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  • 09-Sartori Presidencialismo

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    09-Sartori Presidencialismo (1)

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    V. PRESIDENCIALISMO Vil. DEFINICION DE “SISTEMA PRESDENCIAL” AS‘ como se divide a los sistemas clectorales en mayoritarios y Proporcionales, a los sistemas politicos democraticos se les di, ¥ide en presidenciales y patlamentarios. Sin embargo, es mas dificil hacer esta tltima distinci6n que la primera. Es cierto «ue se puede definir a los sistemas presidenciales y a los parla. mentarios por exclusién mutua y que tn sistema presidencial 20 es parlamentario y uno parlamentario no es presidencial Pero la distribucién de los casos reales en estas dos clases lle. sa situaciones inaceptables. La razon es, por una parte, que ‘#0 su mayorfa los sistemas presidenciales no son definidos 108 ocuparemos de este problema ir los sistemas presidenciales y asegu. Famos de que no se les confunda con formas que aparentan ser presidéenciales ni se les considere erroneamenite cetno me”, | cles casi como un presidencialismo parlamentatio, ” 98 PRESIDENCIALISMO V PARTAMENTARISMO ie Irlanda funcio- son poco mis que adornos y Austria, Islandia e Ir sonora te ron} 2 estos pases nose les puede clasficar como presiencials fa pesar de la popularidad de sus presidentes electos.? ‘Stine ite (erterio 2) definitorio es que en los sis- el Ejecutivo, no es desig- 10 parlamentario. Los go- temas presidencies gobiem nado o desbancado mediante & ‘blernos son una preitogativa presidencial: es el presidente el ‘que a su discrecién nombra o sustituye a los miembros del ga- binete, Es cierto que cualquier presidente puede elegir ministros de una forma que agrade al Parlamento; aun a Imiembros del gabinete dcben su designacion al president Obsérvese inmediatamente que este criterio no es violado si se da al Parlamento el poder de censurar a ministros indivi- s0 en las raras situaciones en que la censura parlamenta {que un ministro debe renun: ciara su cargo.> No se viola el criterio porque en ambos casos sigue siendo el presidente el que retiene unilateralmente el poder de nominacién y lena los puestos del gabinete como jor le parece. : SBastan el criterio | y el criterio 2 para identificar a un sis teina presidencia? Dita que easy pero no del odo, Porque uedar muy claro que un sistema presidencial puro no oie "que se interponga jphart propone el cri- "Pero ésta es quizas que el jefe de Estado eral debe ser también el jefe del gobierno. Es verdad que get mente éste es el caso. Aun asf, prefiero una formulacién més flexible, como la siguiente: que la linea de autoridad es clara permite ninguna clase de “autoridad PRESIDENCIALISMO. *° bajo. En resumen, el tercer criterio es De manera que un sistema politico es presidencial si, y slo si, el jefe de Estado (el presidente) a) es electo popularmente; b) no puede ser despedido del cargo por una votacién del Parla- mento 0 Congreso durante su periodo pre-establecido, yc) en cabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa. Cuan. do se cumplen estas ires condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro, segzin mi definicion.+ ‘Adin queda un punto por El primer criterio establece, absolutamente, que el presidente sale de una eleccion directa recta. ¢Qué tan directo es esto? Los Estados Unidos, Argentina, y antiguamente Chile (hasta llende), tuvieron o tienen clecciones casi directas, en las que el presidente es ele. sido por el Parlamento cuando ningyin candidato recibe la ma- Yorfa absoluta del voto popular. Como la préctica establecida fn esos casos es elegir al candidato que ha obtenido la mayo- ra relativa popular, esta clase de eleccién indirecta puede iden- tificarse con una directa. En cambio, Bolivia practica la elec- cidn parlamentaria entre los tres candidatos que obtienen el mayor ntimero de votos (tanto en 1985 como 1989 se eligié al que obtuvo el segundo lugar) y por consiguiente, es discuti- ble que se trate de una elecciGn directa. Por otra parte, hasta 1988 es claro que Finlandia no clegia a su presidente en forma el Colegio Electoral Presidencial Elegido era quien en realidad designaba al presidente, pues su nismo intermediarig (ya sea el Colegio Electoi bien el Parlamento) pueda tomar o no sus nes. Si sdlo aprueba, entonces la diferencia entre una eleccién Popular directa y una indirecta carece de importancia; si pue- de decidir, entonces en cierta medida no se cumple el criterio seccién VIL3). ‘gs cciterios, Sin presidente encabera o noma al Eecuitv, est indies gue Gabe tener alguna antordad lepsltim, Pero no perjadica sa abun tom, se afade ese entero loe ues ue propongo ‘PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO es éste: que los sistemas presidenciales (al era, antes de reasignar algin presidencialismo