m .

u ®

ALEKSANDER KROŃSKI

TEORJA
S A M O R Z Ą D U
TERYTORIALNEGO

WARSZAWA 1 9 3 2 R.
NA KŁADEM ZWIĄZKU P O W IA T Ó W R Z E C Z Y P O S P O L IT E J P O L S K I E J
S K Ł A D G Ł Ó W N Y W IN S T Y T U C IE W Y D A W N IC Z Y M „ B IB L IO T E K A P O L S K A "
 ALEKSANDER KROŃSKI

TEORJA
S A M O R Z Ą D U
TER Y T O R JA L N E G O

W ARSZAW A 1 9 3 2 R.
NAKŁADEM ZWIĄZKU POWIATÓW RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
S K Ł A D G Ł Ó W N Y W IN S T Y T U C I E W Y D A W N I C Z Y M „ B I B L I O T E K A P O L S K A "
 1
TE G O Ż AUTORA:

U S T R Ó J K O M U N A L N Y M I A S T

W y k ła d y n a h y ły eh K u rs a c h W y ż s z e j A d m in is tra c ji p rzy
U n iw ersy tecie W arszaw sk im .

W y d aw n ic tw o M . A rc ta.

D ru k a rn ia S a m o rz . In sty tu tu W ydaw niczego w W a rsz a w ie . T el. 6 8 2 - 1 8

 TEORJA
SAMORZĄDU TERYTORJALNEGO

Odbitka z zeszytu 1-go kwartalnika „Samorząd Terytorjalny" z 1932 r.

 Przedmowa.

Praca niniejsza stanowi próbę przeciwstawienia się panu­

ją cej w polskiej doktrynie teorji, sprowadzającej sam orząd te-
rytorjalny do form y decentralizacji i widzącej w nim tylko jedno
z ramion administracji państwowej■ W pfyw takiej teorji na
ustawodawstwo polskie je st niewątpliwy. W związku z pracami
sejm owem i nad nową ustawą samorządu terytorjalnego, rozpra­
wa niniejsza może się przyczyni do należytego oświetlenia kwestji.

A L E K S A N D E R K R O N SK l.

W arszaw a w marcu 1932 r.

 Praw o kom unalne zaw iera norm y, w ynikające z sąsiedz­
tw a 1). A ponieważ sąsiedztwo, czyli współżycie ludzi na pewnem
te ry to rju m pow stało wcześniej, niż państw o, francuzcy filozo-
towie X V III wieku głosili n atu ralisty czn ą teo rję o p o u v o i r
m u n i c i p a l , jako o czemś współrzędnem, a naw et przeciw-
staw nem władzy państw ow ej.
T eorja tą znalazła naw et pewne odbicie w m otyw ach do
francuskiej ustaw y kom unalnej z dnia 5 kw ietnia 1884 r., w któ­
rych znajduje się zdanie, odbiegające od przyjętej przez współ­
czesną naukę teo rji związków kom unalnych. Zdanie to brzmi bo­
wiem ta k : „Gm ina nie je s t w ytw orem praw a, pow staje ona
z naturalnego biegu rzeczy'1 -). N ikt nie w ątpi obecnie, że współ­
życie ludzi na pewnem te ry to rju m tw orzy się z naturalnego
biegu rzeczy, jednakże to współżycie samo przez się nie stano­
wi jeszcze o istnieniu gm iny.
Niewolnicy, osadzeni przez p lan tato ra na znacznem cho
ciażby tery to rju m , nie tworzyli gm iny. Tak samo nie tworzyli
jej m ieszkańcy Babylonu lub E kbatany. Bowiem zarówno jedni,
ja k i drudzy nie mogli decydować ani o sobie, ani o swojem m ie­
niu, a tem bardziej nie mogli posiadać na praw ie własności wspól­
nego m ienia i decydować o w ynikających stąd wspólnych in te­
resach.
- B erthelem y określa gm inę w sposób n astęp u jący : „Gmina
je s t to związek mieszkańców pewnego tery to rju m , m ający na

!) Dr. Georg Jellinek A llgemeine S taatsleh re str. 642 mówi: „Diese

G ebietskórperschaften ruhen au f den naehbarlichen G em eininteressen",
„Die Gemeinde... sei ae lte r ais der S ta a t"
2) F. Grelot. De l'org an isatio n municipale. R apports sur les propo­
sitions de loi m unicipale p a r M. de M arcere str. 32.
celu zarządzanie swojem i interesam i, („en vue de s‘ad m in istrer
eux m em es") bronienia swoich praw i czynienia zadość swoim
potrzebom , m aterjaln y m i m oralnym , w ynikającym z sąsiedz­
tw a" *).
Jednakże wpływ naturalistycznej te o rji X V III wieku odbił
się i na B erthelem ym . Po przytoczonem bowiem określeniu gm i­
ny podkreśla, że gm ina je s t ugrupow aniem naturalnem („L a
commune est un groupem ent n a tu re l" ).
Swoboda w decydowaniu o sobie i swojem m ieniu ,w za­
spakajaniu swoich potrzeb m aterjalnych i m oralnych pochodzi
od państw a. J e st ona ta k lub inaczej gw arantow ana w kon­
sty tu c ja c h państw ow ych. Praw o mieszkańców danego te ry to r-
jum do decydowania o swoich interesach nie je s t więc praw em
naturalnem , lecz m a swoje źródło w praw ie państw owem . P r a ­
wo kom unalne je s t tylko gałęzią praw a państwowego.
K onstytucja belgijska z r. 1831 mówi o władzy kom unal­
nej, jako o czw artej władzy państw ow ej, obok praw odawczej,
wykonawczej i sądowej. J e st to, oczywiście, też wpływ teorji
naturalistycznej o p o u v o i r m u n i c i p a l 2), je d ­
nakże zamieszczenie tego w k o n stytucji potw ierdza zasadę,
że gm ina je s t tw orem praw a państw owego. „II e ta it utile —
głoszą m otyw y belgijskie — de reconnaitre 1‘existence d ‘un
quatriem e pouvoir: le pouvoir provincial et comm unal".
Aby stanow ić o wspólnem mieniu, o potrzebach m ate r­
jalnych i m oralnych, w ynikających z sąsiedztw a, trzeba nie-
tylko posiadać swobodną wolę, lecz możność w yrażenia jej
i wykonania. Innem i słowy, trzeba, aby m ieszkańcy te ry to r-
jum byli zorganizowani i mogli wykonywać swą zorganizow aną
wolę. O rganizacja mieszkańców pewnego te ry to rju m i nadanie
jej władztwa, im perjum , je s t więc niezbędnym w arunkiem
pow stania gm iny. To wszystko zaś może dać tylko państw o.
Gmina więc istnieje z woli państw a. Jeżeli pow stała wcześniej
niż państw o w ścisłem znaczeniu tego słowa, to była państw em

1) H. Berthelem y. T raite elem entaire de droit ad m in istratif 9 edi­

tion str. 192: „La commune est 1‘association des h ab itan ts d'une agglom e­
ratio n en vue de s'ad m in istrer eux meme, de se defendre, de pourvoir a la
satisfaction des besoins m ateriels et m oraux que fa it n aitre le voisinage“ .
2) J. Staryszak. Praw o nadzoru nad adm inistracją sam orządow ą
str. 20.
 7

sui generis. Była m ikrokosm em , którego zakres działania i cele

były więcej zbliżone do gm iny ,niż do państw a w ściślejszym
znaczeniu tego słowa.
Dr. Walz określa gminę, jako pewną ilość wspólnot (Inte-
ressengem einschaften), które pow stały z biegiem czasu ze są­
siedztw a większej ilości ludzi na pewnem tery to rju m , i którym
przy założeniu państw a Badeńskiego lub później została nadana
przez a k t prawodawczy opatrzona przym usem władza zarzą­
dzania wspólnemi spraw am i" *)•
J a k to widać z powyższego, Walz określa, co to je s t gm ina
z punktu widzenia praw a pozytywnego. Tem nie m niej, nacisk,
jaki kładzie na przyznanie przez a k t prawodawczy publicznego
praw a zarządzania interesam i, w ynikającem i z sąsiedztw a, zna­
m ionuje gminę, jako tw ór ak tu państwowego.
To też dr. Bigo idzie już naw et tak daleko, że nazyw a sa­
m orząd te ry to rja ln y typem decentralizacji, form ą adm inistracji
państw ow ej -). Zdaniem jego, nie da się przesądzić, jakie
spraw y należą do państw a, a jakie m ają należeć do gminy.
W szakże każda spraw a, obchodząca gminę, obchodzi jednocześ­
nie i państw o. Gmina więc, według dr. Bigo, je s t tylko etapem
zespolenia jednostki ze zbiorowością państw ow ą. A jako etap,
m usi zaniknąć w m iarę rozw oju d e m o k ra c ji3).
Je st oczywiste, że dr. Bigo zapoznaje zupełnie właściwości
n a tu ry ludzkiej, k tó ra w zdraga się przed skoszarowaniem ,
przed zupełnem zespoleniem jednostki ze zbiorowością państw o-

1) D r. E r n s t W alz. D as B adische G em ein d e rech t str. 19. „ U n te r

den G em einden v e rs te h t d e r b ad isch e G o setzg e b e r eine b e stim m te Zahl
von In te re ss e n g e m e in sc h a fte n , die sich im L a u fe d e r G eschichte a u s dem
Z usam m enw ohn en e in e r M eh rzah l von M enschen a u f einem raiim lich be-
g ra e n z te n G ebiet e n tw ic k e lt h ab en , u n d die z u r Z eit d e r B eg ru en d u n g
des badischen S ta a te s o d er s p a e te r d u rch b eso n d eren G e se tz g e b u n g sa k t
vom S ta a te ais eig en e R e c h tssu b je k te sow ie a is T ra e g e r e in e r m it
Z w an g sb efu g n isse n a u s g e s ta lte te n o e ffen tlich en V e rw a ltu n g a n e rk a n n t
w u rd en “ .
2) D r. T ad eu sz B igo. Z w iązki p u b liczn o -p raw n e w św ietle u sta w o ­
d a w stw a polskieg o , s tr. 120.
3) ibidem , s tr. 218. P ro f. C ybichow ski rów nież o k reśla sam o rząd ,
jak o fo rm ę d ec e n tra liz a c ji a d m in is tra c ji. E n cy k lo p ed ja p o d ręczn a p ra w a
publicznego, s tr. 919. P odobne stan o w isk o za jm u je i p ro f. P an e jk o w „G e­
n eza i p o d staw y sam o rz ą d u e u ro p e jsk ie g o ", (G a z e ta a d m in is tra c ji i P olicji
P ań stw o w ej N r. 1 6 /1926 i „ S am o rząd T e ry to r ja ln y " z e szy t 1 i 2).

i
8

wą. A kt prawodawczy, organizujący wolę zbiorową m ieszkań­

ców określonego te ry to rju m je s t jednym z w arunków pow sta­
nia gm iny — jednym , ale wszak nie jedynym . Musi przede-
w szystkiem istnieć ta wola, ta chęć mieszkańców danego te ry ­
to rju m interesow ania się swojemi spraw am i i decydowania
o nich. Może być m niejsze lub większe napięcie tej woli, ale
istnieć ona m usi, bo w ynika z in sty n k tu samozachowawczego.
Ten in sty n k t je s t źródłem praw a własności i dążności do łącze­
nia się z innym i ludźmi, a więc przedew szystkiem z sąsiadam i,
w celach obrony tej własności, jako też zaspokojenia swoich po­
trzeb duchowych (kulturalnych) i fizycznych (zdrow otnych).
Człowiek nie chce zetrzeć się zupełnie, chce o pewnych ściśle
z nim związanych kw estjach decydować tylko sam, a o
kw estjach, łączących go z sąsiadam i, tylko z nimi. I chce o tycn
kw estjach decydować samodzielnie, nie podporządkow ując się
woli tych, którzy zn ajd u ją się w dalekim, zupełnie luźnym związ­
ku z kw estjam i, które jego i jego sąsiadów bezpośrednio doty­
czą. Zupełnie słusznie powiada Jellinek, że w yraz „sam orząd1*
je s t skrótem wyrazów „sam odzielny zarząd** („Selbstaendige
V erw altung“ zostało skrócone na „Selbstverw altung“, „Selfgo-
vernem ent“ ■)• Sam orząd oznacza więc samodzielne wykony­
w anie zarządu przez bezpośrednio zainteresow anych „Verwal-
tu n g durch die In teressen ten selbst** 2).
Ta oto dążność do samodzielnego stanow ienia o sobie, dąż­
ność, w ynikająca z insty n k tu samozachowawczego, je s t ziarnem ,
z którego w yrosła kom una.
„Die S elbstverw altung ist die Schranke gegen die Omni-
potenz des Staates** — powiada tra fn ie F leinei'3). Sam orząd
je s t granicą wszechwładztwa państw owego.
Pozornie zdawało by się, że istnieje jak a ś sprzeczność.
Z jednej stro n y państw o tw orzy gm inę; z drugiej — ta gm ina
sta je się gran icą wszechwładzstwa państwowego.
Ja k to już zaznaczyłem, sprzeczność ta je s t tylko pozorna.
Państw o może istnieć o tyle tylko, o ile wszechwłądzstwo jego

J) Jellinek A llgem eine S taatsleh re, str. 629.

