Administrativo II Prof. Paulo Otero Inês Godinho

Inês Godinho Turma A 2019/2020
Direito Administrativo II
Professor Paulo Otero
2º Semestre
2º Ano
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Procedimento Administrativo (Artigo 1º/1 CPA): Via/caminho pelo qual se chega a uma decisão
administrativa. Conjunto sucessivo de atos e formalidades.
Exceções às regras gerais desse procedimento:
 Circunstância Extraordinária: permite que a administração não cumpra as regras do

procedimento administrativo (3º/2 CPA).
 Atuação Informal: atuação à margem do procedimento/ da forma.
O agir da administração pode ser visto da perspetiva da decisão (material/substantiva) ou do

ponto de vista do procedimento que leva à decisão (processual/procedimental/formal). Assim,
pode existir invalidade no procedimento ou na decisão. Ainda, uma invalidade a montante vai
ter implicações nos atos a jusante.
O procedimento administrativo tem 4 funções:
 Forma de limitar o arbítrio, visto que para decidir a administração tem de respeitar a
forma;
 Legitima democraticamente a decisão, pois quem fixa os termos desse procedimento é
a lei- expressão da vontade do povo;
 É uma forma de garantia dos particulares, assegurando a previsibilidade e segurança
jurídica, visto que pode impugnar a decisão se a administração se desviar desse
procedimento, bastando um ponto não ser seguido;
 Palco predileto das ponderações administrativas, sendo o lugar onde se deve ouvir
todos os interesses- o procedimento é o elemento nuclear do exercício da atividade
ponderativa da administração.
Existem procedimentos especiais- expropriação, marcação de provas orais, revisões de prova.
Artigo 2º/5 CPA: as regras do CPA (procedimento comum) são subsidiarias das regras dos
procedimentos especiais, com a ressalva de que se as disposições reconhecerem garantias
apepinas poderão ser aplicáveis se aumentarem essas garantias e não comportarem uma
redução face às garantias que já decorrem das regras de procedimento especiais.
Tipologia de Procedimentos:
➢ Quanto ao conteúdo/objeto da atuação procedimental: de natureza executiva (efetiva

anteriores decisões de natureza declarativa) ou de natureza declarativa (limita-se a
expressar uma vontade): será de 1º grau se traduzir uma primeira decisão sobre
determinada realidade factual e de 2º grau se visar uma reapreciação de uma anterior
declaração).
➢ Quanto à estrutura: unilaterais/autoritários (visam a formação e expressão da vontade
exclusiva da Administração pública) e bilateral/contratual (expressam a confluência
decisória de participação co-constitutiva dos cidadãos em termos paritários com a
Administração).
➢ Quanto aos efeitos produzidos: constitutivos (introduzindo alterações na ordem
jurídica, fazendo nascer, modificar ou extinguir situações jurídicas) e declarativos (não
introduzem alterações na ordem jurídica, limitando-se a clarificar, verificar a existência
ou a extensão de situações).
➢ Quanto à sua localização no espaço: intrasubjetivo (ocorrem entre estruturas orgânicas
ou serviços de uma única entidade), intersubjetivos (relacionamento procedimental de
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duas ou mais entidades públicas) e transnacionais (colocam em contato estruturas

orgânicas da Administração Pública portuguesa e outras estrangeiras).
➢ Quanto ao período temporal de duração: ordinário (decorre dentro dos prazos normais
fixados pelas regras), abreviado (encurtando os prazos ou suprindo atos e formalidades,
reduz os prazos ordinários) e urgente (num cenário de necessidade supre atos e
formalidades).
➢ Quanto a meios formais: materializado (o seu itinerário decisório revelado em papel),
eletrónico (o seu itinerário está consubstanciado em tecnologias informáticas) e misto
(ambos os meios são utilizados no procedimento)
➢ Simples ou complexos (aquele que é composto por vários procedimentos)
➢ Quanto aos interesses subjacentes: de interesse público (desencadeados pela
Administração, visam a prossecução de interesses gerais e a realização destes está a
cargo da Administração), de interesse particular (desencadeados por particulares com
o propósito de satisfação de interesses individuais ou de um grupo de pessoas, exigindo
a lei a intervenção da Administração), mistos (partindo tendencialmente de iniciativa
pública, visando em primeira linha a satisfação de interesse coletivo, carecem de uma
participação dos particulares para a sua implementação ou realização, sendo necessário
o interesse particular).
Dimensão Normativa do Procedimento Administrativo:
 Relevância do Direito da União Europeia e do Direito Internacional através de 2 fontes:

Convenção Europeia dos Direitos do Homem e Carta dos Direitos Fundamentais da
União Europeia. Artigo 267º/5 CRP: apresenta os propósitos do procedimento
administrativo: garantir a racionalização da atuação administrativa e garantir o
procedimento equitativo/justo/ devido procedimento legal (=artigo 6º
CEDH)→Princípio do procedimento equitativo. Os cidadãos têm um direito fundamental
a um procedimento equitativo. O artigo 267º/5 CRP não é exequível por si mesmo,
sendo o CPA que o executa. Nesse sentido, o CPA nunca pode ser alvo de uma revogação
simples porque executa uma norma constitucional. Por outro lado, uma nova lei de
procedimento administrativo não pode efetuar uma “desprocedimentalização” da
atividade administrativa, fazendo retroceder o nível já atingido.
Fontes Reguladoras do Procedimento Administrativo:
 Constituição;
 Direito Internacional e Direito da União Europeia;
 Lei geral (CPA) e leis especiais;
 Normas informais: usos, precedentes e costumes;
 Através do artigo 57º/1 CPA a margem de discricionariedade procedimental;
 Normas de natureza extrajurídica: técnicas, científicas, éticas e de trato-social.
Princípios interpretativos das normas procedimentais:
 Princípio da proibição do formalismo excessivo (8º, 108º/2 CPA): impedir que uma
determinada conduta tenha associados efeitos graves ou manifestamente
desproporcionados sem uma justificação razoável.
 Princípio Pró-ação: deve dar-se prevalência à decisão sobre o mérito face às questões
de forma ou formalidades (108º e 109º);
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 Princípio da economia processual: não devemos exigir diligências inúteis e deve-se

aproveitar o que já foi feito (60º/2);
 Princípio da segurança e tutela da confiança- que poderão evidenciar a relevância do
costume, usos e praxes na relevância do sentido da normatividade;
 Princípio do procedimento equitativo;
Natureza das normas processuais: Nem todas as normas do CPA são injuntivas (50º/56º?).
Mesmo dentro das normas injuntivas, há normas mais injuntivas que outas, visto que nem todas
têm a mesma força jurídica. O desvalor jurídico das normas é diverso, podendo esse ser a
inexistência, nulidade e anulabilidade (regra).
O artigo 163º/5 CPA apresenta que existem atos cujo valor jurídico é a anulabilidade, mas que
não causam a anulação, passando a ser meras irregularidades. Assim, poderá discutir-se se a
norma violada é mesmo injuntiva ou se a norma ao afastar o efeito anulatório permite que a
Administração escolha se cumpre ou não a norma. Portanto, importa questionar se o artigo
163º/5 habilita o incumprimento de normas injuntivas.
Destinatários do CPA: cidadãos1 (168º/7), Administração Pública e tribunais.
Passagem da decisão no caso concreto para um parâmetro normativo de decisão: precedente,

isto é, uma autovinculação dos órgãos da administração e, por força do princípio da igualdade,
imparcialidade e segurança jurídica, uma forma de decisão para o futuro.
Âmbito subjetivo do CPA (2º): todas as entidades da administração pública, todas as

autoridades públicas que não são parte da administração, mas que podem exercer atividade
regulada pelo direito administrativo (Ex. Presidente da República, Assembleia da República,
Tribunais quando praticam atos de administração pública), entidades privadas que têm uma
atuação pautada pelo direito administrativo.
Que matérias estão reguladas pelo CPA (2º): não há uma aplicação igual para toda a atuação
administrativa, isto é, o CPA não é igualmente aplicável a toda a administração. Mas há duas
matérias em que é aplicado a toda (incluindo aplicação técnica e aplicação privada- quando
aplica direito privado2): princípios gerais da atividade administrativa e as normas do CPA que
concretizam preceitos da Constituição/ princípios constitucionais. Há normas do CPA que só se
aplicam ao órgãos da administração pública: 20º a 52º. Por outro lado, o CPA aplica-se
subsidiariamente aos procedimentos especiais (2º/5). E se no funcionamento das regras do CPA
existir uma lacuna? Como é regulada/integrada? A regra no direito português quanto ao
funcionamento dos órgãos colegiais: na falta de norma especial podemos recorrer ao regimento
da Assembleia da República (aplicação subsidiária). Ex: é possível ao titular de um órgão colegial
enviar o seu voto por via de correspondência? O regimento da Assembleia responde que não.
Aplicação temporal do CPA (8º/1 do Decreto de Lei 4/2015 7 de Janeiro- aprovou o CPA): não
há nesse diploma qualquer norma transitória o que pode levantar dúvidas sobre a
inconstitucionalidade de se mandar aplicar a lei nova a situações que decorreram ao abrigo da
lei antiga. Há normas do CPA de 1991 que hoje ainda se encontram em vigor.
1 Se cidadão violar normas procedimentais imperativas: (1) preclusão ou preempção do exercício de uma posição
jurídica de vantagem ou de um ónus do particular; (2) pode habilitar um poder de livre apreciação da conduta em
causa pela Administração ou, justificar, a rejeição liminar do requerimento, ou o seu indeferimento limiar, o paralisar
do procedimento ou a sua extinção, incluindo fundamentar a ausência de dever d e resposta; (3) poderá ainda
consubstanciar efeitos sancionatórios de natureza pecuniária.
22 O direito privado que a administração aplica nunca é igual ao direito privado aplicado pelos privados.
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Aplicação espacial do CPA: qual a lei a aplicar a nível transnacional? O CPA não responde a este
problema, apenas o artigo 116º/4 tem um afloramento afirmando que a lei que rege em
questões de prova a validade de documentos é o Estado onde se emitiu o documento. Sempre
que está em causa uma questão de forma é face à lei administrativa do Estado de onde se emite
o documento que se apresenta a validade desse.
Princípios Gerais do Procedimento Administrativo:
 Princípios procedimentais (procedimento/caminho):

• Princípios regra (aqueles que normalmente têm de ser aplicados sempre)
➢ Princípio do Procedimento Equitativo: o caminho que leva à decisão é um
caminho que tem de obedecer a requisitos de justiça, especialmente
quando estão em causa efeitos prejudiciais/desfavoráveis para os
destinatários. Envolve 8 manifestações essenciais para que exista: audição
prévia dos visados (antes de ser tomada uma decisão a administração deve
ouvir os destinatários), que pode ser uma participação defensiva
(apresentar a defesa) ou ser uma expressão do direito ao contraditório
(tenho o direito de apresentar os meus contra argumentos); o acesso dos
interessados aos documentos (primeiro tenho de ter conhecimento dos
factos/razões que estão na base de uma pretensa decisão contra mim) que
envolve o conhecimento da língua ou facultar meios que me permitam ter
acesso à língua ou poder expressar-me na minha língua- envolve por vezes
a existência de um tradutor; a presença de um advogado (não é
obrigatoriedade mas é uma possibilidade) para a defesa dos seus direitos;
a decisão final tem de ser uma decisão que garanta a igualdade e
imparcialidade (se não o fizer, vai inquinar o direito a um procedimento
equitativo); fundamentação (tenho que saber aquilo que vem a ser a
possível decisão contra mim e também as razões pelas quais vem contra
mim uma decisão desfavorável para mim, exigindo-se que seja suficiente,
congruente, não podendo ser mínima nem contraditória- explique o
porquê da situação); prazo razoável (ideia de temporalidade favorável: a
decisão tem de ser tomada num prazo razoável, para garantir que não
existe incerteza); publicidade (não há procedimento equitativo se
existirem decisões secretas); e acesso aos tribunais (tenho que ter a
garantia de que posso impugnar- limita o arbítrio de quem vai decidir).
Este princípio não é apresentado no CPA de forma expressa, mas é
apresentado implicitamente. Está consagrado no artigo 6º/1 da
Convenção Europeia dos Direitos do Homem, com a particularidade de a
convenção estar pensada para um processo equitativo nos tribunais, mas
a jurisprudência considera que se não existir antes um procedimento
equitativo, nos tribunais também não exista. A Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia deu 2 passos (41º): o que era um
principio passou a ser um direito fundamental e a Carta está pensada para
a aplicação dos Estados Membros das normas da União Europeia, só os
vinculando quando está em causa a aplicação do Direito da União Europeia
(na aplicação do direito Português já não teriam)- mas existe um principio
da máxima abrangência, estando o direito administrativo nacional
também pautado por este direito. Em Portugal alicerça-se no artigo 16º e
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166º da CRP. Se for violado o princípio no seu núcleo essencial será nula a
conduta administrativa, para além de poder gerar responsabilidade civil.
➢ Princípio da adequação procedimental (56º): devemos flexibilizar/adequar
as normas do procedimento: adequar os meios aos fins. Poder
discricionário à administração para essa escolher o melhor caminho para
um certo fim, com respeito pelo princípio da economicidade, participação
e celeridade. Este princípio está também associado ao princípio da
adequação procedimental, presente vagamente no artigo 56º do CPA, que
determina que cada decisão deve sempre encontrar um modelo estrutural
de procedimento que se mostre adaptável e flexibilizável aos propósitos
visados, para que realmente possa existir procedimento equitativo. Este
proíbe a utilização de um procedimento diferente daquele que legalmente
deveria ser utilizado. Ocorre desvio de procedimento quando ocorre
substituição de procedimentos (utilização de um procedimento visando
obter um fim que a lei associa a outro procedimento), visando iludir as
normas legais sore o procedimento adequado, a competência ou a
garantia de eficiência. Há sempre situações de erro ou desvio de poder
(utiliza-se um procedimento cujo fim é proibido).
➢ Princípio do inquisitório (58º): a Administração não está à espera de que
as questões lhe sejam colocadas ou factos apresentados. Tem um papel
ativo, o que permite distinguir esta função da judicial. Pode decidir
independente do que lhe seja pedido e sem que lhe seja pedido. Nem
sempre é claro se a administração tem poder inquisitório (ex. concursos
públicos- os candidatos têm de escolher 5 obras, nem escolhem as
melhores ou até escolhem as menos más, o júri pode escolher outras que
não escolheu para avaliar?). É possível decidir algo de diferente (para mais
ou para menos) do que aquilo que se pede. Há um efeito dominó/ frutos
envenenados na árvore: o princípio inquisitório tem especial importância
no âmbito da recolha da prova. Assim, um vício na recolha da prova vai
implicar tudo o que a administração faça após, podendo contagiar a
decisão final. O tema da prova é essencial porque qualquer decisão
administrativa baseia-se no quadro factual. A prova tem como função
demonstrar a realidade factual e gerar no decisor uma convicção sobre os
fatos habilitando a decisão. Demonstrar a realidade factual significa: tenho
o direito à produção da prova e à sua contradição. Artigo 115º CPA: o
propósito é a descoberta da verdade material e todos os bens de prova
são relevantes, podendo a administração solicitar aos interessados meios
de prova (117º). A lei/administração pode ficar ónus de prova (116º),
apresentando que se não adotar certa conduta decorre daí certa prova.
Compete ao decisor com base nos elementos de prova decidir: liberdade
ponderativa com livre apreciação probatória- o decisor administrativo não
tem de ter certeza absoluta e inquestionável da decisão, bastando um grau
de probabilidade bastante elevado, tendo contudo que fundamentar a sua
decisão. Poderá ocorrer distinção entre a Verdade procedimental e
Vontade Real: pode acontecer que a vontade rela não é aquela que foi
apresentada na parte procedimental (Ex. prova oral pode acontecer que
por uma questão de nervosismo não seja capaz de demonstrar os factos).
Em matéria de decisão interessa a verdade procedimental. Por vezes a
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administração de um Estado preventivo pode muitas vezes, à luz do

