2011년도 연구용역보고서

우리나라 빈곤의
실태와 대응방안

- 2011. 12.-

이 연구는 국회예산정책처의 연구용역사업으로 수행된 것으로서,

보고서의 내용은 연구용역사업을 수행한 연구자의 개인 의견이며,

국회예산정책처의 공식 견해가 아님을 알려드립니다.

연구책임자

명지대학교 경상대학 경제학과 교수 우 석 진

 우리나라 빈곤의
실태와 대응방안

2011. 12.

연구책임자 우석진 (명지대학교 경상대학 경제학과 교수)

이 연구는 국회예산정책처의 정책연구 용역사업으로 수행된

것으로서, 본 연구에서 제시된 의견이나 대안 등은
국회예산정책처의 공식의견이 아니라 본 연구진의 개인
의견임.
 제출문
국회예산정책처장 귀하

본 보고서를 귀 국회예산정책처의 정책연구과제

「우리나라 빈곤의 실태와 대응방안」의
최종보고서로 제출합니다.

2011. 12

한국재정학회
 목 차

1. 서 론 ···························································································································· 1

2. 빈곤과 빈곤선의 정의 ··································································································· 3

가. 빈곤의 정의 ············································································································· 3

나. 빈곤선(poverty line or poverty thresholds)의 정의 ······················································ 4

3. 우리나라의 빈곤선 ······································································································ 12

가. 우리나라의 빈곤선 계측방법 ·················································································· 12

나. 우리나라의 빈곤 현황 ·························································································· 21

다. 대상별 빈곤 현황 ································································································· 28

4. 국가별 빈곤선 정의 및 연원 ····················································································· 38

가. 미국 ······················································································································· 38

나. 영국 ····················································································································· 40

다. 캐나다 ···················································································································· 40

라. 일본 ······················································································································· 41

5. 우리나라 빈곤 정책 ···································································································· 43

6. 탈빈곤/자활 ················································································································· 51

- i -
 가. 이론적 분석 ··········································································································· 51

나. 탈수급 및 빈곤완화 효과에 관한 연구 ··································································· 53

다. 국민기초생활보장제도 수급현황 ············································································· 66

라. 근로유인저하 문제 ································································································· 69

마. 우리나라의 자활사업 ······························································································ 70

바. 시범자활사업 ········································································································ 73

7. 우리나라 빈곤 관련 주요쟁점 및 대안 ········································································ 84

- ii -
 1. 서 론

□ 1997년 IMF 위기, 2003년 카드 대란, 2008년 글로벌 금융위기, 세계화가 진행되면서
우리사회에 소득 및 자산 양극화가 진행됨에 따라 빈곤 계층이 증가하고 있음
□ 한 국가의 빈곤 수준을 계측하기 위한 측도는 해당 국가가 직면하고 있는 경제적,
사회적, 문화적 상황에 따라 다양하게 정의되어 사용되어 오고 있음
□ 우리나라도 공식 빈곤율을 계측하여 매년 발표하고 있으며, 이를 기반으로 다양한
빈곤 정책을 시행해 오고 있음
□ 하지만, 이러한 빈곤율이 우리나라의 실체적 빈곤을 제대로 반영하고 있는지에 대
해서 여러 가지 문제점들이 제기되고 있는 것도 사실임
◦ 시장소득, 경상소득, 가처분소득 등 다양한 소득에 기초하여 빈곤율이 측정되고
는 있지만, 과소보고 하였거나 보고에서 누락된 자산의 경우 빈곤율 산출에 반
영되고 있지 않음
◦ 고령화 등으로 인해 인구구조가 바뀌면서 1인 가구가 증가하고, 근로를 하면서
도 실질적 빈곤에서 벗어나지 못하는 근로빈곤층이 등장하는 등 기존 빈곤 개념
만 가지고서는 대응할 수 없는 문제들이 등장하고 있음
□ 이러한 이유로, 빈곤률 계측 방법에 대해서 검토를 하고, 현재 우리나라의 실제 빈
곤율을 제대로 반영할 수 있는 측도에 대해서 모색하는 것이 필요함
□ 계측된 빈곤율에 기초한 다양한 빈곤정책을 통해 정부는 빈곤 계층이 최소한의 생
활을 유지하는데 필요한 현금 및 현물 지원을 하고 있음
◦ 예컨대, 우리나라의 대표적인 빈곤정책인 2010년의 국민기초생활보장제도 수급
가구는 878,799가구로 전체가구 대비 5.5%의 비중을 차지하고 있음
◦ 2001년 698,075가구에 비해 25.9% 증가하여 연간 평균 2.6%씩 증가하였음
□ 2000년 들어 적극적인 빈곤정책을 시행함에도 불구하고, 빈곤가구가 감소하지 않고
오히려 증가하고 있는 현상은, 양극화로 인해 최저생계비 이하 절대빈곤층이 증가
한 요인도 있지만, 현행 제도가 갖고 있는 낮은 탈수급 및 근로유인 때문이기도 함
□ 따라서 국민의 경제적 빈곤에 효과적으로 대처하는 동시에 재정지출의 효율성을 제
고하기 위해서는 현재 빈곤 측도의 적절성을 파악하고, 그에 기초하여 빈곤의 현황
- 1 -
 을 파악하는 것이 필요함
◦ 우리나라 빈곤선 설정의 현황과 문제점을 분석하고, 동시에 근로유인을 저하시
키고 있는 빈곤정책의 문제점을 지적하고 이에 대한 대안을 모색하는 것이 필요
□ 적절한 빈곤선의 설정과 공공부조기준선에 대한 고찰을 통해, 빈곤 퇴치와 예방에
효과적이면서도 지속가능한 빈곤정책이 될 수 있는 대안에 대한 고민이 필요한 시
점임
□ 따라서 본 연구는 우리나라의 빈곤의 계측과 관련된 이슈, 빈곤정책과 관련된 이슈
를 살펴봄으로써 현황과 문제점을 파악하고, 이를 토대로 현실적인 대안을 제시하
고자 함
□ 본 보고서의 2장에서는 빈곤과 빈곤선의 정의를 살펴보고, 3장에서는 우리 나라의
빈곤선에 기초한 빈곤 현황을, 4장에서는 해외 선진국의 빈곤선을 살펴보았음
□ 5장에서는 빈곤에 대처하기 위한 우리나라의 빈곤정책을, 6장에서는 빈곤정책의 지
속가능성을 담보하기 위한 탈빈곤, 자활의 현황을 살펴보았음
□ 마지막으로, 7장에서는 우리나라 빈곤 및 빈곤 측도와 관련된 주요 쟁점을 살펴보
고, 이에 대한 대안을 제시하였음

- 2 -
 2. 빈곤과 빈곤선의 정의

□ 빈곤은 기본적인 물질적 욕구를 충족시킬 수 없는 자원의 결핍상태를 의미함

◦ 빈곤은 크게 절대적 빈곤, 상대적 빈곤, 주관적 빈곤으로 구분됨
□ 통상적으로 특정 국가에서 적절한 생활수준을 영위하기 위해 필요한 최소한의 소득
수준을 빈곤선이라 함
◦ 빈곤선은 계측방식에 따라 절대적 빈곤선, 상대적 빈곤선, 주관적 빈곤선으로 나
누어 볼 수 있음

가. 빈곤의 정의

□ 빈곤의 사전적 의미는 생존을 위해 필요한 최소한의 기본적 욕구가 충족되지 않은

상태, 즉 자원의 결핍으로 기본적인 물질적 욕구를 충족시킬 수 없는 상태를 의미
함(김주환, 2007)
□ 빈곤의 정의는 절대적 빈곤, 상대적 빈곤, 주관적 빈곤으로 나눌 수 있음(<표 1> 참
조)
◦ 절대적 빈곤: Rowntree(1899)가 ‘총수입이 육체적 효율성의 유지에 필요한 최저수
준을 획득하기에도 불충분한 가구’를 1차적 빈곤(primary poverty)라고 규정한데
서 유래
- 이러한 맥락에서 기본욕구를 충족시키기 위한 필수품을 구입하는데 필요한 일
정 소득수준 이하를 절대적 빈곤으로 간주함
◦ 상대적 빈곤: Townsend(1979)가 생존에 필요한 사회적 기본욕구가 합의되기는 어
렵다고 비판을 제기하면서 전체 국민의 소득수준과 관련하여 상대적인 저소득을
판정함으로써 상대적 빈곤을 정의
◦ 주관적 빈곤: 자신의 빈곤여부를 가장 잘 평가할 수 있는 사람은 바로 자기 자
신이라는 전제하에, 사람들의 주관적 평가에 기초하여 빈곤여부를 결정함

- 3 -
 <표 1> 빈곤의 개념

구분 특징
절대적빈곤 사회에서 최소한의 생계를 유지하는데 필요한 소득수준에 미달하는 상태
상대적빈곤 사회일반의 생활수준보다 현저하게 낮은 생활수준을 영위하고 있는 상태
즉, 사회수준을 반영함
주관적빈곤 최소한의 생활수준을 개인의 주관적 판단에 의해 결정하며 스스로가
빈곤하다고 생각하는 것이 빈곤을 의미함
출처: 김주환(2007), 빈곤통계의 작성과 활용 인용
김미곤 외(2010), 2010년 최저생계비 계측조사 연구
□ 한편, 빈곤의 개념은 연구자에 따라 연구질문과 문맥에 따라 다양하게 정의될 수
있음(<표 2> 참조)
<표 2> 연구자에 따른 다양한 빈곤의 정의

연구자 빈곤의 정의
S. Rowntree 어떤 가족의 총소득이 단순히 물리적 효율성을 위한 최소한의
(1899) 필수품을 획득하기에 충분하지 않은 상태
W. Beveridge 소득 중단 시기 동안 노동연령의 사람이 생존을 위해 필요한
(1942) 최소소득
P. Townsend 소속 사회에서 적절한 영양을 섭취하고 활동에 참여하며, 최소한으로
(1979) 널리 인정되는 생활조건과 설비를 위한 자원이 결핍된 상태
J. Mack and S. Lansley
(1985)
사회적으로 인식되는 필수품의 강제된 결핍
최소한으로 받아들일 수 있는 특정수준에 도달하기 위한 기본적
A. Sen (1992)
능력(신체적, 사회적 성취 등)의 결여상태
출처: 김미곤 외(2010), 2010년 최소생계비 계측조사 연구

나. 빈곤선(poverty line or poverty thresholds)의 정의

□ 빈곤선은 해당 국가에서 적절한 생활수준을 수행하기 위해 필요한 최소한의 소득

수준을 의미함
□ 빈곤선은 계측방식에 따라 객관적 빈곤선에 속하는 절대적 빈곤선, 상대적 빈곤선
과 주관적 빈곤선으로 나누어 볼 수 있음

- 4 -
□ 절대적 빈곤선은 객관적으로 규정된 최소한의 기본적 생활수준에 미치는 못하는 상
태를 빈곤으로 간주하여 한 사회에서 필수재화를 구입하기 위한 비용을 추정하여
결정함
□ 절대적 빈곤선의 계측방식은 전물량 방식(Market Basket)과 반물량 방식(Engle)이 있
음(<표 3> 참조)
◦ 전물량 방식(Market Basket): 인간 생활에 필수적인 모든 품목에 대한 최저한의
수준을 설정하고 화폐가치로 환산하여 총합하는 방식으로 라운트리(Rowntree) 방
식이라고도 함
◦ 반물량 방식(Engel): 최저식료품비를 구하여, 여기에 엥겔계수의 역수를 곱한 금
액을 최저생계비로 봄
※ 엥겔계수 = 식료품비 / 총소득
<표 3> 절대적 빈곤선의 계측방식 비교

구분 국가 장점 단점
사치품과 고가품을 배제하고 필수품 선정에 대한 연구자의
전물량방식 한국 필수품만을 마켓바스켓에 자의성 개입
포함
최저식료품비 산정 시 주관적일
미국 마켓바스켓 구성 시 연구자의 수특정있음계층의 엥겔계수 적용에
반물량방식 자의성이 배제됨
1)

계측이 간편함 따라 최저생계비 수준이 다름

회귀분석 시 추정치와 실제값의
편의(bias) 발생
출처: 김미곤 외(2010), 2010년 최저생계비 계측조사 연구 인용
김미곤(1997), 최저생계비 계측현황과 정책과제 인용
주: 1) 미국의 반물량방식은 엥겔계수의 역수 대신 식료품비에 3을 곱하여 최저생계비를 추정

□ 절대적 빈곤율은 일정한 기준의 빈곤선을 설정한 후 전체가구에서 빈곤선 이하의

가구비율을 추정함
◦ 절대적 빈곤율은 빈곤선을 어떤 기준으로 설정하느냐에 따라 달라질 수 있음(유
경준, 2009)
□ 상대적 빈곤선은 평균소득 또는 중위소득을 기준으로 특정 비율과 같이 상대적인
방식으로 결정됨

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 ◦ 상대적 빈곤선으로 설정하는 보편적인 소득 비율은 중위소득의 40%, 50%, 60%
를 기준으로 함
□ 상대적 빈곤율은 빈곤의 정도를 상대적으로 추정하는 방식으로 각 연도 중위소득의
일정비율 이하의 가구 비율을 의미함(<표 4> 참조)
◦ 소득불평도가 커지면 상대빈곤율도 커지는 경향이 있음
◦ 주로 절대빈곤의 정도가 낮은 선진국에서 많이 사용됨
<표 4> 주요기관, 국가 및 연구자들의 상대적 빈곤선

기관, 국가, 연구자 상대빈곤선 기준

OECD 중위소득의 40%, 50%, 60%
개발도상국은 평균소득의 1/3
World Bank
선진국은 평균소득의 1/2
EU 중위소득의 60%
영국 평균소득의 50%
프랑스 중위소득의 50%
일본 평균소비지출의 68%
V. Fuchs (1967) 중위가구소득의 50%
빈곤층은 평균가구 소득의 80%
P. Townsend (1974)
극빈층은 50% 이하
Lee Rainwater (1974) 가구당 평균소득의 46~58%1)

출처: 보건복지부 홈페이지, 김미곤 외(2010), 최저생계비 계측조사 연구 인용

주: 1) Rainwater의 상대적 빈곤선의 범위는 제3자적 평가에 의한 주관적 최저생계비 계측 결과에 근거함

□ 주관적 빈곤선이란 직접 질문을 통해 빈곤선을 측정하는 것임

□ 주관적 빈곤선은 제 3자에 의한 주관적 평가와 자신에 대한 주관적인 평가로 최저
생계비를 추정할 수 있음
◦ 제3자적 평가에 의한 질문: “이 곳에서 사는 평균적인 4인 가족이 근근이 살아
가는데 필요한 최소한의 돈은 얼마입니까?
◦ 본인 평가에 기초한 질문: "당신의 가구에서는 얼마의 소득(혹은 지출)이 있다면
근근이 살아갈 수 있겠습니까?"
□ 주관적 빈곤선의 측정방식으로는 라이덴방식, 델릭방식, 갤럽방식 등이 있음(<표 5

- 6 -
 ?> 참조)
◦ 라이덴방식: 회귀분석을 이용하여 응답자가 최소한의 소득이라고 응답한 소득과
실제 소득의 접점을 찾는 방법
◦ 델릭방식: 각자 응답한 최소생계비와 실제소득이 일치하는 가구들을 선정하여
이들의 평균소득을 최저생계비로 간주
◦ 갤럽방식: 생존에 필요한 최소비용이 얼마인지를 묻는 질문에 응답한 금액의 평
균을 빈곤선으로 설정
□ 주관적 접근법을 이용할 경우 전문가의 판단에 의존하는 대신 사회의 지배적인 의
견을 빈곤선 설정에 사용한다는 장점이 있음(김주환, 2007)
□ 반면, 주관적 빈곤선을 해석할 때는 많은 주의가 요구되는데, 질문지 문항의 단어를
몇 개만 수정해도 주관적 빈곤선 추정치가 유의적으로 변동함
□ 또한 응답자들이 문항을 어떻게 해석했는지, 예를 들면 세금을 공제한 금액인지 사
회보장제도의 급부금을 포함시켰는지 알 수가 없음
□ 뿐만 아니라 일반적으로 적은 표본을 이용하기 때문에 추정치의 표준오차가 크다는
단점이 있음

<표 5> 주관적 빈곤선 측정방식

측정방식 특징
- 본인 평가에 기초한 방식
라이덴방식 - 질문의 대답으로 나온 소득과 실제 그 사람의 소득이 일치하는
점을 회귀분석을 통해 찾아 최저생계비로 간주함
- 본인 평가에 기초한 방식
델릭방식 - 각자가 질문에 답한 최저생계비와 자신의 실제소득이 같은 가구를
골라 해당 가구소득의 평균을 구함
- 제 3자적 입장에서 최저생계비를 계측함
- 1974년 Rainwater가 ‘46~’69년까지의 갤럽여론조사를 분석하여
갤럽방식 일반화된 계측방식
- 질문에 대한 응답이 그 해 평균소득의 46~58% 범위 안에 들어가
대중이 생각하는 생계비 수준이 전문가에 의해 계측된 수준과 매우
일치한 것으로 나타남
출처: 보건복지부 홈페이지, 김미곤 외(2010), 최저생계비 계측조사 연구 인용
김미곤(1997), 최저생계비 계측현황과 정책과제 인용

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□ 주관적 빈곤선에 대한 개발 연구는 유럽지역에서 활발하게 이루어지고 있으며 우리
나라와 미국의 연구 결과, 대체로 주관적 최저생계비는 공식빈곤선보다 높게 추정
됨
□ 주관적 빈곤선을 분석한 대표적인 국내 연구로는 김미곤 외(2010) 등이 있음
◦ 김미곤 외(2010)에서 2010년 국민생활실태조사 자료를 이용하여 주관적 최저생계
비를 추정한 결과, 4인 기준 ‘건강하고 문화적인’, ‘그럭저럭’, 또는 ‘근근’이 살
아가는데 각각 4,094,610원, 2,505,777원, 1,550,534원이 필요한 것으로 나타남
□ 이러한 주관적 빈곤선의 추정결과를 통해 공식 최저생계비인 1,363,091원 이 개인
또는 가구에서 최소한으로 필요하다고 느끼는 수준에 미치지 못하는 낮은 수준임을
알 수 있음(<표 ?>, <표 ?> 참조)
<표 6> 주관적 빈곤선에 대한 연구 요약

연구자 내용
- 제3자적 평가에 의한 방식
- 갤럽 여론조사의 질문에 대한 응답을 분석
Rainwater - 평균소득과 근근이 살아가는 데 필요한 소득과의 관계는 매우
(1974) 안정적임
- 대중들이 생각하는 빈곤선의 수준은 전문가들이 계측한
최저생계비와 매우 유사함
- 라이덴 방식을 이용하여 빈곤선을 추정
Goedhart et al
(1977)

- 2010년 국민생활실태조사 자료를 이용

- 본인 평가에 의한 주관적 최저생계비 추정 결과 4인 기준
김미곤 외 ‘건강하고 문화적인’, ‘그럭저럭’, 또는 ‘근근’이 살아가는데
(2010) 각각 4,094,610원, 2,505,777원, 1,550,534원이 필요한 것으로
나타남
- 이는 공식 최저생계비(1,363,091원)보다 높음

- 미국의 1989 갤럽 여론조사를 이용

- 1992년 미국달러 기준, 4인가족의 주관적 빈곤선은 $17,700으로
Vaughan
(1993)
추정됨
de Vos and - 미국의 세금공제 이전의 최소 수입에 대한 질문의 응답 이용
Garner - 1992년 미국 달러 기준으로 $32,539 으로 추정됨
(1991) - 이는 1992년 4인 가구의 공식빈곤선의 229% 에 해당함

주: 1) 김미곤 외(2006), 최저생계비 계측대안 모색에 관한 연구, (2010) 2010년 최저생계비 계측

조사 연구 인용
2) 김주환(2007) 빈곤통계의 작성과 활용 인용

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 <표 7> 빈곤선의 종류 비교 요약
(단위: $)

빈곤선 연구 결과 계산방법 빈곤선

종류
절대적 경제식량지원계획×3.0
빈곤선 Orshasky (1963) 14,228

Orshasky (1963,
1965a)
식량비×4.4 20,700

Ruggle (1990) 주택비×3.3 21,600

(식량비+주택비)×2.0
Weinberg and Lamas
전문가 형
A (1993)
20,300

범주
예산 Weinberg and Lamas
형 (식량비+상위주택비)×2.0 21,800
빈곤선 B (1993)
식량비+주택비+주택운영비
+교통비+건강관리+의복
Renwick and
17,600
+아동관리+개인관리
Bergmann (1993)

1인 수입 가구소득의 상세 예산
Schwarz and Volgy
19,000
(1992)
4인 가족 가구 세금공제 후 수입
상대적
Vaughan (1993)
분포중위수의 50% 18,000

빈곤선 가구예산조정위원회 4인 가족 가구 평균소비액의

20,000
(1980) 50%

주관적 Vaughn (1993) 1989 갤럽 여론조사 결과 이용 17,700

빈곤선 일반사회조사 빈곤선 17,200
(1993)
출처: 김주환(2007), 빈곤통계의 작성과 활용
주: 1) 모든 빈곤선은 세금공제 후 금액임. 단, 갤럽의 여론조사와 일반사회조사는 빈곤선에 대
한 응답에서 세금 공제 후의 액수로 응답하지 않을 수 있음
2) 빈곤선은 4 인 가족 (부모와 두 자녀)의 1992 년 미국달러 기준으로 계산됨

