PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

PARA A GESTÃO PÚBLICA

AULA 2

Prof. Milton Almeida

 CONVERSA INICIAL

Estruturas e Capital Humano

Em função da capacitação e treinamento para desenvolver o

planejamento estratégico e aplicá-lo para atingir os resultados esperados no
tempo previsto, o gestor e sua equipe terão a competitividade proporcional para
obter sucesso nas ações empreendidas, em tempo hábil, no que depender de
seus esforços. No entanto, este fator está diretamente relacionado não só ao
capital humano que se dedica às metas viáveis estabelecidas com coerência e
apoiadas em métodos como também na forma de estruturar sua organização,
adequando ao ambiente que opera, nas relações interfederativas e com os
poderes constituídos, e na representatividade legítima com a comunidade. As
instituições procuram acompanhar as transformações desses ambientes
organizacionais, cada vez mais exigentes e com demandas renovadas por
atualizações carentes de celeridade.
Nesse contexto, gestores precisam de um modelo de gestão para a
adequação dos instrumentos e técnicas, integrados para colaborar com a missão
da organização. Esse modelo deve considerar as convicções, os princípios e
fatores subjetivos presentes na instituição, para ter um gerenciamento
estrategicamente afinado com a equipe, ao executar um plano de ação, e
cometer o menor número de erros possíveis.
A esfera pública requer uma organização e modelos de gestão bem
formatados visando adequação à governança e atenção aos prazos, devido à
alternância das lideranças em razão de eleições e demais características, tais
como verbas limitadas ao ano de exercício, acompanhamento de contratos e
fontes de usos específicos.
Nesta aula, vamos abordar essa estrutura e como se constituem os
órgãos públicos, sendo de administração direta ou indireta, o capital humano que
compõe a estrutura de gestão, classes e contratos, a cultura organizacional e a
estrutura organizacional com sua tipologia.

TEMA 1 – ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E INSTITUCIONAL

Nos modelos estratégicos, o componente humano agrega, com seu

conhecimento associado aos demais membros, uma cultura organizacional que,

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 de acordo com Orsi et al. (2005), é caracterizada pelo “conjunto de valores,
crenças e pressupostos básicos expressos em elementos simbólicos, e assume
sua estrutura ao expressar sua ordenação, significado e identidade
organizacional”. Assim sendo, uma das principais abordagens da gestão
estratégica é a análise da cultura e do estilo, em adequação aos valores, visão
e missão; e o conhecimento da estrutura organizacional assim constituída. O
tempo de atividade da equipe nesse ambiente e sua convivência na gestão sob
tal estrutura, entre outros fatores específicos, determina um grau maior ou menor
de maturidade de cada instituição, vindo assim a influenciar seus resultados.
Deve-se considerar nessa estrutura o estabelecimento de características
relacionais internas, tais como hierarquia, coordenação e formas do
gerenciamento estratégico, ao empreender ações a nível operacional por gestão
de projeto, ou como atividade metódica de rotina; ou ainda uma combinação dos
dois métodos. Assim, podemos classificar a estrutura de tal organização em três
tipos: funcional, matricial e projetizada, como veremos a seguir.

1.1 Estrutura funcional

A organização funcional, clássica, é aquela em que a hierarquia é bem

definida, ou seja, cada funcionário tem um superior imediato. Nessa estrutura, a
coordenação de um projeto, o gerente do projeto, fica como atribuição dos
gerentes funcionais, conforme a figura a seguir.

Fonte: PMI, 2015.

Historicamente, as organizações públicas têm adotado esse tipo de

estrutura funcional, clássica. Poucas são aquelas que procuram estabelecer uma

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 nova forma de estruturação, o que tem comprometido não somente a gestão de
projetos como também a efetividade das políticas implantadas.

1.2 Estrutura matricial

A organização matricial é uma combinação das organizações funcionais

e por projetos. Dependendo do grau de influência que cada um dos tipos acima
exerce sobre o organograma da organização, é possível determinar o quão forte
é essa matriz. Nesse sentido, há três classificações a respeito da organização
matricial: fraca, balanceada ou forte.
Segundo o PMI (2015), a organização matricial fraca mantém muitas
características de uma organização funcional, e o papel do gerente de projetos
é mais parecido com o de um coordenador de área, conforme a figura a seguir.

