BEB BEE ERB RE RE HR HE HRB EEE BSE Se s k 1.- EL PROBLEMA DE LA REGULACION 1.1.- Definicién de regulaciéa La regulacién es la intervencién del Estado para cambiar el resultado que producen los mercados. Los mercados son un mecanismo a través del cual compradores y vendedores, mediante sus decisicnes voluntarias de intercambio determinan precios, cantidades y calidades de los productos y servicios. La regulacién altera la asignacién de recursos que produciria el mercado, sobre todo -aunque no solo- actuando sobre los precios, mediante disposiciones coercitivas emanadas por organismos estatales Ea sentido amplio, la regulacién es probablemente tan antigua como los precios y el Estado!. En el Cédigo de Hammurabi, el texto legal mas antiguo del que se tiene conocimiento, existen mas de 17 normas que regulan los precios de distintos recursos. Existen provisiones como: «242.- Si uno alquila por un afio un buey de trabajo, pagara 4 gur de grano por afio», 0 «258.- Si uno contrata a un pastor pageré seis gur de grano por afior. Otro texto legal que ejemplifica el uso de la fijacién de precios por parte del Estado es el Edicto de Diocleciano, publicado en el afio 301 d.c. En él se pueden leer disposiciones que, bajo pena de muerte para los infractores, regulan los precios méximos al pormenor del trigo (100 denarios por modius castrensis), o la cebada (100 denarios por modius castrensis). De hecho, se establecieron precios maximos para més de mil productos, servicios y salarios: desde precios para el vino y la cerveza, pasando por el precio por pasajero transportado y milla, hasta el pago a los profesores y los abogados. En el siglo pasado, la fijacién de precios por parte del Estado alcanz6 su culmen en las economias socialistas planificadas. Por ejemplo, los planes econémicos de la Unién Soviética regulaban mas de diez millones de precios. + Ves Schuettinger y Butler (1979). 27L Ropricusz Gonziuez No obstante, hay que aclarar que la regulacién econdmica tiene sentido en el marco de una economia de mercado, en la que existe una falla de mercado. En sentido estricto a la fijacién de todos los precios para todos los productos y servicios que se da en una economia planificada no se le puede denominar regulacién. A pesar de que el control de precios es una de las herramientas més visibles y poderosas de la regulacién, ambos conceptos no son equivalentes. En este libro, la regulacién es entendida como instrumento de politica pablica que trata de mejorar el resultado que producirian mercados no regulados en presencia de fallas de mercado. Como es conocido, existen diversas circunstancias en les que los mercados, en ausencia de intervencién, no producen un resultado eficiente. Las fallas de mercado son: las externalidades, la informacién asimetrica, los bienes ptiblicos y monopolio natural. 1.2.- Las fallas de mercado y sus efectos Las fallas de mercado son la principal justificacién normativa para las intervenciones del Estado en la economia, entre ellas la regulacion. En el siguiente cuadro se pueden apreciar un resumen de las diferentes fallas de mercado y las intervenciones que buscan corregirlas. Cuadro 1.1 Intervencién estatal y fallas de mercado Corregir fallas de mercado Intervencién | Suministro de bienes pitblices puros: minima Defensa, orden piblico, sistema juridico | Abordar las Corregir la. Regulacién del externalidades: | informacién | monopolio educacin asimétrica; | natural: ntervencién | Pasica, proteccion al - | regulacién Tatervenctén | sroteccién del | consumidor, | tanfaria, medioambiente | normativa regulacién de | sobre seguros | acceso. y entidades financieras Adaptads de Banco Mundial (1997). La intervencidn del Estado puede tener distintos grados, desde minima a intensiva. Puede estar limitada al suministro de bienes publicos puros, como la defensa de enemigos externos y la definicién y preservacion del orden legal interno. O, puede ir hasta el extremo de reemplazar completamente a la iniciativa privada en determinados sectores 0, incluso, en toda la economia. Entre ambos extremos, la regulacién econémica es una medida moderada de intervencién del Estado, que busca corregir 28BEEBE HEEHEEESE EEE HRE EE SESE eee ee anny f INTRODUCCION A LA REGULACION TARIPARIA una falla de mercado: el monopolio natural. Otras formas de intervencién moderada en la economia tratan de abordar otras fallas de mercado, como los bienes publicos, las externalidades o la informacion imperfecta. Los bienes ptiblicos es un caso paradigmatico de falla en el mercado Los bienes ptblicos puros se caracterizan porque, aunque como la mayoria de bienes, son costosos de producir, su consumo no es rival: pueden ser disfrutados por varias personas sin que el consumo de una de ellas merme el consumo de las dems. Ademés, resulta imposible, 9 por lo menos muy costoso, excluir al que no paga por ellos. En estas circunstancias, el mercado no produciré la cantidad adecuada de este tipo de bienes. Al ser imposible impedir que el que no paga tenga acceso al bien, los oferentes no obtendrian ingresos que compensaran los costos en que incurren para producir el bien ptiblico y desaparecerian del mercado. Por ejemplo, en el ambito de las infraestructuras de transporte, un camino rural o una carretera comarcal con poco tréfico tienen caracteristicas de bien pitblico: su consumo na es rival, dado que por escaso volumen de transito no se congestionan; asimismo, es casi imposible restringir su acceso, dado que los usuarios pueden ingresar desde casi cualquier punto del recorrido. Ante esta falla de mercado, la regulacién no es el instrumento idéneo para la intervencién del Estado, sino quiz4 la provisin del servicio de manera gratuita con algun mecanismo de financiacién publica. Las externalidades son otra falla de mercado. En su presencia, el mecanismo de mercado no hace beneficiarios o responsables a los participantes en el intercambio por todos los efectos positives o negativos que sus acciones tienen en los demas. De este modo, se habla de externalidades negativas cuando las caracteristicas del mercado impiden que el costo asociado a una actividad econémica no sea enteramente asumido por quien la realiza, resultando el costo privado de realizar la actividad inferior al costo social. Por el contrario, se habla de externalidades positivas, cuando las caracteristicas del mercado no posibilitan que todo el beneficio asociado a una actividad econémica sea disfrutado por quien la realiza. La consecuencia de la existencia de externalidades es que se realizan més actividades que producen externalidades negativas de las que resultaria deseable desde el punto de vista social y menos actividades que producen extemalidades positivas de lo éptimo. Existen ejemplos de externalidades en las infraestructuras de transporte; los usuarios de una carretera con mtiltiples puntos de acceso y sin peaje toman la decision de transitar por ella en funcién de sus| | | Aven Ropaicurz Gonzitez costos privados como el combustible o el tiempo del viaje. Sin embargo, no toman en cuenta las externalidades que generan. Cuando la carretera aicanza su limite de capacidad, el uso de la misma por parte de un usuario adicional genera congestion e impone a los demas usuarios de la via costos en términos de tiempo. Ante este problema podrian considerarse instramentos de racionamiento distintos a la regulacién tarifaria. Entre estos instrumentos se encontrarian dispositivos legales que limitan o prohiben el trénsito de algunos vehiculos durante los periodos en los que ja afluencia de vehiculos supera la capacidad de la via. La informacion asimétrica también es otra falla de mercado. En una situacién con informacion asimétrica, una de las partes que participan en la transaccién tiene mas informacién que otra. Cuando la asimetria de informacién se refiere a la cualidad intrinseca de un producto 0 servicio, como su calidad, se trata de un problema de informacién oculta, también conocido como seleccién adversa En estas circunstancias la asimetria de informaci6n existe antes de que las partes realicen la transaccidn. El resultado de la transaccién no esta totalmente determinado por la variable no observable, en este caso, la calidad del bien, sino que existe incertidumbre debido a factores totalmente exdgenos. En casos extremos, el mercado puede llegar a desaparecer ya que los potenciales compradores de un producto cuya calidad no pueden verificar a priori, pueden preferir no adquiririo por el temor racional de que los vendedores le ofrezcan productos cuyo valor real es inferir al precio que el comprador anuncia. Esta desaparicién del mercado es socialmente indeseable, ya que impide transacciones mutuamente beneficiosas para compradotes y vendedores. Cuando la asimetria de informacién se refiere a las acciones que una de las partes en la transaccién debe realizar como integrante de la misma en beneficio de la otra, se habla de un problema