a otra clase —ya sea semipresidencialismo, casi-parlamen i lares— debemos comprobar si una determi viola 0 no esa légica. {Qué pasa si se le permite a te disolver un Parlamento? ¢Qué pasa si se le per mento destituir alos miembros del gabinete? ¢Qué reclasifiquemos un sistema presidencial de acuerdo con los resultados. Pero no nos apresuremos a descubrir o inventar “quevos sistemas" cada vez que un pais toma prestado algiin instramento de otro sistema. Con esta condicién, confio en que ahora tenemos una de- finicion que separa claramente lo que el “presider incluye y lo que exchuye. Sobre esta base tenemos, en la act lidad, unos 20 paises, concentrados en su mayoria en la Ami rica Latina$ La razén por la que Europa presidenciales puros, mientras que los ert nad hasta el Cabo de Hornos, pasando pt es historica y no se trata de una decisién deli Estados europcos empezaron a practicar el pendencia como ré Brasil y, en cierto modo, México), y por tanto debieron elegir PRESIDENCIALISMO 10 a sus jefes de Estado, es decir, a sus presidentes. La division entre los sistemas presidenciales y los parlamentarios no re- sult6, pues, de alguna teoria que debatié si una forma cra suc Berior ala otra, Pero ya es tempo de que ocurra ese debate y en consecuencia, de que se haga una evaluacién comparativa dela forma en que functonan ambos sistemas. El presidencialismo, por mucho, ha funcionado mal. Con la Anica excepeién de los Estados Unidos, todos los demas siste- mas presidenciales han sido frigiles —-han sucumbido regu- larmente ante los golpes de Estado y otras calamidades— Sin embargo, la excepci6n, los Estados Unidos, aunque aislads, «simportante. Ademés, los Estados Unidos proporcionan el ork inal del que se derivaron todos los dems sistemas presiden- ciales. Asf que aquf empezamos. \V.2 EL PROTOTIPO ESTADUNIDENSE gobierno de parten el poder”, ee 02 PRESIDENCIALISMO ¥ PART AMENTARISMO PRESIDENCIALISMO 103 tivo se mantiene con el apoyo del Parlamento, 0 cae cuando le falta éste.? Con este criterio lo que los Estados Unidos tienen es realmente separacién de poderes. or tanto, con la separacién de poderes, el Parlamento no oo s¢ ha convertido e1 “gobierno di fi ae oh sey mae on 15 rie retnid Ca eee | mayoria de los sistemas | presidenciales. Pero, ¢qué pasa si se le otorga tal poder al pre- } sidente? ;Constituye esto una violacién del principio de se- considerar el poder de Jos iiltimos 40 aftos ha sido, indudablemente, elegir presi: dentes cuyo partido no tiene la mayorfa en las cdmaras del ! Congreso. Mientras los republicanos ocuparon la Casa Blanca : todo el periodo de 1968 a 1992 (excepto los cuatro de Carter), los de controlaron constantemente una de las cA. | to por seis alios) ambas desde 1955, | ‘paraciOn? Si, aungue yo me inclin disolucién del Parlamento como una anomalia que no trans- forma —si se aplican mis tres criterios defini Es cierto que el poder de poderes presidenciales, acia de este disuasi- orfa de los observadores esto parece un cambio importante que enfrenta al sistema estadunidense con el estan. iento y Ia contienda continua. No obstante, segtin Dav coe ‘o obstante, segiin David pero generalmente se sobrestima vo y, en cualquier caso, no veo argumentos suficientes para reclasificar sélo sobre esta base a una estructura presidencial. no hay raz6n | | ‘Los més de los autores también caracterizan al sistema esta dunidense como un sistema de balances y contrapesos. Co- recto, pero ésta dificilmente es una cualidad clasificatoria, por- que todos los verdaderos sisternas constitucionales son sistemas es que pueden tener aprobado leyes idez. que no esta relacionada con el cont ignorarse, y la razén por la que esta diferencia no | aparece en sus estudios hace que el caso estadunidense lus, | ca mds problemético que nunca. Me ocuparé de esto den- pinokieinmenetasieee | | ‘balances y contrapesos sin que exista | y que la singularidad del presidencial dense es precisamente que limita y eq | dolo. De aqui que (insisto) fa caracter del modelo de Washington es un pode: Esto no significa que al presidente 4 sea indiferente tener o no el apoyo del Congreso. En realidad, cuanto mds dividida esta la estructura del pode necesita —parece—un “gobierno unido”, es d ma mayorfa controle el Ejecutivo utlizada en un goblemo unido, nto dudosa y poco convincente ‘nan, entonces se reforzaria mi posichon poraue la presidents y 1 sto es més pees que “independent tes cnt todos los sspectos. 