Fonte: PMI, 2015.

Já a organização matricial balanceada “reconhece a necessidade de

um gerente de projetos, no entanto, este não tem autoridade total sobre o projeto
e seu financiamento” (Oliveira; Nagata, 2011), ficando a cargo do gerente
funcional esta capacidade, conforme a figura a seguir.

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 Fonte: PMI, 2015.

A organização matricial forte apresenta muitas características da

organização matricial e muitas vezes possui gerente de projetos em tempo
integral, com autoridade considerável sobre o projeto e seu financiamento, e
pessoal administrativo trabalhando em prol do projeto em tempo integral,
conforme a figura a seguir:

Fonte: PMI, 2015.

Por último, temos a organização matricial composta, que é o

envolvimento de todas essas estruturas em vários níveis:

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 Fonte: PMI, 2015.

Normalmente, é a matriz mais utilizada nas organizações modernas, em

que uma organização funcional pode criar uma equipe de projeto especial para
cuidar de um projeto crítico.

Esta equipe pode ter muitas das características de uma equipe de

projeto em uma organização por projeto. A equipe pode incluir pessoal
de diferentes departamentos funcionais trabalhando em tempo integral,
pode desenvolver seu próprio conjunto de procedimentos operacionais
e pode operar fora da estrutura hierárquica formal padrão. (PMI, 2015)

1.3 Estrutura projetizada

A organização projetizada, ou por projetos, “é a extremidade oposta do

espectro da organização funcional” (PMI, 2015). Em uma organização por
projetos, a equipe do projeto é colocada juntamente.
Como se pode observar na figura a seguir, e de acordo com Souza (2002),
as organizações projetizadas em geral possuem unidades organizacionais
(denominadas departamentos), mas esses grupos se reportam diretamente ao
gerente de projetos ou oferecem serviços de suporte aos vários projetos. O
grande contingente de recursos da organização está envolvido nos projetos e os
gerentes de projetos possuem grande independência e autoridade.

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 Fonte: PMI, 2015.

Por fim, na tabela a seguir se resumem as características relacionadas a

projetos dos principais tipos de estruturas organizacionais.

Fonte: PMI, 2015.

TEMA 2 – ADMINISTRAÇÃO DIRETA

O setor público compõe-se de diferentes organizações quanto à tipologia

administrativa, podendo ser classificadas em administração direta ou
administração indireta, entes com personalidade jurídica própria que constituem
empresas que em sua parte oferecem serviços essenciais e estratégicos, sendo
instituições sem fins lucrativos.
A administração direta é formada pelos entes políticos da União, estados,
Distrito Federal e municípios. Cada um possui sua autonomia política, com
capacidade de legislar. Podemos corresponder sua atuação da seguinte forma:

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  União – interesse nacional;
 estado – interesse regional;
 município – interesse local;
 Distrito Federal – engloba a competência dos estados e municípios.

TEMA 3 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

As entidades da administração indireta possuem personalidade jurídica

própria, ou seja, elas próprias respondem por seus atos, e podem ter cada qual
autonomia técnica, administrativa e financeira. No entanto, diferentemente das
diretas, elas não possuem autonomia política, ou seja, não têm aptidão para
legislar.
A administração indireta basicamente é formada por:

 autarquias;
 fundações;
 sociedade de economia mista;
 empresa pública.

A administração indireta é controlada pelo Poder Executivo por meio da

supervisão ministerial, controlando a finalidade, receitas e despesas. Por sua
vez, o Poder Legislativo é quem controla a administração indireta, por exemplo,
por meio do Tribunal de Conta da União e de CPIs (Comissões Parlamentares
de Inquérito). Já o Poder Judiciário controla a administração indireta por meio
das ações judiciais: mandado de segurança, habeas data, ação popular.
Considerando a previsão constitucional, de acordo com o Artigo 37, inciso
XIX da Constituição, somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e
da fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
sua atuação.