de accién oculta, o riesgo moral. En este caso, la asimetria de informacion surge después de realizada la transacci6n, ya que la accién oculta, que supone un esfuerzo a quien la realiza, no puede ser verificada por la parte que se beneficia de dicho esfuerzo, Al igual que en el caso anterior, el resultado de la transaccién no esta totalmente determinado por la variable no observable -en este caso, el esfuerzo- sino que existe incertidumbre. Por ejemplo, los beneficiarios de una péliza de seguro por desempleo si estuvieran completamente asegurados, no harfan ning&n esfuerzo por conservar sus trabajos. Por este razon, no existe un mercado para tales pélizas, a pesar de que seria socialmente deseable para aseguradoras y asegurados suayizar las consecuencias de la pérdida involuntaria de trabajo La ultima falla de mercado es el monopolio natural, En determinadas industrias, debido a las caracteristicas tecnolégicas que determinana INTRODUCCION A LA REGULACION TARIFARIA los costos de produccién y al tamafio de la demanda que abastecen, los costos se minimizan cuando toda 1s, produccién la realiza un sélo oferente. En este caso se habla de monopolio natural. El ejemplo mas tipico de esta situacion es cuando en una industria el costo Ajo es muy elevado y los costos variables son insignificantes. El costo medio por producto es menor si solo existe una empresa en la industria, de manera que el costo fijo se reparte entre la mayor cantidad posible de usuarios. Sila demanda puede ser atendida por una sola empresa, no tiene sentido que existan dos empresas en el mercado, ya que la sociedad incurria dos veces en el costo fijo. Por ejemplo, si dado el tamanio de la demanda por servicios aeroportuarios en una regién, basta con un tinico aeropuerto, construir y operar un segundo aeropuerto que brinde servicios sustitutos es redundante y supone un despilfarro de recursos. El costo medio por pasajero atendido aumentaria, ya que habria que dividir el costo fijo de dos aeropuertos enire la misma cantidad de usuarios, lo que resulta ineficiente desde el punto de vista de la produccion Sin embargo, cuando sélo existe una empresa en el mercado, ésta cuenta con poder de mercado: puede elevar sus precios por encima de su costo medio y obtener beneficios extraordinarios. De hecho, la empresa determinara un precio de forma que sus beneficios sean maximos. En una situacién de monopolio, el comportamiento de la empresa, en términos de los precios que cobra -o de la calidad que ofrece-, estd Unicamente limitado por la reaccion de la demanda, ya que no esté disciplinada por la existencia de otros competidores. Si existiera competencia, una empresa no podria subir el precio por encima del costo medio de forma rentable, ya_que perderia a todos sus consumidores en favor de otras empresas en ese mercado. Pero cuando en el mercado solo existe una empresa, su nica restriccion para subir el precio es la sensibilidad de la demanda, ya que los consumidores van a reducir su consumo en respuesta a subidas en el precio, No obstante, el consumo se reduce pero no desaparece por completo, ya que algunos consumidores si estén dispuestos a pagar el precio “més alto- que cobra la empresa y no tienen alternativa, pues el Unico proveedor del mercado es el monopolista. Esta circunstancia le permite cobrar un precio por encima del costo medio de manera rentable, siempre que se encuentre en el tramo elAstico de la curva de demanda. La consecuencia mas importante de esta falla de mercado es que el precio que fija el monopolista es superior al éptimo lo tiene un efecto negativo en la eficiencia asignativa, ya que es mas alto que el costo marginal, el precio que se fija en un mercado competitive. Para poder cobrar un precio superior al costo marginal, el monopolista reduce la oferta impidiendo transacciones socialmente ventajosas con los usuarios cuya disponibilidad a pagar es inferior al precio del monopolista pero superior al costo marginal.‘Apex Rooriouez Gonzauez 1.3.- La regulacién econémica como solucién al problema del monopolio natural La regulacién como herramienta de politica publica para intervenir en los mercados puede tomar muchas formas. Para los efectos de este libro, emplearemos el término regulacién econdémica como aquellas in- tervenciones del Estado dirigidas a solventar o paliar los problemas que ocasiona el monopolio natural. Por las caracteristicas, que veremos mas adelante, este problema es frecuente en el Ambito de los servicios publi- cos: telecomunicaciones, saneamiento, electricidad, servicios derivados de la infraestructura de transporte, etc. Hay que recaicar que los servicios puiblicos, y en particular los de in- fraestructura de transporte que trata este libro, adquieren la categoria de servicios regulados en funcién de la tecnologia con la que se producen y de la demanda que de ellos existe, y no en funcién de su naturaleza in- trinseca o de su caracter necesario para la sociedad. Con la regulacién econémica, el Estado puede determinar la estruc- tura de determinadas industrias, mediante la concesién o autorizacién de licencias para operar en ellas, o la imposicién de restricciones a la integracién vertical u horizontal. Asimismo, puede determinar el compor- tamiento de los participantes en el mercado, mediante el estsblecimiento de requisitos minimos a cumplirse durante el proceso productivo, o im- poniendo estandares de calidad para los productos y servicios result- antes de los mismos. Por wltimo, puede influir en el resultado: puede determinar la canti dad de producto a intercambiar en el mercado, mediante la imposicién de cuotas; puede determinar la asignacién de un producto, por ejemplo, estableciendo cartillas de racionamiento; también imponer que el precio no exceda de un nivel maximo, o no resulte inferior a un nivel minimo; y, finalmente, puede determinar la rentabilidad que pueden alcanzaz los oferentes en una determinada industria, mediante una combinacién de las medidas anteriores. En definitiva, la regulacién econémica trata de solucionar los problemas en la estructura, el comportamiento y el re- sultado que se observan como consecuencia del monopolio natural, y no como consecuencia de otras fallas de mercado. No obstante, algunas de las anteriores fallas de mercado pueden aparecer en el proceso regulatorio. Por la propia naturaleza de la actividad regulatoria, las fallas relacionadas con Ja informacién asimétrica son particularmente frecuentes, y han de ser consideradas para elegir como regular, para seleccionar el mecariismo de regulacién mas apto en presencia de monopolios natureles. 32"ES INTRODUCCION A LA REGULACION ‘TARIFARIA Por ejemplo, existe informacién asimétrica a la hora de seleccionar ‘un concesionario para que opere un monopolio natural. Las empresas operadoras conocen més de sus procesos y, en tltima instancia, de sus costos que el organismo del Estado encargado de otorgar la concesion. Esta entidad se enfrenta a un problema de informaci6n oculta, ya que jidealmente desea seleccionar al operador mas eficiente, pero no puede distinguirlo ex ante?. Otro ejemplo, de informacién asimétrica se da en el caso del esfuerzo empleado en reducir costos. Una vez adjudicada la operacién del mo- nopolio a una empresa, el operador puede realizar un esfuerzo en mayor o menor grado para reducir los gastos. Dado que el esfuerzo es costoso, el regulador desea que la empresa concesionaria realice un nivel de es- fuerzo éptimo en relacién al ahorro de gastos resultado del esfuerzo’. Sin embargo, ese nivel de esfuerzo no es verificable ex post por el regulador. Aunque estas circunstancias determinan el cémo regular, es decir, la seleccién del mecanismo de regulacién econémica, no conviene olvidar que la falla de mercado que justifica la regulacién es el monopolio natu- ral. Existen otros tipos de regulacién que se justifican en el resto de fal- las de mercado. Por ejemplo, los mercados financieros estan fuertemente regulados debido a los problemas de asimetria de informacién, no a la falta de competencia. Los mercados de transporte también se encuentran regulados debido a las externalidades que genera esta actividad. En to- dos ellos existe una intervencién del Estadd, justificada en fallas de mer- cado que no son el monopolio natural. Este libro se ocupara tinicamente de esta ultima. 1:4.- Los objetivos de la regulacién En un mercado perfectamente competitivo los bienes se producen al menor costo posible y, por efecto de la competencia, sus precios refiejan los costos econémicos de produccién; por consiguiente, son los més bajos posibles. En los costos econémicos de produccién se incluye la remuneracién apropiada de los inversionistas, con lo que existen suficientes incentivos para que permanezcan en la industria. Sin embargo, la remuneracién alos inversionistas no les permite obtener beneficios extraordinarios 0 rentas monopélicas. La consecucién de la eficiencia econémica, caracteristica de los mercados competitivos, es el objetivo principal de la regulacion. 