2 Congreso no son reiprocamente Indep 108 PRESIDENCLALISMO Y PARLAMENTARISMO El supuesto bésico acerca de los sistemas presidenciales es ‘que conducen a un gobierno fuerte y efectivo —-par sf mismos yen comparacién con los sistemas parlamentarios—. Pero este ‘supuesto tiene poco fundamento. El hecho de que el sistema cestadunidense durante mucho tiempo ha logrado resolve: problemas no puede ocultar que una estructura de poder dida genera pardlisis y estancamientos més que cualquier otra. ¥ grealmente sigue operando el sistema estadunidense? ‘Si vemos los afios pasados, se observa que la divisién de pode- res ha sido compensada no slo por mayorias consonantes, es decir, porque e! partido que obtuvo mas votos para la presi- dencia también obtuvo la mayoria en el Congreso, sino ade- mas por la costumbre de précticas consocictales, en especial el acuerdo bipartidista en la politica exterior. A pesar de lo anterior, y sino se presenta tn improbable re- ‘greso de los ciclos de gobierno no dividido, la pauta que ha surgido desde los afios cincuenta en adelante nos enfrenta a un ‘organismo politico dividido antagénicamente, cuyos dos prin- cipales elementos componentes consideran que sus intereses clectorales respectivos radican, por lo general, en el fracaso de la otra institucién. Para un Congreso controlado pot los de- meratas apoyar a un presidente republicano es ayudar a que se tenga otra presidencia republicana. A la inversa, un presi- dente con una minoria en el Congreso que procura restable- cer el gobierno no dividido se enfrentaré probablemente a un Congreso que estara jugando el juego de zquién es el culpable? Ironicamente, por lo anterior, la opinién de que los siste- sas presidenciales son sistemas fuertes se apoya en el peor de Jos acuerdos estructurales —un poder dividido sin defensa ante el gobierno dividido— y no comprende que el sistema y dificilmente gracias a su Constitucion. En la medida en que i ara destrabarse, de tres factores: falta de principios ideol6gicos, partidos débiles ¢ in- nados y una politica centrada en los asuntos locales. necesita negociando (horse trading) favo- 3s electorales. Quedamos finalmente con la jon de la politica de las componendas, lo que PRESIDENCIALISMO 105 no es nada admirable. hecho, es un Estado dél que tenemos estructuralmente, de Regresemos pues a los descubrimientos de Mayhew de que el control partidista dividido de la presidencia y del Congreso no parece afectar y empeorar de ninguna manera importante roduccién legislativa del Congreso. Supongamos, para fa que este descubrimiento es impor- que To sea, no lo es en el senti quisiera Mayhew, sino que seiiala la creciente atomizaci Jos partidos estadunidenses. Es decir, que el factor 0 variable de que estamos hablando es el de cruzar la Iinea y clegir al otro partido en las votaciones legislatvas. El que un presidente tenga 0 no “su mayorfa” en el Congreso es importante y hace Ja diferencia si aceptamos el supuesto de que el concepto de ‘mayoria cs significativo, en el sentido de que hay algo que esta tunido y actia cohesivamente. Sin embargo, sila mayorta exis: ‘te s6lo en el papel, si tiene que obtenerse en cada caso, en- le decir que la diferencia entre el gobierno puede ser muy pequefia. De este modo, el de los Estados Unidos nunca tiene una mayoria ve confiable en el Congreso. a Es cierto que el interés de un Congreso tener un presidente demécrata que tenga claro que debe haber, para el consumo de alguna muestra de que el gobierno unido da YO, esto es, un mayor apoyo que en otros casos. No obstante, ahora lo que mas importa, para cada miembro del Congreso, es qué tan bien luce su “registro” de votacién, voto por voto, en su distrito clectoral. Se admite ampliamente que los par. tidos estedunidenses son poco mas que partidos elecrorales Jo son sélo en el débil sentido de que proporcionan un simbolo para que dos candidatos se enfrenten entre sien distritos elec- torales que eligen a un solo representante. Pero, ¢son algo mas que eso como partidos parlamentarios? Diria que la creciente disolucién de los partidos electorales debe rellejarse de alguna ‘manera en el Congreso? Por tanto somos testigos de una frag- 5 Agut ls diferencia consiste en que un presidente tenga que negociar con PRESIDENCIALISMO 107 108 PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO lista orientada tadunidenses en el ‘obvias, en el Sena- ma congruente de temas. Las coaliciones que se forman la noche anterior a la votacién no son coaliciones, y los tratos que describe Polsby no corresponden a ellas; se trata més bien de parches. Reitero, por tanto, que con zcuerdos par ciales diarios no formamos mayorfas reales. Una de las prin- cipales propuestas del “gobierno reunificado” del presidente Clinton fue el paquete de medidas econémicas y para reducir al deficit que sometié al Congreso en agosto de 1993, el que | fue aprobado (después de muchas consultas y mayoria de dos votos a margen de un solo voto en el Senado. ¢Compruel do por una mayorfa legislativa? Yo dirfa que no. Lo que atin es cierto, como lo expresa V. O. Key, es que el control pa comtin del Ejecutivo y el i la vez mayor y cada vez més is como reso dss tres tun Pat Te les mayors ficients ve comverten en algo

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