UNIVERSIDADE DE SAO PAULO PROGRAMA DE POS-GRADUAGAO EM CIENCIA AMBIENTAL PROCAM LILIA TOLEDO DINIZ Efetivacao das Metas de Qualidade de Aguas Superficiais no Brasil Sao Paulo 2006LILIA TOLEDO DINIZ Efetivagao das Metas de Qualidade de Aguas Superficiais no Brasil Dissertagio de Mestrado apresentada ao Programa de P6s-Graduagio em Ciéncia Ambiental da Universidade de Sao Paulo (PROCAMIUSP) para a obtencio do titulo de mestre Orientadora: Prof. Dra. Monica F. A. Porto Sao Paulo 2006AGRADECIMENTOS Obrigada a todos que contribusram e acreditaram neste trabalho, em especial & minha familia pelo fundamental apoio e paciéncia; & Monica Porto por me abrir os olhos para 0 desafios da Gestio das Aguas; ao Pedro Jacobi e Wagner Ribeiro pelos estimulos no caminho interdisciplinar, ao Crist6vao Scapulatempo, pelos ensinamentos de vida ¢ a0 Luiz Orsini pela amizade, estimulo e cafés; as amigas de sala Leticia e Ana Paula, engenheiras com as quais aprendi a apreciar os desafios do didlogo interdisciplinar com poesia; ¢ aos amigos da ANA, em especial Marcelo Costa que compartilha da paixio pelo enquadramento; & Maria Luiza Granziera pelo exemplo na atuagdo no Direito das Aguas; ao pessoal do Programa Mananciais do ISA, em especial 4 amiga Maru pelo carinho e estimulo profissional. ‘Ao CNPg pela concessio da bolsa para o desenvolvimento do trabalho no Projeto Bacias Criticas. ‘Ao PROCAM pela oportunidade de realizagao do curso de mestrado interdisciplinar a0 Departamento de Engenharia Hidréulica da POLI pelo ambiente de trabalho e aprendizado no mundo da engenharia A Ligia Nougalli polo crescimento profissional, pessoal e no gosto pela escrita.‘As metas de qualidade de 4gua podem ser comparadas aos “olhos da gestéo”, pois enxergam as condigdes de qualidade do corpo hidrico, sem 0 que, qualquer mudanga no quadro de degtadagdo das Aguas tomna-se impossivel. Durante 0 desenvolvimento do trabalho, a comprovagio dessa contribuigdo para um novo olhar deu origem a uma poesia feita em conjunto com a amiga Ligia que nao poderia deixar de ser transcrita como parte dessa dissertago: Otho d’égua Olhares incompreensiveis para a mesma gota se desencontram no significado de cada othar do meu jeito, do seu O mesmo rio colhares diferentes, bagagens diferentes Puro para voeé, sujo para mim ‘0 meu desejo ambicioso é 0 seu ndo, contido O mesmo rio cheiro, cor, comportamento diferente diante do mesmo O mesmo rio thar, compreender ser olhado, ser compreendido Catdlogos, carimbos gua carimbada, vida carimbada passa a falar a mesma lingua. 0s olhares se encontram nna decifrada natureza carimbada gritando: socorro! Na lingua das éguas, compreendemas 0 grito Na lingua das dguas, aprendemos a olhar transformar desejos andar juntos Na lingua das éguas 4 gota do olho, do corpo e do rio esforcos somados limites superados Othos que véemRESUMO DINIZ, L. 7. Efetivagao das metas de qualidade de Aguas superficiais no Brasil. 2006. 163 f. Dissertagdo (Mestrado) — Programa de Pés-Graduagdo em Ciéncia Ambiental, Universidade de Sao Paulo, Sio Paulo, 2006. ‘A degradagio da qualidade de 4gua no Brasil é um problema sério que afeta grande parte dos rios e lagos. © objetivo desse trabalho € discutir quais mecanismos podem ser usados para a melhora da qualidade das 4guas tendo em vista a garantia dos seus usos. A legislacdo brasileira prevé que o sistema de gestio de recursos hidricos deve definir os usos pretendidos para as éguas das bacias hidrogréficas. Nos casos em que a qualidade das 4guas precisa ser melhorada para garantir os usos pretendidos, o sistema de gestio de recursos hidricos deve estabelecer etapas progressivas, em que, para cada ctapa, sio definidas metas de qualidade de 4gua especificas. Utilizando como exemplo o sistema de gestio de qualidade de Agua de diferentes paises, essa dissertagao analisa o sistema brasileiro, a definigao de metas ¢ a sua relagao com 0 sistema de gesto de recursos hidricos, conforme as definigdes previstas na Resolugao CONAMA 357/05, ¢ identifica os desafios e estratégias para superé-los Também demonstra que, para que haja mudancas efetivas no cenério de qualidade das Aguas, seré necessério para o pais um planejamento estratégico, com prioridades definidas de acordo com as especificidades locais, os investimentos necessérios © os aspectos econdmicos, enfatizando-se o planejamento ¢ 0 controle dos servigos de saneamento. Palavras-chave: Qualidade de égua. Meta. Saneamento,ABSTRACT DINIZ, L. T. Implementation of water quality objectives in Brazil. 2006. 163 f. Dissertation (Thesis) Post-Graduation Program in Environmental Sciences, University of Sao Paulo, Sao Paulo, 2006. ‘Water quality degradation is a serious problem that affects large extensions of rivers and lakes. The purpose of this thesis is to discuss which mechanism can be used to improve water quality in order to guarantee designated uses. The Brazilian water law establishes that the water resource management system must define the designated uses for the watershed. In cases where water quality must be improved to guarantee such uses, the water resource management system establishes a step-by-step system in which, for each step, specific water quality targets are defined. Using as an example the water quality management system of different countries, this thesis analyses the Brazilian system, the target definitions and its relations with the water resource management system, as defined by CONAMA Resolution 357/05, and identifies the challenges and the strategic seams to surpass them, It also demonstrates that, in order to get an effective change in the water quality scenatio, it will be necessary for the country to work on strategic planning, with priorities based not only on specific local characteristics, but also on financial needs and economical aspects, with special emphasis on regulation and control of wastewater systems, Key words: Water quality. Targets. Wastewater systems,LISTA DE FIGURAS FIGURA 1, LINHA DO TEMPO DA LEGISLACAO DAS AGUAS. at FIGURA 2, EVOLUCAO DAS METAS PROGRESSIVAS .. 68 FIGURA 3, LOCALIZACAO DO PONTO DE MONITORAMENTO PS, NO RIO IGUACU. 84 FIGURA 4, CONCENTRACOES DE DBO; MEDIDAS NO PONTO P5.... 35 FIGURA 5. CICLO DA GESTAO INTEGRADA DAS AGUAS... 9SUMARIO 1. INTRODUCAO. 2 __CONTRIBUICOES DA EXPERIENCIA INTERDISCIPLINAR PARA A METODOLOGIA .. (© ENQUADRAMENTO NA LEGISLACAO ENA PRATICA, 3.1. DIRETRIZHS IVTERNACIONAIS NA GESTAO DA QUALIDADE DE AGUA. 24 32. _ EVOLUCAO DALLEGISLACAO BRASILEIRA X EFETIVAGAO DO ENQUADRAMENTO E QUALIDADE DAS Acuas 30 33. O CENARIODE IMPLANTACAO DO ENQUADRAMENTO FACE ALEIDAS AGUAS 45 ARTICULAGAO DA GESTAO DAS AGUAS E 0 ENQUADRAMENTO... 4.1, ARTICULAGAO ENTRE A GBSTAO DAS AGUAS EAS TAS DE QUALIDADE. 4.2. METAS DE ENQUADRAMENTO: INTERFACE ENTRE OS INSTRUMENTOS DE GESTAO 2 43, METAS DEENQUADRAMENTO: INTERFACES SETORIAIS 0 44. IMPLANTACAO DO SisTEMA DE GeSTAO Das AGUAS. os 5. AEFETIVAGAO DAS METAS DE QUALIDADE 5.1, METAS PROGRESSIVAS: A “ENGRENAGEM” DO “CICLO DE GESTAO” 1 5.2. ARTICULAGOES PARA A EHETIVACAO DO ENQUADRAMENTO: 0 “CICLO DE GESTAO 20 53, VINCULOS PACTUADOS B VINCULDS OBRIGATORIOS 34 6 CONCLUSOES. ~ 7 141 REFERENCIAS 146 ANEXO A - Diretrizes Comuns para as Metas Progres 132 ANEXO B - Sermo aos Peixes do Sinos 154 ANEXO C — Reportagens sobre o desastre ambiental do Rio dos Sinos/RS 1ST13 1. INTRODUCAO © Brasil possui 12% das reservas de 4gua doce do mundo ¢ uma posi¢io de destaque no cenario internacional quanto aos seus instrumentos legais ¢ institucionais de gestio das 4guas, Contudo, apesar da quantidade, o Brasil enfrenta escassez ¢ prevé-se que a crise do préximo século seré a da agua, principalmente pelo aumento do consumo € deteriorizagao dos mananciais (TUCCI, 2002). A falta de uniformidade na distribuuigao da 4gua no pais somada a poluigdo, especialmente nos locais onde se concentra a maior parte da populago, contribui com a escassez. progressiva deste recurso (PORTO, 2002). ‘A atuagio dos gestores para quaisquer mudangas efetivas neste cenério encontra- se desarticulada e/ou é deficiente, dependendo, muitas vezes, da ocorréncia de desastres, ambientais, como 0 ocortido em outubro de 2006 no Rio dos Sinos, Estado do Rio Grande do Sul, considerado um dos maiores desastres ambientais na regio, para que a populagio se conscientize ¢ se mobilize (Anexo C). ‘A degradagio ambiental ¢ as ages desarticuladas distanciam ainda mais as condigdes de qualidade dos corpos hidricos daquela necesséria a0 atendimento dos seus usos atuais ¢ futuros, situago que é agravada pelo fato dos corpos hidricos do pais j4 se encontrar em desconformidade com os padrées de qualidade correspondente sua classe de enquadramento nas éreas mais densamente ocupadas. Neste cenério, a poluigao j& compromete, inclusive, um dos usos priorititios das Aguas - 0 abastecimento da populagdo - em especial nos corpos hidricos mais préximos das cidades. A Agua para atender aos usos prioritérios tem que ser captada em locais cada ver mais distantes além de passar por processos de tratamento cada vez, mais complexos € dispendiosos encarecendo os servigos de saneamento e tomando 0 recurso cada vez mais escasso,4 Para reverter o cendrio de polui¢ao, 0 saneamento é prioritirio, uma vez que 0 angamento de esgotos domésticos é considerado critico para a preservagio da qualidade de Agua, De acordo com pesquisa do IBGE de 2002, apresentada no Plano Nacional de Recursos Hidricos, 47,8% dos municipios brasileiros ndo coletam nem tratam os esgotos. Entre os 52,2% dos municipios que tém o servigo de coleta, 20,2% coletam € tratam 0 esgoto coletado ¢ 32% 6 coletam. Dos Municipios que coletam esgoto, 66,2% nao dio nenhum tipo de tratamento ao esgoto produzido e a maioria despeja 0 esgoto in natura nos corpos de Agua ou no solo, comprometendo a qualidade da égua utilizada para o abastecimento, ittigagdo ¢ recreagdo (MMA, 2006). Por outro lado, 0 Servigo Nacional de Informagées sobre Saneamento mostra que os mais de 2.500 Municipios que declararam sua situago sanitéria, tratam apenas 31% dos esgotos produzidos em seus territrios. Como essa declaragio € voluntéria e normalmente € feita pelos Municipios onde o sistema de saneamento é mais estruturado, isto leva a supor que mais de 70% dos esgotos do pais so langados sem qualquer tratamento nos cursos de égua Isto equivale, hoje, 4 uma populagao de mais de 130 milhdes de pessoas langando seus dejetos diretamente em corpos de 4gua a céu aberto. (SNIS, 2004), As regides metropolitanas, onde se localiza a maior parte da populagao, sio consideradas as regides mais criticas em relagio ao findice de Qualidade de Agua (categoria ruim © péssima), com os maiores problemas de saneamento € com parte expressiva dos corpos hidricos distante da classe 4, considerada a classe de qualidade de gua menos restritiva pela legislagao (ANA, 2005b). Nestas dreas, em especial, ainda que nao somente nelas, os conflitos de usos da gua sdo diversos ¢ incluem a garantia da sobrevivéncia humana, 0 equilibrio ecolégico © 0 exercicio de atividades econdmicas, usos fundamentais, competitivos entre si, porém, com importincia ambiental, econdmica e social reconhecida.15 Esses conflitos so influenciados pelo aumento da apropriagao ¢ velocidade do uso dos recursos naturais para a satisfago do consumo ¢ modelo de produgio preponderante, onde o valor da égua € proporcional & sua falta, Como resultado tem-se uma verdadeira crise da égua, stress e escassez. hidrica, sentida pela falta do acesso & gua limpa para beber © degradagiio dos rios ¢ ambiente, em niveis nunca antes imaginados. contomo dessa