2 Ver Baron y Myerson (1982). 2 Ver Laffont y Tirole (1986). 33‘Aver Ropeicuez Gonzau: Estos resultados no pueden lograrse simulténeamente cuando el mereado se configura como un moropolio natural. La minimizacic® de Costes, o eficiencia productiva, exige que solo haya una emprese 0 el reereadio, Pero si solo hay una empresa, va a tener poder de mercado y Gobrar un precio por encima de los costos. Al desaparecer 1a competencia, se pierde la eficiencia asignativa. El objetivo de la regulacién econémica es replicar para un mercado con caracteristicas de monopolio natural los resultados de un mercado competitivo, Por una parte, se pretende conseguir la eficiencia productiva, permitiendo que haya solo una empresa. Por otra parte, se busca aleanzar Er eiciencia asignativa, fjando y revisando las tarifas que se le permite ne ear de manera que refiejen los menores costos posibles de produccion. ccemas, se pretende dar a la empresa los incentives adecuados para inven, fjando y revisando sus tarifas de manera que obtenga wna rontabilidad suficiente para remunerar la inversion realizada. A los objetivos de eficiencia productiva, eficiencia asignativa ¥ viabilidad fnanciera de la empresa regulada se pueden afiadir otros Como la eficiencia dinémica, segtin la cual, la empresa deberia tener “nt Senda optima de inversiones para adecuarse a la demanda future de cerviciog, o la equidad distributiva, segiin la cual las tarifas deben reflejar la capacidad de pago por los servicios de los usuarios. No es posible alcanzar todos los objetivos de la regulacién de manta simultanea, En la préctica, hay que priorizar unos objetives en periict® de otros, Por ejemplo, si consideramos la definicion de eficiencia asignative como precio igual 2 costo marginal, cuando el costo marginal es inferior cPeneto medio, lo que sucede frecuentemente en industrias reguladas, al jar la tarifa igual a costo marginal para conseguir la eficiencia asignativa hho se logra el objetivo de viabilidad financiera de la empresa, ya que tendra pérdidas. Por el contrario, fijar una tarifa igual al costo medio permite Ja viabilidad financiera de la empresa, pero jmpide lograr la eficiencia asignativa. Por otro lado, si como resulta frecuente, la empress tiene ‘Gna ventaja informativa con respecto al regulador sobre los costos, ‘fijar y revisar tarifas en funcion del costo medio, no proporsiona incentives a Je empresa regulada a tomar acciones para minimizarlos, lo due resulta un impedimento para lograr del objetivo de eficiencia productiva. O' ejemplo adicional de las elecciones que enfrenta el regulador son los subsidies tarifarios: pueden resultar titiles para conseguir el objetivo de couidad distributiva, pero perjudican el logro de la eficiencia asignativa. Priorizer objetivos supone implicitamente priorizar grupos de involuerados en la regulacién: la empresa, los usuarios, los contribuyentes, ae como norma general, el establecimiento de las prioridades debe 34 _ _owe meme ee RP RBBB RERBEEE= — ttn tant ne IwTRODUCCION 4 LA REGULACION TARIPARIA ser una decisién politica, mientras que cémo alcanzarlas debe ser una decisién técnica, de acuerdo con los instrumentos a disposicién dei regulador. 1.5.-Los instrumentos de Ia regulacién Cuando se piensa en los instrumentos a disposicin de los reguladores para lograr los objetivos regulatorios, lo primero que viene a la cabeza es la regulacién tarifaria. De la misma manera que los precios cumplen un papel determinante en el mecanismo de mercado, las tarifas -o precios regulados-, también son fundamentales en las industrias reguladas. Sin embargo, la regulacién tarifaria es sdlo uno de los instrumentos regulatorios. Existe una enorme variedad de instrumentos regulatorios que podiamos agrupar en tres grandes categorias: las obligaciones con- tractuales legales y contractuales de la. empresa y el Estado, el régimen regulatorio y, por tiltimo, la regulacién tarifaria. Estos instrumentos es- tan contenidos unos dentro de otros. La regulacién tarifaria es una parte del régimen regulatorio, que a su vez es una parte de las obligaciones contractuales y legales. Por lo que respecta a las obligaciones contractuales y legales, los prin- cipales instrumentos del regulador son: la obligatoriedad de realizar in- versiones en una cuantia y plazo determinados, el establecimiento de niveles de calidad en la prestacién de los servicios, la duracién del con- trato de concesién y mecanismos de renovacién de la misma y el régimen regulatorio al que la concesion estara sometida. En cuanto al régimen regulatorio, se define en funcién de dos criterios clave, que estan establ- ecidos en el marco legal y contractual. El primer criterio es si se permite el pago de subsidios directos del Estado a la entidad prestadora del servi- cio. En caso afirmativo, la entidad prestadora puede cubrir parte de sus costos operativos y/o de inversion gracias a un pago directo del Estado. De lo contrario, la entidad prestadora deberé recuperar todos los costos derivados de la prestacién de los servicios mediante los ingresos obteni- dos por su comercializacién. Debido al poder de mercado que ostenta la entidad prestadota, los ingresos van a depender de manera critica del nivel tarifario. El segundo criterio que define el régimen regulatorio es lo que en la literatura econémica se conoce como “poder de incentivos”, es decir, dela relacién entre los ingresos que recibe la entided prestadora —sean ingresos tarifarios 0 sean subsidios-, y los costos reales que afronta la empresa para la prestacién del servicio y el cumplimiento de las obligaciones contractuales. Esta relacién se puede sintetizar en la siguiente formula: Subsictio/Ingresos tarifarios = C + (a-b+C).Apet Ropatcvez GowzAuez Si el vinculo entre ingress regulados y costos es muy fuerte ~cuando el parametro b del siguiente cuadro es cercano a cero-, las tarifas 0 sub- sidios siguen la evolucién de los costos. Si los costos suben, las tarifas suben y viceversa. En este tipo de regimenes regulatorios existen pocos incentivos a la empresa para que se esfuerce en minimizer los costos. Ante una subida de costos si la entidad prestadora entra en pérdidas, pronto le seguird un aumento de los ingresos regulados. Por el contario, sila entidad prestadora lograra reducir los costos y tener beneficios, todo lo que conseguiria seria una reduccién de tarifas 0 del subsidio. De esta forma, si se disocian los ingresos regulados de la entidad prestadora de Jos costos -cuando el pardmetro b del siguiente cuadro es cercano a uno, el régimen regulatorio proporciona fuertes incentivos a la reduccién de costos, dado que la entidad prestadora puede retener las ganancias que de dicha reduccién se deriven. Idealmente el mecanismo regulatorio deberia estar disefiado para que Ja empresa tenga una tasa de retorno razonable sobre sus inversiones. En la practica, debido a que la empresa cuenta con mejor informacion que el regulador sobre sus costos, no es posible lograr el objetivo de re- munerar a la empresa a una tasa justa, es decir, conseguir el objetivo que la empresa no extraiga rentas, y es preciso sustituirlo por el objetivo de incentivar la eficiencia productive, es decir, la reduccién de costos. La manera de dar a la empresa incentivos para la reduccién de costos es asignarle el riesgo de la provision del servicio, haciendo que la empresa sea el receptor residual de las rentas que el negocio genere, por lo menos, por un periodo de tiempo prefijado e inamovible. En la eleccién del poder de incentivos para el régimen regulatorio, existe una disyuntiva inevitable entre el objetivo de minimizar los costos y el objetivo de impedir que la entidad prestadora extraiga rentas, 0 lo que es lo mismo, que la tarifa regulada se encuentre por encima del costo medio real en que incurre la entidad prestadora. Si el regulador se decanta por un mecanismo que concede pocos in- centivos, se reducen los alicientes para que la empresa se esfuerce en reducir los costos. En ese caso, es probable que la tarifa refleje el costo medio en que incurre la entidad prestadora, si bien éste sera ineficiente- mente alto. Por el contrario, si el regulador opta por un mecanismo que concede muchos incentivos, el costo medio bajara pero el regulador debera hon- rar st compromiso de mantener 1as tarifas, permitiendo que la empresa realice beneficios extraordinarios, ya que el costo medio se redujo bajo promesa de mantener las tarifas disociadas de los costos, por lo menos por un periodo de tiempo preestablecido. 