Índice

Prólogo
Andrés Delich (OEI) .............................................................................................................. 7

Prefacio
Gustavo Gamallo.................................................................................................................... 9

Agradecimientos ................................................................................................................. 17

1. Democracia y política social en Argentina (1983-2019). Propósitos y

resultados de una investigación colectiva
Gustavo Gamallo.................................................................................................................. 19

2. Política social de la democracia argentina

Aldo Isuani ........................................................................................................................... 71

3. La evolución del gasto público social en la Argentina

Damián Bonari, María Marcela Harriague y Caterina Colombo ............................................ 91

4. Las políticas nacionales para la educación básica (Argentina, 1983-2019)

Mariano Palamidessi y Jorge Gorostiaga ............................................................................... 139

5. La evolución del sistema de educación superior argentino desde 1983:

la dinámica de expansión y de diversificación
Lucas Luchilo ..................................................................................................................... 185

6. Salud: en deuda con la equidad en el acceso y la calidad de los servicios

Carlos Vassallo Sella, Adolfo Sánchez de León y Guillermo Oggier ....................................... 223

7. Del problema individual al programa social: la cuestión alimentaria en Argentina

Patricia Aguirre y Laura Pautassi......................................................................................... 271
6 Indice

8. El régimen nacional de asignaciones familiares (1983-2019):

de las contingencias familiares al combate a la pobreza
Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo ................................................................................. 313

9. El sistema previsional argentino: reformas, contrarreformas y

nudos críticos para la protección económica de las personas mayores
Camila Arza ....................................................................................................................... 349

10. La crisis del empleo y las transferencias de ingresos a la población

en edades centrales
Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo ................................................................................. 373

11. Revisita a las políticas habitacionales en la Argentina: democracia,

derecho a la ciudad, crisis y actualidad
María Mercedes Di Virgilio y María Carla Rodríguez ........................................................... 413

12. La invisibilización social y política del cuidado en la política social

Laura Pautassi y Corina Rodríguez Enríquez ....................................................................... 459

Sobre los autores y las autoras .......................................................................................... 497

 Prólogo

En 2019, la Organización de Estados Iberoamericanos cumplió setenta años. Es la más

antigua agencia de cooperación en Iberoamérica y la más extendida, con diecisiete oficinas
repartidas por cada uno de los países de la región.
En estas décadas de trabajo con los Estados miembros hemos visto desarrollarse los ejes
centrales de las políticas públicas, la extensión y democratización de los sistemas educativos,
la aparición de los sistemas científicos públicos y las políticas culturales.
Las políticas públicas están en el corazón de nuestro trabajo y, por lo tanto, investigar sobre
ellas, participar y promover debates respecto de su alcance y su carácter es parte de nuestra función.
Además de la experiencia, sumamos una mirada integral sobre la región y más de qui-
nientos funcionarios con especialidades técnicas diversas nos permiten colaborar con los
Estados en el desarrollo técnico de las políticas educativas, científicas y culturales.
Este libro –que contó con el apoyo de nuestra oficina de Buenos Aires– da cuenta de las
políticas sociales del Estado argentino desde el retorno de la democracia por casi cuatro décadas.
Confiamos en que los estudios reunidos en este volumen servirán para abrir un amplio
debate sobre el futuro de la intervención social del Estado.
Nuestro país se encuentra en una encrucijada, entre los permanentes fracasos económicos y
las demandas por cubrir sus resultados, que ponen en tensión al conjunto de las políticas sociales.
Repensar sus prioridades y posibilidades es una forma de contribuir a la reflexión acerca
de la sociedad que pretendemos construir.
Estamos orgullosos de esta obra porque participaron en el esfuerzo especialistas de primer
nivel, de dilatada experiencia y enorme compromiso democrático.
No dudamos desde la OEI que este libro servirá para mejorar la calidad del debate
democrático en la Argentina.
Andrés Delich
Secretario general adjunto
OEI

7
 Prefacio

La obra presenta un examen sistemático de la política social del Estado nacional du-
rante los treinta y seis años de la democracia argentina contemporánea (1983-2019). Con
ese propósito, investigadoras e investigadores con sólido reconocimiento en sus campos de
actuación, implicados y comprometidos con los temas y asuntos tratados, analizaron los
sistemas nacionales de provisión de los servicios sociales de educación obligatoria y superior,
de salud, régimen previsional y de asignaciones familiares, provisión de vivienda social, pro-
gramas alimentarios y de transferencia de ingresos. Asimismo, se incluyó un estudio sobre
políticas de cuidado y otro sobre gasto público social.
El volumen se compone de doce capítulos. Los tres primeros se orientan a lecturas
transversales del período bajo estudio. Gustavo Gamallo, organizador de la obra, lo inaugura
con el capítulo titulado “Democracia y política social en Argentina (1983-2019). Propósi-
tos y resultados de una investigación colectiva”, en el cual plantea los objetivos del libro,
desarrolla el contexto institucional, económico y social de los años estudiados y ofrece una
caracterización de la metodología utilizada. En particular, se documenta la notable expansión
presupuestaria y programática del Estado social en el marco de un desempeño económico
decepcionante (estancamiento, inflación, desequilibrio fiscal e informalidad), se plantea la
hipótesis del desajuste entre dicha expansión y la transformación de la estructura social –en
particular con la segmentación del mercado de trabajo y la consolidación de condiciones de
marginalidad laboral–, y se expone un balance de los principales hallazgos, desarrollados luego
en los diferentes capítulos: el problema del federalismo frente a los procesos de descentraliza-
ción y provincialización, la fortaleza del principio contributivo, el universalismo “estratificado”
y la “emergencia” como formas de gestión de la cuestión social. En ese repaso, identifica dos
momentos clave: el “momento arquitectónico”, a partir de las reformas de los años noventa,
instancia en la cual se configuró la fisonomía de sus instituciones tal como se conocieron
al final del período, y el “momento de acelerada expansión” durante la posconvertibilidad,
cuando se incrementaron sus magnitudes presupuestarias y el alcance de sus prestaciones.

9
10 Prefacio

La obra tuvo una inocultable inspiración en un libro publicado en 1989 por la Editorial
EUDEBA titulado Estado democrático y política social. Uno de sus autores, Ernesto Aldo Isuani,
ofrece el segundo texto, titulado “Política social de la democracia argentina”. Desde el retor-
no democrático en 1983, el sistema de políticas sociales tuvo desarrollos cuyos principales
hitos serán ilustrados en el recorrido realizado en este capítulo, que muestra los principales
cambios experimentados, junto con el crecimiento significativo en los recursos que le fueron
asignados en el contexto de una notable resiliencia del sistema a cambios sustanciales. La
fortaleza de diferentes actores sociales y el funcionamiento de la democracia son elementos
fundamentales para comprender esta evolución. Por esto intenta, en primer lugar, relacionar
el sistema de políticas sociales con el desarrollo capitalista argentino y las características de
la democracia nativa para llegar a una explicación del conflicto profundo que aqueja a la
sociedad. En segundo término, recorre los principales hitos referidos a la política social en
cada uno de los gobiernos de la democracia actual para finalmente realizar una evaluación
y balance de su situación en el presente.
En el tercer capítulo, Damián Bonari, María Marcela Harriague y Caterina Colombo
presentan “La evolución del gasto público social en Argentina (1983-2017)”. Los datos de
los dos últimos años del período no se encontraban disponibles al momento del cierre de la
obra. En el capítulo se describe la evolución del gasto público total y del gasto público social
(GPS), clasificado por finalidad y función, su distribución por los tres niveles de Gobierno;
se introducen otras clasificaciones presupuestarias relevantes (sectores y seguros sociales,
inversión en capital humano y dirigido a niños, niñas y adolescentes) y la comparación de
su magnitud con los países de la región. En particular, se muestra el incremento del GPS en
todo el ciclo del 13 al 30,7 % del PBI y su acelerada expansión a partir de 2005, su carácter
procíclico, el peso relevante dentro de la estructura del gasto total (cerca del 65 %), la va-
riación de la participación relativa creciente de los niveles subnacionales (con incrementos
a partir de los años noventa y caídas a partir de 2009) en cada función y el predominio de la
función “previsión social” en todo el período, con un especial crecimiento a partir de 2005.
El capítulo está sostenido en una abundante información estadística.
El cuarto y quinto capítulos están dedicados al sistema de educación básica y superior.
Primero, Mariano Palamidessi y Jorge Gorostiaga presentan “Las políticas nacionales para la
educación básica (Argentina, 1983-2019)”. El 10 de diciembre de 1983, tras ocho años de
la dramática experiencia de la dictadura militar, inauguraba el Gobierno constitucional Raúl
Alfonsín. Asumiendo las expectativas y los anhelos de una parte importante de la sociedad
argentina, el nuevo presidente constitucional enarbolaba la promesa de que “con la democra-
cia de come, se cura y se educa”. El vínculo esencial entre la educación y sus contribuciones
a la democratización de la sociedad quedaba así planteado como el horizonte normativo de la
etapa que se abría. No obstante, las promesas de la democracia han dejado lugar a balances
críticos respecto de los logros alcanzados y expectativas mucho menos esperanzadas que las
que se planteaban en el inicio de la reconstrucción democrática. Este capítulo describe y
 Gustavo Gamallo 11

analiza la trayectoria y las características más relevantes de las políticas nacionales para la
educación básica en la Argentina, y plantea un balance de los logros y deudas en materia
de cobertura, calidad y equidad considerando las tensiones entre las diversas dimensiones
constitutivas del proceso de escolarización. Aunque estas políticas han sido pendulares en
cuanto a sus orientaciones y énfasis, presentan continuidades y problemas recurrentes que el
texto procura destacar. Tras una breve introducción histórica sobre la situación educativa al
final de la dictadura miliar, el capítulo presenta las orientaciones de políticas nacionales hacia
la educación básica y los cambios en las definiciones normativas y en las estructuras institu-
cionales que procuraron poner en juego. Se describen además las formas que adoptaron los
sistemas de relaciones entre los principales actores en el Gobierno y la orientación del sistema
y las principales tendencias en la asignación de recursos, centralmente, el financiamiento,
el gasto y los salarios docentes. Luego, se caracteriza la evolución del sistema y de sus rendi-
mientos a lo largo del período: las dinámicas de expansión, los cambios en la cobertura y en
el egreso de los diferentes niveles y los aprendizajes logrados por los estudiantes, considerando
diferencias geográficas y sociales. En el apartado de conclusiones, se resumen las tendencias
descritas, se propone un balance de los logros y las deudas del período y se plantean algunos
de los principales desafíos que enfrentan las políticas hacia la educación básica.
Lucas Luchilo presenta el sexto capítulo, titulado “La evolución del sistema de educación
superior argentino desde 1983: la dinámica de expansión y de diversificación”. En él, ofrece
una visión sintética de tendencias en las relaciones entre el sistema de educación superior y
la sociedad argentina entre 1983 y 2019 en relación con tres dimensiones: la expansión de
la matrícula, el crecimiento de la oferta institucional y la expansión y diversificación de la
oferta de carreras. En relación con la primera dimensión, se reseñan algunos procesos fun-
damentales: el aumento de la cantidad de estudiantes y la proporción de estudiantes sobre
el grupo de edad, los cambios en la composición por sexo y edad y su distribución por campo
del conocimiento y por región. respecto de la segunda, la oferta institucional, se analizan las
tendencias y la lógica de crecimiento de la cantidad de instituciones de educación superior,
en especial de universidades. En cuanto a la tercera dimensión, la oferta de carreras, aborda
el proceso de aumento y diversificación de títulos a lo largo del período.
Los siguientes capítulos se orientan a los sistemas de salud, alimentación y nutrición.
El sexto, elaborado por Carlos Vassallo Sella, Adolfo Sánchez de León y Guillermo Oggier,
se titula “La deuda con la equidad en el acceso y la calidad de los servicios de salud (1983-
2019)”. Este describe y analiza los cambios normativos y las principales reformas progra-
máticas e institucionales acontecidas sobre el sistema de salud argentino. En la primera
parte, estudia la consolidación del sistema, previa a 1983. La segunda, trata sobre la etapa
democrática (1983-2019) y la correlación de los procesos de cambio y las reformas políticas
generales con los propios del sistema de salud. En ese sentido, las reformas (o sus intentos)
del sistema de salud fueron en paralelo y en el mismo sentido que las reformas efectuadas
en las políticas generales hasta 2002. El Gobierno de Néstor Kirchner profundizó reformas
12 Prefacio

“pro Estado” en todas las áreas de gobierno que no se constataron en el mismo sentido en el
sistema de salud. El capítulo también pone la lupa en los tres grandes proyectos de creación
de un sistema nacional e integrado de salud de la mano de los ministros Neri, Carrillo y
Liotta, y sus equipos técnicos. Paradójicamente todos fracasaron y las principales reformas
que modelaron el sistema en su formato actual provinieron de sectores ajenos al sector. La
debilidad de la función de rectoría del Ministerio de Salud de la Nación es otro problema
analizado. Finalmente, se describe la evolución de la cobertura horizontal y vertical de las
prestaciones y del gasto en salud.
Patricia Aguirre y Laura Pautassi pasan revista a los programas alimentarios nacionales
en el séptimo capítulo, titulado “Del problema individual al programa social: la cuestión
alimentaria en Argentina”. Este se inscribe en la consideración de la problemática alimen-
taria. Debido a que las respuestas estatales se concentraron en programas y no en la defini-
ción de una política alimentaria, el abordaje se realiza a partir del análisis de los programas
alimentarios nacionales, con la salvedad de que no son más que componentes del sistema
alimentario. El diseño metodológico incluye diversas fuentes de información secundarias y se
estructura a partir de ciclos presidenciales, considerando cinco períodos que hemos clasificado
de la siguiente manera: i) la recuperación democrática, que comprende la presidencia de
Raúl Alfonsín; ii) los programas del ajuste con las dos presidencias de Carlos Menem; iii) la
transición y crisis institucional, entre el Gobierno de la Alianza y el provisional de Eduardo
Duhalde, iv) el desembarco de los derechos, que comprende las presidencias de Néstor
Kirchner y los dos mandatos de Cristina Fernández; y por último, v) la administración de
los programas con la presidencia de Mauricio Macri. El fundamento de esta clasificación no
refiere a etapas cronológicas, sino que incorpora los cambios políticos e ideológicos de cada
administración de gobierno respecto de la cuestión alimentaria, y que marcan diferencias
significativas, a pesar de la continuidad de los programas. Le sigue un apartado dedicado a la
producción de información especializada en materia nutricional a partir de diversas encuestas
y su impacto en el campo de las políticas públicas. Finalmente, las conclusiones recuperan el
análisis respecto a la complejidad de la alimentación como derecho humano e identifican la
ausencia de consideración histórica de la sinergia entre el sistema agroalimentario y el sistema
económico-político, que da por resultado un tipo de cocina. Dado que la alimentación es el
factor prepatológico por excelencia, impacta sobre las condiciones de vida de la población,
con importantes efectos epidemiológicos, sociales y de género.
Los capítulos ocho, nueve y diez presentan los sistemas de transferencias de ingresos
a las personas y a las familias. El octavo capítulo se titula “El régimen nacional de asigna-
ciones familiares (1983-2019): de las contingencias familiares al combate a la pobreza”,
elaborado por Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo, y da cuenta de su evolución como un
sistema de protección creado para la población asalariada formal y su expansión hacia otros
grupos ocupacionales. Las asignaciones familiares (AAFF), también denominadas “salario
familiar”, son transferencias de dinero creadas con el propósito de aliviar las contingencias
 Gustavo Gamallo 13

ocasionadas por la expansión del grupo familiar y los consiguientes gastos de reproducción.
El debate sobre su carácter y alcance tuvo poca significación en la agenda de la política
social argentina; estuvo arrinconado como un problema de política laboral y sindical, y
cobró interés a partir de 2009, con la creación de la Asignación Universal por Hijo para la
Protección Social (AUH). Ese limitado interés se tradujo en la escasa atención académica
sobre el período previo al mencionado hito. La AUH animó el debate público y motivó una
gran productividad intelectual; sin embargo, uno y otra tendieron a alimentar una reflexión
sobre “planes sociales” y merecimientos en la percepción, y menos en relación con su pro-
pósito en el campo de la seguridad social. Durante el período analizado se distinguieron tres
etapas: la primera, que hereda el régimen impuesto por el Gobierno del general Onganía en
el marco de una reforma profunda de la legislación de la seguridad social, llega hasta 1991,
cuando se estatiza el régimen con la creación del Sistema Único de la Seguridad Social
(SUSS). La segunda transcurre entre 1991 y 2009, durante la cual impera la reforma de la
administración del presidente Menem al régimen previo, hasta la creación de la AUH como
un componente no contributivo puesto en marcha por la administración de la presidenta
Cristina Fernández. Por último, a partir de 2009 se inicia un período de gran productividad
institucional en términos de iniciativas orientadas a la inclusión de grupos ocupacionales.
Primero del sector informal (la mencionada AUH) y luego del trabajo independiente –en
2016 por parte de la presidencia de Mauricio Macri y, por otro lado, de un conjunto de
medidas que modularon las condiciones de acceso, permanencia e indexación de los bene-
ficios existentes–. El régimen de AAFF se fue acomodando a la segmentación del mercado
de trabajo: subsistemas legalmente diferenciados, con mecanismos de acceso y un menú de
prestaciones para aquellos considerados “contribuyentes” y para quienes no fueron definidos
dentro de esa categoría. En este sentido, los componentes “no contributivos” fueron ganando
en importancia, sobre todo desde el surgimiento de la AUH. En todo el período prevaleció
una orientación “trabajista”, apoyada en la “condición ocupacional-parental”, que desplazó
a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho de las transferencias.
Camila Arza, en el capítulo noveno, analiza el desarrollo y las reformas del sistema
previsional argentino durante el período 1983-2019, poniendo el foco en las trayectorias
de diseño y administración, financiamiento, cobertura, aspectos distributivos e igualdad de
género. En los años ochenta, este sistema público, contributivo y de reparto enfrentó serios
problemas de financiamiento que derivaron en la declaración de la emergencia en esta
materia, y en la caída del valor real de los beneficios. En los años noventa, el sistema dio un
giro estructural con la reforma de 1993, que estableció un sistema mixto (público-privado).
A partir de entonces, los aportes de trabajadores y trabajadoras que se afiliaron al régimen
de capitalización pasaron a ser administrados en cuentas de ahorro individual privadas. El
Estado dejó de recibir esos recursos mientras continuaba pagando los beneficios en vigor y
los nuevos que se iban otorgando. Frente a requisitos contributivos más estrictos, y en un
contexto de alta informalidad laboral, la cobertura previsional se redujo. Desde mediados
14 Prefacio

de los años 2000, esta clase de políticas revierte la trayectoria previa y comienza un proceso
de expansión del régimen público que culminó con la eliminación del régimen de capitaliza-
ción individual privado. La reforma de fines de 2008 implicó la recuperación de los aportes
previsionales de trabajadores y trabajadoras y la transferencia al Estado del stock de fondos
acumulados durante catorce años en las cuentas de ahorro individual. Desde el año 2005,
la expansión de la cobertura a partir de las moratorias permitió incorporar a muchísimos
trabajadores –y sobre todo trabajadoras– que no contaban con los requisitos contributivos
del sistema. Diez años más tarde, el retorno de la austeridad ubicó nuevamente la reforma
previsional en la agenda –especialmente la cuestión de la proporcionalidad, la suficiencia y
la indexación– en un contexto económico y fiscal cada vez más adverso.
En el capítulo décimo, Pilar Arcidiácono y Gustavo Gamallo presentan “La crisis del
empleo y las transferencias de ingresos a la población en edades centrales”, que muestra una de
las principales innovaciones institucionales del Estado social: la expansión de las transferencias
de ingresos a las poblaciones potencialmente activas o centrales con débiles inserciones en
el mercado laboral, iniciadas a mediados de los años noventa, cuando se hicieron evidentes
las transformaciones regresivas del mercado de trabajo (desempleo, subempleo, informalidad
y precarización), masificadas a partir de la crisis de 2001-2002 e incrementadas con nuevos
componentes y orientaciones a partir de 2003. Se estableció un recorte amplio sobre el objeto,
que incluyó programas de empleo transitorio y de fomento del cooperativismo de trabajo. La
mayoría de las iniciativas fueron articuladas principalmente desde el Ministerio de Desarrollo
Social (MDS) y, en menor medida, desde el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social
(MTEYSS). En general, pueden caracterizarse como prestaciones de bajo monto, postuladas
con carácter transitorio mientras se alcanzara un estadio deseable (generalmente asociado al
“empleo digno o genuino”), con criterios de accesibilidad cambiante pero siempre sujetas a
la comprobación de medios de vida, con corresponsabilidades de diferente tipo, instrumen-
tadas como “placas tectónicas” sucedidas o superpuestas. De esa forma se estructuró una
arquitectura institucional fragmentada y con opacos mecanismos de distribución territorial,
con limitado alcance poblacional, que actuaron positivamente y significaron un alivio de la
indigencia y la pobreza extrema. Su poder adquisitivo se vio amenazado por los altos niveles
inflacionarios y la falta de actualización. Lejos de ser transitorios, se convirtieron en compo-
nentes estables de la política social argentina en un mundo laboral precarizado.
El capítulo undécimo, “Revisita a las políticas habitacionales en el Argentina: democracia,
derecho a la ciudad, crisis y actualidad”, elaborado por María Mercedes Di Virgilio y María
Carla Rodríguez, indaga la evolución de las políticas habitacionales desde el inicio de la vida
democrática en Argentina, con énfasis en Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
La envergadura que asume el fenómeno metropolitano en la región marcó la agenda en
materia habitacional y urbana en una compleja interacción que involucra distintos niveles
de gobierno e implica al Gobierno nacional, el provincial, de la CABA y los distintos munici-
pios del GBA en un diálogo conflictivo. El capítulo se apoya sobre un andamiaje conceptual
 Gustavo Gamallo 15

orientado a la indagación de las políticas urbanas –incluidas las habitacionales– que permite
abordar sus efectos e interacciones en los procesos de reconfiguración histórica del derecho a
la ciudad. En este sentido, el trabajo se desarrolla sobre las siguientes coordenadas teóricas,
que se resumen en cuatro ejes conceptuales. El primero de ellos señala que la política urba-
na es un proceso sociopolítico. El segundo propone que la territorialidad es una dimensión
constitutiva de estos procesos, en general, y de las políticas públicas, en particular. El tercer
eje plantea que el papel que juega el Estado –concebido como relación social– condensa
características fundamentales del orden social y urbano. En el devenir del desarrollo político
y la acción del Estado pueden facilitar (o no) la realización del derecho a la ciudad. Con
estas coordenadas avanza en la revisita de las políticas habitacionales, a fin de dar cuenta de
su derrotero, desde las postrimerías de la década de 1980 a la actualidad. En este sentido, el
análisis de las políticas habitacionales no puede soslayar el reconocimiento de la dimensión
que adquirió y actualmente adquiere este problema en la región. Así, dichas iniciativas se
analizan vis a vis su capacidad para dar respuesta y adecuarse (o no) a los requerimientos
objetivos de vivienda que marcaron la cuestión habitacional.
En el último capítulo, Laura Pautassi y Corina Rodríguez Enríquez hacen un recorrido
de la “agenda de los cuidados” en Argentina desde la restauración democrática. En él se
destaca la invisibilización explícita del tema en las instituciones tradicionales de la política
social, reconociéndolo implícito en los estatutos que históricamente pretendieron proteger a
la madre trabajadora. La falta de reconocimiento de la cuestión del cuidado y de la necesidad
de activar instancias que permitieron conciliar el mundo del trabajo remunerado y no remu-
nerado perdura hasta épocas relativamente recientes. También explican el rendimiento de
las políticas sociales asistenciales que se fueron feminizando con el tiempo. Ya en la primera
década del siglo XXI y en el proceso de superación de la crisis económica y social de 2001,
empieza a fortalecerse la agenda de los cuidados impulsada regionalmente. La construcción
de diagnósticos sobre la organización social del cuidado permitió corroborar su dinámica de
reproducción de la desigualdad de género y socioeconómica y advertir las tensiones de las
políticas asistenciales feminizadas y condicionadas a partir de elementos que refuerzan el rol
cuidador de las mujeres. El empuje de un movimiento feminista pujante, que incorpora en los
últimos años el tema como central de su agenda, permite terminar de construir y visibilizar
una demanda social por políticas de cuidado.
Por último, cabe agregar que en cada capítulo se intentó utilizar un lenguaje que no
discrimine entre las diferentes identidades de género. Sin embargo, a fin de facilitar la lec-
tura, no se incluyeron recursos (como la @ u otros) y se trató de limitar el uso de “as/os”.
Por lo tanto, en aquellos casos en los que no se ha encontrado una mejor solución se optó
por emplear el masculino genérico, pues se entiende que todas las menciones en tal género
representan siempre la totalidad de las alternativas posibles.
 Agradecimientos

