Los derechos humanos en la poltica exterior de Estados Unidos hacia Argentina (1976-1983).

Mara Ins Rodrguez Caillava Introduccin La desclasificacin de documentos secretos referentes a las dictaduras del Cono Sur de la dcada del setenta generan la oportunidad de rever y repensar estos procesos a la luz de informacin desconocida previamente, y de precisar y corregir las visiones existentes hasta el momento sobre la cuestin. En el caso de Argentina, la desclasificacin a partir de agosto de 2002 de casi 4700 documentos del Departamento de Estado norteamericano referentes al llamado Proceso de Reorganizacin Nacional, comprendido entre los aos 1976 y 1983, da la posibilidad, entre otras cosas, de reconstruir la poltica exterior de Estados Unidos hacia Argentina durante la ltima dictadura militar a partir de esta nueva documentacin, de analizar cul fue el rol, el peso relativo y la importancia otorgada a los derechos humanos en la poltica hacia nuestro pas, y de poner en cuestin las teoras previas a la desclasificacin de esta documentacin. El objetivo del presente trabajo consiste en realizar un estudio de la poltica de Estados Unidos frente a la violacin de los derechos humanos en Argentina durante el Proceso de Reorganizacin Nacional, comprendido entre los aos 1976 y 1983. El trabajo caracteriza la poltica exterior de Estados Unidos hacia Argentina durante el perodo comprendido entre los aos 1976 y 1983, correspondientes a las administraciones Ford, Carter y Reagan, y analiza la importancia y el peso relativo otorgados a los derechos humanos como componente de la poltica exterior en las tres administraciones. El trabajo se centrar en el anlisis de las posiciones de distintos sectores del gobierno norteamericano, principalmente las de la Casa Blanca, el Departamento de Estado y dos de sus Subsecretaras (la de Derechos Humanos y Asuntos Humanitarios, y la de Asuntos Interamericanos), el Congreso y la Embajada de Estados Unidos en Argentina.1

Las posturas del Departamento de Defensa, de los militares norteamericanos y de las agencias de inteligencia no sern analizadas, ya que no existe suficiente informacin disponible, debido a que los documentos correspondientes a estos sectores en relacin al caso argentino an estn clasificados.

La hiptesis del presente trabajo es que la poltica de Estados Unidos frente a la violacin de los derechos humanos en Argentina tuvo tres etapas diferenciadas, en las que la primera se caracteriz por la baja importancia relativa otorgada a los derechos humanos en la poltica exterior, la segunda por un aumento en importancia de los derechos humanos, y una tercera etapa en la que se privilegiaron los objetivos de seguridad; que fue decisivo el peso relativo otorgado a los distintos intereses del gobierno norteamericano a la hora de definir su poltica exterior ante la violacin de los derechos humanos en Argentina; que las distintas posiciones fueron el resultado de un complejo entramado de presiones de distintos sectores del gobierno norteamericano; y que no existi una posicin unvoca, clara y coherente de parte de Estados Unidos ante el caso argentino.

La administracin Ford La administracin Ford, comprendida entre 1974 y 1977, continu los lineamientos de la poltica exterior de la administracin precedente. Al igual que en la administracin Nixon, la poltica exterior estuvo centrada en cuestiones de seguridad en el marco del conflicto Este-Oeste. En este contexto, los derechos humanos no consistieron un componente relevante de la poltica exterior sino que, por el contrario, la administracin apoy a varios regmenes represivos, justificando esta decisin en razones de seguridad. Sin embargo, a principios de la dcada del setenta, el Congreso haba comenzado a tomar medidas tendientes a tener un mayor protagonismo en materia de poltica exterior, en el intento de revertir dos dcadas de poltica exterior manejada casi exclusivamente por el Poder Ejecutivo. Este mayor protagonismo de parte del Congreso dio lugar a un proceso de crtica a la realpolitik amoral de Henry Kissinger, y esta reflexin se enmarc en el lenguaje de los derechos humanos. En el caso de Argentina, el golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 fue bienvenido por la administracin Ford. El entonces Secretario de Estado Henry Kissinger expres que los intereses norteamericanos no se vean afectados por el nuevo gobierno militar argentino, el cual haba manifestado su pertenencia al mundo occidental y cristiano y una actitud favorable al capital extranjero (National Security Archive 2002, INR Analysis of Developments in Argentina 25/3/76). La posicin de la Embajada norteamericana en Argentina fue ms alentadora an. En un telegrama enviado a Washington, el entonces embajador Robert Hill declar 2

que ste probablemente fue el golpe mejor ejecutado y ms civilizado de la historia argentina (National Security Archive 2002, Videlas Moderate Line Prevails 29/3/76). Sin embargo, a partir de fines de mayo de 1976, se produjo un cambio significativo en la postura de la Embajada. En sus comunicaciones con Washington, el embajador Hill empez a manifestar preocupacin por la situacin de los derechos humanos en Argentina y solicit autorizacin para tratar la cuestin con el Ministro de Relaciones Exteriores argentino, Csar Guzzetti (National Security Archive 2002, Request for Instructions 25/5/76). Una vez que se le otorg autorizacin, Hill comenz a reunirse con Guzzetti y otros miembros del gobierno argentino, como Videla y Viola, a los que plante la preocupacin del gobierno norteamericano, principalmente del Congreso, por el agravamiento de la situacin de los derechos humanos en Argentina, y a los que alert sobre la posibilidad de que se decidiera aplicar sanciones econmicas y/o militares a Argentina por la violacin a los derechos humanos. Paralelamente, mientras Hill condenaba la violacin a los derechos humanos en sus reuniones con funcionarios argentinos, el Departamento de Estado y la Casa Blanca daban un mensaje opuesto al ministro Guzzetti, en el marco de lo que John Dinges (Dinges 2003) define como una poltica que fue desarrollada a travs de dos vas separadas y contradictorias, la va de la luz verde dada por Kissinger, y la va de la luz roja dada por el embajador Hill. El mensaje de luz verde se transmiti fundamentalmente en dos momentos: en la reunin de Kissinger con Guzzetti en Santiago de Chile en junio de 1976, y en el viaje de Guzzetti a Estados Unidos en octubre de 1976, durante el cual se reuni con Kissinger, Charles Robinson, Harry Schlaudeman y el vicepresidente Rockefeller. En la reunin de Kissinger y Guzzetti en Santiago de Chile, el mensaje del Secretario de Estado fue muy claro. Sus palabras fueron las siguientes:

