios posteriores dichos objetivos eran modestos, suscitaron de
todos moctos la resistencia de los industriales; no obstante ello, pre-
valecié la decisién del gobierno, aun cuando éste debid conceder ex-
cepciones bajo la forma de regimenes especiales para ciertas ramas
de la industria. A su vez, la decisién de privatizar en forma parcial
(un 40 % de las acciones) las empresas estatales de transporte aéreo
y de telecomunicaciones recibié tratamiento legislativo a principios
ide 1988, Para entonces, la administracién de Alfonsin, luego del re-
vvés experimentado en las elecciones parlamentarias de setiembre de
1987, se hallaba potiticamente debilitadia en el Congreso. El principal
partido de oposicin, el Partido Justicialista, cont6 en la ocasién con
Jos recursos para bloquear la iniciativa, la cual también fue escasa-
‘mente acompatiada por buena parte de los representantes del partido
dle goblemno, que vieron en ella una suerte de defeccién programéti-
ca. Un aio més tarde, sin embargo, la agudizacién de ln emergencia
econémica generé la dinémica politica propicia para retomar la ini-
ciativa de las reformas, pero ahora bajo la conduccién de une nueva
administeacién,
Bl relanzamiento y profundizacién de las reformas se produjo en
lun contexto caracterizado por dos componentes principales. El pri-
‘mero fue la explosi6n hiperinflacionnria que sacticié In economia ar-
kgentina a mediados de 1989 y que provocé literalmente el derrumbe
de las finanzas publicas, Por entonces, a una situactén fiscal deterio-
rada, un ereciente endeudamiento guberamental a tasas y plazos
desfavorables y reservas internacionales a niveles minimos se sumé
la incertidumbre generada por las elecciones presidenciales del mes
dle mayo. En este contexto, las autoridades se vieron en dificultades
para gobernar, Fue asi como el presidente Alfonsin decidié renunciar
cinco meses antes de terminar su mandato legal, precipitando la
ait
Fanzone poitiy dene rforas esr ucturaes ”
asuncidn de Carlos Menem, electo en los comicios. Ante el potencial
de aniquilamniento politico que exhibia la crisis econ6mica, el nuevo
presidente de origen peronista, sorprendiendo a amigos y adversa-
i0s por igual, dej6 de lado el programa populista al que debia en
‘gran parte su vittoria electoral. En su lugas, adopts la politica de es-
tabilizacisn y liberalizacién econdmica en pos de la aquiescencia de
los principales agentes econémicos, internos y externos, que dispo-
‘fan de un insoslayabble poder de veto sobre los mezcados y la sus~
tentatibilidad politica del flamante gobierno.
segundo componente del contexio en que se adoptaron las re-
formas fue la relacién de Menem con el movimiento peronista y la
coalicién de gobiemo. En retrospectiva, Ia opcién de Menem en favor
de la lberalizacin econémica no fue el elemento determinante en el
desenlace de la coyuntura critica de 1981, De hecho, la crisis de las fi-
nanzas pilblicas y la necesidad de ganar reputacién frente a la comu-
nidad de negocios lo condujeron en esa direccién. En verdad, lo que
rmarcé la diferencia crucial desde el punto de viste politico fue que
pudiera abandonar las banderas desarrollislas y distribucionistas del
peroniswno sin perder por ella el respaldo de sus partidarios. La ra-
zon de esta exitosa reconversién iceolégica habria que buscaria en
las mismas causas que suscitaton las reservas iniciales de los empre-
sarios, sus credenciales politicas. Menem habia resultado victorioso,
primero dentro de su partido y luego en las elecciones presidenciales,
levantando consignas populistas de hondo arraigo en el peronismo.
Con su victoria, por primera vez después de Ia muerte de Perén en
1974, el peronismo se habia unificaco en toro de un liderazgo acep-
tado por todas las corrientes. Por consiguiente, cuando llegé al go-
bierno lo hizo llevando consigo el capital politico necesario paca legi-
timar sus nuevas opciones de politica, Las innovaciones que produjo
cen las politicas y as alianzas una vez en la presidencia, efectuadas
por un lider politic sin las eredenciales de Menem, dificiimente hu-
bieran tenido la misma acogida. En linea con una antigua paradoja
de la politica, segiin la cual los lideres de izquierda pueden adoptar
politicas de derecha sin atraerse la condena de la izquierda (y vico-
‘versa), el viraje de Menem probs que un presidente de origen popu-
lista podria lanzar una estrategia econémica y politica no populista, y
salir airoso en el intento.