3.1 Autarquia

A autarquia constitui um serviço autônomo com o objetivo de executar

atividades típicas do Estado para uma gestão administrativa e financeira
descentralizada visando melhor funcionamento, por exemplo, o INSS, o BACEN
e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Os recursos humanos são

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 servidores públicos (Lei n. 8112) e têm personalidade jurídica própria de direito
público, patrimônio e receita próprios. Assim, possuem responsabilidade civil
objetiva e podem praticar atos administrativos, celebrar contratos
administrativos, estando também sujeitos à licitação. Seus bens são
considerados públicos, relativamente inalienáveis, impenhoráveis e
imprescritíveis, sendo insuscetíveis de prescrição aquisitiva, como de usucapião.
Há também as autarquias em regime especial, que possuem tratamento
diferenciado. Constituem-se por agências reguladoras, como a ANATEL,
ANVISA, ANAC, ANP, ANA, ANCINE; e agências executivas, como o INMETRO
e a ADA (Agência Desenvolvimento da Amazônia).
No primeiro caso, a agência reguladora é uma autarquia criada com o
objetivo de controlar o exercício de uma atividade cuja função já era exercida
pelo Estado, então possui maior autonomia que as demais autarquias. Com alto
poder de controle, regula e fiscaliza diversas atividades e normatiza editando
normas técnicas complementares.
Já a agência executiva não se trata da criação de uma nova entidade
estatal, apenas a modernização de uma estrutura preexistente a que se designa
um novo atributo, geralmente para atender a um plano estratégico de
reestruturação para se tornar eficiente. Neste caso, é firmado um contrato de
gerenciamento com a administração direta, adquirindo liberdade, autonomia e
ficando apta a receber mais recursos.

3.2 Fundação

Fundação pública é uma entidade constituída a partir de patrimônio e bens

personalizados, cujo fundador os reconstitui para fim de utilidade pública e
interesse social. Não tem por finalidade o lucro, mas pode angariar recursos
privados que administra por meio de estatuto, que determina também a forma de
organização e áreas de atuação, sempre se obrigando às normas de licitação
quando couber.
Conforme lei que a cria como integrante da administração indireta, tem a
partir daí personalidade jurídica que quando de direito privado interno se
denomina “fundação governamental”, diferentemente da “fundação pública de
direito público”, que pode ser denominada por fundação autárquica ou autarquia
fundacional. Temos como exemplo o IBGE, a FUNAI; Funasa, Funarte e

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 Fundação Biblioteca Nacional, ao que se percebe ser geralmente das áreas de
saúde, educação, pesquisa, ensino e cultura.

3.3 Empresa pública e sociedade de economia mista

Ambas são entidades da administração indireta, mas com a distinção de

que as empresas públicas possuem o capital exclusivamente público, majoritário
do estado, podendo se constituir como qualquer tipo de empresa (exemplo: ECT,
CEF, EMBRAPA). Já nas sociedades de economia mista, o capital é misto,
também com maioria de percentual público e se constituem exclusivamente
como sociedade anônima (S.A., por exemplo, o Banco do Brasil e a Petrobras).
A empresa pública tem a finalidade lucrativa destinada para fundos de reserva,
aumento do capital de giro e reinvestimento em sua área de atuação. Na
sociedade de economia mista, os fins são declaradamente lucrativos com
atuação em atividades econômicas não comuns à administração governamental.
Nos dois casos, após a lei autorizar sua criação e ser registrada, exerce
regime jurídico predominantemente de direito privado, sendo destinada à
prestação de serviços públicos ou para exploração de atividade econômica.
Devem atuar sob controle legislativo, judiciário e administrativo, com
responsabilidade civil objetiva e adotando licitação para atividade-meio, e cujos
empregados são servidores públicos sob o regime celetista (CLT), para qual se
exige concurso público para investir na função.