2) Ibidem, str. 638.
3) F. F leiner Institutionen des deutschen V erw altungsrechts 6 und
7 A uflage, str. 98.
 9

będzie ograniczone swobodą życia indywidualnego, t. j. p raw a­

m i obywatelskiem u P ań stw a antyczne są tego dowodem.
W państw ach tych, jak o to w A syrji, Babylonji, Egipcie nie
uznawano praw człowieka; był on niewolnikiem naw et w dzie­
dzinie duchowej. S tarożytne państw o Egipskie ogarnęło cało­
k sz ta łt życia gospodarczego, przekraczając, ja k mówi prof. We-
reszczyński, granice etatyzm u, a dochodząc poniekąd do kolek­
tyw izm u i) , ówczesna ideologja państw ow a nakazyw ała pań­
stw om starożytnym skoszarowanie człowieka, ta k ścisłe unor­
m owanie współżycia społecznego, że człowiek staw ał się bezwol­
nym przedm iotem .
Oczywiście, że w takich w arunkach nie mogło być mowy
0 samorządzie. Ale też państw a te znikły z powierzchni ziemi.
Bo ja k tylko znikła ta siła — powiada prof. W ereszczyński —
k tó ra trzym ała niewolników na uwięzi — niewolnicy się rozbie­
gli. I znikły w raz z tem i państw am i ta k wielkie miasta* ja k B a­
bylon, Niniwa i E kbatana. M iasta starożytne, zajm ujące olbrzy­
mie nieraz te ry to rja , z ludnością, przekraczającą m iljon m ie­
szkańców, niekiedy tylko przeżywały swego despotę, ale nigdy
nie przeżyw ały jego d ynastji. Taki sam c h a ra k te r m iasta nie­
wolników miało w naszych czasach Tim buktu. I ono też znikło
w raz z upadkiem swego despoty. Ja k widzimy więc, istnienie
1 rozwój państw a są ściśle związane z sam orządem , t. j. z tern,
czy ideologja państw ow a godzi się na gospodarczą i k ulturalną
samodzielność jednostki, na jej swobodę w decydowaniu o so­
bie czy też nie. Sam orząd istnieje zatem nie tylko w in te re ­
sie siedlisk ludzkich, w interesie obywateli, osiadłych na pew-
nem tery to rju m , ale istnieje też w interesie samego państw a.
Ideologja antyczna, widząca w m onarsze Boga, a w p ań ­
stw ie silę, dław iącą niezależność człowieka i podporządkow ującą
w szystkie jego dążenia — m aterjalne i kulturalne jedynie
państw u — ideologja taka, ja k słusznie tw ierdzi prof. W eresz­
czyński, była przyczyną upadku tych państw . I nie pomogły
im ani zwycięstw a na polu bitew, ani w spaniale rozbudowany
a p a ra t urzędniczy. Ten oto przerost władzy państw ow ej, prze­
mienienie społeczeństwa w bezwolną m asę niewolników, bier-

1) Prof. Dr. A nt. W ereszczyński: Państw o antyczne i jego rene­

sansy, 11 — 30.
10

ny ch i o b o jętn y ch n a losy p a ń stw a spow odow ały up ad ek ty c h

p a ń stw ')•
T ak a sam a była ideologja w sta ro ż y tn e j G recji. I ta m w o l­
ność człow ieka była ro z u m ia n a ty lk o w sensie, u p ra w n ia ją c y m
każdego oby w atela do u cz estn ictw a we w ładzy zw ierzchniczej
Ale w dziedzinie gospodarczej i duchow ej, d em o k raty czn e p a ń ­
stw a greck ie dław iły człow ieka ta k sam o, ja k w A s y rji i Ba-
bilonji. To też podbój g reck ich m ikrokosm ów przez zw ycięzki
R zym nie był wcale tru d n y .
W ręcz od m ien n ą b yła ideologja c e sa rs tw a rzym skiego. Ono
dbało o sw o ją p otęgę, nie dążąc b y n a jm n ie j do u n icestw ien ia
życia indyw idualnego sw oich obyw ateli. W m n iem an iu ty c h
o s ta tn ic h jed y n o w ład ztw o było niezbędnym w a ru n k iem potęgi
p ań stw o w ej. N ie było w ięc w alki o zm ianę u s tro ju , choć z d a rz a ­
ły się z a b ó jstw a nie sto ją c y c h n a w ysokości zad an ia cesarzy.
S połeczeństw a ita lsk ie i ziem p o d b ity ch m ogły sw obodnie roz­
w ijać sw e gospodarcze i k u ltu ra ln e siły, byle one nie były sk ie­
row ane przeciw ko potędze p a ń s tw a . W ted y ty lk o ono w k ra cza­
ło. Ale ty lk o w tedy. S am orząd więc w Ita lji i k ra ja c h pod b ity ch
był zupełny, a w raz z nim ro zk w itały m ia s ta i m nożyły się bo­
g a c tw a państw ow e. R zym skie u sta w y sam orządow e (C odex
J u l j a M unicipalis) sta ły się przy k ład em i p o d sta w ą u sta w teg o
ro d z aju , ż y ją c w nich po dzień dzisiejszy.
D opiero podział p a ń s tw a rzym skiego, p rzen iesien ie stolicy
do K o n stan ty n o p o la i zapanow anie w zw iązku z tem a z ja ty c k ie j
ideologji an ty cz n ej o boskości m o n arc h y i nicości obyw ateli, po­
ciągnęło za sobą up ad ek sam orządu, m ia s t i p a ń stw a b iz a n ty j­
skiego 2 ).
K iedy w r. 1899 c a r ro s y js k i M ikołaj II, pod naciskiem
czynników lib eraln y ch , a w pływ ow ych, z a sta n a w ia ł się n ad w p ro ­
w adzeniem sam o rząd u we w łaściw em tego słow a znaczeniu,
ów czesny m in is te r W itte opracow ał, p rz y pom ocy p rz e d sta w i­
cieli n au k i, m em o rjał, ogłoszony n astę p n ie d ru k iem przez p rz y ­
w ódcę k o n sty tu c jo n a listó w ro sy jsk ic h P io tr a S tru w e 3). M e­
m o rja ł te n za słu g u je n a uw agę w łaśnie ze w zględu n a to, że

i) P rof. W ereszczyński, ibidem, str. 38.

2.) Ibidem, str. 791 i nast.
3) „Sam odzierżaw ie i ziem stw o“ s predisłowiam i P io tra Struw e,
S tu tg a rt 1903.
 11

w opracowaniu jego brali udział przedstaw iciele doktryny.

W m em orjale tym W itte dowodził, że sam orząd je s t sprzeczny
z jedynow ładztw em , że oba te pojęcia w zajem nie się w ykluczają.
Samorząd, powiada W itte, je s t o party na tej sam ej zasadzie, co
i k o nstytucja dem okratyczna, t. j. na udziale narodu w zarządzie
państw owym , stanow i częściową zam ianę m aszyny a d m in istra ­
cyjnej. Niesamodzielni, hierarchicznie podporządkow ani urzęd­
nicy, działający jedynie według wskazówek władzy centralnej
i pozbawieni absolutnie swojej woli — perinde ac si cadavera
essent m ają ustąpić m iejsca działaczom, obranym przez spo­
łeczeństwo i działającym w m yśl woli tego społeczeństwa. Te
dwa wyrosłe na różnych podłożach elem enty: biurokracja, zcen­
tralizow ana i poruszana wolą jedynow ładcy, i działające z woli
ludu oigany samorządowe — m uszą dążyć do w zajem nego uni­
cestw ienia — przy w yraźnej przewadze czynnika obranego,
1 dlatego — kontynuuje W itte — wszędzie tam , gdzie w prow a­
dzono sam orząd, państw ow a władza zwierzchnia została w koń­
cu ograniczona i podporządkow ana zwierzchnictwu ludu; z d ru ­
giej zaś strony, tylko tam , gdzie istnieje władztwo ludu, istnieje
też, jako konsekw encja tego w ładztw a — sam orząd. Jednakże,
skoro tylko z tych czy innych względów władzę pochwyciła jed ­
na osoba, chociażby bez legitym acji praw nej — w ystępow ała
n atychm iast przeciwko samorządowi i osłabiała go ')•
Tak oto m otywował W itte swoje oporne stanow isko p rze ­
ciwko wprowadzeniu sam orządu i przekonał czynniki m iarodajne.
Sam orząd we wlaściwem słowa tego znaczeniu nie został w c a r­
skiej Rosji wprowadzony: „Z wielkim bólem widzimy — za­
kańcza. Struw e swój w stęp z r. 1903 do m em orjału W ittego —
to morze krwi, te ofiary w ludziach i siłach kulturalnych, które
kiedyś będzie kosztow ała Rosję ta w alka z sam orządem " 2).
Nie idzie w tej chwili o prorocze słowa P io tra Struw e, idzie
o to, ja k dalece słuszne były m otyw y W ittego.
Otóż h isto rja słuszności tej nie potw ierdza w całej rozcią­
głości. H isto rja mówi co innego.
J a k widzieliśmy, jedynowładczy Rzym uznawrał sam orząd
w bardzo szerokich granicach; z drugiej strony, ko n sty tu cja re ­
publikańskiej F ran cji z 1791 r. głosząc w § 15, że „ l a s o u-

1) Ibidem, str. 27 — 35.

a) Ibidem, str. XLIV.
12

vernte reside d a n s i 1e p e u p l e , elle est

u n e e t i n d i v i s i b l e“, nakreśliła samorządowi ta k
szczupłe granice, że właściwie zdławiła go zupełnie.
O istnieniu sam orządu nie decyduje więc form a u stro ju
państw owego. Sam orząd może się mieścić w u stro ju samowład-
czym, a nie mieścić w u stro ju dem okratycznym . N aw et w p ań ­
stw ie takiego despotyzm u, ja k P e rsja , sam orząd rozw ijał się
bardzo pom yślnie 1), a bolszewicka R osja i faszystow skie Wło­
chy nie uznają go wcale.
O istnieniu sam orządu decyduje więc ideologja danego pań­
stw a, nakazująca mu w kraczanie w sferę życia pryw atnego lub
pow strzym ująca go od tego. Tam, gdzie indywidualizm w sferze
gospodarczej i duchowej porusza się swobodnie, tam wszędzie
siłą rzeczy pow staje i rozw ija się sam orząd. Tam zaś, gdzie ide­
ologja państw ow a prowadzi do skoszarow ania człowieka, gdzie
pozbawia go swobody w dziedzinie gospodarczej i duchowej —
tam wszędzie sam orząd istnieć nie może.
J e s t rzeczą obojętną dla istnienia sam orządu, na jakim
podłożu buduje się ta ideologja państw ow a, t. j. ideologja sił, de­
cydujących o losach państw a. W A sy rji, Babilonji i Egipcie
w idziano w m onarsze Boga, w państw ie — jego tw ór, dla k tó re ­
go wszyscy i w szystko istnieje. W R osji przedbolszewickiej
czynniki decydujące widziały w jedynow ładztw ie tw ór, sprzecz­
ny ze stopniem ewolucji społecznej, w interesie więc u trzy m a­
nia tego tw oru w brew woli społecznej były zmuszone do podej­
rzliwego w kraczania w sferę pryw atnego życia obywateli, do
krępow ania ich w porozum iewaniu się z sąsiadam i o wspólnych
interesach.
Społeczeństwo cesarstw a Rzym skiego widziało w jed y n o ­
władcy tw ór, niezbędny do utrzym ania potęgi państw a, czynni­
ki decydujące więc, nie czując się zagrożonemi, w strzym yw ały
się od w kraczania w sferę gospodarczą i k u ltu raln ą swoich oby­
wateli. Pow stał więc Codex Jul ja M unicipalis.
Despoci renesansow i natom iast, w rodzaju Medyceuszów,
Y iscontich i innych kondotjerów , którzy posiedli władzę bez le­
gitym acji praw nej, byli w ciągłej o swą władzę obawie, i ta

i) Prof. A. W ereszczyński: Państw o antyczne i jego renesansy,

str. 30.
 13

sprzeczność między faktycznym stanem a poczuciem praw a b y ­

ła podłożem ideologji, krępującej swobody obywatelskie.
Tak samo tro sk a o utrzym anie sztandaru republikańskiego
z r. 1791 i o niepodzielność państw a była podłożem ideologji,
w rogiej wszelkim samorządom , ja k również prow incjonalnym
partykularyzm om .
Obawa o sztan d ar republikański przejaw ia się m iejscam i
jeszcze obecnie. B erthelem y, w yjaśniając kom unalny ustrój
P ary ża z m ianow anym przez rząd prefektem na czele, mówi tak
„Doświadczenie poucza, że kom una paryska staw ała zawsze na
czele w szystkich rewolucji, dążąc do zmuszenia narodu, aby
przejął się ideami, które większość Francuzów odrzuca. To nie
F ra n cja robiła rewolucję. To Paryż je robi, narzucając swą wo­
lę F ra n cji i żądając w następstw ie raty fik a c ji swych działań.
M ag istrat (L ‘hótel de ville) był zawsze siedliskiem władzy re­
w olucyjnej, pozwolić Paryżow i, aby obierał sobie m era, znaczy­
łoby to samo, co pozwolić mu obierać wodza przyszłej rewo-
h icji“ i)-
We F rancji więc widzimy też pewne skrępow anie swobody
obyw atelskiej, w ynikające z nieufności do gm iny paryskiej.
Gmina ta, ja k również gm ina lugduńska, stanow ią w yjątek we
francuskim praw odaw stw ie kom unalnem, w yjątek dyktow any
łatw ą pobudliwością tłum u w Paryżu i Lugdunie, niezwykle po-
hopnego do ruchaw ek. O graniczenia praw samorządowych w tych
dwóch wielkich m iastach nie w ynika jednak z ideologji państw o­
wej, przytłaczającej jednostkę na rzecz państw a, ale je s t jakby
stanem w yjątkow ym , k tóry zresztą ze względu na dem okraty­
zację urzędów państw ow ych i zupełną zgodność stanu praw ne­
go z faktycznym układem sił, nie daje się wcale odczuwać.
Z resztą liberalny prąd w stosunku do swobód samorządo-

