TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR

AUTO INTERLOCUTORIO No. 035 /2023

SALA DE DECISIÓN No. 005

Cartagena de Indias D. T. y C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés

(2023).

I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES

Medio de control Simple nulidad

Radicado 13001-33-33-002-2023-00164-01
Demandante Pedro Manuel Muñoz Torres
Demandado Distrito de Cartagena de Indias - Concejo Distrital
Magistrado Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras
Medida cautelar de urgencia / suspensión provisional
Asunto de la convocatoria pública previa a la elección del
Contralor Distrital de Cartagena.

II. PRONUNCIAMIENTO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de

la parte demandada contra el auto de 13 de marzo de 2023, mediante el cual
el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena decretó una
medida cautelar de urgencia dentro del asunto de la referencia.

III. ANTECEDENTES

3.1. Solicitud de medida cautelar (archivo No. 03 del expediente digital).

El señor Pedro Manuel Muñoz Torres, en nombre propio, solicitó la suspensión

provisional de los efectos de la Resolución No. 141 de 8 de julio de 2022, “por
medio de la cual se abre y reglamenta la convocatoria pública previa a la
elección del Contralor (a) Distrital de Cartagena de Indias conforme lo establece
la Constitución Política de Colombia y demás normas y actos administrativos que
la reglamentan”.

Sustentó la solicitud argumentando, en resumen, que: (i) la mesa directiva del

Concejo Distrital de Cartagena desconoció lo establecido en el artículo 4 de la
Resolución 728 del 18 de noviembre de 2019, de acuerdo con el cual entre la
divulgación de dicha convocatoria y el inicio del periodo de inscripciones,
deben mediar no menos de 10 días calendario, y en el presente caso solo
trascurrieron 6; y (ii) la resolución acusada desconoció igualmente el numeral 1º
del artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15, pues no se divulgó la convocatoria
pública mediante la publicación de dos avisos en días diferentes.

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Alegó que el artículo 26 del acto acusado delimitó temporalmente las etapas de
divulgación e inscripción, así: la primera de ellas desde entre el 19 y 25 de julio
de 2022, y la segunda, entre el 1 y 2 de agosto de 2022.

La divulgación de la convocatoria se debe entender agotada el día lunes 25 de

julio de 2022, cuando finalizó el último día previsto en la convocatoria para esa
etapa. Luego desde esa fecha debieron transcurrir 10 días calendario para
poder iniciar el periodo de inscripciones.

No obra en el expediente administrativo prueba que demuestre la publicación

de la convocatoria pública en un medio de prensa de alta circulación nacional
o regional. Y, en caso de existir dicha prueba, lo cierto es que el acto acusado
viola lo establecido en el artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15, (aplicable al
proceso de elección del contralor distrital por disposición del artículo 5 de la
Resolución 728 del 18 de noviembre de 2019 de la Contraloría General de la
República), porque en la convocatoria no se señaló cuál sería el alcance
territorial del medio de prensa (nacional o regional), ni se ordenó que el aviso
tenía que publicarse 2 veces en días diferentes, ni que el mismo debía contener
la información básica del concurso, así como los sitios en donde se fijarán o
publicarán las convocatorias y la identidad de quien adelantará el proceso de
selección.

3.2. Auto apelado (archivo No. 07 del expediente digital).

El Juez A-quo decretó como medida cautelar de urgencia la suspensión

provisional de la Resolución No. 141 del 18 de julio de 2022, proferida por la mesa
directiva del Concejo Distrital de Cartagena, y como consecuencia de ello
ordenó la suspensión inmediata del proceso de selección y/o elección del cargo
de Contralor del Distrito de Cartagena, convocado mediante el acto
administrativo suspendido.