crise depende de mudangas no comportamento que resulte na utilizagao da Agua com cuidados éticos, sociais ¢ econdmiicos erescentes. No Brasil ¢ no mundo demonstrou-se necessério, para a garantia dessa mudanga comportamental, regulamentar 0 gerenciamento da gua de forma eficiente garantindo-se a sustentabilidade de padres minimos de qualidade ¢ quantidade de Agua (REBOUCAS, 2002; RIBEIRO, 2004) A solugio encontrada foi prever instruments de gestéo associados ao seu uso, atribuindo-the valor econémico por meio de um planejamento que assegure a racionalizagao dos usos para assegurar 4gua em qualidade ¢ reverter qualquer cenério de escassez. No Brasil essa regulagdo foi institufda por meio da Politica Nacional de Recursos Hidricos (Lei 9433/97) com o objetivo de “assegurar & atual ¢ as futuras geragdes a necessiria disponibilidade de égua, em padroes de qualidade adequados aos respectivos usos” (art. 2, D. E 0 enquadramento € o instrumento chave de planejamento da politica das Aguas pata o cumprimento deste objetivo, pois define metas de qualidade (classes) dos corpos d'Agua de acordo com os usos atuais e futuros ¢ as diretrizes obrigatérias pata atingit essas metas, articulando a Gestdo das Aguas para a integragao dos aspectos de qualidade ¢ quantidade necessérios a0 atendimento dos usos miltiplos.16 Contudo, apesar de sua importancia para a reversdo do cendrio de degradacio de qualidade de Agua, o enquadramento encontra-se desacreditado no Brasil ¢ em desconformidade com as condigses dos coxpos d’gua. Conforme exposto, mananciais recebem tratamento complexos apesar da classe de qualidade prever que nestes casos 0 tratamento deve ser simplificado, ¢ o indice de Qualidade de Agua das regides mais densamente ocupadas possui categoria ruim ¢ péssima, © que estimulou a elaboragio do presente trabalho foi o paradoxo entre a sravidade da situagao dos corpos d’dgua no Brasil e a falta de efetivagao das metas de qualidade de égua, ainda que jé exista previsao legal para a sua efetivagio. Partindo-se do questionamento da contribuigdo do enquadramento com as mudangas no cenirio de degradagio de qualidade de Aguas, sio identificados os principais desafios e recomendagdes para a sua implantagao, Em busca de resposta para esse paradoxo, 0 projeto “Bacias Criticas: bases (écnicas para a definigo de metas progressivas para seu enquadramento ¢ a sua j0”', em desenvolvimento pela Escola integragdo com os demais instrumentos de ge Politécnica da Universidade de Sao Paulo (POLI/USP) e Universidade Federal do Parané (UFPR) a partir do estudo de caso da Bacia do Alto Iguacu, localizada em Curitiba, Parand, que tem como objetivo definir a metodologia para o enquadramento de bacias criticas em qualidade de agua e identificar mecanismos de articulagao para a sua efetivagao, teve um papel fundamental ¢ ligdes a serem replicadas para a definigao de estratégias nacionais ‘A superacio dos desafios da efetivago do enquadramento demanda respostas estratégicas nacionais que considere as especificidades locais © fortalega as ages definidas no mbito das bacias, pois independente do dominio do corpo hidrico, 0 * Tamibém denominado Projeto "Bacias Criticas” no corpo da dissertagio,7 suporte legal ¢ institucional nacional, inclusive financeiro, contribui e/ou é essencial para as articulagSes necessdrias & efetivagao do enquadramento. Este trabalho trata de estratégias para a efetivagao do enquadramento em um momento em que o pais define suas estratégias de implantagao da Politica Nacional de Recursos Hidricos ¢ fortalecimento institucional ¢ legal para a operacionalizagao da Lei das Aguas; ¢ programas interdisciplinates como o Programa de Pés-Graduago em Ciéncia Ambiental (PROCAM) buscam respostas aos desafios da articulagio interdisciplinar académica que possa contribuir, inclusive com as articulagses inter- setoriais necessétias para a gesto das éguas As recomendagdes para a superagio dos desafios nacionais so delimitadas a partir da andlise da contribuigao do enquadramento para a melhora da qualidade da dgua por meio de metodologia interdisciplinar delineada nos capftulos do trabalho. Apés a introdugdo do tema ¢ desctigo das contribuigdes da experiéncia interdisciplinar feitas respectivamente no primeiro ¢ segundo capitulo, 0 terceiro capitulo procura responder ao primeiro problema da pesquisa, qual seja a contribuigio do enquadramento com a mudanga do cendrio de degradagio de qualidade de Agua, E feita uma anélise da evolugao legal das aguas ressaltando o papel do enquadramento na integracdo da gestdo das éguas. A partir da identificagao das contribuigdes do enquadramento, sio apontados desafios que nao permitiram que este instrumento contribuisse de fato com a melhora da qualidade das aguas. Estes desafios e as estratégias para a sua superagao fazem parte do segundo problema de pesquisa e so levantados e aprofundados respectivamente no quarto e quinto capitulos. O presente trabalho é resultado da adogao de uma metodologia interdisciplinar da oportunidade de convivéncia da pesquisadora com os desafios priticos de Gestio de18 Aguas. Diferentes éreas do conhecimento ¢ suas abordagens especificas so articuladas para tratar da complexidade ambiental através da revisio bibliogrifica, entrevistas experigncia interdisciplinar da autora propiciada pelo PROCAM.19 2. CONTRIBUICOES DA EXPERIENCIA INTERDISCIPLINAR PARA A METODOLOGIA A metodologia interdisciplinar foi possivel gragas &s caracterfsticas do Programa de Pés-Graduagao em Ciéncia Ambiental da Universidade de Sao Paulo (PROCAM) que permitiu & autora, bacharel em direito, cursar disciplinas de ecologia, politicas piblicas, geociéncias, engenharia ¢ gestio ambiental, sob a otientagao da Prof. Dra. Monica Porto, do Departamento de Hidréulica da Escola Politécnica da Universidade de Sao Paulo (USP) em colaboragdo com os professores Dr. Pedro Roberto Jacobi, do Departamento de Educagio da USP e Dr. Wagner Ribeiro, do Departamento de Geografia da USP, ambos do corpo docente do PROCAM, ¢ da Dra, Maria Luiza Machado Granziera, doutora em direito. Os problemas de pesquisa incorporam questdes priticas que os sistemas de gestio de recursos hidricos © ambiental enfrentam na efetivagio do enquadramento, identificados a partir da participagao da pesquisadora no projeto de pesquisa “Bacias Criticas: bases técnicas para a definigdo de metas progressivas para seu enquadramento € a integraggo com os demais instrumentos de gestao” que desenvolve direttizes para o enquadramento ¢ desenvolvimento de metodologia de metas progressivas, com base no estudo da Bacia do Alto Iguagu; bem como entrevistas ¢ levantamentos feitos junto & ‘Agencia Nacional de Aguas (ANA), érgios de gestio de recursos hidricos e meio ambiente ¢ Promotoria de Meio Ambiente do Estado do Parand. A base teérica sobre 0 enquadramento € escassa, em especial a doutrina juridica Actescente-se a isto 0 fato da legislago que trata de enquadramento e fornece a base legal do trabalho ser atual, aprovada em 2005 (Resolugio CONAMA 357/05), estando no inicio de implantagao, com muitos questionamentos levantados, e pouco tempo para a consolidagao de doutrina especifica,20 Contudo, a escassez de literatura especifica sobre o tema nao foi impeditiva para 0 trabalho. Além dos poucos autores que escreveram sobre 0 assunto serem consagrados, aplica-se ao tema a base tedrica geral que trata dos prinefpios e diretrizes da gestdo das Aguas e meio ambiente, incluindo também, publicages da Agencia Nacional das Aguas, em especial o panorama mais atual sobre a qualidade das 4guas no pais, elaborado em 2005, ¢ os dados do Plano Nacional de Recursos Hidricos, aprovado em 2006, A principal base teérica brasileira utilizada sustenta-se na doutina de direito das Aguas dos seguintes autores: Maria Luiza Machado Granziera (2003), Cid Tomanik Pompeu (2002; 2006), Paulo Affonso Leme Machado (2002; 2005), Monica F. do A. Porto (2002; 2003), Paulo Maciel Jr. (2000), Aldo da C. Rebougas (2002), Francisco José da Costa Lobato (2005), Antonio Eduardo L. Lanna (2000; 2001), Flivio Terra Barth (2002), Benedito Braga (2002), Ivanildo Hespanhol (2002), Marco Antonio Palermo (2006), Rozely Ferreira dos Santos (2004), Pedro Roberto Jacobi (2004), Wagner Costa Ribeiro (2004) ¢ Marcelo Pires da Costa (2005; 2006). Sao os trés primeiros doutrinadores da érea jurdica, e os demais so especialistas em gestio das Aguas com forte atuagao pritica, sendo 0 tltimo autor especialista em recursos hidricos da Agéncia Nacional das Aguas e um dos principais responsdveis pelo enquadramento dentro da Agéncia, Em especial, a dissertagao adota como referéncia: os princfpios de gestio de égua eficiente descritos pela Prof. Monica Porto em sua tese de livre docéncia denominada “Sistemas de Gestéo de Qualidade das Aguas: uma proposta para o caso brasileiro” de 2002; os prinefpios de respostas estratégicas aos desafios institucionais defendidos por Flivio Terra Barth; avaliagio das diretrizes do Plano de Recursos Hidricos feita por Francisco José da Costa Lobato; os desafios de gestéo integrada © suas estratégias identificados por Anténio Eduardo Leio Lanna; os desafios dos sistemas de2 monitoramento identificados por Benedito Braga; desafios do sancamento identificados por Ivanildo Hespanhol ¢ Carlos E, M. Tucci, os desafios e contribuigées de processos participativos identificados por Pedro Roberto Jacobi, a descrigdo do contetido ¢ programas de efetivagio de enquadramento de Pedro Maciel Jr.; a metodologia de planejamento ambiental de Rozely Ferreira dos Santos ¢ de gerenciamento ambiental integrado de Marco Antonio Palermo; a contextualizagio da crise ambiental e gestio das Aguas feita por Wagner Costa Ribeiro ¢ Aldo da C, Rebougas; relacionando esta base tedrica com o levantamento legal ¢ institucional de gestéo das éguas ¢ as implicagdes juridicas das metas de enquadramento a partir da doutrina juridica de Dircito das Aguas. © documento “Brasil: A Gestio da Qualidade da Agua, Insergdo de Temas Ambientais na Agenda do Setor Hidrico”, elaborado por consultores do Banco Mundial, foi utilizado como base para a conclusio dos principais desafios da efetivagao do enquadramento, bem como para a identificagio da necessidade da vinculagio de recursos de investimentos com as metas. E na andlise do programa de efetivagio utilizou-se como referéncia as manifestagdes de 2003 e 2005 feitas na Conferéncia do Meio Ambiente sobre as metas de enquadramento ¢ as diretrizes do Plano Nacional de Recursos Hidricos de 2006, comparando sua contribuicao com os principais desafios identificados para a efetivago do instrumento, Ressalta-se que o processo de desenvolvimento do projeto de pesquisa dessa tese, por si s6, forneceu subsidios relevantes ao trabalho que metecem ser descritos, © problema de pesquisa sofreu algumas mudangas durante a elaboragdo do trabalho que foram reflexo do amadurecimento do tema ¢ aprendizados adquiridos no PROCAMIUSP. As perguntas iniciais formuladas no projeto de pesquisa foram em relagio as formas de articulagao entre os instrumentos de gestio de recursos hidricos €22 ambientais, com enfogue nos instrumentos de licenciamento ambiental ¢ outorga de recursos hidricos e a resposta a essa pergunta recebeu a contribuigao da evolucao legal da gestio das guas ocomtida em 2005, ano em que a pesquisa se desenvolvia. O Estado de Sao Paulo aprovou em 2005 a Resolugao Conjunta SMA/SRH 1/05 definindo os procedimentos integrados de outorga ¢ licenga. E, no ambito nacional, © projeto de Resolugio, estabelecendo estes procedimentos conjuntos no foi aprovado por deficiéncias na articulagao dos Colegiados Nacionais do Sistema Hidrico ¢ Ambiental, contudo, foi aprovada a Resolugdo CONAMA. 