Este libro de hizo posible gracias al apoyo material de la Organización de los Estados
Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), en especial por el compro-
miso de Andrés Delich, secretario general adjunto, y de Luis Scasso, director de la Oficina
de Argentina. Un especial reconocimiento para ambos.
A la editorial Eudeba, en particular a su gerente general, Luis Quevedo, quien abrazó
el proyecto cuando era apenas una idea.
A las autoras y autores de cada capítulo, quienes respondieron entusiastamente a la
convocatoria para participar en la obra. En particular, a Laura Pautassi y a Pilar Arcidiácono,
colegas en la dirección de los programas de investigación sobre la política social en Argentina
que iniciamos en 2010 en la Universidad de Buenos Aires.
A Sergio Moscona, quien cedió generosamente la reproducción de una de las obras
de su extraordinaria Serie “Paquito Laguna” (2001-2014) para ilustrar la portada del libro.
A María Julieta Vázquez, quien colaboró con las tareas de recolección de información
para la elaboración del primer capítulo y asistió con esmero y dedicación a la edición final,
a la par que se graduaba en Sociología en la Universidad de Buenos Aires.
Un especial recuerdo para las maestras y los maestros que iniciaron la tradición de estu-
dios sobre el Estado social en Argentina y promovieron nuestras inquietudes para iniciarnos y
perfeccionarnos en este campo de investigación, en nuestra formación de grado y de posgrado
y durante nuestro desempeño profesional. Serían muchos los nombres propios a mencionar
y odiosas las posibles omisiones: de allí este reconocimiento a la vez anónimo y considerado.
A la Universidad de Buenos Aires, en el año de bicentenario de su fundación, por su
compromiso con la educación superior pública, gratuita, masiva y de calidad.

17
 CAPÍTULO I

Democracia y política social en Argentina

(1983-2019). Propósitos y resultados de una
investigación colectiva

Gustavo Gamallo

Acerca del propósito del libro

Durante los últimos años del siglo veinte, la crisis del estado de bienestar y la dismi-
nución de la importancia política y económica de la clase obrera en el Oeste, el colapso de
los socialismos reales en el Este y las transiciones a la democracia en el Sur se manifestaron
como los principales elementos observables del cambio de época (Sidicaro, 2003). Dos de
esos asuntos se tratarán en este libro.
El 10 de diciembre de 1983 se inició el período estable y continuado de democracia represen-
tativa de mayor vigencia en la historia nacional, con participación amplia y efectiva en elecciones
libres, limpias y periódicas, competencia partidaria y vigencia de la libertad de expresión y de aso-
ciación, que llega hasta nuestros días. Desde la primera insurrección militar al orden constitucional
en 1930, ni los gobiernos electos ni los regímenes militares que los derrocaban completaron sus
mandatos (Sábato y Schvarzer, 1983): desde ese entonces, gobiernos civiles (Juan Domingo Perón
entre 1946 y 1955; Arturo Frondizi entre 1958 y 1962; Arturo Illia entre 1963 y 1966; Héctor
Cámpora entre 1973 y 1974; Juan Domingo Perón y su vicepresidenta, María Estela Martínez,
entre 1974 y 1976) fueron amenazados por asonadas castrenses, casi siempre concretadas; los
gobiernos militares tampoco fueron ajenos a los “golpes de palacio” y la inestabilidad recorrió
también sus administraciones. A partir de 1983, la estabilidad institucional se convirtió en norma:
el presidente Raúl Alfonsín (1983-1989), electo por la Unión Cívica Radical (UCR), fue sucedido
por las dos administraciones de Carlos Menem (1989-1995 y 1995-1999), del Partido Justicialista.
El presidente Fernando de la Rúa (1999-2001), encabezó la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la
Educación (una coalición entre la UCR y el Frente para el País Solidario - FREPASO) y, luego de
su renuncia y el interregno de las presidencias “breves”,1 el justicialista Eduardo Duhalde (2002-

1. Entre el 21 de diciembre de 2001, fecha de la renuncia de Fernando de la Rúa y el 2 de enero de 2002,

19
20 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

2003) completó el mandato. Lideradas por el Partido Justicialista, devenido en la conformación

del Frente para la Victoria (FPV), se extendieron las presidencias de Néstor Kirchner (2003-2007)
y las dos de Cristina Fernández (2007-2011 y 2011-2015). Por último, la alianza Cambiemos
(Propuesta Republicana - PRO, UCR y Coalición Cívica) llevó a la presidencia a Mauricio Macri
(PRO) en diciembre de 2015, el primer mandatario electo surgido de una fuerza política distinta
al bipartidismo tradicional, hasta 2019, cuando fue sucedido por el presidente Alberto Fernández
(Frente de Todos). Sin interrumpir el orden constitucional, sendas crisis políticas llevaron a la
entrega anticipada de mando al presidente Alfonsín y a la renuncia de de la Rúa, y a la posterior
sucesión de presidencias entre el 21 de diciembre de 2001 y el 2 de enero de 2002.
La obra pasa revista a la política social desarrollada por el Estado nacional argentino
durante los treinta y seis años de la democracia contemporánea (1983-2019). En particular,
se analizaron los sistemas nacionales de provisión de los servicios de educación obligatoria
y superior, de salud, régimen previsional y de asignaciones familiares, provisión de vivienda
social, programas alimentarios y de transferencia de ingresos, políticas sobre el cuidado y la
evolución del gasto público social, con abordajes de variados enfoques disciplinarios (ver
Apéndice metodológico para mayores detalles).
En su mensaje de asunción frente a la Asamblea Legislativa el 10 de diciembre de 1983,
el presidente Alfonsín afirmó:

“(…) los argentinos hemos aprendido, a la luz de las trágicas experiencias de los años recientes,
que la democracia es un valor aún más alto que el de la mera forma de legitimidad del poder,
porque con la democracia no solo se vota, sino que también se come, se educa y se cura”.

Tal recordado planteo ético político no constituyó por cierto un imperativo prescriptivo. Sin
embargo, nos invita a examinar qué tipo de respuestas ofreció el conjunto de dirigencias políticas
que asumieron alternativamente el control del Estado, respecto de las diferentes aristas de la
cuestión social implícitas en esa alocución. No se analizarán en este libro el funcionamiento de
las instituciones representativas, la integridad de las prácticas políticas, la orientación a la acción
de los actores colectivos, la sobrevivencia de los poderes invisibles, el carácter de la competencia
partidaria, los mecanismos de control institucionalizado o el apoyo cívico: en otras palabras, no
se juzgará la “democraticidad” del funcionamiento estatal (O’Donnell, 2008). Pero vale agregar
que en los estudios de opinión pública realizados en Argentina por el Latinobarómetro, la “satis-
facción” con el funcionamiento de la democracia osciló entre el 50 % y el 55 % de las personas
encuestadas entre 1995 y 2018, valores que empeoraron en los momentos de crisis.
La democracia es un régimen político normativamente sensible a las preferencias de
las mayorías mediante elecciones libres y competitivas, y cuyo sistema legal incluye reglas

fecha de asunción de Eduardo Duhalde, se sucedieron Ramón Puerta, Adolfo Rodríguez Saá y Eduardo Camaño
a cargo de la presidencia de la Nación.
 Gustavo Gamallo 21

que sancionan y garantizan –y eventualmente promueven– la extensión de los derechos de

ciudadanía y, con ellos, del desarrollo humano (O’Donnell, 2008): el estudio a nivel nacional
del rendimiento de los sistemas estatales de provisión del bienestar y de los resultados en
términos de condiciones de acceso y disfrute de la ciudadanía social es una medida rele-
vante de la calidad de la democracia. Sin dudas, el presente volumen reúne una colección
informada, fundamentada en sólida evidencia, de contribuciones relevantes que ordenan,
sintetizan, describen e interpretan el tratamiento estatal de la cuestión social en la Argentina
democrática. La obra tuvo una inocultable inspiración en el libro publicado en 1989, también
por la Editorial Eudeba, titulado Estado democrático y política social, que revisó las políticas
de salud, educación, previsión social y de vivienda heredadas por la naciente democracia.
Varias cuestiones ordenadoras de las reflexiones desarrolladas en los diferentes capí-
tulos se anticipan: primero, el estado social incrementó su magnitud presupuestaria y su
presencia institucional, introdujo nuevos saberes, prácticas e intervenciones burocráticas,
fueron creadas nuevas agencias, y se tornó decisivo en la vida cotidiana de amplios contin-
gentes de la población.2 Ardua tarea les encarga a quienes han insistido en la afirmación
del “desmantelamiento”: apartado de la rendidora metáfora de la liquidez elaborada por
Zygmunt Bauman, el estado social mostró solidez y durabilidad. No debe confundirse con
una trayectoria temporalmente lineal y sectorialmente homogénea: se sucedieron coaliciones
de gobierno con diferentes orientaciones ideológicas que priorizaban unos asuntos a la vez
que descuidaban otros, períodos de progreso y otros de retroceso, momentos activos y con
pretensiones fundacionales, marcadas diferencias en los enunciados en los cuales se funda-
mentaron las políticas sociales durante los sucesivos gobiernos, y dos profundas crisis sociales
domésticas e innumerables declaraciones de la “emergencia social”. No obstante, se advierte
una evidencia incontestable: la expansión del “estado social” durante la democracia argen-
tina, pese a una economía oscilante y con lapsos de franco estancamiento, lo que ratifica su
relación positiva con la vigencia de la democracia. El estudio iluminó ese despliegue en sus
diferentes esferas sectoriales reuniendo categorías de problemas, acciones e intervenciones
con diversos anclajes, inercias, determinantes y expectativas sociales.
Segundo, retomando algunas ideas previas, puede afirmarse que las políticas que motori-
zaron la expansión del estado social combinaron tanto la atención de aquellos riesgos sociales
típicos de la sociedad salarial como intervenciones correspondientes a la “nueva cuestión social”
(precarización del empleo, empobrecimiento urbano masivo y deterioro habitacional), con un
balance cuantitativo en favor del primero, que permite advertir una brecha creciente entre la
configuración de los arreglos institucionales que maduraron durante la segunda mitad del siglo
veinte, mantuvieron cierta estabilidad y se ampliaron gradualmente, y los de aquellos orientados

2. En la literatura especializada se han utilizado diferentes expresiones como estado de “bienestar”, de

“providencia”, “social de derecho”, “protector”. Encontramos más descriptiva y menos controversial la expresión
“estado social”.
22 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

a atender los nuevos riesgos sociales, propios de las profundas transformaciones económicas y
sociales ocurridas a partir de mediados de los años setenta. En otras palabras, no se verificó un
cambio drástico en la “naturaleza profunda” del estado social, adecuado para una sociedad de
pleno empleo (Isuani, 2010), estructurado desde su propia “arqueología” (O’Donnell, 2008) y
con una fuerte dependencia de su trayectoria institucional.3 En cambio, se advirtieron mejoras
cuantitativas relevantes en términos de cobertura y nuevas prácticas e instituciones sin que ello
torciera el rumbo en las principales orientaciones de la política social argentina. El estado social
mostró “fortaleza y rigidez” (Isuani, cap. 2). Descartada la idea del “retiro”, se afirma entonces
la hipótesis del “desacople” entre los arreglos institucionales del estado social argentino y la
estructura de los riesgos sociales (Gamallo, 2015a). Forzando la imagen gramsciana, lo viejo
que no se deja morir y lo nuevo que no termina de nacer.
Tercero, no hubo retracción del estado social a partir de las reformas de los años noventa,
sino transformaciones significativas (“momento arquitectónico”) en las cuales se configuró
la fisonomía de sus instituciones tal como se conocieron al final del período, en tanto las
administraciones sucesivas no alteraron sustancialmente esa configuración, con excepción del
régimen previsional y el de las asignaciones familiares (AAFF); durante la posconvertibilidad
tuvo su “momento de acelerada expansión”, en el cual se incrementaron notablemente sus
magnitudes presupuestarias y el alcance de sus prestaciones.4
Cuarto, la expansión del gasto público social (GPS) se correspondió con la ampliación
de la cobertura en todos los componentes sectoriales. Se advirtió inequidad de acceso y
resultados: las “titularidades” (Dahrendorf, 1990) ofrecidas consolidaron un “universalismo
estratificado” (Isuani, cap. 2), exceptuando la consideración de la política habitacional y de
las transferencias no contributivas de ingresos a las poblaciones en edades potencialmente
activas, cuyo alcance fue limitado.
Quinto, la provincialización y la descentralización ocurridas en los años noventa, que
continuaron procesos similares iniciados en los años setenta, conformaron la mayor transfor-

3. La “dependencia de la trayectoria” es un modo de entender a aquellas secuencias históricas en la cual

ciertos eventos contingentes tienden a seguir el movimiento de los patrones preexistentes (Mahoney, 2000).
Las instituciones adquieren la capacidad de reproducirse a sí mismas condicionando o bien limitando las formas
posteriores de intervención política. En esa consideración, los propósitos de las políticas estatales tienden a ser
traducidos y procesados mediante los arreglos institucionales preexistentes limitando y condicionando la voluntad
política de quienes las impulsan o bien creando un medio ambiente o un sentido común sobre cómo operarlas. El
estado de bienestar es considerado un caso típico de “path dependence”, pues suele ser cautivo de la lógica de su
trayectoria institucional al condicionar sus modos de responder y abordar los problemas sociales (Esping Andersen,
2001). Si bien la “inercia” de la situación de equilibrio es un rasgo relevante, pueden advertirse contingencias
que pueden influir en el desarrollo de las instituciones, al modificar las pautas o bien al establecer nuevos puntos
de ramificación de las tendencias previas (Sánchez de Dios, 2004).
4. “El edificio del Estado de bienestar [europeo] tal como lo conocemos en la actualidad se creó en respuesta
a condiciones de riesgo y necesidades vigentes en la época de nuestros padres y abuelos” y que “ha llegado la
hora de que se aparten los técnicos y de que sean los arquitectos quienes tomen en sus manos la elaboración de
las políticas sociales” (Esping Andersen, 2001: 86, el destacado es nuestro).
 Gustavo Gamallo 23

mación institucional del estado social en democracia, y las reformas posteriores no disputaron
esa condición: la cuestión federal es un aspecto complejo e irresuelto en la gestión de los
servicios sociales, en particular en los campos educativo y sanitario (salarialmente intensivos)
y en el de la política habitacional. A la par, se produjeron la centralización (incompleta) y
la ampliación del alcance de la seguridad social nacional.
Sexto, si bien las transferencias de ingresos masificadas a partir de 2001 moderaron el
empobrecimiento general, no pudieron asegurar aceptables condiciones materiales de vida para
una proporción numerosa de la población debido a la permanencia de condiciones relativa-
mente estables de marginalidad laboral y de bajas remuneraciones, en un contexto económico
caracterizado por el estancamiento, la inflación, el desequilibrio fiscal y la informalidad.
Séptimo, la permanencia y la extensión cualitativa y cuantitativa de las malas condiciones
de habitabilidad en el contexto de profundo empobrecimiento constituyeron la mayor deuda
social, lo que destacó la inconsistencia de las políticas habitacionales.
En suma, la hipótesis indica que la expansión del estado social reposó en una confi-
guración institucional propia de la sociedad salarial del siglo veinte y ofreció una limitada
capacidad de protección de los riesgos sociales emergentes. Basado en un capitalismo frágil,
con escaso dinamismo y productivamente heterogéneo, y con una fuerte segmentación del
mercado de trabajo, potenció la persistencia de dicha estructura de riesgos sociales. Si es
plausible la afirmación, la expansión apuntada, documentada a lo largo del libro, tiene un
carácter controversial y requiere de un adecuado examen respecto de la desigualdad en la
apropiación de los bienes y los servicios suministrados, y de los resultados obtenidos.

La paradoja argentina

La expansión del estado social

A la salida del Gobierno militar, la población argentina se encontraba en el orden de los

28 millones de habitantes, algo más del 80 % en zonas urbanas, la tasa de mortalidad infantil
era del 29,9 por mil y la esperanza de vida al nacer alcanzaba los 70,26 años. La tasa bruta de
escolarización del nivel secundario alcanzaba al 60 % y unos 600 mil niños y niñas asistían
al nivel inicial. En 1983 se inscribieron unos 65 mil estudiantes en las veintiséis universida-
des nacionales existentes en ese entonces. Cuatro vacunas eran obligatorias y gratuitas en
el esquema de inmunizaciones. Las AAFF eran percibidas por las familias de trabajadores
formales del sector privado, estatal y pasivo, y no existían programas de transferencia de
ingresos. Algo más del 60 % de los adultos mayores se encontraban cubiertos por el régimen
nacional de jubilaciones y pensiones.
En 2018, el 90 % de los 45 millones de habitantes que poblaban Argentina residían en
asentamientos urbanos, la tasa de mortalidad infantil cayó al 8,8 por mil y la esperanza de vida
24 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

alcanzó los 76,52 años. La tasa bruta de escolarización del nivel secundario superaba el 100 %,
unos 1,8 millones de niños y niñas asistían al nivel inicial y se estableció la obligatoriedad de
ambos niveles de escolaridad. Hubo casi 425 mil estudiantes ingresantes en las más de cuarenta
universidades nacionales y se amplió y diversificó el sistema superior no universitario en el
territorio nacional. El sistema educativo creció con paridad de género en todos sus niveles.
Dieciséis vacunas integran el calendario obligatorio nacional de inmunizaciones, y una gran
cantidad de tratamientos médicos (VIH, diabetes, salud sexual y procreación responsable,
los relativos a identidad de género y trastornos alimentarios, entre otros) fueron incluidos
como prácticas aceptables en los seguros de salud. Además de los grupos ocupacionales
tradicionales, las AAFF son disfrutadas por las familias de personas trabajadoras del sector
informal, de casas particulares, independientes y desocupadas. En 1984 se puso en marcha
el primer programa masivo de alimentación y desde hace tiempo adquirieron un carácter
permanente. A partir de 2002, se ampliaron las transferencias monetarias a las personas me-
diante pensiones y programas no contributivos. Diversas medidas permitieron universalizar
el beneficio previsional a la población mayor, lo que mejoró especialmente la situación de
las mujeres, quienes tenían una inferior tasa de cobertura y una mayor esperanza de vida.5
Los logros alcanzados no se distribuyeron uniformemente en el territorio nacional ni
equitativamente entre los distintos estratos sociales que modularon el proceso de distinción y
diferenciación social. La población y la riqueza se encuentran desigualmente distribuidas en
el territorio: más del 35 % de la población se asienta en el Área Metropolitana Buenos Aires
(AMBA) y cinco provincias concentran unas tres cuartas partes del producto bruto geográfico.
El Estado desarrolló una novedosa cantidad de instrumentos de recolección de informa-
ción: encuestas de hogares para el estudio de la pobreza, de los factores de riesgo de la salud
y el estado nutricional de la población, encuestas multipropósito para el relevamiento del
alcance de los programas y los servicios sociales, para el conocimiento de las condiciones de
habitabilidad de las viviendas, pruebas masivas de evaluación de los aprendizajes escolares,
entre otros. Sin embargo, algunos operativos fueron discontinuos y repetidas veces sus re-
sultados fueron difundidos con demora, con reserva y, en ocasiones, ocultados, en especial