1) H . B e rth e le m y . T r a ite e le m e n ta ire d e d r o it a d m in itr a tif , 9 e d i­

t i o n , s t r . 2 3 3 — 4 . L 'e x p e r i e n c e a m o n t r e l a c o m m u n e d e P a r i s a l a t e t e
d e s t o u t e s le s r e v o l u t i o n s , le s f a i s a n t s p a r t o u s , e n p r o f i t a n t t o u j o u r s p o u r
e s s a y e r d 'i m p o s e r a l a n a t i o n d e s p r a t i q u e s e t d e s id e e s q u e l a t r e s g r a n ­
d e m a j o r i t e d e s F r a n ę a i s r e p o u s s e n t . ... A u c u n e r e v o l u t io n n a e t e f a i t e
p a r l a F r a n c e e n t i e r e . C ‘e s t P a r i s q u i a g i t , c 'e s t le g o u v e r n e m e n t d e P a ­
r i s q u i im p o s e s a v o lo n te e t q u i, le n d e m a in , d e m a n d e a l a F r a n c e d e l a t i -
f i e r s e s a c t e s ... II s e m b le l o g iq u e d e d i r e q u e p e r m e t t r e a 1 a r i s d e s e
d o n n e r u n r n a i r e , c 'e s t a u t o r i s e r l a d e s i g n a t io n p r e a l a b l e d u c h e f d e l a
r e v o lu tio n p r o c h a in e " .

tv M /|,
i l j f t - i,
14

wych s ta je się we F ra n cji coraz widoczniejszy. D ekret z dnia

23 października 1919 r. powiększa znacznie a try b u cje rady m u­
nicypalnej, dekrety zaś z dnia 5 listopada i 28 grudnia 1926 r.
d a ją zupełnie otw arte pole związkom kom unalnym do działalno­
ści gospodarczej. Te dekrety są przesiąknięte zaufaniem do sa ­
morządów. W dekrecie z dnia 5 listopada 1926 r. mówi się, że
wolą państw a je s t — „faire confiance aux libertes locales1'.
Obecny u stró j francuskich gm in nosi jednak na sobie śla­
dy praw a z r. 1791. Od tego czasu sam orząd zdobywał sobie po­
wolnie, ale stale wciąż szersze granice w m iarę coraz większego
poszanow ania dla gospodarczych i duchowych potrzeb obyw a­
teli. Praw o z r. V III daje gm inie już coś więcej, niż dawano
v.- r. 1791. Praw o z dnia 21 m arca 1831 r. w prowadza zasadę de­
centralizacji, idącą znacznie dalej, niż to przewidywało prawo
z r. VIII. Praw o o gm inach z dnia 24 lipca 1867 r. było jeszcze
liberalniejsze, a przewyższyło je liberalizm em praw o z dnia 5
kw ietnia 1884 r. ')• W alka o właściwy sam orząd nie u sta je
jednak. Ja k to już było zaznaczone, ustaw a z dnia 23 paździer­
nika 1919 r. a następnie ustaw a z dnia 29 kw ietnia 1921 r. o g ra ­
niczają w znacznym stopniu władzę m era na rzecz rady kom u­
nalnej. Z resztą p. a a rt. 68 ustaw y z dnia 5 kw ietnia 1884 r.
uzależnia pozycje budżetowe jedynie od rady m iejskiej, i tern
w dużym stopniu podporządkow uje władzę wykonawczą t. j.
m era, a naw et p refe k ta w Paryżu, lub Lugdunie radzie m iej­
skiej. Po za tern zupełna zgodność faktycznego układu sił ze s ta ­
nem praw nym w rzeczypospolitej francuskiej wywołuje tak
wielkie zaufanie w zajem ne organów uchwałodawczego i wyko­
nawczego (urzędników państw ow ych), że jeżeli z d arzają się
scysje między tem i organam i, to tylko i jednocześnie z przesi­
leniam i gabinetow em i 2).
Form y u stro ju kom unalnego we F ran cji m ogą się wydać
na pierw szy rzu t oka krępuj ącemi indyw idualną swobodę w de­
cydowaniu o sobie, lecz w te form y je s t włożona bogata treść
poszanow ania praw i swobód obywatelskich, i ta właśnie treść
powoli, ale system atycznie rozszerza ram y sam orządu.
To samo widzimy i w Belgji. Ja k wiemy już, tam sam orząd

1) B erth elem y . T ra ite e le m e n ta ire de d ro it a d m in is tra tif. S tr.

197 — 204.
2) M org an d . L a loi m u n icip ale, to m I, s tr. 20.
 15

je s t uznay przez konstytucję, jako czw arta władza państw owa.

Układ sił je s t też do takiego stopnia zgodny ze stanem praw ­
nym, a w skutek tego ta k wielkie je s t zaufanie wzajem ne rządu
i społeczeństwa, przy zabezpieczonych k o n sty tu cją swobodach
obyw atelskich, że pozornie ostry nadzór państw ow y nie daje się
zupełnie odczuwać. Jeżeli król korzysta z a rt. 56 ustaw y samo-
rządow aje z dnia 23 g rudnia 1891 r. i zawiesi burm istrza (bourg-
m e stre ), to z pewnością dzieje się to z woli społeczeństwa ')•
Praw o z dnia 8 kw ietnia 1919 r. wprowadziło nieznaną
gdzieindziej koncepcję gm iny adoptow anej. A doptacja przez
państw o n astęp u je na życzenie danej gm iny w razie, jeżeli gm i­
na uległa zubożeniu w związku z w ojną i nie je s t w stanie po­
kryć w ydatków gm innych i odbudować się. A doptacja tak a jed­
nak nie pozbawia gm iny jej samodzielności, ogranicza ją tylko
przez wyznaczenie królewskiego kom isarza, k tó ry działa łącznie
z burm istrzem . Praw o z r. 1919 je s t też dowodem, ja k państw o
zdaje sobie spraw ę ze znaczenia sam orządu i konieczności u trz y ­
m ania go naw et wtedy, jeżeli dana gm ina nie posiada dostatecz­
nych środków na swoje utrzym anie.
Plem iona, osiadłe na tery to rju m państw a niemieckiego, nie
odznaczały się zbyt w ybujałym indywidualizmem. Dążność do
decydowania o sobie, w ynikająca z insty n k tu samozachowaw­
czego, u narodów niemieckich przejaw iała się słabiej niż u in­
nych. B iurokratyczny zarząd m iast, kiedy nadane im poprzednio
przyw ileje autonom iczne były przez książąt udzielnych odebra­
ne, w ystarczał tym m iastom w zupełności. Niemcy byli pogrą­
żeni w a p a tji politycznej, kiedy zaczęły się w ojny Napoleońskie.
Łatwość, z ja k ą były w tych wojnach zwyciężani, tłom aczy się
właśnie tą a p a tją. Zrozumiał to Karol von Stein i powołany
w r. 1807 do kierow ania naw ą państw ow ą pisał do m in istra
H ardenberga: „Należy koniecznie przyzwyczaić naród do tego,
aby nauczył się zarządzać swymi własnym i interesam i, aby wy­
szedł nareszcie ze stan u niem ow lęctw a1' 2).
Rzeczywiście plemiona niemieckie na początku zeszłego s tu ­
lecia były w stanie politycznego niemowlęctwa. Ew olucja spo­
łeczeństw a nie doszła jeszcze do takiego rozwoju, by ono zaczęło
domagać się uznania praw a do stanow ienia o sobie. W Niern-

1) B iddaer. C o m m en taire de la loi C om m unale, str. 4 2 .

a) D r. S lav itsch ek . S e lb stw a ltu n g u n d A utonom ie, s tr. 42.
16

czech inicjatyw a w tym względzie szła zgóry, ze sfe r rządzą­

cych. D r. Slavitschek 1) przytacza następujące zdanie L orentza
v. S teina: „N ajdoskonalszą fo rm ą w ypełniania funkcji państw o­
wych je s t wykonywanie pojedyńozych lokalnych zadań państw a
przez osoby obrane, któreby chciały dobrowolnie zadania te
spełniać, jako swoje w łasne". Slavitschek uważa, że m yśl, u ję ta
w tym zdaniu, je s t ratio legis w szystkich niem ieckich ustaw o-
daw stw kom unalnych. W irtem bergska ustaw a k o nstytucyjna
(V erfassungsurkunde) z dnia 25 w rześnia 1819 r. głosi w a rt.
62 „Die Gemeinden sind die G rundlage des S ta ats - V ereins“ 2).
Dr. S taryszak tw ierdzi, że na ustaw y kom unalne niem iec­
kie, miało decydujący wpływ praw odaw stw o belgijskie ze sw oją
p o u v o i r c o m m u n a l e, jako czw artą władzą państw ow ą
i n atu ralisty czn ą teo rją, jako nicią przew odnią 3). Przeczą te ­
m u jednakże m otyw y do ustaw y pruskiej z r. 1808, z których
wynika, ja k to pisał Karol v. Stein, że sam orząd m a być w pro­
wadzony, gdyż leży w interesie państw a, aby naród wyszedł ze
stan u niem owlęctwa przez nadanie mu praw a decydowania o je ­
go m iejscow ych spraw ach 4j. W edług teo rji naturalistycznej,
zaw artej w deklaracji praw człowieka, zadośćuczynienie n a tu ­
ralnej dążności stanow ienia o sobie je s t celem, według teo rji nie­
m ieckiej je s t tylko środkiem, niezbędnym do osiągnięcia potęgi
państw ow ej.
P rof. Schoen określa sam orząd, jako wykonywanie funkcyj
państw ow ych przez podporządkowane państw u, lecz s a m o ­
d z i e l n e w swoim zakresie osoby 5). W edług Schoena
więc, samodzielność zarządu spraw lokalnych je s t niezbędnym
w arunkiem należytego wykonyw ania pewnych funkcyj państw o­
wych. Innem i słowy, państw o w tedy tylko będzie mogło speł-

1) Ibidem, str. 101.