357/05 que a0 rever as classes € diretrizes da Resolugio CONAMA 20/86 prevé a definigao ¢ implantagao de metas de enquadramento progressivas ¢ finais no pais. © avango do quadro legal das 4guas comparado com a piora da qualidade das 4guas no pafs, entretanto, demonstrava que para contribuir com respostas ao desafio de melhora da qualidade de gua no pais, o tabalho precisaria ampliar o problema de pesquisa para a efetivagio do enquadramento, que ja possui previsio legal desde a Década de 70, mas encontra-se em um estégio incipiente de implantacéo. As condigées de pesquisa para as respostas a0 problema, que se tomara mais amplo foi dada com a incorporagao do trabalho no projeto de pesquisa “Bacias Criticas bases técnicas para a definiclo de metas progressivas para seu enquadramento © a integrago com os demais instrumentos de gestio” em desenvolvimento pela USP ¢ UFPR que possibiliton a pesquisadora participar de reunides com engenheiros hidréulicos, prestadores de servigos de saneamento, gestores e com a Agéncia Nacional das Aguas, bem como apresentar artigos na Associagio Brasileira de Recursos Hidricos (ABRH) e Associagao Brasileira de Sancamento Ambiental (ABES), acompanhando contribuindo com as discussées em tomo da efetivagio do enquadramento © a formulagio de respostas para os principais desafios do sistema de gestdo,23 A contribuigdo para a interdisciplinaridade metodolégica incluiu a experiéncia pritica de campo da pesquisadora no monitoramento da Bacia do Alto Iguacu junto com técnicos, onde foi possivel visualizar a importincia e complexidade envolyida no monitoramento ¢ os problemas de qualidade enfrentados pelas regides metropolitanas € seus desafios. Durante esta experiéncia a pesquisadora teve ligdes sobre parimetros de qualidade de Agua advindas de grandes especialistas no tema, incluindo o Prof, Rubem La Laina Porto, Prof", Monica Ferreira do Amaral Porto, ambos do Departamento de Engenharia Hidréulica da POLIUSP e 0 Prof. Cristévao Vicente Scapulatempo Fernandes do Departamento de Engenharia Hidréulica da UFPR/PR. Em paralelo, a pesquisadora participou, durante as comemoragdes dos 15 anos do PROCAMIUSP em 2005, na qualidade de representante discente das discussées para enfrentar aquilo que é um dos principais desafios identificados pelo programa, que também é uma das suas principais contribuigdes para a ciéncia ambiental: implantar de fato um programa interdisciplinar, capaz de articular os professores e pesquisadores em tomo de pesquisas interdisciplinares. O grande desafio do PROCAM/USP, 0 da interdisciplinaridade, também faz. parte do desafio da efetivagio do enquadtamento, que deve articular éreas diversas ¢ diferentes atores em toro da mesma meta, incluindo para isso a elaboragdo de programas interdisciplinares. De forma que este trabalho, além de utilizar-se do ambiente propicio, interdisciplinar do PROCAM, também pode vir a contribuir com 0 programa de ciéncia ambiental na discussto da superagio de alguns desafios para a implantagdo de stratégias interdisciplinares.24 3. O ENQUADRAMENTO NA LEGISLACAO E NA PRATICA 3.1. Diretrizes internacionais na gestao da qualidade de agua No Brasil ¢ no mundo, é fator chave da gestio das Aguas a definigdo de objetivos de qualidade de Agua a partir de padrdo de qualidade de gua, pois sio indicadores de qualidade que constituem os padrées que permitem aferir se a Agua € adequada ou inadequada a determinado uso desejado. Como cada uso que se faz da agua necessita obedecer a um conjunto especifico de indicadores de caracteristicas quimicas, fisicas cfou biolégicas, estes indicadores tornam-se os padrdes de qualidade que permitem definir se a qualidade de égua encontra-se adequada, o que € feito através dos objetivos de qualidade de agua, Seria extremamente dificil extrair informagdes da complexidade de fatores que determinam a qualidade da 4gua, se nao fossem os padroes de qualidade que permitem uma visio de conjunto dos problemas da bacia e nao visdes individualizadas que levem em consideracao apenas solugdes locais, sem significdncia expressiva para 0 todo. Além disso, direcionam os problemas a serem resolvidos na bacia para garantir qualidade de agua do corpo hidrico, tanto no controle de impactos quanto no planejamento dos usos, permitindo-se demonsttar 0 progresso alcangado em termos de qualidade de 4gua por meio do seu atendimento. Estes padrdes podem ser tanto aqueles denominados ambientais, aplicados aos compos de agua de acordo com os usos designados para a 4gua bruta; quanto padrio de gua pata consumo (padrdes de portabilidade) ¢ padres de emissao, que estabelecem os limites para o langamento de efluentes no corpo receptor. © foco deste trabalho so os padrdes ambientais, denominados na legislagio brasileira de classes, estabelecidas no pais para cada corpo d’égua por meio de objetivo de qualidade, denominado enquadramento, definido como meta ou objetivo de25 qualidade da gua (classe) a ser, obrigatoriamente, alcangado ou mantido em um segmento de corpo de Agua, de acordo com os usos preponderantes pretendidos, a0 Iongo do tempo (art, 2 da Resolugio CONAMA 357/05), A experiéncia internacional demonstra a utilizagao do padrio de qualidade em diferentes modelos de gestio da qualidade das guas. As caracteristicas deste instrumento, contudo, diferenciam-se em fungio dos seus objetivos ¢ estratégias para implanté-los, definidas em fungio do modelo de gestio de dguas adotado, Estes objetivos e estratégias influenciam no sucesso ou insucesso da efetivagto deste instrumento na gestio de qualidade das éguas. Independente do modelo de sistema de gestio adotado, padres de qualidade de gua muito ambiciosos demandam altos investimentos, além de capacidade técnica e de recursos humanos que dificilmente conseguem ser atingidos. Isto pode ser evidenciado com as experiéncias européia ¢ americana, paises em estigio avangado na gestio de qualidade das Aguas. Tanto 0 modelo american de comando-controle, utilizado nos Estados Unidos, quanto 0 modelo alemio que utiliza mecanismos comando-controle associados a mecanismos econ6micos, demandam altos investimentos para perseguir metas ambiciosas de qualidade de gua que nem sempre sio capazes de serem atingidas (PORTO, 2002; BORCHARD et al., 2005), O sistema adotado nos Estados Unidos para a gestio de qualidade de agua, é definido pelo Federal Water Pollution Control Act Amendments de 1972, conhecido como Clean Water Act, uma lei extremamente ambiciosa ¢ restritiva, que previa dentre os seus objetivos 0 atendimento a padrdes de qualidade de gua compativeis com a preservagio da vida aquética © recreagdo até 1983 ¢ a perseguigio da meta final de26 descarga zero de poluigdo, por meio da utilizagdo prioritéria de instrumentos de comando-controle* ‘Apesar dos altos investimentos, 0 modelo foi incapaz de atingir os objetivos de qualidade determinados em 1972, Tendo em vista aprimorar este sistema através da avaliagdo dos seus erros, sucessos ¢ demandas futuras 0 governo americano levantou algumas ligdes do sistema que podem ser incorporadas na implantagio da gestio de qualidade das aguas e efetivagio do enquadramento no Brasil, em especial que (PORTO, 2002, p. 42-43): 1. 0 objetivo de descarga “zero” € muito diffcil de ser atingido com polftcas de comando- controle, além de extremamente caro; € necessério haver fortes politicas conjuntas para incentive do zeuso, por exemple; 11. 95 objetivos de qualidade de égua superfciais devem ser definidos de forma realist, variando de acordo com a aplidio regional, objetivos muito reswitivos vio se refletir em gastos sigantescos, sem sucesso em aleangé-los Ii, 0 mecanismo de comando © controle, quando utiizado como ferramenta snica, & caro depende de muita inovario tecnol6gica ¢ de pessoal altamente qualificado,e exige um enorme cesforgo de fiscalizagio e conttole; IV, no hi como obter sucesso no contrale da poluigdo sem que haja a visdo da bacia hidrogrfica ‘como um todo e com ages abrangentes, para incluir controle de cargas pontuais e difusas V. hd anecessidade de integrar a gestio da qualidade de dgua com a gestdo do uso do solo VI 0 sistemas de informasdo precisam ser plancjados de forma muito objetiva para serem dteis; as cnormes quantidades de dados hoje disponiveis nos Estados Unidos geram 0 que foi cchamado da sindrome de rico em dados e pobre em informacio. ‘A Buropa também ja pode ser considerada uma boa fonte de ensinamentos de experiéncias na implantagao de modelos de gestao das éguas. A Diretiva Quadro da ur Européia (Diretriz 2000/60/EC) passou a exigir dos Estados-Membros curopeus a necessidade de atingir 0 nivel de “bom estado ecolégico” para o ecossistema em 2015. Trata-se de uma meta ambiciosa que se assemelha ao Clean Water Act neste sentido, ¢ que implica na necessidade de ampliagdo de fontes de financiamento. Contudo, * Também denominados de sistemas de comando-contole, buscam a qualidade desejada para o compo ‘gua por meio de padroes de langamento e padrio ambiental e a aplicapio de multas ou penalidades27 diferentemente do sistema americano, a diretriz associa esta meta & adogao conjunta de instrumentos de comando-controle e instrumentos econdmicos (WED, 2006). Além disso, destacam-se como aspectos positivos da Diretiva Européia o fortalecimento do planejamento ¢ da implantagio dos sistemas pelos Estados-Membros a0 prever diretrizes obrigatérias para a implantacio do monitoramento, diagnéstico ¢ prognéstico dos usos incluindo anélise econémica e, para dar forga de lei aos planos de bacia, diretrizes que servem A efetivagdo das metas de qualidade. O processo de implantagao destas diretrizes pelos paises europeus promete servi como um bom aprendizado & implantacao dos sistemas de gestdo de qualidade de égua. Os desafios para a implantagdo das metas da Diretiva Quadro da Unio Européia 4 € sentido pelo sistema alemio, considerado o pais da Unido Européia que mais se aproximou das metas da Diretiva (BORCHARD, 2005). De forma semelhante a0 sistema americano, a Alemanha precisou de altos investimentos para garantir padres de qualidade de langamento ambiciosos dissociados de metas progressivas do padrio de qualidade do corpo receptor que dotaram o pais de um dos maiores indices europeus de tratamento de esgoto, mas que ainda nao permitem ao pafs atingir as metas de qualidade definidas pela Unito Buropéia (BLOCK, 2001; BORCHARD, 2005). Das principais ligdes do sistema alemao de gestio de qualidade das aguas, sistema que associa instrumentos de comando-controle a instrumentos econémicos? pode-se destacar (PORTO, 2002, p. 54-55) 1. 