Tenemos buenos deseos para el gobierno argentino. Deseamos que triunfe. Haremos lo que podamos para ayudarlo a triunfar [...] Me doy cuenta de que no tienen ms opcin que restaurar la autoridad gubernamental. Pero tambin es claro que la ausencia de procedimientos normales sern usados en su contra [...] Debern hacer un esfuerzo internacional para que sus problemas sean entendidos. Por el contrario, ustedes tambin caern bajo creciente ataque. Si hay cosas que deben hacerse, deberan hacerlas rpidamente. Pero deben volver

rpidamente a los procedimientos normales (National Security Archive 2004, Memorandum of conversation 06/06/76).2

Este mensaje se reiter durante el viaje de Guzzetti a Estados Unidos. Las palabras de Kissinger fueron las siguientes: nuestra actitud bsica es que nos gustara que triunfen. Tengo una visin a la antigua de que los amigos deben ser apoyados [] Mientras ms rpido triunfen, mejor [] Si pueden terminar antes de que el Congreso vuelva, mejor. (National Security Archive 2003b, 07/10/76)3 Adems del encuentro con Kissinger, Guzzetti tuvo una reunin con el vicepresidente Rockefeller. Al relatar su encuentro al embajador Hill ya de vuelta en Argentina, Guzzetti dijo que Rockefeller le pidi que transmitiera a Videla su consejo de terminar el problema del terrorismo rpidamente y le expres que Estados Unidos quera una Argentina fuerte y quera cooperar con el gobierno argentino (National Security Archive 2002, Foreign Minister Guzzetti Euphoric over Visit to United States 19/10/76). Guzzetti tambin tuvo una reunin con el Subsecretario de Estado Charles Robinson y el Subsecretario de Asuntos Interamericanos Harry Shlaudeman. Segn lo que dijo Guzzetti a Hill, el consenso de la reunin fue terminar con el problema terrorista lo antes posible (National Security Archive 2002, Foreign Minister Guzzetti Euphoric over Visit to United States 19/10/76). De esta manera, el mensaje dado por Kissinger en junio, y por Kissinger, Rockefeller, Robinson y Schlaudeman en octubre fue que los militares argentinos iban a ser apoyados por Estados Unidos en su poltica de violacin a los derechos humanos y que se tena que terminar con la represin lo antes posible, para evitar tanto la condena internacional como la presin del Congreso norteamericano, que seguramente presionara por aplicar sanciones a Argentina por la situacin de los derechos humanos. Por lo tanto, es evidente que hubo un claro aval a la violacin sistemtica a los derechos humanos que se estaba llevando a cabo en Argentina de parte de la administracin Ford, principalmente de miembros del Departamento de Estado y de la
La versin original en ingls dice: We wish the new government well. We wish it will succeed. We will do what we can to help it succeed [...] I realize you have no choice but to restore governmental authority. But it is also clear that the absence of normal procedures will be used against you [...] You will have to make an international effort to have your problems understood. Otherwise, you, too, will come under increasing attack. If there are things that have to be done, you should do them quickly. But you must get back quickly to normal procedures. (National Security Archive 2004, Memorandum of conversation 06/06/76). 3 El original en ingls dice: our basic attitude is that we would like you to succeed. I have an oldfashioned view that friends ought to be supportedThe quicker you succeed the betterIf you can finish before Congress gets back, the better. (National Secuirty Archive 2003b, 07/10/76).
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Casa Blanca. La desclasificacin de documentos clave tales como la conversacin entre Kissinger y Guzzetti en junio, la conversacin de Kissinger y Guzzetti en octubre, y telegramas o memorandums que hacen referencia a estas reuniones y a las reuniones de Guzzetti con Rockefeller, Robinson y Schlaudeman permite tener una prueba indiscutible sobre el mensaje que el gobierno norteamericano le dio al gobierno argentino en el ao 1976, durante uno de los picos de represin ms altos de toda la dictadura militar. Esta informacin desconocida previamente deviene ms vital an si se tiene en cuenta que antes de la desclasificacin de estos documentos, se haba generado un debate en torno a esta cuestin. El escritor norteamericano Martin Andersen, quien haba tenido acceso a estos documentos en ese momento todava secretos, haba denunciado en un artculo en The Nation en el ao 1987 que el gobierno argentino haba contado con apoyo de altos funcionarios del gobierno norteamericano a su poltica de represin. Poco despus, se lo entrevist a Charles Robinson, quien neg todo lo declarado por Andersen. En ese momento, al no ser pblicos los documentos mencionados, este debate se limitaba a la oposicin entre las posturas de Andersen y Robinson. Sin embargo, al contar con esta nueva informacin, el debate ya no se limita a una oposicin entre dos posturas u opiniones encontradas, sino que al poder recurrir a la documentacin de la poca, nos vemos en la posibilidad de emitir un juicio en base a pruebas indiscutibles que ahora son de acceso pblico.