princípio da prevenção, tomar decisões sobre as quais não haja provas
suficientes (Ex. em matéria de saúde ou alimentos- pensa-se que estão
estragados e suspende-se a sua comercialização). Interesse geral da
coletividade prevalece sobre o interesse individual.
➢ Princípio da colaboração (11º): poderemos falar em colaboração da
Administração com os particulares, colaboração dos particulares com a
Administração e ainda colaboração dos órgãos administrativos entre si. A
colaboração dos particulares com a Administração, nos termos do artigo
60º, está associado a 3 deveres: legalidade, veracidade e eficiência. A
colaboração envolve participação e pressupõe informação. A colaboração
dos órgãos administrativos entre si, à luz do artigo 66º, apresenta a
possibilidade de ser solicitado o auxílio para possibilitar uma melhor
preparação ou até a própria base factualmente relevante para a decisão
final.
➢ Princípio da preferência de meios eletrónicos (61º/1): a instrução dos
procedimentos deve ser feita, preferencialmente através de meios
eletrónicos visando um aumento das garantias, melhor acessibilidade,
mais eficiência e maior celeridade.
➢ Princípio a participação dos interessados: a participação pode ser
individual ou coletiva (petição; ou através de associações representativas).
Pode assumir 3 funções: é um mecanismo de colaboração (11º/1), pode
ser um ónus imposto ao interessado (116º, 117º e 119º CPA) ou como
direito ao contraditório (ir ao procedimento dizer que não concordo- 100º,
121º e 125º).
➢ Princípio da boa Administração: tanto é boa administração num
procedimento como quanto à decisão final. No sentido do procedimento,
tem uma ideia de base que é a da melhor solução para o interesse público:
não basta prosseguir o interesse público, há de o fazer da melhor
forma/maneira possível. Exige que a administração tenha várias hipóteses
(5º CPA): ideia de desburocratizar (não exigir nada que não seja
absolutamente necessário, evitar formalidades inúteis), ideia de eficiência
(ótima utilização dos recursos, maximização dos resultados perante os
meios que temos), ideia de economicidade (mínimo de custos, máximo de
vantagens), celeridade/rapidez, proximidade entre os serviços e as
populações. O fundamento da boa administração resulta do artigo 5º e da
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (41º- direito à boa
administração, sendo um direito fundamental dos cidadãos europeus). A
boa administração materializa-se através das seguintes figuras: princípio
da adequação procedimental (o procedimento deve-se adaptar à decisão),
ponderação dos interesses (para a melhor solução mas também para
justificar a relatividade dos efeitos da invalidade- é o sentido do artigo
163º/5 e do aproveitamento de atos inválidos), conferências
procedimentais3 (77º a 81º- visam evitar que em casos de procedimentos
3Estruturas administrativas ad hoc que, reunindo os titulares de competências instrumentais e de competências

decisórias, relativas a um ou vários procedimentos conexos, se destinam a exercer em comum ou em termos
conjugados competências de diversos órgãos administrativos, num modelo de coordenação do exercício de poderes,
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que envolvem a intervenção de várias entidades decisórias, se vá a cada

uma das entidades, permitindo juntar à mesma mesa todas as entidades.
➢ Princípio Da Decisão: toda a pretensão tem de ter uma decisão, mas não
significa que a decisão seja favorável. A decisão é um direito fundamental
(268º/6 CRP), sendo o direito de resposta inerente ao direito de petição.
Qual é o conteúdo possível da resposta? Tem as seguintes hipóteses: (1)
administração concede o que pedimos; (2) administração rejeita/indefere
o pedido; (3) administração rejeita liminarmente o pedido, isto é, nem olha
para o conteúdo do que estou a pedir porque falta um pressuposto que
justifique que a administração aprecie o conteúdo do pedido (ex. pedido
de revisão de prova fora do prazo); (4) administração solicitar o
aperfeiçoamento, pedido informações; (5) a pretensão foi formulada a
quem não tem competência para o efeito: a administração deve informar
que enviou para o órgão competente (fazendo esse envio oficiosamente-
41º/1 e 49º); (6) formulo a pretensão mas não há um dever legal de decidir
(13º/2): se no prazo de dois anos voltar a pedir o mesmo ao mesmo órgão,
esse não tem o dever legal de decidir, se as circunstâncias de direito e de
facto não se alterarem.
➢ Princípio do caso decidido/julgado administrativo: será que as decisões
administrativas que põem termo ao procedimento ou a um incidente do
procedimento são imodificáveis? Isto é, quando a administração decide, o
que é decidido nunca mais pode ser objeto de modificação? Se
respondermos que sim, isso aproxima as decisões das administrações das
decisões dos tribunais. Para responder a esta questão temos de escolher
qual prevalece: o princípio da segurança jurídica ou os princípios da boa
administração ou da boa prossecução do interesse público. Como
resolver? A questão tem a ver com o conteúdo das decisões: a regra é que
as normas que atribuem ou ampliam direitos são imodificáveis, havendo
um regime especial para a revogação e anulação de atos constitutivos de
direitos. Por outro lado, há que diferenciar entre situações de facto
variável (assentam em fatos de natureza variável)- não há caso julgado,
sendo atos estruturalmente precários (podem ser alterados)- e situações
de facto invariáveis (assentam em factos invariáveis)- há caso julgado, não
podendo ser revogados ou alterados.
➢ Princípio da administração aberta: administração transparente (17º/1),
envolvendo o acesso aos arquivos e registos administrativos e à
reprodução dos documentos, não sendo exigível que os requerentes ao
acesso tenham em curso um procedimento que lhes diga respeito.
Contudo, existe limites a esse direito: a administração aberta não pode pôr
em causa a segurança do Estado, nem a investigação criminal, o sigilo
fiscal, segredo no âmbito da propriedade intelectual e a privacidade das
pessoas. Tem de se ter em conta que a proeminência do direito, liberdade
ou garantia em risco fará ceder nesse cenário de colisão ou conflito o
direito procedimental previsto no artigo 268º/2 1º parte.
evitando que o interessado veja dispersa no tempo e no espaço a intervenção de uma pluralidade de órgãos sobre o
mesmo procedimento.
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➢ Princípio da gratuitidade (15º/1): o procedimento administrativo é

tendencialmente gratuito, salvo se a lei estabelecer o pagamento de taxa
por despesas, encargos ou outros custos suportados pela Administração
(15º CPA- reserva de lei). O artigo 161º/2 alínea k) CPA prevê que são nulos
quaisquer atos que criem a obrigação de pagamento de uma taxa ou
despesa procedimental sem estar prevista na lei.
➢ Princípio do uso da língua portuguesa (54º CPA): reuniões de órgãos
colegiais em língua estrangeira são inválidas, tal como aulas lecionadas em
língua estrangeira. As entidades públicas não podem relacionar-se com os
cidadãos através de língua estrangeira ou impor-lhes qualquer tipo de
relacionamento que não seja feito através da língua portuguesa, sob pena
da obrigação ser inválida tal como qualquer decisão administrativa
emergente dela (podendo gerar para os trabalhadores que exercem
funções públicas responsabilidade disciplinar). Procedimentos
administrativos transnacionais podem justificam que a língua do
procedimento não seja o português.
➢ Princípio da cooperação leal com a União Europeia (19º): o Estado
Português deve cooperar na implementação e execução da união
Europeia. Existe um dever de respeito e assistência mútua, a necessidade
da adoção de medidas adequadas a garantir a execução das obrigações
decorrentes do Direito da União Europeia, um dever de facilitar a ação da
União Europeia e um proibir de todo o agir que seja possível de colocar em
perigo a realização dos objetivos da União Europeia.
• Princípio Exceção (permite afastar os princípios regra/ válvula de segurança do
ordenamento. Existem valores mais importantes):
➢ Princípio do Estado de Necessidade Administrativa (3º/2 CPA): Tem como
pressupostos: (1) circunstâncias de facto extraordinárias- importância da
factualidade, tendo esta de ser fora do normal; (2) ameaça ou efetivo
perigo/risco de dano a bens ou a interesses públicos essenciais; (3)
urgência na ação administração; (4) a intervenção administrativa só pode
fazer-se através da preterição de normas habitualmente reguladores da
Administração. Essa preterição pode ter dois objetos: preterição das
regras de procedimento (estado de necessidade de incidência
procedimental) ou preterição das regras quanto ao conteúdo da decisão
(estado de necessidade de incidência substantiva/material). A falta de um
dos pressupostos determina a ausência de fundamento legal justificativo
do recurso ao estado de necessidade e a consequente invalidade da sua
invocação ou utilização para justificar a atuação contra legem. Pode
decidir-se de modo que normalmente seria ilegal, mas que o estado de
necessidade torna legal. Existe necessidade de um juízo de ponderação
(um bem de menor valor vai ser sacrificado no intuito de evitar o sacrifício
de um bem mais importante), de prognose (juízo projetado para o futuro:
se não decidir agora não será que há um risco agravado? Os bens podem
ser salvaguardados através de mios que não envolvam o afastar das
normas integrantes da legalidade normal?) e de adequação (as medidas
adotadas têm de ser idóneas para o objeto). O estado preventivo não
precisa de uma prova absoluta. Pode existir uma situação de estado de
necessidade administrativo e de estado de exceção constitucional, não
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sendo, contudo, necessário. Poderá ser um estado de necessidade

administrativa genérico (sem uma especifica área setorial de atuação) ou
um estado de necessidade administrativa circunscrito a um setor ou área
especifica de atuação. Qual o regime do estado de necessidade
procedimental? Se não existisse estado de necessidade as medidas
estariam feridas de vício de forma ou de incompetência (permite que
órgãos normalmente incompetentes se substituam aos órgãos
normalmente competentes para a prática de atos- substituição
extraordinária), sendo este uma justificação para a adoção de medidas que
normalmente não poderiam ser tomadas. Quais os limites? (1) o
procedimento equitativo (ainda se deve preocupar qual a solução mais
justa para o caso concreto- podendo, no entanto, existir uma contração ou
restrição do âmbito de operatividade desse principio, gerando o dever de
indemnizar o lesado); (2) os princípios gerais da atividade administrativa;
(3) normas que concretizam princípios da Constituição, na medida do
possível; (4) principio da proporcionalidade como proibição do excesso e
como adequação entre os meios e os fins; (5) possibilidade de controlo
judicial, sendo os tribunais os últimos garantes da juridicidade e da
ressarcimento dos danos. Qual é a natureza? Princípio geral vindo do
Direito Romano, sendo a sua origem costumeira, existindo mesmo que o
artigo 3º/2 não existisse. É a expressão (não é uma exceção princípio da
legalidade) de uma legalidade alternativa/excecional, envolvendo uma
clausula substitutiva do padrão de conformidade normativa da atuação da
Administração- forma-se uma legalidade alternativa.
 Princípios materiais (conteúdo da decisão) da atividade da administração:
• Princípios de incidência expressa na CRP: (SE PRECISAR LER NO LIVRO)
➢ Princípio da Juridicidade/Legalidade
➢ Princípio da Prossecução Interesse Público
➢ Princípio da Igualdade
➢ Princípio da Imparcialidade
➢ Princípio da Proporcionalidade, abrangendo a necessidade, adequação e
razoabilidade
➢ Princípio do respeito pelos direitos e os interesses legítimos dos cidadãos
➢ Princípio da Boa Fé
➢ Princípio da Justiça
➢ Princípio da Responsabilidade Civil: quem comete um dano deve ressarcir
quem sofreu o dano.
• Princípios gerais sem expressa formulação constitucional:
➢ Princípio da proibição/interdição do arbítrio: sempre que deparamos com
uma violação grosseira/patente da juridicidade ou quando há um desprezo
total pelo direito, ocorre arbítrio. Arbítrio consiste no decidido desprezo
patente e manifesto pelo Direito e pela Justiça, sendo uma violação
radical, absoluta e grosseira do princípio da juridicidade, envolvendo uma
atuação administrativa que se funda numa escolha do decisor eu expressa
uma vontade caprichosa. Nem sempre a proibição do arbítrio se reconduz
a uma violação da igualdade, podendo existir sem violação da igualdade.
A proibição do arbítrio impõe ao decisor o dever de se conformar com
padrões mínimos de respeito pela normatividade vinculativa. A
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arbitrariedade pode assumir duas modalidades: originária/própria

(quando a administração tem uma atuação arbitrária sem que as normas
a habilitem ou conformam sejam arbitrárias) ou derivada/consequente
(quando a arbitrariedade se localiza na própria norma legal). Há arbítrio
quando a situação de facto não tem coincidência com a situação jurídica,
ou quando a decisão se baseia em critérios sem nexo. Aquilo que nuns
casos é arbitrário pode noutros não ser arbitrário, tendo esta que ser
aferida atendendo à circunstância ou realidade factual em que se baseia.
➢ Princípio da concorrência: tem uma origem económica e postula ideias de
liberdade de exercício de uma atividade, não discriminação de condições
e o conhecimento de toda a informação por todos os intervenientes. É
relevante sempre que a atividade administrativa envolva a atribuição de
uma vantagem face a um recurso que é escasso- existe uma competição
entre os particulares, tendo de existir um mecanismo de procedimento
concursal, como forma de garantir a igualdade de oportunidades e de
avaliar o mérito dos concorrentes. Este concurso terá de ser aberto a
condições de igualdade, ao nível do acesso, avaliação e informação. O agir
administrativo deverá pautar-se pela publicidade de todas as intervenções
procedimentais, pela proibição de serem introduzidos obstáculos
procedimentais, pela proibição de favorecimento indevido ou de
preferência discriminatória, proibição da existência de informação
privilegiada de uns, proibição do favorecimento indevido ou de
preferência discriminatória, proibição genérica de alteração das propostas
apresentadas a concurso e pela necessidade das diferenciações apenas se
justificarem por via do mérito das propostas. O procedimento concursal
proíbe favorecimentos proibidos e toda a avaliação parte da concorrência
pelo mérito, através da observação de critérios objetivos. O tema da
concorrência tem especial relevância no âmbito da União Europeia. A
concorrência visa impedir situações de vantagem injustificadas entre
concorrentes que se encontram numa situação licita. A Administração
viola a concorrência quando usa a sua autoridade e confiança gerada pela
sua posição no sentido de obter vantagens A administração está proibida
de fazer de, por ação ou omissão, compactuar com: acordos entre
empresas que tenham como objetivo restringir ou impedir a concorrência
no mercado interno; abusos da posição dominante que possa afetar o
mercado interno; e concentrações de empresas que possam restringir ou
distorcer a concorrência.
➢ Princípio da Ponderação: é o método da decisão, resultado de uma decisão
final. Tem como razão a existência de vários princípios e interesses que
devem ser articulados, sendo a ponderação o balanceamento desses.
Pode levar a 3 cenários de vicissitudes: a recusa (atitude consciente) de
ponderação leva à invalidade da decisão; omissão de ponderação
(“esqueceu-se”); erro de ponderação, podendo ser um erro porque se
tomou em consideração o que não se deveria ter tomado ou não se tomou
consideração o que deveria ser tomado (põe em causa o principio da
imparcialidade), mas houve engano no balanceamento, havendo em
ambos os casos uma decisão inválida. É este princípio que leva a que o
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legislador negue o efeito anulatório a certos atos anuláveis ou atribua