2) Fleiner. In stitutionen des deutschen V erw altungsrechts, str. 97.
3) S taryszak. Praw o nadzoru nad adm inistracją sam orządow ą
w Polsce, str. 29.
4) Stanowczy wpływ n a ustaw odaw stw a kom unalne niemieckie
m iał Gneist, którego uczniem był cytowany Stein. (V erw altung, Justiz,
Rechtsweg, S taatsverw altung und S elbstverw altung).
5) Prof. Schoen. Das Recht der Kom m unalverbande, str. 6, „Selbst­
verw altung ist die V errichtung staatlich er Funktionen durch dem S taate
untergeordnete, aber innerhalb ihres W irkungskreises selbststandige Per-
sonlichkeiten“ .
 17

m ać swoje zadanie, jeżeli wykonywanie pewnych jego funkcyj

podejm ie się samodzielna jednostka, nie będąca w stosunku
służbowym do państw a. Jellinek tw ierdzi, że n aturalistyczna te-
o rja związków kom unalnych je s t już przez naukę zarzucona,
„kann heute ais iiberwunden b e tra c h te t w erden“ , gdyż istnienie
gm iny i jej władztwo (im perium ) pochodzi od państw a ')• Je d ­
nakże Jellinek sam nadm ienia, że te praw a są nadane gminie
nie tylko w interesie państw a, lecz jeszcze więcej w jej włas­
nym interesie - ). Ten oto in teres gm iny je s t n aturalny, wyni­
ka z in sty n k tu samozachowawczego, wyładowującego się w m ia­
rę ewolucji ekonomicznej i kulturalnej. W alka o sam orząd je s t
ta k ą sam ą walką, ja k o każde inne praw o obywatelskie. Stano­
wi dowód napięcia ewolucji społecznej, je s t więc objawem zdro­
wym, świadczącym o sile państw a. W Niemczech napięcie tej
walki było początkowo m niejsze, niż gdzieindziej w skutek w ro­
dzonej niemcom passyw ności politycznej. Był więc narzucony
ludności przez rząd w interesie państw a. Jednakże w połowie
X IX wieku ewolucja kulturalna a w raz z nią i polityczna sta je
się w Niemczech coraz widoczniejsza, ja k tego dowodzą zdarze­
nia z r. 1848. R eakcja w r. 1850 przekreśla na czas pewien zdo­
bycze rewolucji. W ynikiem tej reakcji je s t ustaw a o sam orzą­
dzie m iejskim z dnia 30 m aja 1853 r., obowiązująca u nas w wo­
jew ództw ach zachodnich, a k tó rą prof. W ereszczyński nazywa
„koszarow ą" 3).
W ojna św iatow a w yw arła ogrom ny wpływ na ewolucję spo­
łeczną w Niemczech, a co za tem idzie, na spraw ę samorządu.
O rdynacje wyborcze powojenne (najw cześniejsza w W irtem -
bergji — z dnia 15 m arca 1919 r., najpóźniejsza w Saksonji —
z dnia 1 Sierpnia 1923 r.) wprowadziły do gm in wybory pięeio-
przym iotnikow e. Jednocześnie zaś z tem ram y u stro ju sam orzą­
dowego okazały się za szczupłe, nadzór państw ow y zbyt krępu
łący. Pod naciskiem opinji publicznej i w m yśl uchwał sejm u
pruskiego rząd przystąpił do opracow ania nowej ustaw y sam o­
rządow ej. P ro je k t tej ustaw y ogłoszony w r. 1930 4) mówi w § 1,
że „sam orząd kom unalny je s t to p r a w o korporacji te ry to rja l-

1) G. Jellinek. Allgem eine S taatslehre str. 645.

2) ibidem str. 646.
3) W ereszczyński. Państw o antyczne i jego renesansy. Str. 183.
4) P e c k e r's V erlag. G. Schenk 1930.
18

nej do samodzielnego zarządzania własnem i spraw am i . W myśl

a rt. 3, te n samodzielny zarząd m a być niezależny od wskazówek
władzy nadzorczej, co oczywiście, nie dotyczy funkcyj, zleco­
nych do w ykonania przez państw o. G ranicam i niezależnego za
rządu m ogą być ustaw y i wzgląd na dobro publiczne. Supiem a
cja m a g istra tu nad rad ą m iejską nie je s t ta k jaskraw a, jak
w ustaw ie z r. 1853. W praw dzie organom wykonawczym przy­
sługuje i w m yśl p rojektu praw o zawieszania uchwał lad y m iej­
skiej, godzących w interes gm iny, ale zawieszenie to traci moc
w razie ponownie powziętej uchwały norm alną, a nie kw alifiko­
w aną większością głosów. P ro je k t wprowadza nieznany dotych­
czas organ — wydział państw ow y (S taatsauschuss) — z p rz e ­
w ażającym elem entem obywatelskim , i tylko za zgodą tego wy
działu m in ister może uchylać zarządzenia gm in, godzące w in­
tere s państw a (§ 92 i n a st.). Z atw ierdzenia władzy potrzebują
bardzo nieliczne uchwały rady m iejskiej (pożyczka, przyjęcie
gw arancji i założenie przedsiębiorstw finansow ych (§ 87). Od­
mowa zatw ierdzenia b u rm istrza lub prezydenta może nastąpić
tylko za zgodą władzy uchwałowej wyższego stopnia (§ 89).
Z przytoczonych ustępów rządowego p rojektu pruskie]
ustaw y sam orządowej wynika, że rząd zdaje sobie spraw ę z ewo­
lucji społeczeństwa, z jego dojrzałości do samodzielnego stano­
w ienia o interesach m iejscow ych i że idzie na spotkanie dąże­
niom, realizującym swobody obywatelskie.
Powyższy pro jek t rządowy nie odbiega od pro jek tu N ie­
mieckiego Związku M iast Rzeszy Niemieckiej, ogłoszony w r.
1930 (R eich sstad teo rd n u n g ). W edług tego pro jek tu nadzór pań­
stw owy je s t sprowadzony do m inim um . N ajlepszym nauczycie­
lem, według motywów pro jek tu , je s t doświadczenie; krępow anie
sw'obody i praw a stanow ienia o sobie gmin osiąga skutek, wręcz
przeciw ny zamierzonemu. To też tylko w niektórych wyraźnie
wyszczególnionych kw estjach (w spraw ie herbów, flag i pieczę­
ci m iejskich, w spraw ach policyjnych, danin publicznych i świad­
czeń osobistych) p ro je k t uznaje dla władzy nadzorczej prawo
veta w ciągu 14 dni od dnia zakom unikow ania uchwały rady
m ieiskiej
J a k widać z tego pro jek tu , w społeczeństwach niemieckich

l ) D r. K. W indakiew icz. P ro je k t je d n o lite j ogólno - niem ieck iej o r­

d y n acji m ie jsk ie j „ S a m o rz ąd M ie jsk i" N r. 12 z r. 1031-
 19

p iz e w a ż a ją p rą d y , zm ierzające ku zupełnem u usam odzielnieniu

g m in y w g ra n ic a c h u sta w państw ow ych.
W A u s tr ji rew o lu cja 1848 r. była źródłem swobód obyw a­
telsk ich , a co za tern idzie i sam orządu. W irte m b e rsk a zasada
jjDie G em einden sind die G rundlage des S ta a ts - V e rein s“ zo­
s ta ła zm ieniona n a „ F re ie G em einden sind die G rundlage des
reien S ta a te s “ . W olna g m in a s ta ła się p o d staw ą wolnego p a ń ­
stw a. Różnice narodow ościow e, oczywiście, potęgow ały jeszcze
dążen ia sam orządow e, ro z szerz ając je n a zak ró j szerszy, w któ-
iy m nie ty lk o człow iek i jeg o sąsiedzi chcieli o sw oich sp raw ach
decydow ać, lecz w k tó ry m chciały o sobie stanow ić narody. Pod
v.pływ em re a k c ji w r. 1850 sam orząd, we w łaściw em znaczeniu
teg o słowa, p rz e s ta ł znow u istnieć. D e k re t cesarza z d nia 31 p aź­
d ziern ik a 1851 r. p rz ek re ślił zasady, W ytknięte w u staw ie z dnia
1 ( m a rc a 1849 r., w m yśl k tó ry c h p ań stw o m iało stanow ić pi-
ra m id ę w olnych gm in, przyczem g m in y zarów no m iejskie, ja k
i w iejsk ie m iały być podporządkow ane zw iązkom pow iatow ym ,
zaś n ad zó r p ań stw o w y w ydziałom k ra jo w y m , i ty lk o w w y ją t­
kow ych w y p ad kach b yła przew id y w an a in g e re n c ja państw ow a,
t <>d re a k c ją należy rozum ieć w alkę z ew olucją społeczną. W alka
ta z je d n e j s tro n y w prow adza rozdźw ięk m iędzy układem sił
a stan em p raw n y m , z d ru g ie j zaś s tro n y w yw ołuje b ra k z a u fa ­
nia publicznego. N a stę p stw e m tego b ra k u z a u fan ia je s t w k ra ­
czanie w ładzy p aństw ow ej w sfe rę p ry w a tn ą obyw ateli i o g ra ­
niczenie swobód obyw atelskich. Oczywiście, że w tenczas i sa ­
m orząd, we w łaściw em znaczeniu, istn ieć nie może. W m o n arc h ji
a u s trja c k ie j re a k c y jn y d e k re t z d n ia 31 p aźd ziern ik a 1851 r.
p rz ek re ślił fa k ty c z n ie sam orząd, o g ra n ic zają c do m inim um za­
k re s d ziałan ia gm iny, w prow adzając ta jn o ść obrad ra d y m ie j­
sk iej i t. p.
Z chw ilą, kied y w alk a z ew olucją społeczeństw a słabnie,
p o w staje n a ty c h m ia s t k w e s tja sam orządu. I ro z w ija się ona. po
lin ji dążeń ty c h w a rstw społecznych, k tó re są n ajsiln ie jsz e. Nie
ty lk o więc n ad zó r p aństw ow y, nie tylko o rd y n a cja w yborcza,
nie i za k res d ziałania, a n a w e t u stró j organów k om unalnych są
zależne od sto su n k u sił społecznych. N iekiedy ten sto su n ek sił
Jest teg o ro d z aju , że zm u sza do kom prom isów , k tó re z n a jd u ją
też sw ój w y raz w u s tro ju sam orządow ym .
W idać to n ajlep iej n a przy k ład zie A u s trji. K iedy około ro ­
k u 1860 p rą d y lib eraln e w zięły g ó rę i pow ołany przez cesarza
Franciszka-Józefa na stanow isko kanclerza Schm erling przed­
staw ił p ro je k t ram owej ustaw y sam orządow ej, k tó ra stała się
praw em w r. 1862, to n aty ch m iast zarysow ały się różnice
w u stro jach sam orządow ych w różnych k raja ch m onarchji
a u strjack iej ')• Ta bowiem ustaw a ram ow a uwzględniała naio-
dowe, kulturalne i ekonomiczne odrębności krajów i, przew idując
ingerencję państw a tylko w w yjątkow ych w ypadkach, zezwala­
ła na tak i u stró j samorządowy, jaki autonom iczna władza po­
szczególnego k ra ju swoim gminom nadaw ała. U staw a ram ow a
z r. 1862 nie czyniła różnicy między gm inam i w iejskiem i i m iej-
skiemi, każda z nich mogła posiadać odrębny ustrój w g ran i­
cach ustaw y ram owej i zależnie od zgody władzy autonom icznej
danego k raju . Jeżeli porównać s ta tu t gm iny W iednia ze s ta tu ­
tem K rakow a lub Lwowa, to łatw o dojrzeć, że nie tylko ówcze­
sna ordynacja wyborcza w tych m iastach, ale i ustrój organów
kom unalnych był taki, aby w W iedniu o losach m iasta mogli
decydować chrześcijańscy demokraci, t. j. drobnomieszczań­
stw o ówczesne, a o losach K rakow a lub Lwowa kler i ary sto ­
k ra c ja m iejscow a 2).
Oczywiście, że to nie je s t objaw zdrowy z punktu widzenia
teo rji praw a kom unalnego. Zgodnie z nią sam orząd je s t to, jak
mówi Jellinek, —< „V erw altung durch die In teressen ten
selbst“ 3) — zarząd przez zainteresow anych. Każdy z m ieszkań­
ców, o ile je s t zainteresow any w losach gm iny, powinien mieć
wpływ n a w yrażenie jej woli.
Pow ojenne ordynacje wyborcze, w prow adzając powszechne
głosowanie do gmin, zatarły następstw a ta k lub inaczej zorga­
nizowanych ustrojów gm innych, co jednakże nie we w szystkich
państw ach sukcesyjnych dało pożądany rezultat.
G w arancją swobód obyw atelskich je s t parlam en tarn y
u stró j w państw ie. Aczkolwiek m a on dużo słabych stron, mo­
gących prowadzić naw et do sejm okracji, jednakże niem a u stro ­
ju, któryby lepiej gw arantow ał swobody obywatelskie, ja k pai
lam ent.
O rganizacja władzy wykonawczej może i powinna być
takiego rodzaju, aby nie p rze ra sta ją c inne organa, nie dopuści-

1) A. Kroński. U strój kom unalny str. 149.

2 ) ibidem str. 52.
3) Jellinek. A llgem eine S taatsleh re str, 638.
 21

ła tez do przerostu organu ustawodawczego. Ja k tw ierdzi Flei-

nei zasada podziału władz bierze swój początek w rozka­
zie Fi yd eiy k a Wielkiego z r. 1749, nie można więc przypisy­
wać ją całkowicie M ontesquieu‘mu. W swojem dziele „De 1‘esprit
des lois“ w yjaśnia M ontesquieu znaczenie podziału władz w spo­
sobi następ u jący : „Lorsque dans la meme personne ou dans le
nieme corps de m a g istra tu re la puissance legislative est reunie
a la puissance executrice, il n ‘y a pointę de liberte, parce qu‘on
Peut cram dre que le m em e m onarchę 011 le meme senat ne fasse
( es lois tyranniques pour les executer tyranniquem ent" 1 ).
Podług więc M ontesquieu'go zanik swobód obywatelskich
może wyniknąć zarówno z przerostu władzy wykonawczej, jak
1 uchwałodawczej.