Hay que destacar, no obstante, que el nuevo rumbe econéimico y
politico de Menem provocé tensiones dentro del movimiento pero-
nista, pero los disidentes no tuvieron alternativas politicas para cana- i Cavs Tore
lizht su disconformidad, Algunos sindicatos y militantes presionaron
enifavor de estrategias de coafrontacin. Sin embargo; la mayoria de
Jos petonistas se mostré poco inclinada a seguir un curso de accién
| que podria poner en peligro acceso a los recursos del patronazgo
estatal; Menem exploté esta actitud y, aplicando de manera selectiva
premios y castigos, logré mantener bajo control el movimiento. De
esie modo, pudo formar una poderosa coalicién de gobierno en la
gue reimié el poder institucional de Ia mayorfa electoral peronista
con el respaldo de los nticleos mas expresivos del poder econémico.
‘Retomando la referencia a las reformas sefalemos que, junto a las
‘medidas para acluar sobre la crisis hiperinflacionaria, el gobiemo de
Menem lanz6 dos grandes iniciativas de cambio estructural. Aludi-
‘mos a la Ley de Emergencia Econémica y la Ley de Reforma del Esta-
do. La primera asesté un golpe frontal al corazén del capitalismo
asistide que se desarcollé desde la posguerra, suspendiendo los re-
gimenes de promocién industrial, regional, de exportaciones y de
compris del Estado; a su vez, la Ley de Reforma del Estado matcé el
comienzo del fin de oto de los pilares del patrén de desarrollo pre-
existente, al fijar el mazco normativo para la privatizacién de empre-
sas ptiblicas. Estas dos iniciativas fueron aprobadas por el Congreso
en tempo vécord. La répida aprobacién fue posible debido a le coo-
peracién politica promovida por el contexto de emergencia instilu-
ional. EI Partido Justicialista y la Unién Civica Radical concertaron
uurvacuerdo que se acupé de los arregos para la transferencia antici
pada del mandato de Alfonsin a Meriem, as{como de las pautas de la
cohabitacién de los dos partidos en el periodo de transicién. El acuer-
o incluyé el compromiso de facilitar la sancién dela legislacién eco-
rnémica de emergencia que el nuevo gobierno enviara al Congreso.
La Ley de Emergencia Econémica y la Ley de Reforma del Estado,
que comportaban la convalidacién general de un considerable mime-
10 de iniciativas puntuales, implicaron un elevado grado de delega-
cin de poder. En efecto, en virtud de la delegacién de facultades le-
sislativas hecha por el Congreso, al Ejecutivo logré un verdadero
cheque en blanco con selacién a aspectos centrales de las reformas
econémicas. En los hechos, el Congreso le otorgé a la presidencia los
poderes institucionales necesarios para que puditra prescindir de la
propia asamblea Iegislativa a Ja hora de implementar el nuevo curso
ecanémico
‘Ademés de los que emanaban de las dos leyes mencionadas, una
nueva ley amplié estos poderes al autorizar ef aumento del niimero
- politicas las mayorias legislativas para secundar las iniciativas del
EV nznniento pico dels formas esructvales
miembros de la Corte Suprema. Luego de designar jueces adictos
presidente Menem dispuso de los recursos para evitar que el alto
“ibunal se convittiera en una oportunidad de veto para los intereses
afectados por las reformas 0 cuestionara los procedimientos seguidos
‘para adoptarlas, Adicionalmente, cuando se hnubo disipado el cima
‘de crisis inicial y debié recurrir al Congréso, no encontrando entonces
entre sus partidarios el acompaftamiento disciplinado de los pelmeros
‘dias, apel6 en una proporcién desconocida en la historia institucional”
‘argentina a los decretos de necesidad y urgencia a fin de destrabar el
‘eémite de las reformas, De este modo, en la presidencia fue cobrando
forma un estilo decisionista que supo explotar el espacio politico que
ln emergencia y el apoyo o la aquiescencia de sus paztidarios ponian
‘asualcance para acumular recursos de gobiemo y producir con ellos
grandes cambios econémicos: la desregulacién de los mercados y el
fin de los subsidios pablicos a la industia, la Mberalizacion ncelereda°)}
del comercio y Ia privatizacién de las empresas estatales. 4
El corolario que se desprende de las experiencias de Bolivia y Ar-
sgentina es que los niveles mds elevados de autonomia decisional de ©
la presidencia que las situaciones le emergencia econdmica promue- |
vven y a la vez legitiman, requieren del respaldo estable de coaliciones =
de gobierno para ser duraderamente efectivos. En rigor, es plausible
“las ilustraciones abundan- que en ausencia de dicho respaldo el Eje-