36 DERE RRERRPEREERE EERE BRB BEB ESBEE BREESE BEBE EEE BSE BHR SE BBE aa INTRODUCCION a LA REGULACION TARIFARIA Cuadro 1.2 Clasificacién de los mecanismos regulatorios Posibilidad de transferencia o subsidio Con subsidios | Sin subsidios Pago=C+(a-b0)_| Tarifa=C#(a-bC} Contratesa | Price-Cap recio Ajo Poder bet) de incentives | Medio Contratos Regulaciéa por incentives | por incentives {o>b>1) Bajo | Contratos ‘Regulacién al Cost-Plus | costo de servicio {b=0) | Tomado ce Laffont y Tirole (1993). Los mecanismos de regulacién tarifaria que representan los regimenes regulatorios que proporcionan muchos incentivos 0 pocos incentives al esfuerzo reductor de costos son, respectivamente, la regulacién por precios tope ~o price-cap- y la regulacién al costo de servicio. Finalmente, Ja regulacién tarifaria bajo cualquiera que sea el mecanismo elegido comprende cuatro procesos que se suceden en distintos momentos de tiempo: fijacién, revision, reajuste y aplicacion del nivel y de la estructura de las tarifas correspondientes a los servicios regulados. En entidades prestadoras muultiproducto, el nivel tarifario es la tarifa promedio ponderada de todos los servicios regulados que brinda la entidad prestadora. El nivel tarifario correcto debe permitir a la entidad recuperar Jos costos en que incurre. Establecido el nivel tarifario, la estructura tarifaria muestra los montos de cada tarifa y debe refiejar los costos relativos entre los distintos servicios. En un proceso de fijacién tarifuria se establece el nivel de precios de un nuevo servicio regulado, bien sea un servicio de nueva creacién, o bien sea un servicio existente que, por las condiciones de competencia vigentes en su mercado, debe regularse. En caso de tratarse de un grupo de servicios regulades, la Ajacion también incluye determiner la estructura tarifaria de los nuevos servicios. El nivel tarifario debe especificar para cada servicio la unidad de cobro, o lo que es lo mismo, la unidad fisica que mide el servicio brindado 0 puesto a disposicion de los usuarios. En un proceso de revision tarifaria se establece un nuevo nivel y estructura tarifaria para servicios que ya estaban regulados. La revision puede realizarse a intervalos regulares predeterminados ~como sucede en los servicios regulados por price-cap-, 0 puede realizarse cada vez 37‘Apet Ropriauez GowzAuez que las condiciones de demanda o costos hayan cambiade de forma que el nivel y estructura tarifaria anterior hayan quedado desfasados para cumplir con los objetives regulatorios -como sucede en los servicios reguiados por costo de servicio, Dada la complejidad del proceso, la ‘revision de tarifas se realiza a intervalos que superan ampliamente el afio y pueden Hegar al quinquenio. La regulacién de tarifas puede contemplar reajustes tarffarios periédicos. Los reajustes son la actualizacion de forma automatica, mediante formulas preestablecidas en el contrato de concesién o en el marco legal, de las tarifas en funcién de indices sobre los que el regulador o la entidad prestadora no tienen control. Entre estos indices se encuentran el indice de precios al consumidor 0 indices cambiarios. En algunos casos, la indexacién de las tarifas afecta ‘inicamente al nivel tarifario, dejando a la entidad prestadora libertad para que determine la aplicacién del indice a la estructura tarifaria como estime oportuno, siempre que respete el nivel tarifario establecido en la revision. En otros casos, el marco regulatorio no permite que la entidad prestadora elija la estructura tarifaria tras el reajuste, que es impuesta por el regulador o el contrato. Bl reajuste de tarifas y su aplicacién se Suele realizar anualmente, aunque existen casos en los que se realiza trimestralmente. 2.- MONOPOLIO NATURAL 2.1.- Definicién de monopolio natural monoproducto Una industria es un monopolio natural cuando los costos de produccién se minimizan cuando solo hay una empresa en el mercado’. Esta condicion se conoce como subaditividad de costos a nivel q, donde q es la cantidad total que producen los oferentes en un mercado. Cuando se trata de empresas que producen un solo producto, se expresa matematicamente asi: y ca@ < cca) donde, la produccién total es la suma de la produccién de cada una empresa i, (SL, q; = 9) y en el mercado existen por lo menos dos oferentes (N22) Como puede apreciarse en la formula anterior, el costo de produccion es menor cuando toda la cantidad de bienes 0 servicios son producidos por una empresa que cuando la produccién total se reparte entre dos 6 mas empresas. Para empresas monoproducto, existe una manera « Seguin fa definicién de Church y Ware (2000). 38= r INTRODUCCION A LA REGULACION TARIFARIA alternativa mas intuitiva de definir el monopolio natural: cuando el costo medio se minimiza si slo hay una empresa en el mercado. Al expresarlo en términos de costo medio, resulta mas fAcil apreciar que para que una industria sea monopolio natural, intervienen tanto factores de oferta como de demanda La escala éptima de produccion, es decir, la cantidad de producto que minimiza el costo medio dada la tecnologia yy los costos vigentes, determina la cantidad de empresas que en equilibrio van a operar en una industria, ‘Cuando la escala optima de produccién es pequefia en relacién al tamatio total de la demanda, van a existir muchas empresas en Ja industria y ésta tenderd a ser competitiva. En esta circunstancia, las empresas individuales comienzan a experimentar deseconomias de escala® para niveles de produccién muy pequefios comparados con la demanda de mercado. Deseconomias de escala, 0 costos medios crecientes, implican aumentos de precios, y eso posibilita que ingresen nuevos oferentes a abastecer parte del mercado a costos medios, y a precios, m4s bajos. Por el contrario, si la escala éptima de produccién es grande en relacion a la demanda del producto, lo eficiente es que ingresen menos empresas al mercado, o que las empresas existentes se fusionen en busca de mejorar la escala de sus operaciones. En el extremo, cuando la escala minima eficiente esta proxima o supera a la demanda total de mercado se presenta una situacién de monopolio natural, en la que lo eficiente es que sélo exista una empresa en el mercado. Caso paradigmatico de lo anterior resulta la situacion en la que existen economias de escala® crecientes para cualquier nivel produccién, como se muestra en el siguiente grafico: Grafico 1.1 Monopolio natural por rendimientos crecientes a escala 5 &s decir, el costo medio es creciente con cada unidad adicional producida. También se conoce Gomo rendimientos decracientes 2 escala, 5 Es decir, el costo medio es decreciente con cada unidad adicional producida, También se conoce como rendimientos crecientes a escala. 39ABeL Ropatcurz Gouzatsz Cuando el costo medio decrece para todos los niveles de produccién (ver grafico 1.1, izquierda}, la industria es un monopolio natural con in- dependencia del nivel de demanda. En estas circunstancias, es claro el caso en favor de la regulacién. Si, por cualquier raz6n, en un mercado como el descrito se partiera de una situacién en la que existen varios oferentes, éstos se comenzarian a fusionar. Las empresas fusionadas dis- frutarian de reducciones del costo medio de produccién, que trasladadas en todo o parte a los precios, les permitiria ganar cucta de mercado, que a su vez reduciria mas los costos de produccién. Silas empresas compiten por ganar cuota para bajar sus costos y no se coluden, esta dinémica terminaria cuando solo exista una empresa en el mercado. Durante el proceso de concentracién, si las empresas han fijado sus precios en fun- cién al costo marginal, han suftido pérdidas econdmicas, dado que el costo marginal es inferior al costo medio. Una vez finalizado el proceso, la empresa concentrada resultante puede elevar sus precios por encima de los costes. El monopolista maxi- mizara beneficios, ofreciendo una cantidad tal que el ingreso marginal (MR) sea igual al costo marginal (MC). El precio que fija el monopolista para vender esa cantidad provoca ineficiencia asignativa (ver grafico 1.1, derecha, area rayada debajo de la curva de demanda y por encima de la curva de costo marginal) y una transferencia de rentas de los consumi- dores al monopolista (ver grafico 1.1, derecha, rectangulo sombreado de- bajo de la curva de demanda y por encima de la curva de costo medio). En primer lugar, como se aprecia en el grafico, la reduccién en la canti- dad ofrecida provoca que se dejen de vender unidades cuya disposicién a pagar por parte de los consumidores es superior a su costo marginal de produccién. Esta pérdida de bienestar, conocida como triéngulo de Harberger, es irrecuperable para la sociedad y es la que justifica en pri- mera instancia la intervencién regulatoria, principalmente, en forma de fijacién de precios. El segundo efecto es una transferencia de renta de los consumidores al monopolista que en sentido estricto no es una ineficien- cia, pero va en contra del objetivo de equidad distributiva, En conclusién, si para el rango de produccién relevante, es decir, aquel para el que existe demanda, la fancién de produccién exhibe economias de escala, existiré un monopolio natural. En empresas monoproducto, los rendimientos crecientes a escala son condicién suficiente para la ex- istencia de monopolio natural. La existencia de un monopolio natural no implica que necesariamente existan rendimientos crecientes a escala, lo que plantea un problema afiadido para la regulacién. Puede haber casos en que estemos en pres- encia de un monopolio natural en el tramo creciente de la curva de costos medios, donde existen rendimientos decrecientes a escala. 