PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

PARA A GESTÃO PÚBLICA

AULA 4

Prof. Milton Almeida

 CONVERSA INICIAL

A importância do agente público em conhecer o planejamento e os

princípios do orçamento público reside na necessidade de se observarem as
normas legais de gestão e controle dos recursos públicos para serem aplicados
nos planos e finanças públicas, respeitando as limitações de gastos e dar
atenção tanto aos novos conceitos introduzidos no uso desses recursos quanto
na disciplina de seus processos rotineiros. Além disso, a ideia é entender que
atuar no poder público é gerir o orçamento existente e planejar o orçamento
futuro; para isso, é fundamental conhecer suas leis e instrumentos. Assim, nesta
aula, abordaremos não só o orçamento público, mas também as leis
orçamentárias, princípios legais e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

TEMA 1 – ORÇAMENTO E LEIS ORÇAMENTÁRIAS

O planejamento estratégico nas instituições tem relação direta com o

orçamento público, estabelecendo-se que orçamento é uma ferramenta de
planejamento, e as leis orçamentárias são instrumentos de aplicação nos atos
administrativos ligados às finanças públicas.

1.1 Orçamento

De forma geral, podemos considerar que orçamento é o estudo financeiro

das ações planejadas, ou seja, é o que vai proporcionar a realização do que foi
planejado. O orçamento vai estabelecer os recursos financeiros para atingir os
objetivos propostos.
Orçamento Público no Brasil é uma ferramenta gerencial obrigatória a
partir da elaboração da Constituição Federal de 1988, tendo nos seus arts. 165
a 169 esse embasamento legal juntamente com a Lei n. 4.320/1964 e a Lei
complementar n. 101/2000.
Quando o gestor público vai utilizar o orçamento público como uma
ferramenta de gestão, ele já tem que ter um cenário. Primeiro, saber o que é
realmente necessário, quais são as prioridades da população naquele momento;
segundo, onde será necessário e por quê; por último, saber quanto tempo terá e
levará para executar, lembrando que as atividades governamentais devem
proporcionar à sociedade o atendimento das necessidades básicas dela.

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 Para elaborar o orçamento, é preciso prever o pagamento de pessoal
capacitado, serviços e obras etc. Portanto, para isso, o gestor tem que ter muita
responsabilidade e seguir algumas características do orçamento público, como
fazer o levantamento das prioridades; elaborar um planejamento com definição
de objetivos, metas e diretrizes; priorizar as necessidades da sociedade;
averiguar se há recursos disponíveis; elaborar o documento formal, ou seja, a
proposta orçamentária; fazer o encaminhamento desta. A proposta, sendo da
esfera pública federal, deve ser encaminhada ao Legislativo Federal; sendo
estadual, deve ser encaminhada à Assembleia Legislativa; sendo municipal,
deve ser encaminhada à Câmara dos Vereadores. Por fim, a execução da
proposta, conforme planejada e aprovada, deverá ser transformada em lei.
Como estamos falando de administração pública, tudo o que foi planejado
tem que ser legalizado, levando em conta com rigor os prazos a serem
cumpridos e a avaliação constante de sua execução; aqui, vale ressaltar os tipos
de orçamentos existentes:

 Orçamento tradicional – Representa o início da revolução do orçamento

público. O governo só fazia levantamento das receitas, relacionamento
das despesas das atividades existentes, baseando-se no histórico do ano
anterior, fazendo uma previsão para o ano seguinte, sem implementação
de novas ações ou políticas. Na modalidade do orçamento de tipo
tradicional, só se atendia a novas ações ou políticas se houvesse sobras
orçamentárias, diferentemente das gestões dos dias de hoje, em que
estão preocupados com novas ações políticas e metas já na elaboração
da proposta do orçamento público.
 Orçamento base zero – É a ponderação de custos e benefícios, ou seja,
o equilíbrio baseado nas necessidades e benefícios. Nessa modalidade,
havia a prática de orçar previamente toda a renda recebida e diminuir
algumas das despesas sempre que outra fosse aumentada para se
manter na base zero.
 Orçamento programa – Atualmente utilizado na administração pública
com o objetivo de aproveitamento máximo da utilização dos recursos
públicos durante a execução das atividades, o orçamento programa é o
planejamento de objetivos e metas como base para a elaboração do
orçamento.