‘cutivo pueda intervenir en primera persona en coyunturas de crisis,
‘con medidas de excepcién répidas y eficaces. Pero la sustentabilidad
de dicha intervencién depend de recursos politicos menos contit-
‘gentes que los que resultan del mandato plebiscitario que se gestaen
{os climas propicios de incertidumbre colectiva: aludimos alos reeur-
+808 politicos que los Iideres de gobierno estén en condiciones de ge-
herar a partir del sistema de representacién partidaria existente. Los
sjemplos recign evocados ilustran bien este punto. En Bolivia, la divi-
sign relativamente equilibrada del cuacro paztidanio cred incentivos
ppara forjar acuerdos de gobierno, En Argentina, el desenlace electoral
Ge la disputa por la presicencia dentro de un formato acentuadamen-
{e bipartidista le dio, alternativamente, a las dos principales fuerzas
Bjecutivo. Cuando en este contexto se introduce e] caso de Brasil cf
‘ontraste es manifiesto y, con él, lo son también los problemas dé la
gobernabilidad del ajusie estructural. i |
t
}
i
50 Jaa Coros Torre
3. Brasil
in Brasil la tarea ce formar las coaliciones de gobierno indispensa-
bios pars inser cote as plies de sjusterctra se case
‘vuelve en condiciones altamente desfavorables desde el retorno de la
democracia® De all el desplazamiento que se produjo en el lugar ocu-
pado por el pais en los casilleros de Ia politica comparada. En efecto,
de ser el ejemplo conspicuo de las experioncias ce concentracién auto-
ritaria del poder de decisin al servicio de grandes cambios econémi-
cos durante los afios setenta, Brasil pas6 a ser desde mediados de los
ochenta el pais que mejor ha expuesto las cificutades de las autorida-
des democréticas en reunir y mantener la capacidad de gobierno para
encarar los problemas de la emergencia econémica, *
Dichas dificultades son visibles en el plano de Ia distribucisn del
poder institucional. Los andlisis de la politica brasilefa coinciden en
destacar que, en los dkimos diez aftos, tavo lugar un acentuado pro-
ceso de descentralizacién por la transferencia de recursos politicos y
scondimleos dese ln minstracon central Js eta y munic
i 230 recogié su fuerza de las transformaciones estructu-
ns pre ee era ds rman ee
polos de desnrolo industrial promovida por Ios camblos econd-
‘micas Ilev6 a la formacién de una estructura de poder mas diversifi-
cada con epcentro de os entados regionaes, Conf reid de lot
silitares, que hasta entonces proveian de un centro politico esta ate
racién en el equilibrio institucional entve la administracién central y
los gobiernos estaduales emergi a la superficie, Durante la transi-
cién a la democracia tos gobernadores ganaron protagonismo ya que
primero se realizaron elecciones libres a nivel estadual antes de que
curriera lo mismo en el plano nacional. Los goberaderes elcos
airglron ls movilacin popula y ganaron una participacion so
liente on las negociaciones cor los militares que condujeron
‘oro ce nated cl Una veveonerdada ue spo
ders polos regionals lograron cansagmr el nuevo equilibria en
texto de la Constitucisn de 19
“Shs deacontaiznin del poses institucional ha sido muy deébil-
‘mente compensada por In accién de mecanismos de agregacién poli-
tica, sean éstos lideres de aleance nacional o grandes partidos relati-
9. Seguimos agut al trabajo de Sola ya cikado en not 6, pig. 19.
£V aaaniento politica deta efor estrcturaes 5
vamente cohesionacios. Més bien, la combinacién de una legislacién
Qué alienta el multipartidismo y un sistema electoral de tipo propor-
clonal puro eleva habitualmente al Fjecutivo a presicentes que care.
can de sélidas gnayorias parlamentarins. Aqui no radica, empero, el
obsticulo may@r que se alza a la hora de movilizar los apoyos a las
Politicas gubernamentales: de hecho, se ha logrado con frecuencia
articular férmulas de cooperacién entre partidos. En verdad, el obs,
‘culo que conspica contra la establidad de las coaliciones de gobien.
Ro proviene de la débil consistencia de los partidos como organiza.
clones politicas. Bn el nivel manifesto esto se expresa en la compleja
Fama de negociaciones necesavia para disciplinar a los bloques pat
lamentarios, cuyos integrantes actdan en funcién de intertses que
sepybrimero individuales y corporativos, recién luego partidarios y
filo en dltimo tésmino dictacos por la coalicién de la que son parte,
En tn escenario semeante el espacio politico a disposicign del Be.
cutivo no garantiza otra cosa que la formacién de coaliciones parla.