efeitos a atos nulos.
➢ Princípio da atendibilidade da situação factual: quando a administração
age, esta conduta parte sempre de uma realidade factual que funciona
como pressuposto da decisão administrativa. A decisão administrativa
parte dos factos (como pressuposto- é aqui que tem relevância o tema da
prova- o estado de necessidade administrativa parte de uma realidade
excecional e a alteração da realidade factual leva à alteração das
circunstâncias; o erro sobre os pressupostos de facto ou sobre a base da
decisão inquina a validade da decisão; o caso fortuito ou de causa maior)
e chega a factos (como limite das suas decisões- principio da igualdade e
principio da proporcionalidade têm sempre que ter em conta a
factualidade de facto/ não poderá existir uma ausência patente de
correspondência entre a situação de facto e a decisão, sem que haja
arbítrio e desrespeito pelo principio da justiça). A realidade factual é
relevante como conteúdo do próprio agir da administração: precedente é
a atendibilidade da realidade factual que está na base de uma decisão
administrativa. A factualidade assume relevância como fundamento,
parâmetro e limite decisório da Administração. Assim, sob pena de
invalidade, todo o agir administrativo tem de atribuir sempre importância
à factualidade. A evolução da factualidade constitui um fundamento, à luz
da boa administração, para uma readequação procedimental e
reconfiguração decisória- clausula implícita de adequação da justiça
interna do agir administrativo ao circunstancialismo factual. Uma
incompleta recolha ou ponderação dos elementos factuais atinge o núcleo
do princípio da imparcialidade levando à sua invalidade.
➢ Princípio da Sustentabilidade: está hoje consagrado no artigo 1º-A/1 do
CCP. Esse princípio leva a que a administração tenha em consideração os
efeitos futuros da sua decisão, atendendo ao futuro na decisão presente.
Deverá existir um juízo de prognose, com base nos dados de experiência
existente, para que se preveja os efeitos na sua atuação no futuro e se
acautele as gerações futuras. Deverá garantir-se um mínimo existencial de
sustentabilidade futura, afirmando-se uma responsabilidade
administrativa direcionada para o futuro. Assim, a Administração não pode
satisfazer as necessidades do presente à custa de sacríficos impostos às
gerações futuras. Isto tem a ver com 2 temas: gerações futuras e os
impactos financeiros. Haverá violação deste princípio por omissão quando
a Administração não poderá os efeitos previsíveis de uma sua conduta ou,
por ação, quando adota uma postura predadora, utilizando os recursos a
favor unicamente da geração presente, pois a sustentabilidade envolve
uma gestão e uma utilização eficiente e racional dos recursos. A
sustentabilidade pode ser um pressuposto da decisão (penso hoje) ou um
efeito no futuro (o problema surge superveniente, revogando-se decisões
que foram tomadas à luz de um diferente pressuposto de
sustentabilidade): ou será inválida a decisão, por existir uma violação da
sustentabilidade superveniente, ou uma alteração das circunstâncias. Este
princípio traduz-se numa necessidade de justificação para que ocorra um
retrocesso quanto ao nível de proteção já alcançado, retirando-se ao
11
decisor a discricionariedade em conteúdos diminuidores da proteção

existente.
➢ Princípio da Precaução: numa sociedade de risco, a Administração cautelar
é aquela que age preventivamente, relevando o valor da segurança que
proíbe a omissão e inércia. A Administração tem um dever genérico de
intervir no sentido de evitar perigos e prevenir riscos imediatos,
neutralizando ou minorando os efeitos daqueles e de num juízo de
prognose, antecipar o surgimento de riscos abstratos (futuros e
indetermináveis ainda) Quais são as áreas prioritárias: saúde pública,
alimentação. Ocorreu uma ampliação das áreas de precaução, formando-
se um princípio geral de precaução no Direito Administrativo, que se
traduz na obrigação da administração adotar medidas apropriadas ou
adequadas a evitar ou minorar os seus possíveis efeitos, sempre que
existam riscos potenciais ou efeitos passíveis de lesar interesses da
coletividade. O Governo deverá antecipar e previr riscos. Quais os
pressupostos? À partida à uma incerteza factual, baseando-se num juízo
de prognose, com base nos conhecimentos científicos, por exemplo, não
tendo de existir uma configuração exata. Porquê? Porque a essencialidade
dos bens a preservar não deve ceder perante a ausência de prova científica
inequívoca. Há possível inversão de ónus da prova, devolvendo para os
administrados a demonstração que assim não é. Artigo 199º/ alínea g):
clausula de habilitação com limite do princípio da proporcionalidade,
sendo que este princípio nunca pode deixar de ser respeitado. Não há risco
0 em nada, podendo as medidas adotadas mostrar-se inadequadas, o que
exige a sua revogabilidade. Não será de excluir que a própria intervenção
administrativa gere novos e acrescidos riscos.
➢ Princípio da Boa Administração (em termos materiais/no ponto de
chegada): o conteúdo da decisão não se basta com uma qualquer
prossecução do interesse público, exigindo-se uma conduta apta para
alcançar a melhor solução, à luz de uma prossecução ótima do interesse
pública. Assume relevância os critérios extrajurídicos/do mérito da
decisão, isto é, conveniência e oportunidade, não sendo passível de
controlo judicial. Mas é possível o controlo judicial da adequação e do
balanço entre custos-vantagens (ATRAVÉS DESTE PRINCÍPIO OS TRIBUNAIS
PODEM AVALIAR O MÉRITO?/ADEQUAÇÃO?). Este princípio sujeita o
mérito da decisão ao crivo do princípio da proporcionalidade,
designadamente da adequação e razoabilidade face a um juízo
ponderativo de custos/benefícios.
➢ Princípio da moralidade administrativa: proíbe condutas ofensivas dos
bons costumes, vincula a atividade administrativa ao princípio da
seriedade e honestidade, impõe padrões éticos, conduta e de bom senso,
impede a fraude à lei (procura-se contornar a lei para atingir um resultado
que apesar de formalmente lícito, é ilícito) e situações da traição
administrativa (ex. pôr radares sem avisar; agente provocador- infiltra-se
numa organização, com o objetivo de instigar os outros a cometer atos
ilícitos). Assenta na justiça, imparcialidade, boa fé e ética. Situação de
improbidade administrativa: violação de pautas de honestidade e de
seriedade do agir administrativo, atingindo o núcleo axiológico do
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princípio da moralidade administrativa, gerando a invalidade da conduta

decisória e a sujeição do funcionário a responsabilidade disciplinar. A
violação da moralidade administrativa pode ser uma conduta
aparentemente conforme à legalidade: nomeações cruzadas de parentes,
por exemplo. Todas as funções do Estado são chamadas a densificar o
conceito de moralidade administrativa (legislador deverá fazê-lo quando
desenvolve a disciplina jurídica do agir administrativo).
➢ Princípio do Estado de Necessidade Administrativa (material): até onde
pode ir uma decisão quanto ao conteúdo nestas situações? É possível de
estado de necessidade praticar decisões que normalmente seriam
anuláveis (visto que a lei prevê atos anuláveis que não sofrem o efeito
anulatório em condições normais); em certos casos praticar atos que
seriam nulos, com respeito pelo princípio da proporcionalidade e com
respetiva indemnização e quando se verifiquem razões ponderosas; há
sempre um limite intransponível: 19º/6 CRP, visto que são atos que nem
são permitidos em estado de exceção constitucional. A jurisprudência do
Supremo Tribunal Administrativo permite que o estado de necessidade
administrativo possa habilitar a adoção de soluções decisórias limitativas
de direitos e interesses legítimos dos particulares, sem prejuízo do dever
de indemnizar (ocupação militar de imóveis quando existam perigos
iminentes e atuais relacionados com o terrorismo, colocando em causa a
defesa do território ou a não aplicação de sanções disciplinares,
justificando-se e desculpando-se certas condutas de funcionários públicos.
Contudo, o estado de necessidade não justifica a prisão que sem indícios
de culpa ou sem situação de urgência, se mantém em largos períodos de
incomunicabilidade, nem pedir ao particular que aceite não impugnar a
vertente desfavorável da conduta, em troca de uma decisão parcialmente
favorável).
Formas da atividade administrativa
A atividade administrativa traduz, em princípio, sempre uma conduta voluntária, da qual emerge
efeitos ou consequências jurídicas ou então cria, modifica ou extingue situações jurídicas.
Contudo, nem todos os efeitos jurídicos causados envolvendo a administração assentam em
condutas voluntárias: meros factos jurídicos, que sendo acontecimentos independentes da
vontade, podem produzir efeitos jurídicos; factos jurídicos objetivos, visto que a conduta
administrativa pode ter na sua origem factos involuntários; a atuação administrativa pode ser
desencadeada por uma pluralidade de factos jurídicos.
A atividade da Administração consiste sempre num conjunto de opções e decisões que, são
tomadas por uma estrutura orgânica e que levam a um ato, podendo esse traduzir uma conduta
por ação ou por omissão, sendo certo que é exteriorização da vontade que permite dar
relevância à vontade (sendo por vezes essa relevância vontade exteriorizada dependente da
intenção).
Atos Simples e Atos Complexos: os primeiros traduzem a expressão da vontade de uma única
estrutura decisória (vontade de um titular singular ou vontade de uma pluralidade de titulares-
órgão colegial), enquanto que os segundos conjugam a intervenção participativa decisória de
duas ou mais estruturas orgânicas (podendo isso fazer-se em posição de igualdade ou posição
de desigualdade).
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Ato Não Normativo e Ato Normativo: no primeiro, as decisões administrativas têm como
destinatário uma ou várias pessoas determinadas ou determináveis, tendo eficácia interpartes,
e no segundo, as decisões têm como destinatários uma pluralidade indeterminável de sujeitos,
tendo eficácia erga omnes. Pode ainda acontecer que o ato seja misto: sejam determinados ou
determináveis uns sujeitos e simultaneamente outros destinatários sejam indeterminados.
Nem sempre a vontade administrativa é suficiente para produzir os efeitos desejados, não se
bastando a atuação administrativa com uma declaração de vontade, quando é precisa a
colaboração de outras pessoas- contrato administrativo. Por outro lado, certos atos da
administração exigem para produção de efeitos a aceitação por parte do destinatário (ex. atos
de nomeação) e se esta não se verificar o recorrer aos tribunais. Ou a produção de efeitos
jurídicos pode nem sequer depender da vontade, exigindo uma atuação física ou material, não
bastando a intenção, ordem ou ato.
Diversidade de formas de atividade administrativa:
 Envolvem a prática de atos jurídicos e que não envolvem a prática de atos jurídicos
(atuação material);
 Atos jurídicos regidos pelo direito público e atos jurídicos regidos pelo direito privado;
 O silêncio/omissão/inércia tem um significado procedimental sendo possível de
produzir efeitos: responsabilidade civil
 Importância das condutas administrativas de facto que podem ter relevância jurídica:
comportamentos factuais concludentes; precedentes; expectativa.
 Existem condutas que são juridicamente irrelevantes, como por exemplo, as palavras de
circunstância de um ato oficial, não se podendo tomar como uma verdadeira declaração
de vontade.
Formas de atividade administrativa jurídica e pública
Agir administrativo que se consubstancia na produção de atos jurídicos e cuja essência

reguladora se encontra sujeita a um regime substantivo de Direito Público- o regime material
ou substantivo (pelo menos os seus principais aspetos) da atividade jurídica pública do Direito
Público faz-se à sombra do Direito Administrativo.
Estamos perante atos jurídicos, que, quanto ao âmbito de eficácia dos efeitos, podem ser
internos, se esgotam os efeitos dentro da Administração, não tendo como propósito modificar
a esfera jurídicas dos cidadãos, ou externos, se ultrapassam a fronteira da Administração,
colocando a Administração e os cidadãos em contacto. Noutro sentido, quanto ao alcance da
vontade administrativa, os atos poderão ser simples ou não negociais, se os efeitos são pré-
determinados na lei, não há margem de discricionariedade, e intencionais ou negociais se há
liberdade de celebração e de estipulação- grande margem de discricionariedade.
➢ Regulamento: ato normativo proveniente de um órgão da administração no exercício

da função administrativa. Regulamentos são internos ou externos, consoante esgotem
ou não os seus efeitos no interior da administração, sendo relevante perceber que a
competência para emanar regulamentos interno não carece de lei habilitante, sendo
um poder de base consuetudinária. Regulamentos são de execução ou independentes,
consoante complementem/pormenorizem uma lei ou não estejam amarados a uma lei,
tendo origem na dinamização de um conjunto de leis ou diretamente alicerçado na CRP
(só se verifica em relação ao Governo- 199º alínea g)). Regulamentos são de
operatividade mediata ou imediata, consoante careça de um ato administrativo para ser
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aplicado ou produzam os seus efeitos diretamente sem dependência de um ato de

aplicação ao caso concreto, tendo como diferença a impugnação, visto que no primeiro
caso é impugnado o ato que aplica o regulamento e no segundo impugna o
regulamento. Regulamento são de base contratual ou bilateral se a fonte do
regulamento é um contrato (contratos de concessão, a entidade concessionária pode
elaborar regulamentos). O CPA (135º) só se aplica aos regulamentos externos- ocorreu
com o novo código uma desprocedimentalização dos regulamentos internos (visto que
eram regulados pelo CPA de 1991) e um retrocesso na implementação da exigência
constitucional (CPA é uma norma executiva da CRP): ou entendemos que a solução do
código velho ainda se aplica aos regulamentos internos, por via da inconstitucionalidade
ser razão da repristinação da solução legislativa anterior (o que não parece muito
correto, visto que a norma tem de ser considera inconstitucional por intervenção
judicial) ou entendemos que se aplica por analogia as disposições dos regulamentos
externos prevista no CPA aos regulamentos internos, sendo essa a posição defendida
pelo Professor.
➢ Ato Administrativo: escola de Lisboa e escola de Coimbra distinguem-se por a segunda
considerar que o ato é uma estatuição autoritária e produz efeitos externos e a primeira
considerar que a externalidade não é necessária (delegação no subalterno por
exemplo). O código de 1991 consagrava o conceito de Lisboa e o de 2015 consagra do
de Coimbra (148º). Ato Administrativo pode definir-se como um ato jurídico unilateral
proveniente de estruturas que exercem poderes administrativos e procura definir o
direito aplicável a uma situação individual e concreta, produzindo efeitos sem
necessidade de assentimento dos destinatários. Diferenciam-se do ato administrativo,
mas não deixam de o ser: os atos coletivos que têm como destinatário um órgão
colegial; atos plurais, que são verdadeiramente um conjunto de atos administrativos
unificados formalmente- há tantos atos administrativos quanto os destinatários-
produção de efeitos administrativos a uma pluralidade de destinatários determinados;
atos gerais, surgem para uma situação concreta de aplicação imediata a um conjunto de
pessoas determinadas ou determináveis de um certo local4; atos administrativos
híbridos, isto é, que são parcialmente regulamentos- resolução ao BES. Os atos são
decisórios ou instrumentais, consoante contenham uma decisão ou
auxiliam/preparam/executam uma decisão. Atos são constitutivos ou declarativos,
consoante introduzam uma alteração na ordem jurídica ou verifiquem/constatem uma
situação existente. Os atos constitutivos podem ser primários ou secundários,
consoante traduzam a primeira disciplina/decisão sobre uma determinada matéria
(primeira definição do direito no caso concreto) ou incidam sobre atos anteriores (ex.
revogação/derrogação/confirmação). Atos são consensuais ou não consensuais,
consoante assentem num acordo entre a administração e o destinatários ou não. Atos
têm autotutela executiva ou não, consoante possam ou não ser aplicados pela força, se
houver incumprimento voluntário do destinatário- 176º/1 CPA- a autotutela
administrativa deixou de ser um princípio geral de Direito Administrativo Português.
Distingue-se ainda em atos que podem ou não ser objeto de contrato, consoante
pudessem ou não (por lei ou por sua natureza) ser antes contratos administrativos.
Onde está o regime jurídico do ato administrativo? 148º CPA só disciplina os atos
administrativos externos de atos decisórios, ao invés do código de 1991, visto que os
4Os sinais de trânsito são regulamentos de operatividade imediata. A determinação de que o sinal será colocado
naquele local é um ato administrativo. Discricionariedade ou arbitro no estabelecimento de limites de velocidade?
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atos internos afastados com incoerência, visto que a delegação de poderes,