Sustentó su decisión, alegando, en resumen, lo siguiente:

- Entre el periodo de divulgación de la convocatoria pública y la etapa de

inscripción debe existir un periodo mínimo de distanciamiento de diez días
calendario, y como la divulgación de la convocatoria estuvo comprendido
entre el 19 y 25 de julio de 2022, a partir del 25 de julio de 2022 debía correr los 10
días para dar inicio a la etapa de inscripción; es decir, la misma debió iniciar el 5
de agosto de 2022 y no el 1º de agosto de 2022 como se estableció en el acto
causado, situación que vulnera el derecho al debido proceso de los aspirantes
del concurso.

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- El artículo 21 de la Resolución acusada señaló que la convocatoria se divulgaría

por un aviso de prensa de amplia circulación. Sin embargo, al revisar la página
web del Concejo Distrital de Cartagena no se constató la publicación de aviso
de la convocatoria en algún medio de prensa de amplia circulación, vulnerando
el principio de publicidad que debe revestir toda convocatoria pública, así
como el derecho al derecho al debido proceso y al acceso a los cargos públicos
de los aspirantes al proceso de selección.

- Concluyó que se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 234 del

C.P.A.C.A., porque la demanda fue presentada el 10 de marzo de 2023 y el
proceso de selección se llevaría a cabo el 17 de marzo de 2023, y por ello, no
era posible esperar el término del traslado de la medida cautelar.

3.3. Recurso de reposición y en subsidio el de apelación (archivo No. 11 del

expediente digital).

La entidad demandada presentó recurso de reposición y en subsidio el de

apelación, señalando, en resumen, lo siguiente:

- La Ley 1904/18 “por la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública

previa a la elección del Contralor General de la República por el Congreso de
la República”, establece en su artículo 11 que las disposiciones contenidas en
dicha ley serán aplicables en lo que correspondan a la elección de los
contralores departamentales, distritales y municipales, en tanto el Congreso de
la República expida disposiciones especiales para la materia”

El numeral 2 del artículo 6 de dicha Ley, establece que “la publicación de la

convocatoria deberá efectuarse con no menos de 10 días calendario antes del
inicio de la fecha de inscripciones, al vencimiento del término de inscripción
serán rechazadas, devueltas y no serán valoradas, para ningún efecto, las hojas
de vida, anexos o cualquier otro documento que se aporte de manera
extemporánea”.

Alegó que la publicación y divulgación de la convocatoria para la elección del

contralor Distrital de Cartagena se realizó el día 19 de julio de 2022 en la página
web de la Corporación, entendida esta como la plataforma oficial de
publicación de la entidad, “y en otros medios” (sic).

Las inscripciones para los interesados en participar en la convocatoria iniciaron

el día 1º de agosto hasta el día 2 de agosto de 2022. Es decir, desde la
divulgación de la convocatoria hasta la fecha de inscripciones pasaron 12 días
calendarios y no 7 como erradamente como lo concluyó el A-quo.

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El rango de días indicado en la Resolución 141 de 18 de julio de 2022, alusivo a la

convocatoria y divulgación, esto es, del 19 al 25 de julio, no desvirtúa el
cumplimiento del término de los 10 días calendario entre la divulgación y las
inscripciones, pues la certificación emitida por el jefe de sistema del Concejo
Distrital de Cartagena, da cuenta que desde el día 19 de julio de 2022 se publicó
en la página web de la Corporación la Resolución 141 aludida.

Existió un error de transcripción en la Resolución aludida, que no atentó contra el

desarrollo de la convocatoria, pues ello no afectó de manera sustancial ni grave
el desarrollo del proceso, a tal punto que se inscribieron 55 aspirantes de
diferentes regiones del país.

- El inciso tercero del literal “i” del numeral 1 del artículo 6 de la Ley 1904/18,
establece que “la divulgación de la convocatoria será responsabilidad de la
Mesa Directiva del Congreso de la República y podrán emplearse los medios
previstos en el artículo 15 del Decreto 1227/05. No obstante, como mínimo
deberá publicarse en la página web de cada una de las Cámaras, garantizando
el acceso permanente a la información”.

El artículo 4º de la Resolución 0729/19 (sic), señaló que la convocatoria pública

se hará con una antelación mínima de diez (10) días calendario antes de la
fecha de inicio de inscripciones, para lo cual podrán emplearse los medios
previstos en el artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15, sumado a la publicación en
el sitio web de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal o de la
entidad territorial correspondiente.