La administracin Carter La administracin Carter, comprendida entre los aos 1977 y 1980, implic un importante cambio en materia de poltica exterior. Uno de sus principales objetivos en esta rea fue otorgar un mayor peso a los principios morales, ya que, segn su diagnstico, las administraciones Nixon y Ford se haban concentrado demasiado en consideraciones de poder y de seguridad y haban descuidado los valores tradicionales norteamericanos. En su discurso inaugural, Carter expres:

Nuestro compromiso con los derechos humanos debe ser absoluto Porque somos libres nunca podemos ser indiferentes al destino de la libertad en otras partes. Nuestro sentido moral nos dicta una clara preferencia por las sociedades

que comparten con nosotros un respeto duradero por los derechos humanos individuales (Buncher 1978, 80-81)4

De esta manera, la administracin otorg un lugar central a los derechos humanos como componente de la poltica exterior, haciendo suya la postura de los sectores del Congreso que desde haca varios aos venan trabajando en esta direccin. El enfoque elegido por la administracin para implementar su poltica de derechos humanos consisti en centrarse en pases con bajo inters estratgico o econmico para Estados Unidos. Si un pas importante estratgica o econmicamente presentaba un registro de graves violaciones a los derechos humanos, Estados Unidos priorizara los objetivos econmicos o de seguridad, y los objetivos de derechos humanos pasaran a un segundo plano. De esta manera, si se presentaba un conflicto entre, por una parte, los objetivos de derechos humanos y, por otra parte, los objetivos econmicos o de seguridad, estos ltimos seran los privilegiados. En este enfoque, Argentina, un pas con baja importancia econmica o estratgica para Estados Unidos y con uno de los niveles de violacin a los derechos humanos ms altos de la regin, era uno de los casos en los que la poltica de derechos humanos de la administracin Carter era ms aplicable. La poltica de derechos humanos hacia Argentina puede ser dividida en tres etapas: 1. Una primera etapa en que se empez a implementar una poltica de alta presin que fue acompaada paralelamente por una poltica privada de apoyo al gobierno argentino de parte de ciertos sectores de la administracin. 2. Una segunda etapa de altas tensiones tanto en la relacin bilateral como dentro de la administracin Carter. 3. Una tercera etapa en la que los objetivos de derechos humanos perdieron importancia tanto en la poltica exterior general de Estados Unidos como en la poltica hacia Argentina.

El original dice: Our commitment to human rights must be absolute [] Because we are free we can never be indifferent to the fate of freedom elsewhere. Our moral sense dictates a clearcut preference for these societies which share with us an abiding respect for individual human rights (Buncher, 80-81).

1) Una nueva poltica Durante 1977, la administracin comenz a generar una poltica de alta presin a travs de encuentros frecuentes entre funcionarios norteamericanos y argentinos, y a travs de la implementacin de las sanciones econmicas y militares dispuestas por la legislacin modificada por el Congreso. En febrero de ese ao, el Secretario de Estado Cyrus Vance anunci al Senado que la administracin planeaba reducir la asistencia militar a Argentina de 36 a 15 millones para el ao fiscal 1978, y que los crditos por el valor de 48 millones para el ao fiscal 1977 permaneceran sin asignar. Luego de este anuncio, Argentina decidi rechazar la asistencia militar restante aduciendo que las crticas de Estados Unidos por la situacin de los derechos humanos representaban una intervencin en los asuntos domsticos argentinos (Schoultz 1981b, 114). Posteriormente, una ley del 4 de agosto de 1977 estableci, en su seccin 620B, tambin conocida como Humphrey-Kennedy, una prohibicin de asistencia y ventas militares a la Argentina por un ao a partir del 30 de septiembre de 1978. Luego, una ley de octubre de 1977 extendi esta prohibicin hasta 1981 (Arnson 2003). Por otra parte, a partir de junio de 1977, Estados Unidos comenz a no apoyar crditos en la Argentina en las instituciones financieras internacionales. A partir de este momento, se desarroll una poltica consistente de votos negativos y abstenciones en las votaciones sobre crditos para Argentina. De esta manera, entre 1977 y 1980, Estados Unidos vot en contra o se abstuvo en las votaciones para 23 de 25 crditos a la Argentina debido a las graves violaciones a los derechos humanos: once en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), seis en el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), y seis en la Corporacin Financiera Internacional (CFI) (Schoultz 1981b, 296). Adems de las sanciones militares y econmicas, la administracin Carter llev a cabo una serie de encuentros entre funcionarios norteamericanos y argentinos para presionar al gobierno militar por la situacin de los derechos humanos. En el ao 1977, la Subsecretaria de Derechos Humanos viaj tres veces a la Argentina. En estos viajes, se reuni con miembros del gobierno, a quienes transmiti el mensaje de que la mejora en la situacin de los derechos humanos era condicin necesaria para que Argentina pudiera normalizar su relacin bilateral con Estados Unidos. Sin embargo, desde otros sectores de la administracin, se transmiti un mensaje diferente. En su encuentro con Videla en Caracas y en su viaje a Argentina en 7