convocatória e ata dos órgãos colegiais e pareceres da administração regulada pelo CPA.
A solução é a da aplicação analógica do regime do CPA pensado para os atos externos
para os atos internos, até porque o artigo 2º/1 CPA apresenta a submissão ao CPA e os
atos instrumentais, sendo acessórios aos atos decisórios deverão também ser sujeitos
às regras aplicáveis a esses.
➢ Meras declarações negociais: são agir da administração individual perante casos e
situações concretas, mas que não se reconduzem a atos administrativos. A diferença
está: o ato é uma definição unilateral do direito ao caso concreto (autotutela
administrativa); nos atos, em regra, a administração pode usar a força para aplicar o ato.
Nas meras declarações a administração limita-se a dar uma opinião, expressando uma
vontade, sem a impondo ao destinatário, não sendo preciso que esse impugne o ato. A
administração se quiser impor a sua visão, é a administração que tem de ir ao tribunal
para arranjar um título para poder impor ao destinatário a sua opinião. A administração
está em plano de igualdade com o particular. As decisões não têm ius imperii, como por
exemplo artigo 307º Código dos Contratos Públicos: no âmbito da interpretação e juízos
de validade sobre contratos públicos, a administração pode definir o seu sentido das
clausulas contratuais, mas a sua definição depende da concordância do particular, pois
se este não concordar, a aplicação da definição só pode ser imposta através do tribunal;
a fixação do montante de indemnização que a administração deve pagar também só
vigora se o particular concordar. Se a administração teimar em aplicar as meras
declarações negociais, sem o título judicial que é exigido, ela age em usurpação de
poderes, sendo o seu ato nulo. Podem existir comportamentos factuais concludentes,
podendo as declarações ser tacitas, isto é, são extraídos atos administrativos desses
comportamentos factuais.
➢ Contratos Administrativos: forma bilateral do agir da administração, que se desenvolve
mais a partir do século do XIX, com enfase no final do século XX, com o Neoliberalismo.
O direito da União Europeia reforça o peso dos contratos administrativos, existindo no
plano europeu regras comuns quanto a estes. Nem todos os contratos da administração
são contratos administrativos, visto que esta pode usar contratos privados (forma
jurídico-privada). O Contrato Administração envolve sempre um contraente público e
está substantivamente regulado pelo Direito administrativo. Quais são os principais
tipos? Há entre uma entidade privada e uma entidade pública; entre entidades públicas
(contratos interadminsitrativo). Os contratos podem ser de atribuição (prestação
principal pertence a entidade pública) ou de colaboração (prestação principal pertence
a um particular). O regime substantivo dos contratos públicos obedece a duas regras: se
o contrato diz respeito a prestações submetidas à concorrência, o regime procedimental
e substantivo é regulado pelo Código dos Contratos Públicos (1º/6 CCP e 16º/1); se as
prestações não estar submetidas à concorrência, o regime processual está no CPA e o
regime substantivo está no CCP.
➢ Convénios Administrativos Interorgânicos: não são contratos, são acordos entre dois
ou mais órgãos ou serviços de uma mesma entidade pública. Visam regular a
organização, funcionamento, exercício dos poderes da respetiva atividade. Não há um
regime geral, visto que por serem internos não estão sujeitos ao CPA. Mas o CPA regula
3 fontes destes: acordos Endoprocedimentais (57º), auxílio administrativo que pode ser
feito através dos convénios (66º) e conferências intergovernamentais que podem
assentar na forma de convénios.
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➢ Atos Processuais da Administração: a administração tem de agir junto dos tribunais,

podendo defender as suas posições ou contrariar as posições jurídicas dos particulares.
Ora, a intervenção da administração junto dos tribunais gera atos processuais. Pode
aparecer como autora (desencadeia a ação) ou como ré (é contra ela que é
desencadeada a ação), mas em ambos os casos pratica atos de incidência processual.
Existem atos que exigem a intervenção do juiz e outros que não dependem da
intervenção do juiz (ex. confissão). O regime está nas leis processuais: lei respeitante ao
processo nos tribunais administrativos, CPC, lei da arbitragem voluntária e ainda em
disposições avulsas (clausulas contratuais). Estes atos têm sempre de ter a montante
uma habilitação jurídico-administrativa, exigindo-se um título que atribua competência.
Formas de atividade jurídico-privadas da Administração: são regidas pelo Direito Privado,

sendo a Administração chamada a aplicar o direito privado. No silêncio da lei presume-se que a
Administração age segundo o direito público, sendo necessário um título de habilitação para
aplicar o direito privado. O direito privado aplicado não é exatamente igual- é administrizado
(2º/3 CPA), o que significa que a atividade jurídico-privada se caracteriza pela produção de atos
jurídicos que são substantivamente/materialmente pelo direito privado.
➢ Atos Jurídicos Simples: situações em que há vontade da ação e atuação, mas não há
relevância da vontade de estipulação.
➢ Negócios Jurídicos Unilaterais (ex. denúncia de um contrato, aceitação de uma herança
por um município).
➢ Negócios Jurídicos Plurilaterais: contratos de direito privado que a administração
celebra. A sua diferença com os contratos administrativos não está nem nos sujeitos
porque são sujeitos públicos que podem intervir. Se a prestação em causa nestes
contratos estiver sujeita à concorrência, o contrato rege-se materialmente pelo Direito
privado, mas o procedimento da feitura do contrato é regido pelo CCP ou por lei especial
(mesmo que não estejam submetidos, mas que atribuam vantagens). Contratos públicos
são mesmo aqueles que possam ser materialmente regidos pelo Direito privado, sendo
a natureza pública conferida pelo respeito do procedimento público. 202º/2 Código do
Procedimento Administrativo.
Atividade Não Jurídica da Administração: atuações administrativas que não se traduzem na

produção de atos jurídicos. Todavia, podem não produzir atos jurídicos, mas alicerçam-se
sempre numa norma jurídica e podem produzir efeitos jurídicos colaterais (ex.
responsabilidade).
➢ Operações Materiais: visão transformar a realidade (ex. busca policial, processo de

vacinação). O estado de bem estar nunca teria materialização se fossem apenas atos
jurídicos. A materialização do bem estar (satisfação das necessidades coletivas) passa
por esta operação material. A definição jurídica precisa de ser efetivada. Há em todas
as operações materiais um pressuposto jurídico (norma habilitante) e há uma atuação
material pautada por princípios jurídicos. A atuação material não prescinde do direito
antes, após ou no momento da sua efetivação. Podem ter relevância ou não
constitucional. Podem ser preparatórias ou de execução de atos jurídicos. Podem ser
operações materiais instantâneas ou continuadas. Podem ser juridicamente habilitadas
ou sem título (ex. a Administração avança para demolir uma construção que acha ser
ilegal, e não tem título, sendo uma atuação de facto lesiva, que será inválida, podendo
levar a responsabilidade civil, disciplinar ou criminal). O artigo 2º/3 CPA regula essas
operações. A quem se deve imputar os efeitos dessas operações? É uma conduta da
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entidade pública, sendo essa que responde (seu património) em caso de dano ou é uma
conduta imputável ao funcionário que agiu indevidamente, sendo o património deste
que responde.
➢ Atuação Informal: traduz a flexibilidade/consenso/negociação do agir administrativo.
Exclui processos autoritários. Não envolve a emissão de atos jurídicos formais, mas
forma normas que vinculam a atuação. Atuação marginal às normas procedimentais (ex.
aulas através de vídeo). Os conselhos, recomendações, advertências, tolerância face a
situações de facto. Pode ser praeter legem ou, em alguns casos, ser contra a lei,
podendo devido à prática, levar a uma convicção de obrigatoriedade, que leva a uma
normatividade não oficial. Não tem uma regulação jurídica, mas a esta aplicam-se as
regras do 2º/3 do CPA- vinculação às normas que concretizam preceitos da CRP e aos
princípios do 266º CRP. Esta atuação pode gerar responsabilidade civil da
Administração, pois pode criar-se expectativas face à atuação informal.
➢ Atuação Política: pode no seu agir praticar atos com cunho de natureza política, pois
não é alheia à política (Ex. linhas programáticas, opções políticas, resoluções Conselho
de Ministros que é órgão político e administrativo). Podem ser unilaterais ou bilaterais
(pacto municipal). Podem existir puros atos políticos, como um ato de geminação de
cidades. Podem existir atos políticos mistos (ex. destituição de um Reitor).
Conformidade ao CCP e Direito Administrativo.
Omissão Administrativa: a Administração Pública pode não agir quando deveria. O silêncio da
administração pode ter relevância jurídica. Nem sempre o agir da administração é a expressão
de um pedido de um particular, podendo acontecer que a Administração passe um prazo para
decidir. Pode existir uma inércia jurídica ou declarativa: não pratica um ato jurídico, podendo
este ato ter duas origens: de base pretensiva (formulação de uma pretensão) ou sem base
pretensiva (ex. não emitir um regulamento no prazo de x por determinação da lei) ou inércia
factual: não adota uma conduta factual, podendo ser uma omissão de autotutela executiva
(recusa por inércia de executar uma decisão judicial) ou em termos prestacionais (greve).
Regime: ao incumprimento de um dever legal de decidir, a inércia é ilegal, mas nem sempre há
tutela jurisdicional efetiva (os tribunais não se podem substituir à administração). A inércia pode
gerar danos e existir responsabilidade civil. A inércia pode ser fonte de expectativa dos
particulares, por tolerância ou então através de supressão de posições jurídicas. A omissão pode
ser de formalidades na feitura de regulamentos. A omissão pode ser de natureza contratual ou
respeitante a convénios interorgânicos. O particular formula uma pretensão à Administração e
esta não responde no prazo previsto. Como se interpreta o silêncio? 129º CPA determina que a
regra é que a inércia corresponde a indeferimento da pretensão, adquirindo o particular a
possibilidade de utilização das garantias administrativas e tutela jurisdicional (66º CPTA). Mas
há casos em que o silêncio da administração equivale a deferimento (130º CPA). Comunicação
prévia (134º). Silêncio como meio de declaração no âmbito do direito civil (218º).
Regime comum a todas formas de agir da administração
Quais são os elementos estruturais?
 Competência: tem a ver com a habilitação para agir. Há diversos níveis de competência:
(1º) separa o hemisfério público do hemisfério privado- se as entidades públicas
ultrapassam a fronteira há violação de direitos fundamentais, praticando atos nulos; (2º)
no hemisfério público podemos diferenciar à luz da separação de poderes diferentes
poderes, e quando uma entidade de uma função invade outra função existe usurpação
de poderes (162º/2 a) CPA- nulos); (3º) dentro da função administrativa, há repartição
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de atribuições entre diferentes entidades públicas e quando um órgão pratica um ato

que se integra na esfera de outra entidade pública, há incompetência absoluta e o ato
é nulo. No âmbito da atuação governamental, apesar do Governo ser um órgão, cada
ministério tem atribuições próprias, e, portanto, se o ministro A pratica um ato que é da
esfera de poderes do ministro B, haverá um caso de incompetência absoluta, sendo o
ato nulo. Pode existir incompetência absoluta externa, se uma entidade pública
estrangeira intervém na área de atuação de uma entidade pública nacional ou vice-
versa. A competência pode ver-se de forma restrita/rigorosa: conjunto de
poderes/faculdades tendo em vista prosseguir os fins de uma entidade pública, sendo
esse conceito analisável dentro de cada entidade pública, pois os órgãos têm
competências próprias. Se um órgão da mesma entidade pratica um ato que é da esfera
de competência de outro órgão, há incompetência relativa, sendo o ato anulável.
Podem existir situações de incompetência relativa conjunta ou parcial. Podem existir
casos de uma incompetência relativa menos grave: competência delegada que não foi
delegada, mas que os poderes eram delegáveis, e o delegado pratica atos, pois tem a
nua titularidade dos poderes, só não tem o exercício por falta da delegação de poderes.
Erro sobre a competência: o órgão pensava que tinha a competência, ou pensa que não
tem os poderes quando a realidade os tem. O erro pode ser justificável, por exemplo de
existirem diversas normas que se contrariam, mas atenção, poderá ser também
injustificável, quando alguém agiu e os tribunais decidiram anular os atos, por
considerarem que o órgão não é competente, depois não pode voltar a agir. Ilicitude da
competência: órgão sabe que não tem competência, mas ainda assim pratica o ato. Isto
pode ter relevância em sede de responsabilidade civil do titular. Note-se que a
incompetência pode ser positiva (decido e não sou competente) ou negativa (não
decido, sou competente e deveria ter decidido). Regras: 36º, 37º, 40º (autocontrolo da
competência). O órgão incompetente tem sempre competência para anular o ato que
praticou incompetentemente, tendo como controlo o autocontrolo da validade,
existindo o dever de remover da ordem jurídica a intervenção decisória ferida de
incompetência. Competência obedece ao principio da legalidade, mas existem outros
dois princípios importantes: principio da flexibilidade das regras de competência (a lei
pode tornar mecanismos que tornem moldável a definição legal da competência-
elasticidade das normas definidoras de atribuições- como por exemplo o principio da
subsidiariedade: tudo aquilo que a esfera decisória mais pequena possa fazer, não deve
ser decidido pela esfera decisória de nível superior. E aquilo que não poder ser feito pela
primeira, pode e deve ser feito pela estrutura de âmbito mais amplo- 6º CRP; principio
da supletividade do direito do estado: o Estado pode intervir sobre a esfera de
competência das entidades menores com normas que podem ser afastadas pelas
entidades menores, podendo intervir para integrar lacunas, responder a uma inércia-
228º CRP; prevalência do direito do Estado: há matérias de tal forma importantes em
que o Estado pode impor a solução). No direito português é excecional que exista
apenas um único órgão competente, existindo vários órgãos competentes sobre certa
matéria (ex. através da delegação de poderes; situações de substituição, isto é, sempre
que uma estrutura decisória age no lugar ou em vez de outra estrutura decisória, por
habilitação da lei (senão haveria incompetência), sendo este órgão excecionalmente
competente- 199º/g) admite a substituição- existem dois órgãos competentes;
competência sobre as questões prejudiciais (38º), conferências procedimentais
(168º/1), identidade de competência revogatória (169º/3), 169º/2, o conhecimento da
nulidade que pode ser feita por qualquer órgão; poder de emitir ordens e instruções
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pelo superior hierárquico). Não há o risco, se há vários órgãos com competência, de