Afirmó que los supuestos vicios de la ejecución del acto administrativo no violan
las normas que regulan la convocatoria para la elección de contralor distrital,
porque tanto la Ley 1904/18 como la Resolución 0729 de 2019 (sic) facultan a las
entidades que realizarán convocatorias públicas para elección de contralores,
a emplear los medios de divulgación que a bien consideren.

La demanda se fundamenta en la futura ejecución del acto administrativo

demandado, pero no se ataca su legalidad.

Concluyó que la medida tomada es desproporcional, pues dicha decisión causa

un mayor perjuicio al interés general, en la medida en que hace más de 7 años
en el Distrito de Cartagena no existe un Contralor en propiedad.

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3.3. Resolución del recurso de reposición (archivo No. 17 del expediente digital).

El A-quo, mediante providencia de 29 de marzo de 2023 decidió no reponer la

providencia recurrida, argumentando, en resumen, lo siguiente:

- El periodo de divulgación de la convocatoria pública es el tiempo en que

estuvo presentada a la comunidad, y no el día en que se le da a conocer la
apertura del proceso de selección.

Dicho periodo de divulgación de la convocatoria estuvo comprendido entre el

19 y el 25 de julio de 2022. Por lo tanto, entre el 25 de julio de 2022 (día en que
culminó el proceso de divulgación) y el 1º de agosto de 2022 (día del inicio del
proceso de inscripción), solo habían transcurrido 7 días.

- Adujo que la misma convocatoria establecía que la misma se divulgaría por un

aviso de prensa de amplia circulación, lo que no ocurrió, situación que
adicionalmente vulneró el numeral primero del artículo 2.2.6.5 del Decreto
1083/15.

IV. CONSIDERACIONES
4.1. Competencia

Esta Sala es competente para decidir el recurso en estudio, por virtud del artículo
153 del C.P.A.C.A., el cual dispone que los Tribunales Administrativos conocerán
en segunda instancia de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de
impugnación.

4.2. Problema jurídico

Corresponde a la Sala establecer si el acto acusado, esto es, la Resolución No.

141 de 8 de julio de 2022 del Concejo Distrital de Cartagena de Indias1, (i) vulnera
o no el artículo 4 de la Resolución 728 del 18 de noviembre de 2019 de la
Contraloría General de la República, según el cual, entre la divulgación de dicha
convocatoria y el inicio del periodo de inscripciones deben transcurrir al menos
10 días calendarios, y (ii) si desconoció igualmente el mismo artículo por no
haberse ordenado la divulgación de la convocatoria por los medios previstos en
el artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15 y en el sitio web del concejo distrital o de
la entidad territorial correspondiente.

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Por medio de la cual se abre y reglamenta la convocatoria pública previa a la elección del
Contralor (a) Distrital de Cartagena de Indias conforme lo establece la Constitución Política de
Colombia y demás normas y actos administrativos que la reglamentan.

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4.3. Tesis de la Sala

La Sala confirmará la providencia apelada porque (i) entre la fecha de

culminación de la divulgación de la convocatoria y el inicio del periodo de
inscripciones no se estableció un término de 10 días calendarios y (ii) a pesar de
que en el acto acusado se indicó que la publicación de la convocatoria se
efectuaría por un medio masivo de comunicación del distrito y en la página web
de la entidad, no estableció que el primero de ellos debía realizarse en los
términos del artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15, esto es, a través de dos avisos
en días diferentes, razón suficiente para suspender provisionalmente los efectos
del acto acusado.

4.4. Marco normativo y jurisprudencial.

4.4.1. Sobre el proceso de elección de contralores territoriales.

La Ley 1904 de 2018, “Por la Cual se establecen las Reglas de la Convocatoria

Pública para la elección de Contralor General de la República por el Congreso
de la República”, en su artículo 11 señaló lo siguiente:

“ARTICULO 11. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán

aplicables en lo que correspondan a la elección de los contralores
departamentales, distritales, y municipales, en tanto el Congreso de la
República expida disposiciones especiales para la materia.”