J e st wprawdzie niepodobieństwem przeprowadzić ścisły

po ział władz. W praktyce zarówno organ wykonawczy
w la tz a w dziedzinę praw odaw czą lub sądową, (rozpo-
iządzenia adm inistracyjne, ju ry sd y k cja w spraw ach o przew i­
nienia poi zadkowe), ja k i organ ustaw odaw czy w dziedzinę ad­
m inistracji państw ow ej (budżet państw ow y), a zdarza się też,
ze 1 sędziowie m uszą dokonywać funkcje adm inistracyjne, (sp ra­
wowanie opieki, prowadzenie ksiąg hypotecznych i t. p.). Podział
w adz, ja k tw ierdzi słusznie Fleiner, polega na uznawaniu prze­
ra ż a ją c e j kom petencji każdej z władz państw owych 3). Ale
naw et tak pojm ow any podział władz daje gw arancję swobód
c yw atelskich, na których gruncie pow staje i rozw ija się samo-
1zad tery to rjaln y . A więc zarówno p rzerost władzy wykonaw-
czej, ja k i przerost władzy ustawodawczej prowadzą do ograni-
tzenia, a naw et unicestw ienia sam orządu, jak to widzieliśmy
2 ti ancuskiego dekretu z r. 1791, wydanego w czasie zupełnego

1) „K iedy w rę k ach je d n e j osoby lub jed n eg o o rg a n u a d m in istra c y j-

n ego je s t połączo n a w ła d za w yk o n aw cza i p raw o d aw cza, to n ie może być
Wowy o w olności, gdyż m o żn a się obaw iać, że m o n arc h a lub o rg a n p raw o -
aw czy w ydadzą d esp o ty czn e p rz e p isy i będą je w yko n y w ali w sposób
d esp o ty czn y ". O euvres de M ontesquieu to m 2 s tr. 45.
•-) I. F. F lein er. In s titu tio n e n des d eu tsch en V e rw a ltu n g sre c h ts.
tr . 12 c y tu je u stęp , z R e sso rt - R e g le m en ts: „D as R e g u la rite r alle P ro -
cesssachen, w elche d as In te re s s e p riv a tu m vel ju r a p a rtia r u m q u a ru m in-
e re s t b e tre ffe n , bei denen jed e n O rts b e ste llte n o rd en tlich en Ju stiz-C o lle-
JPis e r ó r te t und d e c id ire t w erd en m iisse n ".
3) F lein er. In s titu tio n e n des d e u tsc h e n V e rw a ltu n g sre c h ts, s tr. 15.
osłabienia władzy wykonawczej, i tego stan u sam orządu te ry ­
torialnego, jak i istnieje obecnie w faszystow skiej Italji. Słowa
Lorentza von Steina, że niepoodbna, nie gwałcąc h isto rji, dowo­
dzić możliwości istnienia rzeczywistego sam orządu w państw ie
absolutystycznym , należy rozumieć w tym sensie, że w takiem
państw ie sam orząd je s t zawsze zagrożony, że niem a żadnych
gw arancji dla swego istnienia. Jednakże, dopóki ideoolgja więk­
szości społeczeństwa godzi się z istnieniem władzy absoluty-
stycznej, chociażby ona nie posiadała legitym acji praw nej, w ła ­
dza ta nie m a żadnych obaw i, odnosząc się z ufnością do spo­
łeczeństwa, godzi się na istnienie sam orządu. N astępstw em bo­
wiem ufności je s t przyznanie swobód obyw atelskich, a wraz
z niemi praw a do sam orządu terytorjalnego. Z drugiej strony,
ideologja społeczna, pośw ięcająca całkowicie swobodę obyw ate­
la do stanow ienia o sobie na ołtarzu państw a, prowadzi z ko­
nieczności do unicestw ienia sam orządu, ja k to widzieliśmy na
przykładach A syrji i Babilonji i państw a bizantyjskiego. Ideo­
logja cesarskiego Rzymu sprzyjała pow staniu i działaniu sa m o ­
rządu; jednakże, nie posiadając żadnych dla swego istnienia
gw arancji, sam orząd ten znikł, jak tylko w związku z podzia­
łem państw a rzym skiego uległa zmianie jego ideologja.
Sam orząd te ry to r jalny je s t wynikiem insty n k tu samoza­
chowawczego, przy pewnym rozwoju którego człowiek chce s ta ­
nowić o sobie, a o kw estjach, dotyczących jego i sąsiadów, wraz
z tym i ostatnim i. Zadośćuczynienie tem u popędowi, w g ran i­
cach ekonomicznej i kulturalnej ewolucji społecznej i nadanie
powstałem u na tym gruncie związkowi im perjum , leży w inte­
resie państw a. P otęguje bowiem poczucie łączności obyw atela
z państw em i, co za tem idzie, stanow i czynnik twórczo - pań­
stwowy !)•

1) D r. J a ro sz y ń sk i słusznie tw ie rd z i, że „m iędzy u stro je m w spół­

czesnego p a ń stw a a sto su n k ie m jed n o stk i do p a ń stw a , is tn ie je duża ro z ­
bieżność, k tó r a w yw ołuje k ry z y s“ . A by tem u przeciw d ziałać, u w a ż a dr.
J a ro s z y ń s k i „za n a jb a rd z ie j re a ln e te koncepcje, k tó re sz u k a ją ra tu n k u
w p o stac i stw o rz e n ia o gniw p o śred n ich m iędzy p ań stw e m , ja k o o rg a n i­
z a c ją p o lity czn ą n ajw y ższeg o rzęd u , a jed n o stk ą . T ak im ogniw em po­
śre d n im , z m ie rza ją cy m do zw iąz a n ia o b y w a tela z p a ń stw e m , je s t sam o ­
rz ą d te r y to r ja ln y “ . P a ń stw o , k tó re by p o stąp iło w brew p rzy to czo n ej za ­
sadzie, m usi się osłabić, gdyż b ąd ź zrew olucjonizow ało by sw oich obyw a­
te li, bądź p o g rąży ło by ich w ob o jętn y m n a losy p a ń stw a m arazm ie. (S a ­
m o rząd N r. 4 7 /1930. N a p ra w a u s tro ju p a ń stw a a sa m o rz ą d ).
 Nie je s t słuszna teo rja naturalistyczna, w m yśl której sa­
m orząd przeciw staw ia się państw u jako czynnik od niego nie­
zależny. Chociażby bowiem gm ina istniała, jako m ikrokosm
w ciaśniej szem lub szerszem znaczeniu, przed powstaniem pań­
stw a, jednak tylko od niego otrzym uje im perium , sta ją c się
związkiem praw a publicznego, podporządkowanym państw u.
Nie je s t również słuszna teo rja państw owa, w myśl której
sam orząd je s t tylko form ą decentralizacji ')> jednem z ram ion
adm inistracji państw ow ej. Gdyby ta k było, to ja k konsek­
wentnie rozum uje Dr. Bigo 2), sam orząd byłby tylko etapem
zespolenia jednostki ze zbiorowością państw ow ą i zniknąłby jed ­
nocześnie z rozw ojem dem okracji. Tymczasem pogląd taki zn aj­
duje się w jaskraw ej sprzeczności z cechami indyw idualistycz­
nemu człowieka, rozw ijającem i się wraz z ekonomiczną i k ultu­
ralną ewolucją i wrogiem i wszelkiemu skoszarowaniu. Jeżeli
Jellinek nazyw a sam orząd ad m in istracją państw ową, w ykony­
w aną przez zainteresow anych („durch die Interessenten
selbst“ ), a nie przez urzędników państw owych, to należy to ro­
zumieć w tym sensie, że państw o pow strzym uje się od działa­
nia w sferze interesów m iejscowych, zarezerwow anej dla ini­
cjatyw y bezpośrednio zainteresow anych :i).
Prof. Kom arnicki 4) tw ierdzi, że naród z n a tu ry rzeczy dąży
do decentralizacj i, że j est ona j ego siłą. Należy to rozumieć w tym
sensie, że sam orząd nie je s t bynajm niej wynikiem dążności do
decentralizacji, jako system u adm inistracji państw ow ej, a decen­
tralizacja je s t wynikiem dążności do sam orządu. Ta właśnie dąż­
ność sk u tk u je to, że państw o, m ając na względzie własne swoje
dobro, pow strzym uje się od w kraczania w sferę interesów m iej­
scowych i zgadza się, aby tem i interesam i zarządzali bezpośred­
nio zainteresow ani. Błąd teo rji państw ow ej samorządu polega na
tern, że ona nie uwzględnia m om entu psychologicznego i dlatego
skutek bierze za przyczynę. Sam orząd bowiem nie je s t tylko fo r­
m ą decentralizacji, a wywołuje ją przez pow strzym anie się p ań ­
stw a od w kraczania w sferę pewnych spraw m iejscowych i po-

1 ) J. S ta ry sz a k . P ra w o n ad z o ru n ad a d m in is tra c ją sam o rząd o w ą

w Polsce, s tr. 24.
~) D r. T ad eu sz Bigo. Zw iązki publiczno - p raw n e w św ietle u s ta ­
w o d aw stw a polskiego, s tr. 218.
3) Dr. G eorg Jellin e k . A llegem eine S ta a tsle h re , s tr. 082.
4) P o lsk ie p raw o polity czn e. G eneza i sy ste m , s tr. 355.
24

zostawienie tej sfery organom , obranym przez ludność m iejsco­

wą i działającym pod nadzorem państw a. Z tego punktu widze­
nia n a jtra fn ie j określa sam orząd prof. W asiutyński, nazyw a­
jąc go „wykonywaniem części adm inistracji państw ow ej przez
organizacje, obdarzone osobowością praw ną, działającą we
własnem im ieniu z mocy przyznanego jej praw a pod określonym
ustawowo nadzorem państw a" ')• W tern określeniu je s t
uwzględniony należycie m om ent psychologiczny sam orządu, to
właśnie, że sam orząd je s t p r a w e m do stanow ienia o wy­
nikających z sąsiedztw a spraw ach m iejscowych i wykonywania
w ten sposób części zarządu państw owego, je s t więc praw em ,
którego dom agają się obywatele państw a, to ostatnie zaś praw o
to uznaje w interesie własnego bytu.
Zbliżone do tego stanow isko zajm uje i Jellinek. Dzieląc
związki na aktyw ne i passyw ne, uw aża on, że gm ina m a cha­
ra k te r aktyw no - passyw ny. „W zakresie samodzielnego zakre­
su działania gm ina wykonyw uje swoje prawo, w zakresie zle­
conym je s t organem państw ow ym " 2).
Ten egotyczny, w ynikający z insty n k tu samozachowawcze­
go m om ent pow stania związku teryto rjaln eg o znajduje po­
tw ierdzenie w tem , że im granice takiego związku są szersze,
tern zakres działania je s t ciaśniejszy. I odwrotnie. Im granice są
węższe, tem splot wspólnych, sąsiedzkich interesów je s t w ięk­
szy, a więc i zakres działania związku szerszy (związek pow iato­
wy i gm ina).
Gdyby m om ent egotyczny w istnieniu sam orządu nie był
tak w yraźny, to w alka o sam orząd, ja k ą stacza społeczeństwo
w pew nem stadjum swego rozwoju, nie m iałaby takiego napięcia,
jak ie widzieliśmy w Rosji przedw ojennej i jakiej jesteśm y
świadkam i w Polsce.
W Polsce k o n sty tu cja 1921 r. przew iduje sam orząd tery-
to rja ln y w a rt. 65, 67, 69 i 70 na zasadach najzupełniej liberal­
nych, nie różniących się bynajm niej od zasad, przew idzianych
w k o n stytucji belgijskiej. W praw dzie k o n sty tu cja polska nie
widzi w sam orządzie czw artej władzy państw ow ej, ja k to głosi
a rt. 15 konstytucji belgijskiej, ale gw arancje, wymienione

1) B. W a siu ty ń sk i: U d z ia ł cz y n n ik a o b y w atelsk ieg o w a d m in is tra c ji

p a ń stw o w e j: T hem is P o lsk a, zesz. IV , s tr. 3, 19Ź8 — 9.
2) A llg em ein e S ta a te sle h re , s tr. 645.
 25

■'•V przytoczonych wyżej przepisach konstytucji czynią z samo­

rządu czynnik nierozerw alny z istnieniem państw a. Czynnik ten
wiąże się z artykułam i 95 i 108 konstytucji, gw arantującem i
swobody obyw atelskie i wolność zawiązyw ania stow arzyszeń
i związków.
P rzew rót dokonany w m aju 1926 r. nie mógł pozostać bez
wpływu na ustosunkow anie sił społecznych. Ono m usiało stać
się innem , niż to, jakie było ustalone w konstytucji 1921 r. Je d ­
nakże nowa konstytucja, k tó ra by ustaliła ten nowy stosunek
sił społecznych, nie została dotychczas uchwalona. Zważywszy
zaś, że sam orząd i jego granice są zależne od ideologji społecz­
nej, a więc stosunku sił, należy mniemać, że wszelkie próby u sta ­
lenia norm sam orządow ych przed uchwaleniem nowej konsty­
tucji nie m ogły by być uwieńczone pożądanym rezultatem . To
również potw ierdza teorję, k tó rą by można nazwać te o rją natu-
ralistyczno-państw ow ą, a polegającą na uznaniu, że sam orząd te-
ry to rja ln y nie je s t jedynie fo rm ą decentralizacji, stow orzoną dla
uspraw nienia adm inistracji państw ow ej, lecz je s t samodzielnem
wykonyw aniem pod nadzorem państw a przez bezpośrednio zain­
teresow anych, zrzeszonych przez państw o w związek praw a pu­
blicznego, m iejscow ych zadań o charakterze samozachowaw­
czym, a więc gospodarczym, zdrow otnym i kulturalnym ; w tym
zakresie adm inistracji państw o pow strzym uje się od bezpośred­
niego działania.