□ 한국의 경우, 한국보건사회연구원에서 2006년부터 매년 빈곤통계연보를 발표하여

가구기준의 빈곤율인 빈곤가구율과 개인기준 빈곤율인 빈곤율을 각각 계측함(빈곤
통계연보, 2010)
□ 분석 대상 소득은 총소득, 경상소득, 가처분소득으로 소득의 범위를 다양하게 적용
하여 빈곤율을 추산하고 있음
◦ 이는 연구자마다 소득범위에 대한 견해가 다양하기 때문임

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 - 예컨대 빈곤의 국제비교 분석에서는 대체로 비경상소득이 일시소득에 해당하기
때문에 제외시키고 대부분 가처분소득을 기준으로 함
- 반면, 국내 연구 중 김미곤(2006)에서는 최저생계비에 이미 세금과 사회보장분
담금이 포함되어 있으므로 경상소득을 기준으로 분석하는 것이 보다 타당하고
봄
□ 빈곤통계연보는 통계청의 가계동향조사의 소득 및 지출 자료를 이용하여 절대적 및
상대적 빈곤율을 계측함
◦ 자료의 특성상 재산 수준 및 현황에 대한 정보를 반영하지 않고 보고된 소득만
을 잉요하여 빈곤율을 추산함
□ 절대적 빈곤율은 빈곤선(또는 최저생계비)을 2인가구 기준으로 전환하여 빈곤선 미
만의 가구 비중을 구하여 도출함
◦ 이론적으로는 가구원수별 빈곤선 이하의 가구수를 합산하여 구한 빈곤율과 소득
갭비율의 곱이 빈곤갭비율과 동일해야 함
◦ 그러나 절대빈곤율은 빈곤선이 가구원수별로 다르게 설정되어, 계산시 빈곤율
및 소득갭비율 결과를 곱한 것과 빈곤갭비율에 미소한 차이가 발생하기 때문에
2인가구 기준으로 전환시켜 이를 보완시킴

※ 소득갭비율(income gap ratio)이란 빈곤선 이하의 가구 수에 빈곤선과 빈곤선 이하 가구(또는 인

구)의 평균소득의 차이를 곱한 평균 빈곤갭을 빈곤선으로 나누어 정규화한 값

※ 빈곤갭비율(poverty gap ratio)이란 총빈곤갭을 빈곤선 이하에 있는 인구(또는 가구)의 수에 빈곤

선을 곱한 액수로 나눈 값으로 이를 수식으로 표현하면 다음과 같음
q
∑ (빈곤선-빈곤선 이하에속한개인의소득( 또는지출)
빈곤갭비율 = t=1
* (
빈곤선 빈곤선이하에있는인구 또는가구 의수 )

□ 상대적 빈곤율은 동등화지수로 가구규모를 조정한 가구소득을 기준으로 중위소득의

40%, 50%, 60% 이하의 가구수를 구하여 계측함

◦ 조정된소득=소득/( 가구원수) , α =0.5

α

◦ 이때 사용되는 가구동등화지수는 OECD기준인 0.5를 사용함

□ 그러나 자산소득의 과소응답 가능성 및 자산에 대한 파악이 어려워 빈곤가의 규모

- 10 -
 를 과대 또는 과소평가할 가능성이 있음
◦ 예컨대 소득이 빈곤선에 못 미치는 수준이어도 자산이 많은 경우는 빈곤가구에
서 제외되어야 하지만 실제 자료에서는 이러한 구분이 어려움(유경준·김대일,
2003)

□ 예컨대, <그림 1>은 전환된 소득과 소득으로 환산된 자산이 있을 경우, 실제 빈곤계
층은 소득과 자산의 일정 조합 이하인, 삼각형 모형임을 나타내고 있음
□ 그런데, 자료의 제약으로 인해 자산에 대한 파악이 미약하거나, 극단적으로 소득에
의해서만 빈곤선이 설정되는 경우 명목 빈곤계층에는 소득은 작지만 자산으로부터
의 현금흐름이 작지 않은 계층이 포함될 수 있는 가능성을 보여주고 있음
◦ 즉, 자산으로부터의 현금흐름이 있는 은퇴자의 경우 실제 빈곤하지는 않지만 통
계의 한계에 의해서 빈곤층으로 분류되는 자산 빈곤계층이 존재할 가능성이 있
음
□ 이런 경우, 공식 빈곤 통계는 실제 빈곤 계층보다 과도하게 추정할 가능성이 있고,
이에 따라 빈곤 사각지대를 과도하게 추정할 가능성이 있음
□ 과도하게 추정된 빈곤율에 기초하여 빈곤정책을 평가할 경우, 광범위한 사각지대가
존재한다고 판단할 가능성이 있고, 이에 따라 팽창적 빈곤정책이 도입될 가능성이
있어, 빈곤율 측도에 대한 해석은 최대한 보수적으로 하는 것이 바람직하다고 판단
됨
<그림 1> 실제 빈곤계층과 명목 빈곤계층

자산
재산의 소득환산액
빈곤계층

실제
빈곤계층

소득평가액
빈곤선=2인가구 기준 858,947원

- 11 -
 3. 우리나라의 빈곤선

□ 정책적 빈곤선의 경우, 활용목적에 따라 최저소득기준(Minimum Income Standard)과

공공부조기준선(Public Assistance Benefit Rate)등으로 나눌 수 있음(김미곤 외, 2006)
◦ 최저소득기준: 한 나라의 국민이 존엄성을 유지하며 살기 위해 필요한 최저소득
에 대한 정치적·정책적 견해를 반영함
◦ 공공부조기준선: 정부가 자산조사(means-test)를 기초로 제공하는 공공부조제도의
선정 및 급여 기준으로 정의되는 것으로 공적재원의 제약 속에서 결정될 수밖에
없는 정부 개입의 기준선임
□ 우리나라의 경우 공공부조기준선을 최저생계비란 이름으로 공식빈곤선과 일치시켜
놓았음

가. 우리나라의 빈곤선 계측방법

1) 계측연도의 최저생계비 계측방법

□ 우리나라의 공식적인 빈곤선은 최소한의 인간다운 기본생활을 유지하기 위해 가구
규모별로 필요한 소득을 사회적으로 합의된 금액을 의미함
◦ 우리나라는 최저생계비는 공식적인 빈곤선과 동일
□ 최저생계비는 국민기초생활보장법(제2조)에 따라 ‘국민이 건강하고 문화적인 생활을
유지하기 위하여 소요되는 최소한의 비용’으로 규정됨
□ 필수품으로 선정된 모든 품목의 가격 및 사용량을 토대로 표준가구(4인)의 최저생계
비를 결정한 후 가구균등화지수를 적용하여 지역별·가구규모별 최저생계비 도출함
◦ 표준가구의 마켓바스켓 비목은 총 11개로, 식료품비, 주거비, 광열수도비, 가구집
기·가사용품비, 피복신발비, 보건·의료비, 교육비, 교양·통신비, 기타소비지출, 비
소비지출에 대해 최저 비용을 계측함
□ 이때 가계지출의 주거비에는 월세만 포함되어 있을 뿐, 자가에 해당하는 재산가액
및 전세 비용(전세보증금)은 포함되지 않는다는 한계가 있음

- 12 -
□ 가구균등화(또는 동등화) 지수 산출방법은 크게 엥겔 접근법, 수요함수 추정 등이
있음(김우철 외, 2006)
◦ 엥겔접근법: 가구의 소비 지출 가운데 식료품비가 차지하는 비율을 이용하여 산
출하는 방법으로 한 가구의 식료품비의 비중이 기준가구의 비중과 같아지게 되
는 지출의 비율을 동등화 지수로 사용함
◦ 수요함수 접근법: 소비·지출 자료를 이용하여 항목별 수요함수를 추정한 후
간접효용함수를 추정함으로써 동등화 지수를 산출함(<표 ?> 참조)
<표 8> 가구 동등화지수 산출방법 요약

엥겔접근법 수요함수 접근법

한 가구의 식료품 비중과 항목별 수요함수와
특징 기준가구의 비중을 이용하여 간접효용함수를 추정하여 동등화
동등화 지수를 산출함 지수를 산출함
장점 이용이 간편함 엄밀한 이론적 기반을 갖춤
해석이 쉬움
단점 식료품의 비중만을 중요하게 추정 파라미터가 많아 복잡함
여기는 합리적 설명의 어려움
출처: 김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화 지수 연구 인용

□ 우리나라에서는 기준가구인 4인 가구의 최저생계비를 계측하고 다른 가구의 최저생

계비는 동등화 지수를 사용하여 실계측 값을 변환하여 산출
□ 동등화 지수는 산출과정 및 결과에 따라 최저생계비, 기초생활보장 수급여부, 빈곤
율 등에 영향을 미치기 때문에 매우 중요한 문제이며 이에 대해 상세히 살펴볼 필
요가 있음
□ 2009년부터 old OECD 동등화 지수가 완전히 도입되어 최저생계비 산출에 사용되고
있음

동등화 지수(equivalence scale)

- 동등화 작업이란 한 가구를 기준으로 다른 가구의 특성을 고려한 후 이들의 소득

- 13 -
 및 지출을 표준화 시키는 것을 의미함
- 동등화 지수는 기준가구와 비교가구의 가구원 수, 가구주 및 구성원의 나이, 성별
등의 특성에 따라 다른 값을 가짐
- 동등화 지수의 산출과정은 최저생계비 및 빈곤율 등에 영향을 끼치기 때문에 이에
대해 알아보는 것은 매우 중요함

<표 9> 가구 동등화 지수 산출방법1 엥겔접근법

- 가장 단순하게 아래와 같은 1차식의 엥겔함수를 OLS 분석할 수 있음

(1) FS i =C +βln(ex i/n i )+ε i
θ

(2) FS i =C +βln ex i/(n 1i +δn i) +ε i

θ

(3) FS i =C +βln(ex i/λ 0 +Zλ) +ε i

FSi는 i째 가구의 식료품지출, exi 는 전체지출, n i는 가구원

- 식 (1)은 동등화 지수 산출에 있어 가족구성원의 숫자만 고려함
- 식 (2)는 가구의 구성원 수를 성인( n 1i )과 자녀( n 2i )로 분리시킴
- θ가 1보다 작으면 가족내 규모의 경제효과가 존재한다고 해석함
- 식 (3)은 기준가구의 필요지출 ( λ 0)과 가구 유형별 더미벡터( Z i =[F 1i ..F 10i] )
를 고려함 ( Fk는 비교가구를 나타냄)
- 식 (1), (2), (3)의 동등화 지수는 각각 (n i/n R) , (n 1i +δn 2i/n 1R+δn 2R) ,
θ θ

(λ 0+λ k/λ 0)이며 이때 n R은 기준가구 ni는 비교가구를 의미함

출처: 김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화지수 연구 인용
주석: 1) QUAIDS는 수요함수에 로그 총지출의 2차식이 포함되어 있음
2) 동등화지수가 기준가구의 지출수준에 의존하지 않음. 즉 기준가구의 지출이 변할
때 동일한 효용을 주는 비교가구의 지출도 같은 비율로 변함

- 14 -
 <표 10> 가구 동등화 지수 산출방법2 수요함수 접근법

- 기준가구의 간접효용함수는 Banks et al(1997)에 따라 준이상적 수요체계 1)

로 주어진다고 가정함
(QUAIDS)
- 지출 독립성 (Expenditure independence)을 가정함
2)

- 이러한 가정 하에 수요·지출 자료를 이용하면 유일한(unique)한 효용함수를

도출하여 동등화 지수를 산출할 수 있음
(ⅰ)동등화지수의 로그값: ln S( p,z)=ln a ( p,z)-ln a r (p)

- 가정1: a 0(∙) 는 성인·자녀의 수로 이루어진 벡터 z(z 1,z 2) 에 대해 선형임

- 가정2: 가구의 필요지출 수준 a 0(∙) 가 10가지 가구유형에 따라 결정되기
위해 가구 유형 더미변수를 활용함
- 이때 a 0(∙) 은 a (p,z) 의 상수항, z는 비교가구 유형의 특성을 나타냄
- 위의 가정1·2에 따라 동등화지수 산출 결과가 상이함

출처: 김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화 지수 연구 인용

주석: 1) QUAIDS는 수요함수에 로그 총지출의 2차식이 포함되어 있음
2) 동등화지수가 기준가구의 지출수준에 의존하지 않음. 즉 기준가구의 지출이 변할
때 동일한 효용을 주는 비교가구의 지출도 같은 비율로 변함

- 15 -
 <표 11> 동등화 지수 비교

어른수 최저 엥겔식(1) 엥겔식(2) 엥겔식(3) 수요 수요

,
modified
생계비 이차항(+ 이차항(+ 이차항(+ 체계 체계
아이수 OECD
(2005) 연도더미) 연도더미) 연도더미) (가정1) (가정2)
(1,1) 0.619 0.588 0.786 0.611 0.554 0.665 0.619
(1,2) 0.762 0.799 0.905 0.696 0.651 0.701 0.738
(2,0) 0.714 0.588 0.786 0.852 0.859 0.900 0.849
(2,1) 0.857 0.799 0.905 0.927 0.931 0.949 0.905
(2,2) 1 1 1 1 1 1 1
(2,3) 1.143 1.147 1.080 1.070 1.100 1.054 1.095
(3,0) 0.952 0.799 0.905 1.137 1.114 1.285 1.016
(3,1) 1.095 1 1 1.204 1.147 1.354 1.094
(3,2) 1.238 1.147 1.080 1.269 1.176 1.427 1.190
(4,0) 1.190 1 1 1.395 1.362 1.834 1.217

출처: 김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화 지수 연구 (원자료: 도시가계조

사자료 가계 지출항목을 연간자료로 변환하여 이용함)
주: 1) 엥겔접근법에 의한 결과는 앞서 소개한 식(1), (2), (3)이 이차함수일 때, 연도더미
를 포함시킨 결과임
2) 수요체계 가정1: a 0(∙) 는 성인·자녀의 수로 이루어진 벡터 z(z 1,z 2) 에 대해
선형
3) 수요체계 가정2: 가구의 필요지출 수준 a 0(∙) 가 10가지 가구유형에 따라 결
정되기 위해 가구 유형 더미변수를 활용

- 16 -
 <그림 2> 동등화 지수 비교

출처:　김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화 지수 연구

<표 12> 가구 동등화지수 관련 연구

연구자 분석자료 연구과정 및 결과

- Jorgenson-Slesnkick(1984) 트랜스로그 간접효용함수를
유종구· 도시가계 이용하여 전체 지출 및 품목별 가구동등화 지수를 도출함
주학중 연보자료 - 가구주 연령에 따른 동등화 지수를 추가적으로 산출함
(1984) - 2인 일용근무자 가구를 1로 할 때 3인, 4인 일용근무자
가구의 동등화 지수는 각각 1.3052와 1.6356 임
- 엥겔접근법과 확장된 선형지출체계를 사용함
- 식료품비 지출은 가구의 소득 및 유형의 선형함수임
김진욱 1996년
- 이 선형함수를 가중회귀분석(WLS)하여 계수를 추정함
(2000, 가구소비 - 1인 가구를 1로 볼 때, 3인(부부와 성인자녀)과
2003) 실태조사 4인(부부와 두 성인자녀)의 엥겔접근법을 이용한 선형함수
동등화 지수는 각각 1.671, 2.6으로 추정됨
출처: 김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화 지수 연구 정리 및 요약

□ 우리나라는 2004년부터 단계적으로 OECD 균등화지수를 적용하여 2009년부터는

완전한 (old) OECD 균등화지수를 적용하여 최저생계비를 계측하고 있음
- OECD 동등화 지수로는 old OECD 지수, OECD modified 지수, Square root지수가
있음

- 17 -
- Old OECD 지수: 첫 번째 가구원에 1을 부여하고, 두 번째 가구원부터는 어른의
경우 0.7, 자녀의 경우 0.5를 부여하는데 주로 80년대와 90년대 초에 사용되었음
- OECD modified 지수: 첫 번째 가구원에 1을 부여하고, 두 번째 가구원부터는 어른
이면 0.5, 자녀이면 0.3을 부여하며 EUROSTAT(Statistical Office of the European
Union)에서 90년대 말에 사용함

- Square root 지수: 최근 국제비교에 널리 사용되고 있는 지수로 (가구원) 로 계산하

1/2

여 편리한 반면 성인과 어린이를 동일하게 취급한다는 단점이 있음

<표 13> OECD가 제시하고 있는 동등화 지수(성인 1명을 기준가구로 함)

가구원당 Old OECD

가구소득
소득 OECD modified
Square root

성인 1명 1 1 1 1 1

성인 2명 2 1.7 1.5 1.4 1

성인2, 아동1 3 2.2 1.8 1.7 1

성인2, 아동2 4 2.7 2.1 2.0 1

성인2, 아동3 5 3.2 2.4 2.2 1

탄력성 1)
1.00 0.73 0.53 0.50 0
출처: 김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화 지수 연구
주: 1) n을 가구원 수라 할 때, ‘동등화지수=nx'를 만족시키는 x를 탄력성이라 부름

<표 14> 최저생계비 계측에 사용되는 동등화 지수

구분 1 인가구 2 인가구 3 인가구 4 인가구 5 인가구 6 인가구

2004년 적용 0.3490 0.5780 0.7950 1 1.1370 1.2830

old OECD기준
1)
0.370 0.630 0.815 1 1.185 1.370
출처: 김우철 외(2006), 소득재분배정책을 위한 동등화 지수 연구
주: 1) 성인과 자녀 수를 적정하게 가정한 old OECD 기준

- 18 -
- 동등화지수를 이용하여 빈곤층을 규정할 때, 예를 들어 연간 소득이 1,200만원 인
2인 가구가 빈곤층으로 분류되고 2인 가구와 3인 가구 사이의 동등화지수가 1.3
이라면 1,560만원(=1,200×1.3)이하 인 3인 가구 역시 빈곤층으로 분류됨(김우철
외, 2006)

2) 비계측연도의 최저생계비 계측방법

□ 보건사회연구원이 전물량 방식을 이용하여 3년 단위로 최저생계비를 계측한 결과를
근거로 보건복지부에서 매년 9월 1일까지 중앙생활보장위원회의 심의, 의결을 거쳐
다음연도의 최저생계비를 공표함
□ 비계측연도에 최저생계비를 추정하는 방법으로는 물가상승률 적용방식, 물가와 사
용량 변화를 감안한 방식, 수준균형 방식이 있음(김미곤 외, 2010)(<표 15> 참조)
◦ 물가상승률 적용방식: 비계측기간의 물가상승률을 반영하여 최저생계비를 추정
하는 것임
◦ 물가와 사용량 변화를 감안한 방식: 최저생계비가 가격 변화뿐만 아니라 생활의
질 변화를 반영할 필요가 있다는 점에 착안
◦ 수준균형 방식: 최저생계비 계측연도의 일반가구 가계지출 또는 소비지출수준과
최저생계비와의 비율을 구하고, 이 비율을 추정하고자 하는 연도의 지출에 곱하
여 산정함

- 19 -
 <표 15> 비계측연도 최저생계비 추정방식 요약

적용방식 사용국가 특징 장점 단점
또는 기관
한국 소비자물가상승률 생활의 질의
물가 OECD 을 기초로 한 간편함 변화는 반영되지
상승률 한국보건사회연 정부의 예산반영 않음
구원 물가상승률을 적용
시간의 흐름에
수준균형방 일본
한국보건사회연
생활보호대상자
선정을 위한 기준 다른 소득과 차년도
소비·가계지출을
식 구원 산출에 적용 기호의 변화 추정해야 함
반영 가능
계측연도 간 계측연도 간
물가와 소비패턴의 변화가 물가상승률과 경제상황의
사용량 한국보건사회연 차년도
계측연도까지 필수품의 내용 변화를
위해
반영하기
고려하는
변화를 구원 동일하게 및 질적 수준의 경제성장률
감안한 방식 유지된다고 변화를 반영함 변수는 차년도
가정하고 측정함 추정치를 사용함
출처: 김미곤 외(2010), 2010년 최저생계비 계측조사 연구

□ 비계측연도의 최저생계비는 적용 방식에 따라 상이하며 대체로 물가상승률만을 적

용하여 추정한 최저생계비 보다는 높은 수준으로 계측됨 (<표 16> 참조)

- 20 -
 <표 16> 계측연도 2011년의 최저생계비 추정
(단위: 원, %)

적용시점 2011 년 최저생계비(4인) 변화율

2011년 한국은행
예측 물가상승률(3.4%) 적용 1,466,191 3.4

물가와 사용량 방식에 의한 추정 1,478,953 4.31)

수준균형방식에 의한 추정(ARIMA) 2)
1,432,161

수준균형방식에 의한 추정(ARMAX) 3)
1,584,551

출처: 김미곤 외(2010), 2010년 최저생계비 계측조사 연구

주: 1) 1999~2007년의 자료를 이용하여 최저생계비 인상률을 추정함
2) 2011년 평균소비지출 자료를 기준으로 2007 년의 상대적 비율 51.2% 를 적용하여 최저생계비를 추정
3) 2)와 마찬가지 과정에 의해 추산된 값인데, 차이가 있는 것은 외부충격이 컸던 1998 년과 2009 년의 지출
을 Dummy로 처리하여 추정하였기 때문임