agosto, el Subsecretario de Asuntos Interamericanos, Terence Todman, manifest un inters por tener una buena relacin con Argentina. De esta manera, a diferencia del enfoque planteado por Derian, Todman priorizaba el objetivo de tener una relacin productiva con Argentina, objetivo que, segn su enfoque, no se vea afectado por las violaciones a los derechos humanos. Estas diferencias en los mensajes transmitidos, por una parte, por la Subsecretaria de Derechos Humanos y, por otra parte, por el Subsecretario de Asuntos Interamericanos, reflejan un conflicto interno del Departamento de Estado entre dos enfoques diferentes en la poltica de derechos humanos hacia Argentina. Este conflicto era producto, en primer lugar, de las diferencias en los objetivos de las dos subsecretaras. Mientras que el objetivo de la Subsecretara de Asuntos Interamericanos (ARA) consista en mantener una buena relacin con los gobiernos latinoamericanos independientemente de si violaban no los derechos humanos, el objetivo de la Subsecretara de Derechos Humanos (HA) consista en la promocin de los derechos humanos en la poltica exterior norteamericana. En segundo lugar, las diferencias en las posturas de ambas subsecretaras respondan a dos enfoques diferentes respecto de las polticas de derechos humanos, acordes a sus respectivos objetivos. ARA prefera el uso de la llamada diplomacia privada (quiet diplomacy), que implica bsicamente actuar detrs de escena (Vogelgesang 1979, 219-223), es decir, en negociaciones privadas. Si embargo, HA prefera el uso de la llamada diplomacia pblica (public diplomacy), que implica hacer uso de declaraciones pblicas de aprobacin o de rechazo respecto de ciertas prcticas en otros pases y la utilizacin de sanciones para condenar a los pases violadores de los derechos humanos (Vogelgesang 1979, 219-223). Adems de los encuentros con funcionarios del Departamento de Estado, el mismo Jimmy Carter se reuni con Videla en Washington en septiembre de 1977. En este encuentro, el presidente norteamericano solicit al presidente argentino que tomara ciertas medidas particulares en materia de derechos humanos, principalmente relacionadas con la liberacin de prisioneros. No est totalmente claro qu fue prometido al gobierno argentino a cambio de la implementacin de dichas medidas. A pesar de que los minutos de dicha reunin an estn desclasificados, otros documentos nos permiten asumir que lo que Carter prometi a Videla fue algn tipo de asistencia militar (Osorio 2003; National Security Archive 2002, Meeting with Argentine deputy Foreign Minister, Navy Captain Walter Allara 3/11/77). 8

Esta postura de negociar premios a cambio de mejoras en la situacin de los derechos humanos se diferencia de la posicin del Departamento de Estado, principalmente la de la Subsecretaria de Derechos Humanos Patricia Derian, el Secretario de Estado Cyrus Vance y el Subsecretario de Estado Warren Christopher, postura que estaba guiada por la idea de presionar al gobierno argentino a travs de declaraciones pblicas o sanciones, y por la idea de que la asistencia econmica o militar estaba condicionada por el nivel de violaciones a los derechos humanos.

2) Una etapa de altas tensiones Posteriormente, durante los aos 1978 y 1979, se gener una alta tensin en las relaciones bilaterales y una alta tensin interna dentro del gobierno norteamericano. El nivel de violaciones a los derechos humanos en Argentina continuaba siendo alto. Frente a esta situacin, tanto el Congreso como el Departamento de Estado continuaron presionando por la implementacin de sanciones a Argentina. A las sanciones militares y a los votos negativos o abstenciones en las instituciones financieras internacionales, a comienzos de 1978 se sum el uso del Export-Import Bank como instrumento de sancin. A partir de esta fecha, se decidi la suspensin de los crditos del Eximbank relacionados con Argentina. Esta poltica de alta presin gener la sensacin en el gobierno argentino de que las relaciones bilaterales estaban estancadas. Desde la ptica argentina, el gobierno norteamericano impona altas exigencias en materia de derechos humanos sin ofrecer nada a cambio. Sin embargo, desde la ptica norteamericana, las concesiones hechas por el gobierno argentino en el rea de los derechos humanos no constituan cambios sustanciales que justificaran una modificacin de la poltica de sanciones. Como resultado de esta situacin de estancamiento, la administracin Carter decidi adoptar un nuevo enfoque en su poltica de derechos humanos hacia Argentina, que consista fundamentalmente en la negociacin de mejoras en la situacin de los derechos humanos a cambio de algn tipo de asistencia. Este nuevo enfoque qued claro en la visita del Subsecretario de Estado para Asuntos Polticos, David Newsom. En la reunin de Newsom con Videla, Videla prometi que se invitara a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, invitacin que constitua una de las demandas ms fuertes del gobierno norteamericano. En respuesta a esto, Newsom sugiri que se autorizara al entonces embajador de Estados Unidos en Argentina, Ral Castro, para que, una vez cumplida la promesa 9