W bezpośrednim związku z tern, co było wyżej powiedzia­

ne, znajduje się i zakres działania gm iny. Niemal w szystkie
istniejące ustaw y samorządowe dzielą ten zakres na własny
i zlecony. W doktrynie jednak przew aża zdanie, że podział taki
nie m a podstaw y praw nej z tego względu, że do obowiązków
państw a należą te w szystkie czynności, jakie w tak zwanym
własnym zakresie w ykonyw uje gm ina, że samorząd, będąc tylko
form ą decentralizacji, jednem z ram ion adm inistracji państw o­
w ej, nie może mieć jakiegoś własnego zakresu działania, w prze­
ciw staw ieniu do zakresu zleconego ')• Naprzykład, utrzym yw a­

l i Schoen. D as R ech t d e r K o m m u n alv erb an d e, s tr. 14 „A lle ó ffen -

tlic h re c h tlic h e F u n k tio n e n d e r K o m m u n alv erb an d e sind h e u te ais s ta a tli-
c h e “ . N a p o p arcie te g o p o g ląd u Schoen c y tu je H a n e l‘a to m 1, s tr. 137.
26

nie i zarządzanie policją w niektórych pow iatach należy do gm i­

ny, wchodzi więc w zakres własny, w innych znowu stanow i fu n k ­
cję, zleconą gminie do w ykonyw ania. Bywa ta k nieraz w jed-
nem i tem samem państw ie, np. w A nglji, policja zasadniczo
wchodzi w zakres działania gm iny, w Londynie jednak, z w y ją t­
kiem City, je s t państw ow ą.
Jednakże Fleiner ') uznaje podział zakresu działania
na własny i zlecony, w yjaśniając go tem , że jądrem
adm inistracji samorządowej je s t zawiadyw anie m ajątkiem
gm iny i tro sk a o m iejscowe potrzeby, jako to przeprow a­
dzenie i utrzym yw anie ulic, św iatła, wody i t. p. Również prof.
Kom arnicki -) przeprow adza różnicę między podziałem włas­
nym i zleconym, uważając, że w zakresie zleconym decydują nie
względy teoretyczne i w skazania techniczno - adm inistracyjne,
lecz przyczyny historyczne i względy polityczne.
A utorzy p rojektu do ustaw y polskiej, uważając, że „nauka
przekreśla doktrynę odrębności, a naw et przeciw staw ności adm i­
n istrac ji rządowej i sam orządow ej" i że „sam orząd je s . tylko
jedną z form zorganizowanego udziału obywateli w wykony waniu
zadań publicznych" 3), uw ażając to w szystko, odrzucili, oczywi­
ście, podział funkcyj sam orządowych na własne i zlecone. O za­
kresie działania gm iny wogóle w projekcie się nie mówi, je s t mo­
wa o zakresie działania rady gm iny (art. 29) i zarządu gm iny
(art. 31), a więc właściwie o kom petencji tych organów. A rt. 29
p rojektu rządowego brzm i bowiem ta k : „Do zakresu działania
rady gm iny należy stanow ienie norm i zasad w zakresie zaiządu
i t. d...“ P ro je k t jednocześnie mówi o zakresie działania grom ady
(art. 16), a więc używa tego samego term inu „zakres działa­
nia" zarówno w stosunku do osoby praw nej, jak i w stosunku
do jej organów. Zakres działania je s t pojęciem m aterjalnem
i dotyczy osoby praw nej, kom petencja — pojęciem foim alnem
i dotyczy organów osoby praw nej. Nie je s t to należycie uwzględ-
N a tem samem stanow isku stoi dr. Bigo „Związki publiczno-praw ne
w św ietle ustaw odaw stw a polskiego, str. 125 Tak samo
Dr. S taryszak: „Praw o nadzoru nad adm inistracją sam orządow ą
w Polsce", str. 29.
1) Fleiner. In stitutionen des deutschen V erw altungsrechts, str. 97.
2) Komarnicki. Polskie Praw o Polityczne, Geneza i System ,
str. 359. Tak samo podział ta k i przeprow adza w nauce niemieckiej prof.
H elfritz. G rundriss des preussischen K om m unalrechtes, str. 40.
3) D ruk sejmowy. N r. 460/1932.
 27

nione w projekcie, z zestaw ienia jednak artykułów 16 z a rt. 29

i 31 wynika, że pro jek t, nie czyniąc podziału na własny i zle­
cony zakres działania gm iny, nakłada na jej organy pewne w y­
szczególnione obowiązki. W punkcie 2 a rt. 32 mówi się następ­
nie o tem , że organa samorządowe, niezależnie od wyszczegól­
nionych już funkcji, ntogą też działać, jako organy wykonawcze
władz rządowych, bądź też jako władze adm inistracji ogólnej,
o ile, oczywiście, taki obowiązek będzie na nie włożony.
Rządowy pro jek t pruski natom iast utrzym uje podział za­
kresu działania gm iny na w łasny (sam orządowy) i zlecony >)•
Nie je s t to, oczywiście, przypadek, je s t to konsekwencja
pewnego poglądu na sam orząd. Kiedy autorzy polskiego projek­
tu za jm u ją stanow iska, dyktow ane przez teo rję państwową,
autorzy pro jek tu pruskiego głoszą wyraźnie w § 1: „Samorząd
kom unalny je s t to praw o korporacji tery to rjaln e j do samodziel­
nego zarządzania własnem i spraw am i m iejscowej lub szerszej
spólnoty“ . Z określenia powyższego wynika, że autorzy projektu
pruskiego podzielają poglądy na sam orząd, które nazwaliśmy te-
o rją naturalistyczno-państw ow ą. Egotyczny czynnik, który zna­
m ionuje tę teorję, prowadzi w konsekwencji do uznania pewnych
praw własnych gm iny, t. j. tych, o których gm ina chce samo­
dzielnie decydować, a więc, które zn ajd u ją się w związku z wła­
snością gm iny i kulturalnem i oraz zdrowotnemi w arunkam i da­
nego m iejsca.
Stojąca na gruncie teo rji naturalistycznej, ustaw a belgij­
ska, oddziela również w a rt. 75 zakres działania w łasny: „tout
ce qui est d‘in te ret communal*1 od zleconego „tout a u tre objet
qui lui est soumis p ar 1‘a u to rite superieure**.
Tak samo i a rt. 61 ustaw y francuskiej z r. 1884 określa za­
kres działania gm iny w sposób ogólnikowy. W m otyw ach do tej
ustaw y mówi się, że gm ina, będąc pod opieką państw a („tout
en m aintenant la tutelle de l‘e ta t“ ), może zajmować się w szyst-
kiemi spraw am i, jakie ją obchodzą, z w yjątkiem kw estyj poli­
tycznych. A rt. 72 zabrania naw et w yraźnie radom m unicypal­
nym zw racania się z petycjam i do parlam entu i wydawania pro­
klam acji politycznych 2).

1) P a trz : Jaroszyński: Nowe projekty ustaw o u stro ju sam orządu

teryto rjaln eg o w państw ie pruskiem . Samorząd te ry to rjaln y Nr. 2/1930 r.
2) F. Grelot. De 1‘organisation municipale, str. 184.
28

Również oddzielanie funkcyj zleconych od własnych z n a j­

dujem y w § 9 ordynacji pruskiej („Die Stadtgem einden sind
K orporationen; denselben s te h t die Selbstverw altung ih re r An-
gelegenheiten"), jakoteż w § 5 jednej z najnow szych ustaw nie­
mieckich, a mianowicie badeńskiej z r. 1911. Przepis odnośny
głosi, że każda gm ina m a p r a w o zajm ować się i zarządzać
samodzielnie swojem i spraw am i. W edług pruskiego p rojektu
rządowego, do własnego zakresu działania należy „piecza nad
duchowym, m oralnym i gospodarczym rozwojem mieszkańców
gm iny" („Die Pflege der geistigen, sittlichen und w irtschaftli-
chen W ohlfahrt der G em einschaft" (§ 2). Jeszcze mocniej
podkreśla różnicę własnego zakresu i zleconego § 45 ordynacji
wiedeńskiej z r. 1900. Zakres w łasny „obejm uje wogóle w szyst­
ko to, co tylko dotyczy interesów gm iny i li tylko na jej tery-
to rjum może być dokonane lub przeprow adzone" („u m fasst
iiberhaupt alles, was das Interesse der Gemeinde b e riih rt und
innerhalb ih re r Grenzen von ih r besorgt und du rch g efiih rt wer-
den k an n ").
Bliższe i dokładniejsze wyszczególnienie tych „swoich
spraw " nie je s t potrzebne tam , gdzie istnieje bezpośredni nad­
zór państw ow y, k tó ry stoi na straży, aby gm iny tego swego za­
k resu działania nie przekraczały. Jedynie w A nglji, gdzie nad­
zór dokonywuje się za pośrednictw em sądu, gdzie sąd również
stoi na straży interesów osób pryw atnych, w ordynacji gm iny
m usi być w yraźnie wskazane, jakie czynności m a ona praw o
przedsiębrać.
Zakres w łasny działania gm iny znajduje się zawsze w s ta ­
nie płynnym, gdyż w m iarę ewolucji społecznej pow iększają się
też potrzeby, a co za tern idzie i zadania gm iny. Polski pro jek t
rządow y zaznacza to w yraźnie, mówiąc w punkcie a rt. 29, że
do zakresu działania gm iny należy stanow ienie o dobrowolnem
podejm owaniu zadań ad m inistracji publicznej, o ile nie sprze­
ciw iają się tem u postanow ienia ustaw szczególnych oraz, o ile
zadania te nie są zastrzeżone innym związkom publiczno-praw-
nym. P om ijając błąd form alny, polegający na pom ieszaniu po­
jęcia zakresu działania gm iny z kom petencją danego organu, na­
leży podkreślić, że według p ro jek tu płynność zakresu działania
gm iny m a jednak pewne granice, nie zaznaczone w innych usta-
w odaw stw ach kom unalnych. Granice te polegają na tem , aby
zadania, których gm ina dobrowolnie się podejm uje, nie były
 29

w spizeczności z ustaw am i ogólnemi i nie były zastrzeżone

innym związkom publiczno - praw nym . Oczywiście, że i takie
granice są n ad er szerokie i nie pow strzym ują gm iny od zbytniej
ekspansji. Pod wpływem teoryj socjalistycznych, gm ina podej­
m uje się niekiedy zadań, nie stojących bynajm niej w bezpośred­
nim związku z jej zakresem . Przedsiębiorstw a m iejskie, przed
niebezpieczeństwem których ostrzegał jeszcze P o rte r w drugiej
połowie XIX wieku 1), są najczęściej przyczyną deficytow ej go-
spodarki sam orządu. Nadzór państw ow y w tym względzie po­
winien być baczny i bezpośredni bez względu na to, na jakiej
teo rji praw a kom unalnego są oparte zasady samorządu. We
F ran cji dopiero dek ret z dnia 3 listopada 1926 r. zezwolił gmi-
l om na nieograniczoną działalność w kierunku przedsiębiorstw
m iejskich, polski p ro je k t rządow y nie czyni pod tym względem
specjalnych zastrzeżeń. Ja k to widać z punktu i. a rt. 29 uchw a­
la rady m iejskiej o założeniu przedsiębiorstw nie potrzebuje za­
tw ierdzenia, może być tylko zawieszona przez zarząd gminy,
sta je się jednakże w ażną w razie ponownego powzięcia więk­
szością dwóch trzecich ustawowego składu rady (art. 51).
Podjęcie się przez gm inę zadania publicznego powinno być
objęte specjalnym sta tu te m . Polski p ro jek t rządowy wym aga
w punkcie d. a rt. 29 i a rt. 50 zatw ierdzenia takiego s ta tu tu przez
władzę nadzorczą. Pośrednio więc przedsiębiorstw a gm inne ule­
g a ją w myśl p rojektu nadzorowi. To samo widzimy i w ordyna­
cjach niem ieckich -). P rof. Stier-Somlo je s t zdania, że niepo­
dobna wskazać dokładnych granic zakresu działania gm iny, gdyż
ona m usi podejmować się wciąż nowych zadań, jakie stw arza sa­
mo życie 3). Oczywiście, że im je s t bliższe sąsiedztwo, tem więcej
je s t wspólnych interesów . Tem właśnie tłom aczy się to, co już
było wyżej zaznaczone, że związek kom unalny niższego stop­
nia m a większy zakres działania, aniżeli stopnia wyższego.
A więc zakres działań związku powiatowego je s t m niejszy, niż
m iejskiego, a większy, niż wojewódzkiego. Polski pro jek t rz ą ­
dowy uczynił w tym względzie już wiele, nakreślił bowiem pew­
ne granice. M ając jednakże na względzie, że przedsiębiorstw a