conflito decisório? Não, pois há formas de competência de exercício sucessivo ou
subsidiário (um só pode exercer quando o outro não poder exercer) ou então há o efeito
preclusivo (quando um decide o outro deixa de ser competente, e se atuar: ou revoga o
anterior ou produz o efeito destrutivo sem ser competente. Ex. se o delegado age antes,
o delegante pode sempre revogar, mas se o delegante agiu primeiro, o delegado não
pode agir sob pena de invalidade). O titular do órgão tem de ter um título de investidura
(habilita-o a exercer esses poderes): ato de nomeação ou contrato de exercício de
funções públicas. Se ele age antes da investidura há uma situação de incompetência em
razão do tempo, se age depois de ter pedido o título habilitante há uma situação de
acompetencia. Pode acontecer que não tenha título de investidura: pode acontecer por
com consciência (ex. falso médico, falso professor), existindo crime por usurpação de
funções públicas; ou aparece como funcionário de facto, exerce sem ter título jurídico.
O funcionário tem ainda de tomar posse, se agir antes disso sem cobertura legal haverá
acompetencia. Pode exercer funções, tendo título, investidura, mas estar proibido de o
fazer (Ex. sanção disciplinar ou impedimentos). O problema pode ser também o de ter
uma capacidade diminuta de decisão (ex. governo de gestão), e se praticar atos fora do
princípio da proporcionalidade e necessidade, são feridas de incompetência.
 Vontade: as pessoas coletivas têm a vontade expressa através dos seus órgãos. Há uma
dupla ficção: as pessoas expressam a vontade através dos órgãos e os órgãos só podem
expressar essa vontade pelos seus titulares. A vontade aponta para a intenção
subjacente a uma conduta. A declaração é um elemento essencial para se apurar a
vontade. É no procedimento administrativo onde se prepara a formação da vontade e
onde se executa a vontade da administração, existindo uma dupla imputação: a vontade
dos titulares é tomada como a vontade do órgão e a vontade deste é tomada como a
vontade da pessoa coletiva. A vontade é importante para saber se é uma vontade livre
e esclarecida e para se averiguar a licitude dos motivos que levam à decisão. Permite
perceber a convergência entre a vontade real e a vontade declarada. A vontade é muito
mais relevante nas áreas de discricionariedade, pois nas restantes, a administração
expressa a vontade da lei, sob pena de invalidade- vontade dirigida pela lei. Mesmo
neste segundo caso, a vontade é relevante, visto que a coação física ou violência sobre
o titular gera a nulidade do ato (161º/2 f) CPA). A vontade dos órgãos colegiais é apurada
nos termo dos artigos 21º/35º CPA. Nem toda a vontade administrativa tem igual peso,
pois há vontades que são prevalecentes (ex. superior hierárquico e subalterno). Vontade
psicológica do titular do órgão tem importância, visto que a falta absoluta da vontade,
determina a inexistência jurídica. Se há coação física ou violência, não há vontade e,
apesar da lei dizer que são nulos, podemos reconduzir a inexistência do ato. A falta de
vontade no âmbito das declarações não sérias, não há consciência da declaração. Quais
são os requisitos da vontade: liberdade e esclarecimento, deve haver convergência
entre a vontade real e a vontade declarada (o principio geral é o da prevalência da
vontade declarada, devido à tutela da confiança e boa fé, só não será assim se o
particular conhecia a divergência ou se contribuiu para essa divergência. A divergência
pode ser intencional- unilateral e bilateral (simulação -o ato simulado é nulo), a
motivação deve ser conforme ao direito nomeadamente ao motivo principalmente
determinante de um ato. Podem existir vícios na formação de vontade: coação moral,
erro simples e erro por dolo. Podem existir vícios na expressão da vontade. Erro pode
ser sobre as circunstâncias de facto ou um erro de direito (ex. penso que a norma me
atribui competência e ela não o faz). O erro pode ser simples ou qualificado por dolo,
20
quando há intenção do próprio ou produzido por terceiro. O erro pode incidir sobre a
competência, destinatário, identidade ou qualidades do objeto, pressupostos de facto,
base do negócio ou sobre pressupostos de direito, causa, fim forma ou formalidades. O
CPA é omisso sobre a matéria do erro, devendo aplicar-se o Código Civil. 168º/1 CPA
pode extrair-se que gera anulabilidade do ato. O erro é uma fonte autónoma de
invalidade.
 Causa: envolve uma relação entre uma conduta administrativa e duas realidades que
são anteriores à conduta administrativa: circunstâncias de facto ou de direito que
funcionam como pressuposto objetivo da conduta administrativa e as razões que
determinam o sentido da vontade psicológica do decisor, isto é, pressupostos
subjetivos/ motivações da decisão. Será que a relação é adequada? Que os pressupostos
objetivos e subjetivos são válidos? Qual é a intenção do decisor? Como se relaciona os
motivos com a fim da competência? A causa pode gerar dois tipos de vícios: divergência
entre os pressupostos fixados na lei e os pressupostos reais que existem; divergência
entre os pressupostos que são motivos do decisor e a sua intenção real. Na base da
conduta administrativa está o princípio que exige uma coerência racional do agir
administrativo. Será que existem pressupostos objetivos? São válidos? Têm a
configuração mental que o decisor lhes deu? A conduta foi conforme aos pressupostos?
Os pressupostos de direito podem ser realidades precisas (ex. ter 5 anos de formação)
ou então sejam assentes em conceitos indeterminados (ex. personalidade de
reconhecido mérito). Os pressupostos de facto são realidades que existem no domínio
da realidade social e que são capturados pelo decisor e tomados como
fundamento/pressuposto do agir administrativo, podendo ser passados ou presentes,
ou então previsões sobre a evolução futura da realidade (juízos de prognose). Nem
sempre os pressupostos de facto resultam da lei, sendo a administração chamada pela
lei em zonas de discricionariedade para definir esses pressupostos. Pode haver um
afastamento entre os pressupostos de facto escolhidos e a conduta da decisão, sendo a
conduta inválida. Os factos têm de existir e ser adequados à conduta. A relevância da
base do negócio e a circunstância da sua evolução ser tutelada com a alteração das
circunstâncias. Quais os motivos que estão na base da formação da vontade? É difícil
entender as vontades reais. A motivações subjetivas do agir podem ser critérios
conformes à lei ou critérios podem ser alheios ao fim que a lei definiu para o exercício
daquelas competências, ocorrendo desvio de poder. Por outro lado, pode ocorrer que
haja uma pluralidade de critérios teleológicos de motivação, existindo motivações
concorrentes: qual é aquela que é principalmente determinante para a prática do ato,
visto que é só aquela que permite saber se há desvio de poder. E quando o órgão que
decidiu é incompetente? E o que acontece perante motivações dolosas e ilícitas: só tem
relevância para a responsabilidade do titular ou pode inquinar a validade da conduta
mesmo que não seja uma situação de desvio de poder? Há ou não uma graduação da
culpa? Sim! (ex. 523 livro- é possível distinguir os casos de dolo e negligencia com a
mesma graduação do direito civil, que tem efeitos em sede de responsabilidade civil da
AP, e a ilicitude da causa inquina a validade da conduta e é fonte de responsabilidade
criminal). O desvio de poder faz apelo ao motivo principalmente determinante da
conduta, mas pressupõe que a pessoa é competente para a conduta. Pode existir desvio
de poder por razões de interesse público (ex. polícia que multa para o Estado ganhar
dinheiro) ou por razões de interesse privado (ex. conceder uma licença de construção
como forma de o empreiteiro construir uma piscina na casa do titular da decisão).
161º/2 e) nulidade das decisões.
21
 Objeto: todo o agir da administração tem de ter um objeto, podendo ser jurídico,
imediato ou conteúdo da atuação ou como mediato (sobre o que incidem os efeitos). O
objeto pode ser natureza constitutiva (alterações na ordem jurídica) ou de natureza
declarativa (juízo de realidade, não há alteração na ordem jurídica). O objeto pode ter
zonas vinculadas ou zonas discricionárias, havendo nestas ultimas a possibilidade de se
criar outros elementos (ex. clausulas acessórias, que têm a necessidade de ser
conformes à lei, tanto no conteúdo como motivação de sua integração, ser adequadas
ao fim do ato em que se integram e tem de existir uma relação direta com o conteúdo
principal do ato, conformar-se com o principio da proporcionalidade e os demais da
atuação administrativa. Possível essencialidade das clausulas acessórias: certos atos
sejam adotados porque a administração lhes introduziu a clausula acessória, se não
existisse esta, já mais seria praticado o ato. E se houver uma invalidade na clausula
acessória nestes casos? Pode justificar a destruição do próprio ato, tendo de ver em
cada caso a essencialidade da clausula). Quais os requisitos de validade? Possibilidade
(de facto, dizendo respeito à pessoa ou ao substrato material (ex. não existe o objeto),
ou de direito, que diga respeito a uma impossibilidade de prestação.),
determinabilidade (sua compreensibilidade- se não foi, o ato é nulo 161º/2 alínea c)
CPA) e legalidade (a regra é que o objeto que é invalido é anulável ,mas em certos casos
é nulo (violação de lei): alíneas d), c), i), j) e k) do 161º/2; atos contra a ordem pública e
bons costumes; atos regidos pelo direito privado que vão contra disposições
imperativas. A ilegalidade civil no direito civil gera nulidade em regra, no direito
administrativo a regra é gera anulabilidade). A falta de objeto por impossibilidade leva
à nulidade da conduta. Há diversos efeitos que podem ser produzidos pela atividade
administrativa: efeitos de natureza positiva ou negativa; efeitos de execução
instantânea e continuada, efeitos externos ou internos. Requisitos de eficácia:
publicidade através do jornal oficial e notificação aos destinatários, isto é, sempre que
nos encontramos perante atos constitutivos de deveres ou encargos há obrigação de
serem notificados ao destinatário, ainda que tenham sido objeto de publicidade ou
mera comunicação- imperativo constitucional; disponibilizar os documentos para
consulta pública ou consulta dos interessados. E se não existir publicidade? Conduz há
ineficácia do ato quando a lei exija, nas outra situações pode gerar a não oponibilidade
a terceiros. Atos que atribui direitos, ampliam esses ou restrinjam situações jurídicas
desfavoráveis: produz efeitos qualquer que seja a via pela qual o destinatário tome
conhecimento, mesmo que não seja por publicação; aprovação em ata como requisito
de eficácia; aprovação do ato por outro órgão; visto do tribunal de contas; concordância
do destinatário como eficácia (ex. nomeação); referendo. A eficácia pode ser parada
pela colocação de clausula acessória (condições, termos). Dimensão temporal da
eficácia das decisões: em regra começa a produzir efeitos desde que foi tomada, mas
pode acontecer que seja atribuída uma eficácia retroativa dos efeitos se não forem
desfavoráveis ao sujeito. Interpretação e integração de decisões administrativas: podem
existir presunções no âmbito da interpretação ou máximas que permitam decidir o
sentido de um ato administrativo. A administração sofre influencia da tutela da
confiança. Não se pode esquecer a importância dos tribunais para a fixação da
interpretação das regras. Como se integra lacunas? Quando há uma lacuna? Se houve
uma opção consciente por parte do decisor que certa matéria não é regulada, não há
caso de lacuna. A integração da lacuna é sempre um resultado de um processo
interpretativo, devendo este ser feito com recurso ao artigo 10º CC. Em zonas de
discricionariedade convém apelar à vontade da administração ou das partes se for de
22
natureza bilateral. Regra da mutabilidade da atuação administrativa: pode mudar por

razões de legalidade, de mérito, por uma conjugação das anteriores, ou por razoes
decorrentes de erro de calculo. A mudança pode ocorrer por vontade do decisor, por
imposição judicial ou por vontade do legislador e ainda em termos informais Todo o
objeto da atuação administrativa está sujeito a uma clausula implícita: alteração das
circunstâncias. As alterações se envolverem um agravamento anormal da posição do
particular e se não existir qualquer regra que transfira para ele o risco da alteração, a
administração tem um dever de repor o equilíbrio financeiro que o vínculo tinha
anteriormente, visto que o particular que promove o interesse comum não deverá
suportar tudo. Como cessam os efeitos da decisão? Por escolha do decisor, superior
hierárquico, delegante, por decisão judicial, por intervenção do legislador ou
mecanismos informais (Ex. desuso, costume contrário). A cessação de efeitos pode ser
total ou parcial, por causas normas ou anormal, e pode dar origem a uma nova solução
por razões de interesse ou ser uma consequência do novo juízo da administração quanto
à conformidade da atuação com a legalidade (o dever de conformar a sua atuação com
a legalidade obriga a destruir o ato).
 Formalidades: se excetuarmos a atuação informal da administração, toda a atuação
jurídica da administração obedece a um conjunto de trâmites, que têm a ver com a
preparação, formulação e execução da decisão que se designam formalidades. Estas
predem-se com a exteriorização da vontade administrativa, podendo ser anteriores,
contemporâneas e posteriores da decisão. Há uma regra de proibição do formalismo
excessivo, o que significa que a exigência e criação das formalidades obedece a um
princípio da necessidade e proporcionalidade. Os casos de mera irregularidade traduz
um nível de degradação das formalidades, sendo essas normas que não apresentam
efeito anulatório a que exigem formalidades que de algum modo são dispensadas na
relação de proporcionalidade. Há casos em que a preterição das formalidades pode ser
suprível ou insuprível. As formalidades não se justificam a si próprias, tendo sempre
apegadas a si razões justificativas: transferência administrativa, participação integrativa
dos interessados ou que digam respeito a justificação/ explicação das razões de facto
ou de direito. As formalidades podem ser um elemento revelador do procedimento
equitativo e nesses casos a sua preterição mais do que gerar um vício de forma, gera
violação de lei, podendo mesmo violar o núcleo essencial de um direito fundamental
(ex. não audição do interessado no âmbito de processo sancionatório).Há casos em que
se justifica a preterição da formalidade: situações de estado de necessidade
administrativa, se são materialmente irrealizáveis, obstrução prática de facto à
realização de uma determinada formalidade (ex. parecer obrigatório, mas a entidade
atua em inércia- 92º/5 e 6). Primeira função das formalidades: participação dos
interessados, satisfazendo co-constitutiva, estruturalmente justificativa, da formação
de um modo de atividade administrativa (paridade na administração da vontade da
administração e particulares, atuação unilateral da administração, mas a produção de
efeitos depende da aceitação do particular). A intervenção dos particulares pode ser
meramente no âmbito do diálogo como forma de intervenção (Ex. audiência prévia dos
particulares- 121º a 124º- ou consulta pública 124º/1 alínea d)). Relevância da
participação dos particulares destinatários no caso das decisões sancionatórias,
decisões que são ablativas (privação da propriedade privada) ou lesivas da liberdade,
visto que é uma exigência do processo equitativo, sendo a decisão nula. Fora destes
domínios a regra é que a audiência prévia, fundamentando-se um princípio de
participação, a sua preterição gera vicio de forma, com sanção anulatória. A
23
fundamentação envolve a indicação das razões de facto e de direito que levaram à