5. Si bien no será motivo de tratamiento, debe mencionarse que también se expandió el Estado “penal” en
democracia (considerando la tasa de encarcelamiento cada 100 mil habitantes): en 1983 era de 90,05, en 1996
descendió a 71,5, y a partir de ese año, creció de manera sostenida hasta 2006, para alcanzar 143,6, valores que se
mantuvieron hasta 2010. Desde entonces, siguió en aumento, y alcanzó su pico en 2018 (213,2) (SNEEP, 2018).
El incremento de los dos últimos años fue relevante. Dado que los datos muestran a la población encarcelada en
un corte transversal anual ocultando los flujos, especialistas estimaron magnitudes superiores. El “giro punitivo” se
observa además en la superpoblación de las dependencias del Servicio Penitenciario Federal y del bonaerense (en
conjunto, concentran el 60 % de la población carcelaria), en la degradación de las condiciones de habitabilidad
de las cárceles, en que la mitad de las personas privadas de libertad son constitucionalmente inocentes porque no
recibieron condena, y en la persistencia de la tortura y los malos tratos como prácticas cotidianas (Goñi, 2020).
El gobierno “punitivo” de la pobreza tuvo como blanco a la “población excedente” a partir del encarcelamiento
masivo y el policiamiento territorial.
 Gustavo Gamallo 25

el período 2007-2015: “No hay memoria de otro período tan negativo para la gestión estatal
en materia de creación y difusión de estadísticas públicas” (Lindenboim, 2015: 25).
La evolución del GPS consolidado mostró un notable incremento: en 1984 rondaba
por el 13 % del PBI y representaba casi la mitad del gasto público total, mientras que en
2017 alcanzaba al 30 % del PBI y representaba el 66 % del gasto total; creció en 17 puntos
porcentuales (pp) del PBI en dicho lapso (el gasto total lo hizo en algo menos de 20 pp) y se
duplicó en términos de pesos per cápita. Todas las administraciones terminaron sus mandatos
con incrementos netos en el GPS consolidado (con excepción del período de E. Duhalde), si
bien su mayor y notable pendiente alcista se verificó a partir del Gobierno de C. Fernández.
Argentina es el país con el mayor nivel de GPS de la región respecto de su PBI (Bonari,
Harriague y Colombo, cap. 3).
Los reproches permanecen respecto de la baja calidad del aprendizaje escolar y la tam-
bién reducida tasa de graduación en la educación media con una alta dispersión en función
de la condición social de los hogares; la inequidad de los servicios de salud producto de la
fragmentación institucional de la cobertura y la desaparición del tema en la agenda pública
(reavivada a partir de la pandemia de COVID-19); la amplia proporción de personas jubiladas
y pensionadas que perciben haberes mínimos; la insatisfacción respecto de la indexación de
los beneficios y la permanencia de regímenes especiales; la persistencia de la inseguridad ali-
mentaria; el escaso aporte nutricional de las prestaciones y la incidencia de la obesidad en la
población en situación de pobreza; la baja generosidad de las transferencias no contributivas
a las poblaciones en edades centrales; y la enorme magnitud del déficit habitacional cuali-
tativo y cuantitativo, junto con la informalidad en la tenencia del suelo y de las viviendas;
entre otros malestares. En forma creciente, los grupos sociales con disponibilidad de recursos
optaron por servicios ofrecidos por el sector privado, en especial en el caso de la educación
básica, y se profundizó la autosegregación residencial en las grandes ciudades. Fue declarada
la emergencia previsional, alimentaria, sanitaria y social en repetidas ocasiones, lo que puso
en entredicho la capacidad de los sistemas para gestionar las contingencias. La agenda de
cuidado estuvo poco visibilizada como componente de la política social. La movilización legal
y el recurso judicial fueron especialmente desplegados en el campo previsional, sanitario y
habitacional como respuesta frente a situaciones insatisfactorias.
La estructura de los riesgos sociales, en especial de aquellos vinculados con el mercado
de trabajo, presentaron profundas transformaciones durante el período estudiado: la inserción
laboral se hizo más precaria e inestable, especialmente entre las personas jóvenes, quienes para-
lelamente aumentaban sus credenciales educativas, a la vez que se incrementaba la participación
de las mujeres. Las principales áreas metropolitanas, otrora sedes del empleo industrial, modi-
ficaron radicalmente su fisonomía, “convirtiéndose en un verdadero cementerio de fábricas y
de pequeños comercios” (Svampa, 2004: 12), que albergan amplios contingentes de pobreza
urbana, lo cual acrecienta la superficie y la densidad de los barrios de relegación: la legalidad
estatal se truncó al interior de esos territorios con el aumento de las actividades clandestinas,
26 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

de la economía criminal y de la inseguridad personal. De resultas, el incremento de la cober-

tura y la extensión de los sistemas estatales de bienestar se combinaron con la proliferación del
empleo de baja calidad, el empobrecimiento masivo producto de las bajas remuneraciones, el
empeoramiento de las condiciones de habitabilidad de las viviendas, la segregación residencial
y el sufrimiento y la injusticia ambiental (Auyero y Swistun, 2008), experiencias educativas
de menor intensidad, acceso diferencial al cuidado de la salud y la obesidad de los cuerpos: un
“espiral de desventajas” de carácter dinámico, término sensibilizador acuñado por Mercedes
González de Rocha (2007) para describir la realidad mexicana. En forma simultánea, el enve-
jecimiento poblacional multiplicó las demandas de cuidado de largo término.
El empobrecimiento mostró estimaciones elevadas durante casi todo el ciclo, con pisos
de alrededor del 15 % de incidencia de la pobreza en personas en los ochenta y de diecisiete
en el período posterior, valores elevados en los restantes años y picos de notable incidencia
(el colapso hiperinflacionario de 1988/1989 y la crisis de la convertibilidad de 2001/2002),
la aparición de la figura heterogénea de los “nuevos pobres” (Minujin y Kessler, 1995) y la
persistencia de la pobreza infantil y adolescente, con la cruda estabilidad del enunciado “la
mitad de los pobres son niños y la mitad de los niños son pobres”: UNICEF estimaba que el
42 % de los niños, niñas y adolescentes (NNyA) se encontraban por debajo de la línea de la
pobreza en 2019. Las bajas recompensas salariales y no salariales de los grupos ocupacionales
con inserciones laborales insatisfactorias y duraderas son el nudo del problema.
El déficit habitacional cuantitativo alcanzaba a 1,4 millones de viviendas, en tan-
to el cualitativo (unidades con requisitos de ampliación y mejoras), a 2,9 millones de
viviendas, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Estructura Social (PISAC - ENES
2014/2015) (Di Virgilio y Rodríguez, 2018). En 2018, el Registro Nacional de Barrios
Populares (RENABAP) evidenció la existencia de 4.300 barrios populares en donde
habitaban en situaciones de precariedad más de 500 mil hogares (unos cuatro millones
de personas). La informalización del hábitat fue oficialmente tolerada ante la ausencia
de respuestas estatales consistentes.
En 1993, la tasa de desempleo superó el 10 % y con ello, sus marcas históricas. El em-
pleo se convirtió por ese entonces en la principal preocupación (Beccaria y López, 1996).
Durante la década de los noventa, el promedio de la informalidad laboral asalariada fue algo
superior al 30 % y aun mayor en la década siguiente. La PISAC - ENES 2014/0215 estimó
que algo más del 45 % del empleo correspondía al sector microinformal (Salvia, Fachal y
Robles, 2018) caracterizado por actividades precarias o inestables, condiciones de trabajo
deficitarias, remuneraciones insuficientes y bajas o nulas protecciones sociales, sin relación
con los sectores modernos de la economía.
La polarización social se tornó evidente en los ingresos familiares y en las canastas de
consumo de alimentos. La pérdida de densidad de las relaciones laborales formales tuvo efecto
directo en la dispersión salarial y en la capacidad protectoria de los servicios sociales de base con-
tributiva. La polarización urbana y el deterioro habitacional se hicieron patentes en las grandes
 Gustavo Gamallo 27

ciudades.6 Los estudios de opinión pública del Latinobarómetro señalaron que la distribución
de la riqueza fue considerada injusta por la mayoría de las personas entrevistadas en Argentina.

La decadencia económica

Durante el período analizado, Argentina presentó un desempeño económico decepcio-

nante, combinado con un incremento constante y persistente del GPS. Dicha expansión se
conjugó con el aumento de la incidencia de la pobreza y de la desigualdad material entre
los estratos sociales.7 La reflexión sobre el estado social no puede ocultar el problema de la
generación de riqueza para sostener su funcionamiento. Poco se tratará en esta obra sobre
el derrotero de la economía nacional.8 En este nivel de análisis, cabe decir que durante el
lapso de estudio, el despliegue constante de diversificadas prestaciones estatales se combinó
con una economía inflacionaria, de limitada prosperidad, crónico estancamiento y elevada
informalidad. Desde 1950, Argentina es la segunda nación con más recesiones acumuladas
(Lousteau, 2019). Entre 1974 y 2011, Argentina creció al 0,9 % anual y se ubicó en el puesto
cien entre 152 países, y entre 2011 y 2019 decreció al 1,3 % anual (151 entre 166 países)
(Gerchunoff, 2020). Se contabilizaron ocho eventos de reestructuración o “defaults” de la
deuda externa.
En estos treinta y seis años se reconocen apenas dos etapas sostenidas de crecimiento
económico: entre 1990 y 1994, como resultado del Plan de Convertibilidad, la economía
creció a razón del 8,8 % anual, una marca récord en todo el siglo veinte para un cuatrie-
nio; pese al control duradero de la inflación luego del colapso de 1989, de la mejora en la

6. La expansión del “urbanismo neoliberal” (Svampa y Viale, 2012) se caracterizó por la creciente rentabilidad
de emprendimientos inmobiliarios basados en estrategias de urbanización para los sectores de altos ingresos, con
impacto territorial y cambios en la fisonomía de las aglomeraciones que profundizaron la segregación residencial:
la periurbanización, la gentrificación de “viejas” áreas centrales y la refuncionalización de frentes costeros y
humedales como áreas residenciales.
7. Goran Therborn (2015) distingue entre desigualdad vital, existencial y de recursos: la primera se refiere a
las desigualdades socialmente construidas entre las oportunidades de vida a disposición de los organismos humanos;
la segunda se refiere a la asignación desigual de los atributos que constituyen a la persona (autonomía, libertad,
respeto y al desarrollo de uno mismo); la tercera, a la adjudicación desigual de recursos materiales para actuar.
8. Los estudios de Claudio Belini y Juan Carlos Korol (2012) y Pablo Gerchunoff y Lucas Llach (2018), entre
otros, caracterizan el desempeño argentino de largo plazo. Gerchunoff y Martín Rapetti (2016) y Gerchunoff,
Rapetti y Gonzalo de León (2020) propusieron la tesis del “conflicto distributivo estructural” entre las aspiraciones
económicas arraigadas en la sociedad y sus posibilidades productivas: la restricción externa (ausencia de divisas)
limita el crecimiento económico y, en un contexto de una economía abierta, la crisis fiscal se transforma en una
crisis de endeudamiento externo. El clásico stop and go se convierte en un go and crash. En esa línea argumental
se orienta el trabajo de Isuani (2015) y cap. 2 en este volumen, donde afirma que: “El capitalismo frágil condicio-
nado por la activa sociedad civil y por una democracia sin acuerdos básicos y jaqueada por el cortoplacismo de la
lucha política explican la larga y lenta decadencia del país junto con la baja valoración de sus políticas sociales”.
28 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

recaudación fiscal y de un efecto positivo sobre la pobreza (con elevados valores previos),
la expansión fue poco intensiva laboralmente y expulsora de empleo (estatal y de otras ac-
tividades) (Gerchunoff y Llach, 2018).
Posteriormente, desde la segunda mitad de 2002, una serie de factores favorecieron el
quinquenio de mayor expansión del producto por habitante de la historia nacional (2003-
2007): una elevada capacidad ociosa, un tipo de cambio real alto, el mejoramiento de los
términos de intercambio, bajas tasas de interés mundiales y la expansión de la economía
de Brasil (principal destino de las exportaciones industriales) (Gerchunoff y Llach, 2018).
La renegociación de una parte mayoritaria de la deuda externa y la puesta en marcha de
una política económica heterodoxa y anticíclica alentaron el proceso de recuperación
(Belini y Korol, 2012). A diferencia del período 1990-1994, el desempeño ocupacional fue
excepcionalmente positivo: la tasa de desempleo descendió de alrededor del 20 % en 2003
para estabilizarse alrededor del 8 % a partir de 2007, si bien se incrementó hacia el final del
período estudiado. Entre 2004 y 2008 aumentó del 28 al 42 % la cantidad de la población
económicamente activa mayor de 18 años con empleo de pleno derecho (Donza, 2010). La
población ocupada asalariada registrada del sector privado pasó de 3,993 millones en 2004 a
6,314 millones en 2011 (Boletín de Estadísticas Laborales, s/f). El PBI observó un crecimiento
relevante entre 2004 y 2011, interrumpido por el impacto negativo de la crisis internacional
de 2009. Durante ese lapso creció la economía, se amplió la fuerza laboral, se recuperó el
poder de compra del salario, se redujeron la pobreza y la indigencia, y la participación relativa
de asalariados desprotegidos (Lindenboim, 2015). Desde entonces, se encuentra estancada
la creación de empleo formal en el sector privado y el PBI per cápita tenía prácticamente el
mismo valor en 2017 que en 2008.
Los gobiernos democráticos presentaron una enorme capacidad para incrementar la
recaudación fiscal: desde los años ochenta hacia mediados de la década del diez, la carga
tributaria se incrementó del 15 al 35 % del PBI, si bien durante largos períodos el sector
público consolidado mostró un persistente desequilibrio tanto financiero como primario
(Cetrángolo, 2014). De todos modos, el sexenio 2003-2008 fue el único ciclo de estos años
en el cual se observó superávit fiscal considerando los tres niveles de Gobierno, mientras
que los ejercicios previos y posteriores tuvieron desequilibrio fiscal, con algunas excepciones
aisladas; hubo déficit fiscal en cada año entre 1961 y 1983 (IDESA, 2020).9 El incremento
del GPS se apoyó en un débil proceso de generación de riqueza material, que se manifestó
en continuos desequilibrios fiscales y crisis de endeudamiento externo. Es claro que otros

9. El sistema tributario argentino configuró un esquema regresivo apoyado en impuestos indirectos, que
impone ganancias en mayor medida a las empresas que a las personas, tiene una baja recaudación de los impuestos
patrimoniales y ofrece exenciones y privilegios fiscales a sectores de altos ingresos. La alícuota del Impuesto al
Valor Agregado que grava la comercialización de los alimentos alcanzó en los años noventa el 21 % (la más alta
de América) y fue reducida durante unos pocos meses en 2019 (Aguirre y Pautassi, cap. 7). Además, existe una
elevada omisión en el pago de los impuestos que conspira contra la eficacia de la recaudación fiscal.
 Gustavo Gamallo 29

componentes colaboraron para gatillar un gasto estatal por encima de la recaudación tri-
butaria: nuestro aporte hizo foco pormenorizado en los arreglos institucionales establecidos
para atender públicos diversificados y servicios sociales suministrados.
La estabilidad de los precios mostró apenas un ciclo de variaciones interanuales inferior
a los dos dígitos (1994-2001, y 2004), algunos ejercicios aislados con una inflación del 10 %
(1993 y 2006), un colapso hiperinflacionario (1989-1991), valores exorbitantes superiores al
600 % anual entre 1984 y 1985, y elevados en los años restantes. La moneda oficial sufrió tres
cambios de denominación (1983, 1985 y 1991). Además de los efectos macroeconómicos,
y sobre los ingresos y gastos estatales, la inflación perjudicó las remuneraciones del personal
docente, sanitario y de otros servicios sociales con alto componente salarial, con efectos en
la continuidad y calidad de los suministros; el poder adquisitivo de las transferencias con-
tributivas y no contributivas, lo que incrementó los reclamos respecto de los mecanismos
de indexación; las pautas contractuales de las locaciones de viviendas; los precios de los
alimentos, servicios y de diferentes insumos (desde útiles escolares y medicamentos hasta
materiales de construcción); el mercado de créditos hipotecarios; el acople entre el régimen
de AAFF y el impuesto a las ganancias; y la enumeración podría prolongarse: las relaciones
sociales monetizadas se vieron rubricadas por los bruscos y permanentes cambios en los precios.
¿Por qué califica como una paradoja la expansión del estado social en democracia a la
par del decepcionante desempeño económico del país? Existen sobrados ejemplos de Estados
poco generosos en sus prestaciones sociales anclados en sociedades con economías prósperas
y, lo habitual, prestaciones estatales de carácter social poco generosas en sociedades con
baja prosperidad económica. La singularidad argentina es evidente y el estudio hurga en
ella. En otro sitio (Gamallo, 2015a) hemos escrito sobre el problema de la “recursividad”
de la política social, dado que esta no solo compensa o reduce las desigualdades originadas
en otros ámbitos, sino que también puede reproducirlas, aumentarlas e incluso constituirlas
como tales (Adelantado, Noguera, Rambla y Sáez, 1998).10 En esa dirección, la formas de
intervención social son tanto constitutivas como consecuencias y no meramente reacciones
frente a las distorsiones y los desarreglos provocados por los mercados. Siguiendo ese sen-
dero, la reflexión se propuso profundizar el estudio del componente estatal del régimen de
bienestar, en un diálogo constante y permanente con las restricciones y oportunidades del

10. Nutrida de la “teoría de la estructuración” de Antonhy Giddens (2003), los autores mencionados utilizan
la noción de “recursividad” en referencia al continuo fluir de la influencia recíproca entre la política social y la
estructura social (Adelantado, Noguera, Rambla y Sáez, 1998). Por una parte, los riesgos sociales dependen de
cambios en las propiedades estructurales (en el régimen social de acumulación, en la dinámica demográfica, en el
mercado mundial, entre otros) que están por fuera de la voluntad de los sujetos y condicionan sus posiciones en
el sistema social; a la vez, se distribuyen diferencialmente en función de las trayectorias vitales de los individuos
y de las estrategias de los hogares. Por otra parte, la oferta de los servicios y de las transferencias sociales a los
que pueden acceder los hogares dependen de los arreglos institucionales vigentes; que también son modificados
en diferente nivel de variación por la acción política, el conflicto social y el carácter de las políticas estatales.
30 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

régimen de acumulación, pero con el fin de conservar la entidad analítica propia del objeto
y a la vez producir un conjunto de evidencias que nos permitan operar la pregunta central:
por qué una proporción importante de la sociedad argentina acumuló espirales de desventajas
en forma persistente cuando el estado social prácticamente triplicó su participación en el
gasto, duplicó el gasto social per cápita, multiplicó los objetos de atención y las poblaciones
bajo su cobijo.11

El nudo del problema: el mercado formal de trabajo

Las transformaciones ocurridas desde la década del setenta fueron definidas por autores
como Ulrich Beck, Antonhy Giddens y Peter Wagner, entre otros, como la transición entre la
denominada “primera” y la “segunda” modernidad (o modernidad reflexiva), una construcción
típica ideal caracterizada, entre otros factores, por la crisis de la “sociedad salarial” (Castel,
1995) y de los factores que la modularon: convicción en el progreso y en un futuro mejor
a partir del crecimiento económico, sociedades nacionales con pleno empleo masculino,

11. Con excepción de las reelecciones (1995 y 2011) y de transición al interior de una misma coalición
política (2007), durante los cambios de mandato presidencial se repitieron alocuciones dramáticas a la situación de
exclusión social (el destacado es nuestro). “Así como no puede existir nación sin esperanza, tampoco puede existir
verdadera democracia con exclusiones. Los marginados del saber, de la dignidad, de la cultura, del trabajo, de la
vivienda, de la salud y del bienestar, nos están marcando nuestra primera y gran responsabilidad. La de conjugar
a esta democracia con la libertad y la justicia, con el pan y la paz, con las obras y la producción” (mensaje de
asunción del presidente Menem ante la Asamblea Legislativa, ocho de julio de 1989). “La pobreza y la exclusión
se extendieron de modo dramático y, junto con el desempleo de millones de personas, presentan un frente social
de marginación que nos obliga a un enorme esfuerzo para revertir drásticamente esta situación que exige que nos
dediquemos a ella sin demoras” (mensaje de asunción del presidente de la Rúa ante la Asamblea Legislativa, diez
de diciembre de 1999). “Hemos tenido una profunda incapacidad moral y política para cambiar un modelo de
exclusión social progresivamente instaurado en las últimas décadas” (mensaje de asunción del presidente Duhalde
ante la Asamblea Legislativa, dos de enero de 2002). “La medida del éxito de esa política la daban las ganancias
de los grupos más concentrados de la economía, la ausencia de corridas bursátiles y la magnitud de las inversiones
especulativas, sin que importara la consolidación de la pobreza y la condena a millones de argentinos a la exclusión
social, la fragmentación nacional y el enorme e interminable endeudamiento externo” (mensaje de asunción
del presidente Kirchner ante la Asamblea Legislativa, veinticinco de mayo de 2003). “No podemos tolerar que
en un país como el nuestro, con tanta riqueza, todavía mueran chicos de hambre. Según el último informe del
Observatorio Social de la Universidad Católica Argentina, el 29 % de los argentinos está en la pobreza y el 6
% vive en la indigencia. Además, alrededor del 42 % de la población carece de cloacas, el 13 % no tiene agua
corriente y más del 40 % no tiene conexión a la red de gas. El modelo de inclusión social y crecimiento, del que
tanto habló el gobierno anterior, nos llevó a la pobreza y a la exclusión” (mensaje de asunción del presidente Macri
ante la Asamblea Legislativa, diez de diciembre de 2015). “Más de 15 millones de personas sufren inseguridad
alimentaria, en un país que es uno de los mayores productores del mundo. Necesitamos que toda la Argentina
unida le ponga un freno a esta catástrofe social. Uno de cada dos niños y niñas es pobre en nuestro país. Sin pan
no hay presente ni futuro. Sin pan la vida solo se padece. Sin pan no hay democracia ni libertad” (mensaje de
asunción del presidente Alberto Fernández ante la Asamblea Legislativa, 10 de diciembre de 2019).
 Gustavo Gamallo 31

organización biográfica a partir de la inscripción laboral, seguridad profesional y homoge-

neidad de las categorías ocupacionales, organizaciones representativas de carácter colectivo,
producción del entorno urbano a partir del establecimiento industrial, individualismo de
masas, estabilización de una sociedad de semejantes, desigualitaria y protectora a la vez. Esas
condiciones tendieron a debilitarse como organizadoras de la vida social: la metamorfosis de
la figura del asalariado formal, la expansión del desempleo masivo, persistente y duradero, la
consolidación de formas precarizadas de empleo y la pauperización de amplios contingentes
sociales, constituyeron un régimen provisional de existencia para amplios sectores sociales
(Castel, 1997). Mientras la “cuestión social” de fines del siglo diecinueve se caracterizaba
por el “pauperismo”, la “nueva cuestión social” se mostraba mediante la “precarización” del
empleo y el retorno de la figura de los supernumerarios (“trabajadores sin trabajo”) (Castel,
1997). En los últimos años, Guy Standing (2011) propuso el concepto de “precariado” con el
propósito de identificar a la “clase emergente” propia de un mundo laboral flexible e inestable
en el ciclo actual del capitalismo global y con un profundo cambio tecnológico. A fines de
los años sesenta, intelectuales latinoamericanos (José Nun, Fernando H. Cardozo y Aníbal
Quijano, entre otros) habían dado cuenta del fenómeno de la “superpoblación relativa” y
de la “masa marginal” que desafiaban a la teoría de la modernización en boga en el contexto
de un capitalismo periférico y dependiente.12
El orden biográfico asociado al tránsito esquivo por el mundo del trabajo se articula en
la dimensión relacional: el trabajo es generador de ingresos, institucionaliza los derechos
sociales y es una fuente de identidad y reconocimiento social. El reconocimiento material y
simbólico del trabajo y las protecciones que de aquel se derivan fueron las formas típicas en
las que se asentó la proyección del porvenir de una amplia mayoría de la población durante
buena parte del siglo veinte, ora como promesa, ora como realidad. Philip Petit hablaba del
“test de la mirada”: individuos incapaces de mantener su cabeza erguida en su interacción con
los otros, carecientes de la capacidad de poner en circulación vidas efectivamente elegidas
(citado en Cassasas, 2018: 90). En efecto, la inseguridad social contemporánea se origina
en el debilitamiento de los principales soportes de protección frente a los riesgos sociales y,
a la vez, de la inferioridad socialmente reconocida que conduce a la “pérdida de confianza
en sí mismos” y al “sentimiento de inutilidad” (Paugam, 2012: 7).
La tesis de la heterogeneidad estructural y la segmentación del mercado de trabajo fue
abonada por una importante cantidad de estudios (Salvia, 2012; Salvia, y Poy, 2015; Salvia,
Fachal y Robles, 2018; Poy, 2020, entre otros). La segmentación del mercado laboral en
estratos diversos, con condiciones tecnológicas y de remuneraciones diferenciadas distingue
un segmento “primario” o de empleos regulados, estables, formales y protegidos; el “secun-
dario” o de empleos extralegales, con mayor rotación, sin protección social y sindical, con
actividades refugio frente al desempleo, si bien con ingresos regidos por las remuneraciones