0 controle da poluigao exige altos investimentos ¢, segundo 0 préprio Ministério do Meio Ambiente reconhece, a recuperagio de custos de investimento € dificil de ser consegida: TL a utilizaedo de miiplos instramentos, como utilizagZo conjunta dos instrumentos de comando ¢ controle coma instrumentos econdinicos tz maior eficdcia: * nstrumento que surgiv na década de 60 que visa a failitar«adesio do poluior ao sistema de controle a compensar as extemalidades, gerando recetae buscando aumento da eficiéacia do sistema incluindo a cobrang pelo langamento de carges poluentes.28 TL a mudanga de visio de controle sobre os langamentos, no sentido de se trabalhar com detalhamento excessive nos padrées de emissio, para a visio de resultado, dando mais berdade a utlizacdo dos instrumentos de gestio foi decsiva para os resultados alcangados: IV. decisio descentralizada ¢ participativa, pela cobranga de resultados que gera, traz sempre jor eficdcia a0 proceso Metas gerais ¢ ambiciosas possuem algum tipo de sucesso em pafses desenvolvidos que além de possuirem mais recursos jé conseguiram atender as necessidades bésicas da populagio em quantidade ¢ qualidade de Agua. Pois mesmo para esses paises, trata-se de uma abordagem dificil de ser gerenciada a0 impor restrigGes muito grandes a um némero excessivo de poluidores, represemtando um esforgo de fiscalizagao, exigéncia de obediéncia dificil de ser atingida em um periodo de tempo razoavel; além do nivel alto de investimentos (PORTO, 2002). Ressalta-se que, tanto o sistema europeu quanto o americano determinam metas diretrizes gerais para a garantia de maior sustentabilidade e melhoria de qualidade de gua para os Estados Unidos ¢ Unido Européia, contudo, deixam as unidades da federagio, no caso do sistema americano, ¢ aos Estados-Membros, no caso do sistema curopeu, a previsio legal dos critérios para o estabelecimento das suas metas especificas. A titulo de exemplo, a Diretiva Quadro Européia estabelece que todos os estados membros devem alcangar o “bom estado ecolégico” de suas aguas, porém, prevé apenas indicadores gerais para a sua caracterizacdo, ficando a cargo dos Estados- Membros a definigdo do significado de “bom estado ecolégico”, que varia em fungio das especificidades locais (WFD, 2006). As caracteristicas qualitativas ¢ quantitativas da agua variam em fungao da localidade exigindo tratamentos diferenciados da legislagdo. No Brasil, essa diversidade € mareante, cite-se a diferenga de parimetros a serem considerados na anilise da qualidade de égua do Rio Negro no Amazonas/AM ¢ aqueles a serem considerados no Rio Iguagu em Curitiba/PR, 0 primeiro com altas concentragdes de Demanda29 Bioguimica de Oxigénio (DBO) naturais, apesar da alta capacidade de diluigao © o segundo com altas concentragdes de DBO gerada principalmente por esgotos domésticos, agravada em perfodos de estiagem (ANA, 2005b). A defini¢ao de metas locais permite o estabelecimento de objetivos mais préximos a realidade dos usos da bacia, das caracteristicas econdmicas, sociais ¢ geogréficas, possibilitando a ullizagao mais eficiente dos investimentos nec« sérios ¢ esforgos para a implantagio do sistema de gestio, ¢ 0 avango gradual e progressivo no controle da poluigdo, Esta abordagem que considera as especificidades locais associada aos bons exemplos interacionais na utilizagio de modelos participatives de decisio, utilizaga0 conjunta de instrumentos de comando-controle € econémicos, bem como adogéo de diretrizes obrigatérias de planejamento parecem servit como melhores caminhos para a eficiéncia da gestio das éguas brasileira (PORTO, 2002). Segundo PORTO (2002), a partir das experiéncias em gestio de qualidade de gua, verifica-se que pode ser considerado guia para a elaborago de sistemas eficientes de gestio de qualidade de agua a serem adotadas no Brasil a adogao dos seguintes principios gerais: implantagao de politicas e instrumentos de prevengao; padrées de controle ¢ demais regulamentos realistas; instrumentos econémicos e regulatérios balanceados; aplicagdo do principio poluidor-pagador; estabelecimento de mecanismos de integragio inter-setorial; decisio sobre a gestio da qualidade de gua participativa; atuagio com base em sistema de informagées amplo ¢ aberto de mancira irrestrita LARSEN et al. (1997 aput COSTA, 2005, p. 75-76)' detalha esses principios nas seguintes diretrizes: LAs metas de qualidade (enguadramento) devem ser ralistas © possiveis de serem atingidas, ppermitindo que o controle e a fiscalizagio funcionem de maneiraeficaz; “ LARSEN, H.; IPSEN, eds., Water Pollution Control. B& 1H. Framework for Water Pollution Control. In: Helmer, R., Hespanhol, I, NN Spon. Londres, Inglaterra. 1997.30 U. Deve haver um equilfbri entre a aplicagdo de instumentos econdmivos e regulatries. TIL, Bim termos gerais, a maior parte dos pafses adoton modelos regulatérios com predominancia de mecanismos de comando-controle, os quais dependem de fortes investimentos em fiscalizagio; TV, Com relagdo aos instrumentos econémices, deve ser aplicado o prinefpio poluider-pagador, visando a disciplinar 0 comportamento dos poluidores no sentido da reduso do langamento de cargas poluidoras V. Devem ser implementadas politicas e instrumentos de prevengio 2 poluicio, j4 que a remediagio de ambientes contaminadas € geralmente mais cara © mais dificil do que a prevengio: VI. As decisées sobre normas, regulamentos, padrées ¢ indicadores de qualidade da gua devem ser tomadas de forma infegrada por todos aqueles que wilizam a Agua (poluidors, usuios, centre outros), sempre considerando de mancira integrada as questées de quantidade ¢ qualidade Neste sentido, o Brasil possui uma posigao de destaque no cenério internacional quanto aos instrumentos legais ¢ institucionais existentes para a efetivagao das metas de qualidade, demonstrada pela evolugao da sua legislagao (ver figura 1) na perseguigao das diretrizes internacionais de sucesso definidas a partir das experiéncias de gestio de qualidade das aguas que culminaram com a Politica Nacional de Recursos Hidricos ¢ definigdo do enquadramento ¢ diretrizes para a sua efetivagao na Resolugio CONAMA 357/05. Contudo, esta posigdo ainda dissocia-se da evolugdo das condigdes efetivas de qualidade das éguas no pais. 3.2. Evolugao da _legislagao brasileira’ x efetivacao do enquadramento e qualidade das aguas Desde a década de 1970 a legislagao das aguas no Brasil evoluiu quanto ao fortalecimento jurfdico do enquadramento como instrumento de integragao dos aspectos de qualidade e quantidade de agua, dotando-o de capacidade legal ¢ institucional. A figura I demonstra o panorama legal brasileiro em relago a0 enquadramento com os seguintes marcos: primeira norma nacional de enquadramento elaborada na década de 1970; a Politica Nacional do Meio Ambiente ¢ a regulamentagao dos padrdes, de qualidade de égua por meio da Resolugdo CONAMA 20/86; os principios e diretrizes31 da Constituigo Federal de 1988; a Politica do Estado de Paulo em 1991; ea Politica Nacional de Recursos Hidricos com os seus regulamentos; culminando com a Resolugio CONAMA 357/05: 12005 ~Resolugio CONAMA 357 2000 —Resolugde CNRH 12 1997 Politica Nacional do Recursos Midicos 11901 Poles de RecutosHircos do Esta de Sio Palo 1888 Consttugie Federal ‘948 —Resolugio CONAMA 20 {1981 -Potica Nalonl de Melo Ambiente 1978 Comité de Estudos intogrados de cine 1976 — Porta MINTER 9°12 1972 Ciao da SEMA 1900 195 190 1945 1950 1955 1960 1965 1870 1975 1960 1905 1990 195 2000 2005 2010 Figura 1. Linha do Tempo da Legislagao das Aguas Situagao Pré-Politica Nacional do Meio Ambiente Até a década de 70, a legislagdo de recursos hidricos tinha por objetivo principal garantir quantidade de gua para atender a demanda energética do Pais. Este foi 0 principio que norteou a regulamentagdo do Cédigo de Aguas de 1934, primeira Lei brasileira de recursos hidricos, que ja previa a ninguém ser licito contaminar as éguas que nao consome (art. 109 do Decteto 24643/34). Como a competéncia dos Estados para legislar sobre éguas se dava em carter supletivo © complementar ¢ 0 Cédigo de Aguas somente foi regulamentado quanto a questées energéticas, os Estados até entio legislavam sobre controle de poluigao de 4gua com base em objetivos de protegao de satide, Nesse cenério, 0 Estado de Sao Paulo regulamentou o primeiro sistema de classificagdo ¢ enquadrou alguns rios, em 1955, por meio do Decteto Estadual 24.806 IN, 2000).32 ‘Apés a Conferéncia do Meio Ambiente de Estocolmo realizada em 1972, é instituida no Brasil a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), no ambito do Ministério do Interior, e comegam a ser criados os 6rgios estaduais do meio ambiente, Tnicia-se, com isso, um proceso de separagao entre o tratamento legal dado & protegao da quantidade ¢ qualidade de Agua que se perpetua até os dias atuais, ficando os aspectos de qualidade a cargo das legistagdes ambientais. A base legal federal para o instrumento de enquadramento dos corpos hidricos por classes aparece em 1976, através da Portaria do Ministério do Interior n° 13, com a finalidade restrita de atender padres de balneabilidade e recreagao. Aos usos da dgua para fins de geragao de energia elétrica, que se sobrepunham a qualquer outro, somaram-se, por meio da Portaria MINTER 13/76, os usos para balneabilidade e recreagao. Entretanto, isso nao se demonstrow suficiente e nao poderia prevalecer seja no Ambito legal ou institucional, pois havia a necessidade efetiva de formulagao de politicas relacionadas com os demais usos d’gua (GRANZIERA, 2003), A necessidade do estabelecimento de politicas relacionadas aos miltiplos usos da gua refletiu-se em tentativas isoladas para estabelecer ages voltadas para a protegio da qualidade das éguas. Nesse sentido, um marco importante que deflagrou a politica brasileira a incorporar os usos miltiplos e as diretrizes para a articulagdo na gestio das Aguas foi, segundo Barth (2002), a celebrago de acordo do Ministério de Minas ¢ Energia ¢ 0 Governo do Estado de Sao Paulo, em 1976, para a melhora das condigdes sanitérias dos rios Tieté e Cubatio por meio do desenvolvimento de agdes em situagdes criticas, adequag de obras de sancamento, abastecimento de agua ¢ tratamento de esgoto. A articulagio para estas ages foi possivel pela criacdo de Comités com a participacao de 6rgios e entidades do Governo Federal e do Estado e da concessionéria Light,33 conciliando diferentes usos ¢ interesses, incluindo 0 abastecimento de éguas, controle de polui ce enchentes, ¢ energia elétrica. Com base na experiéncia das bacias do Tieté e Cubatéo, em 1978, os Ministérios de Minas ¢ Energia ¢ do Interior criam 0 Comité Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogréficas (C IBH), prevendo como seu objetivo o de classificagdo dos cursos d’4gua da Unio, bem como a realizagio do estudo integrado ¢ 0 acompanhamento da utilizago racional dos recursos hidricos, com 0 intuito de obter aproveitamento méltiplo de cada bacia para minimizar as consequéncias nocivas aos ecossistemas da bacia (POMPEU, 2002). Apesar das atribuigGes dos Comités serem consultivas, desprovidas de previsio legal © sem apoio técnico © financeiro, os estudos dos Comités constituiram-se experigncias importantes para a definigao do sistema de gestio das éguas no Brasil. Na década de 80 foram desenvolvidos estudos dos principais mananciais hfdricos brasileiros, para fornecer elementos aos futuros trabalhos de planejamento da utilizagio integrada dos recursos hidricos da bacia, evitando-se, assim, conflitos de uso da gua e também foram feitas algumas propostas de enquadramento para trés rios federais: S30 Francisco, Parafba do Sul e Paranapanema (MMA, 2006). Estas experiéncias contribuiram para a maturidade legal em diregdo aos melhores princfpios de gestio das éguas, ao incorporarem a articulagao e a protegio dos usos miiltiplos dos recursos hidricos. De acordo com PORTO (2002), com a incorporagio dos usos miltiplos deixa-se para trés o enfoque unidimensional do problema que passa a ser abordado de forma multidimensional Nesse sentido a preservago dos usos miltiplos da gua ganha respaldo legal por meio da Politica Nacional do Meio Ambiente de 1981 ¢ a posterior regulamentago dos34 padres de qualidade das guas estabelecendo indicadores de qualidade para atender a estes usos. Politica Nacional do Meio Ambiente e regulamentagao ‘A preocupacao com a preservacio ambiental, incluindo a qualidade da égua ¢ preservagio de seus