argentina, informara a Videla que se otorgara entrenamiento militar a Argentina (National Security Archive 2002, Argentina Human Rights 25/5/78). Este enfoque de negociar mejoras en los derechos humanos a cambio de recompensas econmicas o militares se explica por la preocupacin del gobierno norteamericano de tomar acciones positivas para preservar las relaciones bilaterales con Argentina antes de que entrara en vigencia, en octubre de 1978, la disposicin Humphrey-Kennedy, que estableca la finalizacin de toda asistencia y ventas militares a Argentina. Sin embargo, para los militares argentinos, las negociaciones de Newsom haban sido un fracaso, ya que no perciban que hubiera respuestas norteamericanas a las mejoras en Argentina como se haba prometido. Como manifest el entonces Ministro de Relaciones Exteriores argentino Montes en una reunin con el embajador Castro, el gobierno argentino estaba convencido de que no se poda hacer negocios con Estados Unidos (National Security Archive 2002, Human Rights; Ambassadors Chat with Fonmin 5/7/78). En un informe del Departamento de Estado del mes de septiembre de 1978, se explicaba a la situacin de estancamiento en las relaciones bilaterales como el resultado del choque entre la poltica de derechos humanos norteamericana y la poltica de seguridad nacional del gobierno argentino. Segn el anlisis que se hace en dicho informe, en el contexto en que ninguna de las partes estaba dispuesta a ceder en sus objetivos, las negociaciones se haban centrado en el intercambio de concesiones menores que dejaron las posiciones fundamentales de cada parte bsicamente intactas. De esta manera, el enfoque norteamericano de negociar mejoras por premios haba creado la ilusin entre los militares argentinos de que el progreso hacia relaciones bilaterales normales es posible sin un cambio fundamental de las prcticas de derechos humanos de Argentina5 (National Security Archive 2002, Evolution of US Human Rights Policy in Argentina 11/9/78). Esta situacin crtica en las relaciones bilaterales fue superada temporariamente en septiembre de 1978 durante el encuentro de Videla con el vicepresidente norteamericano, Walter Mondale. En dicho encuentro, se lleg a un acuerdo fundamental entre ambos gobiernos, que consista en el compromiso argentino de

La versin en ingls es: progress toward normal bilateral relations is possible without a fundamental shift in Argentinas human rights practices (National Security Archive 2002, Evolution of US Human Rights Policy in Argentina 11/9/78).

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invitar a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos a cambio de la liberacin de un crdito del Eximbank que permitira a Argentina financiar la compra de turbinas hidroelctricas a la empresa Allis-Chalmers. El acuerdo Videla-Mondale muestra una decisin de la Casa Blanca de tomar un rol ms activo respecto de las relaciones Argentina Estados Unidos (Osorio 2003), frente al estancamiento de las negociaciones llevadas a cabo por el Departamento de Estado. De esta manera, la Casa Blanca impuls una misin de uno de sus miembros, el vicepresidente Mondale, para que intentara lograr lo que el Departamento de Estado no haba podido lograr hasta ese momento: la visita de la CIDH. Por otra parte, adems de las tensiones en la relacin bilateral, en este perodo se generaron fuertes tensiones dentro del gobierno argentino en relacin a la poltica de derechos humanos hacia Argentina. Dentro del Embajada, se desarroll un conflicto entre, por un lado, el embajador Castro y Maxwell Chaplin, funcionario que segua a Castro en la jerarqua de la Embajada, y por otro lado, el secretario poltico F. Allen Tex Harris. Este conflicto a la vez reproduca el conflicto entre la Subsecretara de Asuntos Humanitarios y la Subsecretara de Derechos Humanos. Siguiendo la lnea de la Subsecretara de Derechos Humanos, Tex Harris desarroll una intensa tarea de documentacin sobre los desaparecidos en Argentina. A partir de los testimonios de los familiares de los desaparecidos y de los datos que estaban recolectando las organizaciones de derechos humanos, tanto argentinas como internacionales, la Embajada logr reunir informacin sobre alrededor de 13.500 casos de desapariciones que envi al Departamento de Estado (Clarn 2002; National Security Archive 2002, Human Rights Case Reports 19/6/79). Sin embargo, tanto Castro como Chaplin estaban alineados a la posicin del Subsecretario de Asuntos Interamericanos Todman y preferan el enfoque de la quiet diplomacy. En este contexto, se generaban conflictos diarios entre ambas partes respecto de qu datos informar a Washington. Por ejemplo en una carta de febrero de 1979, Harris informaba que haba varios temas en el rea de derechos humanos que no haba logrado que fueran transmitidos en los mensajes del embajador, y que si no poda lograrlo nuevamente, escribira un mensaje manifestando su disenso (National Security Archive 2002, Argentina Situation 22/2/79).

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Para solucionar este problema, Patricia Derian haba acordado con Tex Harris que ste usara el sistema de backchannelling para informar sobre datos que no fueran transmitidos por el embajador Castro. Este procedimiento de comunicacin le permita sortear a Castro y transmitir valiosa informacin sobre las violaciones de derechos humanos al Departamento de Estado (Clarn 2002). El conflicto entre estos dos sectores de la Embajada era parte de la tensin interna general del gobierno norteamericano, resultado del enfrentamiento entre dos coaliciones. Por un lado, los funcionarios de la Embajada dedicados a los derechos humanos bajo la direccin de Harris se haban aliado a los sectores de Washington que proponan una poltica de derechos humanos activa en Argentina, principalmente HA y el Congreso. En el lado opuesto, el embajador Castro, Chaplin y otros funcionarios de la Embajada, que constituan una mayora, estaban aliados a las posturas de ARA y de sectores de la Casa Blanca que proponan una poltica de derechos humanos menos activa y una bsqueda de relaciones productivas con Argentina.