12. Un resumen de ese debate se encuentra en Agustín Salvia (2012).

32 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

de referencia; y el “terciario” o de empleos de indigencia, residual, de trabajo inestable,

con ingresos por debajo de remuneraciones de subsistencia (Salvia, Vera y Poy, 2015). La
segmentación del mercado de trabajo se tradujo en bajos niveles de integración y movilidad
entre sus estratos ocupacionales, en la desigual forma de apropiación de las recompensas
económicas y en la consolidación de un polo con fuertes condiciones de exclusión. En tal
sentido, bajo diferentes programas de política económica y dinámicas de acumulación, se
consolidó un segmento de la población con una magnitud variable (como un acordeón que
se expande y se contrae procíclicamente) sin integrarse plenamente a las recompensas del
progreso y la abundancia mediante el empleo formal remunerado. El largo plazo presenta
la consolidación de un patrón segmentado de estructuración social con efectos duraderos y
decisivos sobre el conjunto de los sistemas de provisión de bienestar.
La historia de vida es un recurso metodológico extendido en la investigación social a
los fines de examinar las intersecciones entre el orden biográfico y los procesos macroso-
ciales.13 Interrumpiendo la lógica expositiva, una breve mención de la trayectoria laboral
de “Chiche” ilustra, en su singularidad, las profundas transformaciones del mercado de
trabajo. Chiche es contemporáneo de quien esto escribe, con apenas catorce días exactos
de diferencia edad, y han compartido la misma cohorte escolar. Exageradamente “gallina”,
seguidor en su momento del grupo Kiss y ahora de la cumbia, amigo consecuente y padre
dedicado, vecino vitalicio del porteño barrio de Flores, hijo único de una encargada de edificio
y de un electricista que durante años se desempeñó por cuenta propia y luego consiguió un
puesto como “efectivo” en la planta de mantenimiento en un hospital estatal de la Ciudad
de Buenos Aires, Chiche dejó la escuela tempranamente, luego de haber repetido el primer
año de la secundaria y apuntar a un nuevo fracaso escolar durante el cursado del segundo
en 1979: aun recuerdo los ruegos de su madre para interceder ante lo que se suscitaba como
inevitable (“le clavé un puñal por la espalda a José [su padre] cuando le dije que no iba a estudiar
más”]. El ingreso al mundo laboral se concretó casi de inmediato con un empleo no registrado
en un pequeño taller dental sito en la calle Yerbal, cercano a su domicilio, con quince años
cumplidos, donde laboró un par de temporadas como ayudante en tareas generales. Gracias
a contactos paternos, en 1981 obtuvo un empleo formal en relación de dependencia en las
oficinas administrativas en una gran empresa de la industria química ubicada en la zona de
Tribunales donde, sin haber cumplido todavía los dieciocho años, se desempeñó en tareas
auxiliares (cadete y correo) durante nueve años. En esas dependencias escuchó por la radio
el sorteo de la “colimba”, en el dramático agosto posterior a la guerra de Malvinas. En vir-
tud de las relaciones allí cultivadas, posteriormente se empleó en una importante empresa
privada de correos como repartidor de correspondencia durante cuatro años, también en

13. El caso seleccionado de historia de vida responde al criterio de la “persona común” que constituye
una mayoría (Mallimaci y Giménez Béliveau, 2006). Los testimonios se recogieron en abril de 2020 (conver-
saciones telefónicas).
 Gustavo Gamallo 33

condiciones de formalidad y con una notable mejora en sus ingresos. Luego se incorporó
a una empresa competidora, en la cual se desempeña hasta el presente desde hace más de
veinticinco años, realizando tareas análogas y en las mismas condiciones legales. En otras
palabras, se describe una trayectoria laboral masculina de un residente en una ciudad con
oportunidades, signada por la formalidad en relación de dependencia (con la exclusión de
los primeros años), con carácter permanente, a tiempo completo y con horario fijo (si bien es
una actividad con la exigencia de horarios extendidos), ingresos estables y regulados, seguro
médico frente a las contingencias, vacaciones pagas y posibilidades de acceso a distintos
recursos (crédito bancario, productos financieros, entre otros); la estabilidad potenció la
sociabilidad comunitaria en el ámbito laboral (práctica del fútbol, agasajos y despedidas, y
ayuda mutua) y favoreció también la formación de una familia y el acceso a una vivienda de
buena calidad. En suma, aun considerando el desempeño en tareas de baja calificación, su
trayectoria reúne los elementos “típicos” del segmento ocupacional primario. En esa época,
el ingreso a la vida laboral en edad temprana de los sectores populares era habitual, así como
la posibilidad de contar con un empleo con estabilidad profesional, seguridad de ingresos
y protección social, y reconocimiento social, con mayor probabilidad para un varón. Esas
condiciones de certidumbre, seguridad y previsibilidad respecto del porvenir constituyeron
las características extendidas de los mercados de trabajo de pleno empleo masculino y con
contratos por tiempo indeterminado. La trayectoria de Chiche ilustra la integración social
“laborcéntrica” o “trabajista”, seriamente dañada para un amplio conjunto de la población:
según los estudios del Observatorio de la Deuda Social Argentina, durante la década de
2010, menos de la mitad de las personas activas contaban con un “empleo de pleno derecho”.
El artista plástico contemporáneo Sergio Moscona ofreció un homenaje y una actuali-
zación del “Juanito Laguna”, la notable obra de Antonio Berni (1905-1981) conocida en los
inicios de los años sesenta. Según interpretaba Moscona, Juanito crecía en la “Villa Piolín”,
hábitat de un migrante rural atraído por las oportunidades citadinas del empleo industrial:
un chico contenido por su familia y por las instituciones, que vive una realidad dura pero
esperanzadora. Moscona, en su serie titulada “Paquito Laguna” situada en las primeras dé-
cadas del siglo actual, se imaginó a “Juanito” convertido en “un trabajador sin trabajo”, y a
su hijo, “Paquito”, estigmatizado a partir del nombre y condenado a permanecer en “Villa
Piolín”, transitando una vida marginal, de incertidumbre e inseguridad, sin avizorar un por-
venir prometedor (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Argentina, 2014). La
contracara de “Chiche” es personificada en el siglo actual por la familia “Laguna”. El lúcido
pincel adhiere a sus biografías plásticas las marcas de las transformaciones de la sociedad
empleadora (Keane, 1992).
Se estimaba que, luego de la bonanza de la posconvertibilidad, en 2014, tres de cada diez
hogares urbanos solamente participaban en actividades económicas del sector micro-informal,
y que uno de ellos contaba con alguno de sus miembros en situación de marginalidad econó-
mica, vale decir, un núcleo de hogares en posiciones marginales particularmente vulnerables
34 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

a la dinámica socioeconómica y a los procesos de empobrecimiento (Poy, 2020: 214): es

esperable que los acontecimientos posteriores hayan agravado tal situación, especialmente
en 2018 y 2019. El estudio citado evidenció la existencia de rigideces en la estructura labo-
ral, expresadas por un amplio conjunto de hogares que solamente participan de actividades
económicas del sector micro-informal, en posiciones precarias o abiertamente excedentarias.
La enorme evidencia acumulada respecto de la crisis de la “condición salarial” (Castel, 2004)
no minó la fortaleza simbólica y material del empleo asalariado formal como horizonte de sentido
y su consideración como relación social fundamental e inscripción deseable de los individuos.
El sostenimiento institucional de la protección social en esa relación distribuyó a la población
en diferentes regímenes y sistemas que constituyeron un vector analítico para interpretar la ex-
pansión del estado social y, a la vez, la identificación de sus principales problemas de sentido: la
“crisis filosófica” del estado social (Rosanvallon, 1995) se anudó con la cronicidad y la masividad
del problema del empleo. En especial, importa destacar un asunto: los arreglos institucionales
impusieron reglas de acceso y disfrute de beneficios en función de la definición de la condición
de ciudadanía de sus diversos públicos.14 La relación entre el Estado y los distintos grupos ocu-
pacionales, fraguadas durante la etapa “trabajista”, mantuvo en general sus formas históricas
durante el período estudiado, basadas en la preeminencia del principio contributivo a la vez que
se desarrollaron un conjunto de intervenciones orientadas a lidiar con la crisis de esa relación.15

Anticipar resultados

El estado social es una construcción analítica que puede ser distinguida de otras esferas
de la actividad e institucionalidad estatal. En su interior, la configuración histórica de cada

14. La institucionalidad estatal “cobija los comportamientos estratégicos de los hacedores de las políticas
públicas” mediante las cuales se despliega la “capacidad de ejercer poder con una potencial (no asegurada) alta
autonomía sobre la sociedad, el mercado y otros actores” (Acuña y Chudnovsky, 2013: 33). Las instituciones
estatales son “cajas negras” articuladoras de diferentes lógicas de interrelación con actores diversos según los
ámbitos específicos de política pública (Acuña y Chudnovsky, 2013).
15. Esping Andersen (2000) diferenció principios o modelos de solidaridad entendidos como “tipos ideales”
en sentido weberiano, que dieron forma a las garantías de los derechos sociales: el llamado planteamiento residual
(o “no contributivo”), que limita su ayuda a unos estratos de riesgo específico divide a la sociedad en una ma-
yoría autosuficiente que puede obtener protección por medios privados y una clientela dependiente del Estado;
algunos hasta se resisten a hablar de derechos en tal caso. El planteamiento corporativista (o “contributivo”), de
acuerdo con el cual los riesgos se comparten en función de la pertenencia a un estatus (generalmente, el grupo
profesional), lo cual expresa niveles de segmentación y diferenciación entre los distintos grupos profesionales
y ramas de actividad de la economía: los derechos sociales suelen asociarse a las condiciones de participación
en el mercado formal de trabajo. El universalista se basa en la idea de compartir todos los riesgos individuales,
aceptables o inaceptables, bajo una sola cobertura. En las sociedades históricamente determinadas se combinan
esos principios en diferentes arreglos institucionales que especifican el desempeño de los derechos sociales y
estratifican y estructuran desigualdades en la forma de su reconocimiento y acceso.
 Gustavo Gamallo 35

una de sus áreas conformó un “campo” particular con sus propios valores, intereses, agentes,
instituciones y reglas, en el sentido otorgado por Pierre Bourdieu a ese concepto estratégico.
Cada componente tuvo su propia cronología, y disputas en diferentes arenas con el concurso
y el conflicto de actores sociales específicos y en relación con demandas poblacionales parti-
culares: los sistemas de provisión de bienestar estudiados se modelaron en diferentes momen-
tos, fueron marcados por la acción de regímenes políticos de diverso carácter y legitimidad
de origen y, durante distintas coyunturas del período bajo estudio, objeto de reformas con
diferente nivel de alcance e intensidad, con tensiones entre la dependencia de la trayectoria
y los intentos más o menos ambiciosos de ruptura y edificación de una nueva arquitectura
institucional, y con narrativas de distinto calibre enunciadas por portavoces de cada admi-
nistración. En definitiva, estudiar el estado social en la Argentina democrática expresa la
pretensión de coleccionar interacciones con públicos diversos, con dinámicas institucionales
singulares, con una constelación de actores participantes de carácter disímil y, sobre todo, con
una gobernanza específica. La combinación matricial de una lógica temporal establecida por
la sucesión gubernamental con sus particulares orientaciones y de una lógica sectorial propia
de los estudios de caso emprendidos, ofrecieron la posibilidad de establecer continuidades y
rupturas entre ambas. En definitiva, abstraer singularidades y reponer características comunes
es un ejercicio analítico riesgoso y a la vez necesario. Lejos de proponer conclusiones generales
de un estudio rico, múltiple y plural como el presentado en los sucesivos capítulos, sobre un
período extenso y atravesado por acontecimientos críticos, se ofrecen algunos resultados que
permitan entender cierta dinámica común y resaltar a la vez la singularidad de otros.
En apretada síntesis, el examen de las reformas sociales permite advertir las distintas
estrategias políticas adoptadas que configuraron el cuadro del fin del período: un trazo grueso
fue el mantenimiento de los principios organizadores de los sistemas de base contributiva
que tuvo como resultado crecientes déficits de cobertura (obras sociales –OOSS– y régimen
previsional); subsidiariamente, el enfrentamiento al rendimiento decreciente del principio
contributivo sin eliminar sus condiciones restrictivas, en especial a partir de la segunda mitad
de la primera década del siglo nuevo, con la agregación diferencial y adyacente de coberturas
no contributivas: la reforma en las AAFF y la creación de la Asignación Universal por Hijo
(AUH) (Arcidiácono y Gamallo, cap. 8) y, en menor medida, la implementación de seguros
públicos de salud (Carlos Vassallo Sella, Adolfo Sánchez de León y Guillermo Oggier, cap. 6)
y la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) (Camila Arza, cap. 9). Una variante
de enorme significación se apoyó en el establecimiento de medidas de excepción como la
moratoria previsional (Arza, cap. 9), con efectos positivos asociados en la cobertura del
seguro de salud contributivo para la población mayor.
Respecto de los sistemas universales, la educación básica consolidó la expansión de
la cobertura hacia todos los niveles obligatorios y presenta severos problemas de equidad
de carácter territorial y socioeconómico y de diferenciación a partir del incremento de las
opciones de salida hacia el sector privado (Mariano Palmidessi y Jorge Gorostiaga, cap. 4).
36 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

La educación superior mostró una dinámica expansiva particular: ampliación de la oferta,

ingreso irrestricto y gratuito a cualquier carrera de cualquier universidad del sistema público
y bajos aranceles en las universidades privadas (Lucas Luchilo, cap. 5).
Por último, la masificación de la asistencialización focalizada se trazó tempranamente
en los programas alimentarios, pese a la incorporación de una narrativa que apelaba al de-
recho, con deficiencias en sus componentes nutricionales y legitimados como “alimentos de
carestía” (Patricia Aguirre y Laura Pautassi, cap. 7), y posteriormente en las transferencias de
ingreso hacia los grupos sociales en edades centrales, caracterizados por su baja generosidad y
limitado alcance poblacional (Arcidiácono y Gamallo, cap. 10) y en las políticas focalizadas
de regularización dominial y de mejoramiento barrial con alcances acotados y coyunturales,
orientadas a atender la autoproducción informal del hábitat (Di Virgilio y Rodríguez, cap. 11).
La política habitacional se destacó por su insuficiencia y cortedad de recursos, la in-
consistencia y falta de variedad en las respuestas estatales frente a la magnitud creciente del
déficit cuantitativo y cualitativo, convirtiéndose en el sector con mayor incapacidad para
satisfacer la demanda social (Di Virgilio y Rodríguez, cap. 11).
La secuencia cronológica permite estructurar el período en cuatro momentos: de “re-
paración”, “arquitectónico”, “de acelerada expansión” y “de austeridad”.

El “momento de reparación”

El Gobierno de Alfonsín organizó sus prioridades políticas en función de una transición

democrática no negociada con las autoridades militares, “rupturista y desobediente con los
preceptos básicos que los especialistas dictaban para la región” (Aboy Carlés, 2010: 79): su
gestión se encontró condicionada por su posición minoritaria en el Senado, la deuda externa,
el déficit fiscal y una indomable inflación. La declaración de la “emergencia previsional” fue
la respuesta a la crisis financiera del sistema. Sus principales iniciativas pueden ordenarse
en dos grandes categorías: las que preveían efectos reparatorios y aquellas orientadas a la
reforma social. Entre las primeras, se destaca la Ley de Locaciones Urbanas, cuyo mercado
había sido liberado en 1979 por el gobierno militar y provocado una enorme cantidad de
desalojos, en especial en la Ciudad de Buenos Aires; el PAN, que iniciaría, sin proponérselo,
la masividad de la atención de los programas alimentarios; y la apertura de establecimien-
tos educativos y de programas de alfabetización, la eliminación de barreras de acceso a la
educación superior; además, procuró erradicar los sistemas de mensajes que alimentaban
las prácticas autoritarias en el campo educativo (Palamidesi y Goristiaga, cap. 4). Entre las
segundas, se cuenta la ambiciosa y fracasada propuesta de creación de un seguro nacional
de salud, con la oposición de los sindicatos, y la puesta en marcha del Congreso Pedagógico
Nacional, a los fines de iniciar un debate de fondo respecto de la legislación del sistema
educativo nacional, ordenado entonces por la Ley N.º 1420 de 1884, que sería concretado
 Gustavo Gamallo 37

recién en 1993 bajo otras coordenadas políticas. El GPS mostró un incremento relevante
respecto del Gobierno militar: pese a sus dos pésimos últimos años, mostró un crecimiento
promedio de 6,3 % relativo al PBI (Bonari, Harriague y Colombo, cap. 3).
La presidencia de Alfonsín creó el Ministerio de Salud y Acción Social, con las secretarías
de Deportes, de Promoción Social, de Desarrollo Humano y Familia y de Vivienda y Ordena-
miento Ambiental; se agregaron las correspondientes a la gestión de la salud y la Secretaría de
Seguridad Social se mudó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en 2002 pasó a llamarse
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social): se produjo entonces la separación de la gestión de los
asuntos vinculados con la seguridad social contributiva de los asuntos “sociales” (Gamallo, 2019).