□ 또한 우리나라의 경우 최저생계비를 일반 가구만을 대상으로 조사, 가구특성, 연령,

성 등을 고려한 사회적 취약집단을 대상으로 최저생계비를 산출하지는 않음
□ 반면 일본은 최저생계비를 취약가구별(노인, 모자, 장애인가구)로 구분하여 이들을
대상으로 한 최저생계비 산출 및 그에 준해 최저생활을 보장함

나. 우리나라의 빈곤 현황

□ 우리나라의 공식빈곤선은 비계측연도의 최저생계비 추정방식에 따라 조금씩 차이는

있으나 지속적인 증가 추세임
◦ 명목 최저생계비는 4인 가구 기준 2000년 928,398원에서 2010년 1,363,091원으로
매년 약 3.8%씩 증가해왔음
□ 그러나 실질최저생계비는 2000년에서 2010년 동안 평균적으로 매년 0.7%씩 증가한
것으로 나타나 기간 내 변화가 거의 없었음
◦ 실질 최저생계비는 4인 가구 기준 2000년 1,093,906원에서 2010년 1,174,066원으
로 매년 평균적으로 0.7%씩 증가함

- 21 -
□ 또한 비계측연도 기간 동안 동일비율을 이용하여 추산한 실질 최저생계비에 비해
물가상승률로 조정되는 공식 실질 최저생계비의 수준이 낮음(<그림 3> 참조)
◦ 이러한 점을 통해 최저생계비가 실질적으로는 낮은 수준일 수 있음을 짐작할 수
있음

<그림 3> 4인기준 연간 최저생계비 추이(원)

(단위: 원)

출처: 한국보건사회연구원, 2010년 빈곤통계연보

주: CPI를 이용하여 실질변수로 전환시킴(2005년=100)

□ 최근 5년 동안 우리나라 빈곤율이 비교적 일정 수준으로 유지되어왔음(빈곤통계연

보 기준)
◦ 가처분소득을 기준으로 한 절대적 빈곤율은 11%, 상대적 빈곤율(중위 50% 미만)
15% 정도로 기간에서 크게 변동이 없었음

◦ 이때 1인가구, 농어가가구는 제외되었으며, 정부발표 또는 동일비율 최저생계비

기준에 상관없이 서로 유사함
□ 하지만 상대적 빈곤율(중위소득 50%)의 장기적으로는 증가 추세임
◦ 80년대부터 최근까지의 추이를 살펴보면 90년대까지 감소하여 약 8% 수준에서
최근 약 15%까지 약간의 변동은 있으나 지속적으로 증가

- 22 -
□ 우리나라의 도시가구 기준으로 절대빈곤율(2000년 4인기준 빈곤선 928,398원)은
1980년대와 1990년대 초반까지 급격히 하락하여 1997년에는 7%초반까지 하락하였
으나 외환위기로 인해 16%대까지 상승한 후 2002년 이후 9%대로 정체되고 있음
(유경준, 2009)

□ 1인 가구의 절대빈곤율은 외환위기 이후에 약 20% 이상으로 크게 상승하였는데 이

기간 동안 고령화와 관련된 핵가족화가 큰 영향을 미친 것으로 판단됨(유경준·김대
일, 2003)
□ 우리나라의 절대빈곤 수준을 파악하기 위해서는 전체 절대빈곤율 뿐만 아니라 가구
원 수에 대한 절대빈곤율을 함께 고려해야할 필요가 있음(<표 17> 참조)
1)
<표 17> 절대빈곤율 의 추이
(단위: %)

1996 년 2000 년
전체 5.92 11.47

인 1 14.03 22.88

2인 8.89 14.98

3인
가구원수
4.28 8.52

4인 3.14 7.22

5인 4.19 8.29

6인 이상 4.68 7.83

출처: 유경준·김대일(2003), 소득분배 국제비교와 빈곤 연구

원자료: 2000년 가구소비실태조사
주: 가처분소득(경상소득-사회보장부담금-직접세)을 기준으로 함

□ 상대빈곤율은 도시가구 기준으로 1982년 이후 1992년까지 감소하였으나 외환위기

직후인 1999년에 12.8%로 가장 높았으며, 2000년에 감소한 후 다시 증가 추세를 보
임
□ 절대적·상대빈곤율은 총소득, 경상소득, 가처분소득 기준에 따라 조금씩 상이하지만,
2000년 이후로는 대체로 증가추세임을 알 수 있음(<그림 ?> 참조)

- 23 -
 <그림 4> 우리나라의 상대적 빈곤율 추이

16
14
12
10
8 (단위: %)

1980 1990 2000 2010

year

KDI Ro
e_index

출처: 통계청 e-나라지표, 유경준(2009), 우리나라의 빈곤변화 추이와 요인분석의 자료를 이용하여 저자가 재구성
주: 1) KDI(유경준, 2009): 통계청 도시가계조사 원자료의 총소득 기준으로 중위소득 50%를 기준으로 함,
1982~2008
2) e-index(통계청 e-나라지표): 통계청의 상대빈곤율 추이 지표로(한국보건사회연구원『빈곤통계연보』, 통계
청『가계동향조사』원자료) 2 인 이상 전가구 가처분소득기준 중위소득 50% 기준으로 함, 2001~2009
3) Ro(보건복지부 복지넷): 한국보건사회연구원『빈곤통계연보』, 통계청『가계동향조사』원자료 중 중위소
득의 50% 기준, 1997~2006, 2006년은 1인가구 포함됨

□ 우리나라의 2인 이상의 전체 가구(농어가가구 제외) 대상으로 가처분소득의 중위

50% 기준 2009년 절대적·상대적 빈곤율은 각각 11.5%와 15.1%이며 그 추이는 5년
간 비슷한 수준으로 지속되고 있음(<그림 5> 참조)
□ 그러나 1인 가구를 포함할 경우(농어가가구 제외), 2009년의 절대적, 상대적 빈곤율
은 13.1%과 16.8%로, 1인 가구를 제외한 경우보다 빈곤율이 높아지게 됨
◦ 특히, 시장소득을 기준으로 한 경우가 1인 가구의 포함여부에 따른 빈곤율의 격
차가 가장 크게 나타남
□ 우선, 2009년의 시장소득 기준 2인 가구 이상(농어가가구 제외)의 절대적, 상대적 빈
곤율(50% 기준) 은 각각 12.5%, 22.2%
□ 반면, 1인 가구를 포함시킬 경우 14.4%, 23.8%으로 역시 빈곤율 수준이 높아짐

- 24 -
 <그림 5> 빈곤율(가처분소득 중위50%) 추이

17 16.3 16.4 16.3 16.8

15.2
15 15.1
15.3 15.2
14.7
13 13.1
12.4 11.9 11.9
11.5
11
11.5 11
10.8 10.6
9

7
2005 2006 2007 2008 2009

1인가구 제외 상대적빈곤율 1인가구 제외 절대적빈곤율

1인가구 포함 상대적빈곤율 1인가구 포함 절대적빈곤율

출처: 통계청 e-나라지표, 최저생계비 및 빈곤율 추이

원자료: 한국보건사회연구원『빈곤통계연보』농어가가구 제외, 통계청『가계동향조사』

- 25 -
□ 한편 2인 이상의 전체 가구(농어가가구 제외) 대상으로 가처분소득의 중위 50% 기
준 2009년 절대적·상대적 빈곤가구율은 각각 13%와 16.7%이며 그 추이는 5년간 비
슷한 수준으로 지속되고 있음(<그림 6> 참조)
□ 반면 1인 가구를 포함할 경우(농어가가구 제외), 2009년의 절대적·상대적 빈곤가구율
은 17.3%과 20.9%로, 1인 가구를 제외한 경우와 빈곤가구율 격차가 커지며 기간 내
증가추세를 보임

<그림 6> 빈곤가구율(가처분소득 중위50%) 추이

25

19.6 20.1 20.9

20 19.7

16.5 16.7 16.7 16.3 17.3

16.7
15
15.1 15.1 15.5
13
12.7
12.2 12.2 12
10

0
2005 2006 2007 2008 2009

1인가구 제외 상대적빈곤율 1인가구 제외 절대적빈곤율

1인가구 포함 상대적빈곤율 1인가구 포함 절대적빈곤율

출처: 한국보건사회연구원『빈곤통계연보』농어가가구 제외
원자료: 통계청『가계동향조사』

□ 한편, 한국보건사회연구원의 복지패널을 이용한 빈곤층의 구성은 <표 18>에 계산되

어 있음
□ 가처분소득을 기준으로 하고 가구규모를 고려하여 균등화한 가구소득이 중위소득의
50% 미만인 가구에 속한 상대 빈곤층은 전체 인구의 6,499천명으로 13.5% 정도임

- 26 -
□ 근로능력을 가진 빈곤층은 빈곤층의 38.5%인 2,501천명 수준임
◦ 빈곤층의 42%가 65세 노인이기 때문에 비빈곤층에 비해 근로능력을 가진 사람
의 비중이 낮아짐
<표 18> 빈곤층의 규모와 구성(2009년)
(단위: 천명, %)

비빈곤 빈곤
근로 유급 근로 유급 빈곤율
규모 비중
%
능력내 취업내 규모 비중 능력내
%
취업내
% % % %

세 미만
15 7,397 (17.8) 702 (10.8) 8.7
근로 65세 이상
비연령 3,746 (9.0) 2,731 (42.0) 42.2

소계 11,143 (26.8) 3,432 (52.8) 23.6

재학, 군복무 3,683 (8.9)

근로
302 (4.6) 7.6

무 근로능력 없음 842 (2.0) 263 (4.1) 23.8

능력
소계 4,525 (10.9) 565 (8.7) 11.1

12개월 16,138 (38.8) (62.3) (79.7) 755 (11.6) (30.2) (49.8) 4.5

유급 7-11개월 2,304 (5.5) (8.9) (11.4) 324 (5.0) (13.0) (21.4) 12.3
근로 취업
연령 경험 1-6개월 1,812 (4.4) (7.0) (8.9) 437 (6.7) (17.5) (28.8) 19.4
근로 소계 20,254 (48.7) (78.1) (100.0) 1,516 (23.3) (60.6) (100.0) 7.0
능력
무급가족종사자 등 835 (2.0) (3.2) 87 (1.3) (3.5) 9.4

비취업 4,832 (11.6) (18.6) 898 (13.8) (35.9) 15.7

소계 25,921 (62.3) (100.0) 2,501 (38.5) (100.0) 8.8

소계 30,446 (73.2) 3,066 (47.2) 9.2

전체 41,588 (100.0) 6,499 (100.0) 13.5

출처: 황덕순, 이병희(2011), “활성화 정책을 통한 근로빈곤층 지원 강화 방안”, 한국사회보장학회 추계정기학술대

회
자료: 한국복지패널, 5차년도

- 27 -
□ 이와 같은 우리나라의 빈곤수준을 다른 OECD 국가의 빈곤수준과 비교해보면, 2008
년도 기준 우리나라의 상대빈곤율(가처분소득의 중위 50% 이하)은 OECD 평균보다
높게 나타남(<표 19> 참조)
<표 19> 2008년 OECD 주요국가의 상대빈곤율 비교
(단위: %)

스웨덴 노르웨이 프랑스 벨기에 일본 미국 한국 OECD

(07) (06) 평균
8.4 7.8 7.2 9.1 15.7 17.3 14.7 11.1

출처: 통계청 e-나라지표

자료: OECD (1인 및 농가포함 전체가구의 가처분소득 기준 중위 50% 이하)
주: 한국은 농어가가구 제외한 수치임

다. 대상별 빈곤 현황

□ 우리나라의 빈곤율을 대상에 따라 아동 빈곤, 노인 빈곤 등으로 나누어 볼 수 있음

□ 대상별 빈곤율을 살펴보면 우선 우리나라의 아동빈곤율은 2003년에서 2009년 동안
일정 범위에서 지속되고 있음
◦ 최저생계비를 기준으로 하는 절대적 빈곤율은 약 10%, 중위소득 50%이하의 아
동빈곤가구를 계측하는 상대적 빈곤율은 13%내외로 유지되고 있음
□ 노인빈곤율은 매우 높고, 2003년~2009년 기간 동안 절대적 빈곤율이 약 30% 내외,
중위소득 50%를 기준의 상대적 빈곤율은 40% 수준으로 유지되어 왔음
□ 대상별 빈곤율은 1인 가구와 농어가가구를 제외시킨 후 가처분소득을 기준으로 한
결과로, 1인 가구를 포함시킬 경우 특히 노인빈곤율은 더욱 높아질 것으로 예상됨

1) 아동빈곤

□ 아동 빈곤은 만 18세 미만의 아동(법적으로 규정된 아동 연령)이 속한 가족이 빈곤

할 때 빈곤아동이라고 정의함 1)

1) 김미숙(2010)의 설명에 기초하고 있음

- 28 -
□ 현재 소년소녀 가장세대, 저소득 한부모 가정의 아동과 법적 지원체계에서 벗어나
차상위계층에 속하는 결손·결식가정의 아동들이 빈곤아동에 포함됨(박순자, 2007)
□ 아동빈곤은 절대 아동빈곤율과 상대 아동빈곤율로 나누어 측정
◦ 절대 아동빈곤율: 일반적으로 소득이 최저생계비 이하인 18세 미만 아동가구수
(또는 아동수)가 전체 아동가구수(또는 아동인구수)에서 차지하는 비중

◦ 상대 아동빈곤율: 전체 아동가구수(또는 아동수)에서 중위소득의 40%, 50%, 60%

미만 아동가구수(또는 아동인구수)가 차지하는 비중
□ 절대적 빈곤의 개념을 적용하여 최저생계비로 빈곤을 계측하므로, 빈곤아동은 국민
기초생활보장 수급가정의 아동으로 정의할 수도 있음(박순자, 2007)
□ 2009년 기준 우리나라의 경우, 1인가구·농어가가구 제외한 후의 절대적 아동빈곤율
은 9.9%이며 가처분소득의 중위소득 50%기준 하에 상대적 빈곤율은 13%를 차지함
(<표 20>, <그림 ?>, <그림 ?> 참조)

□ 아동빈곤율의 경우 1인가구를 포함하여도 2009년의 절대적 빈곤율은 동일하게

9.9%, 상대적 빈곤율은 12.4% 수준으로, 1인가구 제외시킬 때의 13%와 별 차이가
나타나지 않음
◦ 이는 빈곤아동이 만 18세 미만의 아동이 속한 가구소득이 최저생계비 이하인 경
우라고 정의하기 때문이며, 1인 아동가구가 빈곤인 경우가 일반적이진 않음

- 29 -
 <표 20> 아동빈곤율
(단위: %)

구분 절대적 빈곤율 상대적 빈곤율

최저생계비 중위 40% 중위 50% 중위 60%
2003 10.3 8.9 13.6 19.6
2004 10.1 9.2 13.9 20.4
2005 10.9 9.5 14.1 20.5
2006 9.7 8.7 13.5 19.9
2007 9.5 8.6 13.5 19.7
2008 9.1 8 12.9 18.8
2009 9.9 8.2 13 19.2
출처: 보건사회연구원, 2010년 빈곤통계연보 재구성 (원자료: 통계청, 가계동향조사)
주: 1) 1인가구, 농어가가구 제외
2) 가처분소득 기준, 정부발표 최저생계비

<그림 7＞ 아동빈곤율
(단위: %)

16

14

12

10

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1인가구 제외 절대적빈곤율 1인가구 제외 상대적빈곤율

1인가구 포함 절대적빈곤율 1인가구 포함 상대적빈곤율

출처: 보건사회연구원, 2010년 빈곤통계연보 재구성 (원자료: 통계청, 가계동향조사)

주: 1) 농어가가구 제외
2) 가처분소득 기준, 정부발표 최저생계비
3) 절대빈곤율은 1인가구 포함한 경우와 미포함한 경우가 동일함

- 30 -
 <그림 8> 주요 OECD국가의 아동빈곤율 (가처분 소득 50%이하)
(단위: %)

출처: 김미숙(2007), 한국 아동빈곤율 수준과 아동빈곤에 영향을 미치는 요인 연구 재인용

주: 외국은 2001년 통계치인 반면, 한국은 2004년 국민생활실태 원자료를 통해 추계한 2003년 통계치임

□ 아동빈곤은 빈곤의 대물림된다는 측면에서 거시적으로 사회통합을 저해할 수 있기

때문에 구조적이고 거시적인 차원에서 아동빈곤 지원정책이 이루어져야 함
□ 우리나라의 아동 탈빈곤 정책으로는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 등이 있음
(<표 21>, <그림 9> 참조)

◦ 빈곤아동 복지서비스의 일환으로는 드림스타트 사업, 소년소녀가정 지원, 지역아

동센터 운영, 저소득층 학생 수능공부방 운영, 아동발달지원계좌(CDA) 지원 등
이 있음
□ 이러한 빈곤아동 복지정책은 대부분이 절대빈곤아동을 대상으로 하고 있어 상대적
빈곤아동을 위한 다양한 서비스 지원 사업이 부족함

- 31 -
 <표 21> 빈곤아동 복지정책 요약

구분 특징
- 빈곤층 취약아동에 대한 건강, 기초학습, 부모교육 등 빈곤아동의
실제 욕구에 부응하는 맞춤형 통합 서비스 제공
- 0~12세 저소득 아동(수급자 및 차상위(120%)) 및 그 가족, 임산부를
드림스타트 대상으로 함
- 시군구 내 저소득 아동 300명 이상 거주하는 빈곤아동
밀집지역에서 실시되고 있음
- 소년소녀가정의 아동에 대한 생활보호, 자립능력 배양 및 건전한
사회인으로의 육성을 목적으로 함
소년소녀 - 생계급여, 의료급여, 부가급여, 전세자금 지원 등이 있음
가정 지원 - 특히 전세자금 지원은 가구당 월평균소득이 전년도 도시근로자
가구당 월평균 이하로서 무주택인 소년소녀가정을 대상으로
일반주택 전세자금 및 공공임대주택 임대보증금을 지원함
- 공식명칭: 디딤씨앗통장
- 저소득 아동의 사회진출 시 필요한 자립자금 마련을 도움
아동발달 - 아동의 보호자, 후원자의 후원으로 월 3만원 이내의 금액을
지원계좌 저축하면 국가에서 만 17세까지 동일 금액을 지원함
(CDA)지원 - 만 18세 미만의 아동복지시설 생활아동, 가정위탁아동,
소년소녀가정, 공동생활가정 및 장애인시설 생활아동을 대상으로
함
- 1980년대 빈곤지역 아동 교육을 위한 ‘공부방’으로 시작함
지역아동 - 그 후 2004년 아동복지법 개정으로 지역아동센터를 설립하여
센터운영 빈곤지역의 아동 교육, 지역사회의 아동 보호 등의 종합적인
아동복지서비스 제공 시설로 확장됨
저소득층 - 저소득층 학생이 EBS 위성방송 수능강의, 학습공간 및 부대장비를
학생 제공하여 균등한 교육기회를 제공하고자 2004년도에 시작됨
수능공부방
출처: 박순자(2007), 빈곤아동 복지정책 개선방안에 관한연구 인용
보건복지부 홈페이지

- 32 -
 <그림 9> 우리나라의 아동 생애주기별 빈곤아동 지원정책

부모 및 가족 상황 아동기 빈곤 아동기
또는 외부사건 성장 및 발달

사회보험 사회보험
공공부조 보육지원 공공부조
한부모가족지원 한부모가족지원
가정위탁·입양 방과후서비스
결식아동지원 희망통장 결식아동지원 희망통장
드림스타트 드림스타트 가정위탁
학비 및 사교육비지원
출처: 박순자(2007), 빈곤아동 복지정책 개선방안에 관한연구

□ 한편, 빈곤아동에 대한 주요국의 복지서비스 내용을 아래와 같이 간략하게 비교함

(<표 22> 참조)

<표 22> 주요국의 빈곤아동 복지서비스 비교

구분 미국 영국 캐나다
사업명 Head Start 프로그램 Sure Start 프로그램 Fair Start 프로그램

0~5세의 아동과
하위 20%계층 생후 18개월~취학 전
지원대상 해당 가족 거주지역의 0~14세 빈곤층 아동
아동과 부모
지원 식료권, 의료부조, 보육, 조기교육, 건강, 시력, 청력, 체력, 사회성,
프로그램 학교급식 가족지원 서비스 언어능력, 손놀림검사
보건인적자원부 보건부외 11개 부처, 위원회
아동가족국(ACF) 내 지방정부, Primary Care Fair Start
개 학교협의회,
전달체계 Head Start Bureau,
Trust, 자발적 결사체,
(3
3개 의료단체,
Head Start Center
Sure Start Children's
Center
1개 비영리 단체로 구성)
재정/예산 65 억 달러(2005년) 5 억 파운드(2004년) 168천 달러(연평균)
출처: 박순자(2007), 빈곤아동 복지정책 개선방안에 관한연구