usos miltiplos, resulta na Politica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/81) com 0 objetivo de garantia do meio ambiente equilibrado, utilizando-se de critérios e padres de qualidade ambiental definidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), 6rgio consultivo e deliberative pertencente a0 Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). A Politica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) define os padroes de qualidade das Aguas para a preservagio dos usos miltiplos como um dos seus instrumentos, juntamente com as licengas, sistema de informagdes ambientais, zoneamentos € incentivos ambientais, todos estes instrumentos que possuem papel na gestao das éguas. Além disso, prevé entes competentes para a sua definigao ¢ controle, ficando a cargo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) a definigao dos padres de qualidade das éguas. APNMA é um importante marco na gestio das éguas, dentre outros motives, por obrigar que os instrumentos de comando-controle estejam associados aos padres de qualidade das éguas. Esta associagao € feita por meio da defini¢ao de poluigo como a degradagao da qualidade ambiental decorrente de atividades que direta ou indiretamente Jancem matéria ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos (art 3, inciso “e” da Lei 6938/81). Ressalta-se que os exemplos internacionais demonstram que mecanismos de controle sio importantes para 0 sucesso de politicas de gestio de qualidade das aguas.35 E em 18 de junho de 1986, 0 CONAMA estabelece os critérios e padrdes de qualidade de agua de acordo com parametros ¢ indicadores especiticos para a protecio da satide, o bem-estar humano ¢ 0 equilfbrio ecolégico aqustico por meio da Resoluga0 CONAMA 20/86. A Resolugio 20/86 vai além dos parimetros de balneabilidade recreagio definidos pela Portaria MINTER 13/76 ¢ fixa metas para garantia dos diversos usos preponderantes da égua ¢ dirctrizes para a utilizagio do enquadramento dos corpos d’gua como instrumento de planejamento que permita atingir gradativamente os objetivos permanentes, por meio do estabelecimento de objetivos de qualidade nfo necessariamente baseados no estado atual dos compos d’égua, mas naquele que estes deveriam possuir para atender as necessidades da comunidade> A Resolugéo® representou um marco no sistema de enquadramento de corpos 4’agua e pela primeira ver a legislagao brasileira conceituou 0 que seriam os padrdes € condigdes de qualidade de gua, instrumentos da Politica Nacional do Meio Ambiente, definindo conceitos em seu art. 2, alineas “a” ¢ “b”” & CLASSIFICACAO: qualficagio das Sguas doce, slobras « salnas com base nos wsos preponderantes (sistema de classes de qualidade): 1}. ENQUADRAMENTO: estabelecimento do nivel de qualidade (classe) a ser aleangado e/ou santido em um segmento de corpo d'agua ao longo do tempo As classes sio associadas a um grupo de usos de égua que incluem a preservacao do equilfbrio natural das comunidades aqusticas, abastecimento doméstico com ou sem tratamento, recreagao, inrigagao de hortaligas, cultura arbérea, cerealiferas e forrageiras, aqiicultura, pesca armadora, dessedentagao de animais, navegagio ¢ harmonia > Apesar da previsio legal do enguadramento ser meta a ser atendida, na pica entendia-se que os corpos hidzicos devessem possuir de imediato a classe e isto foi uma das razées da ineficdcia do instrumento no Brasil (verticar capitulo 4). Revogada pela Resolucdo CONAMA 357/05, ‘canceituasio dos padroes ambientais redefine poluigdo dos corpos d'égua ( erificar capitulo 4),36 paisagistica. E cada classe passa a ter que respeitar condigdes © parimetros especificos que devem ser monitorados pelo érgio competente.* Com o estabelecimento de padres de qualidade, defini-se poluigao dos corpos hidricos com base no corpo de agua receptor. Passa a ser poluigao o langamento de efluentes que confiram ao corpo receptor caracteristicas em desacordo com o enquadramento feito com base nas suas diretrizes de classes, ou ages cinegéticas dos parimetros definidos nas classes, capazes de causarem efeitos letais ou alteragio de comportamento, reprodugdo ou fisiologia da vida (arts. 12 cfc 23 da Res, CONAMA 20/86). Além das metas para o enquadramento, a fim de controlar a poluigdo, a legislagio prevé condigées minimas para o langamento de efluentes nos compos hidricos € as inddstrias passam a ter que adequar suas instalagdes e projetos de tratamento a essas novas exigéncias. Com a definigio do sistema de classes pela Resolugio CONAMA 20/86 aumentam as possibilidades de aplicagao de penalidades e interdigao de atividades para garantir égua em qualidade, pois surgem novas obrigagdes © competéncias para os Srgios ambientais com o objetivo de assegurar nao s6 a quantidade, mas também a qualidade da égua ¢ os érgdos responséveis pelo monitoramento ¢ controle passam a ter de desenvolver novos métodos de coleta e anélise da agua, (POMPEU, 2002) Além disso, toma-se necessario enquadrar as Aguas para garantir a qualidade © estabelecer programas de controle de poluigao para sua efetivacao, a fim de garantir que corpos d’dgua, cujas condigdes estejam em desacordo com as classes, sejam recup. ios. Os compos d’égua, j4 enquadrados nessa classificago, passam a ter que se * © instrumento do enquadramento depende da identiticaeio dos usos atais e pretendidos da bacia © rroniteramento dos parimetros das classes. A Resolugdo CONAMA 357/05 modifica alguns pardmetros de classes, mas mantém a relapio entre as classes e 08 usos dos corpos hidricos. A dissociagao do enquadramento ¢ usos na prtica e precariedade do moniteramento sio algunas das causas da ineficicia ddo enquadramento no pas,37 adequar & Resolugio, sendo considerados classes 2 todos os corpos 4”égua ainda nio enquadrados. ‘Além do enquadramento e reenquadramento, a Resolugio CONAMA 20/86 prevé a realizagio de programas de controle de poluigio para a efetivagio dos enquadramentos, sendo que os corpos d’dgua com condigdes em desacordo com a sua lasse (qualidade inferior A estabelecida) devem ser objeto de providéncias com prazo determinado visando a sua recuperagao (art, 20, inciso “a").? Da instituigao da Resolugio CONAMA. 1/86 até a definigao de uma politica especifica de gestéo da agua — Politica Nacional de Recursos Hidricos ~ a 4gua era gerida pelos érgdos pertencentes ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que inclui 0 Ministério do Meio Ambiente (MMA), Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais (BAMA) e érgaos estaduais ¢ municipais ambientais. De forma que, 0 enquadramento das aguas federais deveria ser precedido pela Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), antigo MMA, ouvidos 0 Comité Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrogrificas (CEFIBH), Comité federal de carter consultivo, sendo 0 enquadramento de guas estaduais efetuado pelo érgio estadual competente (POMPEU, 2002). Contudo, os estudos ¢ debates em torno das melhores priticas para a gestio das 4guas demonstraram a necessidade da defini¢o e implantago de um sistema especifico de gestio de recursos hidricos. Nesse sentido, em 1986, 0 Ministério de Minas ¢ Energia criow um grupo de trabalho com a patticipagao de érgaos e entidades federais, estaduais, do distrito federal para propor a forma de organizagio do sistema de recursos hidricos. A Associagio * A previsio genrice de classe 2 para copos quando enguadrados, mantda na Resolugio CONAMA 357/05, om a definicio de eazos pare o enquadramento também conteibu pasa a ineLiccia da enguadramentono pals38 Brasileira de Recursos Hidricos (ABRH) promoveu uma série de debates institucionais com a aprovagio de cartas de principios a serem incorporados por este sistema. E as recomendagdes do Grupo de Trabalho e da ABRH desencadearam na modemnizagio da gestio das dguas incluindo a previsdo constitucional de um sistema especifico de recursos hidricos, culminando com a aprovagio posterior deste sistema pela Lei das Aguas (Lei 9433/97) ¢ a criagio da Agéncia Nacional de Aguas (ANA). Novos principios de gestio de dgua na Constituigao de 1988 ‘A Constituiggo Federal de 1988 representa um marco tanto em fungao das suas diretrizes que devem ser incorporadas na gestio das éguas quanto pela previsio da necessidade de um sistema especifico de recursos hidricos. Ao colocar como objetivo de hierarquia maxima legal a protec do meio ambiente ecologicamente equilibrado a ser assegurado para as presentes ¢ futuras geragdes a Constituigdo estabelece uma série de diretrizes ambientais que devem ser observadas na prote¢io dos usos miltiplos dos recursos hidricos. Incluindo a previsio de que para assegurar a efetividade desse direito 0 Poder Pablico deve controlar a produedo, comercializagao e uso de téenicas, métodos e substincias que impliquem em risco para a vida, qualidade de vida e meio ambiente na forma da Lei (§ 1, V, do art 225 da Constituigao Federal) No caso da qualidade de agua, esse controle pelo Poder Pablico observa a classificagio ¢ enquadramento dos corpos d’égua, pois a identificagao de parametros de qualidade de Agua define os limites para as substincias que possam implicar em risco para a qualidade de vida de acordo com os usos miltiplos, E as normas e a39 implementago da classificagdo ¢ enquadramento dos corpos dagua passam a ter que obedecer a principios constitucionais, em especial aqueles do art. 225 da CF."” Ao tratar de meio ambiente acaba-se com a possibilidade de pensar em tutela ambiental restrita a um tnico bem, A protegdo passa a ter a finalidade de garantir 0 estado de equilibrio entre diversos fatores que formam 0 ecossistema ou habitat, suas cadeias tréficas, vegetacdo, clima, microorganismos, solo, ar, 4gua, tratando-se 0 meio ambiente na sua complexidade e totalidade. © Poder Piblico toma-se gestor dos bens ambientais, devendo alargar a participagao da sociedade civil na gestao ¢ prestar contas da utilizagio dos bens de uso comum do povo, sendo sua protego obrigagio do Poder Publico e da coletividade. Essa protego deve visar a garantia de um meio ambiente ndo-poluido, levando-se em conta 0 bem estar do individuo eo bem comum, meios de garantia da sadia qualidade de vida (MACHADO, 2005). Por fim, ao mencionar que todos tém direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incluindo as geragées futuras, o meio ambiente passa a ser de interesse difuso, ou seja, de uma coletividade indeterminada. O objetivo do enquadramento — um dos instrumentos de planejamento que visam a atender a obrigagao constitucional de controle de qualidade ambiental pelo Poder Pablico - passa a ter de atender a qualidade de vida de uma coletividade indeterminada, portanto assegurar usos futuros, integrar a complexidade ambiental ~ 0 que inclui fatores de qualidade ¢ quantidade de Agua. Além disso, a efetivagio do enquadramento passa a ser parte de um proceso de gestio participativa, sendo o Poder Pablico gestor da agua ¢ dever deste © da coletividade a protego do meio ambiente (MACHADO, 2005). "Aus 225 da Constiuigdo: Todos tém direto ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do pova e essencial a sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pablico ea coletividade 0 dever de preservéclo e protegé-lo para as presentes efuturas geragées.40 Estas diretrizes constitucionais passam a ter que ser incorporadas pelo sistema de recurso hidrico especifico que ela prevé. Cabe mencionar que a maturago da gestio das éguas também teve reflexos nas politicas estaduais, com a previsio de diretrizes semelhantes & da Constituigio Federal nas Constituigdes