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 1.2 Leis orçamentárias e princípios legais

Existem princípios básicos para elaboração e controle do orçamento que

devem ser seguidos, definidos por alguns importantes instrumentos legais, entre
outros:

a. Constituição Federal de 1988 (CF-88), dos arts. 165 a 169, que inclusive
institui novos instrumentos (Brasil, 1988):

 Plano Plurianual;
 Lei de Diretrizes Orçamentária;
 Lei Orçamentária Anual.

b. Lei complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal,

doravante nesta aula denominada “LRF”), já prevista no art. 163 da CF-
88 para regulamentar sobre finanças públicas, vindo não revogar, mas
complementar o terceiro instrumento:
c. Lei n. 4.320/1964, que estabelece os fundamentos da transparência
orçamentária no art. 2º: “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da
receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira
e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da
unidade, universalidade e anualidade” (Brasil, 1964), como a seguir
descritos:

 Princípio da unidade: cada esfera de governo deve possuir apenas

um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e
estruturado uniformemente. Isto é, o orçamento da União, o de cada
estado e o de cada município;
 Princípio da universalidade: a lei orçamentária deve incorporar todas
as receitas e despesas de todos os seus órgãos tanto da
administração direta e indireta, como também das fundações, ou seja,
nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.
 Princípio da anualidade: estabelece um período limitado de tempo
para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o
orçamento deve compreender o período de um exercício, que
corresponde ao ano fiscal.

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 Foi de suma importância para o planejamento quando a Constituição
Federal de 1988 trouxe profundas mudanças e diretrizes inovadoras para a
gestão pública, particularmente no processo orçamentário, o qual vinculou o
orçamento público ao planejamento. No art. 165 da referida Constituição,
parágrafos 1, 2 e 5 (Brasil, 1988), cabe destacar a criação dos novos
instrumentos de planejamento e orçamento – o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) –, tornando-
se os principais instrumentos de planejamento de médio prazo no sistema
governamental brasileiro, assegurando a viabilização de metas e prioridades que
se pretende alcançar. Os novos instrumentos estimam as receitas e determinam
as despesas. Dessa forma, o orçamento público passa a ser um instrumento de
controle das finanças públicas, avaliando as tomadas de decisões.
A Constituição criou condições objetivas para o princípio da
universalidade, ou seja, a inclusão no processo orçamentário de todas as
receitas e despesas.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, o exercício da função do
planejamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado (Brasil, 1988).
Conforme já citado anteriormente, as leis de planejamento e orçamento
público no Brasil foram instituídas pela Constituição Federal a partir de 1988,
através do art. 165 (Brasil, 1988), criando-se a obrigatoriedade de elaborarem 3
leis orçamentárias, ou seja, as leis de iniciativa do Poder Executivo:

 Plano Plurianual (PPA);

 Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO);
 Lei Orçamentária Anual (LOA).

A Constituição Federal serve de base para as Constituições Estaduais e

Municipais. Ela serve para todas as esferas públicas: União, estados, municípios
e Distrito Federal. Cada unidade federativa tem a sua constituição, porém é a
Constituição Federal que rege cada uma delas.
As fases do processo do orçamento público são as seguintes:

 O Poder Executivo elabora uma proposta;

 O Legislativo aprecia essa proposta;
 Execução do processo;

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  Controle e avaliação da execução.

O Poder Executivo elabora uma proposta do orçamento público e

encaminha ao Poder Legislativo, que o discute, modifica se preciso e aprova,
retornando novamente ao Chefe do Executivo para sancionar.
Quem fiscaliza a execução do processo é o Poder Executivo e o Tribunal
de Contas da União (TCU). E o Ministério do Planejamento e Orçamento
(MPOG) é quem avalia o processo de execução
Nas leis de planejamento orçamentário, deve ser respeitada a
hierarquização: o Plano Plurianual gera a Lei de Diretrizes Orçamentária, a qual,
por sua vez, gera a Lei Orçamentária Anual, a qual tem que cumprir as
determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que então tem que estar
amparada no Plano Plurianual, sendo que o primeiro plano elaborado foi para o
período de 1991-1995.
Veremos, na sequência, cada uma dessas leis e suas especificações,
iniciando pelo Plano Plurianual.

TEMA 2 – PLANO PLURIANUAL – PPA

A Lei do Plano Plurianual (PPA) se refere ao planejamento público tático

que define os objetivos e metas a serem alcançadas em quatro anos, ou seja, o
PPA, ao ser transformado em Lei, tem vigência de quatro anos, para que o
processo de planejamento do orçamento público seja contínuo, dinâmico e
flexível, pois é por meio dele que se elaboram, se aprovam, se executam, se
controlam e se avaliam os programas do setor público.
O orçamento é feito pelos três poderes e firmado pelo Poder Executivo; a
proposta do orçamento público é definida com base neste Plano Plurianual
(PPA). As despesas não podem ser superiores aos recursos, garantindo que o
governo invista seus recursos com responsabilidade em benefício da população.
De acordo com a Constituição Federal, a Lei que instituir o Plano Plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal, para as despesas de capital, outras delas
decorrentes e para os programas de duração continuada.
Sendo o PPA, que estipula metas e objetivos na administração pública,
cada PPA deve conter diretrizes para a organização e execução dos orçamentos
anuais.