3) Cambios en la poltica de derechos humanos Hacia fines de 1979 y principalmente durante 1980, la poltica de Estados Unidos hacia Argentina cambi notablemente. Debido a importantes cambios en el escenario internacional, como la revolucin iran de 1978, que implicaba la prdida de influencia sobre un aliado estratgico, la invasin sovitica en Afganistn a fines de 1979, y en Amrica Central, la revolucin sandinista en Nicaragua, que fue seguida por un incremento de la lucha armada en El Salvador y Guatemala, aument la importancia relativa de los objetivos de seguridad y disminuy considerablemente el peso de los derechos humanos como componente de la poltica exterior de Estados Unidos. Frente a este contexto internacional, los sectores ms conservadores del Departamento de Estado, la comunidad de inteligencia, y el asesor de seguridad nacional Brzezinski, ms an luego de la renuncia del Secretario de Estado Vance en abril de 19806, comenzaron a tener ms peso en el proceso de toma de decisiones de la administracin Carter, cambios que se tradujeron en un mayor nfasis en los objetivos tradicionales de seguridad.
Cyrus Vance renunci en abril de 1980 al estar en desacuerdo con la operacin militar que fue propuesta para rescatar a los rehenes estadounidenses en Irn.
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Por otra parte, se produjeron cambios en el personal de la embajada en Buenos Aires que tambin fortalecan las posturas de los sectores duros de la embajada. Un cambio influyente fue la remocin de Harris de su puesto por los conflictos existentes con el embajador Castro, decisin que prcticamente eliminaba la oposicin a la postura de Castro en la embajada y fortaleca la posicin del embajador. Estos cambios tuvieron efecto en la poltica hacia Argentina. Los derechos humanos perdieron peso a favor de los objetivos de seguridad. De esta manera, un punto fundamental de las relaciones bilaterales durante 1980 fueron las negociaciones en torno al embargo impuesto por Estados Unidos a la Unin Sovitica como resultado de la invasin sovitica a Afganistn.

La administracin Reagan La administracin Reagan, comprendida entre los aos 1981 y 1988, volvi a otorgar centralidad a los objetivos de seguridad en la poltica exterior norteamericana. En el contexto de nueva guerra fra, la administracin consideraba que la administracin precedente haba subestimado la importancia de la relacin Estados Unidos Unin Sovitica, relacin que el nuevo gobierno pensaba enfatizar. En este marco, los derechos humanos prcticamente desparecan como componente de la poltica exterior. El entonces Secretario de Estado Alexander Haig anunci que la campaa contra el terrorismo reemplazara a los derechos humanos como piedra angular de la poltica exterior. Estados Unidos defendera a los derechos humanos principalmente al resistir a la Unin Sovitica, y no tratara de mejorar las condiciones de derechos humanos en otros pases a travs de su poltica bilateral (Brown 1985, 4-5). Por otra parte, siguiendo esta lgica, la administracin apoyara a los gobiernos anticomunistas independientemente de su respeto o falta de respeto por los derechos humanos. En Amrica Latina, esto significaba apoyo a regmenes autoritarios y anticomunistas con altos niveles de violacin a los derechos humanos. El objetivo sera reestablecer las buenas relaciones que Estados Unidos haba tenido anteriormente con estos pases amigos y que haban sido perjudicadas por la poltica de derechos humanos de la administracin Carter. Esto implicaba que se pasaran por alto las violaciones que se cometieran en estos pases. Argentina era uno de los pases con los que la nueva administracin buscaba reestablecer buenas relaciones. Reagan haba criticado la poltica de derechos humanos 13

de Carter hacia Argentina y haba elogiado a los militares argentinos por haber eliminado la amenaza terrorista (Armony 1999, 108). En este contexto, el objetivo de la poltica exterior norteamericana consisti en reestablecer una buena relacin con Argentina, relacin que la administracin consideraba que haba sido daada por la poltica de derechos humanos del gobierno de Carter. Los derechos humanos constituiran un componente secundario de la poltica exterior, y no se hara nfasis en las violaciones a los derechos humanos que haban ocurrido y continuaban ocurriendo en Argentina. Por el contrario, se dejara en claro al gobierno argentino que tena apoyo de Estados Unidos a pesar de las violaciones a los derechos humanos. Un factor que influy en el establecimiento de una nueva etapa en la poltica exterior norteamericana hacia Argentina fue la convergencia de las polticas y los objetivos de ambos pases en Amrica Central. A fines de los aos setenta y principios de los ochenta, el rgimen militar argentino se embarc en un proyecto de extender su aparato represivo a toda Amrica Latina, trasladando su experiencia en contrainsurgencia a los pases de la regin que lucharan contra el comunismo. Una de las reas en que implement esta poltica fue en Amrica Central, regin en la que comenz a intervenir durante la guerra civil en Nicaragua (1977-1979). Esta intervencin fue seguida por el entrenamiento en contrainsurgencia y la asistencia militar a El Salvador, Guatemala y Honduras. Sin embargo, la poltica argentina hacia Centroamrica alcanz su auge con la organizacin de los contras nicaragenses, ejrcito contrarrevolucionario creado para luchar contra los sandinistas, que llegaron al poder tras la revolucin de 1979. Aunque en un inicio Argentina constituy un actor autnomo, luego asumi un rol sustituto en nombre de Estados Unidos cuando la administracin Reagan hizo suyo ese programa y comenz a colaborar con los militares argentinos en 1981 (Armony 1999, 20-21). As, para Argentina comenzaba una nueva fase de acuerdo y cooperacin con los objetivos hemisfricos norteamericanos en la que los argentinos sentan que eran tratados como aliados de los estadounidenses. Esta breve alianza con Estados Unidos fue percibida por los militares argentinos como el inicio de una nueva era en la que el pas iba a tener reconocimiento internacional por su lucha contra el anticomunismo (Armony 1999, 112-113).