□ 주요국의 빈곤아동 관련 정책은 우리나라 아동 탈빈곤정책에 대한 몇 가지 시사점

- 33 -
 을 제공함(박순자, 2007)
□ 첫째, 미국의 경우처럼, 우리나라도 영유아와 아동을 대상으로 프로그램을 이원화하
여 체계적이고 맞춤형 서비스를 제공할 필요가 있음
□ 둘째, 미국은 복지서비스를 제공한 후 매 3년마다 서비스 내용을 분석하고 프로그
램을 평가하여 그 성과를 향상시키고 있음
□ 셋째, 미국과 영국의 경우, 지원대상이 아동 뿐 만 아니라 이들 부모의 취업을 지원
하고 있어 빈곤아동 복지정책이 저소득 가정의 재활과 자립을 위한 전략적 도구로
활용되고 있음
□ 끝으로, 선진국과 마찬가지로 우리나라도 아동수당제도 도입을 고려해야할 필요가
있음(이하 김미숙, 2010 인용)
◦ 아동수당제도는 빈곤아동만을 대상으로 하지는 않으나 탈빈곤효과가 큰 것으로
분석되고 있기 때문임
◦ 구체적으로, 김미숙(2008)과 김수정(2006)의 결과에 따르면 아동수당의 도입으로
아동빈곤율을 약 30% 감소시킬 수 있음

2) 노인빈곤2)

□ 노인빈곤율은 공식빈곤선 아래에 있는 노인의 비율로, 2005년 절대빈곤 가구의

45.6%가 가구주가 65세 이상인 고령자 가구로 추정되었음(조용수, 2007)

□ 우리나라 연령계층 중 빈곤위험이 가장 높은 계층이 고령층이며, 노인빈곤율은

OECD 기준에서도 상당히 높음

□ OECD통계에 의하면 우리나라 노인의 빈곤율은 OECD 평균보다 3.4배 높은 45.1%

로 가장 높은 수준임
◦ 가처분 가구소득 기준으로 중위소득 50%미만을 기준으로 상대적 빈곤율을 추정
할 때, 우리나라 노인인구의 45.1%가 빈곤상태에 있는 것으로 보고되고 있음
(OECD 평균 13.3%)

2) 석상훈, "노인빈곤의 동태적 분석(2009)", “기초노령연금의 노인빈곤감소 효과 분석(2010)” 인용

- 34 -
 ◦ 2009년 기준, OECD회원국 중에서 노인빈곤율이 20%를 넘는 국가는 우리나라를
포함하여 아일랜드(31%), 멕시코(28%), 호주(27%), 미국(24%), 그리스(23%), 일본
(22%) 총 7개국에 불과함

□ 2005년 한국노동패널조사에서 고령자가구(65세 이상)의 절대적 빈곤율(고령자가구

중 빈곤 가구수/전체 고령자 가구수)이 38.2%인 것으로 나타남
□ 반면 일반가구의 절대적 빈곤율은 10.6%로 추정되어 노인빈곤율이 3배 이상 높게
나타남(조용수, 2007) (<표 23> <그림 10> <표 24> 참조)
<표 23> 우리나라의 노인빈곤율
(단위: %)

절대적 빈곤율 상대적 빈곤율

구분
최저생계비 중위 40% 중위 50% 중위 60%
2003 30.6 32.7 40.3 47.6

2004 27.3 30.6 38.8 46.8

2005 28.5 30.7 38.1 46.4

2006 28.8 31.7 40.3 48.2

2007 30.1 32.6 40.6 48.3

2008 30.2 31.9 40.1 47.5

2009 31.4 31.7 40.8 48.9

출처: 보건사회연구원, 2010년 빈곤통계연보 재구성
원자료: 통계청, 가계동향조사
주: 1) 1인가구, 농어가가구 제외
2) 가처분소득 기준, 정부발표 최저생계비

□ 그러나 위와 같은 1인가구를 제외한 후의 수치는 실제 노인빈곤율에 대한 과소평가

일 가능성이 높음
◦ 왜냐하면 1인 가구의 대다수가 노인가구일 가능성이 높기 때문임
◦ 이러한 이유로 노인빈곤 현황을 파악할 때는 1인가구에 유의해야 함
□ 2009년 기준 1인가구 제외후의 노인 절대적, 상대적 빈곤율이 31.4%와 40.8%(가처
분소득 50%기준)인데 반해, 1인가구를 포함시키면 빈곤율이 각각 37.1%와 48.3%으

- 35 -
 로 노인빈곤 문제의 심각성을 알 수 있음
<그림 10> 노인빈곤율
(단위: %)

60

50

40

30

20

10

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1인가구 제외 절대적빈곤율 1인가구 제외 상대적빈곤율

1인가구 포함 절대적빈곤율 1인가구 포함 상대적빈곤율

출처: 보건사회연구원, 2010년 빈곤통계연보 재구성

원자료: 통계청, 가계동향조사
주: 가처분소득 기준, 정부발표 최저생계비

<표 24> 2008년 빈곤측정 방식에 따른 빈곤율 비교 (가처분소득 기준)

(단위: %)

중위소득 평균소득 빈곤갭

절대빈곤율 50% 비율 1)
40% 50% 60%

전체 14.2 14.5 20.3 25.6 24.4 11.8

노인 33.6 37.5 50.2 58.2 56.2 25.2

연령
일반 7.9 7.1 10.7 15.1 14.2 7.2

출처: 김교성 외(2008), 빈곤의 측정과 규모에 관한 연구 일부 발췌

주: 1) 빈곤갭비율: 빈곤선과 빈곤선 이하 계층의 소득차를 개인(가구) 수와 빈곤선의 곱으로 나
눈 값(소득갭비율)에 빈곤율을 곱한 값
□ 우리나라의 노인빈곤율은 전체인구의 빈곤율에 비해서도 월등히 높은 수준으로 이
를 해소하기 위한 노후소득 보장정책의 중요성은 더욱 높아지고 있음
□ 기초노령연금제도는 국민연금제도의 2007년 개편 때 새롭게 도입되었음 (석재은,

- 36 -
 2010)

□ 기초노령연금은 중하위 70% 노인에게 일반조세를 재원으로 일정액의 연금(국민연금

전 가입자 평균소득의 5%, 2010년 월 9만원)을 지급하는 무각출 연금제도임
◦ 2011년 기준 중하위 70% 선정기준액은 독거노인 74만 원 이하, 배우자가 있는
노인은 118.4만 원 이하임
□ 기초노령연금의 도입으로 국민연금에 가입할 기회를 갖지 못한 현 노인세대도 무각
출 공적연금을 받을 수 있게 되었음(<표 25> 참조)
<표 25> 기초노령연금 제도 요약

- 만 65세 이상의 노인 중 소득인정액 이 기초노령연금의

1)

수급 선정기준액과 같거나 적을 경우에 수급자로 선정함

요건 - 이때 자녀 등 부양의무자의 소득·재산은 조사대상에 미포함
- 해외 소재 재산 역시 자산조사 대상에서 제외

- 국민연금가입자의 연금 수급전 3년간 평균소득월액의 5% 기준

수령 - ‘11.4~’12.3까지 단독 수급자는 매월 최고 91,200원, 부부 수급자는
금액 매월 최고 145,000원이 지급됨
수급자 말 기준으로 기초노령연금 수급자는 1,946천명으로 65세
- ‘08.5
현황 노인인구(2007년 기준 4,810천명) 대비 14.4%를 차지함
출처: 보건복지부 홈페이지 인용, 수급자현황은 강성호 외(2010), 기초노령연금의 탈빈곤효과
및 계층별 소득보장 효과분석을 인용함
주: 1) 소득인정액=월소득평가액 + 재산의 월소득환산액[{(일반재산-주거공제액)+(금융재산-금
융공제액)-부채}*소득환산율(5%)÷12개월]

- 37 -
 4. 국가별 빈곤선 정의 및 연원3)

가. 미국

□ 미국의 공식빈곤선은 사용목적에 따라 빈곤기준선(PT: Poverty Thresholds)과 빈곤지

침선(PG: Poverty Guideline)으로 구분 됨
□ 빈곤기준선(PT)은 반물량 방식으로 결정되는 데, 저소득층의 최소한의 식료품 시장
바구니(market basket)을 구성하여 산출한 최저 식료품 지출비에 3을 곱한 금액을 빈
곤선으로 정함
□ 사회보장청에서 1965년 실제 계측을 통해 공식적으로 빈곤선(PT)을 설정한 이래 40
년 간 물가상승률만을 반영하여 빈곤선을 조정해 왔으므로 빈곤선(PT)과 중위소득
간의 격차는 심화되고 있음
□ 매년 미국 통계청은 전년도 빈곤기준선(PT)를 발표하고 있으며 2010년도에 발표한
2009년 4인 가구 기준 가중평균 빈곤기준선은 $21,954로 08년도 기준 $ 22,025와 비
교할 때 $71 감소함(<그림 11> 참조)
◦ 이는 09년 소비자 물가지수가 08년에 비해 낮게 나타난 데서 기인함
<그림 11> 미국의 연도별 4인 가구 평균 빈곤기준선(PT)
(단위: $)
25000
20000
US Poverty Thresholds
15000
10000
5000

1960 1970 1980 1990 2000 2010

year

출처: 김미곤 외(2010), 2010년 최저생계비 계측조사 연구

원자료: U.S. Census Bureau
3) 김주환 (2007), “빈곤통계의 작성과 활용”, 김미곤·여유진 외(2006), “최저생계비 계측대안 모색에 관
한 연구”, 김미곤·여유진 외(2010), “2010년 최저생계비 계측조사 연구”의 내용을 저자가 재구성 함

- 38 -
□ 빈곤지침선(PG)의 경우 미국 보건복지부에서 매년 당해연도의 기준을 발표하고 있
으며 2009년도에 발표한 4인 가구 기준 빈곤지침선은 $22,250로 08년도 기준
$21,200과 비교할 때 $1050 증가함

□ 미국의 빈곤기준선(PT)과 빈곤지침선(PG)는 통계적 또는 행정적인 목적으로 계측되

고 있으나 직접적으로 공공부조급여액을 설정하는데 활용되기 보다는 빈곤율 산출
이나 급여의 적절성 평가 및 수급대상자 선정을 위해 활용되고 있음
□ 2009년 기준 미국의 공식 빈곤율은 14.3%로 08년도의 13.2%에 비해 약간 높아졌으
며 06년부터 3년 동안 지속적으로 높아지는 추세임
□ 2009년 빈곤율에 있어서 인종별로는 흑인(25.8%)과 히스패닉(25.3%)이 백인(9.4%)과
아시안(12.5%) 계통에 비해 높은 빈곤율을 보임. 연령별로는 18세 이하의 아동빈곤
율은 20.7%, 18~64세 연령대의 빈곤율은 12.9%, 65세 이상의 노인 빈곤율은 8.9%로
미국의 경우 아동빈곤율이 상대적으로 높게 나타나고 있음(<표 ?> 참조)
<표 26> 미국의 빈곤선 비교
구분 Poverty Thresholds( 빈곤기준선) Poverty Guidelines( 빈곤지침선)
발표 통계청 보건복지부
- 통계적인 목적 - 행정적인 목적
사용목적 예) 빈곤선 이하의 미국인이 예) 특정 사회보장 프로그램들의
얼마인지를 계산 수급자격을 결정
- 가구원 수, 가구원 중 아동의 수,
- 가구원의 수에 따라 빈곤지침선이
빈곤선을 노인의 유무에 따라 48가지의 달라지며 알라스카주와
변화시키는 빈곤선과 13가지의 가중평균 하와이주에서는 약간 다른 지침선이
요인 빈곤기준선으로 나뉘며, 지역에 적용됨
상관없이 동일
- 보건복지부는 그 해의
- 통계청은 매년 1월과 8월(최종)에
전년도의 빈곤기준선을 발표. 빈곤지침선을 그 해 2월에 발표.
발표시기 예) ‘08년도 8월에 ’07년도의 예) ‘08년도의 빈곤지침선 (’06년도
빈곤기준선(07년 물가 반영)을 발표 빈곤기준선으로 계산)을 ‘08년도
2월에 발표
- 1월에 발표되는 빈곤기준선은
전년도 빈곤기준선에 - 빈곤지침선은 그 전년도 8월에
계산방식 소비자물가지수를 적용하여 계산 발표되는 가장 최근의 최종
- 8월에 발표되는 최종빈곤선은 CPS 빈곤기준선에 소비자물가지수를
Annual Social and Economic 적용하여 계산됨
Supplement의 조사에서 계측됨
출처: 김미곤 외(2010), 2010년 최저생계비 계측조사 연구

- 39 -
나. 영국

□ Rowntree에 의해 1899년 빈곤선이 최초로 계측된 나라임에도 불구하고 공식적인 빈

곤선(또는 최저소득기준)이 존재하지 않으며 다만 절대적 빈곤선 계측방식에 기초한
표준예산접근방식과 상대적 방식으로 준공식적인 빈곤선을 계측함
□ 절대적 빈곤선으로는 예산표준접근(budget standard approach)방식이 있음
◦ 예산표준접근방식: 각 가구 유형에 대한 적절한 최소 기준을 충족시키는 필수적
인 물품과 서비스의 목록을 작성한 다음, 개개의 항목에 가격이 매겨지고, 합해
진 예산을 가족 유형에 따른 빈곤선으로 활용
□ 영국의 사회부조 급여기준액은 원래 마켓바스켓 방식에 의한 절대적 빈곤선에 기초
하고 있음
□ 영국사회보장청이 저소득층에 대한 공식적인 통계자료로 "평균소득미만세대"를 발
간하고 있으며 대체로 평균소득(주택비 지불 이후의 세대 규모에 따른 조정이 이루
어진 소득)의 50%가 빈곤선으로 간주되어 빈곤율을 예측하는 데 쓰임
□ 공식적인 빈곤선이 설정되지 않은 이유로는 빈곤개념이 다양하기 때문인데 영국에
서는 빈곤이 절대적인 개념에서 상대적인 개념으로 확대되고 있음

다. 캐나다

□ 공식적인 빈곤선이 존재하지는 않으나 저소득 수준을 측정하기 위한 빈곤선은

LICOs(Low Income Cut-Offs), LIMs(Low Income Measures), MBM(Market Basket
Measure) 3 가지가 존재함
□ 특히 캐나다 통계청에서 1960년대 후반부터 발표하고 있는 LICOs(Low Income
Cut-Offs)를 준공식적 빈곤선이라 해도 무리가 없음

◦ LICOs: 평균가구보다 의식주에 과세전 소득의 20% 이상을 더 소비하는 가구의

소득수준으로 빈곤선을 측정함
◦ 1973년 이후로 캐나다 통계청에서는 가구규모와 지역규모별 빈곤선을 달리 제시

- 40 -
 하고 있음
◦ 캐나다 통계청은 현재 1992년 가구소비자료에 기초한 LICOs를 사용하며 소비자
물가지수를 반영하여 이를 갱신하고 있음
□ 한편, LIMs(Low Income Measures)는 기존의 LICOs에 대한 몇 가지 문제점이 제기되
면서 이에 대한 방안으로 활용되기 시작함
◦ 기존 빈곤선 측정방식을 검토하기 시작하면서 중위소득의 50%를 빈곤선으로 정
하자는 의견, 가구규모에서 성인과 아동에 대한 가구구성원을 구분하자는 의견,
지역규모별로 고려하지 않도록 하자는 의견이 제기되어 왔음
□ LIMs(Low Income Measures)는 가구의 욕구를 고려한 조정된 가구의 중위소득을 구
하고 그 값의 50% 소득 수준으로 측정됨
◦ 측정방법은 가구소득을 (가구원수) 로 나누어 가구의 1인 균등화된 소득의 중위
1/2

값을 구함. 이 중위값의 50%가 1인 가구에 대한 LIM으로 산정됨

□ MBM(Market Basket Measure)는 1997년에 지방과 연방 Social Service 관료들이 저소
득층을 측정하는 새로운 방식을 요구하면서 시작됨
□ MBM은 공식 빈곤선은 아니지만 캐나다의 저소득층 범위와 정도를 파악하는데 활
용되고 있음
◦ MBM은 가구가 기본적인 욕구를 충족시키기 위한 생활필수품을 구입하는데 드
는 최소비용으로 정의됨

라. 일본

□ 일본에서는 크게 생계비를 '이론생계비'와 '실태생계비'로 구분함

□ 이론생계비를 설정할 때, 표준적인 생활을 고려하면 표준생계비가 되며, 최저로 생
각되는 생활모형을 택하면 최저생계비가 계측됨
◦ 표준생계비: 인사원이 매년 국가 공무원의 급여를 산정하는데 참고자료로 쓰이
며 총무청 통계국의 전국소비실태조사 결과에 따라 소비자물가지수와 소비수준
의 변동분을 가산하여 표준생계비를 계측함

- 41 -
 ◦ 표준생계비 계측 시, 종래에는 식료품비의 경우 획일적인 시장바구니 방식으로
산정되었으나 가계조사에서 품목별 평균지출금액과 생계비환산승수에 의해 산출
하는 방식으로 변경됨
□ 일본의 최저생계비로는 후생성의 생활보호기준을 들 수 있으며 최저생계비 계측방
식을 수차례 변경하며 사회적 합의점을 도출함
◦ 1946년~48년까지는 표준생계비방식, 1948년~60년까지는 마켓바스켓방식, 1961
년~64년까지는 엥겔방식, 1965년~83년까지는 격차축소방식, 1984년 이후에는 수
준균형방식이 적용되고 있음
□ 실 급여는 최저생활비인정액*에서 수입인정액(수입-실비공제-근로공제)을 뺀 금액이
부조로 지급됨
◦ 최저생활비인정액 = 생활부조기준(1류)+생활부조기준(2류)+각종가산액+주택부조+
교육부조+의료부조+개호부조 (기타, 출산, 장제 등의 경우는 그 기준액이 가산
됨)
◦ 1류: 음식비나 피복비 등의 개인적 경비
◦ 2류: 광열비나 가구비 등의 가구 공동의 경비

- 42 -
 5. 우리나라 빈곤 정책

□ 우리나라의 일반적인 빈곤정책은 공공부조로 공적연금과 기타 사회보장수혜 등이

대표적이며 국민기초생활보장제도가 여기에 해당함
□ 국민기초생활보장제도란 국가의 보호를 필요로 하는 절대빈곤가구의 기초생활을 보
장하는 제도임
◦ 국민기초생활보장법제5조에 따라 "수급권자는 부양의무자가 없거나 부양의무자
가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자로서 소득인정액이 최저생
계비 이하인 자로 한다"고 규정함
◦ 즉, 빈곤계층에 대해 국가가 생계, 주거, 교육, 의료 등 기본적인 생활을 보장하
는 것임
□ 국민기초생활보장제도 수급자격은 소득인정액 기준과 부양의무자 기준을 동시에 만
족해야 함
□ 소득인정액은 소득평가액과 재산의 소득환산액의 합계임(<그림 12> 참조)
◦ 소득평가액은 실제 소득에서 실제 소득에서 가구특성별 지출비용과 근로소득공
제를 제외한 금액임
※ 가구특성별 비용은 질병, 교육 및 가구특성을 고려하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액을
말함

※ 근로소득공제는 장애인 직업재활사업 참여소득, 자활공동체 참여소득, 학생(대학생 포함)의 근로

및 사업소득은 소득액의 30%, 공공근로 참여소득의 30% 등이 있음

◦ 재산의 소득환산액은 재산에서 기초공제액과 부채를 제외하고, 재산유형별 환산

을 곱하여 산출함. 단, 재산처분의 곤란으로 재산의 소득환산이 어려운 경우에
해당되는 가구에 대해서는 해당 재산을 소득환산대상에서 제외시킴
※ 기본공제액은 지역별로 차등 적용하고 있는데, 대도시 5,400만원, 중소도시 3,400만원, 농어촌
2,900만원임

※ 부채는 전액 인정하는 것을 원칙으로 하되, 의료비 부채를 제외한 사채는 지역별 가구규모별 최고
재산액까지만 인정함

※ 환산율은 재산유형별로 일반재산 월 4.17%, 금융재산 월 6.26%, 승용차 월 100%로 차등 적용함

- 승용차의 경우, 지방세법에 의한 자동차(제196조의 2) 중 일반재산에 해당되지 않는 자동차

(2000cc 이하의 장애인사용자동차, 1600cc 이하의 생업용 자동차, 1600cc 이하 승용자동차로

- 43 -
 차령 10년 이상의 차량(단, 차령 10년 미만이더라도 차량가액이 150만원 미만인 차량))에만 해당
됨

<그림 12> 소득인정액 기준의 적용 도해

소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액

실제소득-가구특성별 재산-기초공제-부채)×환산율
지출비용-근로소득공제 (

출처:김미곤·여유진 외(2010), 2010년 최저생계비 계측조사 연구

□ 부양의무자 기준은 구체적으로 다음과 같은 4가지 경우를 수급대상자로 간주함(<그

림 13> <그림 14> 참조)
◦ 부양의무자가 없는 경우, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우, 부양의무
자가 부양능력이 미약한 경우로서 수급권자에 대한 부양비 지원을 전제로 부양
능력이 없는 것으로 인정하는 경우, 부양능력 있는 부양의무자가 있어도 부양을
받을 수 없는 경우
□ 부양의무자의 범위는 수급권자의 1촌의 직계혈족(부모, 아들, 딸 등)과 수급권자의 1
촌의 직계혈족의 배우자(며느리, 사위 등)에만 해당됨
<그림 13> 부양의무자 기준의 적용 도해

부양의무자 유 부양능력 유 부양이행 부양의무자기준 ×

부양불능 기피 등 부양의무자기준 ○
부양능력미약) 수급권자에 대한 부양비 부양의무자기준 △
(
지원을 전제로 선정
부양능력 무 부양의무자기준 ○
부양의무자 무 부양의무자기준 ○
출처: 보건복지부, 2010년 국민기초생활보장 수급자 현황