El “momento arquitectónico”

Durante sus dos presidencias, la administración Menem contó con apoyo legislativo y de
los ejecutivos provinciales. Respondiendo a objetivos y propósitos no siempre convergentes,
realizó una reforma estructural orientada hacia la “modernización” estatal, que produjo el des-
mantelamiento del componente keynesiano o “empresario” (Isuani, 1991) mediante la venta
y/o concesión de la propiedad y/o control de las empresas federales de provisión de servicios
de energía eléctrica, telefonía, gas, petróleo, televisión, rutas y carreteras, aeronavegación
comercial, aeropuertos, agua corriente y cloacas, etc., que involucró a más de 120 empresas
públicas, y la desregulación de actividades públicas que estaban excluidas para la operación
de los grupos particulares (Gamallo, 2002).16 El gasto estatal en servicios económicos cayó
notablemente (Bonari, Harriague y Colombo, cap. 3). Uno de sus tantos efectos fue el en-
carecimiento de los servicios domiciliarios de energía y telecomunicaciones para los hogares.
En esos años, el estado social argentino tuvo su momento “arquitectónico”. Primero, se
aprobaron reformas legales de fondo: educación básica y superior, previsión social y AAFF, y
una nueva reglamentación sobre el empleo que flexibilizó las formas de contratación. Segundo,
se completó la provincialización de los servicios de educación y de salud, se automatizaron las
transferencias de los recursos del FONAVI a las provincias y se estableció el Sistema Federal de
Viviendas, y se descentralizaron fondos de programas alimentarios. Tercero, se inició el trazado

16. En julio de 1987, el Gobierno de Alfonsín había propuesto una reforma estructural para fundar un
Estado de “nuevo tipo”, sobre el argumento de la insostenibilidad fiscal que combinaba cambios en las formas de
financiamiento de las empresas estatales, desregulación petrolera con mayor participación privada, limitación
de los regímenes de promoción industrial, desregulación de tarifas del transporte y apertura al capital privado en
la composición accionaria de algunas empresas estatales (telecomunicaciones y aeronavegación comercial). Los
avances fueron moderados, y otros, rechazados por la oposición parlamentaria (Gerchunoff y Llach, 2018). Esas
ideas se enmarcaron en el denominado Plan para una Segunda República, y algunas de ellas fueron incorpora-
das en la reforma constitucional de 1994. Con el cambio de gobierno, la reforma estatal fue notablemente más
ambiciosa y “privatista” que la propuesta entonces.
38 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

de los programas asistenciales que cobrarían músculo a partir de la poscrisis. Cuarto, se fundaron
un conjunto de instituciones que incorporaron nuevas tareas, prácticas y saberes burocráticos
y que pervivieron durante todo el ciclo posterior, entre ellas, un número importante de uni-
versidades nacionales. Los noventa fueron un período con claroscuros, que movilizaron una
notable productividad intelectual en cuanto a las caracterizaciones e interpretaciones sobre el
avance, la dirección e intensidad de las reformas sociales.17 Como resultado de los procesos de
descentralización, el GPS modificó su estructura, y el peso relativo de los gobiernos provinciales
creció durante la década de los noventa (Bonari, Harriague y Colombo, cap. 3).
La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), creada en 1991 a los fines
de la administración del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS), absorbió funciones de
organismos disueltos: el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), las cajas nacionales
de previsión (de la Industria, de Comercio y Actividades Civiles; de Personal de Estado y
Servicios Públicos; para Trabajadores Autónomos); y las tres cajas de asignaciones familiares.
Una institución nacida para conducir un sistema público previsional de carácter residual
abierto a la participación de las AFJP y para administrar centralizadamente las AAFF se fue
convirtiendo progresivamente en la principal agencia social del Gobierno nacional y mostró
una enorme capacidad para gestionar las transferencias personales de carácter contributivo y
no contributivo. Durante los Gobiernos kirchneristas fue ganando importancia con la incor-
poración de nuevas y variadas tareas –ajenas en cierto modo a la seguridad social– (créditos
PROCREAR y de consumo, Conectar Igualdad, PROGRESAR, entre otros) y expandió sus
bocas de atención capilarmente por todo el territorio nacional. Sobre el final del Gobierno
de Macri fue designada como “ventanilla única” para el acceso a las prestaciones sociales del
Gobierno nacional. La ANSES perfiló un atributo central del Estado nacional: su carácter
de “cajero” (Oszlak, 2003; Isuani, 2015).18
En el sector salud, siguiendo a Vassallo Sella, Sánchez de León y Oggier (cap. 6), se in-
corporaron varios organismos descentralizados y dependientes del Ministerio de Salud de la
Nación. El Instituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante (INCU-
CAI) fue creado en 1990. La “crisis del propóleo” desatada en 1992 animó la creación de la

17. No es intención poner al día el estado del debate, pero vale señalar aportes relevantes sobre esa par-
ticular coyuntura. Estela Grassi, Susana Hintze y María Rosa Neufeld (1994) caracterizaban el nuevo Estado
asistencialista como “neoliberalismo conservador” por la centralidad de las políticas focalizadas; Rubén Lo Vuolo
(1998) señalaba que, si bien no se alteró radicalmente la composición de los principios de intervención social y
se mantuvo la preeminencia de la lógica contributiva, en el “híbrido institucional” comenzó a ganar terreno la
política asistencial; Soldano y Andrenacci (2006) denominaron a la etapa inaugurada en 1991 como “Estado
capitalista neoclásico”, caracterizado por la centralidad de la política asistencial, la pérdida de calidad de los
sistemas universalistas y la desregulación de los seguros sociales; Isuani (2009), pese a las reformas ocurridas,
encontró fortaleza y rigidez en la “naturaleza profunda” del estado de bienestar.
18. En 2014, el 67 % del gasto del Estado nacional se componía de transferencias: a la seguridad social (25
%), al sector público, principalmente provincias y universidades (25 %) y al sector privado (17 %) (Consejo-
IARAF, 2015).
 Gustavo Gamallo 39

Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) ante

la necesidad de contar con un organismo descentralizado (con autarquía económica y finan-
ciera y jurisdicción en todo el territorio nacional) con competencias en materia de control y
fiscalización sobre los productos, sustancias, elementos, tecnologías y materiales utilizados en
medicina, alimentación y cosmética humanas. Otro fue la Administración Nacional de Labo-
ratorios e Institutos de Salud “Dr. Carlos G. Malbrán” (ANLIS) para prevención, diagnósticos
y tratamiento de las enfermedades transmisibles de origen nutricional, genético y microbiano,
entre otras. En 1996 se creó la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS), a partir de la
fusión de la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), la Dirección Nacional
de Obras Sociales (DINOS) y el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS), que concen-
tró las tareas de regulación, control y fiscalización de casi trescientas obras sociales y más de
setecientas entidades de medicina prepaga, y del Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (INSSJP): señalan los autores que la autoridad máxima fue desem-
peñada tanto por personas alineadas con las políticas del gobierno como por otras vinculadas
directa o indirectamente al sector gremial en el marco de negociaciones entre el gobierno y
el sindicalismo, lo que desvirtuó la misión del regulador respecto de quién debe ser su objeto.
En el sector educativo, se crearon relevantes instituciones, tanto en el área de la edu-
cación obligatoria como del nivel superior. Palmidessi y Gorostiaga (cap. 4) describieron la
conversión de un “ministerio sin escuelas” en uno con responsabilidades de orientación, regu-
lación y coordinación, asentado en instrumentos de información, planeamiento, evaluación de
la calidad y compensación de desigualdades territoriales y sociales, que tuvo como resultado
la puesta en marcha una serie de organismos federales: el Sistema Nacional de Información
Educativa, el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa (SINEC), la Red
Federal de Formación Docente Continua (REDFIED) y el Programa de Estudio de Costos
del Sistema Educativo, destinados a darle forma y consistencia técnica a la nueva división
del trabajo en el gobierno y administración del sistema provincializado de educación básica.
El paquete legislativo de la década posterior no modificó la provincialización y, si bien se
alteraron las denominaciones y algunas competencias de aquellos organismos, sus funciones
centrales fueron conservadas.
La creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CO-
NEAU) fue una innovación de la Ley de Educación Superior, cuyo dictamen es decisivo para
la autorización provisoria de funcionamiento de las universidades privadas, si bien no opera
sobre la pertinencia de la creación de una nueva institución (Luchilo, cap. 5).
En 1994, el presidente Menem creó la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) depen-
diente directamente de la presidencia, y desvinculó así funciones de la cartera de Salud.
Estaba integraba por tres subsecretarías (de Políticas Sociales, de Proyectos Sociales, y de
Vivienda) e incorporó un organismo desconcentrado, creado para esos fines: la Comisión
Nacional de Pensiones Asistenciales (CNPA). Además, absorbió al Consejo Nacional de
Niñez, Adolescencia y Familia (CONAF); al Instituto Nacional de Acción Cooperativa y
40 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

Mutual; y al Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI). En 1997 se creó el Fondo

Fiduciario de Capital Social (FONCAP SA), una sociedad anónima dependiente de la SDS
que fue el antecedente directo del posterior ministerio. En 1996 se creó el Consejo Federal
de Desarrollo Social (COFEDESO), integrado por las autoridades de las áreas sociales de
los Gobiernos provinciales y de la nación (Gamallo, 2019; Isuani, cap. 2).
El breve Gobierno de de la Rúa, enmarcado por una narrativa que confrontaba con la
herencia de la administración previa, ensayó intentos de ampliación de los programas de
transferencia de ingresos, sin mayor éxito. Aportó la creación del Ministerio de Desarrollo
Social y Medio Ambiente a los nuevos modos de gobierno asistencial de la pobreza, que
resultaría relevante para la gestión de las prestaciones no contributivas durante el período
posterior (Gamallo, 2019): se constituyó a partir de la reducción del número de secretarías
dependientes de la presidencia (Deportes, Tercera Edad y Medio Ambiente), de la absorción
de los organismos descentralizados y desconcentrados de la SDS, y de la incorporación de
la Comisión Nacional de Tierras Fiscales “Programa Arraigo”, hasta entonces dependiente
de la presidencia de la nación. Un aspecto relevante fue la mudanza de la Subsecretaría de
Desarrollo Urbano y Viviendas al recién creado Ministerio de Infraestructura y Vivienda junto
con otras competencias relativas a la gestión de la política habitacional (FONAVI, programa
de financiamiento a municipios y programa de mejoramiento habitacional e infraestructura
social básica), aunque mantuvo la responsabilidad sobre la gestión de algunos programas
habitacionales focalizados, en especial el Programa Arraigo. Esa desvinculación, sostenida
y profundizada por las administraciones posteriores, eliminó la dependencia histórica de la
política habitacional de las áreas caracterizadas como estrictamente sociales.

El “momento de acelerada expansión”

En 2002, la administración de Duhalde profundizó la asistencialización frente a la

emergencia social de la poscrisis e inició la masificación de las transferencias de ingresos.
Durante el extenso período kirchnerista, ganó densidad y presencia la “retórica de los de-
rechos” y de la “inclusión social”. Como se señaló, entre 2002 y 2007 se transitó el ciclo de
mayor bonanza económica y de mejoras laborales (negociación colectiva, incremento del
salario real, derogación de leyes de flexibilización laboral). El amplio paquete de reforma
legal al sistema educativo y la “contrarreforma” previsional de 2008 (con sus límitaciones)
marcaron las iniciativas más ambiciosas de esta índole. Fundamentalmente, fue relevante la
ampliación de la cobertura de los regímenes de protección social y de las promesas legales,
sin grandes cambios “arquitectónicos”: medidas excepcionales para ampliar la cobertura
previsional (moratoria), nuevo subsistema no contributivo de AAFF (AUH), otorgamiento
masivo de pensiones no contributivas, creación de los seguros públicos de salud y mejoras en
la cobertura de las OOSS por efecto de la formalidad laboral en los primeros años y derivada
 Gustavo Gamallo 41

de la ampliación de la cobertura previsional. La masificación de las transferencias a las edades

centrales se apoyó en una institucionalidad débil pero abrió la ventana de oportunidades para
la operación arbitraria en la distribución territorial y en los intercambios con actores sociales
y estatales subnacionales.19 Fue un segundo período significativo de creación de universidades
nacionales (unas veinte, cinco de ellas en el GBA). La política habitacional marcaría un
récord de producción y mejoramiento de viviendas, a la vez que ratificaría su insuficiencia
para lidiar con la envergadura del déficit habitacional, que hubiera exigido cuadruplicar el
volumen de la intervención (Di Virgilio y Rodríguez, cap. 11).
El MDS observó importantes modificaciones a partir de las presidencias de Néstor Kir-
chner y de Cristina Fernández junto con una notable expansión presupuestaria: en especial,
cobrarían espacio institucional las acciones vinculadas al fomento de la economía social y
el lenguaje de la “territorialización”; el Programa Arraigo fue transferido al Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, lo que desvinculó definitivamente la
responsabilidad del área social sobre la política habitacional (Gamallo, 2019).
La “acelerada expansión” se manifestó en el notable ascenso del GPS consolidado a partir
de 2007, de aproximadamente diez pp del PBI hasta 2015 (de 20,87 a 30,25 pp) y de casi seis
pp a nivel nacional (de 10,19 a 16,41 pp): tal incremento es mayor al observado entre 1984
y 2006 en ambos niveles. El GPS nacional fue motorizado por el gasto previsional, que pasó
del 4,51 al 9,57 % del PBI entre 2006 y 2017.

El “momento de austeridad”

Durante la presidencia de Macri, el discurso sobre los derechos perdió densidad y se

realzó el valor del emprendedurismo y la meritocracia. El GPS no sufrió mayores modifica-
ciones y, de hecho, incrementó su presencia relativa a nivel nacional debido a las políticas
de reducción del déficit fiscal, en particular en el gasto en servicios económicos (subsidios a
las tarifas de servicios públicos) que impactaron negativamente en la economía doméstica,
en especial el AMBA. Aun más: el GPS per cápita muestra su mayor valor de todo el ciclo
en 2017 (Bonari, Harriague y Colombo, cap. 3). El colectivo del trabajo independiente fue
incorporado al régimen de AAFF. El MDS recuperó la política de regularización dominial de
los barrios populares. En septiembre de 2018, a partir del agravamiento de las condiciones
macroeconómicas y sociales que acompañarían el cierre del ciclo, y en virtud de medidas
destinadas a contener el gasto estatal, se reorganizó la administración nacional, y se confor-

19. En su estudio sobre los años 2003-2013, Gabriel Kessler (2014) destacó la reducción de las desigualda-
des respecto del período previo entre los asalariados urbanos a partir de las mejoras en la “rerregulación” de las
relaciones laborales y a partir de la extensión de los sistemas de transferencias de ingresos (jubilaciones, pensiones
no contributivas, AUH), de cobertura de salud y de inclusión educativa en menor medida.
42 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

mó el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, que reunió nuevamente las áreas de salud,
de desarrollo social y de la seguridad social contributiva en un esquema institucional similar
al de los años sesenta. Así, un ministerio presupuestariamente marginal se transformó en
el de mayor concentración de recursos del Gobierno nacional.20 La “financiarización de la
política asistencial” recibió impulso mediante el programa de Créditos ANSES (préstamos
para jubilados, pensionados y titulares de AUH) vinculados al consumo; para finales de
2019 se estimaba el otorgamiento de 4,5 millones de préstamos a perceptores de la AUH
(Nogués, 2020). El lanzamiento de créditos hipotecarios constituyó una fracasada apuesta
en el campo habitacional.
Ocurrieron cambios legales de relevancia: se creó un beneficio previsional no contributivo
(PUAM), se reglamentó el proceso de regularización dominial sobre los barrios populares y
la Ley de Emergencia Social estableció el Salario Social Complementario (SSC).

La santa federación y la “nostalgia centralista”

La provincialización y la descentralización ocurridas en los años noventa, continuadoras

de las iniciadas en los años setenta por el Gobierno militar, constituyeron la mayor trans-
formación institucional del estado social en democracia: la gestión escolar y de la atención
sanitaria (campos salarialmente intensivos), los recursos financieros del FONAVI y la creación
del Sistema Federal de Vivienda, y los fondos para prestaciones alimentarias –denominados
Políticas Sociales Comunitarias –POSOCO– y Programas Sociales Nutricionales (PROSO-
NU)–. Las políticas recentralizadoras de la posconvertibilidad poco alteraron esa arquitectura
institucional. La devolución a las provincias de las competencias sobre los servicios sociales
y las prácticas institucionales posteriores mantuvieron en disputa la definición de aspectos
sensibles de la estructuración de los sistemas “amontonados” en cada jurisdicción provincial,
producto del sedimento de rutinas propias de los períodos previos con fuerte presencia nacio-
nal. El proceso descentralizador comenzó hace cinco décadas y, sin embargo, se advierte cierta
“nostalgia centralista”: si bien la afirmación merece mejor documentación y fundamento, es
una hipótesis orientada a entender asuntos a mitad de camino entre las reglas no siempre
estables de la federación y la práctica efectiva muchas veces informales del federalismo en la
gestión de los servicios sociales descentralizados (que pueden ser extendidos a otras arenas
de las complejas relaciones institucionales entre el Gobierno nacional y los subnacionales).

20. En 1966, el Gobierno del general Juan Carlos Onganía creó el Ministerio de Bienestar Social, con
cuatro secretarías (Vivienda, Salud, Seguridad Social, y Asistencia y Promoción de la Comunidad), y concentró
la gestión de los asuntos sociales, con excepción de la educación. Posteriormente, bajo el Gobierno del general
Roberto Levingston, se agregaron dos secretarías: del Menor y la Familia, y de Deportes. En 1981, se modificó
su denominación y pasó a llamarse Ministerio de Acción Social y cedió las competencias correspondientes a la
gestión del sector salud (Gamallo, 2019).
 Gustavo Gamallo 43

Argentina es una federación política y administrativamente descentralizada, cuyos ele-

mentos constitutivos arraigaron en el orden colonial, con una alta concentración geográfica
de sus recursos productivos y amplias desigualdades interprovinciales, en tanto los Gobiernos
provinciales, si bien son económica y financieramente dependientes debido a la centralización
de los ingresos tributarios, a la vez se presentan como políticamente fuertes y autónomos, con
amplia capacidad de orientar en su favor las negociaciones con el gobierno central (Leiras,
2013). La provincialización de Tierra del Fuego en 1990 y la autonomización de la Ciudad
de Buenos Aires en 1996 ampliaron la membresía de la federación.
La descentralización del poder y el fortalecimiento del federalismo de concertación
fueron ratificados con el acuerdo de todas las fuerzas políticas en la reforma de la Constitu-
ción Nacional de 1994, si bien se mantuvo el centralismo en un amplio abanico de temas
(Hernández, 2019). En sus artículos 121 (“las provincias conservan todo el poder no delegado
por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por
pactos especiales al tiempo de su incorporación”) y 126 (“las provincias no ejercen el poder
delegado a la Nación”), delimita, positiva y negativamente, la distribución de responsabi-
lidades entre el poder central y las provincias frente al aseguramiento de ciertos bienes y
servicios (examinados en los diferentes capítulos) y las competencias tributarias. Resultado
de la descentralización, los Gobiernos provinciales se hacen cargo del gasto estatal en bienes
públicos de alta visibilidad; más del 90 % en educación básica, la mitad en atención a la
salud, un tercio del gasto en infraestructura social básica, un cuarto del gasto en programas
compensatorios (Bonari, Harriague y Colombo, cap. 3) y una proporción relevante del co-
rrespondiente a justicia, seguridad y defensa (Leiras, 2013).
En el artículo 75 se estableció la necesidad de crear un sistema general de copartici-
pación federal de impuestos y se le otorgó al Congreso Nacional un plazo perentorio para
la sanción de una nueva ley (los regímenes anteriores carecían de tal rango), la cual nunca
recibió tratamiento: es una de las mayores deudas institucionales de la reforma constitucional,
de importancia para la atención adecuada y suficiente de los gastos de los servicios sociales
descentralizados. La primera Ley Nacional de Coparticipación Federal de Impuestos data
de 1935 y otorgaba el 82,5 % de la distribución primaria al nivel nacional, mientras que la
vigente Ley N.º 23548 de 1988, establecida como régimen transitorio, la redujo al 42,34 %.
Con posterioridad, normas especiales fueron deformando parcialmente el esquema allí de-
finido, fruto de las recurrentes crisis fiscales y de los procesos de transferencia de servicios
nacionales a las provincias y, a la vez, de la nacionalización de regímenes previsionales
provinciales. La distribución de los recursos coparticipados fue una fuente de innumerables
conflictos políticos y judiciales y de pactos fiscales renovados y caducados una y otra vez.
Además, el inciso 2 del artículo 75 indicó que la distribución de los recursos entre los nive-
les de Gobierno “será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades”. En ese sendero, la gestión de
los servicios sociales provinciales tiene un carácter estratégico y la mora en la legislación
44 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

abre el interrogante sobre la pauta potencial de una mayor progresividad en la distribución

primaria. Sin embargo, Leiras señalaba que “(…) el propósito fundamental de las reglas
federales de gobierno no es el desarrollo económico ni la igualdad. Las federaciones se
forman para integrar territorialmente (o para mantener integradas) naciones económica y
socialmente heterogéneas” (2013: 214). El gobierno autónomo de los servicios sociales, por
un lado, y la búsqueda de resultados equitativos e igualadores como propósito común, por el
otro, establecieron un delicado equilibro cuya resolución dependió de diferentes estrategias
de obligación y concertación en cada uno de los casos estudiados. En 1984, el 68,1 % de
los recursos tributarios y el 64,5 % del gasto público correspondían al Gobierno nacional;
en 2009, se alteraron al 80,3 % y 52 % respectivamente, y desde fines de los años noventa
solamente una cuarta parte de los nuevos ingresos fiscales (provenientes de los derechos de
exportación) se destinaron automáticamente a las provincias (Cetrángolo, 2014), lo que
favoreció cierta holgura fiscal para la intervención vertical en el territorio: a partir de 2009
se verifica una recuperación del gasto social del Gobierno nacional (Bonari, Harriague y
Colombo, cap. 3). Sin ser exhaustivo, y con la plena conciencia de que el problema requiere
de un programa de investigación específico a los fines de evitar apelaciones de sentido común
y espíritu normativo, se ofrecen algunas evidencias.21
Los servicios educativos de nivel secundario y de los institutos superiores de forma-
ción se transfirieron en 1992, y así se completaron las transferencias realizadas durante el
Gobierno militar en los niveles inicial y primario. Palmidessi y Gorostiaga (cap. 4) indican
que la traspaso de las responsabilidades normativas, presupuestarias, técnicas y pedagógicas
a las jurisdicciones subnacionales fue “realizado en forma rápida y con niveles precarios de
información y coordinación” toda vez que “las capacidades subnacionales –presupuestarias,
institucionales y técnicas– para asumir la administración y gestión de la educación básica y
la formación de docentes eran precarias y muy desiguales”. El fortalecimiento del Consejo
Federal de Educación por las leyes nacionales de 1993 y 2006 como un espacio de concer-
tación entre los responsables de la gestión provincial y la nacional tuvo “rasgos oscilantes”,
“con mayor o menor capacidad del Poder Ejecutivo nacional frente a las demandas de las
provincias, dependiendo del ciclo económico y la situación fiscal. Dentro de esta lógica gene-
ral, el Consejo Federal tendió a actuar como una ‘escribanía’ que refrendó las decisiones del
Poder Ejecutivo nacional o, en otros momentos, como una mesa que daba forma a acuerdos
que expresaron un balance de poder entre el presidente y los gobernadores, menos desigual
en ciertas coyunturas”. Por su parte, la creación de intervenciones específicas tales como
programas de apoyo a la gestión escolar, de compensación social a las zonas con mayor vul-

21. En la poscrisis de 2001, un comprometido Informe de Desarrollo Humano de 2002 pregonaba por
un “federalismo cooperativo” y apuntaba a la necesidad de “redefinir las funciones de cada nivel de gobierno,
atendiendo a incentivar la cooperación, la capacidad de acción de los gobiernos provinciales y la equidad en la
provisión de servicios en todo el país” (PNUD, 2002: 36).
 Gustavo Gamallo 45

nerabilidad, y el desarrollo de ciertas funciones generales como la evaluación de aprendizajes

y la información sobre el sistema, imprimieron una nueva fisonomía a un “ministerio sin
escuelas”. Concluyen los autores que la cobertura de la educación básica carece de unifor-
midad regional, que buena parte de las administraciones nacionales ha buscado intervenir
sobre poblaciones, escuelas o grupos focalizados pasando “por arriba” o “por el costado” de
las administraciones provinciales o con escasa coordinación con ellas, y que los instrumen-
tos de información establecidos, en especial la evaluación de los aprendizajes, fueron poco
utilizados para replantear la política educativa.
El sector educativo se vio apoyado por leyes especiales de financiamiento orientadas
a mantener un nivel de inversión pública: hacia fines de los noventa se asignó un com-
plemento salarial a todo el personal docente del país –el Fondo Nacional de Incentivo
Docente (FONID, creado en 1998 y prorrogado en 2004)–, posteriormente se estableció
la meta de alcanzar el 6 % de la participación del PBI destinado a educación, ciencia y
tecnología (Ley N.º 26075).22 Mientras el FONID introdujo un recurso de afectación
específica, la segunda disposición constituyó una obligación para el presupuesto nacional
y para cada jurisdicción.
Por su parte, el sistema sanitario mostró una peor cara: a la histórica fragmentación ins-
titucional entre subsectores, la provincialización de una veintena de efectores hospitalarios
que conservaba el Gobierno nacional (sesenta y cinco habían sido transferidos en 1978)
configuró veinticuatro subsistemas públicos de salud, lo cual profundizó la inequidad de la
atención y el déficit de gobernabilidad y rectoría, escasamente atendidos por iniciativas de los
sucesivos Gobiernos nacionales. El subsector de la seguridad social refiere una oferta múltiple
de aseguramiento: PAMI, unas trescientas obras sociales nacionales, un conjunto de obras
sociales especiales, y las veinticuatro obras sociales provinciales destinadas a las familias de
los empleados estatales de tales jurisdicciones. Por lo tanto, concurren en el nivel provincial
dependencias con diferentes autoridades con limitada capacidad de coordinación entre sí,
combinadas con las funciones generales de atención a la salud. Vassallo Sella, Sánchez de León
y Oggier (cap. 6) afirman que el sistema consolidó su formato a partir de la descentralización
(junto con el auge de las prepagas médicas): las provincias nunca terminaron de asumir la
responsabilidad sobre una parte de lo que sucede en el territorio (el sistema hospitalario y las
obras sociales provinciales) y persisten en una permanente búsqueda para la implementación
de financiamiento y acciones verticales nacionales, mientras que el Consejo Federal de Salud
(COFESA), único órgano de coordinación federal, nunca cumplió esa función clave.
En este contexto conviene destacar la experiencia del Plan Nacer (luego SUMAR),
financiado con el apoyo del BIRF e implementado a partir de 2005, que incorporó un criterio