1) R. P o rte r: N ieb ezp ieczeń stw a p rzed sięb io rstw m iejsk ich , s tr.
11 i 70.
2 ) P. Schoen. D as R e c h t d e r K o m m u n alv erb an d e in P re u sse n , s tr. 67.
3) P ro f. D r.: S tier-S o m lo . H andbuch des K om m unalen V e rfa ssu n g
u n d V e rw a ltu n g s re c h te s s tr. 4.
30

m iejskie dotyczą interesu nie tylko żyjących, lecz i przyszłych

pokoleń, należałoby przyjść do wniosku, że ograniczenie gmin
w zakresie tw orzenia przedsiębiorstw m iejskich je s t teoretycz­
nie wskazane.
Co się tyczy zleconego zakresu, to on również nie da się
ściśle określić. Polski p ro jek t rządow y mówi tylko, że wójtowie,
burm istrzow ie i prezydenci m iast załatw iają jednoosobowo i pod
osobistą odpowiedzialnością wszelkie czynności organów sam o­
rządowych, działających jako organa wykonawcze władz rządo­
wych, bądź jako władze adm inistracji ogólnej. W ynikałoby z po­
wyższego, że według pro jek tu gm ina nie m a wcale zakresu zle­
conego, a tylko pewne organy gm inne m a ją być organam i wy-
konawczemi władz rządowych. Jednakże gm ina ponosi lub przy­
najm niej uczestniczy w kosztach, związanych z wykonaniem
czynności zleconych, a więc czynności te pośrednio lub bezpo­
średnio wchodzą w zakres działania gm iny. Oczywiście, że je ­
żeli pewna czynność państw ow a została zlecona do w ykonania
bądź gminie, bądź poszczególnemu organowi gm iny, to w tym
zakresie nie może być już mowy o nadzorze państw ow ym nad
działalnością gm iny, a tylko o odpowiedzialności danych orga­
nów gm iny wobec tej władzy państw ow ej, od której pochodzi
zlecenie.

Podział władz zalecony przez M ontesquieu, jako gw arancja

swobód obywatelskich, nie potrzebuje być, oczywiście, stosow any
w u stro ju samorządowym. N aw et kom pletne pomieszanie w ła­
dzy stanow iącej i wykonawczej, ja k to m a m iejsce w angiel­
skiej radzie kom unalnej i je s t przew idziane w projekcie rządo­
wym pruskim , da się pogodzić z praw idłow ą działalnością samo­
rządu. To też ścisłego podziału władz w u stro ju kom unalnym
niem a nigdzie. O rgan wykonawczy — burm istrz, według więk­
szości ustaw sam orządowych je s t przewodniczącym organu s ta ­
nowiącego — rady gm innej (prow incje nadreńskie). Zdarza się
też, że burm istrz, ja k również członkowie zarządu miejscowego
są członkami organu stanow iącego (B adenja, W irtem bergja,
H esja i H anow er). W Szlezwig-Holsztejnie m a g istra t i rada m ia­
sta obradują wspólnie, lecz głosują oddzielnie. Bywa też nieraz
to. iż organem wykonawczym je s t urzędnik państw ow y, bądź
obrany przez gminę, bądź nom inowany przez rząd (w Paryżu
 i Lugdunie p re fe k t). Stosunek obu organów, stanowiącego i wy­
konawczego, też nie je s t wszędzie jednakow y. — Według ustaw
niem ieckich je s t w ym agana zgoda obu tych organów na pewne
zaiządzenie, a więc m a g istra t je s t nie tylko organem wykonaw­
czym, lecz i stanow iącym i). Przew aga władzy m ag istratu nad
władzą rady m iejskiej je s t najw ięcej widoczna według u sta ­
w y pruskiej 1856 r. (§ 36), jednakże w razie sporu między temi
ojganam i, nie dającego się załatw ić w kom isji, składającej się
z i adnych i członków m ag istra tu , rozstrzyga spór wydział po-
w .atow y (K reisauschuss). W H olsztejnie, Hannowerze, H esji
i N assau m a g istra t może zawiesić uchwałę rady m iejskiej za­
równo ze względu na niecelowość tej uchwały, jak i jej niele­
galność. W pierwszym wypadku radzie m iejskiej przysługuje
piaw o odwołania się do rady nadzorczej, w drugim do sądu ad-
m inistiacyjnego -’). W edług pro jek tu rządowego pruskiego w ra ­
zie zawieszenia uchwały ze względu na celowość uchwala ta po­
wzięta ponownie zwykłą większością sta je się o b o w ią z u ją c ą :!) .
W edług polskiego pro jek tu rządowego, dla ważności zawieszo­
nej uchwały je s t niezbędna kw alifikow ana większość 2/3 u sta ­
wowej liczby radnych (art. 51).
O dw rotny stosunek, gdzie zarząd gm iny je s t podporządko­
wany radzie m iejskiej, stanow iąc właściwie jej cząstkę, widzimy
w Laden ji, nie uznającej praw a m a g istra tu do zawieszania
uchwał rady m iejskiej (§§ 18 — 24). Również s ta tu t m. K rako­
wa podporządkow uje w zupełności m a g istra t radzie m ie jsk ie j;
je s t ona in stan cją apelacyjną w stosunku do m a g istra tu ; ten
o statni je s t organem wykonawczym w ścisłem znaczeniu tego
słowa.
Ludowa organów gm innych też może być różna. Pruskie
ustaw y przew idują dla m ałych gm in zebrania gromadzkie (Ge-
m eindeversam m lung), k tóre składają się z mieszkańców, osiad­
łych na tery to rju m i posiadających cenzus wyborczy. W więk­
szych związkach kom unalnych organem uchwałodawczym i kon­
trolującym je s t rada m iejska, powiatowa lub wojewódzka, do
k tórej wchodzą członkowie z wyboru (V ertretu n g ). W Niem-

1) P. Schoen. D as R e c h t d e r K o m m u n alv erb an d e in P re u sse n s tr. 135.

2) H . H e lfritz : G rundriss der preussischen Kom m unalrechtes in
Preussen. str. 45.
3) M. Ja ro sz y ń sk i. N ow e p ro je k ty u sta w o u s tro ju sam o rz ąd u te ry -
to rja ln e g o w p a ń stw ie p ru sk ie m . S am o rząd te r y to rja ln y N r. 2 — 1930 r.
32

czech ilość członków rady m iejskiej wynosi od 11 do 100, w Bel-

g ji od 9 do 45; według polskiego pro jek tu rządowego od 12 do 96.
Zarząd związku gm innego może być bądź jednoosobowy
(system burm istrzow ski, B iirg erm eistereiv erfassu n g ), ja k to w i­
dzimy w prow incjach nadreńskich, gdzie ławnicy, podporządko­
w ani burm istrzow i (B eigeordnete), zaw iadują samodzielnie po-
szczególnemi działami, i we F ran cji, gdzie ławnicy (adjoint)
działają niesamodzielnie, a jako pomocnicy m era. Zarząd gm iny
przeważnie jednak je s t o party na system ie kollegialnym
(w Niemczech — M ag istratsv erfassu g ) i składa się z przełożone­
go gm iny i ławników. System ten je s t p rzy jęty w Belgji we
w szystkich gm inach, zarówno m iejskich, ja k i w iejskich (bour-
gm estre, ecrevins, a rt. 90). W edług rządowego p ro jek tu pol­
skiego zarząd gm iny m a być o party na system ie m ieszanym .
W m yśl p. 3 a rt. 30 tylko niektóre spraw y, wymienione w a rt.
31 należą do kom petencji kollegium m agistrackiego, w szystkie
inne są ześrodkowane w rękach przełożonego gm iny. W edług
ordynacji pruskich każda gm ina m iejska może uzyskać zmianę
system u z burm istrzow skiego na m agistracki. Tak uczyniło w r.
1850 m iasto Essen, lecz już po upływie kilku lat powróciło do po­
przedniego system u >)•
Przełożony gm iny (prezydent, burm istrz) ja k również ła­
wnicy są obierani przez radę m iejską (w N assau przez człon­
ków gm iny) zwykle na taki sam term in, ja k radni, a więc od 3
lat do 10. W A nglji radni są obierani na 3 lata, sta rsi radni (al-
derm ani) obrani przez radnych w stosunku jednej trzeciej do
ogólnej liczby radnych, m a ją kadencję sześcioletnią, po za tem
są zrównani w praw ach i obowiązkach z radnym i. We F ran cji
członkowie rady m unicypalnej są obierani na 4 lata, przyczem
po upływie tego term inu ustępuje cała rada. O rdynacja pruska
(§ 18) przew iduje odnawianie co dwa la ta jednej trzeciej ra d ­
nych, obieranych na 6 lat. Term in ten je s t p rzy ję ty niemal
przez w szystkie ordynacje niemieckie, z w yjątkiem baw arskiej,
ustalającej term in dziesięcioletni. W edług rządowego p rojektu
pruskiego je s t przew idyw any czteroletni term in kadencji, we­
dług rządowego p rojektu polskiego -— pięcioletni, przyczem po
upływie term inu rad a m iejska ustępuje w całym komplecie.
Takie sam e term iny są p rzy jęte dla członków zarządu m iej-

l) Dr. Most. Die deutsche S tad t und ihre V erfassung. S tr. 29.
 33

skiego z w y ją tk ie m członków fachow ych, a więc b u rm istrzó w

i ław ników zaw odow ych. Ci o s ta tn i s ą obierani bądź dożyw otnio,
ja k to j e s t w H annow erze i n a w yspie R ugii (tylko b u rm i­
strz o w ie ), bądź te ż n a te rm in y dw a ra z y dłuższe od k ad en cji ra d ­
nych. P o trz e b n ą ilość ław ników zaw odow ych uchw ala ra d a m ie j­
sk a, przyczem zw ykle ta k a uchw ała w inna być zatw ierdzona
przez w ładzę nadzorczą. U sta w a b ad eń sk a nie p rzew id u je zaw o­
dow ych ław ników . P rzełożony g m in y i ław nicy zawodowi są
p łatn i i m ogą m ieć przynależność do innej gm iny, niż do te j,
k tó ra ich n a stan o w isk o powołała. Oto ja k w y g ląd a w zarysie
budow a organów .

W ścisłem zw iązku z u s tro je m organów sam orządow ych

z n a jd u je się n ad zó r nad ich działalnością. D r. S ta ry s z a k p rz y ­
chodzi do słusznego w niosku, że nad zó r te n m oże być w ykony­
w an y nie ty lk o w fo rm ie ak tó w a d m in istra c y jn y c h , lecz i orze­
czeń sądow ych. I to nietylko w w ypadkach, kiedy idzie o niele­
galność d ziałan ia sam orządow ego, lecz i w tedy, kiedy nadzór
w y k o n y w u je się w płaszczyźnie ce lo w o ści1). Oczywiście, sąd
a d m in is tra c y jn y s ta łb y się w ted y ja k b y o rganem zarządu p a ń ­
stw ow ego, lecz nie należy zapom inać, że je s t niepodobieństw em
p rzep ro w ad zenie ścisłego podziału władz, że są d y n iejedno­
k ro tn ie w y k o n y w u ją czynności, będące m a te rja ln ie czynnościa­
m i ad m in istra c y jn e m i, ja k np. opieka nad nieletnim i, ubezw łas­
now olnionym i, prow adzenie h ip o tek i t. p. Sąd a d m in istra c y jn y
pow inien być re g u la to re m nadzoru państw ow ego, skoro więc
ten o sta tn i w kracza n aw et w tedy, kiedy idzie o celowość za rzą­
dzenia zw iązku kom unalnego, to sąd a d m in istra c y jn y pow inien
regulow ać i ta k ą in terw e n cję. W edług p ru sk ieg o p ro je k tu rz ą ­
dowego m in is te r sp ra w w ew n ętrzn y ch może uchylić uchw ałę
zw iązku kom unalnego, jeżeli ona, nie m a ją c znaczenia ściśle
m iejscow ego, sprzeciw ia się in tereso w i pań stw a. D ecyzja m in i­
s tr a m oże być za sk arż o n a do try b u n a łu ad m in istracy jn eg o , k tó ­
ry w ta k i sposób j e s t zm uszony za ją ć się k w e stją celowości 2).

i) J. Staryszak. Prawo nadzoru nad administracją samorządową

w Polsce. Str. 88.
3) Jaroszyński: Nowe projekty ustaw o ustroju samorządu terytor-
jalnego w państwie pruskiem. Samorząd terytorjalny Nr. 2 1930 r.
34

Kiedy chodzi o nadzór państw ow y nad sam orządem , kw estja

interesu państw ow ego nie powinna być pozostawiona całkowi­
cie i bez kontroli swobodnemu uznaniu władzy ad m in istracy j­
nej. Przekroczenie granic tego swobodnego uznania z cechami
dowolności nadaw ałoby się do rew izji naw et polskiego try b u ­
nału adm inistracyjnego, którego ustaw a w a rt. 3 usuw a z pod
kom petencji tego sądu spraw y, oparte na swobodnem uznaniu
władz adm inistracyjnych.
W edług rządowego pro jek tu polskiego nadzór państw ow y
ma nie tylko c h a ra k te r represyjny, ale i prew encyjny w rozm ia­
rze nader szerokim.
W m yśl a rt. 50 niemal każda uchwała rad y gm iny musi
bądź uzyskać uprzednie zatw ierdzenie, bądź też może być w cią­
gu trzydziestodniow ego term inu zak w est jonow ana przez wła­
dzę nadzorczą. Niezależnie od tego, przełożony gm iny je s t obo­
wiązany zawiesić uchwałę rady gm iny, o ile według jego zdania
je st ona pow zięta z naruszeniem istotnych w ym agań form al­
nych, albo je s t sprzeczna z obowiązującemi przepisam i; zarząd
zaś gm iny może zawiesić uchwałę rady gm iny ze względów ce­
lowości; w tym wypadku tak a uchwała sta je się ważną po jej
ponownem przyjęciu większością dwóch trzecich głosów u sta ­
wowego jej składu (art. 51). W myśl a rt. 52 władza nadzorcza
m a praw o dokonywać rew izji urzędów i in sty tu cji m iejskich,
ja k również całokształtu i poszczególnych działów gospodarki sa­
morządowej (art. 52). W ładza nadzorcza poza tem decyduje o
ważności wyborów do ciał samorządowych, (art. 48) zatw ierdza
wybory prezydneta, burm istrzów i zawodowych członków zarzą­
du gm innego, pozostaw iając sobie praw o do nam ysłu w ciągu ro­
ku urzędow ania obranej osoby (art. 34) ; może kazaego czasu
usunąć ze stanow iska zawodowego lub niezawodowego członka
zarządu gm innego (art. 55) i rozwiązać organy stanow iący i za­
rządzający równocześnie, lub każdy oddzielnie (a rt. 54).