TEMA 4 – SERVIDORES, TIPOLOGIA E CLASSIFICAÇÃO

A Constituição Federal de 1988, ao abordar conceitos da administração

pública, usa o termo servidor público para denominar os empregados vinculados
a coisa pública na prestação de serviço. Seja em qualquer órgão administrativo
público, como os descritos no tema anterior, são designados como agentes
públicos. Assim, englobando além dos civis, as pessoas físicas ocupantes
dessas funções podem ser categorizadas como agentes políticos, servidores
públicos, militares e também particulares prestadores de serviço ou
colaboradores, tendo em comum a remuneração por meio de verba pública.
Os quadros funcionais nem sempre contam com técnicos ou especialistas
em assuntos necessários para a fiscalização ou acompanhamento de um
serviço, ou mesmo para a definição de uma ação futura para ser descrita em

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 contrato. As subespecialidades também nem sempre são de domínio de alguns
servidores com formação não tão específica. Assim sendo, é muito comum a
equipe que desenvolve um plano estratégico necessitar da contratação de
particulares para serviços temporários, como emissão de pareceres técnicos ou
estudos de viabilidade técnico-financeira, ambiental etc.
Quando temporária, a terceirização acaba suprindo tal demanda, mas
muitas vezes os contratados se transformam em funcionários com mais
efetividade ao serem nomeados com cargos em comissão. Neste caso, segundo
Medeuar (2018), “cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades,
criado por lei em número determinado, como nome certo e remuneração
especificada por meio de símbolos numéricos e/ou alfabéticos. Todo cargo
implica o exercício de função pública”. Diferentemente do servidor “de carreira”,
cuja investidura se dá por aprovação em concurso e detém um cargo efetivo,
geralmente se preenchem lacunas por demanda técnica com o citado cargo em
comissão, também denominado cargo de confiança, para função do
assessoramento. Mas, por serem de livre nomeação (sem concurso), a função é
destinada para diretores e chefes de área, nem sempre pertencentes a ela.
Há ainda outros tipos de cargo, tais como os vitalícios, de carreira, por
mandatos, mas relacionados a casos específicos e assim devem ser
considerados caso componham capital humano em um planejamento estratégico
e, dependendo da instituição, constituem exceção.

TEMA 5 – FORMAS DE CONTRATO

O capital humano a serviço do poder público é representado pelos

componentes de recursos que irão operar no planejamento estratégico com suas
equipes, podendo ter colaboradores integrados, nem sempre no mesmo órgão,
mas geralmente com diferentes regimes de contratação. Em alguns casos, há
necessidade da participação de colaboradores externos, por exemplo, do
mercado de trabalho no segmento, como consultor, ou membro da academia
como especialista. Suas atuações podem ser terceirizadas, com ou sem licitação
dependendo do caso.
Os servidores públicos são contratados na forma de estatutários,
celetistas ou temporários. Os servidores estatutários, como o nome diz, estão
amparados por uma lei, que geralmente é denominada estatuto dos funcionários
civis, por isso também denominados servidores civis. É sob sua égide que são
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 contratados, e é onde constam seus direitos e deveres e demais considerações.
Ao investir na carreira, quando do ato da posse, estarão juridicamente com os
direitos e deveres estabelecidos legalmente, que determinarão sua vida
funcional. No entanto, podem mudar posteriormente com futuras alterações
ressalvados direitos adquiridos.
Já os servidores celetistas, também denominados empregados públicos,
são aqueles de “carteira assinada”, cujos contratos são vinculados à
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Juridicamente e normativamente,
seguem os marcos legais em vigor na instituição governamental a que servem,
desde a contratação e as determinações da vida funcional, sob suas regras
apesar do regime da legislação trabalhista.
Por fim, temos o servidor temporário, que, como o nome diz, é o prestador
de serviço cujo contrato estipula um tempo determinado e é geralmente
denominado contratado. Não possui vínculo com o emprego público, mas exerce
uma função que, de acordo com a Constituição Federal, atende a uma demanda
de excepcional interesse público em determinado período de tempo.
Destes, usufruem de regime de previdência social os celetistas, por meio
do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, e os servidores públicos, que
geralmente possuem órgão de regime previdenciário próprio, a exemplo dos
órgãos estatais de previdência.