22. La LFE ya indicaba que la inversión pública consolidada total en educación debía ser duplicada gra-
dualmente, como mínimo a razón del 20 % anual a partir del presupuesto 1993; o un incremento del 50 % en el
porcentaje (base 1992: 4 %) del PBI destinado a educación en 1992, meta que no se cumplió.
46 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

previsible y razonable de transferencia de los recursos nacionales a las provincias a la vez que
permitió recuperar cierta capacidad de rectoría nacional sobre las políticas sanitarias materno-
infantiles en el subsector hospitalario provincial: en otras palabras, sobre un fragmento del
sistema de salud.23 La asignación de roles fue un aspecto clave: la nación se reservó un papel
normativo, de financiamiento y de supervisión, en tanto las provincias conservaron un rol
ejecutivo que supuso llevar adelante los seguros de salud (inscripción y actualización del
padrón de receptores elegibles, compra de las prestaciones requeridas, rendición de cuentas
del uso de fondos y fiscalización de sus efectores). La relación se instrumentó por la vía de
convenios marco y compromisos anuales en los que se determinaban metas evaluadas en
forma cuatrimestral. Los desembolsos se calculaban en forma de cápitas que cubrieron una
parte del costo del paquete de prestaciones y de prácticas básicas: el 60 % en forma mensual
luego del envío por parte de la provincia del registro de la población beneficiaria inscripta
que reuniera los criterios de elegibilidad, y el 40 % en forma cuatrimestral, luego de la veri-
ficación del logro de las metas de producción. La experiencia conjugó la estabilidad de las
reglas sobre el papel de cada actor y la previsibilidad de las prácticas: las relaciones federales
funcionaron en la lógica del fraile en el monasterio.
En el sector vivienda, la descentralización también operó con fuerza (Di Virgilio y
Rodríguez, cap. 11). En 1995 se creó el Sistema Federal de la Vivienda, integrado por el
FONAVI y el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI). Previamente, la nación definía
los programas a financiar y los criterios generales de selección de beneficiarios, mientras
que los organismos provinciales quedaban a cargo de la ejecución; en el nuevo esquema, la
administración nacional suministraba y auditaba el uso de los recursos. Las autoras señalan
que, a partir de entonces, parte de los fondos del FONAVI comenzaron a destinarse a otros
fines y se le restó importancia a la cuestión habitacional: en 1999 esta situación se convalidó
por ley (con un tope del 50 %).
Por su parte, la arbitraria distribución territorial de los beneficios de los programas de
transferencia de ingresos fue una práctica habitual, sensible a su papel en el marco de las
estrategias de acumulación política y de las cambiantes alianzas entre autoridades naciona-
les y subnacionales, y otros actores sociales y económicos, basado en criterios informales e
inestables (Isuani, cap. 2 y Arcidiacono y Gamallo, cap. 10). En el mismo sentido se desple-
garon las intervenciones verticales de los planes federales de vivienda a partir de 2003 (Di
Virgilio y Rodríguez, cap. 11).
De modo complementario, el Gobierno central incrementó su responsabilidad en la
gestión de los seguros sociales (jubilaciones y pensiones, seguro de desempleo, AAFF), a

23. El Plan Nacer fue un programa federal del Ministerio de Salud de la Nación que invirtió recursos para
mejorar la cobertura de salud de las mujeres embarazadas, puérperas (hasta cuarenta y cinco días después del
parto) y de los niños y niñas menores de seis años sin cobertura explícita de una obra social; a partir de 2012, se
integró al Plan SUMAR y expandió su cobertura hacia el resto de la población hasta los sesenta y cuatro años
que se encontraban sin seguro de salud (Arcidiácono, Gamallo y Straschnoy, 2014).
 Gustavo Gamallo 47

partir del proceso de transferencia de buena parte de las cajas previsionales provinciales
hacia el Estado nacional y debido a la creciente ampliación de la cobertura: a la vez que se
descentralizó la atención de la salud, la educación y la política habitacional, se centralizó la
administración de las transferencias a las personas y de los seguros sociales, mientras que la
ANSES ganó presencia a partir de la creación de unidades desconcentradas de atención: en
2015 contaba con 348 bocas en el territorio nacional, que se incrementaron en un 140 %
desde 2006 (Hintze y Danani, 2019). El 80 % del GPS consolidado en previsión social es
ejecutado por el Gobierno nacional (Bonari, Harriague y Colombo, cap. 3).
Sobran argumentos y definiciones políticas en favor de decisiones en consonancia
con el fortalecimiento del federalismo:24 la gestión de la salud y de la educación no fueron
facultades originalmente delegadas al poder central, a la vez que operaron razones fiscales
y la pretensión política de desarticulación del conflicto sindical en la decisión descentrali-
zadora. En diferentes capítulos se mencionan cuestiones problemáticas en la relación entre
la nación y las provincias: distribución arbitraria de los recursos nacionales, en especial en
los programas con una institucionalidad débil o informal (transferencia de ingresos, alimen-
tarios y habitacionales); limitada capacidad de rectoría nacional de los servicios sociales
provincializados (en particular, salud y educación); funcionamiento deficiente de los con-
sejos interjurisdiccionales como espacios de coordinación de políticas, más apropiados para
la bilateralidad y la construcción de apoyo a políticas nacionales;25 fuertes desigualdades en
cuanto a la capacidad técnica de las burocracias provinciales; intervencionismo vertical en
base a la variable fortaleza fiscal y política del Gobierno federal; mutua explotación oportu-
nista; ausencia de reglas estables moderadoras de las arenas de disputa, entre otros asuntos.
El proceso fue irreversible y no fue sometido a discusión con posterioridad. La existencia de
fuertes indefiniciones respecto de la estabilidad de las reglas y de las prácticas federales en
la gestión de los servicios sociales descentralizados y provincializados expresa una dimensión
crónica y persistente de la desigualdad entre territorios y jurisdicciones, en los insumos uti-
lizados y en los resultados alcanzados.26

24. “(…) el federalismo fue reemplazado parcialmente –y no solamente bajo gobiernos de facto- por un
centralismo absorbente y muchas veces irracional, aun desde el punto de vista de sus propios fines” (mensaje de
asunción del presidente Raúl Alfonsín ante la Asamblea Legislativa, 10 de diciembre de 1983).
“Y como la causa de la justicia social también es la causa del más puro federalismo, vengo a anunciar que
asumiremos una resuelta política de descentralización administrativa. Todo aquello que puedan hacer por sí solos
los particulares no lo hará el Estado nacional. Todo aquello que puedan hacer las provincias autónomamente no
lo hará el Estado nacional” (mensaje de asunción del presidente Carlos Menem ante la Asamblea Legislativa,
8 de julio de 1989).
25. En Argentina existen treinta y seis consejos federales, con diferentes niveles de actividad y consolidación
institucional, la mitad de ellos creados a partir de los años noventa (Serafinoff, 2012).
26. El gasto público per cápita en salud y en educación varía mucho entre provincias. La esperanza de
vida es casi cinco años mayor en la CABA que en el Chaco, y la tasa de mortalidad infantil es más del doble
en Formosa que en la CABA. La inversión por alumno estatal es cinco veces mayor en Tierra del Fuego que en
48 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

“Nostalgia contributiva” y estratificación de la cobertura

La crisis de la sociedad empleadora y los arreglos institucionales de los sistemas de

protección social articulados sobre la lógica del seguro social contributivo modularon la
interdicción de los beneficios, resueltos de diferente manera pero con resultados análogos:
la expansión de la cobertura se produjo de la mano de su estratificación. En estudios previos,
se planteaba la incapacidad estatal de estructurar la provisión de servicios sociales sobre el
concepto de ciudadanía y con orientación universalista como una característica central del
estado social (Isuani, 1992). El mismo autor (cap. 2), evaluando las reformas posteriores,
afirmaba que “Argentina no tiene el sistema de políticas sociales que merece, pero sí uno que
se le parece”, y rescataba que las políticas sociales “tienen el mérito de posibilitar un cierto
universalismo en el acceso a sus beneficios. Eso sí, un universalismo estratificado donde las
diversas puertas de entrada al hogar de la política social conducen a habitaciones de distinto
confort”. En consonancia con otros trabajos, el “universalismo estratificado” se configura
como un rasgo nítido del régimen de bienestar heredado y consolidado luego de la ola de
reformas en democracia.
La orientación universalista estuvo ausente en las reformas sociales recientes. En un
sugestivo ensayo, Claudia Danani (2017: 91) afirmaba que “las políticas sociales universalistas
son las únicas que carecen de sujeto, son las únicas que no son reconocidas como funda-
mento de movimiento u organización social o de sindicato alguno”, a la vez que enfatizaba el
carácter particularista adquirido por el proceso expansivo de ampliación de la cobertura, tal
como se documentó en esta obra. Bourdieu (1999) señalaba que “no hay política social sin
movimiento social capaz de imponerla”. Podríamos agregar: tampoco sin liderazgos políticos
que promuevan e impulsen la idea. En efecto, con excepción de las reformas a la educación
básica, las iniciativas universalistas carecieron tanto de apoyo social como de impulso político.
La orientación corporativa de amplios sectores de la burocracia estatal y del sindicalismo
vinculados con la gestión de los servicios sociales operaron como custodios y guardianes del
“interés público” ya que introdujeron rigideces al cambio y limitaron la gobernanza política
(para bien y para mal): ora como la propia encarnación de dicho interés, ora como coarta-
da para la conservación de arreglos institucionales específicos. El sindicalismo tradicional,
portavoz del colectivo del trabajo registrado, mantuvo sus posiciones históricas respecto de

Santiago del Estero, y la tasa de egreso en secundaria presenta una dispersión de 24,9 pp entre las provincias
(Palmidessi y Gorostiaga, cap. 4). La distribución provincial de beneficios del programa Argentina Trabaja no
guardó relación con la proporción de desocupados (Isuani, cap. 2). Kessler (2014: 242-243), con el propósito de
identificar las desigualdades socioespaciales en el territorio nacional, encontraba carencias de larga data en zonas
relegadas que explicaban la reproducción intergeneracional de la pobreza, el mantenimiento en el tiempo de la
concentración geográfica de la riqueza, la ampliación de las brechas de desarrollo entre las jurisdicciones (entre
2000 y 2010 acentuó la relegación en el NEA y el NOA); en suma, carencias perdurables, otras más novedosas
y déficits en casi todas las áreas analizadas.
 Gustavo Gamallo 49

las condiciones de acceso a la protección social.27 El igualitarismo “societal” y plebeyo que

solía calificar a las relaciones interpersonales en Argentina poco se traducen en el sistema
de políticas sociales que, en las condiciones de funcionamiento del mercado de trabajo, se
alejan cada vez de contribuir a la producción de una “sociedad de semejantes”.
La creación del sistema previsional de capitalización individual en 1993, luego revertida
en tiempos de Cristina Fernández en 2008, fue otra de las grandes transformaciones institu-
cionales de la política social en democracia. Ambas fueron decisiones del Congreso Nacional:
la primera, luego de una larguísima negociación, la segunda, casi sin debate (Arza, cap. 9).
Durante sus quince años de vigencia, la reforma de 1993 afectó severamente las cuentas fiscales
al retirar una masa considerable de aportes contributivos y desprotegió a un amplio sector de
la población en condiciones de jubilarse sin concretar ninguna de las mejoras y promesas que
habían planteado sus impulsores. La eliminación de las AFJP en 2008 no alteró las severas
condiciones de acceso al beneficio jubilatorio introducidas en 1993, y su persistencia, junto
con las condiciones de elevada informalidad y precarización laboral, produjeron restricciones
a la capacidad protectoria del régimen previsional que debieron ser atendidas por iniciativas
excepcionales. En efecto, la vía extraordinaria se convirtió en el mecanismo ordinario de acceso
a la protección previsional, y prácticamente permitió la universalización de su cobertura, en
especial entre las mujeres: hacia mediados del 2010 se habían asignado 2,45 millones de nuevos
beneficios (Arza, cap. 9).28 La autora resalta la sobrevivencia de regímenes especiales (un 5 %
de la población aportante al sistema caracterizado por tener reglas particulares de elegibilidad y
cálculo de la jubilación), de regímenes provinciales y otros (cajas profesionales, cajas de bancos
provinciales y cajas municipales) que estratificaron los beneficios y las condiciones de acceso
para las diferentes poblaciones a la vez que toleraron la duplicidad de prestaciones. En mayo
de 2019, los beneficios otorgados por cajas provinciales (10 % del total de beneficios en vigor)
eran en promedio un 65 % más elevados que las jubilaciones sin moratoria y más del doble
del promedio de beneficios de jubilaciones y pensiones del régimen general. La diversidad de
regímenes previsionales se combinó con la heterogeneidad entre beneficios contributivos y no
contributivos y con o sin moratoria: el haber jubilatorio promedio sin moratoria era más del
doble que con moratoria (en mayo de 2019).
La defensa de regímenes jubilatorios especiales por parte de la burocracia judicial,
militar, académica y de ciertas provincias y profesiones como derechos consagrados es un

27. Etchemendy y Collier (2008: 149) denominaron “neocorporativismo segmentado a una modalidad de
negociaciones a nivel de cúpulas en la cual los sindicatos de carácter monopólico, las asociaciones empresarias y
el gobierno pactan un salario mínimo general, y salarios sectoriales acorde a las metas de inflación, que se aplican
a una proporción de la fuerza de trabajo”. “Los sindicatos argentinos propiciaron cierto nivel de igualdad en tanto
ayudaron a los trabajadores formales a cosechar beneficios”, a la vez que “fortalecieron la brecha entre quienes
están afuera y adentro del mercado de trabajo formal”.
28. La participación de los estudios jurídicos privados para facilitar el acceso a los beneficios de la moratoria
previsional ha recibido escasa atención en el debate sobre el particular.
50 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

factor de estratificación del sistema. La meritocracia vinculada a la trayectoria laboral no fue

eliminada y el relajamiento del principio contributivo operó sin disolverse, como solución a
las condiciones de funcionamiento de un mercado de trabajo con extendida informalidad.
La composición de los recursos percibidos por el FONAVI fue modificada en 1991
(Ley N.º 23966/1991): se eliminó el financiamiento proveniente de aportes de emplea-
dores y trabajadores autónomos al FONAVI, y se conservaron los recursos tributarios
provenientes del impuesto sobre los combustibles. Esto constituyó una decisión aislada
de desafectación de una fuente de base contributiva y su reemplazo por otra de carácter
“universal”. En otros regímenes se vieron variaciones de los aportes patronales: en las
AAFF, descendieron del 12 al 9 % de la masa salarial durante el Gobierno de Alfonsín,
a la par que se incrementó el correspondiente al sistema previsional (posteriormente se
mantuvieron en ese nivel, si bien un 1,5 % fue destinado al Fondo Nacional de Empleo).
Respecto del régimen previsional, el incremento establecido durante el gobierno de Alfonsín
fue reducido durante la administración de Menem, y se incrementó nuevamente durante el
Gobierno de Néstor Kirchner. En suma, con excepción del FONAVI, no se verificó ningún
cambio decisivo en la lógica contributiva, si bien se modificaron los niveles y, en el caso
del régimen previsional, el efecto fue considerable. A su vez, el déficit de la recaudación
por esa vía se resolvió con el concurso de recursos tributarios generales, lo que mostró su
limitada sustentabilidad financiera.29
El ensanchamiento de las transferencias no contributivas bajo distintos formatos ins-
titucionales, masificadas a partir de la posconvertibilidad, fue otro cambio de relevancia, y
se constituyó en una herramienta estatal extendida e imprescindible para garantizar ciertas
condiciones mínimas de sobrevivencia de amplios sectores de la población frente a la crisis
del mercado laboral en términos de recompensas salariales insuficientes y de empleo de baja
calidad. Dicha ampliación tuvo dos vertientes: por una parte, la seguridad social no contri-
butiva (PNC, en especial por invalidez, la AUH y la PUAM) y, por la otra, los programas de
transferencias hacia las edades centrales.
La ampliación de la cobertura del régimen de AAFF fue acomodándose a la segmentación
del mercado de trabajo y así se estructuraron “subsistemas legalmente diferenciados, con
mecanismos de acceso y menús de prestaciones para aquellos considerados ‘contribuyentes’
y para quienes se definieron fuera de tal categoría” (Arcidiácono y Gamallo, cap. 8).30

29. Las contribuciones al seguro social variaron del 3 % del PBI, en el período 1980-1989, al 4,5 (1990-
1999), al 3,9 (2000-2009) y al 7,6 (2010-2012) (Cetrángolo, 2014: 115).
30. La propuesta de creación del Fondo de Ingreso Ciudadano de la Niñez (FICINI) en 1997, consistente en
la universalización del régimen de AAFF a todos los menores de dieciocho años independientemente del estatus
laboral de los adultos responsables, indicaba el agotamiento de las transferencias a NNyA reguladas mediante
el trabajo asalariado formal. Bajo otras premisas, hubo que esperar hasta 2009 para que el régimen se extendiera
al colectivo del trabajo informal con la creación de la AUH y hasta el 2016 para el del trabajo independiente
(Arcidiácono y Gamallo, cap. 8).
 Gustavo Gamallo 51

La heterogeneidad estructural configuró las burocracias estatales y su legalidad

(O´Donnell, 2008: 36). En particular, la ampliación de las transferencias a los hogares a
partir del presente siglo se comportó amoldándose a ese patrón y profundizando la distinción
estatal entre poblaciones “contribuyentes” y “no contribuyentes”. Además, la atención de
las poblaciones tradicionalmente atendidas (menores y mayores de edad) bajo la lógica de
intervenciones asociadas a la seguridad social se distinguió de la consolidación de un nuevo
departamento de intervención a partir de la masificación de las transferencias a las edades
centrales. Vale decir, la brecha “contributivo-no contributivo” articuló un par problemático
con diferencias de prestaciones y beneficios, a la vez que al interior de las prestaciones no
contributivas se expresaron distingos institucionales radicales: en efecto, la AUH, las PNC y
la PUAM se canalizaron a través de ANSES, mientras la mayor parte de las transferencias a
poblaciones potencialmente activas se operaron mediante programas ministeriales de baja insti-
tucionalización y con amplias y arbitrarias posibilidades de asignación y distribución territorial.
Arcidiácono y Gamallo (cap. 10) presentaron las limitaciones de las transferencias de
ingresos a las personas en edades centrales para sustituir el déficit de ingresos laborales:
prestaciones de bajo monto, postuladas con carácter transitorio, con criterios de accesibilidad
cambiante pero siempre sujetas a la comprobación de medios de vida, con corresponsabilidades
de diferente tipo y opacos mecanismos de distribución territorial. Un aspecto común fue el
mantenimiento del compromiso intelectual con la visión “trabajista” sobre el bienestar, vale
decir, la centralidad del “trabajo remunerado” como eje articulador del porvenir deseable;
por lo tanto, las políticas fueron concebidas “mientras tanto” se resolvía la baja cantidad y
calidad de la oferta laboral, pese a la evidencia de un período sostenido con empleos precarios
e inseguros y de bajas remuneraciones. Los beneficios otorgados por los programas estudiados,
dirigidos mayoritariamente a las mujeres como perceptoras, compensaron mínimamente
las limitadas oportunidades e ingresos laborales. Pautassi y Rodríguez Enríquez (cap. 12)
señalan que las transferencias monetarias fueron consolidando el “maternalismo social” y
reforzando el rol cuidador de las mujeres-madres como intermediarias para la mejora de las
condiciones presentes y futuras de sus hijas e hijos. Los planes sociales tendieron a rotularse
con la retórica de los derechos, mientras que sus contenidos y alcances escapaban a esa de-
finición (Aguirre y Pautassi, cap. 7). La “residualidad no contributiva” se constituyó en una
tendencia institucional relevante como respuesta a la crisis del principio contributivo sin
afectar en forma determinante la evolución de las líneas gruesas del gasto social (ver Bonari,
Harriague y Colombo, cap. 3).
La expansión de la cobertura de los sistemas de transferencias contributivos y no contri-
butivos tuvo como contrapartida la baja generosidad de las prestaciones: en la última década,
entre el 63 % y 73 % de la población jubilada percibía haberes mínimos, mientras que las PNC
por invalidez (las de mayor cobertura) se ubicaron por debajo de ese valor (Arza, cap. 9); las
transferencias hacia la población en edades potencialmente activas establecieron cuantías
ubicadas alrededor de la mitad del salario mínimo vital y móvil (SMVM) (Arcidiácono y
52 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

Gamallo, cap. 10); la AUH incorporó una retención del 20 % del beneficio monetario al
cumplimiento de las condicionalidades (Arcidiácono y Gamallo, cap. 8).
Vassallo Sella, Sánchez de León y Oggier (cap. 6) describen la fragmentación estruc-
tural del sistema de salud como un agregado de coberturas sucedidas a lo largo del tiempo
“hasta llegar a la universalidad teórica”, donde conviven desigualdades de “acceso, calidad y
resultados sanitarios” y se verifican la “inequidad en la utilización de los servicios de salud” y
resultados sanitarios con “grandes diferencias entre población con y sin cobertura explícita,
entre las personas de menores y mayores ingresos y entre las diferentes regiones geográficas
del país”. El sistema de salud se configuró con la imposibilidad por parte del Estado a la hora
de imponer modelos de regulación: desde aquella propuesta de reforma de 1988, se renunció
a un sistema sanitario integrado dado el poder de veto sindical a cualquier intento de coordi-
nación y articulación entre sector público y la seguridad social.31 A la par, la atención pública
de la salud en situaciones de emergencia sigue manteniendo sus condiciones universalistas.
Tomando prestada una expresión de Anthony Giddens, cuyos propósitos no guardan
ninguna relación con esta discusión, existe un tácito “consenso ortodoxo” en la organización
de la prestación de los servicios sociales en Argentina que puede caracterizarse de manera
sucinta y brutal a partir de la idea “trabajo céntrica” del seguro social (organización de la
previsión social, seguros de salud, transferencias a las familias, gestión del desempleo y carac-
terización de la condición de invalidez). La “trampa laborista” (Standing, 2014) operó como
el gran regulador: mantiene su solidez la figura del “aportante”, prototipo de un personaje
social simmeliano, quien se ganó el derecho mediante su esfuerzo y justifica los arreglos ins-
titucionales analizados. Frente a la oferta restringida de empleo formal, las condiciones de la
estructura laboral potenciaron la figura del “no aportante”, progresivamente convertida en
una “categoría sospechosa”; de acuerdo con esa regulación, que soporta circunstancias no
elegidas y a la vez la interdicción propia de la lógica aseguradora tradicional: la conformación
de arreglos institucionales alternativos a esa condición de diferente carácter, generosidad y
alcance fue la solución política incluyendo la batería de tratamientos específicos de activa-
ción y responsabilización (Merklen, 2013). La evidencia presentada muestra la dificultad
en romper con los mecanismos transitorios de excepción, que devuelven a los individuos la
responsabilidad por situaciones estructurales que escapan a su propio control, lo cual ali-
menta la brecha de bienestar entre las poblaciones asignadas y estratificadas en uno y otro
sistema (Gamallo, 2015a). El punto, en su momento establecido en trabajos pioneros sobre
la configuración del sistema de bienestar, fue desafiado por diferentes vías debido a su bajo
rendimiento sin alterar su “naturaleza profunda”, de acuerdo con lo reseñado. En definitiva,
la “nostalgia contributiva” del complejo bismarckiano mantuvo su potencia como principio
justificador y esquema organizador de la estratificación del orden del bienestar.