40EES EES EHESBE BEEBE BE SB SE SB SS INTRODUCCION 4 LA REGULACION TARIFARIA Ante una curva de costo medio tal que AC{Q), como se muestra en el grafico 1.2 (izquierda), cuando D, refieja el nivel de demanda por el producto ~caso analizado anteriormente-, la industria va a configurarse como un monopolio natural, en la que el regulador tnicamente debe pre- ocuparse de determinar la tarifa correcta. Consideremos el caso en que la demanda del producto o servicio sea D, (ver grafico 1.2, izquierda). En este caso la demanda se encuentra sobre el tramo creciente de la curva de costo medio, es decir, existen deseconomias de escala. Sin embargo, el mercado sigue siendo un monopolio natural, ya que resulta mas barato abastecer toda la demanda. con una sola empresa que con dos, Se aprecia (ver grafico 1. 2, izquierda) que para cantidades de demanda inferiores a g™se cumple la condicion de subaditividad de costos: desde el punto de vista de la produccién no es eficiente que existan dos empresas. Sin embargo, seria posible que se diera esta configuracién para la industria. Como se muestra en el grafico, ante una situacién en la que, para una demanda como D, solo existiera una empresa y el regulador siguiera una politica de fijar ef precio igual al costo medio (la tarifa tendria un nivel igual a p*, ver grafico 1.2, derecha) habria margen para que una segunda empresa entrara en este mercado. La segunda empresa podria elegir un nivel de produccién p’, cuyo costo medio es c’, y ofrecer su produccién aun p®, 0 ligeramente inferior como p! (ver grafico 1.2, derecha). A ese precio, la segunda empresa tendria beneficios extraordinarios, (rectan- gulo sombreado en el grafico 1.2, derecha con lo que tiene incentivo para entrar, haciendo que la configuracién de la industria sea un duopolio. Esta configuracién es problematica para el regulador ya que al haber dos empresas no consigue la eficiencia productiva. La nueva configuracién podria poner en peligro la sostenibilidad de la empresa regulada, ya que al disminuir su nivel de produccién de la primera empresa su costo me- dio podria elevarse hasta un nivel superior a p’, e incurrir en pérdidas. Grafico 1.2 Monopolio natural y subaditividad de costos atAset Ropricvez Gowzitsz La situacién descrita es conocida en la literatura como monopolio natural no sostenible. En este caso, el regulador tiene una doble labor: ademas de determinar la tarifa debe impedir la entrada de otras empre- sas en el mercado, De lo contrario, se pondria en peligro la consecucién del objetivo de eficiencia productiva. 2.2.. Industrias proclives a la existencia de monopolios naturales regulados El monopolio natural que justifica la regulacién econémica tiene una definicién teérica en términos de su estructura de costos y de la escala minima eficiente que ésta determine en relacién al tamatio dela demanda. Para identificar qué industrias son proclives a la existencia de monopo lio naturales resulta til analizar el grado de rivalidad en el consumo y la posibilidad de exclusion que presentan los productos o servicios que producen. Los bienes en que si es posible la exclusion pero su consumo no es rival son proclives a la aparicién de monopolios naturales. Al ser posible la exclusién, existe el incentivo a que alguien provea los bienes ya que puede cobrar por su uso, Sin embargo, la no rivalidad en el consumo indica que una vez que se ha incurrido en el costo de producir el bien, el costo adicional de que una persona més lo disfrute resulta muy bajo, o casi nulo. Estas caracteristicas son frecuentes en los sectores de telecomunicaciones, agua y saneamiento, electricidad y servicios derivados de la infraestructura de transporte, siempre que no se encuentrerl congestionados.. Todos ellos tienen en comin que para la produccién del’bien 0 sérvicio es preciso invertir en capacidad. Bs esta capacidad la que, mientras su limite no se alcance, tiene caracteristicas de ser un bien que no presenta rivalidad en el consumo Por ejemplo, para poder embarcar un contenedor es preciso hacer una inversion en infraestructura, como amarradero, muelle de carga, griia, y ademas incurtir en costos de energia y mano de obra para mover el con- tenedor del muelle a la nave. Obviamente, el uso de energia y mano de obra presentan caracteristicas de rivalidad en el consumo: la energia y el tiempo que se emplean en el embarque de un contenedor no pueden ser utilizados en el embarque de otro contenedor. Sin embargo, la capacidad si puede ser reutilizada, su consumo no es rival. En tanto en cuanto no se llegue al limite de capacidad, el que se haya embarcado un contendor en un momento, no impide que se embarquen otros contenedores mas adelante, dado que el muelle, la grita y el amarradero van a continuar prestando servicios. 42i INTRODUCCION A LA RECULACION TARIFARIA En definitiva, mientras la capacidad no se sature, se esta ante un bien de consumo no rival. Los servicios en los que se requiere una fuerte inversion en capacidad en relacién al resto de costs son propicios para que se presenten las caracteristicas que definen el monopolio natural. En estos casos, la regulacién tarifaria es el principal instrumento a considerar, - ALTERNATIVAS A LA REGULACION DEL MONOPOLIO NATURAL En presencia de industrias proclives a la aparicién de monopolios naturales, sostenibles o no, resulta justificada la intervencién de los poderes publicos para evitar ineficiencias. Cabe preguntarse, no obstante, si la regulacién tarifaria es la mejor alternativa de intervencién. La regulacién tarifaria es complicada en la practice, debido a las asimetrias de informacién entre la entidad prestadora y el regulador, es costosa y est sujeta a errores. Para tratar de superar las dificultades de la practica regulatoria en la literatura se han considerado diversas alternativas. Las mas habituales son: la subasta del monopolio, la teoria de los mercados contestables y, para el caso de infraestructura de transporte, la competencia intermodal. 3.1. La subasta del monopolio a la Demsetz En la practica de la regulacién tarifaria, cuando no existe la posibilidad de otorger subsidios a la entidad prestadora, los reguladores suelen decantarse por establecer politicas para la fijacién de la tarifa al nivel del costo medio de la empresa regulada. De esta forma, se garantiza la sostenibilidad de la oferta y se consigue que la entidad prestadora no realice beneficios extraordinarios, replicando dos aspectos deseables de los mercados competitivos. Cuando el monopolio es la mejor configuracién para la industria, solo debe haber una empresa regulada en el mercado; pero el regulador desconoce cual seria la emprésa més eficiente en la produccién y cual seria su nivel de costos medios, Una de las dificultades de la regulaci6n tarifaria es conocer cual es el costo medio de los servicios que brinda la entidad prestadora, para el nivel de demanda que debe abastecer. Las empresas prestadoras tienen un mejor conocimiento de la tecnologia, los precios de los insumos y de la demanda por el servicio. El precio regulado va a depender de todas esas variables sobre las que el regulador conoce menos que las entidades prestadoras. 