El Acto Legislativo No. 4 de 2019, modificó el artículo 272 de la Constitución

Política, relacionado con la elección los Contralores departamentales, distritales
y municipales, así:

“Los Contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por

las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna
conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria
pública conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad,
objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para un periodo
de cuatro años que no podrá coincidir con el periodo del correspondiente
gobernador y alcalde.”

El artículo 6º del acto legislativo No. 04/19 señaló que: “la Contraloría General de
la República desarrollará los términos generales para el proceso de
convocatoria pública de selección de los contralores departamentales,
municipales y distritales.”

En cumplimiento de lo anterior, la Contraloría General de la República expidió la

Resolución 728 de 18 de noviembre de 2019, “por la cual se establecen los
términos generales de las convocatorias públicas de selección de contralores

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territoriales", cuyo objeto es desarrollar los términos generales para el proceso de

convocatoria pública de selección de dichos contralores, teniendo como
referente vinculante el marco normativo contenido en el artículo 272 de la
Constitución Política y la Ley 1904/18 en los aspectos pertinentes (artículo 1º).

El artículo 2º fijó las reglas generales del proceso de convocatoria, así:

“ARTÍCULO 2. REGLAS GENERALES. El interesado a participar en la convocatoria

deberá tener en cuenta lo siguiente:

a) Las condiciones y reglas de la convocatoria serán las establecidas en esta

resolución y las fijadas por la corporación convocante, con sus modificaciones
y aclaraciones, las cuales son vinculantes para el interesado a partir de la
inscripción.

b) El interesado debe cumplir los requisitos exigidos por la Constitución y la ley

para ejercer el cargo convocado y para participar en la convocatoria.

c) La comunicación con los inscritos relacionada con la convocatoria se

realizará a través de correo electrónico, o el medio que sea dispuesto por la
entidad que adelante el proceso público de convocatoria.

d) El interesado en condición de discapacidad debe informarlo en el formulario

de inscripción, a fin de disponer los apoyos que requiera, y las entidades
convocantes deben dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 1996 de 2019 en
la materia.

e) Luego de realizada la inscripción, los datos allí consignados son

inmodificables.”

Dicha Resolución definió la convocatoria como el aviso público a través del cual
la respectiva corporación pública territorial invita a todos los ciudadanos a
participar en el proceso de elección de contralor, la cual debe realizarse mínimo
con tres (3) meses de antelación a la sesión de elección (artículo 3).

El artículo 4 ibidem, referido a la divulgación de la convocatoria, establece que

la convocatoria pública se hará con una antelación mínima de diez (10) días
calendario antes de la fecha de inicio de inscripciones, para lo cual podrán
emplearse los medios previstos en el artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083 de 2015,
sumado a la publicación en el sitio web de la asamblea departamental, concejo
distrital o municipal o de la entidad territorial correspondiente.

Con el objeto de elegir al Contralor Distrital de Cartagena, el Concejo Distrital de

Cartagena, expidió la Resolución No. 141 de 18 de julio de 2022, (acto acusado),
por medio de la cual se abre y reglamenta la convocatoria pública previa a la
elección del Contralor Distrital, y se fijó el cronograma, del cual se describe a
continuación lo relacionado con la etapa de convocatoria y divulgación y la
etapa de inscripciones:

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4.5. El caso concreto.

4.5.1. Sobre la divulgación de la convocatoria para elegir a los contralores

territoriales.

La entidad apelante señaló que tanto la Ley 1904/18 como la Resolución 0729
de 2019 (sic), facultan a las entidades que realizan las convocatorias públicas
para elección de contralores, a emplear los medios de divulgación que
consideren pertinentes.