‘mentarias ad hoe, de acuerdo con las necesidades del momento, leg
cuales apostan a las iniciativas del gobierno un acompaftamiento
‘oneroso por sus altos costos de negociacién,
No sorprende entonces que la experiencia brasilefia en la gestién
Ge a emergencia econémica consituya un caso extremo de muddling
through, segsin Ia caracterizacién de Lourdes Sola, esto es, un process
de ajuste econémico pautado por fugaces logros y constantes recat,
das, en el que, si bien se evité un desenlace hiperinflacionario, se lo
hizo poniencio simulténeamente en evidencia In decreciente capac
dad de las elites gubernamentales para movilizat los recursos de po-
der necesarios a la estabilizacion de la economia,
Enesta trayectoria, que erosioné el capital de confianza de sucesi-
‘vas administraciones ~José Samey (1985-1990) y Fernando Collor
(1990-1992)- la mencionada reforma constitucional de 1988 fae un hi.
to importante: los cambios que introdujo amplificaron los problemas
de govermabilidad ya apuntados con relacién al sistema de particlos.
Concebida idealmente a partir de la critica a “la presidencia impe-
tial” del pasado régimen autoritario, la reforma comport una redis.
teibucién del poder institucional en favor del Congreso y de los esta.
dos regionales. Esta transferencia de porciones claves del proceso
Gecisorio hacia los émbitos institucionales que mejor zeflejaban la por
demas acentuada multipolaridad del sistema politico y econémico de
Brasil incorporé, previsiblemente, obstéculos adicionales a la gestion
politica de la emergencia, Juan Gres Tore
Sefalemos que sila tarea de la estabilizacién econémica probs ser
clemasiado exigente para las capacidades de tos gobiernos, el mo-
-vimiento hacia [a lberalizaciOn comercial y Jas privatizaciones, hecho
de pequefos pasos, tuvo, por contraste, un desenvolvimiento més
positivo. A medida que la percepcién de la magnitud y Ia duracion
de los desequilibrios macroeconémicos se abrié paso ea los diversos
elencos gubernamentales la politica de ajuste estructural cobré ma
yor relevancia. El cambio de rumbo se insinué ciarante la administra
clin de Samney pero las reformas estructurales adquitieron el status
pleno de poiiticas publicas con el arvibo de Collor a la presidencia.
Peoveniente de umo de los estaclos més tradicionales del pats y ex-
presién conspicua de las oligarquins politicas regionales, Collor se
bbenefici6 del colapso de los grandes partidos que habfan secundado
2 Samey y pagado un alto precio por su frusteante legado econémico;
asi, logr6 reunir una vasta y heterogénea mayoria de votos al postu
larse en los comicios de 1989 como alternativa a la candidatura del If
der sindical, Luis “Lula” da Silva, del Partido de los Trabajadores. A.
Jo largo de la campana electoral, un tema dominante de sti mensaje
sin neoliberal, se trat6, en rigor, de una impugnacién, con fuertes to-
nalidades morales y populistas, de los grupos burocriticas y corpore-
=} tivos erecidos al amparo de las intervenciones del Estado. Si bien su.
_ogestién posterior, hasta su desplazamiento de la presidencia por me-
iio de un impeachment constitucional en 1992, constituyé un ejemplo
de la corrupcién en el usuftucta de los poderes puiblicos que denun-
‘ciara en la campafia electoral, el mensaje antiestatista de Collor tuvo
Lun mérito estratégico: permitié que se filtrara en la agenda de gobier-
‘no y ganara legitimidad el nuevo consenso sobre la necesidad de reo-
sientar el patrén de desarrollo formado bajo la dura pedagogia de la
emergencia,
{En un pais en que el proyecto desarrollista era ampliamente com-
attidoy-tanto a derecha como a izquierda, donde descansaba sobre
uertes intereses creados y, ademas, estaba asociado a un desempeno
comparativamente exitoso, ese nuevo consenso postulaba previsible-
mente una réconversién gradual en el tiempo.!9 En esto habria de di-
e
10. Com coacion a tas caves del gredualismo defn reformas on Desi, véase Ma
tia ferminia Tavares cle Almeide:“Pragmatisine por Neoessidade: Os Rus da Re-
forma Econéaien no Breit, Dads (Ria de Janet, vo. 38,1? 2, 1996, pig, 213238
fue la critica del Estado: més que un cuestionamiento desde una vi-
| Iitcas comercial e industrial y de las empresas publices que Collor
© porla desigual distribucién del poder institucional resultante de las
_lanacnit politic de In reform ett
ferenciarse de las tendencias mas radicalizadas en los ritmos y alean-:
ces de las reformas observadas en otros paises. Otro rasgo distintivo.