decisão, existindo um propósito argumentativo para conciliar o caminho e atribuir aos
particulares uma garantia que passa pelo conhecimento desse itinerário decisório
percorrido pela Administração (fundamentação- dever para administração e direito
para os particulares). A fundamentação permite aos particulares olhar para dentro da
administração para perceber que razões justificaram a conduta. A fundamentação tem
de ser clara, obedece a regras lógicas e ao principio da necessidade e da adequação, o
que significa que uma fundamentação insuficiente, contraditória e que não esclareça as
razões de facto e de direito é insuficiente, o que equivale à falta de fundamentação. Se
a fundamentação não existe por completo ou é insuficiente, e estiver em causa uma
decisão que é sancionatória, lesiva de direitos de propriedade ou lesiva liberdade, afeta
o núcleo essencial de um direito fundamental, e, portanto, é nula a decisão. Se não
estamos nessas áreas, é meramente anulável por vicio de forma. Publicidade permite
submeter a administração a escrutínio público, permitindo responsabilizar a
administração, controlando-a e exprimindo transparência. Impende o arbitro, decisões
secretas e confidenciais, permitindo uma administração mais aberta. O ato de
publicação e notificação é uma realidade, diversa do ato que é objeto de publicação. O
ato de publicação pode ser no Jornal Oficial, ou num outro Jornal Oficial; pela publicação
na internet; através de notificação- publicação dirigida a um destinatário determinado;
afixação; disponibilização do ato para consulta. CRP obriga nos termos do 268º/3 que
sejam notificados os atos administrativos que afetem direitos e interesses legalmente
protegidos- direito fundamental de notificação, sendo que a falta de publicidade nestes
casos implica a inoponibilidade dos atos ao particular. Em regra, a falta de publicação
gera a ineficácia do ato. Os atos que conferem vantagens, produzem efeitos ainda que
o destinatário não tenha conhecimento deles.
 Forma: expressão da vontade, podendo esta ser forma escrita (em suporte de papel ou
por via eletrónica), formas verbais, formas luminosas (Ex. semáforos), formas gestuais
de expressão de um determinado sentido decisório (ex. polícia sinaleiro), formas
acústicas de expressar um sentido (ex. apito policiar a interditar, toques nas escolas) e
comportamentos concludentes. A regra é que a expressão da vontade deve ter a forma
escrita. O princípio é o do paralelismo da forma de como decidi e para modificar ou
extinguir os efeitos desta. As manifestações de vontade por escrito consubstanciam um
documento autêntico e o desrespeito pela forma pode gerar vício de forma, podendo
este em certos casos determinar a nulidade (161º/2 g)), gerando as restantes situações
mera anulabilidade. Gera nulidade a falta de certos elementos essenciais de natureza
formal das decisões administrativas- CCP 96º/1- ou mesmo em Direito Constitucional
que a falta de certos elementos formais levem a inexistência (ex. falta de promulgação).
Invalidade e os respetivos desvalores jurídicos
Teoria geral da invalidade: a invalidade é a outra face da vinculação à juridicidade, visto que se
a administração desrespeitar a vinculação começa o capítulo da invalidade. A invalidade é um
juízo negativo/ de reprovação de uma conduta. Temos de ter em atenção dois tipos de
juridicidade: há casos em que a violação dessa determina uma invalidade (hard law), opondo-se
aos casos de juridicidade debilitada (soft law). A invalidade nem sempre gera efeito anulatório.
Porquê? Há clausulas que habilitam agir contra a lei, porque a própria lei faz uma ponderação
entre os bens que estão em causa e admite em certos casos que se agir contra a lei haverá mera
irregularidade ou porque há normas jurídicas que habilitam a administração agir contra a lei,
verificando-se determinado cenário- estado de necessidade administrativa e estado de exceção
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constitucional. Estas situações permitem concluir que há dois tipos de juridicidade: uma para
situações normais (típica/ de primeiro grau) e uma para situações excecionais (alternativa/ de
segundo grau). A juridicidade tem alguma elasticidade determinada pelas circunstâncias serem
normas, mas também provocada pelo decurso do tempo, por razões de segurança jurídica e
tutela da confiança, podendo consolidar-se situações que eram situações inválidas, que se
transformam em válidas pelo decurso do tempo. A ordem jurídica reconhece efeitos jurídicos a
atos que inicialmente eram inválidos. 282º/4: podem existir válvulas de escape do sistema, que
permitam o reconhecimento de efeitos a atuações jurídicas ilegais. Se atos cujos efeitos são
inconstitucionais, e a constituição permite que possam produzir efeitos, por maioria de razão
deve permitir-se que estando violada a legalidade administrativa, os atos possam produzir
efeitos jurídicos, por razão de necessidade, equidade, segurança jurídica. No Direito
Administração a regra da violação da legalidade administrativa é geradora de anulabilidade,
tendo a nulidade um estatuto excecional. Isto tem como consequência: a ordem jurídica não dá
particular importância à violação da ilegalidade administrativa, porque a anulabilidade pode
consolidar-se por decurso do tempo. Podemos separar então a juridicidade cuja resposta é
nulidade (imperatividade mais intensa) e a juridicidade cuja resposta é anulabilidade
(imperatividade é menos intensa). A administração está vinculada a aplicar normas
inconstitucionais, só podendo afastá-las a título excecional.
Tipos de invalidade: há condutas que são intencionalidade inválidas e outras que são feridas de
erro, não existindo intenção de agir de forma errada (falsa representação da realidade), tendo
esta distinção, ou podendo ter, relevância em sede de responsabilidade civil. A invalidade pode
incidir sobre normas que conferem a conferência. A invalidade pode ser total ou parcial,
substantiva ou procedimental, originária/inicial ou superveniente/sucessiva, própria do
respetivo ato (direta da atuação administrativa) ou consequente/ derivada (se a lei é inválida ou
inconstitucional, e a administração está obrigada a segui-la, todos os atos praticados são
inválidos) e pode ser presente (normas hoje vigentes) ou pretérita (no passado estavam em
vigor, mas eram inválidas). Se a ordem jurídica para um determinado tipo de violação de
juridicidade sanciona com a inexistência ou nulidade, significa que essas normas têm muito mais
valor do que aquelas que a lei sanciona com a anulabilidade. Há uma diferença de valor que
também diferencia a vinculação da administração: uma ordem jurídica em que o desvalor regra
é a anulabilidade, pode suscitar sérios problemas de inconstitucionalidade, porque se estão em
causa leis que consagram valores, bens ou interesses que têm tutela constitucional, a
administração está pouco motivada a respeitar essa normatividade, por a sanção ser a
anulabilidade, o que pouco garante esses valores constitucionais.
Irregularidade: nem sempre a conduta da administração desconforme com a juridicidade gera

invalidade, gerando por vezes a mera irregularidade. Esta inverte o princípio da invalidade: a
administração viola a juridicidade, mas não há invalidade, mas sim apenas irregularidade, por
isso é a contradição da lei, mas não pode ser anulado. Desvaloriza a força da irregularidade, diz-
nos que estamos presentes um soft law. Qual é o seu fundamento: princípio da
proporcionalidade (juízo que o legislador faz); principio da proibição do excesso do formalismo,
visto que se se alcançam os fins sem as formalidades, essas não devem ser exigidas, sob pena
de excesso; principio do aproveitamento das condutas, visto que se é possível aproveitá-la
porque conseguiu o efeito pretendido, apesar da preterição das formalidades. O cumprimento
da norma que impunha a conduta é indispensável, e, portanto, a irregularidade afasta a
invalidade do desrespeito da norma que impõe a conduta, por permissão de outra norma. A
norma que apresenta a mera irregularidade não está a habilitar a administração a deixar de
cumprir a norma, porque o seu cumprimento se torna meramente facultativo, pois senão
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cumprir não é inválida? Ela afasta o efeito anulatório ou derroga o efeito imperativo da norma
que impõe a conduta? A irregularidade apresenta também que há elementos que são essenciais
para o agir administrativo, mas que há outros que não são essenciais e que, portanto, a sua
preterição é meramente irregular. O 163º/5 CPA é uma clausula geral. As situações de
irregularidade são uma reserva do legislador ou também pode ser decidido pelos tribunais,
mesmo que não exista uma lei a apresentar como consequência a irregularidade? O artigo
163º/5 é uma norma taxativa ou o elenco é meramente exemplificativo?
Diferentes figuras do desvalor jurídico em que se consubstancia a invalidade
 Anulabilidade: é o desvalor regra sempre que a administração age em sentido contrário

à juridicidade (163º/1 CPA, 283º/2 e 285ºº e 284º/3 CCP). Tem um Caráter residual,
visto que são anuláveis se não forem nulos ou inexistentes. Nem sempre a anulabilidade
é mais vantajosa para o particular: veja-se os atos que criam uma posição desfavorável
para um particular. Portanto, se o particular não anular no prazo regra, apesar de
inválida, ela consolida-se na ordem jurídica. Traços de regime: os atos anuláveis
produzem efeitos como se fossem atos válidos, não obstante a sua invalidade, o que
significa que são obrigatórios para o destinatário e gozam da presunção de legalidade.
Portanto, se o particular não cumprir voluntariamente, a Administração pode usar a
força para impor o conteúdo do ato. A decisão administrativa anulável pode ser anulada
pela própria administração ou por um tribunal. Em regra, a anulação é retroativa, isto é,
anulada desde que o ato começou a produzir efeitos, e pode por vezes ocorrer a
modelação de efeitos. Nem sempre a anulabilidade gera efeito anulatório, podendo a
administração afastar esse efeito com base na lei, que degrada a anulabilidade (283º/4
e 285º/4 CCP e 163º/5 CPA)- transformação da anulabilidade em irregularidade. A
anulabilidade conhece um prazo e decorrido esse prazo sem que o ato tenha sido
anulado, o ato consolida-se na ordem jurídica, mas não significa que passa a ser válido,
apenas é intocável: não pode ser anulado com esse fundamento pela administração ou
pelo tribunal.
 Nulidade: intolerância da ordem jurídica face a certo tipo de invalidades. Obedece a dois
requisitos: tipicidade (só são nulos os atos como tal qualificados pela lei) e ideia de que
há uma reserva de lei (só pode ser definida por via legislativa). Hoje, há, todavia, uma
abertura para aquilo que é considerado como nulidade por natureza, isto é, que não
podem deixar de ser nulos, ainda que o legislador não o diga: atos administrativos que
apliquem normas constitucionais, visto que nos termos da CRP as normas
inconstitucionais podem ser a todo o momento declaras inconstitucionais, não existindo
prazo, então a aplicação administrativa também pode ser a todo o tempo destruída. Por
outro lado, seria excessivamente benéfico que a atuação administrativa ser anulável;
atos que violem o direito da União, visto que se a administração ao agir pudesse violar
o direito da União e os seus atos decorrido um determinado prazo se consolidasse,
existia primado da vontade da administração sobre o direito comunitário, ou seja, podia
fazer o que o legislador ordinário não pode. O ato nulo pode ter o aspeto de ato válido
(ao contrário do ato inexistente) e até ocorrer um erro de qualificação do ato por parte
da administração, atribuindo-lhe o regime de atos válidos. A situação de nulidade é
excecional: 161º/2 CPA e 283º/1, 285º/1 e 284º/ 2 e 3 CCP. O regulamento também
pode ser nulo (144º CPA). Os atos que a administração pratica no âmbito do direito
privado são nulos segundo o 294º CC. A regra é a de que as situações de nulidade não
produzem efeitos jurídicos, não gozam da presunção de legalidade, nestas não há dever
de obediência nem autotutela executiva e, portanto, se a administração teimar a impor
26
o ato, o particular tem direito de resistência. O ato nulo pode produzir efeitos reflexos,
como por exemplo, responsabilidade civil da administração. A nulidade pode ser
invocada a qualquer tempo, não existindo prazos para os atos nulos serem objeto de
impugnação. A lei estabelece a distinção entre a nulidade invocada (pode ser feita por
todas as pessoas), nulidade conhecida e nulidade declarada (161º/2 segunda parte-
reserva de declaração da nulidade dos tribunais administrativos e certas autoridades
administrativas competentes). A declaração limita-se a verificar uma situação de
nulidade, tem natureza declarativa, visando dar certezas. Podem existir formas atípicas
de nulidade, por se reconhecer efeitos ou existir um prazo para invocar. 162º/3 CPA:
admite que a administração que por via do decurso do tempo e nos princípios da boa
fé, confiança e proporcionalidade, se possam reconhecer efeitos de facto a atos nulos,
isto é, por ter a aparência de ser válido, produz efeitos no plano dos factos (não
jurídicos), e a ordem jurídica pode juridificar esses efeitos. Ora, a decisão que reconhece
esses efeitos é constitutiva. Mesmo ao ato nulo, a ordem jurídica permite que se possa
reconhecer efeitos jurídicos, sendo possível uma modelação de efeitos a atos nulos,
tanto feita pelos tribunais como pela administração. Se a administração em relação ao
A (destinatário de ato nulo), a administração reconhece efeitos a um ato nulo por si
praticado, pergunta-se se em relação a B, por força da igualdade das circunstâncias, tem
de reconhecer também a B os efeitos? Sim, devido ao princípio da igualdade e da
imparcialidade. Mais uma vez pode existir direito À igualdade mesmo no âmbito de
atuações que são inválidas.
 Inexistência: surge para ultrapassar a ideia de “não há nulidade sem lei”. Reconduzem-
se aos casos de absoluta falta de identificação do ato. Tem consagração constitucional,
não sendo por isso valido o argumento que no DA não há inexistência, até porque a
aplicação de uma lei inexistente só pode gerar atos inexistentes. Há, portanto, um
imperativo constitucional que obriga à existência de inexistência jurídica administrativa.
Está sujeita a um regime próprio, análogo à da nulidade, com a dúvida de saber se
quanto ao 162º/3, se poderá reconhecer-se aos atos inexistentes certos efeitos, à
semelhança do que ocorre com a nulidade? Só no caso de inexistência derivada é
possível, isto é, nos casos em que a administração aplica leis ferias de inexistência, à luz
de preceitos constitucionais.
Reabilitação de atos/efeitos inválidos
Fundamentos: preocupação da segurança jurídica e proteção da confiança, que podem

determinar que não sejam destruídos retroativamente as condutas inválidas, conservando-se e
aproveitando-se as condutas. 282º/4 é um fundamento constitucional disto. O decurso do
tempo pode gerar uma prescrição aquisitiva de efeitos inválidos. A ordem jurídica pode
reabilitar condutas inválidas por intervenção do legislador (Ex. não existir efeito anulatório,
permite aproveitamento dos atos nulos), intervenção administrativa (conversão, redução),
intervenção judicial (esse é o regime em matéria de regulamentos) ou pelo decurso do tempo.
Intervenção Legislativa: pode ser o propósito de validação superveniente ou sucessiva, visto