31. Victoria Murillo (2013) reflexionó sobre la importancia que el sindicalismo le asignó al control de los
fondos de los seguros de salud (obras sociales) y su cerrada defensa del modelo asegurador.
 Gustavo Gamallo 53

Mercantilización y estratificación educativa

Palamidessi y Gorostiaga (cap. 4) destacan que el incremento de establecimientos, de la

cobertura territorial y de la matrícula estudiantil se constituyó como “una política de Estado
permanente, facilitada o dificultada por las capacidades fiscales y por el grado de prioridad que
los ejecutivos provinciales asignaron a la educación básica en cada etapa” aunque observan
diferencias según las distintas regiones. La ampliación de la cobertura en educación inicial y
en la educación secundaria se verificó “en los grupos sociales de menores ingresos –con un
aumento de veintiséis puntos en la escolarización a los cinco años de edad y de diecisiete
puntos en acceso a secundaria de los jóvenes de entre veinte y veintidós años de edad en-
tre 2000 y 2016 para el nivel socioeducativo bajo–, así como en el fuerte incremento de la
población mayor de veinticuatro años con secundaria completa, de un 17 % en 1980 a un
70 % en 2010”. Paralelamente, advierten la “escolarización creciente de niños y jóvenes en
situaciones precarias de vida”, “la heterogeneidad de públicos, acentuando las distancias entre
procesos educativos y vivencias educativas de ‘alta’ y ‘baja calidad’ e intensidad formativa”, y
una amplia proporción que transita por una escolaridad primaria caracterizada por jornadas
escolares simples (86 % de los alumnos en 2015). Una de las mayores desigualdades por ni-
vel socioeconómico se manifiesta en la graduación del nivel secundario sin que las políticas
compensatorias establecidas la alteraran significativamente.
La mercantilización “pasiva” de la educación obligatoria es otra tendencia relevante
que no puede ser adjudicada a una definición oficial explícita, dado que las reformas neoli-
berales en educación tuvieron una expresión limitada (Gamallo, 2015b). Las subvenciones
a las escuelas privadas se orientaron a la oferta escolar (salarios docentes) con una mínima
corrección por la demanda, se sistematizaron a mediados de los años cincuenta y se fueron
ampliando (en los porcentajes, en el tipo de cargos y en el número de escuelas) sin modificar
radicalmente ese mecanismo, y se consolidaron en los noventa. La educación obligatoria es
considerada “pública”, independientemente de los agentes e instituciones que la imparten:
las leyes de 1993 y de 2006 distinguieron entre escuelas públicas de gestión “estatal” y “pri-
vada”. El creciente deslizamiento de la matrícula escolar proveniente de los sectores medios y
altos (pero también de los sectores populares) en los grandes centros urbanos manifiesta una
tendencia que, si bien no tuvo la potencia de la década de los sesenta, se acrecentó a partir
de la primera década del siglo actual y otorgó al sistema educativo un sesgo de diferenciación
social en un contexto de masificación de la cobertura. Bien mirado, el fenómeno se concen-
tró en cuatro jurisdicciones (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y CABA) (Gamallo, 2014).
Los conflictos con la multiplicidad de organizaciones sindicales de la educación básica
acompañaron a todo el período: como señalan Palamidessi y Gorostiaga (cap. 4), las dificul-
tades para dialogar y cooperar, las dinámicas de protesta, la disputa en torno a la paritaria
nacional y los largos meses de paro en diversas provincias formaron parte de la dinámica
habitual. Señalan los autores que la expansión del sistema educativo tendió a financiarse a
54 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

expensas del salario docente en la mayor parte del período, el cual recuperó algo de su valor
a partir de los años noventa y especialmente desde 2004.
La expansión de la cobertura de la educación superior fue notable: señala Luchilo (cap. 5)
que la actual población estudiantil es mayor en términos absolutos y relativos que en 1983, con
un incremento relativo de mujeres, de mayores de veinticinco años y de estudiantes provenientes
de los dos quintiles de ingreso inferiores. Además, el estudiantado se distribuye en una mayor
cantidad de instituciones universitarias y no universitarias, de diferentes tamaños y caracterís-
ticas, con una fuerte capilaridad territorial. Subraya también la “lógica de oportunidad política
coyuntural” en los procesos de creación de nuevas universidades nacionales: sin intervención del
Poder Ejecutivo y del Ministerio de Educación, proyectos sin planificación y mediante el impul-
so político de influyentes promotores locales y legislativos; de tal modo, la existencia previa de
ofertas de educación superior en los lugares de implantación de nuevas universidades no operó
como un factor de restricción. La tendencia a la expansión fue relativamente independiente de la
demanda: en las últimas dos décadas, la matrícula universitaria creció proporcionalmente menos
que la oferta de instituciones y de carreras y que la dotación de sus plantas docentes.

La crisis habitacional

La cuestión habitacional es la mayor deuda social de la democracia y fue escasa la relevan-

cia de la función “vivienda y urbanismo” en la estructura del GPS consolidado durante todo
el ciclo (Bonari, Harriague y Colombo, cap. 3). La expansión de la pobreza multidimensional
se manifestó especialmente en la dimensión residencial. En un marco de empobrecimiento
progresivo, la población continuó autoproduciendo sus viviendas y los barrios de relegación
continuaron su expansión con deficientes condiciones de habitabilidad. Orientadas a atender
esa dinámica informal, sobresalieron las políticas focalizadas de regularización dominial y de
mejoramiento barrial con alcances acotados y coyunturales (Di Virgilio y Rodríguez, cap.
11). Las organizaciones populares se convirtieron en actores relevantes en el entramado de
la política alimentaria, asistencial y habitacional: señalan las autoras que, si bien las acciones
descentralizadas y focalizadas no alcanzaron a imprimir marcas significativas en la reversión del
déficit habitacional, contribuyeron a acercar a nuevos actores (cooperativas, organizaciones
sociales, pequeñas empresas) habitualmente no contemplados por las políticas de hábitat.32
Entre 2003 y 2015, luego “de décadas de una notoria ausencia de lineamientos, la política
federal de vivienda marcó un punto de inflexión en la visibilidad y relevancia en la agenda

32. El cambio social a gran escala provocó la emergencia de actores colectivos y, a fines de los años noventa,
se fraguó la identidad del “movimiento piquetero”, con un renovado repertorio de protesta social y una nueva
modalidad organizativa (Svampa y Pereyra, 2009). El barrio, el nivel local, se constituyó paulatinamente en un
centro de cooperación y de movilización, y también en una fuente de supervivencia, producto de la sustitución
de la fábrica y el lugar de trabajo como eje de sociabilidad y organización (Merklen, 2005).
 Gustavo Gamallo 55

pública: pese al aumento en la producción de vivienda (103 mil soluciones habitacionales

por año), las iniciativas no dieron respuesta a todos los requerimientos habitacionales, que
exigen cuadruplicar el volumen de la intervención”, esto indicó que “toda la producción de
los planes federales no hubiera llegado a cubrir los requerimientos del GBA” (Di Virgilio y
Rodríguez, cap. 11); además, se mostraron las limitaciones de una política que se propuso
reactivar sectores específicos de la economía, lo que demostró el protagonismo de desarro-
lladores urbanos y del sector de la industria de la construcción, sin estar acompañada por
lineamientos de operación y recuperación de suelo urbano.33

Una agenda legislativa desbalanceada

La recuperación del estado de derecho en 1983 se produjo a la par de una creciente con-
vencionalización jurídica. La ratificación de numerosos pactos y tratados internacionales fue
una característica del retorno de la democracia (Aguirre y Pautassi, cap. 7). La Constitución
Nacional reformada en 1994 incorporó en su artículo 75 inciso 22 una serie de declaraciones,
convenciones y pactos internacionales que asumieron jerarquía constitucional y supremacía
jurídica. Las promesas legales y las titularidades se expandieron en diferentes ámbitos, en
especial en cuanto a la ampliación de los derechos civiles con efectos en el campo social:
patria potestad compartida, divorcio vincular, matrimonio igualitario, identidad de género,
entre las más relevantes (Pautassi y Rodríguez Enríquez, cap.12).
La agenda legislativa durante el período democrático tuvo un despliegue sectorial desigual.
Pese al fuerte sesgo presidencialista, “el papel del Poder Legislativo en materia social no ha sido
necesariamente acotado o deslucido” y así como se destaca su presencia en el campo educativo,
previsional y laboral, se advierte su ausencia en las intervenciones relacionadas con programas
frente a la pobreza (Repetto, 2013: 63). La evidencia recogida ratifica esa opinión, si bien la
participación en el campo habitacional, alimentario y sanitario requiere ser enfatizado. La
mayor parte de los hechos ya fueron mencionados, pero su relevancia disculpa la reiteración.
En el campo sanitario pueden encontrarse intervenciones “estructurales” y “particu-
laristas”. El intento de crear un Seguro Nacional de Salud fue la iniciativa más ambiciosa
durante todo el período democrático: señalan Vassallo Sella, Sánchez de León y Oggier (cap.
6) que el trámite legislativo desdibujó su intención de integrar a la población sin cobertura

33. En el marco de la “causa Riachuelo” tramitada ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“Mendoza,
Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios derivados de la contaminación ambiental
del río Matanza – Riachuelo”) (Expte. M. 1569. XL), con sentencia del 8 de julio de 2008 (Fallos 331:1622),
se identificaron 2.389 familias oficialmente consideradas como afectadas por la “limpieza de márgenes” y con
obligación de ser relocalizadas: aproximadamente al 75 % de la población residente se encontraba en la CABA y
menos del 40 % habían sido relocalizadas en 2018 (Merlinsky, Melè y Scharager, en prensa). Las mandas judiciales
tampoco lograron mejorar el ritmo de producción de viviendas sociales.
56 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

y aportar a la solución de la fragmentación del sistema: en 1988 se sancionaron dos leyes

(N.º 23660, de creación del sistema de obras sociales nacionales y la N.º 23661, de creación
del sistema nacional del seguro de salud) que mantuvieron el control sindical de las obras
sociales nacionales, en tanto la incorporación de las personas sin cobertura explícita mediante
la financiación compartida entre el Estado nacional y los provinciales nunca se llevó a la
práctica y ni siquiera fue reglamentada: esas leyes son el marco jurídico vigente y nunca más
se llevó a la discusión el problema de la universalidad del sistema de salud en Argentina.34
Posteriormente, continúan los autores, abandonada la pretensión estructural, se tendió a la
aprobación de legislación particularista por enfermedades específicas o problemas de salud
determinados.
El alcance y el formato de la emergencia alimentaria fueron el eje de la acción legisla-
tiva en ese campo (Aguirre y Pautassi, cap. 7). El Programa Alimentario Nacional (PAN),
aprobado por la Ley N.º 23056 de marzo de 1984, constituyó la primera política masiva de
asistencia alimentaria, originalmente concebida como de emergencia y con una duración
de dos años, cuya vigencia finalmente se extendió hasta 1989. Luego de la crisis de 2001,
el Congreso Nacional declaró la Emergencia Sanitaria y Alimentaria (Ley N.º 27519) en
2002, en respuesta a la situación de desnutrición que había tomado estado público. En ese
escenario, se produjo la única iniciativa popular desde su inclusión en la Constitución Na-
cional de 1994 (art. 39), que llevó el proyecto “El Hambre más Urgente”, con más de un
millón de firmas, al Congreso Nacional. Este logró estado parlamentario para convertirse en
la Ley N.º 25724, que señalaba que “en la emergencia, está destinado a cubrir los requisitos
nutricionales de niños hasta los catorce años, embarazadas, discapacitados y ancianos desde
los setenta años en situación de pobreza”.35

34. Hubo tres intentos de crear un sistema de carácter nacional, integrado y público de salud: el proyecto
de Ramón Carrillo durante los primeros Gobiernos de J. Perón, en concordancia con la tendencia mundial de
posguerra y con aceptación local, a la par que se sembraba la semilla del sistema de obras sociales sindicales; al
contrario del primero, los otros pretendieron ponerse en marcha en contra de un sistema fragmentado y choca-
ron con el poder de los sindicatos y de las organizaciones profesionales: el Sistema Nacional Integrado de Salud
(SNIS) en 1974 y el mencionado (Vassallo Sella, Sánchez de León y Oggier, cap. 6).
35. Exceptuando el voto, la democracia semidirecta o participativa se ejerció en contadas ocasiones en
Argentina. El veinticinco de noviembre de 1984 se realizó la única consulta popular de carácter vinculante en
virtud de un diferendo limítrofe con Chile. En septiembre de 2002 se inició la campaña “El Hambre más Urgen-
te”, impulsada por tres medios de comunicación y cuatro organizaciones de la sociedad civil, que sería la única
iniciativa popular (incorporada por el artículo 39 de la reforma constitucional de 1994): el proyecto recolectó
1,2 millones de firmas aproximadamente, tomó estado parlamentario y derivó en la sanción de la Ley N.º 25724,
mediante la cual se creó el Programa Nacional de Nutrición y Alimentación, conocido como Plan Nacional de
Seguridad Alimentaria (PNSA) (Arcidiácono, 2012). El solitario antecedente se desarrolló en una particular
coyuntura atravesada por el incremento de la población con insuficiencia alimentaria y riesgo nutricional debido
al concurrente aumento de los precios y deterioro de los ingresos como consecuencia de la crisis de 2001. Nin-
gún otro tema recibió un ejercicio democrático de tamaña consideración. Por el contrario, la concentración de
facultades legislativas en el PEN por medio de leyes de excepción y el abuso de decretos de necesidad y urgencia
(DNU) fueron una constante durante largos períodos, en especial a partir de la posconvertibilidad.
 Gustavo Gamallo 57

La actividad legislativa fue especialmente vigorosa respecto de la educación obligato-

ria. Según Palamidessi y Gorostiaga (cap. 4), la actuación del Congreso Nacional siguió las
reglas del presidencialismo argentino: “acompañó con euforia reformista la sanción de leyes
enviadas por el Presidente de la Nación en los momentos de mayor concentración de poder,
para pasar a no realizar –salvo en muy contadas ocasiones– monitoreo real de la situación
de la educación básica ni del cumplimiento de las disposiciones legales por parte de las au-
toridades ejecutivas a nivel nacional ni provincial”. En 1993, el Poder Ejecutivo obtuvo la
aprobación por amplia mayoría de la Ley Federal de Educación (N.º 24195), que extendió
la obligatoriedad escolar e introdujo una nueva estructura académica de acuerdo con la cual
perdió peso la modalidad de educación técnica. Señalan los autores que se constituyó un
marco normativo general y orgánico que ordenaba un nuevo sistema de educación básica:
un ministerio nacional con responsabilidades de orientación, regulación y coordinación de
la educación a nivel federal (mediante el Consejo Federal de Educación) y las provincias
asumieron la gestión de sus “ensamblados sistemas educativos”, desde la educación inicial
hasta la superior no-universitaria, entre las que se incluyó las escuelas de gestión privada.
Entre 2005 y 2007, prosiguen los autores, el Gobierno nacional impulsó y logró aprobar una
serie de leyes que introdujeron o modificaron reglamentaciones generales en las estructuras
institucionales y en la asignación de recursos para diversos niveles, modalidades y subsistemas:
de Financiamiento Educativo (2005), de Educación Técnico Profesional (2005), de Educación
Nacional - LEN (2006) y creación del Instituto Nacional de Formación Docente (INFD)
(2007). La LEN anuló la estructura académica de la LFE (volvió a la antigua denominación
de educación primaria y secundaria) y procuró unificar el desorden de estructuras, extendió
la educación obligatoria desde la sala de tres años hasta la finalización de la educación se-
cundaria y estableció la jornada extendida o completa para las escuelas primarias. No revirtió
la división de responsabilidades entre nación y provincias.
En la educación superior también se encontraron tendencias estructurales y particularistas.
En 1995, la Ley de Educación Superior N.º 24521 reemplazó la legislación del Gobierno de
facto y procuró regular los procesos de creación y aprobación de nuevas universidades. En 2015,
prosigue Luchilo (cap. 6), se aprobó la Ley N.º 27204 (modificatoria de la Ley N.º 24521), que
estableció bajas o nulas exigencias de ingreso a las universidades, institutos de formación docente
y técnica superior, tanto estatales como privadas. Esas modalidades predominantes, obligaron a
la adaptación de aquellas instituciones que establecían algunas restricciones. Además, prohibió
cualquier tipo de gravamen, tasa, impuesto, arancel, o tarifa (directos o indirectos) y consagró
la gratuidad que hasta entonces era una práctica establecida. Según Luchilo (cap. 6), no se
contempló el crecimiento o el desarrollo del sistema universitario y su ampliación resultó de las
relaciones entre diferentes actores interesados (congresistas nacionales, gobiernos provinciales y
municipales), que derivaron en leyes particulares de creación de nuevas casas estatales de estudio.
El otro campo de fuerte actividad legislativa fue el régimen previsional, especialmente
atravesado por el conflicto judicial (Bestard, Carrasco y Pautassi, 2015). Pueden encontrarse
58 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

cuatro categorías de intervenciones legislativas. Reseña Arza (cap. 9) que, en 1986, en

un contexto fiscal adverso, se declaró la “emergencia previsional” que congeló tanto las
demandas legales de los beneficiarios damnificados como la ejecución de las sentencias ju-
diciales y estableció un nuevo mecanismo de cálculo de los haberes, con la pérdida de poder
adquisitivo de los beneficios. En 1993, luego de un intenso debate legislativo, se aprobó la
reforma previsional basada en la capitalización individual como un componente central de
las reformas económicas y del Estado impulsadas por el Gobierno de Menem. En 2007 se
aprobó una nueva reforma previsional que reconfiguró el balance público-privado del sistema,
que resultó en el aumento de la afiliación al régimen público y el incremento de sus recursos.
En 2008 se eliminó el sistema de capitalización sin modificar las condiciones contributivas
de acceso al beneficio. En 2016 se creó un nuevo beneficio no contributivo (Pensión Uni-
versal para el Adulto Mayor - PUAM) como un componente orientado a la población sin
cobertura como un pilar permanente que apuntó a la universalización del acceso y a un
nuevo intento por resolver los conflictos judiciales (denominado “reparación histórica”).
Otras leyes se relacionaron “con un problema histórico, reiterado y nunca del todo resuelto
del sistema previsional: la indexación, y específicamente, las tensiones entre indexación y
equilibrio financiero del sistema”. Por último, la legislación creó regímenes especiales para
ciertos colectivos. De todos modos, el sistema “integrado” nunca resolvió el problema de la
armonización entre el régimen nacional, los regímenes provinciales y las cajas profesionales.
La actividad legislativa en el campo habitacional orbitó en torno a tres grandes pro-
blemas: locaciones urbanas, FONAVI y regularización de dominios. En 1984, el oficialismo
promovió la aprobación de una nueva Ley de Locaciones Urbanas que fijó las condiciones
necesarias para la celebración de los contratos (plazo mínimo de dos años de vigencia,
índices oficiales para ajustes, moneda de pago de curso legal, períodos y plazos de pago
mensuales, forma anticipada de resolución de los contratos, entre otros): no se volvió a
discutir el marco legal ni a auditar la suerte del régimen de promoción de locaciones de
vivienda, optativo y voluntario (a partir de ciertos instrumentos, básicamente, beneficios
impositivos) para inversores adherentes. Di Virgilio y Rodríguez (cap. 11) apuntan las
reformas del FONAVI en los años noventa: modificación de los recursos percibidos en
1991 (Ley N.º 23966), la descentralización de la administración en 1992 (Ley N.º 24130),
y en 1999, dada la crisis fiscal, se admitió que hasta el 50 % de los fondos pudieran ser
destinados a otros fines (Ley N.º 25235). Respecto del suelo, en 1989 se aprobó la Ley
Nacional de Tierras N.º 23967, que autorizaba la venta y transferencia de tierras fiscales
nacionales a sus ocupantes; en 1994 se sancionó la Ley N.º 24374 –la primera política
sobre regularización dominial de tierra privada (conocida como la Ley Pierri), a los fines
de dar respuesta a quienes habitaban loteos irregulares de propiedad privada ocupados–;
y en 2018 se sancionó el “Régimen de Integración Urbana y Regularización Dominial”
(Ley N.º 27453), con el propósito de determinar el carácter dominial (terrenos fiscales o
privados) en los que se asientan los barrios populares y el reconocimiento de las construc-
 Gustavo Gamallo 59

ciones existentes en ellos, relevante para impedir los desalojos de sus ocupantes. Podría
incorporarse a esa lista la privatización del Banco Hipotecario Nacional en 1997.
Una baja actividad legislativa se constató respecto de las AAFF y en el terreno de los
programas de transferencias de ingresos. En 1996, señalan Arcidiácono y Gamallo (cap. 8),
se dejó sin efecto el Decreto-Ley N.º 18017/1968 mediante la Ley N.º 24714 y se configuró
un nuevo régimen de AAFF que excluyó de los beneficios al colectivo asalariado de mayores
ingresos. Las ampliaciones posteriores (la extensión de la cobertura hacia el trabajo informal
en 2009 y hacia el trabajo independiente en 2016) se hicieron mediante sendos DNU modi-
ficatorios de la mencionada ley. Posteriormente, en 2015 y 2017 se establecieron mecanismos
de indexación de los beneficios por las mismas leyes de “movilidad jubilatoria”. Por otra
parte, durante dos décadas de existencia de programas de transferencias de ingresos no hubo
debate ni aprobación legislativa de casi ninguna de las intervenciones: la excepción fue la
Ley N.º 27345, de fines de 2016 (“emergencia social”), que definió la creación del Salario
Social Complementario (SSC) que resultó, paradójicamente, de opaca gestión (Arcidiácono
y Gamallo, cap. 10) y nulo monitoreo por parte del Congreso Nacional.
Respecto de las políticas de cuidado, Pautassi y Rodríguez Enríquez (cap. 12) relevan las
modificaciones producidas en los años noventa (Ley Nacional de Empleo y Ley de Contrato
de Trabajo) que flexibilizaron las formas de contratación de la mujer sin avanzar con medidas
de conciliación trabajo-familia. También en esos años se instituyó el derecho a percibir una
pensión no contributiva mensual, inembargable y vitalicia para las madres que tuviesen siete
o más hijos, cualquiera fuese la edad y estado civil, en el sendero del “maternalismo social”.
Finalmente, en 2013 se sancionó el Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Per-
sonal de Casas Particulares, que significó un avance normativo sustantivo para la población
cuidadora a la par de una dificultosa implementación en virtud de los elevados niveles de
informalidad. En suma, no se vieron progresos en materia de legislación sobre cuidados, pese
a la relevante y nutrida agenda y movilización social sobre el tema.