- 44 -
 <그림 14> 부양능력 판정기준의 도해 (일반/재산특례)
실제소득 부양능력 있음 부양능력 있음
(A+B)×130%
부양능력 미약(부양비 산정)
B 의 130% 부양능력 있음
부양능력 없음
B 의 50% 재산특례
(부양능력 없음)
부양능력 있음
0 (A+B)의 42% (A+B)의 100% 재산의 소득환산액
※ A: 수급권자가구의 최저생계비 B: 부양의무자가구의 최저생계비
출처: 보건복지부, 2010년 국민기초생활보장 수급자 현황

□ 급여에 대해서는 보충성의 원리와 타법우선적용의 원칙을 급여의 기본원칙으로 채

택하여 최저생계비와 소득인정액 간의 차액을 급여하고 있음(보충성의 원리)
◦ 타 법령에서 지원되는 건강보험료, 주민세 등은 급여하지 않고 있음(타법 우선적
용의 원칙)
□ 급여수준은 소득인정액, 타법지원액, 급여의 합계가 최저생계비 이상이 되도록 규정
하며 현금 및 현물급여로 지급됨(<표 27> 참조)
<표 27> 국민기초생활보장제도 급여의 내용

- 급여 = 현금급여 + 현물급여
- 현금급여 = 현금급여기준선 - 소득인정액
※ 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액
소득평가액 = 실제소득 - 가구특성별 지출비용 - 근로소득공제
재산의 소득환산액 = (재산-기초공제액-부채) × 재산의 소득환산율
- 현물급여: 교육, 의료급여는 해당자에게 급여

출처: 김미곤(2006), 빈곤실태와 개선방안

□ 단순생계지원 이상으로, 수급자의 자립자활을 촉진하고자 근로능력자에 한하여 근
로유인장치를 통해 근로의욕 감퇴를 방지함
◦ 자활공동체사업, 직업훈련, 구직활동 등에 참여를 조건으로 생계비를 지급하며
조건불이행시에는 생계급여가 중지됨
◦ 또한 수급자의 근로능력, 가구여건, 자활욕구 등을 고려한 가구별 자활지원계획

- 45 -
 을 수립하여 체계적인 자활을 지원함
<표 28> 국민기초생활보장제도 요약

- 국가의 보호를 필요로 하는 절대빈곤층의 기초생활을 보장함

- 소득인정액(=개별가구의 소득평가액+재산의 소득환산액)이 최저생계비 이하인 자를 수급
대상으로 함
- 2003년에 수급자 선정 기준이 소득평가액 기준, 재산기준, 부양의무자기준에서 소득인정액
기준, 부양의무자 기준으로 변경되며 수급자 범위가 확대됨
- 모든 대상자에게 생계급여를 지급하되 근로능력자에 한하여 자활 관련사업에 연계된 조건부
급여를 지급함으로써 수급자의 자립자활을 지원함
출처: 보건복지부 홈페이지 인용
□ 아동 탈빈곤 정책으로는 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 등이 있음(<표 29>,
<그림 15>참조)

◦ 빈곤아동 복지서비스의 일환으로는 드림스타트 사업, 소년소녀가정 지원, 지역아

동센터 운영, 저소득층 학생 수능공부방 운영, 아동발달지원계좌(CDA) 지원 등
이 있음
□ 이러한 빈곤아동 복지정책은 대부분이 절대빈곤아동을 대상으로 하고 있어 상대적
빈곤아동을 위한 다양한 서비스 지원 사업이 부족함
□ 주요국의 빈곤아동 관련 정책을 비교함으로써 우리나라 아동 탈빈곤정책에 대한 몇
가지 시사점을 도출할 수 있음(<표 30> 참조)
◦ 첫째, 미국의 아동빈곤 정책과 같이, 우리나라도 영유아와 아동을 대상으로 프로
그램을 이원화하여 체계적이고 맞춤형 서비스를 제공할 필요가 있음(이하 박순
자, 2007 인용)
◦ 둘째, 미국이 매 3년마다 서비스 내용을 분석하고 프로그램을 평가하여 그 성과
를 향상시키고 있는 것처럼, 우리의 정책도 체계적이고 지속적인 평가와 개선을
해야 할 필요가 있음
◦ 셋째, 미국과 영국의 경우, 지원대상이 아동 뿐 만 아니라 이들 부모의 취업을
지원하고 있어 빈곤아동 복지정책이 저소득 가정의 재활과 자립을 위한 전략적
도구로 활용되고 있음
◦ 끝으로, 아동수당제도는 빈곤아동만을 대상으로 하지는 않으나 탈빈곤효과가 큰
것으로 분석되고 있기 때문에 우리나라도 선진국과 마찬가지로 아동수당제도 도

- 46 -
 입을 고려해야할 필요가 있음(이하 김미숙, 2010 인용)
◦ 구체적으로, 김미숙(2008)과 김수정(2006)의 결과에 따르면 아동수당의 도입으로
아동빈곤율을 약 30% 감소시킬 수 있음
□ 한편, 노인빈곤 대책으로는 1988년 국민연금제도 도입이후 2007년 연금개혁 때 새
롭게 도입된 기초노령연금 제도가 있음(<표 31> 참조)
◦ 기초노령연금은 중하위 70% 노인에게 일반조세를 재원으로 일정액의 연금(국민
연금전 가입자 평균소득의 5%, 2010년 월 9만원)을 지급하는 무각출 연금제도임
◦ 2011년 기준 중하위 70% 선정 기준액은 독거노인 74만 원 이하, 배우자가 있는
노인은 118.4만 원 이하임
◦ 기초노령연금의 도입으로 국민연금에 가입할 기회를 갖지 못한 현 노인세대도
무각출 공적연금을 받을 수 있게 되었음

- 47 -
 <표 29> 빈곤아동 복지정책 요약

구분 특징
- 빈곤층 취약아동에 대한 건강, 기초학습, 부모교육 등 빈곤아동의 실제
욕구에 부응하는 맞춤형 통합 서비스 제공
- 0~12세 저소득 아동(수급자 및 차상위(120%)) 및 그 가족, 임산부를
드림스타트 대상으로 함
- 시군구 내 저소득 아동 300명 이상 거주하는 빈곤아동 밀집지역에서
실시되고 있음
- 소년소녀가정의 아동에 대한 생활보호, 자립능력 배양 및 건전한
사회인으로의 육성을 목적으로 함
소년소녀 - 생계급여, 의료급여, 부가급여, 전세자금 지원 등이 있음
가정 지원 - 특히 전세자금 지원은 가구당 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당
월평균 이하로서 무주택인 소년소녀가정을 대상으로 일반주택 전세자금
및 공공임대주택 임대보증금을 지원함
- 공식명칭: 디딤씨앗통장
- 저소득 아동의 사회진출 시 필요한 자립자금 마련을 도움
아동발달 - 아동의 보호자, 후원자의 후원으로 월 3만원 이내의 금액을 저축하면
지원계좌 국가에서 만 17세까지 동일 금액을 지원함
(CDA)지원
- 만 18세 미만의 아동복지시설 생활아동, 가정위탁아동, 소년소녀가정,
공동생활가정 및 장애인시설 생활아동 대상임
- 1980년대 빈곤지역 아동 교육을 위한 ‘공부방’으로 시작함
지역아동 - 그 후 2004년 아동복지법 개정으로 지역아동센터를 설립하여
센터 운영 빈곤지역의 아동 교육, 지역사회의 아동 보호 등의 종합적인
아동복지서비스 제공 시설로 확장됨
저소득층 - 저소득층 학생이 EBS 위성방송 수능강의, 학습공간 및 부대장비를
학생 수능공부방 제공하여 균등한 교육기회를 제공하고자 2004년도에 시작됨
출처: 박순자(2007), 빈곤아동 복지정책 개선방안에 관한연구 인용
보건복지부 홈페이지

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 <그림 15> 우리나라의 아동 생애주기별 빈곤아동 지원정책

부모 및 가족 상황 아동기 빈곤 아동기
또는 외부사건 성장 및 발달

사회보험 사회보험
공공부조 보육지원 공공부조
한부모가족지원 한부모가족지원
가정위탁·입양 방과후서비스
결식아동지원 희망통장 결식아동지원 희망통장
드림스타트 드림스타트 가정위탁
학비 및 사교육비지원

출처: 박순자(2007), 빈곤아동 복지정책 개선방안에 관한 연구

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 <표 30> 주요국의 빈곤아동 복지서비스 비교

구분 미국 영국 캐나다
사업명 Head Start 프로그램 Sure Start 프로그램 Fair Start 프로그램

0~5세의 아동과
하위 20%계층 생후 18개월~취학 전
지원대상 그 가족 거주지역의 0~14세 빈곤층 아동
아동과 부모
지원 식료권, 의료부조, 보육, 조기교육, 건강, 시력, 청력, 체력,
프로그램 학교급식 가족지원 서비스 사회성, 언어능력,
손놀림검사
보건인적자원부 보건부외 11개 부처, Fair Start 위원회
아동가족국(ACF) 내 지방정부, Primary Care (3개 학교협의회,
전달체계 Trust, 자발적 결사체, 3개 의료단체,
1개 비영리 단체로
Head Start Bureau,
Sure Start Children's
Head Start Center
Center 구성)
재정/예산 65 억 달러(2005년) 5 억 파운드(2004년) 168천 달러(연평균)

출처: 박순자(2007), 빈곤아동 복지정책 개선방안에 관한 연구

<표 31> 기초노령연금 제도 요약

- 만 65세 이상의 노인 중 소득인정액 이 기초노령연금의 선정기준액과

1)

수급요건 같거나 적을 경우에 수급자로 선정함

- 이때 자녀 등 부양의무자의 소득·재산은 조사대상에 미포함
- 해외 소재 재산 역시 자산조사 대상에서 제외

- 국민연금가입자의 연금 수급전 3년간 평균소득월액의 5% 기준

수령금액 - ‘11.4~’12.3까지 단독수급자는 매월 최고 91,200원, 부부수급자는 매월
최고 145,000원이 지급됨
- ‘08.5말 기준으로 기초노령연금 수급자는 1,946천명으로 65세
수급자현황 노인인구(2007년 기준 4,810천명) 대비 14.4%를 차지함
출처: 보건복지부 홈페이지 인용, 수급자현황은 강성호 외(2010) 기초노령연금의 탈빈곤효과 및 계층별
소득보장 효과분석을 인용
주: 1) 소득인정액=월소득평가액 + 재산의 월소득환산액[{(일반재산-주거공제액)+(금융재산-금융공제
액)-부채}*소득환산율(5%)÷12개월]

- 50 -
 6. 탈빈곤/자활

□ 2010년 국민기초생활보장제도 수급 가구는 878,799 가구로 그중 노인, 장애인 등의

취약계층 수급가구가 60.9%를 차지하고 있음
□ 국민기초생활보장법에 따라 근로능력이 있는 수급자 등 근로빈곤층의 자활을 체계
적으로 지원하기 위해 시장진입형, 사회적일자리형, 인턴형, 근로유지형의 자활사업
을 시행하고 있음
□ 또한 자활소득공제를 통해 자활근로소득의 일정비율을 자활장려금으로 지원하여 수
급자의 근로의욕을 고취시킴
□ 저소득층의 자활현황을 알아보기 위한 빈곤탈출에 대한 연구가 많이 이루어지고 있
으며 이러한 연구 결과를 살펴봄으로써 탈빈곤요인 및 시사점을 도출하고자 함

가. 이론적 분석

□ 국민기초생활보장제도 하에서 제도 및 수급액이 수급자의 노동공급 및 탈수급에 어

떠한 영향을 가져올 것인지 이론적인 분석
□ 노동경제학에서 노동공급 결정을 설명하는 여가-소비 선택 모형(consumption-leisure
choice model)을 이용하여 설명하였음

□ C는 화폐단위로 표시된 소비, L은 여가, L는 노동공급이 가능한 최대시간, 즉 여가소

비가 가능한 최대시간임
□ 여가의 소비가 늘수록 소득이 감소하게 되며, 기초생활보장 제도의 존재로 4인 가족
기준 소득인정액이 136만 원이 되는 점( Lw)부터는 최저생계비 100% 이하가 되어 기초
생활보장 수급이 가능해짐
□ Lw부터는 노동공급을 통한 소득이 기초생활보장 수급액보다 작아지므로 노동공급을
할 유인이 완전히 사라져, 예산제약은 비선형의 형태를 가지게 됨
□ 우리나라의 국민기초생활보장제도의 경우 기본적으로 최저 생계비를 유지시켜주는 형
태의 급여 형태를 유지하고 있기 때문에 기초생보 대상자의 근로자에게 실질적으로

- 51 -
 100% 암묵적 세율로 과세를 하고 있는 셈임
□ 여가와 소비의 무차별 곡선의 형태에 따라 A, B, C, D 네 경우가 가능(<그림 ?> 참
조)
◦ 우선 A의 무차별 곡선을 가진 수급자의 경우 LA점에서 여가를 소비하고 있다.
즉 L-LA의 노동을 공급하며, 최저생계비를 초과하는 소득을 얻고 있어 경제적
자립활동을 지속하고 있는 집단임
◦ B와 C의 무차별 곡선을 가지는 수급자는 여가에 대한 선호가 상대적으로 강하
여, 여가의 효용이 소비의 효용보다 상대적으로 크기 때문에 L B=L C= L 점에
서 최대로 영위 가능한 양의 여가를 소비하고 노동시장에 참여하지 않은 채 기
초생활수급액으로 생활하고 있음
◦ 무차별 곡선의 기울기가 가파를수록 여가의 효용이 크다는 것을 의미하며 이럴
경우 정책이 효과적으로 작용하지 않을 가능성이 높음
◦ 마지막으로 D와 같은 선호를 가진 미혼모는 시장에 노동공급을 하는 선택과 기
초생보에 의존하는 선택이 무차별한 여성임
◦ 무차별곡선이 D보다 가파르기 때문에 LD이하의 노동공급을 할 여성은 기초생보
에 의존적이 됨
◦ 이러한 의존성을 발생시키는 이유는 현재의 기초생활보장제도가 전적으로 100%
구조를 가지고 있기 때문임

- 52 -
 <그림 16> 국민기초생활보장제도의 근로의욕 저하 개념도

D
•
A
LD

136만 •L C
B B
∥
LC

LA LD Lw L L

나. 탈수급 및 빈곤완화 효과에 관한 연구

1) 국내연구

□ 김미곤 외(2006)의 빈곤탈출에 관한 연구 결과, 전체가구 대비 빈곤층 중에서 여성

가구의 경우 빈곤층에서 비빈곤층으로 탈출하는 비율이 상대적으로 낮으며 비빈곤
층에서 빈곤층으로 진입하는 비율이 상대적으로 높음
◦ 빈곤층에서 비빈곤층으로 탈출하는 비율이 거의 절반에 불과하며, 비빈곤층에서
빈곤층으로 진입하는 비율은 2배 이상 높은 것으로 나타남
□ 안서연 외(2011)의 국민기초생활수급자의 탈수급 요인 분석 결과, 취업한 경우 탈
수급률이 높았으며 수급기간이 길어질수록 탈수급률이 낮아지는 것으로 나타남

- 53 -
□ 노대명 외(2011)의 탈수급 요인 분석결과, 취학자녀가 없으며 근로가구원수가 복수
인 가구에서 탈수급률이 높게 나타남(<표 32> 참조)
□ 공·사적 이전소득에 의한 아동빈곤율의 감소효과는 1998년~2006년 기간 동안 총 이
전소득의 효과는 증가하고 있으며 공적이전소득보다는 사적이전소득이 높음(이하
김미숙, 2008 인용)
◦ 1998년　총 이전소득의 아동빈곤율 감소효과 중 사적이전의 비중이 89.8%를 차
지한 반면 2006년에는 52.6%로 30%이상 감소하였음
◦ 그러나 여전히 공적이전소득의 빈곤율 감소효과는 작은 상황으로 아동빈곤율을
감소시키기 위해 전체 이전소득 중 공적이전소득의 비중이 제고되어야 함
□ 김경아(2008) 연구 결과에 의하면 국내 노인가구에 대해 1996년의 경우 사적이전의
빈곤 완화효과가 상당히 컸던 반면, 2006년의 경우 사적이전에 따른 빈곤 완화효과
가 크게 발생하지 않았음
◦ 그러나 공적연금의 빈곤완화 효과는 1996년보다 2006년에 더욱 증가한 것으로
나타나 공적연금의 빈곤완화 효과는 점차 개선되고 있는 것으로 나타남

- 54 -
 <표 32> 빈곤완화 효과에 대한 연구 요약

연구자 분석자료 분석방법 분석결과

- 자영업자를 제외하고 공·사적 소득이전에
도시가계조 의한 아동빈곤율 감소효과를 추정한 결과, 총
김미숙 사· 빈곤율 분석및 이전소득 효과 중 공적이전소득의 빈곤 완화
가계조사 비교 효과는 매우 낮음
- 반면 2006년에는 총 이전소득의 빈곤율
(2008)
이용 감소효과 중 사적이전의 비중이 52.6%로 98년
대비 30% 이상 감소함
년 가구의 가처분
1996
가구소비실 소득 원천별 분해 - 1996년에는 국내 노인가구에 대한
김경아 태조사, 후, 사적이전의 빈곤완화효과가, 2006년에는
2006년
새 소득원이
추가시 변하는 공적연금의 빈곤완화 효과가 크게 나타남
(2008)
가계조사 빈곤율을 비교
- 전체가구, 여성가구주 가구, 단독가구,
노인가구주 가구, 여성 단독가구 등으로
공적이전소득의 분류하여 빈곤율 감소효과를 측정한 결과
김미곤 외 KLIPS 빈곤율 감소효과 1999 년에 비해 2004년에 빈곤율 효과가
(2006)
측정 감소하였음
- 또한 전체가구의 빈곤율 감소효과는 대체로
1~2%인 반면 위의 분류 가구들은 대체로 6%
이상으로 높게 나타남
- 모든 집단에서 비취업인 경우보다 취업한
경우의 수급탈출확률이 높게 나타남
안서연 외 한국복지패 탈수급 결정요인 - 근로능력자가 있는 수급가구에서 수급기간이
(2011) 널 1~4차 분석 길어질수록 수급탈출확률이 낮아짐
- 주관적 수급탈피전망은 집단에 따라
영향력이 상이함
- 가구주특성, 가구특성, 경제활동특성 등의
2009
노대명 외 근로능력
수급자의 분석탈수급 결정요인 변수들이 통계적으로 유의미함
- 취학자녀가 없으며 근로원수가 복수인
(2011)
탈빈곤 집단의 탈수급 가능성이 가장 높았음
실태조사
출처: 해당 논문을 저자가 요약 및 정리함

- 55 -
2) 해외연구

□ 미국의 대표적인 공공부조 제도는 AFDC(Aid to Families Dependent Children) 와

를 들 수 있음
TANF(Temporary Assistance for Needy Families)

◦ AFDC는 아동이 있는 빈곤가정에 대하여 기간에 대한 제한 없이 일정한 소득을

현금으로 지원해 주는 미국의 대표적인 복지제도이었음
◦ AFDC는 시행 이후 수급자가 계속적으로 증가함에 따라, 복지제도에 대한 의존
성이 존재하고 노동공급 유인이 약하다는 측면에서 많은 비판이 이루어졌음
□ 그 결과 1996년 한부모 가정에 대한 지원은 기존의 AFDC에서 TANF(Temporary
Assistance for Needy Families)로 제도가 변화하게 됨

◦ 근로조건을 강화하고 수급 범위를 축소하여 저소득층이 자활을 이룰 수 있도록

하는 고용지원 정책을 꾀하였음
◦ 노동공급 유인 제공을 위한 정책으로는 구체적으로, 복지수급의 조건으로 근로
활동에 참여하게 하고, 근로소득공제를 지원하며, 근로활동 불이행시 처벌하는
규정을 신설하였음
◦ 장기적인 복지수급 의존을 방지하기 위하여 수급기간을 제한하고 수급기간 중
출산하는 경우에는 지원을 축소하는 조항을 두었음
◦ 그리고 탈수급 이후에도 일정기간 동안 아동양육을 지원하였음
□ 이처럼 제도가 변화하는 과정에서 복지제도의 여러 가지 영향에 대한 연구가 활발
하게 이루어졌음
□ AFDC와 TANF의 효과에 대한 기존 연구들 가운데 노동공급, 수급 의존성과 임금
및 소득 변화에 대한 기존 연구를 중심으로 검토하였음