que pode vir uma lei posterior que afirma que o ato não é inválido. Isto tem limites em matéria
de direitos fundamentais, não o pode fazer se forem atos que violem o DIP ou DUE nem pode
fazê-lo para privar os particulares que recorrerem aos tribunais (se o ato à data era invalido, o
particular tem de ter a possibilidade de ir impugnar o ato que originariamente nasceu a violar a
ordem jurídica).
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Intervenção da administração: pode tentar repor a ordem de validade, devendo em nome do

princípio da legalidade, repor a legalidade, declarando a nulidade e invocar a anulabilidade. A
administração pode remover a parte inválida do ato, através da ratificação (164º CPA), reforma
(164º), conversão (164º) e anulação apenas para o futuro (165º e seguintes).
Ratificação: em casos de incompetência relativa, o órgão incompetente pode ver o ato praticado
como validado, pelo órgão competente o validar. Pode também consistir na repetição do ato,
sem o vício de forma.
Reforma: expurga-se a parte viciada/invalidade
Conversão: aproveita-se a parte não viciada, praticando um novo ato válido (ex. não se permite
a nomeação definitiva, transforma-se no provimento interino.
Anulação para o futuro: o ato não é destruído retroativamente, deixa de produzir efeitos a partir
de hoje, produzindo efeitos apenas para o futuro.
Retificação: pretende fazer corresponder a vontade real à vontade declarada. Poderá ser um
erro aritmético ou de escrita. 249º CC. Podem ser erros inofensivos ou pode ser um erro
essencial (exige-se uma retificação necessária). Pode existir uma retificação de segundo grau
quando ao própria retificação tem um erro de escrita.
Intervenção dos Tribunais: podem modelar os efeitos, através da redução ou conversão (292º
e 293º CC). Podem modelar os efeitos destrutivos da anulabilidade, afirmando que só se produz
efeito anulatório a partir de certo momento (aplica-se o 282º/4 CPA). Quanto aos a
regulamentos: 76º/3 CPTA e 162º/3 e 163º/5 CPA, 283º/4 e 285º/4 CCP. O juiz deve ser procurar
assegurar a justiça material da situação concreta.
Decurso do tempo: pode fazer determinar a supressão de efeitos normais da falta de certas
formalidades (ex. falta de pareceres obrigatórios e vinculativos: 92º/5 e 6). Permite consolidação
de atos anuláveis. Pode levar que, devido à boa fé ou tutela de confiança, se modele os efeitos.
O tempo cria um efeito apagador sobre a invalidade em causa, permitindo dizer que há duas
juridicidades: típica (dentro de um determinado prazo e permite, sempre que é violada, reagir
destruindo a atuação) e atípica (resulta da consolidação na ordem jurídica de atos anulados ou
reconhecimento de efeitos de atos nulos). A juridicidade atípica pode ser invocada para moldar
as condutas da administração, à luz do princípio da igualdade.
Parte Especial do procedimento
Procedimento dos Regulamentos
• Titularidade do poder regulamentar
Pode ter fontes distintas: (1) fundada na CRP; (2) fundada na lei ordinária; (3) alicerçada em
normas de base costumeira/consuetudinária.
Estruturas que têm poder regulamentar fundado na CRP: a) O Governo tem uma competência
para executar as leis (199º alínea b) CRP) e também uma competência regulamentar
independente, isto é, pode fazer regulamentos que visam implementar/ dar expressão a um
conjunto de leis (regulamento independente- 136º/3 CPA) e ainda tem competência
regulamentar independente para implementar diretamente a Constituição (199º alínea g) CRP).
A vantagem de elaborar regulamentos independentes diretamente fundados na CRP nas
matérias fora da reserva de lei é: não estar sujeito a fiscalização preventiva da
28
constitucionalidade; não pode ser objeto de apreciação parlamentar política, nos termos do
artigo 169º CRP; se for um governo de coligação, não precisa de ir a Conselho de Ministros,
sendo assinado pelo Primeiro Ministro e os Ministros competentes pela matéria. Requisitos para
a competência regulamentar independente fundada diretamente na CRP: matéria estar fora da
reserva de lei, para poder ser disciplinada validamente por regulamento e não pode ser objeto
de disciplina por ato legislativo, pois o regulamento não pode alterar a matéria; b) Regiões
Autónomas: a competência regulamentar pode ser de dois tipos (227º/1 alínea d) CRP),
podendo regulamentar as leis da república que essas não reservarem para o Governo a respetiva
regulamentação (com duas particularidades: é competência exclusiva da AL Regional e a
regulamentação da Lei da República reveste a forma de decreto legislativo regional, para
permitir que o Representante da República possa pedir a fiscalização preventiva da
constitucionalidade) e podem ainda regulamentar a própria legislação regional, sendo uma
competência exclusiva das RA (se o Governo regulamentar essa legislação, há
inconstitucionalidade). Para regulamentar as leis regionais, a competência divide-se entre o
Governo Regional e a AL Regional. O Governo Regional tem competência regulamentar exclusiva
para a sua organização e funcionamento com fundamento na CRP, tendo esse diploma de ser
assinado pelo Representante da República, e se ele vetar politicamente, será esse veto
absolutíssimo, pois nunca pode converter em proposta de lei à AL Regional; c) Autarquias Locais
(241º CRP), obedecendo a competência regulamentar a 3 ideias: só pode ser exercida se a lei
em concreto atribuir e nos termos em que a lei atribua, não podendo a AL invocar a CRP para
regulamentar, visto que a competência regulamentar tem de ser mediada; municípios têm
competência regulamentar que tanto pode ser exercida pela Assembleia como pela Câmara,
consoante as atribuições; as freguesias têm competência regulamentar que pode ser exercida
pela Assembleia e Junta, consoante as atribuições; d) Universidades Públicas (76º/2 CRP), sendo
a sua competência regulamentar uma limitação ao poder legislativo, visto que esse não pode
esgotar a competência regulamentar das universidades, pois essa competência é um direito
fundamental das Universidades Públicas; e) Associações Públicas (267º/4- implicitamente) com
a particularidade de as associações profissionais têm competência regulamentar exclusiva em
matéria deontológica, isto é, as regras de ética que dizem respeito à profissão. Se o Estado
legislar sobre isto há usurpação de poderes. A existência de competência regulamentar
diretamente fundada na CRP permite limitar o espaço da reserva de lei e do poder legislativo.
Estruturas que têm competência fundamental fundadas na lei ordinária: todas as estruturas
decisórias da administração indireta e autónoma que não sejam nem autarquias locais, nem
universidades públicas nem associações públicas. Não há entidades públicas sem competência
regulamentar.
Estruturas que têm competência regulamentar fundada nas normas costumeiras: a)

competência regulamentar interna no âmbito da estrutura hierárquica, visto que todos os
superiores hierárquicos podem emanar instruções/circulares internas no âmbito do poder de
direção, sendo estas regulamentos internos; b) poder de auto organização interna, que permite
que todos os órgãos colegiais elaborem o seu regimento.
Será admissível a transferência legal/delegação do poder regulamentar que é conferido pela

CRP a outras estruturas decisórias que não aquelas que são identificadas pela CRP? A resposta
é que não, porque a CRP consagra o princípio da imodificabilidade da competência
constitucional, ou seja, nenhuma lei pode alterar a distribuição de competência que a CRP faz
(111º/2). Por vezes verifica-se que, sobretudo no âmbito de autoridades administrativas
independentes, nas respetivas leis orgânicas se atribui diretamente a essas o poder de executar
29
leis, será válida? Inconstitucional, visto que o artigo 199º alínea b) CRP atribui ao Governo o
poder de proceder à boa execução das leis por via regulamentar, só podendo essa competência
ser exercida pelas AL Regionais se a lei em causa não reservou para o Governo o respetivo poder
regulamentar. Ou seja, não é possível que as autoridades administrativas independentes
possam diretamente regulamentar a lei. O Governo pode ser emanar um regulamento em que
permita depois que a entidade administrativa independente possa regulamentar.
142º/1 CPA: há um paralelismo no âmbito da competência regulamentar que significa que quem
tem competência para emanar um regulamento, tem também competência para o interpretar,
modificar e suspender, devendo estas ser feitas por regulamento- princípio do paralelismo da
competência.
• Formalidades e forma dos regulamentos
Especificidades do procedimento de feitura de um regulamento (CCP): é possível que a feitura

do regulamento seja o resultado da iniciativa dos interessados, que desencadeiam o
procedimento, requerendo que seja criado um regulamento (97º/1 CPA); deve divulgar-se que
foi iniciado um procedimento tendente à feitura do regulamento (98º/1 CPA); participação dos
interessados, isto é, os que têm um interesse na aprovação, não aprovação ou modificação no
projeto de intenção (98º a 101º CPA). A participação pode ser feita através da audiência ou da
consulta pública; o regulamento deve ser publicitado juntamente com uma norma justificativa:
fundamento e inovações (99º CPA); publicação do regulamento (139º CPA).
Forma que pode revestir o regulamento: a) Do Governo: decreto regulamentar, sendo a forma
mais solene porque trata as matérias mais importantes e porque são objeto de promulgação
pelo PR, atribuindo-lhe solenidade semelhante aos decretos-leis; decreto simples; resolução do
Conselho de Ministros, sendo que nem sempre estas são regulamentos, podendo ser de
natureza política; portaria; despacho normativo; despacho simples se tiver conteúdo de
natureza normativa; b) RA: decreto legislativo regional; decretos regulamentares que não
regulamentam leis da república; c) Municípios: posturas municipais; d) Universidades Públicas:
estatutos universitários; e) regimentos de órgãos colegiais; f) circulares/instruções.
Ilegalidade da forma e formalidades da elaboração dos regulamentos (144º/2 CPA): a ilegalidade

formal ou procedimental só pode ser impugnada ou declarada pela administração com
preterição de formalidades no prazo de 6 meses a contar da sua publicação, com duas exceções:
(1) não se aplica se for uma situação de inconstitucionalidade, pois a impugnação da
inconstitucionalidade enão tem prazo; (2) mesmo dentro dos prazos de ilegalidade, o prazo de
6 meses não se aplica, podendo ser impugnada a todo o tempo se a violação da norma sobre
forma ou formalidades corresponder a uma carência absoluta de forma legal ou existir a
preterição da consulta pública.
• Validade e Eficácia do regulamento: o CPA determina duas exigências de conformidade

dos regulamentos com a ordem jurídica (143º): (1) conformidade com a legalidade
exterior da Administração: CRP, princípios gerais de direito, lei, DIP, DUE; (2)
compatíveis com a própria normatividade da administração pública, estando sujeitos a
critérios que traduzem uma hierarquia normativa ao nível regulamentar (ex.
regulamentos das entidades subalternas devem subordinar-se aos dos superiores
hierárquicos; entidades supervisionadas; regulamentos da administração autónoma
tem de obedecer ao regulamento das entidades estatutárias; delegado e delegante). Há
uma complexidade na vinculação dos regulamentos. Os regulamentos têm uma
hierarquia entre si, sendo que o artigo 138º disciplina a prevalência dos regulamentos:
30
prevalência dos regulamentos do Governo em matérias concorrenciais no âmbito da

atuação regulamentar, face aos regulamentos das AL e RA; regulamento proveniente de
um município prevalece sobre um regulamento da freguesia; os regulamentos
emanados pelo Governo mais importantes são os decretos regulamentares, por
necessidade de promulgação do PR e por serem expressão do exercício de regulamentos
independentes. Em segundo lugar temos as resoluções do Conselho de Ministros com
conteúdo normativo, depois portarias e depois despachos. Esta ordem não pode fazer
esquecer as disposições especiais que podem derrogar estas ordens de prevalência. O
artigo 142º/2 apresenta a regra de que há sempre uma prevalência dos regulamentos
perante os atos administrativos, visto que o ato administrativo posterior com conteúdo
incompatível não derroga o regulamento, sendo inválido por derrogar o regulamento-
principio da inderrogabilidade singular do regulamento, tendo como fundamento o
principio da igualdade e da imparcialidade, visto que não é possível que haja um padrão
de conduta geral e abstrato aplicável por igual, e que a administração afaste esse padrão
num caso concreto. O artigo 146º/2 estabelece a regra de que se uma lei está a ser
executada por um regulamento, este não pode ser objeto de revogação simples, pois
significaria que a lei que era aplicada aos casos concretos deixa de ser aplicada, pois
desaparece o veículo que permitia a execução da lei, havendo um retrocesso na
execução da lei. Contudo, não é proibida a revogação substitutiva, isto é, que um novo
regulamento substitua o que o regulamento revogado apresentava apresentando novas
soluções, visto que permite na mesma dar continuidade à execução da lei, desde que o
seu conteúdo não vá contra a lei. O artigo 137º apresenta que quando uma lei não fixa
um prazo para ser executada entende-se que esse prazo é de 90 dias, e se no final desse
prazo não for emanado o regulamento, a Administração entra em omissão
regulamentar ilegal/inválida e os particulares que se sintam lesados podem solicitar que
o regulamento seja emitido, ou podem dirigir-se a um tribunal administrativo para que
esse condene a administração à prática do regulamento legalmente devido.
Invalidade dos regulamentos: pode ser por omissão (137º) ou por ação. A invalidade por
ação ocorre quando o regulamento é inválido pelo seu conteúdo ou procedimento. Ora,
existe sempre invalidade por ação quando não se respeita as normas de natureza
imperativa (violação das proibições). A regra prevista no 144º/1 é a de que a invalidade
de um regulamento (assim como os atos praticados ao seu abrigo) é invocável a todo o
tempo, podendo ser declarada a todo o tempo, mas com a exceção de as situações de
ilegalidade formal ou procedimental (144º/2) que não se reconduzam a uma situação
de inconstitucionalidade (violação da legalidade ordinária), pois o prazo para a
declaração da ilegalidade é de 6 meses, e se não for invocada consolida-se na ordem
jurídica. Contudo, isto não ocorre, podendo ser invocada a invalidade a todo o tempo,
se essa ilegalidade formal ou procedimental disser respeito à carência absoluta de forma
legal ou não tiver havido consulta pública exigida por lei (144º/2). Efeitos da declaração
de invalidade (144º/3 e 4): regime decalcado do artigo 282º CRP, afirmando o artigo
144º, que a declaração administrativa da invalidade tem natureza retroativa, determina
a repristinação do regulamento que foi revogado por esse regulamento invalido e desde
que o regulamento revogado não for também inválido. Por outro lado, a retroatividade
da declaração não lesa os casos julgados que aplicaram o regulamento e os atos
administrativos que praticados ao abrigo do regulamento se consolidaram na ordem
jurídica, isto é, aqueles que não podem mais ser impugnados por invalidade. Se o ato
administrativo for mais favorável ao particular ele não pode ficar prejudicado pela
consolidação dos atos na ordem jurídica, podendo os atos ser destruídos.
31
Eficácia dos regulamentos está dependente da publicação (139º). O artigo 141º