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 Conforme determinado na Constituição Federal, o PPA é elaborado no
primeiro ano do mandato do governante, mas é válido a partir do segundo ano e
finda no primeiro ano do mandato seguinte, com o objetivo explícito de permitir
a continuidade do planejamento governamental e das ações públicas: em âmbito
federal, no primeiro ano de mandato do presidente o PPA é organizado e
encaminhado ao Congresso, até o dia 31 de agosto (quatro meses antes do final
do exercício) para ser votado. A devolução do PPA pelo Legislativo, após a
aprovação, deve ser até o dia 22 de dezembro (correspondente ao final da
sessão do Legislativo).
Dessa forma, o PPA tem como finalidade determinar metas e ideais para
auxiliar na distribuição de recursos financeiros e alcançar os objetivos propostos
no decorrer do mandato. Sendo assim, o planejamento definido no Plano
Plurianual (PPA), às vezes chamado de Plano de Governo, assume a forma legal
e institucional para a ação nacional bem como para a formulação dos planos
regionais e setoriais.

TEMA 3 – LEIS ORÇAMENTÁRIAS ANUAIS: LDO e LOA

Amparadas no Plano Plurianual, as duas Leis Orçamentárias anuais são

geradas, sendo que a Lei Orçamentária Anual (LOA) segue o que determina a
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), considerada assim uma lei de
orçamentos intermediária.

3.1 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é subordinada hierarquicamente

ao Plano Plurianual. A LDO é o plano operacional que vai definir os objetivos
priorizados no Plano Plurianual a serem alcançados no exercício seguinte. A
LDO estabelece metas e prioridades da administração pública para o exercício
subsequente, ou seja, para o próximo exercício, sendo assim elaborada todos
os anos, mas o exercício é para o mesmo ano da elaboração, até o próximo LDO
entrar em exercício.
Com base no que foi estabelecido no Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
(LDO) cria, no âmbito federal, o orçamento geral da União para o ano
subsequente; a LDO é estabelecida pelo Poder Executivo e deve ser
encaminhada ao Congresso até o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do

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 final do exercício). Após julgado pelo Congresso Nacional, com base no Plano
Plurianual, a devolução deve ser feita até o dia 17 de julho (final do 1º estágio da
sessão do Legislativo). Após a sua aprovação, a LDO segue para sanção do
Presidente da República.
É a LDO que vai orientar a elaboração da LOA – Lei de Orçamento Anual.

3.2 Lei de Orçamento Anual – LOA

A Lei Orçamentária Anual (LOA), subordinada à Lei de Diretrizes

Orçamentária, é o plano operacional que vai definir os recursos necessários para
alcançar os objetivos da LDO, uma vez que é o instrumento responsável pela
efetivação e execução de todas as diretrizes planejadas para os quatro anos do
PPA e para cada ano da LDO. Na LOA, está a fixação de valores a serem
efetivados e concretizados em cada atividade governamental. Ela não será
aprovada, portanto, se as metas não estiverem previstas.
A Lei de Orçamento Anual (LOA) deve ser encaminhada ao Legislativo
até o dia 31 de agosto do exercício financeiro anterior e tem validade para o ano
seguinte, assim como o PPA. A devolução pelo Poder Legislativo deve ser até o
dia 22 de dezembro (correspondente ao final da sessão do Legislativo).
Sendo assim, a LOA também é elaborada todos os anos, com exercício
financeiro no ano seguinte ao de sua elaboração, abrangendo os três
orçamentos abaixo, regulamentados pela CF de 1988, art. 165, parágrafo 6
(Brasil, 1988) e pela LRF, art. 5, I e II (Brasil, 2000).

 Orçamento fiscal – Abrange os três poderes públicos, os fundos a eles

vinculados, bem como os demais órgãos e entidades da administração
direta e indireta: manutenção das atividades governamentais, aplicações
em novos investimentos e ações que visem novas políticas públicas;
 Orçamento de investimento – São empresas em que a União detém a
maioria do capital social com direito de voto: gestão das empresas em
que o governo mantém o controle acionário, bem como nas empresas
públicas;
 Orçamento da seguridade social – São entidades a elas vinculadas,
fundos e fundações mantidas pelo poder público: gerenciar os institutos
que fazem o recolhimento de recursos públicos para reversão futura para
a própria sociedade.