destacado por Lourdes Sola es que el impulso a las reformas provino
de las agencias del aparato estatal que fenian a su cargo llevar ade-!
lante las directrices de la estrategia desarrollista. Dentro de esas)
agencias tecnocréticas, tradicionalmente protegidas de las presiones’
del sistema partidario y los intereses organizados, a fines de los aos.
ochenta tuvo lugar un intenso debate. La dramética reduccién del
ahorro pablico, las vicisitudes de la crisis fiscal y los fallidos intentos
por superatla, la percepcién de los desafios colocados por nuevos pa-
radigmas tecnol6gicos, todo ello modified los marcos bajo los que
operaban convirtiéndolas en puestos de observacién privilegiados de
40s impasses del patrén de desarrollo existente, Fue asi como a vatz,
de esos debates y del subsecuente reajuste intelectual comenzaron a’
laborarse las primeras propuestas de cambio en el terreno de las po-
hizo suyes al Hegar ala presidencia, para transformatias en ejes de la
agenda de gobierno.
x lo que se refiere a la cuestin que estamos considerando, e lan-
‘zamiento politico de las reformas, el estilo de Collor no fue, empero,
luna excepeisn respecto de los rasgos fuertemente decisionistas pre-
sentes en otras experiencias. Sélo quie en su ceso, la impronta de un.
femperamento personal poco proclive al compromiso, complicé mas
todavia unas relaciones entre presidencia y Congreso ya afectadas
elecciones de 1989, Al tomar posesidn del gobierno y lanzar su pro-
grama de ajuste, Collor carecfa de mayoria en la asamblea legislativa.
Electo en comicios altamente polarizados en el nivel de las candida-
turas presidenciales, su victoria no se tradujo en fuerza parlamen-
‘aria: los representantes de su partido eran apenas el 5 % de los
miembros del Congreso y sumaclos a los representantes no siempre
confiables de los partidos de apoyo, totalizaban el 33 %. Esta situa-
ign fue fuente de condlictos permanentes porque la estrategia de Co-
lor consisti6 en presionar al Congreso para que aprobara sus iniciati-
vas sin modificaciones, pero el bloque mas numeroso en torno al
PMDB se resisti6 a ello. Quedé asi planteado un tira y afloje entze la
presidencia y el Congreso, en el que los triunfos se alternaron de un.
lado y del otro. En un escenario semejante, los dilemas de gobierno.”
sélo pudieron ser sorteacos explotando la cindmica politica de ls si
tuaciones de crisis, 5 Juan Casas Tore
El trdmite de la politica de privatizaciones fue un ejemplo. A ta
hora de formular esta iniciativa Collor opté por recurtir a los decre-
tos presidenciales en lugar de la negociacién con el Congreso; luego,
aprovechando la critica coyuntura de mediados de 1990, incorporé
los decretos de privatizacién como parte del plan de estabilizacién
que sometié a la asamblea legislativa. Bajo la amenaza del inminente
colapso econémico los parlamentarios aprobaron tanto las medidas
de emergencia fiscal como las decisiones en materia de privatizacién,
Jas cuales, al cabo de esta tortuosa estrategia, fueron convertidas en
ley. Con los nuevos instrumentos legales a su disposici6n, el gobiemo
de Collor comena6 entonces la transferencia de activos piiblicos -so-
‘bre todo empresas sicertirgicas~ al sector privado y este proceso, si-
multéneo a las medidas de apertura cometcial, puso en marcha una
transformacin institucional de envergadura, més allé ce los fracasos
que habrin de recoger en sus esfuerz0s por estabilizat In economia.