La “emergencia”: justificación y lugar común

La “emergencia” remite a lo imprevisto e inesperado, producto de una circunstancia de

peligro o de desastre, que requiere de una acción inmediata. Su declaración como argumento de
intervenciones estatales fue reiteradamente utilizada, y marcó un estilo recurrente de gestión social
(Gamallo, 2017). Aguirre y Pautassi (cap. 7), a partir del estudio de los programas de alimentación,
señalan que “las respuestas estatales se han concentrado en acciones tendientes a solucionar los
síntomas con acciones puntuales que tomaron la forma de planes y programas de emergencia”
concebidos como “transitorios, que se prolongan a lo largo del tiempo, sin reparar en las causas
y transformando la transitoriedad en la regla”. Al analizar las instituciones fiscales, Cetrángolo
(2014: 106) afirmaba que su principal problema surge como “resultado de una sucesión de medi-
60 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

das de emergencia que muchas veces se han convertido en permanentes”. Desde 1984 se viene
utilizando la etiqueta sin descanso, lo que destaca tanto la falta de creatividad como de eficacia.
Durante el Gobierno de Alfonsín se inauguró la serie en el campo alimentario y previsional.
Aguirre y Pautassi (cap. 7) señalan la ley de creación del PAN con carácter de “emergencia
y transitorio” en 1984. En 1986 se declaró la “emergencia previsional” en un contexto fiscal
adverso que congeló tanto las demandas legales de los beneficiarios damnificados como la eje-
cución de las sentencias judiciales y estableció un nuevo mecanismo de cálculo de los haberes
(Arza, cap. 9). En 1989, a poco de asumir y en el contexto hiperinflacionario, el Gobierno de
Menem implementó el programa de Bonos Solidarios de Emergencia y creó el Consejo Nacional
para la Emergencia Social (Aguirre y Pautassi, cap. 7). Seguidamente se aprobaron las leyes de
Emergencia Administrativa N.º 23696 y de Emergencia Económica N.º 23697, que habilitaron
la profunda reforma estatal durante la administración menemista. En 1999, se puso en marcha
el Programa de Emergencia Laboral (PEL) durante la presidencia de de la Rúa.
La gran crisis de 2001 invocó nuevamente la narrativa. El seis de enero de 2002 se
aprobó la ley N.º 25561, que declaró “la emergencia pública en materia social, económica,
administrativa, financiera y cambiaria” y delegó facultades legislativas al Poder Ejecutivo na-
cional hasta el treinta y uno de diciembre de 2004. A fines de 2004, y sucesivamente en cada
año posterior, fue prorrogada una y otra vez, con diferentes alcances respecto de la original.
En 2002 se decretó la emergencia ocupacional (DNU N.º 165/2002), la alimentaria (DNU
N.º 180/2002) y la sanitaria (DNU N.º 486/2002). Se inició el Programa de Emergencia
Alimentaria, y luego, la ley N.º 25724 creó el Programa Nacional de Seguridad Alimentaria,
que señalaba que “en la emergencia, está destinado a cubrir los requisitos nutricionales de
niños hasta los catorce años, embarazadas, discapacitados y ancianos desde los setenta años
en situación de pobreza”: desistió de la noción de la “transitoriedad” que estipulaba la recor-
dada y optimista iniciativa y estableció el carácter permanente de la asistencia alimentaria
(Aguirre y Pautassi, cap. 7). En 2003 se puso en marcha el Programa Federal de Emergencia
Habitacional, en el marco del entonces Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios, modificado en 2006 sin alterar su denominación.
En 2016 se sancionó la ley N.º 27345, que prorrogó la “emergencia social” hasta el treinta
y uno de diciembre de 2019 en los términos de la ley N.º 27200 de 2015 y creó el SSC. La
citada ley, a su vez, prorrogó lo establecido por la ley N.º 26204 la cual, en su tiempo, prorrogó
lo dictado por sucesivas leyes en igual sentido (N.º 26339, N.º 26456, N.º 26563, N.º 26729
y N.º 26896), que nos retrotraen a la crisis del régimen cambiario de la convertibilidad y al
conjunto de cambios normativos de esa particular coyuntura. En 2019 se declaró nuevamente
la Emergencia Sanitaria y Alimentaria (ley N.º 27519).36

36. En 2019 se declaró la “emergencia en materia penitenciaria” (Goñi, 2020). A mediados de 2020, entre
las medidas de mitigación de las consecuencias del aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO), se creó
un Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) que alcanzó a 8,9 millones de hogares (Arcidiácono y Gamallo, 2020).
 Gustavo Gamallo 61

En consecuencia, la “emergencia” fue una manera de categorizar y codificar, casi un

“género discursivo” de la cuestión social en democracia: ocuparse y actuar sobre lo urgente.
Aquello que fue designado de ese modo por programas, decretos y leyes da cuenta del abuso
de una nominación que, en verdad, alude a distorsiones estructurales, y que funciona como
una coartada discursiva de la postergación de reformas de ese tenor.

Palabras finales

Azarosa (y trágicamente), el cierre del horizonte temporal del estudio casi que coincidió
con la crisis desatada por la pandemia de COVID-19, llamada a concluir una época en los
modos de organización de la vida social. La escritura final de cada capítulo se desarrolló
durante el extensísimo ASPO establecido en Argentina, que puso en tensión las exigencias
de la labor intelectual con las demandas de cuidado. Este emprendimiento podría haberse
complementado con una bitácora que relatara los equilibrios entre los compromisos do-
centes virtuales y la redacción de ideas en oraciones ordenadas, frente a la atención de las
necesidades de los niños, niñas y adolescentes con su escolaridad presencial clausurada y el
aprovisionamiento de las personas mayores de cercanía: en definitiva, entre las condiciones
de actuación y las prácticas reflexivas deben anotarse “la fragilidad de las personas y la rele-
vancia de los cuidados”, cuestiones destacadas por Pautassi y Rodríguez Enríquez (cap. 12).
Los interrogantes desatados sobre el ordenamiento de los sistemas estatales de provisión de
bienestar en la pospandemia, afectados de distinto modo por el extraordinario acontecimiento y
expuestos en diferente nivel en sus bondades y restricciones, se enhebran con los resultados de este
libro: el balance crítico y la evidencia establecida se postulan como un material útil para contribuir
a la reflexión sobre las respuestas institucionales en la “nueva” normalidad. Sin resolución del
estancamiento económico no hay solución a la vista del problema del bienestar en Argentina:
tampoco la habrá sin un debate profundo respecto del funcionamiento del estado social.

Apéndice metodológico

El propósito del libro es describir e interpretar los principales hitos normativos y los
procesos institucionales de reformas sectoriales de la política social argentina durante los
gobiernos democráticos recientes, desde el inicio de la presidencia de Raúl Alfonsín (1983)
hasta la finalización del mandato de Mauricio Macri (2019), destacando sus logros en
términos de cobertura, los problemas estructurales de funcionamiento y las restricciones
y obstáculos a la mejora. En particular, compila un conjunto de estudios intensivos de los
sistemas nacionales de provisión de los servicios sociales: de educación obligatoria (niveles
inicial, primario y secundario) y superior; servicios de salud (público estatal, obras sociales y
62 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

medicina prepaga) y programas de alimentación y nutrición; los sistemas de transferencia de

ingresos a las familias: régimen de asignaciones familiares, régimen previsional, y programas
de transferencia de ingresos no contributivos a edades centrales; y políticas de provisión de
vivienda social. La construcción del objeto de estudio se adecua a las clasificaciones habi-
tuales del gasto público social. Asimismo, se incluyeron dos estudios transversales: uno sobre
los sistemas y servicios de cuidado y otro sobre el gasto público social. Puede acordarse sin
mayor controversia que se trata de objetos de investigación con contornos relativamente
explícitos y definidos institucionalmente dado su carácter público estatal.
Sin embargo, no deben descuidarse ciertas fronteras borrosas: tal es el caso de los servicios
públicos domiciliarios de provisión de energía eléctrica o gas natural, de gas envasado o el
transporte de pasajeros. Si bien son clasificados como “funciones económicas estatales” y pese
a tener efecto en la calidad de vida de la población y estar asociados a ciertas prestaciones
sociales (“tarifa social”), no fueron incorporados en la investigación.
En un sentido, la obra compila un conjunto de estudios intrínsecos de caso de carácter ex-
plicativo (Stake, 1999). En otro, despliega un análisis histórico comparativo de políticas sociales
al interior de una misma organización estatal a partir de la descripción densa de políticas de
diverso corte en términos de su composición (servicios y subsidios) y principios organizadores;
génesis, tradiciones y trayectorias; el orden de prioridad en la agenda pública; mecanismos de
mediación; obligatoriedad de sus prestaciones; y de las formalizaciones de derecho de los sujetos
interpelados (personas aportantes, subsidiadas, asistidas, clientelizadas, ciudadanas, entre otras
etiquetas). La investigación de estos asuntos nunca gozó de una posición de preeminencia en
el campo intelectual frente a otras esferas de la actividad estatal (acumulación y distribución
económica, relaciones internacionales o represivas, por mencionar algunas). El libro acopla
campos específicos de investigación con diferentes recursos de membresía, tradiciones, condi-
ciones de acceso y de circulación de saberes expertos. Si la reflexión sobre la “mano izquierda
del Estado” fue ganando consideración y espacio institucional en las últimos décadas, el campo
de la salud, de la educación y de la previsión social tiene una sólida y definida instalación. En
suma, la obra se propuso reunir esos linajes y legados en una empresa intelectual colectiva a
los fines de producir un inventario que reconstruyó la evolución de los “rostros” del estado
social, con sus diversas formaciones burocráticas y modos de intervención, en sus múltiples
intermediaciones y cambiantes relaciones con diferentes públicos, en la Argentina democrática.37
Las preguntas disparadoras y/u orientadoras de la investigación se ordenaron en torno
a los siguientes interrogantes: ¿bajo qué principios se organizaron los sistemas (universal,
residual o contributivo)? ¿Hubo continuidad o cambio, debilitamiento o fortalecimiento en

37. El Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (IDD-Lat), diseñado y aplicado por la Konrad
Adenauer Stiftung y Polilat, es un estudio anual de medición de la calidad de la democracia en la región desarrollado
desde 2002; una de sus dimensiones (ejercicio de poder efectivo para gobernar) se divide en dos subdimensiones,
una de ellas denominada “capacidad de generar políticas que aseguren bienestar” que combina seis indicadores.
 Gustavo Gamallo 63

esos principios a lo largo del período? ¿Se verificó la “dependencia a la trayectoria” o procesos
de innovación, ruptura y rearticulación? ¿Cuáles fueron las dinámicas en los procesos de cen-
tralización y descentralización y en los nudos o problemas de la relación nación-provincias?
¿Cuáles fueron las tensiones endógenas que obstruyeron o dificultaron la gobernabilidad
política (recursos humanos en sentido amplio –formación, calidad, cantidad–, técnicos,
relación con contratistas o proveedores, sindicatos, relación con las “clientelas” del servicio,
etc.)? ¿Y cuáles fueron las tensiones “exógenas” (transformaciones en el mundo del trabajo,
en la configuración y demandas familiares, actividad de actores colectivos, crisis fiscales,
etc.)? ¿Cuáles son las “bisagras” en la gestión entre los cambios de administración o al inte-
rior de ellas? ¿Hubo autonomía o dependencia entre la trayectoria del sistema en particular
y la dinámica del régimen de acumulación? ¿Cuál fue el lugar en la agenda política? ¿Cuáles
fueron los criterios determinantes en los procesos de inclusión y exclusión de poblaciones?
¿Se contemplaron acciones positivas para reducir las brechas de género? ¿Se debilitaron o
fortalecieron los roles tradicionales en términos de género? En definitiva, se puso en marcha
la estrategia analítica denominada el “Truco de la Máquina” (Becker, 2009).38
La investigación de carácter macrosocial se apoyó en un diseño “narrativo histórico”.39
La evidencia recolectada se basó en el uso de fuentes documentales, estadísticas (registros
administrativos y encuestas de hogares) y estudios previos. Los capítulos reunidos ofrecen una
doble marca: por un lado, una mirada “desde afuera” (de gran tradición en la investigación
social argentina) sin perder, por el otro, la consideración de “un espacio polifónico en el que
se expresan y se relacionan grupos” y como resultado de múltiples interacciones entre actores
en escenarios cambiantes tomando distancia de las posiciones que describen al Estado desde
su racionalidad legal (reglamentado según normas impersonales, burocráticas y permanentes)
y también de visiones esencialistas y totalizadoras manifestadas como unidades coherentes
(Bohoslavsky y Soprano, 2010).

38. “Consideremos un fenómeno que no nos agrada: nuestros alumnos no aprenden lo que les enseñamos, nuestros
representantes legislativos son corruptos, nuestros médicos están más interesados en ganar dinero y jugar al golf que en
curar nuestras enfermedades. Luego supongamos que, lejos de ser un resultado no deseado, eso es exactamente lo que
ha pretendido algún Creador omnisciente y omnipresente. Con oficio y con cuidado, el Creador organizó una compleja
máquina capaz de producir exactamente el resultado que tenemos ante nuestros ojos. Nos encantaría copiar esa máquina
para poder, nosotros también, producir políticos corruptos o estudiantes que no aprenden o médicos jugadores de golf
[…] De modo que tenemos que abocarnos a lo que la gente que trabaja en computación llama ‘ingeniería inversa’.
Desarmar la máquina, ver cómo funciona, cuáles son las partes y cómo se conectan entre sí, y qué pasa dentro de la
caja negra para poder, nosotros también, lograr este maravilloso resultado” (Becker, 2009: 62).
39. Los esquemas narrativos históricos “(…) se proponen comprender los procesos sociales en forma cohe-
rente e integrada a partir de un marco analítico argumental que postula una determinada relación entre procesos
sociales, políticos y económicos. Esta argumentación responde a un modelo lógico-histórico en el cual los procesos
antecedentes son postulados como los determinantes o activantes de otros procesos vinculados y subsecuentes en
el tiempo histórico. Estas investigaciones pueden estar sustentadas en datos estadísticos, fuentes documentales y/o
análisis históricos. La característica de este diseño de investigación es que permite mirar a la sociedad y a la economía
como fenómenos vinculados entre sí en un contexto histórico-político” (Sautu, Boniolo, Dalle y Elbert, 2005: 55-56).
64 Democracia y política social en Argentina (1983-2019)

Las políticas estatales se presentan, en general, como “productos terminados”: la trama

social de enfrentamientos y de coaliciones, de conflictos y de cooperación para su elaboración,
urdimbre y despliegue aparece en forma atenuada y con menor vigor; como así también la
filiación y pertenencia de las personas que habitaron posiciones encumbradas en la alta ge-
rencia estatal. La perspectiva se encuadra en el “análisis institucional” (Giddens, 2003).40 La
actividad estatal es un hecho social significativo y relevante que requiere de la indispensable
descripción de la magnitud de los recursos movilizados y del sentido y el alcance de las normas
legales impuestas en el espacio y en el tiempo. Frente a la notable contribución, por su riqueza
y singularidad, de los trabajos de etnografía política –de gran desarrollo reciente para el estudio
del campo estatal– y de las aproximaciones microscópicas a la actividad burocrático estatal, el
enfoque aquí adoptado movilizó una lectura estructural y de largo plazo: tal como puntualizó
críticamente Bourdieu, el sesgo academicista que hace del mundo social un “espectáculo”, que
alimenta la producción de una narrativa asociada al “observador imparcial, ubicuo e invisible”
(2008: 311) mediante la utilización de un “metadiscurso por encima de los demás discursos”
(2008: 316). Dado que no es fácil zafar de ese atolladero, cabe al menos señalar la conciencia
sobre el problema: ganar en el sumario al precio de perder relieves y especificidades.
El diseño diacrónico definió un período entre 1983 y 2019, marcado por el hito inaugural
del cambio de régimen político: con el fin del Gobierno militar y el inicio de la presidencia de
Raúl Alfonsín el 10 de diciembre de 1983, se puso en vigencia un lapso democrático ininte-
rrumpido hasta nuestros días. Vale decir, la justificación del horizonte temporal se sostiene en
una variable de corte político institucional. El cierre culmina con el mandato del presidente
Mauricio Macri en diciembre de 2019, finalizado a la par del desarrollo de esta investigación,
lidiando con las consabidas restricciones de información oficial disponible en años cercanos
y de la reducida distancia temporal con los actos transcurridos y vividos. La primera lección
de la “imaginación sociológica” es la compresión del escenario histórico (Mills, [1959] 1998).
Cabe agregar que debido a las características del objeto de estudio y a los fines de identificar
la naturaleza de las variaciones observadas, los antecedentes y las condiciones específicas de los
arreglos institucionales de provisión de cada uno de los sistemas estudiados debieron ser expli-
cadas a partir de una ventana de observación de mayor duración, que implicó remontarse hacia
el pasado en función del caso particular. Por ejemplo, para comprender el alcance del régimen
de asignaciones familiares vigente en 1983 fue necesario describir la reforma de 1968; por el
contrario, los programas de transferencia de ingresos fueron de reciente creación. Por lo tanto,
los capítulos ofrecen una reconstrucción histórica de cada uno de los sistemas y regímenes.41

40. El análisis institucional es “un análisis social que pone en suspenso las destrezas y la conciencia de
los actores para considerar las instituciones como reglas y recursos reproducidos inveteradamente” (Giddens,
[1984] 2003: 393). Se diferencia de la “conducta estratégica” la cual es “un análisis social que pone en suspenso
instituciones socialmente reproducidas y que atiende el modo en que los actores hacen registro reflexivo de su
obrar, al modo que aplican reglas y recursos en la constitución de una interacción” (ídem).
41. Para una reconstrucción histórica de la política social argentina desde el siglo diecinueve al presente
 Gustavo Gamallo 65

En consecuencia, en función de los intereses y necesidades de la investigación, la continuidad

histórica de cada caso requirió de una temporalidad y un código cronológico particular y, a la
vez, de una discontinuidad histórica en cada operación específica (Lévi-Strauss, 1964).
La investigación social debe considerar los preceptos de la “vigilancia epistemológica”: lidiar
con las prenociones y la “ilusión del saber inmediato”; romper con lo autoevidente para la construc-
ción del objeto de estudio y operar con cautela metodológica (Bourdieu, Chamboredon y Passeron,
[1973] 2000). En particular, el trabajo de objetivación de una práctica de conocimiento científico en
asuntos sociopolíticos exige operaciones de reflexividad específicas: el Estado, mediante su discurso
normativo, de los enunciados de sus portavoces, de la elaboración y difusión de estadísticas, entre
otras manifestaciones de sentido, produce esquemas clasificatorios oficiales, despliega afirmaciones
sobre la realidad, modula las percepciones; la burocracia estatal difunde conocimiento por medio de
su saber experto y contribuye a la constitución y a la consagración de problemas sociales; en suma,
las nociones clasificatorias son emitidas por el mismo objeto de estudio y requieren de un ejercicio
racional que evite el peligro de quedar atrapado, dado que el ámbito de la dominación simbólica es
propio de la acción estatal (Bourdieu, 2008). Gabriel Vommaro y Mariana Gené (2016: 20) preca-
vían sobre “la relación de afinidad o distancia afectiva que liga al investigador con tales objetos”.
Desde la propia historia biográfica de los “sujetos de la objetivación” y agentes de la narración y
reconocimiento de la realidad bajo estudio, el período es particularmente significativo: la mayoría
de las autoras y autores se han formado y han realizado su trayectoria académica en estos años de
la universidad democrática, han trabajado en estos temas desde hace años y han acreditado una
militancia intelectual sobre el desarrollo de los asuntos, han compartido anhelos y decepciones; es
decir, han participado como agentes competentes y a la vez comprometidos con posiciones explicitas
e interpelados por la propia inscripción en el “microcosmos académico” del campo intelectual. En
suma, la reflexividad en el uso de las herramientas conceptuales y metodológicas impuso sus desafíos
específicos: sabrá juzgar el público lector el resultado de la narrativa omnisciente.

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