Resaltó que el inciso tercero del literal “i” del numeral 1 del artículo 6 de la Ley
1904/18, establece que “la divulgación de la convocatoria será responsabilidad
de la Mesa Directiva del Congreso de la República y podrán emplearse los
medios previstos en el artículo 15 del Decreto 1227/05. No obstante, como mínimo
deberá publicarse en la página web de cada una de las Cámaras, garantizando
el acceso permanente a la información”. Así mismo, que la Resolución 0729 de
2019 (sic) establece que para la convocatoria pública podrán emplearse los
medios previstos en el artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15. De lo anterior
concluye que el concejo estaba facultado para darle publicidad a la
convocatoria mediante uno cualquiera de los mecanismos señalados en la
Resolución 0729/19 de la Contraloría General de la República.

- Tal como se señaló en el marco normativo de esta providencia, las

convocatorias públicas para la selección de contralores territoriales están
reguladas en la Resolución 728 de 18 de noviembre de 2019 de la Contraloría
General de la República, cuyo artículo 4º señala para la divulgación de la
convocatoria, podrán emplearse los medios previstos en el artículo 2.2.6.5 del
Decreto 1083/15, sumado a la publicación en el sitio web de la asamblea

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departamental, concejo distrital o municipal o de la entidad territorial

correspondiente.

De acuerdo con la absolutamente clara redacción de la disposición

comentada, es facultativo el empleo de cualquiera de los medios previstos en el
artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15 para la divulgación de la convocatoria; pero
es obligatorio que al empleo de uno de esos medios se sume la publicación en
el sitio web de las entidades referidas.

Para la publicación de la convocatoria aludida, la norma transcrita estableció la

obligación de efectuarla necesariamente en dos modalidades, la primera de
ellas por los medios previstos en el artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083 de 2015 - (i)
prensa de amplia circulación nacional o regional, a través de dos avisos en días
diferentes, (ii) radio, en emisoras oficialmente autorizadas y con cubrimiento
nacional o regional en la respectiva circunscripción territorial, al menos tres veces
diarias en horas hábiles durante dos días, (iii) televisión, a través de canales
oficialmente autorizados, al menos dos veces en días distintos en horas hábiles y
(iv) en los municipios con menos de veinte mil (20.000) habitantes podrán utilizarse
los bandos o edictos, sin perjuicio de que la divulgación se pueda efectuar por
los medios antes señalados –. Adicionalmente a la modalidad de divulgación
escogida debe efectuarse la publicación en el sitio web del concejo distrital o de
la entidad territorial correspondiente.

Revisado el acto acusado, esto es, la Resolución No. 141 de 8 de julio de 2022 del
Concejo Distrital, se advierte que en su artículo 1º se estableció la forma de
publicación de la convocatoria así:

En el acto acusado se señaló que el Concejo Distrital de Cartagena publicaría la

convocatoria del proceso de selección y elección del contralor distrital en un

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medio de comunicación masivo del distrito y en su página web, indicando el

cronograma del proceso, los requisitos de inscripción que debían cumplir los
aspirantes al cargo de Constarlo Distrital de Cartagena, así como los criterios de
selección y sus respectivos puntajes, y toda la documentación necesaria para el
desarrollo de proceso de convocatoria.

No obstante, a pesar de indicarse que dicha publicación se efectuaría por los

dos medíos, esto es, el de comunicación masivo del distrito y en la página web
de la entidad, no señaló que el primero de ellos debía realizarse en los términos
del artículo 2.2.6.5 del Decreto 1083/15, esto es, a través de dos avisos en días
diferentes, razón por la cual se desconoció dicha disposición, norma superior a
la que debió sujetarse el acto de convocatoria.

Resalta la Sala que la divulgación de las convocatorias al proceso de selección

aludido tiene como objeto que todos los ciudadanos conozcan de la misma y
puedan participar en el proceso de elección del empleo público de contralor
distrital, por ello, en dicho proceso deben garantizarse la utilización plena de los
medios de divulgación y notificación ordenados por la ley, pues de faltar alguno
de ellos se desconoce sin duda los principios de transparencia, publicidad y
participación ciudadana como lo ordena, tanto el Acto Legislativo No. 4 de 2019
que modificó el artículo 272 de la Constitución Política como la Ley 1904/18.