4. México
Los avatares en al lanzamiento de las politices de ajuste estructural
que hemos descrito sumariamente tuvieron un rasgo en comin: se
produjeron en el marco de estructuras politica competitvas. Este no
fue, por cierto, el caso de México. En este pats, detrés de la fachada de
un régimen formalmente cemocrético, se levanté un sistema cerrado
de distribuci6n y transmisi6n del poder que, histéricamente, colocé a
las elites dirigentes al abrigo de los controlesinstitucioneles de Ia pol-
tica competitiva."® Bn México, el esquema de ejerccio del poder guber-
rnamental descans6 en dos ejes principales: el monopolio del Partido
Revoluicionario Institucional (PRI) sobre la arena electoral y el control
oficial sobre las organizaciones que nuclean a los trabajadores y los,
campesinos. A estos dos ejes hay que agregar Ia densa red de relacio-
nes cientelistas que penetran los més vatiados intexsticios de la estcuc-
tura social y consolidan informalmente el sblico predominio de un xé-
sgimen politico que se distinguié en América latina por su estabilidad
Durante la critica coyuntura abierta por la crisis de la deuda exter-
na esta peculiaridad de México se puso una vez més de manifiesto. A
‘través de la regisn, las estructuras politcas existentes se vieron en di-
11 Seguimos aqut e wabojo de Heredia ya citado en nota 6, pig, 19.
El aranniento ptt ae oe rr estrcturaes 3
Ficultades para gestionar la emergencia econémica. Numerosos (us:
ron los poceres establecidos que cayeron, otzos nuevos los reempla-
2aron, en un proceso que comport6 cambios en el personal politico ¢,
incluso, cambios de xégimen, con el trénsito desde el autoritarismo a
la democratizacién politica, Entretanto, en México, el orden politico
sobrellevé los clesatios y logrd preservar su continuidad institucional,
El legado politico ¢ institucional a partir del cual la elite guberna-
‘mental mexicana formulé las respuestas a la crisis le provey6 de r=
cursos considerablemente més tobustos que los que tuvieron a su al-
cance los Ifderes de gobierno en otros paises. Este fue el plano vn el
que radicé la singularidad de su experiencia de ajuste estructural
Porque en lo que hizo ala orientacién general México no fue una tx
cepeién en la regién. También alli se verificé la trayectoria que cu-
menzé con ajustes de corto plazo y prosigui6, més tarde, enteando en
la segunda mitad de los ochenta, con la radicalizacién del dingnéstico
de In emergencia y In puesta en marcha de reformas estructurales Se.
Falemos, sin embargo, que el debate entre opciones de politica estuvo
lejos de desenvolverse sin tensiones. Pero mientras que en los dems
paises, con sistemas politicas més abiectos, las inflexiones del rambo
econémico acompafiaron la alternancia en el poder de sucesivas ad
sministraciones, en México estuvieron pautadas por conflictos al int
ior dela elite dirigente, En efecto, sobre el telén de fondo de Ia conti.
nuidad institucional Ia etisis econémica alters, ysignificativamente,
J correlaci6n de fuerzas entre las facciones del partido gobernante.
Con la llegacia de Miguel de La Madrid al gobiemo en 1982, una elite
tecnocrética, reclutada en la burocracia financiera publica, lope el vir-
tual monopolio de los ministerios y los altos cargos de la administra-
ign estatel, desplazando a una posicion marginal a los sectores polit
os del PRI y a las corrientes cesarrollistas a ellos vinculadas. Esta
ruptura de las regles no escritas del ejercicio de la presicencia, que es
tipulaban una disteibucién mas plural del pocer entre las diversas fac-
ciones, se consumé més plenamente en 1987, cuando de La Madiid
escogi6 como su sucesor a Carlos Salinas de Gortari, el responsable de
Ja gestign econémica y principal inspirador de la estrategia de desa-
rrollo fundada en la ortodoxia fiscal y las reformas de mercado.
El encumbramiento a golpes de palacio del nuevo elenco dirigen-
te estuvo facilitado por varios factores. La extrema vulnerabilidad fi
nanciera del pais hizo que el pénclulo del poder centro del aparato
estatal se moviera hacia las agencias a cargo de la politica macroeco-
némica, en particular aquellas que, como los Ministerios de Presu- Ii Ceres Torre
"1 Puesto y de Finanzas y él Banco Central, albergaban a los partidarios
de a oftodoxia econéinica. Eldesprestigio irceparable que el estall
do della crisis de la deuda trajo aparejado a las corrientes desarrollis
{25,2 la saz6n en el gobierno de la economia, contribuyé, asimismo, a
devolver al primer plano a la burocracia financiera péblica. Por otro
lado, las estrechas relaciones que ésta tradicionalmente mantenia con
los grandes grupos econémicos reforzé también sus credenciales, en
‘momentos en que era imperioso restablecer la cooperacién con el sec-
tor privado, seriamente deteriorada a rafz de la nacionalizaci6n de la
fi banca decidida por el predecesor de La Madrid en la presidencia al
declararse la emergencia econémica. La combinacién de estos facto-
resallané a la elite tecnocrdtica el camino al poder. Desde allfy con el
acceso al vasto conjunto de facultades discrecionales que posee el
Bjecutivo en México, a los controles corporativos y al sistema de re-
des clientelares contd con los instrumentos para neutralizar las resis
fencias y generar los apoyos a sus opciones de politica
En téiminos comparativos, el interrogante acerca de la capacidad
de las elites gubernamentales para decidir y sostener en el tiempo el
- proceso de transformacién econémica recibié en México una respues-
a més sotunda y consistente. Sin embargo, como apuntamos antes, la
|) naturaleza de dicha transformacién fue, en un principio, vagamente
definida: s6lo se esclarecié a lo largo de un dificil aprendizaje que, se-
‘giin ocurriera también en los demas paises, estuvo pautado por fal-
‘50s comienzos, vacilaciones e inesperados contratiempos. Fin este
sentido, pero ahora en lo referido a las politicas econémicas, el aio
1987 constituyé igualmente un momento de infiexién. Al cabo de cin-
co afios de gestién de la emergencia y de dos intentos de estabi
cin centrados en la ortodoxia fiscal y monetaria, a fines de 1987 se
‘produjo un abrupto deterioro de la situacién econémica, motorizado
por factores intemnos y externos, que hizo perfilar en el horizonte el
riesgo de la hiperintlacion.