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 TEMA 4 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: INSTRUMENTO LEGAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente Lei Complementar

n. 101/2000, é uma lei complementar brasileira que tenta impor o controle dos
gastos da União, estados, Distrito Federal e municípios, condicionado à
capacidade de arrecadação de tributos desses entes políticos.
A Constituição Federal de 1988 já previa a existência dela, no art. 163,
onde se diz, entre outras coisas, que “A lei complementar regulamentará sobre
finanças públicas...” (Brasil, 1988). Isso quer dizer que a LRF já tinha uma
previsão legal desde 1988.
A regulamentação do art. 163 da Constituição Federal, ao dispor sobre os
princípios e normas de finanças públicas e estabelecer um “regime de gestão
fiscal responsável” (Brasil, 1988), faz parte de um projeto maior de reforma do
Estado brasileiro, o qual inclui, entre suas diretrizes, introduzir um regime fiscal
sustentável a médio e longo prazo. Isso quer dizer que se insere no plano maior
de uma ampla reforma tributária.
A LRF não substitui nem revoga a Lei n. 4.320/1964, que trata das
finanças públicas do Brasil, porém ela veio para complementar a lei já existente
e suprir a necessidade de controle nas contas públicas. A LRF foi criada como
um instrumento legal para regulamentar uma série de questões em relação à
administração pública brasileira, como regulamentar a responsabilidade dos
gestores públicos na utilização de recursos públicos e de seu comportamento no
período do seu mandato, podendo cobrar, orientar e até punir, se preciso for.
Portanto, a LRF passou a ser mais um instrumento que busca a eficiência
na gestão pública brasileira, destacando-se principalmente o planejamento e o
equilíbrio fiscal nas contas públicas, trazendo alguns avanços importantes em
termos econômicos e sociais e estabelecendo as normas gerais de finanças
públicas para os três níveis de governo: federal, estadual e municipal. A LRF
obriga todos os entes da Federação ao seu cumprimento e obediência.
Em particular, a LRF vem atender à prescrição do art. 163 da Constituição
Federal de 1988, que tem a seguinte redação:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias,
fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
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 VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito
da União, resguardadas as características e condições operacionais
plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. (Brasil, 1988)

TEMA 5 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: OBJETIVOS E PRINCÍPIOS

Tendo em vista o que dispõe a LRF, de acordo com os instrumentos legais

concernentes acima abordados, sobremaneira a Constituição e a Lei
Complementar n. 101/2000, podemos abordar sua aplicação prática, com base
em seus objetivos e observados os seus princípios, como segue.

5.1 Objetivos da LRF

O principal objetivo da LRF, ao estabelecer normas das finanças públicas

voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, tem como premissa o art. 1º,
especialmente o parágrafo 1º, que procura definir o que se entende como
responsabilidade na gestão fiscal, estabelecendo o seguinte (Brasil, 2000):

 Ação planejada e transparente;

 Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das
contas públicas;
 Garantia de equilíbrio nas contas, por via de cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas;
 Obediência a limites e condições para a renúncia de receita e a geração
de despesas com pessoal, seguridade social, dívida, operações de
crédito, concessão de garantia e inscrição em resto a pagar.

Nesse contexto, entende-se que os objetivos da LRF estabelecem normas

de finanças públicas, de acordo com a Constituição Federal de 1988,
consolidando normas e regras já existentes. A ação planejada é baseada em
planos previamente traçados no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA). Isto é, o planejamento
do gasto público não é diferente dos já adotados na Constituição Federal, e a
LRF busca reforçar o papel da atividade de planejamento, introduzindo conceitos
novos, como o da transparência no dever de publicar relatórios fiscais e
resultados e da responsabilidade no uso dos recursos públicos, bem como de
gerar informações e orientação para limitação de gastos públicos. Nesse caso,

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 quando se fala de limitação de gastos, o Estado vai impor condições para a
realização de despesa.
A LRF também estabelece forma de punição pela utilização incorreta de
recursos públicos, sendo que nela estão inseridos e ressaltando que a LRF não
abrange as empresas estatais independentes por pertencerem ao orçamento de
investimento. A LRF abrange os órgãos a seguir:

 Órgãos da administração pública direta (executivo, legislativo e judiciário),

incluindo os Tribunais de Contas (União, estadual e municipal) e os
Ministérios Públicos (federal e estadual);
 Órgãos da administração pública indireta (autarquias, inclusive as em
regime especial – agência executiva: Imetro e agências reguladoras:
Anvisa/Anatel/Bacen);
 Fundações públicas;
 Empresa controlada (empresa pública e sociedade de economia mista);
 Empresa estatal dependente.