4.5.2. Sobre el tiempo mínimo entre el periodo divulgación la convocatoria y el

periodo de inscripción.

El artículo 4º de la Resolución 728 de 18 de noviembre de 2018 suscrita por la

Contraloría General de la República, señala que entre la divulgación de la
convocatoria pública y la fecha de inicio de las inscripciones debe transcurrir no
menos de 10 días calendario.

La entidad accionada estima que los 10 días deben contarse a partir del día
siguiente de la publicación de la convocatoria, la cual se realizó el 19 de julio de
2022, y que entre esa fecha y el 1º de agosto de 2022, día en que iniciaron las
inscripciones para dicha convocatoria, transcurrieron 12 días calendario.

Para la Sala es claro que, contrario a la consideración del apelante la

divulgación de la convocatoria debe entenderse efectuada cuando se cumple
completamente con su divulgación y notificación en los términos previstos para
ello en la Resolución 0728/19.

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En el presente caso la etapa de divulgación estuvo comprendida entre el 19 de

julio de 2022 y el 25 del mismo mes y año, tal como dispuso la convocatoria
acusada, así:

Es claro entonces que a partir del vencimiento de ese periodo comienza a

contabilizarse los 10 días calendario para dar inicio a las inscripciones por parte
de los aspirantes.

Resalta la Sala que la Resolución 728 de 18 de noviembre de 2019 señaló en su

artículo 1º que su objeto es desarrollar los términos generales para el proceso de
convocatoria pública de selección de los contralores territoriales, teniendo como
referente vinculante el marco normativo contenido en el artículo 272 de la
Constitución Política y la Ley 1904/18 en los aspectos pertinentes; y dicha ley
establece en su artículo 6 que la publicación de la convocatoria deberá
efectuarse con no menos de diez (1O) días calendario antes del inicio de la fecha
de inscripciones.

Este texto tiene idéntico significado al del artículo 4 de resolución 0728/19 de la

Contraloría General de la República, que en vez de la expresión publicación de
la convocatoria, utiliza el de divulgación de la convocatoria. Pero una y otra
norma expresan un significado inequívoco, la etapa de la convocatoria se agota
cuando se efectúa el proceso de su divulgación o notificación, esto es, en
términos mas comprensivos, la forma de publicitación dispuesto en la Ley.

Antes de agotarse esta etapa no puede comenzar a correr el término siguiente,

que es el de diez días para poder iniciar las inscripciones.

Se concluye que entre el 25 de julio de 2022 en que terminó la etapa de la

publicación y el 1º de agosto de 2022 en que se inició la etapa de inscripción solo
habían trascurrido 7 días calendarios, no los 10 días exigidos en el artículo 4º de
la Resolución 728 de 18 de noviembre de 2018.

Al omitirse el cumplimiento estricto de los términos para cada etapa del proceso,
se vulneran las normas examinadas que regulan la materia y los derechos de
quienes tuviesen la pretensión de participar en el concurso.

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No sobra agregar que se cumplieron en este caso con los requisitos establecidos
en los artículos 231 y 234 de la Ley 1437/11, dado que lo que se pretende en el
presente caso es la suspensión provisional de los efectos de un acto
administrativo de carácter general, y se demostró que el mismo violó las normas
superiores en que debía fundarse. Adicionalmente, era procedente que dicha
medida se tomara con carácter de urgencia, dada la fecha en que se tenía
programada la elección del contralor distrital.

El argumento expuesto por el Consejo Distrital según el cual la medida es

desproporcional porque desde hace más de siete años en Cartagena no existe
un contralor en propiedad, es irrelevante puesto que constituye un argumento
de conveniencia que no guarda relación con el juicio de legalidad que es
materia de este proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar el auto apelado, en la medida en que suspendió los efectos

jurídicos del acto demandado.

SEGUNDO. En firme esta decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen.

TERCERO: Háganse las anotaciones en el sistema de gestión SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Los Magistrados

Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020

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