가) 노동공급

□ AFDC의 한부모에 대한 현금 지원은 대부분 노동공급에 부정적인 영향을 미치는 것

으로 나타났음
□ Levy(1979)는 아이가 있는 모든 여성 가구주를 대상으로 AFDC 제도가 근로에 미치

- 56 -
 는 영향을 분석
◦ 1968년 PSID(Panel Study of Income Dynamics) 횡단면 자료를 이용하여 AFDC의
보장액과 세율의 영향을 Multinominal logit model로 추정
◦ 수급액의 증가는 노동공급을 감소시키는 것으로 나타났음
□ Moffitt(1983)가 1976년 PSID 자료를 이용하여 복지수급액이 경제활동참여와 노동시
간에 미친 영향을 최우추정법으로 분석한 결과, Levy(1979)와 마찬가지로 복지 수급
이 노동공급을 크게 감소시키는 것으로 나타났음
□ Blau & Robins(1986)는 복지제도가 노동공급에 미치는 영향에 대한 기존의 정적 분
석에서 벗어나 개인의 노동공급 이력을 파악하여 동적 모형 분석을 시도하였음
◦ 미국 노동부의 EOPP (Employment Opportunities Pilot Projects) 자료를 이용하여
16~22달 동안 연속된 기간에 관찰된 집단에 대하여 노동 시장에서의 이력을 파
악
◦ 추정결과 기존 static 분석과 비교할 때 그 효과는 감소하였으나 여전히 복지수급
이 노동공급을 감소시키는 효과가 있음을 알 수 있었음
□ Hoynes(1996)은 AFDC-UP (Unemployment Parent) 프로그램의 도입 후 두 부모가 모
두 있는 가정을 대상으로 AFDC-UP이 근로에 미치는 영향과 복지수급을 받는데 미
치는 영향을 살펴보았음
◦ AFDC-UP 프로그램은 1961년 이후 도입된 제도로 부모가 모두 있음에도 가장이
소득이 없는 경우 복지혜택을 주도록 하는 제도임
◦ 분석에 사용한 데이터는 1984년의 SIPP(Panel Survey of Income and Program
Participation)이며, 18세 이하의 아동을 둔 가정 중 1,000달러 이하의 자산을 소유
하고 있으며 적어도 한 부모이상 AFDC-UP의 근로조건을 만족하는 가정을 추출
하여 분석하였음
◦ 이들을 대상으로 수급가구와 비수급가구를 비교하여 복지수급 여부에 따라 가족
의 노동공급에 차이가 발생하는지 살펴보았음
◦ 복지수급을 받고 있는 가정의 부모 모두 노동공급이 크게 감소
◦ 복지수급을 받지 않는 가구와 비교할 때 남편의 월 근로시간이 42~50시간, 아내
의 경우 29~33시간 정도 적은 것으로 추정되었다.
□ Meyer and Rosenbaum(2001)은 복지정책의 변화가 싱글맘의 취업률에 미친 영향을

- 57 -
 살펴보았음
◦ 1984년부터 1996년까지 13년 동안의 CPS(Current Population Survey) 개인 data를
사용하여, AFDC 뿐만 아니라 EITC, Food Stamps 등 싱글맘에 관련된 정책들을
통합적으로 분석하였음
◦ 아이가 없는 미혼여성과 싱글맘 집단을 quasi-experimental 방법으로 비교하였음
◦ 현금지원 뿐만 아니라 푸드 스탬프와 같은 현물지원의 증가 모두 노동공급에 부
정적인 영향을 미치는 것으로 추정되었다.
□ Moffitt (2002)은 복지제도가 노동공급에 미치는 최근 연구의 결과를 다음의 표에 정
리하였고, 대부분의 연구에서 무조건적인 현금지원의 보장은 노동공급을 감소시키
는 결과를 야기하고 있음

- 58 -
 <표 33> 복지수급과 노동공급
Author and Dependent Welfare
Data Population Results
Program Variable Variables
Labor AFDC AFDC-UP has
Survey of
Supply and Guarantee and sizable negative
Hoynes Income and Low Asset
Participation Tax Rate effect on labor
(1996) Program Married
in the evaluated at supply; marginal
AFDC-UP Participation, Couples
AFDC-UP specific labor changes in G and t
1983-1986
Program supply points have little effect
Survey of Labor
Hagstrom(1 Income and Low Asset Supply and Food Stamp
Weak labor supply
996) Food Program Married Participation Guarantee and
effects
Stamps Participation, Couples in Food Tax Rate
1984 Stamps
Guarantees and
Keane and Labor
Tax Rates in
Moffitt Supply and Sub elast is 1.82
Survey of AFDC, Food
(1998) Participation and total income
Income and Low Asset Stamps, and
AFDC, in AFDC, elast. is -0.21;
Program Single Subsidized
Food Food marginal changes
Participation, Mothers Housing
Stamps, Stamps, and in t have no effect
1984 evaluated at
and Subsidized on labor supply
specific labor
housing Housing
supply points

Meyer and
AFDC and
Rosenbaum
Current Food Stamp Guarantees reduce
(2001)AFD
Population Single Probability Guarantee and employment
C, Food
Survey, Mothers of Working expected probability and tax
Stamps,
1984-1996 benefits if declines increase it
and EITC
work

출처: Moffitt (2002), Welfare Programs and Labor Supply, NBER Working Paper 9168.

- 59 -
 나) 가입의존성

□ AFDC 제도 수급자의 복지제도 의존성에 관한 연구 역시 다양하게 이루어졌으며,

대부분의 연구에서 정도의 차이는 있지만 복지수급 기간이 길어질수록, 또는 수급
액이 많을수록 의존성이 커지는 것으로 나타났음
□ Barr and Hall(1981)은 수급자와 비수급자를 대상으로 하여 공공부조에 대한 의존성
이 존재하는지의 가능성을 살펴보았음
◦ 수급자의 경우는 1967년 SRS(Social and Rehabilitation Service)에서 수급자를 대상
으로 실시한 설문자료를 사용하였음
◦ 비수급자는 SEO(Survey of Economic Opportunity) 자료를 사용하였음
◦ 의존정도를 복지수급 비대상, 소득액>복지수급액, 소득액<복지수급액, 소득 없이
복지수급액만 존재하는 자의 4가지로 범주화
◦ 추정 결과 수급액이 높아질수록 복지제도에 대한 의존성이 높아지는 반면, 수급
자의 임금이 높아질수록 의존정도는 감소하는 것으로 나타났음
□ Blank(1989)은 AFDC 가입기간에 영향을 미치는 요인들을 살펴보았는데, 특히 가입기
간과 탈수급 확률 간의 관계를 분석하였음
◦ 1970년부터 1975년간 매달 조사된 Seattle, Denver의 SIME/DIME(Income
Maintenance Experiments) 데이터를 이용

◦ 조사기간 동안 한 번이라도 여성가구주였던 가구 중 17세 이하의 자녀가 있는 가

구의 여성가구주를 분석대상으로 하였음
◦ 연령․인종․교육․6세 이하 자녀의 수․전체 자녀의 수․기타 소득․실업률․최
대 수급액 등을 설명변수로 하여 가입 월수에 따라 AFDC 수급으로부터 탈출할
확률을 최우추정법으로 분석
◦ 추정 결과 수급 초기에는 가입기간이 길어질수록 탈출 확률이 증가하는 것으로
나타났으나, 어느 정도의 기간에 도달하면 가입기간이 증가할수록 탈출 확률이
감소하는 것으로 나타났음
□ Fitzgerald(1991)는 Blank(1989)와 마찬가지로 복지수급 탈출률(AFDC exit rate)에 영향
을 주는 요인을 살펴보았음
◦ 중위 수급기간, 연령, 인종, 성비, 취업남성 비율, 교육, 18세 이하 자녀수, 6세

- 60 -
 이하 자녀수, AFDC 최대수급액, 실업률, 여성가구주의 사적이전 소득과 재산소
득 등을 설명변수로 하여 분석
◦ 교육수준이 높고 다른 소득원이 있을 경우 탈수급 비율이 높아지는 것으로 나타
났음
◦ 반면 AFDC로부터 받는 수급액의 수준이 높을수록 탈수급 비율은 낮아졌음
□ Bane and Ellwood(1994)는 1968년부터 1988년까지의 21년간의 PSID 연간자료를 이용
하여 싱글맘의 AFDC 총 수급기간을 분석
◦ 앞의 연구들과 마찬가지로 장기수급이 이루어짐에 따라 복지의존이 존재함을 입
증
◦ 수급기간이 증가할수록 AFCD 탈수급 비율이 감소하였음
□ Moffitt(2002)은 AFDC 복지수급액이 수급제도 참여와 탈출에 미치는 영향을 분석한
연구들을 다음의 표에 정리하였음
◦ 현금 지원 액수가 증가할수록 복지정책 참여율이 증가하는 반면 탈출할 확률은
낮아지는 것으로 나타났음

- 61 -
 <표 34> 복지수급액과 복지제도 참여에 관한 정태모형
Dependent Program Results
Study Data Set Population
Variable Regressors G t W
AFDC
Willis AFDC-eligible 1=on AFDC
1976 SIE G, t (+), Sig. (-), Sig. Insig.
(1980) female heads 0=not

Ratio of
1967 SEO
Barr-Hall benefit to sum
1967 AFDC Female heads G, t (+)b (-)b (-)b
(1981) of benefit and
Survey
earnings
Moffitt 1=on AFDC
1975 PSID Female heads G, Wtc (+)b (-)b (-)b
(1983) 0=not
Moffitt 1=on AFDC (-),
1975 PSID Female heads G, t (+), Sig.d d Insig.
(1986b) 0=not Sig.
G, Wt, and
Robins Fraction of
1982 CPS Female heads squared (+),Sig (-), Sig. (-), Sig.
(1986) year of AFDC
terms

CPS in G, Wt, and

Robins 1=on AFDC
1979,1983,198 Female heads squared (+),Sig (-), Sig. Insig.
(1987) 0=not
4 terms
Blank 1980 1=on AFDC e
Female heads G, M (+), Sig. n.a. n.a.
(1989a) NMCUES 0=not
AFDC-UP
1976 CPS 1=on
Hosek Married f
1977 AFDC AFDC-UP G A+F (+),Sig n.a. (-), Sig.
(1980) couples
survey 0=not
Food Stamps
Survey of Elderly food
Butler 1=on FSP c g (-),
elderly in 6 stamp-eligible G, Wt (+), Sig. n.a.
(1984) 0=not Sig.g
cities families
Fraker-Mo
1=on FSP
ffitt 1979 ISDP Female heads G, Wt (+), Sig. Insig. (-),Sig.
0=not
(1988)

주: a Abbreviations: AFDC-UP Unemployed Parent program; FSP =Food Stamp program, G =guarantee, t =BRR; W=hourly
wage rate, M=Medicaid benefit; GA+F= sum of AFDC and Food Stamp guarantee;SEO=Survey of Economic
Opportunity; SIE=Survey of Income and Education; PSID=Panel Survey of Income Dynamics; CPS=Current Population
Survey; NMCUES=National Medical Care Utilization and Expenditure Survey, ISDP=Income Survey Development
Program.
b No significance level provided.
c G, Wt embedded in a structural utility-difference specification.
d In most specifications.
e M insig.
f Husband's wage.
g Only effect of benefit simulated. Holding eligibility constant.

- 62 -
 <표 35> 복지수급액과 복지제도 참여에 관한 동태모형
Results
Control for
Dependent Unobserved
Study Data Set Population Duration Median Spell
Variable Heterogeneit G
Dependence Length
y?

PSID, Prob. of entry Exit:(-), Sig.

Hutchens Female head in
1970~ and exit from No Entry:(+), n.a. n.a.
(1981) 1970
1971 AFDC by year Sig.

DIME Prob. of entry

Exit:(-), Sig.
Plotnick controls, Low-income and exit from 21
No Entry:(+), (-)
(1983) 1971~ female heads AFDC by months
Sig.
1974 month
Female heads
NLS young Prob. of exit
and subheads
O'Neill et al. women, from AFDC or
14~24 in 1968 No (-),Sig. (-) n.a.
(1984) 1968~ other welfae by
with a new
1980 year
AFDC spell
PSID, Female heads Prob. of exit
1968~ with a new from AFDC by No (-),Sig. (-) n.a.
1981 AFDC spell year
AFDC
AFDC recipients Prob. of exit
Surveys, 12~18
with a new from AFDC by No (-),Sig. (+)then(-)
1967~ months
spell, 1967~1982 month
1982
SIME-DIM Low-income 0 or (+) in
Prob. of exit Insignificant
Blank E controls, female heads early months; 19~22
from AFDC by Yes in most
(1989b) 1970~ with a new (-) in later months
month specifications
1976 AFDC spell months

Female AFDC Prob. of exit

PSID,
Ellwood recipients with a from AFDC or
1968~ No (-),Sig. Mildly(-) 2~3 years
(1986)b new spell, other welfare
1982
1971-82 by year

SIPP, Female heads Prob. of exit (+) in early

Fitzgerald 24
1984~ with a new from AFDC by No (-),Sig. months (-) in
(1991) months
1986 AFDC spell month later months

주: a Abbreviations in addition to those listed in Table 6:NLS=National Longitudinal Survey; DIME=Denver Income
Maintenance Experiment; SIME=Seattle Income Maintenance Experiment; SIPP=Survey of Income and Program
Participation
b Supersedes Bane and Ellwood(1983).

- 63 -
□ 이상의 논의를 정리해보면, 우선 AFDC의 현금지원 정책의 경우 대부분의 연구에서
노동공급을 감소시키는 결과를 가져왔음
□ 복지수급기간은 수급액 수준과 전체 가입기간에 영향을 받고 있는데, 수급액 수준
이 높을수록, 총가입기간이 길수록 수급에 대한 의존성이 증가하는 것으로 나타났
음
□ AFDC의 근로유인 부족을 개선하기 위하여 시행된 TANF의 경우에는 무조건적인
현금지원이 아닌 직업훈련이나 취업 등 취업활동과 관련된 조건이 만족될 경우에
현금을 지원하게 됨
□ 이러한 조건부 소득 지원은 수급자의 노동공급을 증가시키는 결과를 가져오는 것으
로 효과가 있는 것으로 추정되고 있음
□ 또한 임금에 대한 긍정적인 효과도 커서, 저소득층 여성과 고학력 여성의 경우 모
두 임금을 상승시키는 결과를 가져왔음
□ 수급기간 역시 수급액이 증가할수록 감소하는 것으로 나타났음
□ AFDC와 TANF에서 모두 메디케이드(Medicaid)와 같은 의료지원이 이루어졌는데, 이
러한 현물지원은 싱글맘에 노동공급에 유의한 영향을 미치지는 않는 것으로 기존
연구들은 보고 있음
□ TANF에서 시행된 근로장려세제(EITC)는 수급자의 경제적 자립에 긍정적인 영향을
가져온 것으로 보임
□ 수급자의 노동공급과 임금을 증가시키고, 그 결과 탈수급 확률 역시 증가하는 것으
로 나타났음

- 64 -
 <표 36> 정책효과별 기존 연구 정리
정책 효과 추정결과 관련연구
근로시간 (-) Levy(1979)
노동 Benefit Reduction Rate근로시간
복지수급액과 (-)
는 근로시간 (+) Moffitt(1983)
근로시간 (-) Hoynes(1996)
수급액이 많을수록 수급자(+), 임금(-)
Benefit Reduction Rate는 (-)
Barr & Hall (1981)
복지수급 가입기간이 길어질수록 (-)
(현금지원)
Blank(1989)
수급액이 많을수록 (-) Fitzgerald(1991)
AFDC
현재·미래소득 기회가 낮을수록 (-) Blank(1996)
혼인 (-)
(-)
Moffitt(1990)
Schultz(1994)
(+) 흑인(25-34세)
(-) 백인(15세-24세)
Schultz(1994)
출산 추가자녀 출산에 (-) Powers(1994)
수급액 증가는 추가자녀 출산에 (-) Acs(1996)
수급액이 증가할수록 출산 (+) Fairlie(1997)
수급자 (-) Schoeni&Blank(2000)
복지수급 수급자 (-) Moffitt(1999)
수급자 (-) Grogger(2004)
수급자 (-) Grogger(2003)
취업 (+) 근로시간 (-) Grogger(2003)
노동 취업 (+) Fang & Keane (2004)
(현금지원)
취업 (+) Moffitt(1999)
취업 (+) Schoeni&Blank(2000)
TANF
90년대 중반의
고학력 여성의 경우 임금(+) Moffitt(1999)

복지개혁 (Waiver)을 소득(임금 저소득층 여성의 임금 (+)

포함한 종합효과 ) 가족 소득 (+) Schoeni&Blank(2000)

￫ 근로조건을 강화하고
빈곤감소 (약 2.24%) Schoeni&Blank(2000)

수급을 축소하는 임금 (-) 가족의 소득 (-) Grogger(2003)

방향으로 개혁 유의하지 않음 Kearney(2004)

유의하지 않음
출산율 감소는 전반적인 현상 Joyce et al (2004)

출산 모든 인종, 연령에 대해 혼외 출산 (-) Horvath&Peters (2000)

임신과 출산 (-) 유산 (+) Camasso et al(1999)
흑인여성 출산(-) 유산 (+) Jagannathan & Camasso
(2003)

- 65 -
 정책 효과 추정결과 관련연구
복지 효과없음 Ham & Shore-Sheppard

수급 AFDC 참여 (-)
(2005)
Yelowtz(1995)
노동참여 (+) Yelowtz(1995)

노동참여 (-) Meyer & Rosenbaum

(2001)
(현물지원) 여성가구주의 노동공급에 (-)
의료급여 노동 근로시간은 유의하지 않음 Winkler(1991)

노동참여에 미치는 영향이 미미하며

Medicaid

유의하지 않음 Blank(1989)

효과없음 Ham & Shore-Sheppard

(2005)

출산 흑인외 저학력 미혼여성의 유산 (-)

흑인 여성은 효과없음 Kaestner (1996)

복지 수급자 (-) Fang & Keane (2004)

수급 수급자 (-) Grogger(2003)

부의 소득세) 취업 (+) 근로시간 (+) Grogger(2003)

EITC (
노동 싱글맘의 노동 (+) Meyer & Rosenbaum
(2001)
임금 임금(+) Grogger(2003)

다. 국민기초생활보장제도 수급현황

□ 2010년 기준 국민기초생활보장제도 수급 가구는 878,799 가구로 이는 전체가구 대

비 5.5% 비중을 차지하고 있음
□ 국민기초생활보장제도 수급자 및 수급가구 중 1인 가구는 549,341 가구로 전체 수
급가구 대비 62.5% 차지하고 있음
□ 가구유형별 현황은 총 수급자 가구 중 노인, 장애인, 모자·부자가구 등 취약계층 가
구가 60.9%를 차지하며 보다 안정된 수급자 가구인 일반가구는 33.2%를 차지함(<표
37>, <표 38> 참조)

- 66 -
 <표 37> 2010년 국민기초생활제도 수급자 현황

년 가계동향조사 년 가구원 수별
전체가구 대비
2010 2010
추정 전체 가구수 국민기초생활보장가구
기초생보가구 수
가구수 % 가구수 % 비중(%)
전체가구 15,957,559 100 878,799 100 5.5

1인가구 3,247,991 20.4 549,341 62.5 16.9

2인가구 3,472,903 21.8 163,983 18.7 4.7

3인가구 3,419,178 21.4 99,248 11.3 2.9

4인가구 4,506,696 28.2 46,424 5.3 1.0

출처: 윤희숙 (2011), 노동시장과 공공부조 간 관계에 비춰본 기초생활보장제도 급여기준의 문제점
원자료: 통계청, 2010년 가계동향조사 연간대표자료, 보건복지부, 2010년 국민기초생활보장 수급자 현황
주: 전체가구는 1~4인 가구와 5인 이상의 가구를 모두 포함한 수치임

<표 38> 수급자의 가구유형별 현황

(단위: 가구, %)

구분 계 노인 소년소녀 모자 부자 장애인 일반 기타
가구 가장가구 가구 가구 가구 가구
가구수 878,799 243,708 11,565 85,970 20,879 173,322 291,774 51,581

구성비 100 27.7 1.3 9.8 2.4 19.7 33.2 5.9

출처: 보건복지부, 2010년 국민기초생활보장 수급자 현황

□ 한편, 차상위계층이란 2005년 12월 국민기초생활보장법, 2006년 시행령 개정으로 소

득인정액이 최저생계비의 120% 미만인 비수급가구를 법정 차상위계층으로 정의함
(2006 차상위계층 실태조사)

□ 2006년 기준 차상위계층의 규모는 경상소득을 기준으로 소득인정액이 최저생계비의

120%이하 비수급 가구의 전 가구대비 비중이 5.04%로 약 82만 가구, 인구로는 전
인구의 3.51%인 약 170만 명인 것으로 추정됨
□ 또한 경상소득을 기준으로 소득이 최저생계비의 120% 이하인 가구는 전가구의
17.13%인 약 277만 가구이고 인구는 전 인구의 12.71%인 약 614만 명으로 추정됨

- 67 -
□ 이때 차상위계층이라 함은 수급자를 제외한 계층이므로 경상소득을 기준으로 소득
이 최저생계비의 120%이하인 가구 중 수급자를 제외하면 전 가구의 12.03%인 약
194만 가구이고 인구로는 전 인구의 9.51%인 약 459만 명으로 추정됨(<그림 17>
<그림 18> <표 39> 참조)

<그림 17> 차상위계층의 규모

출처: 이현주 외(2006), 2006년 차상위계층 실태분석 및 정책제안

<그림 18> 2006년 기준 차상위계층의 규모 추정
단위
( : %, 가구 명
, )

경상소득 1,339 만가구(82.87%)

최저생계비의 4,216만명(87.29%)
120% 29만가구(1.78%)
67만명(1.38%)
최저 수급 113 만가구(6.99%)
생계비 83만가구(5.1%) 53만가구(3.26%) 289 만명 (5.99%)
만명(3.2%)
153 만명(2.13%)
103