43Aset Ropricusz GonzAuz Ante esta situacién, Demsetz” propuso que el regulador, en lugar de estimar directamente todos estos parémetros, podria hacer que las em- presas revelen esta informacién mediante una subasta por el monopolio. De esta forma, el derecho a brindar servicios se adjudicaria a la empresa que se comprometa a cobrar la tarifa mas baja al usuario. El mecanismo de subasta de Demsetz propone sustituir la competencia en el mercado, o competencia ex post, por la competencia por el mercado, o competencia ex ante. El procedimiento consiste en organizar una subasta descendente. Da- das unas condiciones para la prestacién del servicio, como su calidad, el regulador anuncia una tarifa y observa cuantas empresas estén dis- puestas a dar el servicio cobrando esa tarifa. Posteriormente el regulador va descendiendo progresivamenie la tarifa hasta que sélo una empresa permanezca interesada en ofrecer los servicios. La tarifa que logre que sélo una empresa permanezca interesada seré la tarifa regulada y esa empresa seré la adjudicataria del monopolio. En el Gréfico 1.3 se muestra una situacién en la que existen tres entidades prestadoras, cada una de elas con su curva de costos medios Mientras que el regulador anuncie tarifas en la zona 3 (ver eje vertical en el grafico 1.3) todas las entidades estan interesadas en ofrecer el servicio, dado que la tarifa es superior a sus respectivos costos medios. Cuando el regulador anuncia una tarifa en la zona 2, la empresa més ineficiente cuya curva de costos es AC, saldrd de la subasta. Tras sucesivas ofertas a la baja, la tarifa entrara en la zona 1, momento en el cual, la empresa cuyos costos medios‘Estan refiejados por la curva AC, abandonaré de la subasta, dejando como ganadora de la misma a la empresa cuyos costos son mas bajos, AC, Grafico 1.3 Subasta a la Demsetz ” Ver Demsetz (1968), 44| f IyTRODUCCION A LA REGULACION TARIFARIA La subasta del monopolio presenta algunas ventajas importantes. Como resultado del mecanismo, se adjudica el monopolio a la empresa mas eficiente, sin que el regulador tenga que conocer las condiciones de demanda y costos en el mercado. Adicionalmente, al quedar fijada la tarifa, se otorga al adjudicatario incentivos para que reduzca atin mas sus costos. Sin embargo, no esta exenta de inconvenientes. La tarifa no sera el minimo costo medio posible, sino el de la segunda empresa con costos mas bajos. Como sucede en cualquier subasta, el ganador obtiene una renta informacional. Si esta diferencia es grande, la renta informacional puede ser politicamente inaceptable. Adicionalmente existen otros cuestionamientos précticos. Para que la subasta funcione debe haber una competencia efectiva por el mercado. Dado el nivel de especializacion que se requiere para operar infraestructuras de transporte, pudiera suceder que solo unas pocas empresas estén en condiciones de pujar, facilitando comportamientos colusorios. Otra debilidad del mecanismo se produce al momento de renegociar las condiciones y la tarifa. Sucede habitualmente que la empresa incumbente adquiere informacién especielizada sobre el monopolio que opera o haya acumulado activos no replicables que le den una ventaja en costos que potenciales entrantes no podran replicar, disminuyendo el nivel de competencia efectiva por el mercado. Salvo que el objetivo del regulador sea meramente recaudatorio, la subasta del monopolio no debe hacerse por un pago fijo como factor de competencia. La competencia por la explotacién del monopolio hara que gane el postor que mayor beneficio pueda obtener. La subasta transfer- ira las rentas extraordinarias de la empresa ganadora hacia el Estado. Pero si la tarifa queda desregulada, esto es, no se adjudica el monopolio a quien ofrezca la mejor tarifa al usuario, el ganador de la subasta fijaré ‘un precio de monopolio que maximice sus beneficios, y el mecanismo no reduciré la ineficiencia asignativa. 3.2.- La teoria de los mercados contestables Otra alternativa a la regulacion tarifaria es el concepto de los merca- dos contestables, planteada por Baumol, Panzar y Willig’. De acuerdo con este concepto, en mercados donde sdlo existe un oferente pudiera no ser necesaria la regulacién si se dan determinadas circunstancias. * Ver Baumol, Panzar y Willig (1982)Ape Ropeicuzz Gowzausz La justificacién de la regulacion es el poder de mercado que se deriva de un monopolio natural, Resulta razonable pensar que cuando la oferta esta monopolizada por una empresa, va a tener poder de mercado, y por ende ha de considerarse su regulacién tarifaria, Baumol, Panzar y Willig cuestionaron esta afirmacién. De acuerdo con su argumento, es posible que una empresa monopélica no cuente con poder de mercado si las barreras a la entrada en su industria son bajas, en concreto, sila entrada es libre y los costos hundidos son poco relevantes. Un monopolista que intentara abusar de su poder de mercado, elevando los precios por encima de sus costos, crearia su propia competencia al incentivar la entrada en la industria de competidores potenciales haciendo que el mercado sea contestable o disputable, Atraidos por las rentas en la industria, los competidores potenciales ingresarian al mercado constituyéndose en una competencia real que tendria el efecto de bajar los precios y acercarlos a los costos. En tales circunstancias, la amenaza creible de entrada y la imposibilidad de impedirla por parte del monopolista incumbente disciplinarian su comportamiento, haciendo innecesaria la regulacién tarifaria. Paradéjicamente, la contestabilidad de los mercados podria requerir regulacién para evitar la entrada ineficiente en casos de monopolio natural no sostenible. No obstante resulta poco frecuente que un mercado propicio para la aparicién de monopolios naturales sea contestable, por lo que la aplicabilidad de esta idea en la practica regulatoria es limitada. En cualquier caso, se puede rescatar la idea de que si existe algin elemento que tenga el efecto de disciplinar de manera suficiente al monopolista la regulacién tarifatia puede ser innecesaria. 3.3.- La competencia intermodal Por iiltimo, la competencia intermodal puede reducir la necesidad de regulacién. Braeutigam? determiné reglas de fijacién de precios en mercados donde compiten distintos modos de transporte, a las que llamé regulacién parcial de segundo éptimo. Cuando en algunos de ellos existen economias de escala y en otros no, Braetitigam derivé reglas de regulacion alternativas que evitaban la regulacién tarifaria y la regulacién al ingreso y propuso la regulacién parcial tinicamente en aquellos mercados suijetos @ economias de escala. De esta forma se reduce la carga administrativa que el regulador tiene que afrontar y sus necesidades de informaci6n. Si bien la regulacion intermodal se pensé para empresas de transporte, es una alternativa que debe ser considerada para la regulacién de 8 Ver Braeutigam (1979), 46| F INTRODUCCION & LA REGULACION TARIFARIA infraestructuras de transporte. En ellas, se prestan distintos servicios de infraestructura de transporte que son alternatives y las economias de escala @ las que est sujeta su prestacién son distintas dependiendo de la tecnologia que empleen. En definitiva, la teoria de la competencia intermodal puede ayudar a delimitar qué servicios deben estar sujetos a regulacién y cuales no. Como sucede con la competencia potencial o la competencia por el mercado, la competencia intermodal analiza las condiciones de competencia, esta vez en mercados relacionados, para delimitar el Ambito de la regulacién. 4,.- PRINCIPALES MECANISMOS DE REGULACION TARIFARIA 4.1,- Variables de decision y alcance de la regulacién El principio basico de Ja regulacién es replicar lo que sucede en los mercados competitivos. Uno de los resultados que la competencia produce en os mercados es que los oferentes obtienen beneficios econémicos nulos: recuperan todos sus costos econémicos, pero no obtienen beneficios extraordinarios. Cuando las entidades prestadoras son privadas, esta caracteristica es especialmente valorada por los reguladores. Partiendo de que el principio rector de 1a regulacién es establecer condiciones de forma que la empresa prestadora no realice beneficios extraordinarios, se pueden clasificar a los diferentes mecanismos de regulacién en funcién de su actuacién sobre las variables que determinan los beneficios. El beneficio de la entidad prestadora puede escribirse mediante la férmula’?: m(q) = pq — Cex(4) — Cen(@ Donde: p es la tarifa regulada; q es la cantidad de servicios regulados vendida; c,/q) son los costos exégenos, que dependen de la cantidad de servicios vendidos pero sobre los que la empresa no tiene control; y, c,,(q) son los costos endégenos, que dependen de la cantidad de servicios vendidos pero sobre los que la empresa tiene algtin grado de control. © Ver Alexander, Mayer y Weeds (1996), 47Apet Ronricuzz Gonzitaz Dadatina cantidad ga ser producida, el grado de control que la empresa tiene sobre los costos esté relacionado con la tecnologia de produccién y el precio el que la empresa puede adquirir los insumos necesarios para obtener la cantidad de producto deseada. Si existe una tecnologia éptima y estandarizada en el proceso de produccién, la empresa tendra muy poco grado de control sobre los costos por via de la combinacién de insumos para el proceso productivo. Por otro lado, si existe un mercado competitivo para los insumos requeridos en el proceso, la empresa ser precio aceptante y tendra muy poco control sobre los costos por via de los precios que paga por los insumos. En otras casos, por el contrario, la tecnologia éptima no esta aun establecida y la empresa tiene margen para reducir ios costos mediante mejoras en el diserio del proceso productivo, lo que le otorga cierta capacidad de control. En otras ocasiones el control sobre los costos viene por el poder de negociacién que la empresa tenga en el mercado de insumos, lo que le abre la posibilidad de reducir sus costos logrando precios més bajos. Dada esta descripcién basica de los determinantes del beneficio para la entidad prestadora, podemos establecer cuatro mecanismos basicos de regulacion de acuerdo a la influencia del mecanismo sobre los mismos: regulacién por precio tope, regulacién precio tope con traslado de costos exdgenos, regulacién por ingreso tope y regulaci6n al costo de servicio, 7 Cuadro 1.3 Ambito de aplicacién de los mecanismos de regulacién 5 Variables sobre | Variables sobre las Mecanismo de Regulacién | las que acta el | que no actita el | Mecanismo Mecanismo) Regulacion por precio tope | 7 ieee greed Regulacién precio tope con traslado de costos Pile L % Cn Regulaciéa por ingreso tope 2 Cue Ge Reguiacion al costo del servicio PS ou, = Tomaso de Alewander, Mayer y Weeds (1996). 