NA PRÁTICA

Ao pesquisar a abrangência de inter-relações do agente público com as

administrações diretas e indiretas da estrutura governamental em que se
encontra inserido, pode-se demonstrar a necessidade de se conhecer suas
diferentes funções e áreas de atuação, envolvidas internamente em um
planejamento estratégico. Por exemplo, no link de transparência de um site
estadual buscando identificar suas paraestatais, sejam sociedades de economia
mista, autarquias, empresas públicas, fundações ou serviços sociais autônomos,
é comum encontrarmos nas diversas áreas mais de um órgão responsável pelo
mesmo segmento, tais como: saneamento básico, energia, meio ambiente,
infraestrutura, comunicação, educação, cultura, esporte, pesquisa,
agropecuária, TI, desenvolvimento econômico, habitação, turismo, edificações e
projetos, entre outros. Em alguns casos, o desconhecimento da especificidade
dos fins dificulta a relação organizacional, gerando maior burocracia e
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 sobreposição de atos e objetivos, devido ao fato de mais de um órgão estar
relacionado a ações semelhantes dentro da mesma área. Ademais, muitas vezes
há um desnecessário ônus aos cofres públicos com excedente número de
recursos, de dirigentes a operacionais, em uma estrutura que poderia ter melhor
resultado se fosse mais estrategicamente planejada e coordenada.

FINALIZANDO

Como vimos, a organização e a estrutura são fundamentais para a

estratégia, bem como o conhecimento do capital humano que se dispõe a serviço
do objetivo, para o exercício de uma gestão administrativa pública bem sucedida
com máxima efetividade. Abordamos também suas formas direta e indireta, a
cultura organizacional, a estrutura organizacional, a estrutura de gestão, classes,
tipologia, contratos e demais aplicações.
Assim, observamos que há planos redigidos com comprovada eficácia
técnica ao término de sua análise final para se avaliar se está apto a ser
implementado. No entanto, quando é o caso de se garantir efetividade para
execução e funcionamento, e que se estenda além da gestão em andamento,
sempre cabe verificar se contempla a criação de uma instituição na estrutura
organizacional, permanente ou temporária, formada por instâncias
interfederativas, independentes e, se conveniente, participativas, com
representantes da sociedade civil ou setorial, para que haja continuidade
almejada além da administração que pode se extinguir no próximo escrutínio.
Este foi o caso do primeiro plano diretor de Curitiba, projetado pelo
arquiteto Jorge Wilheim em 1965, cuja estrutura do Escritório de
Acompanhamento proposto por ele para a implantação evoluiu para a criação do
Instituto de Pesquisa e Planejamento (IPPUC), importante na estrutura
administrativa municipal. De acordo com o CAU (2019), “era o nascimento da
cidade referência mundial em urbanismo”.
Portanto, em atenção ao modelo de gestão pretendido, o agente público
deve considerar em sua estratégia o respeito aos valores, cultura e princípios
subjetivos e institucionais, para adequar o capital humano aos objetivos, não sem
capacitação e motivação; para estudar o ambiente e organizações internas e
externas; para ajustar a estrutura organizacional com os recursos e instrumentos
disponíveis, com o uso de metodologias e demais técnicas; e para a efetividade

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 e excelência de suas ações, sempre com atualização seletiva e aplicação
conveniente ao público que se pretende alcançar.

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 REFERÊNCIAS

OLIVEIRA, T. C.; NAGATA, J. G. B. C. MS Project para Gerenciamento de

Projetos Voitto, 2011. Disponível em:
<https://www.scribd.com/document/349851130/Apostila-Project> Acesso em: 3
jan. 2020.

ORSI, A.; MARINO, E.; ROSSI, L.; BERTOIA, N.; SHINIASHIKI, R. Cultura
organizacional e terceiro setor. Revista Gestão e Conhecimento, São Paulo,
2005 - Disponível em:
<http://gc.facet.br/artigos/completo.php?artigo=14&formato=pdf>. Acesso em: 3
jan. 2020.

PARANÁ. Em memória, arquiteto e urbanista Jorge Wilheim é homenageado em

Curitiba. CAU, 2019. Disponível em: <https://www.caupr.gov.br/?p=25015>.
Acesso em: 3 jan. 2020.

PMI. A guide to the project management body of knowledge (PMBOK Guide). 5.

ed. Project Management Institute Inc, 2015.

SOUZA, G. F. Proposta de um modelo para gerenciamento das

comunicações na gestão de projetos para empresas de tecnologia.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Universidade Federal de Santa
Catarina, Florianópolis, 2002.

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