Estaduais, culminando também com sistemas estaduais de recursos hidricos. Sendo que nesse proceso de maturagio legal, a primeira politica de recursos hidricos a incorporar estes principios é a Politica do Estado de Sio Paulo de 1991 (Lei 7663/91), com ditetrizes similares A Politica Nacional ao prever dentre seus objetivos assegurar os usos miltiplos da 4gua, instituindo o sistema estadual com colegiados participativos, ¢ definindo o enquadramento como seu instrumento de planejamento (LEWWESTEIN, 2000). Em Ambito nacional, o Brasil aprova a sua Politica Nacional de Recursos Hidricos (PNRH) em 1997, definindo o sistema de recursos hidricos nacional, incorporando as diretrizes institucionais ¢ prevendo o enquadramento como seu instrumento de planejamento. Politica Nacional de Recursos Hidricos - PNRH e¢ a regulamentagéo do ‘enquadramento A Politica Nacional de Recursos Hidricos (Lei 9.433/97), conhecida como Lei das Aguas, € 0 grande marco na evolugdo da legislagio da Aguas, pois é resultado do proceso de amadurecimento legal iniciado desde a década de 70 € incorpora os principios gerais considerados importantes para o sucesso de sistemas de gestio das Aguas, incluindo a definigao dos objetivos de qualidade de égua dos corpos hidricos como seu instrumento de planejamento participative ¢ diretrizes para a articulagio necessdrias para a sua efetivagio.4 Na PNRH, 0 enquadramento torna-se o principal instrumento de integrago para a gestio da qualidade das Aguas, definido em um processo de planejamento descentralizado e participative em acordo com os principios constitucionais, adotando- se a bacia hidrogréfica como unidade de planejamento (JACOBI, 2004a; PORTO, 2002) objetivo da PNRH passa a ser a utilizagio racional ¢ integrada dos recursos hidricos visando a assegurar 4gua em qualidade e quantidade ¢ seus usos miltiplos para as geragdes atuais e futuras, através das seguintes diretrizes de agdo: integragto dos aspectos de qualidade © quantidade da égua; integragdo da gestio de recursos hidricos com a gesto ambiental ¢ do uso do solo; articulagio do planejamento dos recursos hidricos com o dos setores de usuarios, com os planejamentos regional, estadual nacional; articulag4o entre a Unido e Fstados; adequagio de gestio as diversidades regionais (PNRH definida pela Lei 9433/97). Para a implantagio de seus objetivos ¢ diretrizes a Politica Nacional de Recursos Hidricos estabelece um sistema especifico para a gestio das Aguas, o Sistema de Gestio de Recursos Hidricos, composto pelo Comité de Bacias Hidrogréficas, Conselho Nacional ¢ Estadual de Recursos Hidricos (CNRH ¢ CERH), Orgios de Recursos Hidricos e Agéncias de Bacia, com competéncias especificas. E esas instituigdes assumem alguns dos papéis antes pertencentes ao Sistema Ambiental na gestio das Aguas e competéncias de gestao de instrumentos novos instituidos por meio da politica Dentre os papéis assumidos pelo Sistema de Gestio de Recursos Hidricos inclui- se a definigao ¢ aprovacdo do enquadramento a partir de classes de qualidade de égua definidas pelo sistema ambiental ¢ seu programa de efetivagdo, concessio de outorga (autorizagéo de uso de curso d’agua), cobranga pelo uso da Agua ¢ a instituigio do sistema de informagdo de recursos hidricos.42 Torna-se necessério articular os sistemas ambiental ¢ de recursos hidricos ¢ nessa articulago © enquadramento adquire papel fundamental uma vez que deve ser observado pelos dois sistemas tanto no controle da poluigao quanto no planejamento, definindo diretrizes comuns para a integragao de aspectos de qualidade © quantidade de gua (DINIZ et. al., 2006a). A legislagdo passa a se preocupar em prever procedimentos para a articulagao dos instrumentos de gestdo das Aguas, Em especial para a articulagio entre a licenga € outorga, a Resolugaa CONAMA 237/97, ao tratar de licenciamento, 0 condiciona & outorga (GRANZIERA, 2003). © papel do enquadramento nessa articulagio toma-se fundamental € os procedimentos especificos para a sua implantagio passam a incorporar a necessidade dessa articulagao tanto na definigio de seu contetido minimo quanto na garantia de espagos participativos para a construgio de pactos pela sua efetivagdo. Preocupagdes que passam a ser incorporadas na regulamentagio de seus procedimentos ¢ contetido definidos respectivamente pelos sistemas hidrico e ambiental. Em 20 de julho de 2000, por meio da Resolugao CNRH 12/00 que trata dos procedimentos para a definigdo do enquadramento em fungao das diretrizes da PNRH, 0 enquadramento passa a ser definido a partir de um contetido minimo obrigatério que inclui avatiago dos usos atuais ¢ futuros da bacia, os beneficios sécio-econdmicos, ambientais, custos e o cronograma, a partir de processos participativos, tomando-o mais factivel e realista Os critétios necessérios para a elaboracao das propostas de enquadramento tém por objetivo cumprir as diretrizes da Politica Nacional de Recursos Hidricos, em especial a finalidade do enquadramento de assegurar as Aguas qualidade compativel com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate a43 poluigdo das aguas mediante ages preventivas permanentes, na medida em que fornecem subsidios para a selegao da melhor altemnativa que assegure tanto a qualidade quanto a quantidade das éguas, quanto os beneficios econdmicos, reconhecendo os usos miltiplos e o valor econdmico das éguas. Segundo PORTO (2002), a escolha da classe de enquadramento ¢ a selegio de estratégias a serem utilizadas para o seu atendimento devem envolver uma anilise que englobe os aspectos técnicos, econémicos € sociais do problema. Os aspectos técnicos indicam a viabilidade de implantagao dos tipos de tratamento e controle de poluigao que tenham eficiéncia ¢ que resultem em um padrio de qualidade ambiental para os corpos de égua de acordo com o objetivo escolhido; os aspectos econdmicos dizem respeito aos investimentos, muitas ve7es altos, requeridos nas solugGes de tratamento e controle de poluigao, que refletem sobre o horizonte de tempo em que se deseja que as classes de enquadramento sejam atingidas; os aspectos sociais se relacionam com a expectativa da comunidade local, sendo este um tema de muita importincia, j& que a participagio social dé legitimidade a todo o processo. © enquadramento é parte de um proceso de planejamento participativo, elaborado em conformidade com os Planos de Recursos Hidricos, inclusive os planos de bacia, sendo também contetido desses planos. Se estes nao existirem ou forem insuficientes, enquadramento pode ser elaborado com base em estudos especificos propostos aprovados pelas respectivas instituigées competentes do sistema de gerenciamento de recursos hidricos, desde que estes contenham o contetido minimo obrigatério previsto nna Resolugao CNRH 12/00. Nese procesto, a Agtncia de Aguas e os colegiados assumem um papel fundamental para a efetivagio do enquadramento por serem as instituigdes do sistema de recursos hidricos responsaveis, respectivamente, por elaborar tanto os planos de44 recursos hidricos quanto as propostas de enquadramento contemplando © conteddo minimo da Resolugo CNRH 12/00, ¢ aprovar 0 enquadramento, A selegio da proposta do enquadramento cabe aos Comités de Bacia Hidrogrétfica apés a divulgagio das altemativas de enquadramento, seus beneficios econdmicos € ambientais ¢ os custos ¢ prazos decorrentes em audiéncias piblicas. Trata-se da gestio participativa, que sustenta os processos decis6rios na gestio hidrica ¢ que faz parte de todo o processo de efetivagio do enquadramento (JACOBI, 2004a). De acordo com a Resolugio CNRH 12/00, em cumprimento ao previsto na Politica Nacional de Recursos Hiricos, ap6s a selec3o da proposta de enquadramento, 0 Comité de Bacia encaminha a referida proposta ao Conselho Nacional ou Estadual de Recursos Hidricos, conforme a competéncia, para que este a aprove mediante Resolugio, Finalmente, cabe a0 Conselho de Recursos Hidricos, por meio de relat6rios elaborados em decorréncia da fiscalizagio exercida pelos érgios ambiental e de recursos hidricos, acompanhar a efetivagio do enquadramento, determinando as providencias necessérias para o seu cumprimento. © espago de decisio participativa de efetivagio do enquadramento permite a incorporagao das expectativas da comunidade para a qualidade das 4guas ¢ a associaga0 destas expectativas com os investimentos ¢ medidas necessérios para atendé-las, compatibilizando os usos da bacia com as conseqiiéncias econdmicas, sociais ecolégicas dos objetivos de qualidade de 4gua (PORTO, 2002). Aproxima-se desta forma a decisao de seu cardter politico. Além dos planos de bacia € 0 enquadramento, a Lei das Aguas prevé como seus. instrumentos regulat6rios a outorga - autorizago de uso de curso d’gua co sistema de informagio de recursos hidricos, prevendo como instrumento econémico a cobranga pelo uso da agua, admitindo a possibilidade de instituigdo de outros incentivos por meio45 de Resolugao. Trata-se do cumprimento das diretrizes intemnacionais de melhores préticas na gestio das iguas, que associam instrumentos regulatdrios ¢ econdmicos em busca da efetivagao do enquadramento. A evolugio legal na gestao das éguas no Brasil que culminou com a Lei das Aguas € regulamentagdo dos procedimentos do enquadramento, contudo, nao refletiu na efetivagdo do enquadramento € na melhoria da qualidade dos corpos d’égua, sinal da necessidade de mudangas legais e institucionais que ainda fazem-se necessérias. 3.3.0 cendrio de implantagio do enquadramento face Lei das Aguas Nao se tem noticia de bacia hidrogréfica enquadrada segundo todos os critérios para o enquadramento da Politica Nacional de Recursos Hidricos de 1997 (usos atuais ¢ futuros dos recursos hidricos ¢ os beneficios sécio-econémicos e ambientais, bem como os custos € prazos decorrentes) e procedimentos previstos na legislago das Aguas, incluindo a aprovagao do enquadramento pelos Conselhos de recursos hidricos © @ observancia da Resolugio CONAMA 357/05 que trata da classificaga dos corpos d’4gua"! (MMA, 2006). Somente em onze Estados da federacdo 0 enquadramento foi realizado, ainda assim parcialmente, Sendo que em Santa Catarina, S4o Paulo, Rio de Janeiro e Alagoas este enquadramento se deu de acordo com a portaria MINTER 13/76 e nos demais de acordo com a resolugio CONAMA 20/86 (ANA, 2005) Em Ambito nacional este enquadramento foi feito nos rios das bacias do Paranapanema, Paraiba do Sul, ¢ Sao Francisco, sendo que nestes casos, com excesio © 4 Resolugio CNRH 12/00 que o enquadramento deve ser aprovagio por Resolusio do Conselho Nacional e/ou Estadual de Recursos Hidricos ea Resolugio CONAMA 357/05 estabelece a clasificagao aque deve ser adotada no enguadramento reenguadramentos brasieiros.46 do tio Sao Francisco, os enquadramentos adotaram critérios da Portaria MINTER 13/76 (ANA, 2005¢). Mesmo o reenquadramento da bacia hidrogréfica do Rio Sao Francisco, tinico reenquadramento realizado até 0 momento segundo as novas determinagoes estabelecidas pela Resolugio CONAMA 357/05, nfo considerou os custos nas propostas de enquadramento ¢, apesar de ter sido aprovado pelo Comité da Bacia. ainda no foi encaminhado para os respectivos Conselhos de Recursos Hidricos (COSTA, 2006) Além disso, a maioria dos enquadramentos realizados no pafs foi feito sem considerar os usos atuais ¢ pretendidos da bacia e diretrizes ambientais, no modelo top- down por meio de norma compulséria, com poucas excegdes, como o caso de Minas Gerais, que realizou o enquadramento a partir de um levantamento local, por meio de diagnésticos com ampla participagao. Somado ao fato