4.2.- La regulaci6n a la tasa de retorno Historicamente, la regulacién a la tasa de retorno fue la primera en desarrollarse. A lo largo del siglo XIX e inicios del siglo XX, aparecieron nuevas indusirias vinculadas al desarrollo econémico y tecnolégico de a €poca como gas para alumbrado publico, agua corriente, ferrocarriles, telégrafos y, posteriormente, electricidad y telefonia, cuyas caracteristicas eran las de monopotio natural. Rapidamente se evidencié que la libre 48r INTRODUCCION A LA REGULACION TARIFARIA entrada a la industria y la competencia en precios, tipicas del mecanismo de mercado, no era capaz de garantizar servicios de calidad a precios eficientes y se optd por algtin tipo de intervencién: desde la propiedad pitblica, tipica en Europa, hasta contratos de largo plazo, habituales en Norteamérica. En general, ambos contemplaban la concesién de la explotacion a una empresa y el control de los precios de los servicios regulados. Cuando la concesién de la explotacién era entregada a una compaiiia privada, el plazo de la concesién tenia que ser lo suficientemente amplio para que pudiera recuperar ias inversiones. Debido a la duracién del plazo, los contratos de franquicia eran inevitablemente incompletos y en ellos se inchuyeron clausulas para la renegociacién de los mismos, asi como para la supervision del servicio, De esta manera, la regulacion a la tasa de retorno se puede contemplar como una respuesta al problema de contratos no completos, en el que la empresa acepta la renegociacién del contrato en funcién de las circunstancias establecidas en el contrato, siempre que se le garantice una tasa de retorno razonable"". Maremat camente podemos, reescribir la ecuacién del beneficio de la entidad pres- tadora de la siguiente manera, en funcidn de los factores productivos, capital y trabajo, de la depreciacién y de los impuestos. nq) =p-q-w:L—-r-K-d-T Donde: pes la tarifa regulada; q es la cantidad de servicios reguiados vendida, (el producto de p por q son los ingresos regulados con los que la empresa debe cubrir sus costos); Les la cantidad de trabajo empleada (en general, de cualquier insumo variable, que dependa de la cantidad de produccién); w es el precio del trabajo; Kes el capital invertido (en general, de cualquier insumo fijo, que no dependa de la cantidad de produccién); r es la tasa de retorno del capital; d es la depreciacion (en uun determinado aio}; y, Tson Ios impuestos que el regulado page. Sila intencién del regulador es fijar una tarifa tal que el regulado recupere sus costos, debera estimar los costos de provisién del servicio. Dada la interpretacién de regulacién a la tasa de retorno como un mecanismo para solucionar el problema de incompletitud en los contratos, la tarifa regulada debera hacer que la tasa de retorno sobre la inversion que se le permite tener al regulado debe respetar la siguiente inecuacién, piq-w:L-d-T K-D ss 3 Ver Newbery (1997). 49Ast Ropricvez GowzAtez Donde sla tasa de retorno que se le garantiza al regulado. Como se ob- serva, la tasaderetorno se calcula como ingresos netos @-q-w-L-d-T sobre el valor neto de la inversién (K —D), lo que se conoce como base de capital: K, la inversi6n total, menos la depreciacién acumulada D, es decir, la suma de las depreciaciones efectuadas hasta la fecha, d. Debe notarse que cuando s es igual a 7, la tasa de retorno sobre la inversion que se le permite obtener al monopolista iguala el costo Ge oportunidad de invertir en un determinado sector, sujeto a un determinado tipo de regulacién. Cuando esto ocurre, la regulacién a la tasa de retorno toma el nombre de regulacién al costo de servicio. Esta es la intencion de la mayoria de los reguladores, ya que para conseguir el objetivo de eficiencia asignativa, el regulador establecera tarifas de manera que s se aproxime al maximo a 7, pero sin que resulte inferior, dado que, dependiendo de las condiciones especificas para la prestacién del servicio, esto podria considerarse confiscatorio. El proceso de revisién tarifaria de los servicios regulados al costo de servicio es el siguiente. Por el mero paso del tiempo o por la ocurrencia de eventos no previstos, las tarifas vigentes comienzan a resultar inadecuadas Para alguino de los objetivos de la regulacién, En ocasiones es el propio regulador el que inicia el proceso. Quiz sospecha que las tarifas han comenzado a alejarse de los costos, y no se esté cumpliendo el objetivo de eficiencia asignativa. Por lo general, suele ser la entidad prestadora le gue solicita que comience el proceso de revision tarifaria justificando que el costo de produccién de los servicios ha eumentado y la retribucién al capital inyertido esta por debajo de su costo de oportunidad (regulacion al costo de servicio] o por debajo de la rentabilidad garantizada (regulacion ala tasa de retorno) Tras evaluar la pertinencia de la revision propuesta, el regulador inicia un andlisis de los costos de la empresa. El anélisis tiene como objetivo, evaliuar qué costos son realmente necesarios para la prestacin del servicio y cuéles no. Debido a que en este tipo de regulacién la tarifa Se establece de forma que los ingresos regulados garanticen ala empresa cubrir sus costos y obtener una determinada rentabilidad sobre el capital, ia empresa tiene incentivos a hacer pasat por imprescindibles cualquier Hpo de costos, en particular, tiene un fuerte incentive a incrementar innecesariamente su base de capital. La parte mas complicada de este Proceso es el andlisis de los costos enddgenos, aquelios sobre los que ia empresa tiene control, en particular aquellos referidos a la inversion por su elevado monto. Para la determinacién de la base de capital, los reguladores suelen emplear la doctrina dei used-and-useful, que consiste en considerar 50r IyPRODUCCION A LA REGULACION TARIFARIA como costo-legitimo a ser recuperado con los ingresos tarifarios aquellas inversidfes que efectivamente han sido usadas y cuya decisién de inversion se tomé bajo criterios de racionalidad econémica. En general, para la consideracién o exclusién a efectos de la determinacién de tarifas deben considerarse aquellos costes en los que hubiera incurrido una empresa disciplinada por la competencia en el mercado. Por ejemplo, hay costos como la publicidad, que pueden resultar controvertidos a la hora de considerarlos para la fijacion de tarifas. En EEUU, en algunos casos, se consideré como gasto valido la publicidad que realizaba una compafiia telefonica; en otros casos, sdlo se consideré aquella que tenia caracter informativo y contribuia a un mejor desempesio de la compaiiia. Simulténeamente se revisan las proyecciones de demanda, dado que de acuerdo a ellas se requeriran determinadas inversiones en capacidad. Los costos de la entidad prestadora dependen del nivel de oferta que se pretenda poner a disposicién de los usuarios, asi como de la cantidad de servicios vendidos. Los ingresos que han de cubrir esos costos dependen de la cantidad de servicios vendida. Por lo tanto, el regulador ha de considerar una tasa de uso o tasa de ocupacién, como el porcentaje de la capacidad instalada que sera efectivamente utilizado (y por el cual se obtendrén ingresos, salvo que se considere una tarifa en dos partes, como sucede en électricidad y energia) El andlisis de los costos y de la demanda de la empresa por parte del regulador trata de disminuir la asimetria de informacién con respecto a la empresa regulada. El operador del servicio conoce mucho mejor que el regulador los aspectos relacionados con la oferta, soluciones técnicas, precios de los insumos, etc., de los que dependen los costos. Asimismo, conoce mucho mejor aspectos relacionados con la demanda, como su sensibilidad ante variaciones en las tarifas. Por esta razén, para reducir la asimetria de informacién es preciso emplear una buena cantidad de recursos, tiempo y esfuerzo. Tras el anélisis de los costos y de la demanda se debe establecer una tasa de retorno razonable. Si la regulacién es al costo se servicio, se considera el costo de oportunidad dei capital en inversiones de similar riesgo, duracién y liquidez, es decir, se considera la remuneracién que un inversor percibiria en la misma industria, el mismo pais y sometida al mismo tipo de regulacién. La estimacién de la tasa de retorno garantizada es uno de los aspectos mas controvertides en cualquier revision tarifaria. La raz6n es que se aplica sobre la base de capital, que suele ser cuentiosa. Debido a que las inversiones estaran productivas durante bastantes afios, los reguladores suelen emplear modelos financieros para establecer las tarifas reguladas. 