5.1 Princípios da LRF

Os princípios trazidos pela LRF são seis:

 Princípio de equilíbrio – é o equilíbrio entre receitas e despesa durante a

execução. Diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei n,
4.320 de 1964 (Brasil, 1964), a LRF traz uma nova noção de equilíbrio
para as contas públicas. O equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio
autossustentável: “Gastar apenas o que arrecada”;
 Limitação de empenho – avaliar bimestralmente a arrecadação, aplicar e
impedir a realização de despesas, ou seja, de empenho, caso a
arrecadação seja distinta da previsão ou não tenha receita.
 Prevenção – determinar a possibilidade de surgimento de despesas
durante a execução orçamentária. Tais eventualidades serão atendidas
com os recursos da reserva de contingência a ser prevista na LDO e
incluídas nos orçamentos anuais de cada um dos seus entes federados;
 Transparência – permitir o acesso da sociedade a LOA e dos resultados
do exercício, ou seja, dos relatórios. A transparência ultrapassa o
significado de publicidade. Isso porque a LRF não apenas exige a

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 publicidade, mas dispõe sobre mecanismos a ensejarem a transparência
orçamentária;
 Exatidão – utilizar metodologia científica para cálculo da previsão de
receita, fazendo com que esta previsão seja próxima da arrecadação. De
acordo com o princípio da exatidão, as estimativas devem ser tão exatas
quanto possível, de maneira a garantir à peça orçamentária um mínimo
de consistência para que possa ser empregada como instrumento de
programação, gerência e controle;
 Responsabilidade fiscal – é o uso responsável e correto dos recursos
públicos pelos gestores.

Os órgãos da administração pública que não cumprirem o disposto na

LRF poderão ter suspensas as transferências voluntárias, as garantias e a
contratação de operações de crédito, incluindo as antecipações de receitas
orçamentárias.
As autoridades e demais responsáveis pelo cumprimento das regras
trazidas pela LRF estarão sujeitos às sanções do Código Penal, da Lei de Crimes
Fiscais (Lei n. 10.028, de 19.10.2000) e do Decreto-lei n. 201/67, além de outros
diplomas legais, todos mencionados na LRF.
O processo administrativo é instrumento importante para iniciar a
responsabilização dos agentes públicos que incorram em desrespeito à LRF.

NA PRÁTICA

Como nesta aula estamos adquirindo conhecimentos para a aplicação do

planejamento estratégico, cujo âmbito abrange inclusive determinações legais,
é bom saber que é na LRF, o art. 4º ao 10º e também o art. 48 enfatizam a ação
planejada e transparente na administração pública. Ação planejada é aquela
baseada nos planejamentos estipulados no Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), leis sujeitas
à apreciação e aprovação da instância legislativa, garantindo a característica do
regime democrático de governo.
Assim, versa que um dos pilares da LRF, para alcançar seus objetivos, é
o planejamento, sendo os demais o controle, a transparência e a
responsabilidade. No caso, o planejamento dará suporte técnico à gestão fiscal,
por meio das leis orçamentárias, que são também instrumentos para se planejar

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 a execução orçamentária para alcançar objetivos e metas, utilizando ainda na
etapa de sua implantação outro instrumento, o controle, que é um sistema de
capacidade para tornar efetivo e possível o comando legal, fiscalizando
continuadamente os seus executores na direção das atividades administrativas.

FINALIZANDO

Nesta aula, falamos sobre os princípios constitucionais que devemos

permanentemente observar no exercício da gestão pública e que embasam a
produção do orçamento público, como unidade, anualidade e universalidade.
Tratamos também sobre a importância da Constituição de 1988 e de outros
instrumentos legais para a organização, planejamento e elaboração do
orçamento público, como PPA, LDO e LOA, além da LRF, que estabelece
normas de finanças públicas, de acordo com a Constituição Federal de 1988.
O planejamento do gasto público adota o que já está previsto na
Constituição Federal, e a LRF busca reforçar o papel da atividade de
planejamento, introduzindo conceitos novos como o da transparência, ou seja, o
dever de publicar relatórios fiscais e resultados; e o da responsabilidade no uso
dos recursos públicos, bem como o de gerar informações e orientação para
limitação e controle de gastos públicos.

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 REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988. Diário

Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988.

____. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial da União, Poder

Legislativo, Brasília, DF, 23 mar. 1964.

_____. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial da União,

Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 maio 2000.

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