dos enquadramentos terem sido feitos de maneira genérica, os critétios de investimento nao foram incorporados na quase totalidade do proceso de enquadramento brasileiro, com rarfssimas excegdes, como 0 caso do Rio dos Sinos, onde se demonstrou que ainda que fossem feitos grandes investimentos, a situagao do rio nao seria alterada (USP/UFPR, 2006). Os compos d’gua nao enquadrados sio considerados classe 2 — caso da maioria dos corpos d’agua brasileiros —, considerada uma das classes mais restritivas, que deve garantir pardmetros de qualidade capazes de atender o abastecimento humano apés tratamento convencional, protegio das comunidades aquéticas, recreagao de contato primario, irrigagdo de hortaligas, plantas frutiferas ¢ de areas de lazer onde possa haver contato direto, aqiiicultura e atividade de pesca, Ocorre que a qualidade dos corpos " Informago verbal frnecida por MazceloPites da Costa, especialista em recursos hivica,funcionisio da Superintendéncia de Planejamento da Agéncia Nacional das Agoas em junho de 2006 em Brasilia47 gua brasileiros, em especial nas regides metropolitanas, encontram-se em condicSes aquém da classe 2. Em geral, os corpos sua das regiGes metropolitanas, ou préximos a elas, sequer possuem qualidade de égua compativeis com a classe 4, considerada pela egislagao como a classe menos restritiva (ANA, 2005b). Mesmo nos casos dos corpos hhidricos enquadrados, 0 que se observa & a desconformidade entre 0 enquadramento ¢ a qualidade de égua dos corpos hidricos, em parte devido aos objetivos de qualidade de Agua no terem sido definidos de forma realista com base em critérios exequtveis. Tal fato resultou no descrédito do instrumento que, irtealista, nao podia ser exigido, sob pena de inviabilizar quaisquer usos na bacia sem que se chegasse & classe pretendida. Quando exigido, 0 enquadramento néo era considerado meta, mas exigido como objetivo de qualidade a ser atendido de imediato tomando licenciamentos e outorgas impeditivos (USP/UFPR, 2006). resultado foi a falta de planejamento ¢ controle dos objetivos de qualidade de gua, contribuindo com a degradagdo da qualidade das guas no Brasil, em especial nas regides metropolitanas ou préximas a elas, onde esté concentrada a maior parte da populagdo. As regides metropolitanas so consideradas as mais erfticas em relago a0 Indice de Qualidade de Agua (categoria ruim e péssima) ¢ incluem as seguintes bacias ¢ as principais cidades: Alto Iguagu (Curitiba), Alto Tieté (Sao Paulo), Piracicaba (Campinas), Meia Ponte (Goiinia), Rio Preto (Sio José do Rio Preto), Rio das Velhas, Para e Paraopeba (Belo Horizonte), Rio Joanes e Ipiranga (Salvador), Sinos ¢ Gravataé (orto Alegre), Paratba do Sul (Iuiz de Fora), Jacu (Vitéria), Miranda (Aquidauaba) (ANA, 20056). Nessas rogides mais eriticas, o principal problema de qualidade de gua decorre do Iangamento de esgoto doméstico, De acordo com a Agéncia Nacional de Aguas (ANA), atualmente, apenas 47% dos municipios brasileiros possuem rede coletora de48. esgoto e somente 18% dos esgotos recebem algum tipo de tratamento. A carga orginica doméstica total do pais é estimada em 6.389 t. DBO 5,20/dia (MMA, 2006), sendo evidente a importancia do saneamento no controle da poluigao. A aplicagao do enquadramento em geral ocorteu como se o corpo dsigua estivesse na condigdo da classe que foi enquadrado, ¢ que esta classe devesse ser mantida, sem considerar 0 enquadramento como meta a ser alcangada ao longo do tempo. Dentre as implicagées resultantes vale citar a impossibilidade do licenciamento de estagées de esgoto, nao obstante a melhoria que representa para a qualidade do corpo receptor, porque os efluentes langados nao poderiam conferir ao corpo receptor caracteristicas desconformes com 0 seu enquadramento (BARTH, 2002). Em geral foram feitos de forma dissociada dos objetivos de qualidade de Agua, de mancira e sem consulta & populagdo. Os investimentos em saneamento foram feitos sem considerar os objetivos de qualidade de gua definidos pelo enquadramento. E, nio se tem conhecimento de corpos hidricos que tenham sido objeto de programas de controle de poluigio recuperados de modo a atingir o enquadramento, bem como do encaminhamento de relat6rios aos Comités ou Conselhos de Recursos Hidricos e/ou adogio das devidas providéncias por parte desses Conselhos para garantir a efetivagdo do enquadramento, em cumprimento da legislagdo das 4guas (COSTA, 2006). '* Esse cenério de descrédito nos objetivos de qualidade de agua e degradagao da condigo de qualidade dos corpos hidricos jé se constituia em um indicative da necessidade de novos arranjos institucionais ¢ legais para a efetivaggo do enquadramento, E em um processo de amadurecimento da legislagio das Aguas, a Resolugio CONAMA 20/86 é revista e revogada pela Resolucdo CONAMA 357/05 que passa a prever as classes de enquadramento ¢ diretrizes ambientais para a sua " Informagio verbal fornecida por Marcelo Pites da Costa na Agéacia Nacional das Aguas, em Brasilia, 200649 implantagio, tendo dentre os seus maiores marcos a modificag3o do conceito de enquadramento, incluindo diretrizes comuns obrigatérias para os gestores ¢ prestadores de servigos e a sua progressividade. O marco da Resolugito CONAMA 35710: 1ova concepgéo do enquadramento Apés 1997, com a instituigao de um sistema de recursos hidricos auténomo do sistema ambiental por meio da PNRH, reforga-se © papel do enquadramento enquanto instrumento de articulagao. De forma que o respeito as autonomias e, portanto, preservagao dos sistemas, inclui, além do respeito no disposto na sua organizacio, a garantia de que a interferéncia do sistema ambiental no sistema de recursos hidricos somente ocorra no caso do sistema de gestio de recursos hidricos nao atender a vinculo estabelecido pelo sistema de gestio ambiental. Sendo pressuposto, para articulagéo por meio do enquadramento, que 0 sistema ambiental estabelega as normas para o enquadramento, conhecendo os critérios ¢€ objetivos segundo os quais essas normas serio utilizadas. Em consequéncia, o sistema ambiental deve respeitar o enquadramento realizado pelo sistema de recursos hidricos © incorporar como norma ambiental (DINIZ: WLADIMIR; PORTO, 2006), E a Resolugio CONAMA 357/05 representa o pressuposto da articulagao_ ao definir as classes dos corpos d’égua ¢ diretrizes ambientais para 0 enquadramento, limitando 0 direito de propriedade ¢ 0 exercicio da gestio das aguas, bem como a0 reconhecer que as metas de enquadramento sio obrigatérias ¢ devem ser cumpridas pela gestio ambiental. Ainda, como pressuposto pata a articulagdo, 0 sistema ambiental passa a reconhecer como obrigatérios, com a Resolugdo CONAMA 357/05, além dos objetivos de qualidade de agua, diretrizes comuns para o atendimento desses objetivos definidas50 pelo sistema de recursos hfdricos (Anexo A). Pois, os objetivos de qualidade de égua dependem da obediéncia de critérios minimos que incluem vazio especifica, concentragao de carga, capacidade de diluigao, Desde a Resolugio CONAMA 20/86, os objetivos de qualidade de égua, classes, deveriam ser observados na gestio da qualidade de Agua. Contudo, na prética, isso se demonstrou insuficiente para a superagdo da dicotomia qualidade x quantidade de gua nna Gesto das Aguas, pois a gestio foi incapaz de garantir essa integragdo por meio da regulagao de seus procedimentos administrativos. Nesse sentido, a titulo de exemplo, a regulamentagio do processo de licenciamento por meio da Resolugio CONAMA, 237/97 ja previa que a concessio da licenga ambiental dependeria da outorga de recursos hidricos, porém isso ainda nao garantia que estes instrumentos observassem os mesmos critérios para atingir os objetivos de qualidade de Agua, Sem diretrizes obrigatérias para os gestores implantarem os seus instrumentos de acordo com as classes, procedimentos legais de articulagdo transformavam-se em cumprimento de burocracias administrativas. Em resposta a esse cenério, a Resolugio CONAMA 357/05 inclui no conceito de enquadramento, além dos objetivos de qualidade de agua, o desdobramento desse objetivo em diretrizes comuns obrigatérias para os gestores, usuérios ¢ prestadores de servigos, inclusive os prestadores de servigos de saneamento. De forma que, se desde a Resolugéo CONAMA 20/86 as metas de enquadramento i tinham um papel relevante na articulagao dos sistemas de gestao entre si e destes com © saneamento ambiental, por estabelecetem os objetivos de qualidade a serem observados pelos gestores ¢ prestadores de servigo para atender ao objetivo de integragao da quantidade © qualidade das éguas, com a Resolugio CONAMA 357/05 este papel é fortalecido por meio das diretrizes comuns,31 Além dos sistemas de gestio hidrico © ambiental, a Resolugo CONAMA 357/05 contribui com a articulagao dos demais usuirios e prestadores de servigo que tenham impacto na gestio das aguas, inclusive o setor de saneamento, fundamental para a recuperagdo da qualidade de égua das reas mais eriticas do ponto de vista de qualidade de égua (ANA, 2005b). Os objetivos de qualidade © as diretrizes comuns sio obrigatérios, sendo controlados pelos érgios ambientais ¢ de recursos icos no Ambito de sua competéncia com a possibilidade de sangio pelo seu descumprimento, Controle que jé existia quando da Resolugio CONAMA 20/86, mas que era prejudicado pela falta de diretrizes comuns, informagies de recursos hidricos e metas realistas (USP/UFPR, 2006) As diretrizes comuns previstas na Resolugdo CONAMA 357/05 contribuem com 0 controle do cumprimento do enquadramento, pois fomnecem critérios objetivos, claros, para embasar a fiscalizagdo. Além disso, esse controle passa a ser feito de forma articulada pelos érgios de recursos hidrico e ambiental, obrigados a adotar os mesmos critérios estabelecidos pelas diretrizes comuns, A classe dissociada de informagies sobre a qualidade de égua impossibilita a definigdo ¢ efetivacdo das metas de qualidade, pois torna a Gestdo das Aguas “cega”. O resultado so classes dissociadas das condiges efetivas de qualidade dos corpos hidricos © a incapacidade de monitorar 0 atendimento dessas classes (USP/UFPR, 2006) A Resolugio CONAMA 357/05 contribui com mudangas nesse cenétio ao prever ser obrigatério que o responsdvel por fonte de poluigo declare, anualmente, a quantidade carga poluidora langada nos corpos hidricos, Essa declarago associada a052 monitoramento feito com base nas diretrizes comuns gera informagées de qualidade de gua permitindo “abrir os olhos” da gestio para a efetivagdo do enquadramento. ‘Além de tomar as metas de qualidade mais claras objetivas para os gestores por meio das diretrizes comuns, a Resolugao aproxima o enquadramento de metas realistas, a0 prever a possibilidade de sua progressividade ¢ a observancia dessa progressividade na gestio (art. 38, § 4 da Resolugio CONAMA 357/05}: [As ages de gestio referentes ao uso dos recursos hidricos, tas como a outorga e cabranga pelo uso dda gua, ov referentes gestio ambiental, como o licenciamento, termos de ajustamento de ‘conduta e 0 controle da poluisio, deverdo basear-se nas melas progressivas intermediériase final, aprovadas pelo érgio competente para arespectiva bacia hidrografica ou corpo hidkica espectfico, ‘As metas progressivas so um dos principais marcos da evolugao da legislagao na garantia do arcabougo legal necessério para a reversto do atual cendrio de poluigao das Aguas © sua desconformidade com os padrées de qualidade. Em especial nas regives metropolitanas, onde esta desconformidade € critica e seria praticamente impossivel técnica e/ou economicamente atingir