Stojąc na gruncie teo rji naturalistyczno - państw ow ej, na­

leży uważać, że zasady wyborów do legislatyw y państw ow ej nie
powinny być stosow ane do wyborów organów samorządowych.
Prof. W ereszczyński w yraża słuszny pogląd, że jedną z najw aż­
niejszych przyczyn mało w ydajnej działalności gm in polskich
 35

j e s t w adliw a o rd y n a c ja w yborcza, za czerp n ięta z u s tro ju ciał

polity czn y ch ') . Jeżeli, ja k m ówi Jellinek, sam orząd je s t to za­
rząd m iejscow em i sp ra w am i przez za in tereso w an y ch , to w k o n ­
sekw encji, udział w w yborze organów sam orządu pow inni b ra ć
ty lk o za in tereso w an i. W m yśl zasad y q u i d q u i d e s t in
territorio e s t e t i a m de t e r r i t o r i o , każdy
m ieszkaniec k ra jo w y g m in y s ta je się je j członkiem 2). N ie każ­
dy członek jed n ak że je s t zain te reso w a n y , i to w tedy n aw et, je ­
żeli p o siad a w pełni zdolność p ra w n ą do działania. P raw o d aw ­
stw o an g ielsk ie o p iera się n a zasadzie, że ten , kto żadnych św iad­
czeń n a rzecz g m in y nie ponosi, nie pow inien też decydować
o zużyciu św iadczeń ty c h członków, k tó rz y te św iadczenia pono­
szą. N ie m a ją c y sw ego m ieszk a n ia i nie płacący choćby grosz
je d e n n a rzecz g m in y są usunięci od udziału w w yborze je j o r­
g anów '•i). N ie idzie tu b y n a jm n ie j o cenzus m a jątk o w y . W yso­
kość św iadczeń bow iem n a sto p ień udziału w w yborach nie w p ły ­
wa, idzie o f a k t ponoszenia jakiegokolw iek, choćby n a jm n ie j­
szego n a rzecz g m in y św iadczenia. Jeżeli w e F ra n c ji sam orząd
nie j e s t p o p u larn y , to tłom aczy się to o rd y n a c ją w yborczą, wzo­
ro w a n ą n a u s tro ju ciał politycznych. Pow szechność w yborów
zro b iła to, że n a s z a fa rz y sk a rb u kom unalnego zostali powołani
ludzie, z g m in ą nie zw iązani, dla k tó ry c h in te re sy gm in y są n a j­
zupełniej ob ojętne.
P ełnoletność, <a w ięc zdolność p ra w n ą osiąga się
w w ieku zb y t m łodym , ab y m ógł dać ręk o jm ię należytego
in te re so w a n ia się sp raw am i gm iny. Oczywiście, je s t rzeczą te ­
o rety czn ie niem ożliw ą u stalen ie w ieku, w k tó ry m p o w staje to
zain tereso w an ie. P ro je k t rządow y polski 4) w ychodzi z założe­
nia, że odbycie służby w ojskow ej, w pływ ającej pow ażnie n a roz­
wój um ysłow y, d aje po d staw ę do przypuszczenia, że to z a in te ­
reso w an ie sp raw am i g m iny w w ieku la t 24 istn ie je . Dla n a b y ­
cia w ięc p ra w a w yborczego czynnego w y m ag a ukończenia 24
lat, s to s u ją c w im ię rów ności w iek te n i do kobiet.
Z ain tereso w an ie sp ra w am i gm in y może p ow stać w ted y ty l­
ko, jeżeli ja k iś czas w g m in ie te j się stale zam ieszkuje. T eore­
ty czn ie j e s t niem ożliw em określenie tego czasu. P ro jek to d aw c a

1) Państw o antyczne i jego renesansy str. 188.

2) Schoen D as R echt der Kom munalverbaende in Preussen str. 13.
3) A shlay. Zarząd centralny i lokalny str. 27.
4) Druk sejm ow y Nr. 460, okres III.
36

polski uważa, że czas ten nie może być m niejszy niż rok (a rt. 3).
Pogląd taki harm onizuje z u sta w ą o międzydzielnicowem praw ie
pryw atnem z d. 1 sierpnia r. 1926 (Dz. U st. Nr. 101), w myśl
której osobiste praw a, obowiązujące w danej dzielnicy, nabywa
się po roku stałego tam zam ieszkania.
Gospodarka sam orządow a nie może mieć nic wspólnego
z w alką o państw ow ą władzę. W ybory pod znakiem stronnnictw
politycznych z punktu widzenia teo rji naturalistyczno - p ań ­
stwowej nie są więc-wskazane. Pod tym względem p ro je k t pol­
ski, uchylając proporcjonalność wyborów i głosowanie na listy,
odpowiada wyłuszczonej zasadzie. W yłam uje się jednakże od
niej, w prow adzając zasadę zatw ierdzania wyborów, a więc, wpro­
w adzając zwalczany przez siebie czynnik polityczny. N a takie
stanow isko nie powinno wpływać powierzanie organom gm iny
lub samej gm inie wykonyw ania funkcyj zleconych, gdyż takie
powierzenie je s t zależne od woli państw a.

Z tego, co było powiedziane o zakresie działania gm iny, or­

ganach samorządowych, nadzorze nad ich działalnością i praw ie
wyborczem można wyprowadzić w związku z te o rją n a tu ra li­
styczno - państw ow ą wnioski następujące:
1) Podział zakresu działania na w łasny i zlecony wynika
z isto ty gm iny, jako związku passyw no - aktyw nego.
2) Budowa i stosunek w zajem ny organów gm iny zależą od
ewolucji ekonomicznej i kulturalnej ludności m iejscow ej; w m ia­
rę tej ewolucji zwiększa się przew aga czynnika obywatelskiego
nad zawodowym, a co zatem idzie, organ stanow iący uniezależ­
nia się od wykonawczego.
3) Napięcie nadzoru państw owego je s t zależne od ideołogji
decydujących sił społecznych. Stopień tego napięcia znajduje
się w odw rotnym stosunku do w ydajności sam orządu tery to r-
jalnego i jego roli państw owo - tw órczej.
4) Nie je s t w skazana jednolita ustaw a sam orządow a w pań­
stw ach o ludności, różniącej się te ry to rjaln ie pod względem
ekonomicznego i kulturalnego rozw oju 4).

1) W państw ie niemieckiem obowiązują 23 ustaw y samorządowe.

P atrz również H elfritz G rundriss der preusischen K om m unalrechtes str.
15. Schoen. Das Recht der Kom m unalverbaende in P reussen str. 57.
 37

5) Praw o wyborcze winno być tajne, bezpośrednie, równe

i oparte na zasadach ponoszenia bezpośrednich świadczeń na
rzecz gm iny, cenzusu wiekowego i dłuższego okresu stałego za­
m ieszkania przy jednoczesnem osłabieniu czynnika politycznego.
System zatw ierdzania wyborów, jako w prow adzający czynnik
polityczny, nie m a dostatecznego w teo rji uzasadnienia.

L I T E R A T U R A .

1) M o n t e s q u i e u . — De 1‘esp rit des lois p a r Montesquieu.

P aris 1816.
2) F r i t z F l e i n e r . — Institutionen des deutschen Ver-
w altungsrechts. Tuebingen 1922.
3) P r o f . P a u l S c h o e n . — Das Recht der Kommunal-
verbaende in P reussen. Leipzig 1897.
4) P r o f . H a n s H e l f r i t z . — G rundriss des preus-
seischen K om m unalrechtes. Berlin 1922.
„ ., ^ r' E r n s t W a 1 z. — Das badische Gemeinderecht.
H eidelberg 1914.
t> r' G e o r g J e l l i n e k . — A llgemeine S taatslehre.
Berlm 1920.
7) D r . R u d) o 1 f H e r m a n H e r r n r i t t . — Grundlehren
des V erw altungsrechtes. 1921.
oj P r' ® o e r i c k e. — Die Gemeindeordnung und die
S taedteordnung des G rossherzogstum s Baden 1911.
9) P r o f . S t i e r - S o m m l e . — H andbuch des kommuna-
len V erfassung und V erw altungsrechtes in P reussen. O ldenburg 1917— 18.
10) D r . J. R e d l i ć h. — Geschichte der oesterreichischen
Gememde. Wien.
11) D r . R. S l a v i t s c h e k . — Selbstverw altung und A uto­
nomie. 1910.
12) D r. O t t o M o s t . — Die deutsche S tad t und ihre
Verw altung. Berlin 1926.
13) P r o f . W. K u m a n i e c k i , p r o f . B. W a s i u t y ń -
s k i , p r o f . J. P a n e j k o . — Polskie Praw o A dm inistracyjne
w zarysie, część II.
14) P r o f . W a c ł a w K o m a r n i c k i . — Polskie prawo
polityczne. Geneza i system .
15) D r. T a d e u s z Bi g o . — Związki publiczno - praw ne
w św ietle ustaw odaw stw a polskiego. W arszaw a 1928.
16) D r. J ó z e f S t a r y s z a k . — Prawo nadzoru nad
adm inistracją sam orządową. W arszaw a 1931
17) P r o f . A n t o n i W e r e s z c z y ń s k i . — Państw o
antyczne i jego renesansy. Lwów 1928.
18) R o b e r t P o r t e . — N iebezpieczeństwa przedsiębiorstw
miejskich, tłom aczył Z. A. K. 1911.
19) P e r c y A s h l e y . — Zarząd Centralny i lokalny. Tło-
maczenie J. Gościckiego. 1910.
20) H. B e r t h e l e m y . — T raite elem entaire de d ro it admi-
n istra tif. P aris 1921.
21) F e l i x G r e l o t . — De 1‘organisation municipale, 1884.
 38

22) P i e r r e B i d d a e r . — C om m entaire de la loi com-

munale, Bruxelle 1923.
23) L e o n M o r g a n d. — La loi m unicipale. P aris 1923.
24) D r . R u d o l f S i k o r s k i . — Sam orząd m iejski w Pol­
sce i jego najbliższe zadania. Sam orząd M iejski r. 1921, str. 61.
25) D r . S t a n i s ł a w S t a n i s ł a w s k i . — P ro je k t or­
ganizacji sam orządu m iejskiego. Sam orząd M iejski r. 1921, str. 336.
26) T a d e u s z S i k o r s k i . — Orzecznictwo N ajw yższego
Trybunału A dm inistracyjnego za la ta 1922—-29.
27) D r . M. J a r o s z y ń s k i . — N apraw a u stro ju państw a
a samorząd. W ydawnictwo Związku M iast Polskich. Opinje i uw agi na
tem at zm iany u stro ju sam orządu tery to rjaln eg o . 1932, str. 119.
28) D t . M. J a r o s z y ń s k i . — Nowe p rojekty ustaw
o u stroju sam orządu terytorjalnego w państw ie pruskiem , ibidem, str. 87.
29) D r u k s e j m o w y N r . 460, o k r e s III.
30) S a m o d z i e r ż a w i e i Z i e m s t w o . — S. J . W itte
z dwoma w stępam i P. Struw e. S tu ttg a rt 1903.
31) P r o f . Z. C y b i c h o w s k i . — Encyklopedja podręczna
praw a publicznego.

AV

/
Biblioteka Narodowa
Warszawa