51Apet Ronriouez GonzAusz En ellos, los flujos de caja de la empresa son descontados @ la tasa de retorno garantizada, o la. tasa de costo de capital. La tasa de descuento ce un parametro que ejerce una gran influencia sobre el valor actual del fiujo y, por lo tanto, en las tarifas. Una ves que ge ha determinado los costes a ser cubiertos por 1a tarifa, inchuyendo el costo de capital o tasa de retorno, queda establecide el nivel tnnifenio, Bl nivel tarifario es una suerte de tatifa promedio. El tltimo paso del proceso de establecimiento de tarifas por tasa de retomno Cs la Eetorminacion de la estructura tarifaria, o lo que es lo mismo, determinar jas tarifas concretas de cada servicio regulado. Laentidad prestadora puede estableceren su estructura tarifariacobros difereniados en funcién de diferentes servicios o diferentes usuarios. Por ejemplo, en puertos es frecuente la distincién entre tarifas de servicios que se prestan a la nave y a la carga. En este caso los servicios son diferentes y ademas los usuarios son distintos. También pude establecer tarifas \ ferenciadas para un mismo servicio en funcion del tipo de usuario. Por éjemplo, tasa de embarque cobrada al pasajero, o TUUA, es diferente si el pasajero se embarca en una ruta nacional 0 internacional, aunque los Servicios que recibe en uno u otro caso son practicamente idénticos. Por Gitimo, la entidad prestadora puede establecer distintos esquemas de tarifa multiparte para un mismo servicio. Por ejemplo, la tarifa por uso de puentes de embarque a les aeroliness contempla un pago fijo, que da derecho al uso del puente durante uné Cantidad de minutos, y un pago variable en funcién del tempo adicional que el puente de embarque esté siendo utilizado, La entidad prestadora Sodria considerar distintas combinaciones de pago Ajo y Page variable; puede elegir un pago fijo mas bajo y pagos variables por Hempo adicional rene altos 0 viceversa, Todos ellos son ejemplos de cémo se define la cetructura tarifaria, de cémo se van a facturar los distintos servicios por los que el operador va a obtener sus ingresos. La eleccién por parte del regulador de la estructura tarifaria esta estrechamente vinculada con los objetives que pretenda conseguir. Enla medida en que el regulador esté preocupado por la eficiencia asignativa intentaré, en primer lugar, que Ia estructura tarifaria refieje la estructura de costos de los servicios, es decir, que 10 existan subsidios cruzados. En principio, si la produccién de una unidad de un determinado servicio es el doble de costosa que la produccién de una. unidad de otro servicio, la tarifa del primero debe ser el doble que la del segundo, Por lo general este principio tiene une aplicacion limitada ya que en muchos de los servicios Gerivados de las infraestructuras de transporte, los costos comunes son el principal componente. 52 aos ms Go BPRRBRRREBREEESInTRODUCCION A LA REGULACION TARIFARIA Los costos comunes son los costos en que la entidad prestadora incurre para prestar varios servicios, Existen costos comunes cuando el costo de produccién de dos o mas servicios es inferior cuando todos los servicios son producidos por una sola empresa que cuando los servicios se producen por empresas distintas, Este fendmeno se conoce como economias de alcance. Por definicién no existe un criterio objetivo para la asignaci6n de los costos comunes a uno u otro servicio, por lo que pueden existir distintas estructuras tarifarias que cumplan con el principio de no establecer subsidios cruzados. Existen subsidios cruzados cuando se dan cualquiera de estas dos circunstancias™: (i) la tarifa de un servicio resulta superior a la tarifa que cubriria los costos si la empresa solo ofreciera ese servicio, lo que se conoce como stand-alone cost, o costo en solitario; fii) la tarifa de cada servicio resulta inferior al costo incremental, es decir, al aumento en el costo debido a la produccién de ese servicio cuando la empresa ya ha incurrido en los costos necesarios para la produccién de todos los demas servicios considerados®. Debido a la gran importancia de los costos comunes, existen estructuras tarifarias muy distintas que cumplen con las condiciones para considerar que no existen subsidios cruzados. Por lo tanto, la utilidad de este concepto para lograr el principio de eficiencia asignativa es muy limitada. Un concepto complementario para lograr este principio es el de estructura tarifarias de Ramsey-Boiteux, conocidas como precios Ramsey en la literatura, De acuerdo a este criterio, cuando una empresa multiproducto debe recuperar todos los costos de produccién, debe fija precios por encima de los costos marginales, lo cual genera pérdida de bienestar social. Ramsey demostré que la forma Optima de establecer la estructura tarifa era distribuir los costos comunes entre los distintos servicios en funcién inversa a sus elasticidades de demanda. Las tarifas de los servicios cuya demanda es mas elastica, mas sensible al precio soportan una menor carga de los costos comtunes, Las tarifas de los servicios cuya demanda es menos sensible al precio soportan una mayor carga de los costos comunes. De esta manera, el criterio de Ramsey afiade @ las consideraciones analizadas de costos, cuya validez es limitada, consideraciones sobre las condiciones de demanda de cada servicio. ®2 Ver Fauthaber (1975). “NStese que si el nivel tarifario es correcto y permite a la empresa recuperar los costos econémicas totales sin hacer beneficios extreordinarios, si en un determinado servicio fa em- Presa estd cobrando una tarifa superior ai costo en solitario, necesariamente debe haber uno © mAs servicios en los que la empresa esté cobrando por debajo de su costo incremental. En cambio, si la empresa esté cabrando una tarifa por debajo del costo incremental de un servicio, no necesariamente Va a cobrar en algun atro servicio una tarifa superior a su costo en solitario. 53Apst, Ropricuez GonzAuez Como en todas las decisiones regulatorias, la preferencia por lograr un objetivo implica relegar otros objetivos, y la determinacién de la estructura tarifaria no es la excepcién. Aplicar precios Ramsey supone en muchos casos renunciar a objetivos redistributivos, ya que los servicios més inelasticos suelen ser los mas basicos y que suponen un mayor porcentaje del gasto de los consumidores con menor nivel de renta, Histéricarnente, la regulacién al costo de servicio ha sido la forma prevalente de regulacién. Ha permitido la construccién de casi todas las infraestructuras de servicios publicos. En muchos de los paises desarrollados, sobre todo a partir de los afios ochenta, conseguidos los objetivos de cobertura y expansién de los servicios publicos, la preocupacién se centré en la reduccién de costos. La regulacién al costo de servicio, es poco idénea para conseguir el objetivo de eficiencia, productiva, Una de las caracteristicas centrales de la regulacién al costo de servicio como herramienta para perfeccionar contratos de largo plazo, incompletos por naturaleza, es que no cuentan con un plazo establecido ¢ inamovible para las revisiones tarifarias. Estas pueden darse cada vez que la empresa considera que sus ingresos tarifarios no cubren los costos de la prestacién del servicio. Esta caracteristica establece un vinculo muy fuerte entre los costos y la tarifa, En la practica, existe un aspecto que debilita la vinculacién de los costos con la tarifa: el rezago regulatorio, ei tiempo que pasa desde que sucede el aumento de costos y el aumento de Ia tarifa. Cuando a la entidad prestadora apenas si se le proporcionan inventivos para la reduccién de costos éstos tienden a ser superiores a los costos eficientes. Es cierto que el proceso incluye una revisién de costos, pero también to es que la entidad cuenta con una gran ventaja informativa, por fo que puede hacer pasar por costos exdgenos costos que en realidad son endégenos; o puede hacer pasar por costos razonables, bajo el criterio used-and-useful, costos que en realidad no lo son. De esta manera, los controles que el proceso establece para evitar Ia ineficiencia productiva son largos, costosos y de eficacia limitada. Existe otra razén, de caracter mas técnico, por la que la regulacion por tasa de retorno perjudica la eficiencia productiva: el efecto Averch- Johnson'*. Cuando la empresa tiene garantizada una tasa de retorno por encima de su verdadero costo de capital tiene incentivos a elegir una combinacién ineficiente de capital y trabajo. Le eficiencia productiva requiere que los insumos capital y trabajo se empleen en relacién directa a su productividad y en relacién inversa a su precio. Cuanto mas. 4 Ver Averch y Johnson (1962).