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Sin embargo, la decisin argentina de recuperar las Islas Malvinas a travs de la fuerza dara fin a esta alianza argentino-norteamericana y a la cooperacin en Amrica Central, y generara nuevas tensiones en la relacin bilateral (Armony 1999, 118-119). Por otra parte, en las reuniones entre funcionarios argentinos y norteamericanos, estos ltimos dejaron en claro el mensaje de que la administracin Reagan representaba una nueva etapa en las relaciones bilaterales en la que Argentina sera considerada como un aliado anticomunista y en la se desestimaran las violaciones a los derechos humanos. En primer lugar, este mensaje fue transmitido por la Embajada, ahora a cargo del embajador Harry Schlaudeman, quien haba ocupado el cargo de Subsecretario de Asuntos Interamericanos durante la administracin Ford y haba alentado la guerra contra la subversin en 1976. En sus reuniones con miembros del gobierno argentino, Shlaudeman y otros funcionarios de la Embajada condenaban las violaciones a los derechos humanos no por las violaciones en s mismas, sino porque generaban un dao a la imagen del gobierno argentino en Estados Unidos, sobre todo ante la posibilidad de que se eliminara la enmienda Humphrey-Kennedy, que prohiba la asistencia de seguridad a la Argentina. Por ejemplo, en referencia a la detencin temporaria de algunos integrantes de las Madres de Plaza de Mayo, un funcionario informaba a Washington que haban estado en contacto con un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores [] para informarle sobre el obvio dao que el incidente creara para el presidente-designado Viola en la vspera de su visita a Washington7 (National Security Archive 2002, Arrest of Mothers of Plaza de Mayo 12/3/81). En segundo lugar, el hecho de que el nuevo presidente Viola haya sido el tercer mandatario extranjero en ser invitado a Estados Unidos8 en marzo de 1981, slo dos meses despus del inicio de la administracin, es altamente significativo. En el contexto de una Argentina aislada y condenada internacionalmente, y sancionada hasta pocos meses por el mismo pas que ahora la consideraba como aliado, el viaje de Viola tena un alto contenido simblico. Tanto en la reunin con el presidente Reagan como con el Secretario de Estado Alexander Haig, se hizo nfasis en el comienzo de una nueva etapa en las relaciones
La versin original en ingls es: in touch with Fonoff [] to apprise him of obvious damage incident would create for president-designate Viola on the eve of his visit to Washington (National Security Archive 2002, Arrest of Mothers of Plaza de Mayo 12/3/81). 8 Previamente, los presidentes de Jamaica y Corea del Sur haban sido recibidos en Estados Unidos.
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bilaterales, en la restauracin de relaciones productivas con Argentina y, en el hecho de que los derechos humanos no seran ms un componente central de la poltica hacia Argentina. Como dijo el vocero del Departamento de Estado luego de la visita de Viola:

Estamos tratando de alcanzar una relacin ms balanceada, una en la que no comentemos pblicamente casi diariamente sobre las cuestiones internas de la Argentina [] Lo que se quiere decir con ms balanceada es que nuestra poltica bilateral hacia Argentina se concentre en toda la gama de temas y cuestiones que afectan a los dos pases; y no concentrarnos principalmente, como ocurri en el pasado reciente, en la cuestin de las violaciones a los derechos humanos.9 (Department of State 1984, 1374-1377)

Por otra parte, se intent revertir la poltica de sanciones implementada por la administracin Carter. Desde su comienzo, la administracin Reagan propuso la eliminacin de la seccin 620B del Foreign Assistance Act, o enmienda Humphrey-Kennedy, que estableca la prohibicin de asistencia de seguridad a Argentina por las violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, esta idea encontr resistencia en el Congreso, sobre todo en los sectores que cuatro aos antes haban diseado y aprobado dicha enmienda. Finalmente, el Congreso elimin la enmienda Humphrey-Kennedy en diciembre de 1981. Sin embargo, exigi al Ejecutivo que certificara la existencia de una mejora de la situacin de los derechos humanos en Argentina, especficamente los esfuerzos del gobierno de Argentina para proveer informacin sobre ciudadanos identificados como desaparecidos y los esfuerzos del gobierno de Argentina para liberar o llevar a la justicia a aquellos prisioneros puestos a disposicin del Poder Ejecutivo Nacional10 (United States Congress 1988).

El original dice: Were trying to achieve a more balanced relationship, one in which we do not publicly comment almost daily upon internal matters in Argentina [] What is meant by more balanced is to have our bilateral policy for Argentina focus on the whole range of issues and matters that concern the two countries; and not have it focused primarily, as it has been in the recent past, on the question of the human rights violations (Department of State 1984, 1374-1377). 10 La versin en ingls dice: efforts by the Government of Argentina to provide information on citizens identified as disappeared [] efforts by the Government of Argentina to release or bring to

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Adems, a partir de febrero de 1981 la administracin cambi la poltica de votos respecto de crditos para Argentina en las instituciones financieras internacionales. A partir de ese mes, la administracin dej de abstenerse o votar negativamente como lo haba hecho el gobierno de Carter, para comenzar a favor de los crditos para Argentina. Todas estas medidas fueron signo de un fuerte apoyo de parte de Estados Unidos hacia Argentina. Sin embargo, esta situacin cambiara drsticamente con la invasin argentina de las Islas Malvinas. La sobreestimacin que los militares argentinos hicieron del apoyo norteamericano hacia Argentina y de las buenas relaciones con este pas, en base a gestos de apoyo tales como el levantamiento del embargo de armas, el cambio en la votacin en las instituciones financieras internacionales, pero fundamentalmente en base a la cooperacin en el proyecto de contrainsurgencia en Amrica Central, los llev a pensar que tendran el apoyo de Estados Unidos ante su decisin de recuperar las Islas Malvinas por la fuerza, o que el gobierno norteamericano permanecera neutral ante el conflicto. La participacin de la Argentina en Amrica Central tuvo una fuerte repercusin en la decisin de ocupar las Malvinas. A medida que Argentina se comprometa ms en Amrica Central, un sector de las Fuerzas Armadas encabezado por Galtieri comenz a ver la cooperacin argentina en la regin como una forma til de conseguir el apoyo norteamericano en el tema de las islas (Armony 1999, 115-116). Sin embargo, esto constituy un grave error de parte de los militares argentinos, que no percibieron que ante la eventualidad de un conflicto blico Estados Unidos apoyara a su aliado tradicional, Gran Bretaa, y no dara apoyo a un nuevo aliado como lo era la Argentina. La aventura de Malvinas daara seriamente las relaciones entre Argentina y Estados Unidos y dara fin a la breve alianza argentinonorteamericana.