A B 재산
출처: 이현주 외(2006), 2006년 차상위계층 실태분석 및 정책제안
주: 가구의 소득수준과 관계없이 원자료 내 모든 수급가구(일반·조건부수급가구만 포함, 일부수급
가구 및 시설수급 제외)를 가구 내 소득이 최저생계비 대비 100%미만이고, 소득인정액이 최저
생계비 대비 100%미만인 가구로 간주하고 이 중 2006년 실제 수급가구(일반·조건부·일부·시설
수급가구 포함, 기초보장수급가구 현황자료 참조) 규모를 제하여 계산함

- 68 -
 <표 39> 경상소득 기준 차상위계층의 규모
( 단위: %)

소득/최저생계비 120% 이하 차상위계층

소득/최저생계비 120% 이하 비수급
1)
2)

가구 개인 가구 개인
17.13 12.71 12.03 9.51
약 만
( 277 ) 약 만
( 614 ) 약 만
( 194 ) 약 만
( 459 )

출처: 이현주 외(2006), 2006년 차상위계층 실태분석 및 정책제안

주: 2006년 통계청 가구 및 인구 추정치를 활용함. 2006년 가구는 16,158,334가구, 인구는
48,297,184 명으로 추정됨
1) 차상위계층을 추정하기 위한 참고자료이며 차상위계층을 의미하지는 않음. 차상위계층은 현재 국민기초
생활보장제도 비수급층으로 규정하고 있음.
2) 국민기초생활보장제도 수급자가 최저생계비 이하의 소득을 갖고 있다고 가정함. 실제로는 수급자의 일부
는 최저생계비 이상의 소득을 갖고 있음. 이는 소득평가액 개념의 적용 등으로 인한 것임. 2006년 기준
수급가구는 전 가구의 5.1%인 831,692가구, 수급인원은 전인구의 3.2%인 1,534,950명임

라. 근로유인저하 문제

□ 2011년 기준, 최저임금은 902,880원(주 40시간 근로시)으로 이는 4인 가구의 최저생

계비인 1,439,413원보다 낮게 됨(윤희숙, 2011 인용)
□ 최저생계비가 가구 내 취업자 1명인 경우의 최저임금 수준보다 높아 근로능력이 있
는 수급자의 근로유인을 저해할 수 있음
◦ 보충성의 원리에 기반한 현행 기초생활보장제도의 급여체계는 근로활동에 참여
하는 수급자와 기초보장급여에만 의존하는 수급자의 가처분소득을 동일하게 만
듦(이하 김영순 외, 2003 인용)
◦ 따라서 근로유무와 관계없이 가처분소득이 같아지게 되어 수급자의 근로유인을
감소시킬 수 있는 잠재적 가능성을 가짐
◦ 통합형 급여체계는 근로소득의 증가에 따라 수급대상에서 탈락할 경우 생계급여
뿐만 아니라 의료급여 등의 현물급여의 혜택을 동시에 받을 수 없어 자활사업
참여동기를 저해하고 근로유인을 저하시키는 요인으로 작용할 수 있음
※통합급여 체계란, 생계급여와 더불어 주거급여, 의료급여, 자활급여 등의 다양한 형태의 급여를 수
급대상자에게 제공하는 방식임

□ 근로유인은 수급자 뿐만 아니라 현재 근로활동에 참여하고 있는 저소득층의 지속적

- 69 -
 인 경제적 자립을 위해서도 필요하므로 근로유인 제고 방안에 대해 논의할 필요가
있음

마. 우리나라의 자활사업

□ 우리나라에서는 2000년 10월에 시행된 국민기초생활보장법에 따라 근로능력이 있는

수급자 등의 근로빈곤층 자활을 지원하기 위해 자활사업이 시행되고 있음(보건복지
부 홈페이지 인용)
□ 자활사업 대상자의 근로능력 및 욕구에 따라 노동부·보건복지부 등에서 다양한 자
활프로그램을 제공하고 있음
◦ 보건복지부: 사회적응, 지역봉사, 자활근로, 자활공동체, 창업지원 등을 제공
◦ 노동부: 직업적응훈련, 직업알선, 취업촉진사업을 통해 저소득층 자활을 지원
□ 자활근로사업은 자활능력과 사업유형에 따라 시장진입형, 사회적일자리형, 인턴형,
근로유지형으로 구분이 됨
□ 각 자활사업의 규모는 근로유지형이 전체 자활사업 참여인원의 35%미만을 차지하
며 시장진입형, 사회적일자리형, 인턴형이 65% 이상을 차지함
□ 시장진입형 자활근로사업은 투입예산의 20%이상 수익금이 발생하고 일정 기간 내
에 자활공동체 창업을 통한 시장진입을 지향하는 사업을 의미함
□ 사회적일자리형 자활근로는 사업의 수익성은 떨어지나 사회적으로 유용한 일자리를
제공함으로써 참여자의 자활능력 개발과 의지를 고취시키고 향후 시장진입을 준비
하는 사업으로 사업단형과 도우미형이 있음
※ 사회적일자리: 사회적으로 유용하나 수익성 때문에 시장에서 공급되지 못하는 사회서비스 분야의
일자리로 무료 간병도우미사업 등이 있음

□ 인턴형 자활근로는 일반기업체에서 자활사업대상자가 자활인턴사원으로 근로를 하

면서 기술·경력을 쌓은 후 취업을 통한 자활을 도모하는 취업유도형 자활근로사업
임
□ 근로유지형 자활근로사업이란 현재의 근로능력 및 자활의지를 유지하면서 향후 상
위 자활사업 참여를 준비하는 형태의 사업으로 지자체에서 직접 시행함

- 70 -
□ 자활사업 이외에도 자활소득공제를 통해 자활근로소득의 일정비율을 자활장려금으
로 지원하여 수급자의 근로의욕을 고취하고자 함(<표 40> 참조)
※ 개인별 자활장려금=(자활참여소득×30%)-(생계급여 기준초과 소득)

<표 40> 자활 프로그램별 특징 비교

자활
구분 특징 대상사업의 예 시행 급여 근로
방법 (원/인·일 시간
)
노인·장애인에 대한
현재의 근로능력 및 가사도우미,
근로 자활의지를 지역환경정비, 지자체 1일
유지형 유지하면서 향후 상위 공공시설물관리 직접 19,000 시간,
5
자활사업 참여를 보조 등의 시행 주4일
준비하는 사업 지역사회
공공서비스
사회적으로 유용한 복지시설, 민간
사회적 일자리 제공으로 향후 보육지원, 급식 위탁
일자리형 시장진입을 준비하는 도우미, 직접 26,000
사업 무료간병·무료집수 시행
리 사업 등
일반기업체에서
자활인턴사원으로 전기, 용접,
근로 하며 이·미용, 요리, 직접
인턴형 기술·경력을 쌓아 정비, 운전, 1일
취업을 통한 자활을 제과·제빵 및 시행 28,000
시간,
8
도모하는 취업유도형 단순노무 업무 주5일
사업
투입예산의 20% 이상 간병, 집수리, 청소, 민간
시장 수익금이 발생하고 폐자원재활용, 위탁
진입형 일정기간내에 음식물재활용사업, (직접
(기술· 자활공동체 창업을 29,000
자격자) 통한 시장진입을 영농, 도시락, 세차, 시행
지향하는 사업 환경정비 등 가능)
출처: 보건복지부, 2008년 자활사업안내, 2010년도 자활사업 안내지침 인용
주: 1) 사업참여자에게 실비 2,000원 추가 지급
2) 복지도우미와 인건비지원 자활공동체 참여자는 시장진입형(일반참여자) 기준
3) 사회적일자리형은 기술·자격자에 대한 추가급여 없음
4) 시장진입형사업 또는 사회적일자리형 사업중 사업장이 원거리이거나 실비추가 지급이 필요하다
고 인정되는 경우 협의를 거쳐 2천원 범위내에서 추가지급 가능
5) 수급자(근로유지형 참여자·자활급여특례자 제외)의 경우 별도 자활장려금 지급

- 71 -
□ 자활사업의 대상자는 조건부수급자가 의무적으로 참여하고 있으며 자활사업에 참여
하기를 희망하는 자활급여특례자, 일반수급자 및 차상위계층을 선정함(<그림 19>,
<표 41> 참조)

◦ 조건부수급자: 근로능력이 있는 수급자중 자활사업 참여를 조건으로 생계급여를

지급받는 수급자로 자활사업에 참여하지 않을 경우 생계급여가 중지됨
◦ 자활급여특례자: 수급자가 자활근로, 자활공동체(이상 시·군·구 주관), 자활취업촉
진사업(노동부 주관) 등 자활사업에 참가하여 발생한 소득으로 소득인정액이 선
정기준을 초과한 자
◦ 일반수급자: 조건부 수급자가 아닌 수급자
◦ 차상위계층: 소득인정액이 최저생계비의 120%이하인 자로 한국국적의 미성년 자
녀를 양육하고 있는 국적 미취득 결혼이민자를 포함함

<그림 19> 자활사업대상자

자활사업 ①조건부 ②자활급 ③일반 ④차상위

대상자 =
수급자 +
여특례자 +
수급자 +
계층
※의무참여 : ①, 희망참여 : ②③④
※수급자 : ①②③ ※참여우선순위 : ①② → ③④
출처: 보건복지부, 2008년 자활사업안내

<표 41> 2009년 자활사업 참여현황

기초생활수급자
차상위계층
근로능력자 근로무능력자 소계
자활사업 참여자 자활사업
미참여자 만
5만 4천명 126 만 4천명 154
천명 만 천명
1 5
이중 조건부 수급자: 23만명
8

3만 9천명
출처: 우준희(2010), 근로연계복지로서 한국 자활지원사업의 한계와 가능성
원자료: 보건복지가족부, 2009

- 72 -
바. 시범자활사업4)

1) 개 요

□ 성과관리형 자활시범사업이라 함은 저소득층의 취업·창업 지원을 위해 개인별 맞

춤형 서비스를 제공하고, 사업실적에 따라 예산을 지원받는 사업으로 이하 ‘시범사
업’이라 함
※ 개인별 맞춤형 서비스란 사업수행기관에서 제공하는 직업훈련, 일자리 알선 및 일할 수 있는 여건
조성을 위한 사회서비스(양육·간병·사회적응 등) 연계 등을 말함

□ 2009년부터 시행된 시범사업은 시범지역으로 선정된 경기도, 부산광역시, 인천광

역시, 전라북도에만 적용됨
□ 시범사업의 핵심은 기존의 지역자활센터에 대한 일률적인 기관운영비 지원에서 자
활사업 참여자의 취업 및 탈수급 실적에 따른 성과급 지급 방식으로 전환하는 것
임
□ 시범사업은 계약일로부터 1년간으로 하되, 갱신절차를 거쳐 최대 3년간 가능함
◦ 단, 2010년도 신규 계약체결 지역 전라북도 및 인천광역시는 최대 2년간 사업
가능함
◦ 계약기간 동안 중간평가를 통해 성과목표를 달성하지 못할 시 계약을 갱신하지
않을 수 있음
◦ 최소사업 목표는 계약시 당사자 간 합의에 의해 결정됨
□ 시범사업을 운영하는 주체로는 보건복지부, 지방자치단체, 재단법인 중앙자활센터,
사업수행기관이 있음(<표 42> <그림 20> 참조)

4) 박노욱외(2011), 2차년도 성과관리형 자활시범사업 모니터링 및 평가연구 및 보건복지부(2010), 2010

년도 자활사업 안내지침을 인용함

- 73 -
 <표 42> 운영 주체별 역할 및 업무

운영 주체 역할 및 업무
- 추진계획 수립, 시범사업 모니터링 및 평가 등 총괄·조정
보건복지부 - 사업평가 및 제도개선에 관한 사항 등

- 사업수행기관 선정, 계약체결 및 계약관리

- 사업홍보, 참여희망자 등 대상자 모집
지방 - 대상자 선발에 관한 사항
자치단체 - 월별 조건이행여부, 탈수급 여부 판정등 기초생보수급자 관리
- 기본급, 성과급 지급 및 반환에 관한 사항
재단법인 - 수행기관에 대한 기본급, 실비, 성과급 지급 및 반환 대행
중앙 - 사업추진상황 모니터링 및 사업실적 보고 등
자활센터
- 사업지침 등에 따라 사업 참가자에 대한 취창업 지원서비스 제공
사업 - 대상자 출결확인 및 실비 직접지급
수행기관 - 대상자의 취업지원서비스 및 취업 후 사후관리 서비스 이용 현황
등 관리
출처: 2010년도 자활사업 안내지침 정리 및 요약

- 74 -
 <그림 20> 시범사업 흐름도

출처: 2010년도 자활사업 안내지침

- 75 -
 <표 43> 기존 자활사업에서 시범사업으로의 제도 개편 비교

구분 기존 자활사업 성과관리형 자활시범사업

수행기관의 지역자활센터 등 비영리법인 영리․비영리 전문성 있는
참여범위 다양한 기관
성과체결 성과계약 미체결 성과계약 체결
(지정방식)

일자리 공공재정투자에 의한 사회서비스일자리 등 취업위주

성격 자활근로 및 창업위주

자활근로사업(근로유지형, 맞춤형 복지-고용 서비스로 통합된

대상자 사회적일자리형, 인턴형, 단계별 프로그램 제공
서비스 시장진입형), 사회적응프로그램, ※ 기초상담 → 사회서비스연계 →
내용 자활공동체, 창업지원 등 취업·창업교육훈련
→ 일자리지원 → 사후관리

수행기관 단위로 일률적인 대상자 개인단위로 성과에 따른

예산지원 방식 기관운영비 지원 (input 중심) 서비스비용 지원 (outcome 중심)
※ 기관당 1.2~1.9억 원 지원 ※ 기본급: 35%, 취업(창업)시: 20%,
6개월 유지시: 20%, 탈수급시: 25%

이직율이 높은 저소득층의
기대효과 인건비 제공 성격의 단순일자리 자활촉진과 경제활동 유지에
긍정적인 인센티브로 작용
출처: 보건복지부(2009.4.9), 보도자료 “빈곤탈출 지원을 위한 자활사업, 성과중심으로 전환”

- 76 -
 <표 44> 선진 각국의 성과관리 자활 사업 비교
구분 미국 호주 프랑스 영국
·독일

사업명 TANF Personal Support

RMI 프로그램
Ingeus/ARGE
(프로그
(지방정부
Program Flexible Nuremberg
램 (W-2) (시정부
명) (위스콘신주) 시범사업
(PSP) New Deal
(연방정부) 시범사업)
)

사업 대상자 개인별 맞춤형 사례관리서비스

내용
- 자발적 - 자발적
- 18세~25세
- 양육 참가자 참가자
아동이 있는 -실업자 장기, 단기 청년실업자 - 최저 - 사회복지
- 24세이상,
서비스 부모 취업취약계층: 18개월이상 생계비급여무 급여수급자
대상자 - 취업취약 -장애인 , 한부모, 실업자
기한수급자 - 12개월 이상
계층 노령층 등 - 부모가장
- 평균실업 실업자
(자발적)
기간 6년 - 재활필요한
건강상태
수행 영리․비영리 영리․비영리 영리․비영리 영리․비영리 영리․비영리
기관 기관 및 주정부 기관 기관 기관 기관
성격 기관 등
대상
자수 400만명(‘06) 약(‘04)29만명 약 3만명 2만명
(3년간)
연 0.1만명
(명)
계약 3년 4년 5년 3년 2년
기간
성과급 취업달성, 선지급 20% 선급금 20% 선지급 30% 선지급 65%
지급 고용유지 취업후
방식및 (30일, 180일) 고용유지 80% 단기취업 50% 취업달성 35% 3개월 10%
장기취업 30% 고용유지 35% 6개월 25%
비율
출처: 보건복지부(2009.4.9), 보도자료 “빈곤탈출 지원을 위한 자활사업, 성과중심으로 전환”
주: 1) Privatization in Practice: Case Studies of Contracting for TANF Case Management (http://hhs.gov)
2) 저소득층 자활지원 사회서비스 성과관리 외국사레 분석(조세연, 2009)
3) Flexibla New Deal -Invitation to Tender (DWP, 2008)

2) 시범자활사업의 성과 평가

□ 2009년부터 기존의 자활사업에서 제기되던 문제점인 취창업과 탈수급을 직접적인

성과지표로 설정하고 이를 제고하기 위한 성과관리형 자활시범사업이 도입됨(이하,
박노욱 외, 2011 인용)

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□ 2개년에 걸친 성과관리형 자활시범사업의 평가를 통해, 새로운 방식의 자활사업이
기존 자활사업에 비해 적어도 단기적으로는 취창업률과 탈수급률을 높이는데 효과
적임을 알 수 있음
□ 1차년도(2009년)와 2차년도(2010년)의 성과관리형 자활시범사업을 평가는 시장진입
형 자활사업에 참여한 사람들의 자료를 기초로 함
□ 2010년 11월말 최종적인 1차년도 시범사업의 평가 결과, 전체 참여자 중 8.8%에 해
당하는 175명이 탈수급하거나 차차상위 계층으로 이동한 것으로 판단됨
◦ 전체참여자의 31.8%인 635명이 최저임금 이상의 급여를 받는 일자리에서 30일
이상 근무함
◦ 또한 16.4%의 참여자인 327명이 이들 일자리에서 6개월 이상 근무를 유지함
□ 또한 1차년도 최종실적을 최소성과달성 목표와 비교해보면 부산과 경기에서 200
명 이상이 취창업하여 1차 성과급 요건인 취창업 목표를 초과달성한 것으로 나타남
※ 1차 성과급 요건: 30일 이상 최저임금 이상의 일자리에서 취창업함

※ 2차 성과급 요건: 180일 이상 최저임금 이상의 일자리에서 취창업함

□ 반면, 취창업 인원에 대비하여 부산과 경기에서 200명 이상의 취창업하여 취창업
목표를 초과달성함
□ 부산은 55.8%, 경기는 46.8%만이 6개월의 취창업 유지율을 보이고 있어 2차와 3
차 성과급 요건은 최소이행목표에 미달하였음
□ 전체 탈수급률은 8.5%인 것으로 나타났는데, 부산은 10.7%로 최소이행요건을 달
성하였으나, 경기지역의 탈수급률은 5.9%에 머물고 있음
□ 취창업달성에는 면담 횟수 및 취업면접서비스가 양(+), 교육훈련은 취창업과 음(-)
의 상관관계를 가짐
◦ 특히 교육훈련서비스의 경우 교육훈련서비스를 받은 참여자가 그렇지 않은 참여
자에 비해 취창업률이 4.7~5.3% 낮은 것으로 나타났는데 취업조건부 6개월 취업
유지 여부에 대해서 더 이상 뚜렷한 상관관계를 보이지 않았음
□ 조건부 6개월 취업유지와 탈수급에는 각각 사회서비스와 취창업만이 유의한 수준
의 양(+)의 상관관계를 보임

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□ 그러나 이러한 결과로 취업면접서비스를 제공받은 참여자들이 보다 높은 취창업
및 탈수급 성과를 보인다고 단정지을 수는 없음
◦ 취업이 용이한 참여자들에게 취업면접서비스가 집중적으로 이루어졌을 가능성을
배제할 수 없기 때문
◦ 취업이 용이한 참여자들에게 취업면접서비스가 집중적으로 이루어졌을 가능성을
배제할 수 없기 때문임
□ 또한 교육효과 역시 단기적인 효과와 달리 장기적으로는 주요 성과 달성에 긍정
적으로 작용할 가능성을 배제할 수 없음
□ 한편, 2차년도 시범사업 참가자들의 취업률은 지속적으로 증가하고 있으며 취창
업률은 2010년 11월 이후 40%대로 유지되고 있음
□ 2차년도 시범사업 참여자 중 59.2%가 사업 참여후 한번 이상 취창업한 것으로 나
타나며, 55.0%의 참여자가 최저임금 요건을 만족하는 일자리에서 취창업함
□ 2차년도 실적은 1차년도에 비해 성과급 달성 비율이 상당 수준 개선됨
◦ 1차년도 시범사업의 경우 2010년 2월말 기준, 1차 성과급 달성비율이 26.3%, 2차
성과급 달성비율이 11.6%였음
◦ 2차년도의 경우 2011년 2월말 기준으로 1차 성과급 달성비율은 48.6%이며, 2차
성과급 요건을 달성한 참여자는 18.4%임
□ 취업의 질적인 면을 감안하기 위해 최저임금 이상을 받고 취업기간이 30일 이상
인 취업에 대해서만 취창업 결정요인을 분석함
□ 분석 결과, 근로능력 순위 점수가 양(+)의 효과, 취업면접서비스 제공이 양(+)의
효과, 교육훈련서비스가 음(-)의 효과 있는 것으로 나타남
□ 생존분석을 이용하여 2차년도 시범사업의 최종성과를 예측한 결과, 최종적으로
50.3%에 해당하는 1,610명이 최저임금 이상의 일자리에서 30일 이상 취창업할 것으
로 예측됨
□ 또한 1,185명이 180일 이상 지속적으로 일자리를 유지하고, 633명이 탈수급 혹은
차차상위로 진입하게 된다는 기대치를 얻음
□ 1, 2차년도 시범사업의 성과를 살펴보면, 높은 성과를 달성하고 있다고 볼 수 있

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 으며 특히 2차년도 참가자들의 취업률이 증가하고 있다는 점에서 긍정적으로 볼 수
있음(<표 45> 참조)
<표 45> 1차년도 최종성과 및 2차년도 예상 최종성과 비교

차년도(‘10년 11월 기준)

1 차년도(생존분석추정치 )
2 3)