objetivos de qualidade de agua imediatos, assim a previsdo legal das metas progressivas era imprescindivel para a melhora da qualidade das éguas (COSTA, 2005), A Resolugio CONAMA 20/86 denominava as metas ¢ © programa de efetivagio do enquadramento previstos na Resolugio CONAMA 357/05, genericamente, de programa de controle de poluigao, sem difetenciar as metas e atividades fisicas € de gestio das medidas ¢ agGes necessétias pata a sua efetivagio, ¢ previa, de forma genérica, que estes programas adotariam providéncias com prazo determinado visando a recuperagio de bacias hidrogrificas em que a condigao da qualidade de agua esteja em desacordo com a sua classe, conforme determinag4o do “caput” e alinea “a” do art. 20 da Resolugao CONAMA 20/86: Tendo em vista of usos previstos para as classes, os 6rgios competentes enquadrario as éguas ¢ estabelecerio programas de controle de poluigio para a efetivagio dos respectivos enquadramentos, obedecendo ao seguinte33 ) 0 corpo gua que, na data do enquadramento, apresentar condisio em desacordo com a sia classe (qualidade inferior & estabelecida), sera objeto de providéncias com prazo determinado visando a sua recuperasio, excetuados os parimetros que excedam aos limites devido as condises Ainda que fossem definidas as providéncias para a recuperagdo da qualidade de gua em bacias em desacordo com a classe, estas bacias sempre estariam em desacordo com o enquadramento, contrérias A classe, uma vez que estas providéncias seriam independentes de metas de qualidade de Agua (classe), passiveis de responsabilizagées. Além disso, a Resolugao CONAMA 20/86 previa a condigao genérica de classe 2 pata os rios ndo enquadrados, sem obrigar o planejamento progressivo de aplicagao das metas de qualidade de égua em corpos hidricos j4 degradados e/ou estabelecer prazos para 0 enquadramento (MACIEL, 2000). J4 a Resolugdo CONAMA 357/05 obriga a regularizagio de bacias contrérias As classes ao estabelecer como obrigatério o estabelecimento de metas progressivas ¢ finais em bacias que apresentem condigoes de qualidade contrétias & classe (art. 38, § 2 da Resolugao): [Nas bacias idrogrificas em que a condisio de qualidade dos corpos de gua esteja em desacordo com os sos preponderantes pretendidos, deverio ser estabelecidas metas obrigatrias Intermediérias ¢ final, de melhoria da qualidade da gua para efetivagio dos respectivos enquadramentos, excetuados nos parimetros que excedam aos limites devido as condigSes ‘As metas progressivas e finais definem objetivos de qualidade de gua progressives € finais que se desdobram em diretrizes comuns progressivas ¢ finais para os gestores, sendo um marco legal em termos de estratégias para a efetivagao do enquadramento no pais. Estratégias que tém inicio na elaboragio das metas, incorporando nos objetivos de qualidade e nas diretrizes comuns para sua implantagio os aspects técnicos, econdmicos, sociais e ambientais previstos pela Resolugao CNRH 12/00, culminando com a definigao das medidas ¢ agdes para a implantagao dessas diretrizes, cujo conjunto constitui o programa de efetivagao do enquadramento, definido como obrigatério.34 Segundo Costa (2005) as metas progressivas intermedisrias seriam as principais inovagées da Resolugio CONAMA 357/05 por seu dinamismo ¢ progressividade auxiliatem na efetivago do enquadramento, altamente influenciado pela vontade da sociedade ¢ limitagbes técnicas, econdmicas ¢ institucionais inerentes ao sistema, Atualmente, contudo, existem ainda desafios a serem superados para a melhora da qualidade das dguas por meio da implant io das metas progressivas previstas na Resolugio CONAMA 357/05, decorrentes do cenério atual de gestio de qualidade de gua De acordo com Maciel (2000) esse centio inclui a: inexisténcia de objetivos de qualidade adequados aos usos das Aguas ¢ conseqiiente falta de padres de referéncia para 0 monitoramento das bacias, falta de mecanismos para a protegdo aos usos que necessitam de 4gua de melhor qualidade, falta unificagdo de padrdes para os projetos de controle de fontes potencialmente poluidoras em processo de licenciamento, falta de motivacio para a realizagdo do enquadramento; usos de égua economicamente mais fortes que prevalecem sobre os usos de cardter social e ecolégico ‘Além disso, a énfase na gestio das éguas desde 1981 (PNMA) se deu em tomo de instruments de controle, Em relago aos instrumentos de planejamento, foram garantidos escassos recursos ¢ condigdes técnicas ¢ institucionais para 0 desenvolvimento dos estudos ¢ implantagao do instrumento, incluindo a instituigao de sistemas de monitoramento ceficientes ¢ a implantagio © capacitagio de Comités ‘Agéncias de Bacia. E os érgios ambientais consideraram apenas 0s padres de emissio, mais simples de serem estabelecidos ¢ monitorados, sem levar em consideragio os efeitos dos langamentos dos efluentes nos corpos d’4gua (MARGULIS; HUGHI AZEVEDO, 2002).38 Segundo Maciel (2002, p. 24), as questdes ambientais ainda revestem-se de verdadeiros preconceitos institucionais tais como: 1. a dicotomia qualidade x quantidade de agua representada pela separagio das areas de meio ambiente (qualidade de agua) ¢ de recursos hidricos (quantidade de gua), o ambito da Unido ¢ {da maioria dos Estados. Mesmo sabendo que a vario afeta a qualidade das guas, assim como a qualidade afeta a disponibilidade para os diversos usos, esta separapdo, histGrica no Brasil dificulte sobremaneira a gestio desse recurso natural, Além de pulverizar os escassos recursos hhumanos e financeivos existentes,induz 8 falta de ditetizes operacionais e articulagao de agées que propiciem beneficios concrete: Ma priorizagio das apes de controle em detrimento das agées de planejamento, de educagio, pesquisa, ou seja, de desenvolvimento. Esta prética é impulsionada por motives financeiros ¢ ‘pelo imediatismo que geram recursos ficticios e mamentancos. Os 6rgios ambientais acabam se Aistanciando de sva funcie social. Por fim, apesar de prever a selego dos parimetros de qualidade de agua para a definigao das classes em fungdo das especificidades locais, a Resolueio CONAMA 357/05 mantém a padronizagao genérica das classes prevista na Resolugao CONAMA 20/86, estabelecendo para todo o pais os mesmos limites dos parametros de qualidade de agua a serem selecionados, sem considerar as especificidades locais. Ocorre que os limites naturais desses parimetros variam no pais © 0 exemplo da Diretiva Quadro Européia, em respeito ao prinefpio do Estado Federativo, demonstra a necessidade de definigdes legais diferenciadas nas unidades da federagao que sejam capazes de fornecer informagdes reais sobre os diferentes ambientes para o planejamento ¢ efetivas melhoras de qualidade (PORTO, 2002), ‘A implantagao da Resolugao CONAMA 357/05 exige o exercicio da competéncia estadual de gestio das guas. Conforme leciona POMPEU (2006), em fungao do principio federativo, os Estados tém o poder-dever de administrar as aguas sob 0 seu dominio, incluindo a definigao de normas administrativas sobre a gestio das dguas sob © seu dominio, sendo vedado apenas criar 0 direito sobre as éguas. Esse cenario demonstra que a Resolugio CONAMA 357/05, por si s6, ndo garante a reversio do cendrio de degradagio de qualidade das Aguas © do descrédito do56 instrumento do enquadramento, sendo fundamental enfatizar o planejamento ¢ a atticulagio na Gestéo das Aguas.37 4, ARTICULACAO DA GESTAO DAS AGUAS E O ENQUADRAMENTO A integragao' representa um dos maiores desafios identificados pelo sistema de recursos hidricos para a gest4o das aguas e é reconhecida intemacionalmente como componente essencial para a eficiéncia da gestio das éguas (GWP, 2000). Segundo PORTO (2002) a importincia da articulagdo para a garantia da qualidade das Aguas se dé em fungdo da multiplicidade das disciplinas técnicas envolvidas, da necessidade da integracio de escalas, desde a visio macroseépica que enxerga a totalidade da bacia e suas vocagdes até a visio na micro-escala que visa a agir sobre 0 poluidor ¢ controlar seus impactos; a necessidade de integragdo de mecanismos de gestio que geralmente se encontram em instituigdes distintas como a rea ambiental ¢ de recursos hidricos; © envolvimento de diversos niveis de governo, pois as normas tendem a ser desenvolvides pelo governo central, mas para a solugio efetiva do problema é essencial o envolvimento da comunidade local, inclusive porque a observagio da comunidade local € 0 melhor mecanismo de acompanhamento de evolugio da qualidade da égua Segundo a Associac2o Brasileira de Recursos Hidricos (ABRH, 2001, p. 1-2) esta articulagio inclui a integragao entre: + () 098 diferentes niveis de governo, a qual, para ser efetiva, deve abrigar mecanismas de Aistribuigdo © de delegagdo de atrbuigdes e competéacias, de modo a promover a nevesséria ddescentrlizapio, + 08 diversos 6rgios do estado, para que sejam evitadas a duplicagio de atividades e, portant, inconsisténcias das devises 10s niveis de planejamento nacional, regional e local, para a carreta abordagem dos problemas, aumento da cficigncia do setor ¢ definigio dos aiveis coretos de decisio, aplicando © principio dda subsidiariedade; Denominada no presente trabalho de artic que pode ser feita em diversos graus,58 * of sistemas gestores ¢ os principais segmentos de usuétios, para um destague para o ctor de saneamento, no que concemme a gestio de bacias hidrograticas, « para o setorelétrico, no que lange A definisdo dos potenciais hidrdulicos es concessbes de exploragao: * os proprios setores usuérios, uma ver que cumpre a todos reconbecer o seu impacto sobre 0 meio ambiente e os demais uses, implicando na woca ampla de informagées, na facilidade de processos de negociasio, tendo como conseqigncia melhor alocagio do recurso natural égua; # sistema de recursos hidrices ¢ 0 sistema do meio ambiente, como ji preconizavam as Cartas do For do Iguagu € Rio de Janeiro, para que os processos de outorga ¢ licenciamento ambiental sejam haseados em critérios consistentes ¢ que os sistemas de informasio sejam comuns; * as disciplinas, em particular quanto as éguas superficiais e sublerrdneas, para que tal integragio alranja as esferas tenica e institucional (.) De acordo com o Global Water Patereship (GWP) parte do desafio desta integracdo consiste na necessidade da articulagao de objetivos, crencas, interesses © conhecimentos dos diferentes usudrios muitas vezes divergentes entre si, ou seja, a articulagao dos conflitos dos diferentes usos da 4gua, incluindo conflitos entre usuarios © gestores. Segundo o GWP, para responder a este desafio a criagao de capacidade social ¢ politica é tao importante quanto a integragdo dos aspectos técnicos, hidréulicos, sociais e econémicos que permitam adotar estratégias holisti de gestdo de qualidade das Aguas. De forma que a integragio da gestio das Aguas envolve a definigio de estratégia institucional associada & implantagao de instrumentos e ferramentas de gestio articulados para atendé-la, de acordo com as melhores priticas € principios interacionais (GWP, 2000), Ressalta-se que no Brasil os diferentes aspectos da articulagao fazem parte dos objetivos e diretrizes da Politica Nacional de Recursos Hidricos (PNRH) ¢ devem ser perseguidas pelo Sistema Nacional de Recursos Hidricos, sistema responsivel pela coordenagio da integragdo da gestéo das éguas (art. 32, I da Lei 9433/97). Sendo o enquadramento o instrumento chave da PNRH na integrago dos aspectos de qualidade € quantidade de Agua, por articular a gestio em tomo deste objetivo, incluindo instrumentos do sistema de recursos hidricos.