Frente a los términos de esta inquietante coyuntura, que puso en
evidencia los limites de la estrategia de ajuste ortodoxo, las autorida-
des mexicanas encararon una revisién a fondo, que culminé en el pa-
quete de medidas instrumentadas por el llamado Pacto de Solidari
dad Econdmica. La clave de este nuevo intento fue'#l reconocimiento
de que para estabilizar la economia no bastaba con actuar sobre el dé-
fict fiscal sino que era preciso actuar ademés sobre los componentes
inerciales de las presiones inflacionarias y las rigidecesinstitucionales
ue afectaban la formacidn de precios. En sintonta con este diagnésti=
. a
Es ‘co, el programa ineluuy6, al lado de medidas de corte ortodoxo, un:
paisiosaiilcicins
es
quema de concertacidn de precios y salarios, as{ como la accleracion
del cambio estructural, en especial de la apertura comercial iniciada |
un afio antes. Visto en la perspectiva de los esfuerzos por dominar la
emergencia que se sucedfan en América latina, el Pacto de Sotidari-
dad Econdmica de 1987 presenté dos rasgos que interesa destacar. En
el plano conceptual, incorpor6 el nuevo enfoque que caracterizaré las. -
tentativas de ajuste de fines de los ochenta: la vinculacién estrecha
entre estabilizacin y reformas estructurales. En el plano instrumen-
tal, consistid, en la definicién de Blanca Heredia, en una formula de
control politico de los principales factores de la economia. Sien el pri-
‘mer plano sus novedades pasaron a ser parte del clima de la época,
en el segundo, en cambio, condensaron el aspecto distintivo de la ex:
periencia mexicana, ya que en los demas casos los mecanismos utili-
zados por los gobiernos para actuar sobre las conductas de los intere- >
ses socioeconSmicos tuvieron tn cardcter més indirecto y consistieron.
exclusivamente en medidas de politica econémica.
Durante la década de los ochenta se planteé una y otra vez en dis-
tintos paises la conveniencia de los pactos sociales como mecanismos
para garantizar el gobierno de la emergencia. Més allé de su justifica-
ign en términos de la teoria democrética, la propuesta recogié sus
argumentos de la visién heterodoxa de los problemas inflacionarios,
con st: acento en los efectos de la incertidumbre econémica y las
précticas de indexacién de los contratos. Desde este punto de vista, la
politica de ingresos a través de la concertacién social era una pieza
indispensable para estabilizar In economia. En Brasil y Argentina,
donde los economistas heterodoxos tuvieron mayor predicamento en
Jas primeras administraciones democraticas, los Iideres de gobierno \
no lograron, empero, suscitar la cooperacién de las organizaciones
‘corporativas, pot lo que sus recomendaciones se concretaron por la
via expeditiva del decreto en congelamientos de precios y salarios de
efimera eficacia.
Al llegar la oportunidad de hacer un intento semejante en México, --
el espacio politica que tenfa la elite dirigente para llevarlo a cabo era
a fodas luces més amplio, El control oficial sobre el movimiento sin-
dical fue, a este respecto, un insumo crucial en el disefio del pacto s0-
cial. Por otta parte, el acatamiento de las cémazas empresarias fue ob-?
tenido por medio de la decisién unilateral del gobierno de acelerar la
reduccién de las licencias de importacién y los aranceles externos. Si
bien la apertura comercial era un componente del pacto, no fue el te-
a I
ae
38 Jinn Carlos Torre
sultado de consultas con el sector privado y, en los hechos, sirvié pa-
ra forzarlo a alinearse a la politica de ingresos.