전체 참여자중 8.8%인 175명이

탈수급 또는 -탈수급 - 생존분석 결과, 633명이 탈수급
계층 이동 것으로 또는보임
차차상위 계층이동한 또는 차차상위로 진입할 것으로
추정됨
년 2월말 기준 1차 성과급
- ‘11
차 -전체 참여자 중 31.8% (635명) 달성비율은 48.6% 임
1
성과급요건 -부산·경기에서 200명 이상이 - 생존분석 추정시 최종적으로 전체
취창업 목표를 초과달성함 참여자의 50.3%인 1,610명이 1차
1)

성과급요건을 만족할 것으로 나타남

참여자인 327명이 6개월 - ‘11년 2월말 기준 2차 성과급
- 16.4%
2·3차
이상 근무유지 달성비율은 18.4%
- 최소이행목표에 미달하였는데 - 생존분석 결과 1,185명인 37% 가
성과급요건 2)
부산 55.8%, 경기 46.8%만이 6개월 180일 이상 일자리를 유지할 것으로
취창업 유지율 보임 예상됨
출처: 박노욱 외(2011), 2차년도 성과관리형 자활시범사업 모니터링 및 평가 연구
주: 1) 1차 성과급 요건: 30일 이상 최저임금 이상의 일자리에서 취창업함
2) 2 차 성과급 요건: 180 일 이상 최저임금 이상의 일자리에서 취창업함
3) 2011 년 2월말까지 실현된 실적을 기준으로 생존분석을 실시하여 2 차년도 시범사업의 주요 성과급 요
건 달성률에 대한 대략적인 추정치를 제시함

3) 문제점 및 한계

□ 취약계층의 자활이라는 성과를 제고하기 위해 도입된 성과계약의 주된 목적은, 서

비스 제공자에게 적절한 유인을 제공하여 성과를 제고시키는 것임
□ 따라서 성과창출을 위해서는 유인의 크기와 유인 구조 자체가 적절히 설계되어야
하며, 이를 위해 성과계약 구조와 관련된 문제점을 살펴보는 것은 중요함(<표 46>
참조)
□ 주요 쟁점중 하나는 비용 보전 성격의 고정급과 성과에 연계된 성과급의 크기와 비
중이 적절한 지에 관한 것임
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 ◦ 비용보전 성격의 고정급 비중이 높으면 성과를 높이지 않아도 수익성이 유지되
어 서비스 제공자는 취업이나 경제적 자립을 달성할 만한 유인이 낮아지게 됨
□ 이는 시법사업 성과가 높다는 것이 실증적으로 입증되면, 성과계약이 사업수행자들
에게 적절한 유인을 제공하고 있다는 증거가 될 수 있음
◦ 현재까지의 1, 2차년도 시범사업의 성과는 상당히 높게 달성되고 있다고 볼 수
있어, 성과계약 자체가 성과 창출의 유인을 제공하지 않았다고 볼 수 있는 없음
□ 그러나 성과계약 구조의 적정성을 판단하기 위해서는, 사업 수행과 관련한 다른 제
약조건들(비용문제와 부작용 발생 등)을 고려해야 함
◦ 비용문제: 성과계약 도입에 따라 추가적으로 발생하는 비용이 성과 제고를 통해
발생하는 편익을 정당화할 수 있는지의 문제
◦ 부작용 발생: 크리밍, 파킹 등
□ 취업관련 사업에 성과계약을 도입할 경우 ‘크리밍’과 ‘파킹’현상이 전형적으로 발
생하게 됨
◦ 크리밍: 서비스 제공자가 취업난이도가 낮은 집단을 사업 대상자로 주로 선정하
는 현상을 나타냄
◦ 파킹: 취업난이도가 높은 집단에게는 최소한의 서비스만을 제공하며 취업난이도
가 낮은 집단에게 집중적으로 서비스가 제공되는 현상을 가리킴
□ 즉, 시범자활사업은 성과계약과 취업난이도에 따라 이질적인 특성을 가진 집단에게
제공하는 서비스의 질과 양에 차이가 발생할 수 있음
□ 성과관리형 자활시범사업의 경우 1, 2차년도 시범사업의 현황을 살펴보면 크리밍과
파킹현상이 지역에 따라 발견됨
□ 따라서 사업수행기관이 성과계약 구조에 따라 전략적으로 행동하는 것을 어떠한 방
식과 수준으로 억제할 것인지에 대한 논의가 필요함(<표 47> 참조)

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 <표 46> 성과계약구조의 주요 쟁점
주요 질문 시범사업 실적에 근거한 판단
쟁점
성과제고 성과를 향상시킬 수 있도록 성과 제고가 이루어진 것으로 볼 때,
유인 제공 적절한 강도의 유인이 유인의 강도가 부족하지는 않다고 판단됨
제공되는지?
재정절감 효과만을 추정해 볼 때,
비용 크기의 향상된 성과로 인한 편익이 시범사업의 효과가 일정기간 이상
적정성 추가 비용을 초과하는지? 유지된다면 재정절감 효과가 추가 비용을
초과할 것으로 판단됨
기회주의적 크리밍이나 파킹과 같은 크리밍 현상은 두드러지지 않으나, 파킹
행동 억제 전략적 행동이 적절히 현상은 지역에 따라 나타남
억제되는지?
출처: 박노욱 외(2011), 2차년도 성과관리형 자활시범사업 모니터링 및 평가연구

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 <표 47> 사업수행기관의 전략적 행동 억제 방안

전략적 행동 대응방안 현황 및 개선 방향
- 현행 시범사업에서는 지자체에서
크리밍 사업대상자를 선정하므로, 크리밍 발생여지가
(사업대상자
사업대상자 선정을 작다고 판단됨
선정 과정에서의 별도의 독립적 - 다만, 지자체에서 다른 사업의 대상자들도
전략적 행동) 조직에서 수행 병렬적으로 선정하는 역할을 수행하고
있으므로, 행정적 복잡성과 혼선 문제를
해결할 필요 있음
- 현행 시범사업에서는 프로파일링 요소가
없음
- 시범사업 기간 동안의 데이터를 활용하여, 본
프로파일링 요소를 사업 초기에는 간단한 프로파일링 요소를
성과계약에 도입 성과계약에 도입하는 방안 검토 필요
- 관건은, 프로파일링을 수행할 독립성과
전문성을 가진 기관의 확보에 있음

파킹 - 만족도 조사가 지속적으로 이루어지고

(서비스 제공에 있지는 않음
있어서의 전략적 - 1차년도 만족도 조사결과는 제대로 된
행동) 만족도 조사 결과 만족도 조사가 이루어지지 않으면, 의미 있는
활용 정보가 생산되지 않을 가능성이 높음을 시사함
1)

- 조사 대상의 대표성 확보 및 실질적

설문조사가 이루어지기 위해 노력과 투자가
필요함
- 현행 성과계약에서 최소 서비스 기준이
최소 서비스 기준 설정되어 있음
- 그러나 실질적인 서비스가 전략적으로 특정
설정 집단에게 집중되는 현상을, 양적인 최소
서비스 기준으로 억제하기 어려움
출처: 박노욱 외(2011), 2차년도 성과관리형 자활시범사업 모니터링 및 평가 연구
주: 1) 만약 취약계층의 취업 자체가 경제여건상 용이하지 않다면, 사업 수행자가 전략적으로라도 서비스를 제
공하여 취업률을 제고하는 것이 바람직할 수도 있음. parking 현상이 지나치게 심해지는 것은 문제이지
만, 어느 정도의 parking 현상이 존재하는 것을 원천적으로 방지하는 것은 불가능함

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 7. 우리나라 빈곤 관련 주요쟁점 및 대안

□ 우리나라의 빈곤 문제와 관련해서는 여러 가지 쟁점이 있고, 이를 빈곤 현황을 파

악하기 위한 측도와 관련된 이슈와 이를 해결하기 위한 빈곤정책과 관련된 이슈로
구분을 해 볼 수 있음
□ 빈곤 측도와 관련된 이슈는 다음과 같이 정리해볼 수 있음
□ 첫째, 빈곤 수준에 대한 공식 측도는 절대적 빈곤선인 최저생계비이지만, 우리나라
의 경제가 발전하면서 실제 빈곤층을 잘 반영하지 못한다는 지적이 있음
◦ 전물량 방식의 절대적 빈곤선이 빈곤측도의 출발점이 되긴 하지만, 최근 들어
발생하고 있는 다양한 빈곤의 양태, 1인 노인가구, 근로빈곤층, 자산 빈곤층 등
을 제대로 포착하는데 한계가 있음
□ 둘째, 가구균등화지수를 사용하여 최저생계비를 추정하는 것은 가구원의 연령, 성,
건강, 장애여부 등의 가구특성을 반영하지 않아 문제가 됨(김미곤(2006), 김환준
(2006), 정영숙(2005), 윤희숙(2006))

◦ 1인 가구, 한부모, 다문화 가족, 장애 가족 등 취약계층에 대한 최저생계비 계측

이 필요함
◦ 미국은 1·2인 가구의 균등화지수는 노인 및 비노인 가구로 구분하고, 2·3인 가구
는 양부모, 한부모 가구 특히 모자가구로 균등화 지수를 추정함. 그 이상의 가구
규모에 대해서는 평균 또는 최빈 가구의 분포를 고려하여 균등화지수를 추정함
(정영숙, 2005)

□ 셋째, 최저생계비(공식 빈곤선)와 공공부조기준선과 개념적으로 차이가 있음에도 불

구하고 우리나라는 이를 일치시켜 놓아 최저생계비를 결정할 때 개념상의 객관성이
외에 정치·행정적 요인이 크게 작용할 가능성이 있음
◦ 빈곤선이 빈곤인구의 비중을 파악하고 비중의 변화 추세를 파악하기 위한 객관
적이고 사회과학적인 지표인 반면,
◦ 공공부조기준선은 공적재원의 제약 속에서 정부개입을 결정하는 기준선인데 우
리나라는 이 두 선이 일치되어 있음
◦ 빈곤선과 공공부조기준선의 일치로 기초생활보장제도의 급여수준이 노동시장의
근로소득 최저치보다 높게 설정되어 근로유인을 저해한다고 지적함

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 ◦ 예컨대, 2011년의 최저임금은 주 40시간 근로시 월 902,880원이나 4인 가구 최저
생계비는 1,439,413원으로 가구 내 취업자가 1명일 경우 최저생계비가 최저임금
수준보다 높음
◦ 이는 열등처우의 원칙(principle of less eligibility)에 어긋남
※ 열등처우의 원칙: 복지제도를 통해 보장되는 수준이 저임금 일자리에서 벌 수 있는 소득보다 낮아
야 함

□ 넷째, 국민기초생활보장 급여기준으로 중소도시 최저생계비를 전 지역에 적용하고

있으므로 지역별 차이가 반영되지 않고 있음
◦ 소득인정액 계산시 기본공제액을 대도시, 중소도시, 농어촌 별로 다르게 적용하
고 있으나, 지역별 편차는 반영되고 있지 못하고 있음
□ 다섯째, 전물량 방식으로 최저생계비 계측할 때 마켓바스켓 품목 선정이 객관적으
로 이루어지기 어렵고 또한 마켓바스켓을 구성할 때 생애주기를 고려할지 표준가구
의 연령을 기준으로 할지 문제가 됨
□ 빈곤을 완화시키기 위한 빈곤정책과 관련된 이슈는 다음과 같음
□ 첫째, 현 제도 하에서 부양기준 등으로 인해 실질적으로 빈곤상태에 처해있음에도
불구하고 공공부조를 받지 못하는 광범위한 사각지대의 존재하고 있음
◦ 2006년 기준 약 53만 가구 103만 명의 사각지대가 존재하는 것으로 추정됨(<그
림 18> 참조)
◦ 특히, 빈곤한 노인 1인 가구가 급증하면서 노후소득이 보장되지 않음에도 불구
하고 부양자가 존재하여 기초생보의 혜택을 받지 못하는 대상이 증가하고 있음
□ 둘째, 낮은 자활/탈빈곤/탈수급 실적 및 현황 파악이 미비함
◦ 기초생보 수급자 중에서 자활을 통해 얼마나 탈빈곤, 탈수급 하고 있는 지가 정
확히 파악이 되어야, 증거에 기반한 정책 수립을 통해 효율적인 지출이 가능함
에도 불구하고 이에 대한 파악이 미비함
◦ 특히, 근로능력자가 수급기간에 따른 탈수급
□ 셋째, 자활 및 탈수급 동기를 저해하는 기초생보 및 인접 정책들의 급여 및 혜택
제공에 따른 유인구조의 왜곡현상을 들 수 있음
◦ 최저임금 수준보다 수급액이 많기 때문에 근로 의욕 저하

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 ◦ 기초생보 외에 다른 정책들도 기초생보 수급자 기준을 사용하기 때문에 실제 혜
택은 상당히 크다고 판단됨
◦ 예컨대, 전기요금, 통신요금 등
□ 넷째, 아무 조건 없이 기초생보의 혜택이 주어지거나 조건부 급여의 실효성이 낮아
구직활동, 직업훈련 등의 자활을 위한 노력을 많이 할 경제적 유인이 작음
◦ 많은 국내와 해외의 기존연구들이 수급기간이 늘어날수록 복지 프로그램에 의존
적이 됨을 일관성 있게 지적하고 있음
◦ 근로 능력이 있는 수급자가 수급 지속기간이 길어지면, 인적자본의 감가상각으
로 인해 시장 복귀 능력이 큰 폭으로 저하됨
◦ 하지만, 수급기간에 대한 제한이 없어 구직활동의 노력이 매우 낮고, 비현실적임
◦ 실업급여 수혜자가 수급 초기에는 구직노력을 하지 않다가 급여 기간 마지막에
구직 노력을 증가시키는 점에 착안할 필요가 있음
□ 다섯째, 근로장려세제 등과 같은 근로유인을 제고하는 세제와의 연동 등을 통해 양
성화 시키는 것이 필요함
◦ 현재, 근로 능력 계층은 소득이 파악되어 세무 당국에 보고되는 공식 부문 보다
는 비공식 부문에서 노동공급을 함으로써 과세기반을 잠식되고 지하경제의 규모
가 커지는 경향이 있음
□ 이 밖에도 현재 부각되고 있지는 않지만, 차후 통일 후 북한 빈곤 계층에 대한 문
제 등도 공공부조 조건과 급여수준 등을 고민할 필요가 있음
□ 이와 같은 이슈와 관련해서 다음과 같은 대안을 제시해 볼 수 있음
□ 무엇보다 먼저, 빈곤선을 절대빈곤선에 기초한 공식빈곤선과 공공부조 정책에 기준
이 되는 공공부조기준선으로 이원화하 하는 것이 필요함
◦ 우리나라의 빈곤 현황은 기존에 산출되어 오던 공식빈곤선을 통해 파악하여 그
규모와 추이의 변화를 과거 측도와 어느 정도 일관성이 유지하면서도, 변화되는
경제, 문화 상황을 신속하게 반영될 수 있는 신축성을 확보하는 것이 필요
◦ 공공부조기준선은 경제 상황 뿐만 아니라 정치, 사회, 문화적 상황이 반영되어야
하고, 특히 국가의 재정상태를 고려해야 하기 때문에 빈곤현황 파악이 목적인
공식빈곤선과는 분리되어 운영될 필요가 있음

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 ◦ 또한, 공공부조기준선은 열등처우원칙에 따라 최저임금 및 다른 경제적 유인을
고려하여 빈곤완화에 효과적이면서도 노동유인 제고에는 효율적인 인 역할을 할
수 있도록 적절히 조정될 수 있는 여지를 확보하는 것이 바람직하다고 판단됨
□ 둘째, 공식빈곤율에서 제외 되거나, 공식빈곤선에는 포함되나 실질적으로 취약계층
에 대한 파악은 공식빈곤율을 보충하는 지표로 생산, 관리, 유지할 필요가 있음
◦ 학술적 목적 뿐만 아니라 정책적 목적에서도, 소득과 자산의 결합분포를 파악하
여 빈곤정책의 근거 및 기초자료로 사용하는 것이 필요하다고 판단됨
◦ 1인노인가구 및 장애 가구를 포함한 취약 계층에 대한 빈곤 현황을 파악하고,
이들에 대해서는 빈곤선을 따로 정의할 필요가 있음
□ 셋째, 자활/탈빈곤/탈수급과 관련해서는 근로가능 가구와 근로불가능 가구로 구분하
고 근로가능 가구에 대해서 조건부 급여 조건을 확대/강화하고 연속 수급기간, 생애
주기 수급기간을 한정하여 구직 노력 및 탈수급 유도하는 것이 필요
◦ 근로능력을 가진 기초생보 수급자가 18.3%(<표 41> 참조) 정도이고, 수급기간이
길어질수록 자활 가능성이 급격하게 저하되기 때문에 근로능력자의 경우에는 연
속수급기간을 제한하는 것이 필요함
◦ 이러한 제한이 효과를 내기 위해서는 생애주기 수급기간 역시 제한하는 것이 필
요함
□ 넷째, 탈수급 유인이 없는 이유가 암묵적 100% 세율이기 때문에, 이를 완화하는 즉
급여의 점감구간을 신설하는 것이 바람직하다고 판단됨
◦ 즉, 탈수급 이후에도 일부의 혜택을 일정 기간 동안 받을 수 있도록 해서 시장
노동공급에 따라 기초생보의 혜택이 급감하는 것을 방지하고
◦ 기초생보 수급자 기준으로 되어 있는 다른 복지 정책의 기준을 욕구별로 다양화
하여 기초생보의 자연스런 점감구간을 도입하는 것이 필요함

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 <부 록>

<부표 1> 소득정의의 국제비교 Ⅰ

LIS 분류 정의 우리나라에의 적용
노동자의 보수:
고용주 사회 보장관련
1. Wage and Salary
부담금이나 정부에 의해 근로소득
income
지급되는 질병수당 등은
제외
1+총자영업소득 근로소득+자영업소득
2. Primary income
재산소득 제외
( )

3. Primary income 2+실현된 재산소득 근로소득+자영업소득+재산소

재산소득 포함
( ) (귀속임대료 제외) 득
3+직업연금 +기타 근로소득+자영업소득+재산소
1)
4. Market income
현금소득2)
득+사적이전소득
4+사회보험 현금이전
근로소득+자영업소득+재산소
3)

+일반적 현금이전
득+공·사적이전소득=경상소득
4)
5. Gross income
+사회부조
5)

5-직접세-사회보장부담금
경상소득-직접세-사회보장부담
6. Disposable income
금
출처 : 유경준·김대일(2003), 소득분배 국제비교와 빈곤 연구
주: 1) 직업연금은 사회적 연금을 제외한 모든 연금(사적기업연금 등)
2) 기타 현금소득은 정기적인 사적이전, 별거부양비와 아동보조, 언급되지 않은 기타 정기
적인 현금 소득원
3) 사회보험 현금이전은 사고 또는 단기 장애급여, 장기 장애급여, 사회퇴직급여(노인, 퇴역
군인, 실업급여, 모성수당, 군인연금, 기타 사회보험)
4) 일반적 현금이전은 정부에서 지출된 아동 및 가족수당을 의미. 환급 가능한 소득세액공
제는 일부 국가의 경우 소득세에서 차감함
5) 사회부조는 소득 및 자산조사를 거친 모든 급여를 포함함(현금과 준현물)

- 93 -
 <그림 21> 소득의 종류

( 합산) ( 차감)
시장소득
민간이전소득
민간소득
공적이전소득
(공적연금, 총소득
기타사회보장수혜)
민간이전소득
가처분소득
소비세
( 또는 간접세)
세후소득
현물급여
(서비스)
최종소득

출처 : 박기백·성명재(2008), 조세·재정지출의 소득재분배 효과: 소비세 및 현물급여 포함

- 94 -
 <부표 2> 소득정의의 국제비교Ⅱ
통계청 LIS
비 퇴직금, 경조금,
경 연금일시금,
상 비경상적인 해당사항 없음
소 보조금, 보상금,
득 손해보험금 등
소 1. 근로소득 compensation of
employees
1차소득
2. 사업 및
gross
시장
부업소득 self-employment
income
(primary
income)
소득
경 3. 재산소득 realised property (market
income 총소득
상
가처분
income
득 소 occupational
) (gross
income) 소득
(+) 득
4.1
사적 pensions+other
4.이전
1) (dispos
cash income
소득 4.2 social
cash
insurance able
income
공적 transfers-social )
assistance
공적연금 social security contributions
비 사회보장부담금 공적연금 건강보험,
경 사회보험
( : ,
고용보험등 )
상
지 지 조세 direct taxes
소득세 재산세, 종합토지세, 자동차세 등)
출 출 기타 ( ,

(-) 비경상지출
소
비
지
출
출처 : 유경준·김대일(2003), 소득분배 국제비교와 빈곤 연구 인용
주: 정기적인 사적이전소득, 부양금, 양육비 등 기타 정기적인 현금소득임

- 95 -
 <그림 22> 수급자의 가구원별 현황

(%)
60,00070 62.562.1

50,00060
50
40,000
40
30,000
30
18.7
20,000
20 11.3
18.7
10,000 5.3 11.5
10 5.4
1.6 0.4 0.2 531
00
65,2562인가구7,451
1인가구 4,0185인가구 6인가구
3인가구 4인가구 598 7인이상가구
572

출처: 2010년 국민기초생활보장 수급자현황

- 96 -