Conclusiones El presente trabajo ha realizado un anlisis del rol de los derechos humanos en la poltica exterior norteamericana hacia Argentina durante el Proceso de Reorganizacin Nacional, comprendido entre los aos 1976 y 1983.
justice those prisoners held at the disposition of the national executive power (United States Congress 1988).

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Del anlisis realizado surgen cinco conclusiones principales. En primer lugar, existen tres etapas diferenciadas en las que se otorg un peso y una importancia relativa diferente a los derechos humanos como componente de la poltica exterior de Estados Unidos hacia Argentina. En una primera etapa, correspondiente a la administracin Ford, los derechos humanos no tuvieron un peso relativo importante en la poltica exterior sino que, por el contrario, se dio claras seales de apoyo al gobierno militar en su lucha contra la subversin. En un segunda etapa, correspondiente a la administracin Carter, la importancia de los derechos humanos aument considerablemente y se desarroll una poltica de altas presiones a travs de misiones diplomticas, sanciones econmicas y militares, y de declaraciones pblicas que condenaban las prcticas del rgimen. En segundo lugar, a pesar de estos cambios entre administraciones, se observaron ciertas continuidades a lo largo de todo el perodo. Por una parte, el Congreso fue un actor que mantuvo su preocupacin y presion fuertemente por la situacin de los derechos humanos en Argentina durante las tres administraciones. Por otra parte, otra constante durante todo el perodo fue el hecho de que, ms all del rol otorgado a los derechos humanos por cada administracin, Argentina fue reconocida como un problema en materia de derechos humanos a lo largo de todo el perodo. En tercer lugar, en cada una de las tres etapas la poltica de derechos humanos no constituy una poltica unvoca, clara y coherente sino que se generaron inconsistencias entre distintos sectores de la administracin involucrados en el proceso de toma de decisiones en poltica exterior. De esta manera, durante la administracin Ford, a pesar de que el aval a la violacin sistemtica de los derechos humanos tuvo ms peso, la poltica hacia Argentina fue un juego de luz roja y luz verde a las violaciones a los derechos humanos, en el que las seales de condena provenan fundamentalmente desde el Congreso y la Embajada en Argentina, y las seales de apoyo, desde el Departamento de Estado dirigido por Henry Kissinger y desde la Casa Blanca. Durante la administracin Carter, se transmitieron dos mensajes diferenciados provenientes desde dos coaliciones enfrentadas: por un lado, la Subsecretara de Derechos Humanos, el Congreso y un sector de la Embajada en Argentina liderado por Tex Harris, y por otro lado, la Casa Blanca, la Subsecretara de Asuntos Interamericanos y un sector de la Embajada liderado por el Embajador Ral Castro. Finalmente, durante la administracin Reagan, a pesar de que exista un consenso ms generalizado y de que el enfoque de la poltica hacia Argentina present menos 18

contradicciones entre distintos sectores de la administracin, el mayor disenso se produjo entre por un lado, la Casa Blanca y el Departamento de Estado, que proponan el restablecimiento de buenas relaciones con el rgimen militar, y por otro lado, el Congreso, que se opona al acercamiento propuesto hasta que se evidenciaran mejoras sustanciales en la situacin de los derechos humanos en Argentina. En cuarto lugar, en el caso de Argentina, un pas sin un valor estratgico o econmico fundamental para Estados Unidos, influyen relativamente pocas personas en el proceso de toma de decisin sobre la poltica norteamericana hacia este pas, y los gestos, las palabras y las acciones de cada persona involucrada pueden marcar una diferencia importante. En este marco, entre otras cosas, las palabras de apoyo de Kissinger durante la administracin Ford, la condena de Patricia Derian durante la administracin Carter o las palabras de apoyo dadas a Viola en su viaje a Estados Unidos durante la administracin Reagan tenan un peso y un significado considerable. En quinto lugar, tambin fue fundamental el efecto de aislamiento internacional del rgimen militar argentino que produjo la poltica de derechos humanos de la administracin Carter. En un rgimen que se deca parte del mundo occidental y cristiano y que buscaba un acercamiento a Estados Unidos, era fundamental la percepcin de apoyo o falta de apoyo de parte de Estados Unidos. Sin embargo, la condena a la junta militar a travs de la implementacin de la prohibicin de asistencia de seguridad, de la falta de apoyo a crditos para Argentina en las instituciones financieras internacionales, del bloqueo de crditos del Eximbank, y de las declaraciones pblicas contribuy considerablemente al aislamiento internacional del rgimen. El aislamiento, a su vez, contribuy al hecho de que el gobierno argentino se viera en la necesidad de ceder ante las presiones internacionales y terminara aceptando la visita de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, despus de la cual la condena al rgimen y su aislamiento internacional fue an mayor, aislamiento que sin duda tambin contribuy a la disminucin del nivel de violaciones a los derechos humanos en Argentina.

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