No obstante, destaquemos que Ia efectividad de este ejercicio de
discrecionalidad sobre el mundo de los negocios no fue indepen-
diente de los compromisos oficiales en materia de austeridad fiscal y
futuras privatizaciones. El pacto social de 1987 fue renovado al ao
siguiente por Salinas de Gortari, ahora en la presidencia, bajo el nom-
bre de Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y fue una herramienta
central al servicio de la politica de cambio estructural, que adquitié a
pattir de entonces un alcance més integral y un ritmo més acelerado.
La expériencia de la concertacién social en México merece un
comentario adicional'porque sirve para poner de manifiesto algunos
de los problemas del gobierno politico de la transformacién econdmi-
«a, A comienzos de los ochenta las estrategias de concertacién social,
como técnicas politicas para arribar a soluciones cooperativas ante
los conflictos macroeconémicos, fueron objeto de frecuentes debates
politicos y académicos. Las discusiones concluyeron regularmente
poniendo en duda su viebilidad politica, utlizando argumentos ex-
trafdos de las experiencias conocidas en los paises europeos. Asi se
destacé que en la regién es difcil encontrar organizaciones de ciipu-
Ja con una envergadura y una cohesién comparable a las que sirvie-
ron de plataforma a los casos exitosos de pactos sociales en el viejo
continente. En la mayoria de los paises de América latina las asocia-
ciones corporativas ~se sostuvo- carecen de una alta densidad oxge-
nizacional y se hallan fragmentadas en facciones rivales que buscan
imponerse unas a otras en la busca del apoyo de las bases.!? Estas li-
mitaciones son, en- general, verdaderas aunque, a nuestro juicio, no
fueron en su momento las mas relevantes.
Creemos, més bien, que lo que conspiré contra la viabilidad politi
ca de las propuestas de concertacién social fue que asumieron como
tun dato aquello que, en rigot, constituyé el problema, esto es, la exis-
tencia de un centro de poder en condiciones de tomar a su cargo la
tarea de organizar los acuerdos, en otras palabras, una autoridad es-
fatal efectiva. En efecto, en la América latina de los tiempos de la
12, A propbaita del debate neadémico eobre los pacts sociales, vésse Stephan
“aggncd Robert Kaufman: The Polite! Eom of Dnacratc Transitions, New Jer-
say, Prineston University Pres, 1998, pigs 0-88,
13. Ba este sent, Pilippe Scheitizr la sabelade: “Como alguien exeribia en
£1 nannonto plc de le refrmasestructuraes 39
emergencia la figura que se recorté a menudo en el véstice del poder
pblico fue la de unas elites gubemamentales al frente de unas insti
tuciones estatales debilitadas, y sin otros medios para coordinat la
Salida de a cg que los recursos del idesnago polio y los poderes
de excepcién de la presidencia. En ese contexto, la aplicacién de esos
ecurs0s y esos pacteres ala reconstruccién de un principio de autor
dad estatal se tradujo en un primer y dréstico movimiento de exclu.
si6n o, al menos, de distanciamiento de los actores politicos y los grt
pos sociales de los Ambitos de formacién de las decisiones publicas
‘al fue el resultado de los acuerdos en las alturas de los jefes politicos
Paz Estenssoro, Banzer, Paz Zamora en Bolivia, de Ia manipulacién
de las lealtades del partido de gobiemo por patte de Menem en Ar
gentina, de la téctica de fuga hacia adelante desplegada por Colla: en
Brasil. Distintas fueron las condiciones iniciales en México y también
Jo fue el deseniace. Alli la elite politico-teenocratica en el gobierno
contd con un régimen politico cuya solidez distintiva en la regién no
fue afectada por la emergencia y siguié nutriéndose de la capacidad
de articulacién provista por estructtras corporatistas de control ver-
tical de intoreses sociales. Constituy6, pues, una reveladora ironin
{que se lograra reunir la autotidad efectiva para llevar a cabo una ex-
petiencia de concertacién social -no exenta, pot certo, de ritualismo-
en el pats donde las cuestiones relativas a la generacidn, manteni-
miento y circulacién del poder institucional se resolvian a espalces
de los desatios del pluralismo pottco.
5. Colombia
La experiencia colombiana constituye un caso aparte en términos
econémicos. A diferencia de las demas experiencias nacionales aqu!
resefiadas, Colombia no llegé a las reformas estructurales al cabo de
um atizalo ‘los pactos socisles no puetlen ser ftmados por manos invisible’, Ocbe
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