estabelece o princípio geral da eficácia retroativa dos regulamentos, pois isso em regra
os regulamentos não têm eficácia retroativa, salvo se a própria lei que visam
regulamentar é retroativa nos termos constitucionalmente previstos. A eficácia pode
ser objeto de suspensão através de clausula acessória.
• Cessação de Vigência do Regulamento: há uma pluralidade de causas possíveis de
determinaram a cessação de vigência, podendo ser 5 as principais causas.
Revogação: pode ocorrer de acordo do princípio geral de que os regulamentos são
revogáveis (146º/), mas existem casos em que não poder existir revogação (ex. 146º/).
Quem tem competência para revogar um regulamento? Em princípio o autor do ato
(146º/1), devido à competência dispositiva (“quem tem competência para o emanar
tem competência para revogar”), com a exceção de se perder a competência para o
emanar, entretanto. É possível a revogação por um terceiro órgão (não é o autor) desde
que esse exerça poderes revogatórios sobre o órgão que emana o regulamento (ex.
superior hierárquico e delegante). Consiste em cessar os efeitos por razão de mérito e
à luz de uma melhor prossecução do interesse público.
Declaração administrativa da invalidade (144º): a administração considera (sozinha ou
por pretensão dos particulares) que o regulamento que emanou é ilegal e declara
administrativamente essa invalidade, produzindo a anulação administrativa do
regulamento.
Caducidade: ocorre em 3 situações: se se verificar o termo final ou condição resolutiva
a que estava sujeito (145º/1); se desaparecer a situação fáctica que é seu objeto;
quando o regulamento de execução de uma lei depara com a revogação da lei que
estava a executar, que não é substituída por nenhuma outra lei (145º/2).
Intervenção do legislador: se revogar de forma simples a lei que fundamenta um
regulamento de execução (145º/2) ou se há uma revogação substitutiva da lei que
fundamenta o regulamento, que disciplina a matéria em termos diferentes. O
regulamento mantém-se em vigor ou caduca? O princípio geral é que o regulamento de
execução cessa a sua vigência num caso de incompatibilidade superveniente com o novo
regime legal da lei substitutiva. Se não se verificar incompatibilidade ou na medida em
que ocorra, o regulamento mantém-se em vigor à luz do princípio processual, sem
afastar-se a possibilidade de depois a administração criar outro regulamento. O
legislador pode proceder a uma revogação imediata e direta do regulamento através de
um ato legislativo? Há que diferenciar: se o órgão que emanou a lei é a AR, não pode
esta emanar a lei que só tenha como objeto revogar um regulamento, à luz do principio
da separação de poderes (sendo inconstitucional), visto que a AR não tem competência
administrativa e por isso não tem competência regulamentar; o Governo pode fazê-lo,
mas só relativamente às matérias face às quais goza de competência regulamentar, não
podendo através de um decreto-lei revogar um regulamento das AL ou das RA que
regulamentem os decretos legislativos regionais, sob pena de incompetência absoluta.
Intervenção judicial: (1) declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pelos
tribunais administrativos (CPTA): os regulamentos de operatividade imediata (não
dependem de um ato administrativo para serem aplicados) podem ser objeto de
impugnação judicial de forma imediata e direta (73º/1 e 2 CPTA); artigo 73º/4 CPTA: se
um ato administrativo realizado ao abrigo de um regulamento de operatividade mediata
é considera ilegal com fundamento na ilegalidade do regulamento em 3 casos concretos,
a partir do 3 caso é possível que o regulamento seja objeto de declaração de ilegalidade
com força obrigatória geral. Os efeitos dessa declaração está prevista no 76º CPTA ,
32
sendo retroativa, determina a repristinação, salvaguarda os casos julgados, os atos

administrativos que se tornaram inimpugnáveis (com ressalva da solução mais favorável
que tem de ser salvaguardada) e as situações em que se permite que por razões de
interesse público, equidade e segurança jurídica os tribunais possam modelar os efeitos
da declaração. (2) declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade por parte do TC
(281º CRP): fiscalização sucessiva nos casos de inconstitucionalidade e ilegalidade
equiparada à inconstitucionalidade, sendo os seus efeitos previstos no artigo 282º CRP.
Procedimento Administrativo quanto aos Atos Administrativos
Principais Espécies de Atos Administrativos
Atos Constitutivos: introduzem alterações na ordem jurídica, podendo traduzir-se numa

primeira decisão (atos primários) ou numa segunda (ou outra) disciplina sobre determinada
matéria (atos secundários). Traduzem inovações na ordem jurídica.
 Atos Primários: introdução de uma primeira disciplina jurídica sobre certa matéria.
o Atos Impositivos:
▪ Ablativos: podem incidir sobre direitos reais (ablações reais) ou direitos
que não dizem respeito as coisas (ablações não reais). Nas ablações
reais podemos ter atos ablativos que extinguem um direito real (ex.
expropriação (envolve o pagamento de uma indemnização), confisco
(não há indemnização- é ilícito porque viola o direito fundamental da
garantia da propriedade privada), pela destruição do bem por utilidade
pública) ou então que modifiquem o conteúdo do direito real (ex.
requisição- determina o aproveitamento do bem requisitado para uma
causa de utilidade pública; servidões- oneração real de um determinado
imóvel).
▪ Obrigacionais: pode ser imposta uma obrigação de facere (adotar uma
determinada conduta), obrigação de não facere (proibição de não
adotar certa conduta), obrigação de dare (prestação de uma quantia
pecuniária- ex. ato tributário; ou prestação de uma coisa não
pecuniária- ex. uma pintura de relevo cultural, em que fico limitado na
alienação).
▪ Sancionatórios: aplica uma sanção que pode ser pecuniária (ex. multa)
ou não pecuniária (ex. médico que comete falta de natureza ética, pode
ter como consequência a suspensão da atividade; sanções
disciplinares), na sequência de alguém ter adotado uma conduta ilegal.
Estes atos têm um procedimento administrativo especialmente
importante, porque todo ele é dominado pela ideia de devido processo
legal/procedimento equitativo, designadamente o direito ao
contraditório (isto não pode ser afastado). A declaração de
inconstitucionalidade com força obrigatória geral não tem efeitos
retroativos, exceto se o ato administrativo tiver efeitos sancionatórios
para o particular.
o Atos Permissivos: permitem que o destinatário possa adotar uma conduta por ação
ou uma omissão de um comportamento, que na falta dessa permissão, não seria
possível. Esse ato é tendencialmente favorável ao seu destinatário principal. Isto
não significa que o ato não possa produzir efeitos colaterais negativos a terceiro
(ex. permissões de contruir está ou não englobada dentro do direito de
33
propriedade? Se considerarmos que está, há a permissão para se poder exercer

uma faculdade que já integra o direito de propriedade do particular; se
considerarmos que não, este direito de contruir é uma atribuição nova que a
Administração concede ao titular. Em qualquer dos casos, o proprietário que passa
a adquirir o direito de construir tem uma posição jurídica favorável, mas podem
existir terceiros que se sentem lesados com essa construção, sendo o ato
simultaneamente um ato desfavorável e um ato favorável- atos poligonais/com
uma multiplicidade de efeitos.
▪ Autorização: permissão que alguém tem de adotar uma conduta que é
licita, isto é, anteriormente já a tinha, mas tem de remover a ausência da
autorização para exercer a atividade.
▪ Licença: antes da licença era uma conduta ilícita, e agora é lícito, visto que
há um título administrativo que habilita esse exercício.
▪ Concessão: tanto pode ser atribuída sob a forma de ato administrativo,
como pode ser por contrato administrativo (mais vezes assim).
▪ Admissão: investe alguém de uma posição jurídica.
▪ Delegação
▪ Dispensa: libera alguém de praticar um ato, podendo ser tanto uma
isenção ou uma escusa.
▪ Renuncia
o Atos Propulsores: visam promover, incitar, estimular a ação de outros órgãos da
administração ou da atividades de particulares.
▪ Pedido: pode ser feito no interior da Administração (intra-administrativo)
ou fora.
▪ Proposta: há simultaneamente um pedido e a formulação de uma base do
que se pensa ser a melhor solução. Em regra, não são vinculativas, e mesmo
que sejam o decisor não está obrigado a emanar o ato, mas deve
fundamentar as razões pelas quais recusa aquela proposta e solicita a nova
proposta.
▪ Diretiva
▪ Recomendação
▪ Advertência: expressa ou implicitamente resulta da advertência que se não
se adotar o comportamento descrito vai ocorrer um facto desfavorável. A
distinção entre a recomendação (ex. evite a exposição ao sol nas horas de
maior calor; vacine-se contra a gripe) e a advertência (ex. a exposição solar
nas horas de maior calor é prejudicial à saúde; se não se vacinar corre
perigo de vida- revela-se um efeito negativo da não adoção do
comportamento) não é muito clara. A advertência por vezes traz as
consequências do não cumprimento do comportamento e até do prazo
para adotar o comportamento.
 Atos Secundários: regulação de uma matéria que já foi objeto de regulação anterior por
outro ato administrativo.
o Atos Integrativos
▪ Aprovação: pode ser de um ato praticado pela Administração (intra-
administrativa) ou de um ato praticado por um particular (extra-
administrativa).
▪ Homologação: o ato de homologação apropria-se da proposta ou ato
que foi apresentado por outro órgão, deixando o ato homologado de
34
ter existência autónoma. Ou seja, se o ato homologado tiver vícios,

estes comunicam-se ao ato de homologação.
▪ Confirmação: juízo de concordância transmite a responsabilidade do
autor do ato confirmado para o autor do ato de confirmação.
▪ Ratificação Confirmativa: o ato objeto de ratificação-confirmativa
padece de uma situação em que o seu autor é que agiu ao abrigo de
uma competência extraordinária, isto é, não é o órgão normalmente
competente (o que difere esta figura da confirmação).
o Atos Desintegrativos (165º a 172º CPA): visam cessar os efeitos.
▪ Revogação: o fundamento são razões de mérito.
▪ Anulação Administrativa: o fundamento são razões de legalidade.
o Atos Modificativos
▪ Atos sem caráter saneador (173º/1 CPA):
• Alteração em sentido estrito
• Suspensão: utiliza-se argumentos de mérito e argumentos de
legalidade para paralisar um ato antigo, através da emissão de
um novo ato. Isto é diverso dos atos sujeitos a condições
suspensiva, visto que neste caso, verificando-se o facto, a
suspensão opera automaticamente.
• Retificação
▪ Atos com caráter saneador (164º e 173º/2 e 3): estes atos não
impedem nem o controlo judicial nem a responsabilidade civil da
administração ou responsabilidade disciplinar dos titulares.
• Ratificação-sanação: o órgão competente faz seu o ato
praticado por um órgão incompetente, eliminando-se a
incompetência. Só é possível quanto a atos anuláveis, ou seja,
só aos casos de incompetência relativa e, por maioria de razão
não pode ser por usurpação de poderes.
• Reforma
• Conversão
o Atos Consensuais: atos administrativos unilaterais que têm como fundamento
o acordo entre a administração e o destinatário do ato. Traduzem um modelo
de administração onde existe participação dos interessados, autovinculação da
administração e a contratualização da atividade administrativa. Síntese entre
administração de modelo autoritário (usa ato unilateral) e uma administração
de modelo contratual (chega a acordo antes). A administração não pode utilizar
estes atos em matérias que são insuscetíveis de transação (que não são
disponíveis por ela) e não pode por via dos atos consensuais fazer o que a lei a
proíbe. O acordo funcionando como pressuposto do ato final pode suscitar
problemas jurídicos, como o da alteração das circunstâncias, na medida de
saber se isto é justa causa para a administração deixar de cumprir. Por outro
lado, se a administração não cumprir o acordo o particular pode invocar a
exceção de não cumprimento para não cumprir as suas obrigações? Os acordos
que estão na base podem ser autonomamente controlados judicialmente ou só
na medida em que estão refletidos no ato consensual? Poderá haver
responsabilidade civil da administração por não cumprir os acordos, ainda que
seja lícito não cumprir?
▪ Atos consensuais procedimentais (57º/1 e 2; 98º/2 CPA).
35
▪ Atos consensuais substantivos (57º/3 e 77º/4 CPA)

o Atos Tácitos (129º e 130º): valor do silêncio da atuação administrativa. Podem
existir atos tácitos que podem significar deferimento ou atos tácitos de
indeferimento. A atuação administrativa por meio do silêncio pode dar lugar a
decisões judiciais: incumprimento do dever legal de decisão por não ter
decidido; ou responsabilidade civil da administração pela sua omissão
Atos Declarativos: não introduzem qualquer alteração na ordem jurídica, visto que se limitam a
verificar, a emitir um juízo de valor ou a transmitir o conteúdo de outros atos. Não traduzem
inovações.
 Atos de Verificação
o Atos de Comprovação
▪ Registo
▪ Inscrição
▪ Atas (34º CPA)
▪ Reconhecimentos judiciais
o Atos de Certificação
▪ Certidões (83º/4 e 84º CPA)
▪ Declarações
▪ Autenticação
▪ Visto
o Atos de Aclaração
o Atos de Verificação Constitutiva
 Atos de Valorização
o Juízos Qualificativos
o Pareceres (91º e 92º CPA): no direito português os pareceres são obrigatórios,
mas não são vinculativos. Mesmo sendo não vinculativo, o decisor que não
segue o parecer obrigatório tem de fundamentar o porquê de não o seguir. No
caso de o parecer ser vinculativo, o decisor final sob pena de ilegalidade, está
vinculado a seguir o parecer, desde que este seja válido (se for nulo não é
vinculativo, não estando o decisor obrigado a segui-lo, fundamentando o
porquê de ser nulo). Se ele decide acolhendo um parecer nulo, a decisão é nula
também. Quando não há um prazo específico para emitir o parecer, o artigo
92º/3 fixa o prazo de 30 dias. O órgão decisor não pode estar eternamente à
espera de um parecer, que sendo obrigatório nunca mais é emitido, podendo
decidir sem o parecer dentro de certas condições.
o Informações
o Relatórios
 Atos de Transmissão: são atos que se limitam a comunicar um ato, sendo apenas o ato
que é comunicado que produz efeitos jurídicos na ordem jurídica. Um vício num ato ade
transmissão não inquina o ato praticado em momento anterior, tornando apenas
inoponível a atuação administrativa.
o Publicação (139º, 158º e 159º CPA)
o Notificação (110º-114º e 160º CPA)
o Intimação
o Comunicação
36
Notas:
- Os atos declarativos introduzem quase sempre um elemento na ordem jurídica: certeza,

conhecimento e segurança que esses atos introduzem na ordem jurídica.
- Situações em que o ato declarativo não é declarativo, sendo inovador: nos atos certificativos
ou comprovativos ou juízos qualificativos pode existir um erro, mas se esse erro não for objeto
de retificação durante um certo período, pode ou não reconhecer-se efeitos jurídicos a esse
erro? É ou não verdade que o erro se consolida na ordem jurídica, passando de ato declarativo
a constitutivo. Temos que atender aos princípios da segurança jurídica e tutela da confiança e
até a circunstancia de o caso julgado que aplica lei inconstitucional (282º/3) se mantem por ser
mais favorável ao titular, por razões de segurança, seria injusto que nestes casos, em que não
há inconstitucionalidade, não fosse aceitável que se mantivesse na ordem jurídica.
Revogação e Anulação Administrativa
Revogação: cessa os efeitos do ato administrativo anterior com fundamento na conveniência e

oportunidade (mérito) do ato que justificam a cessação de efeitos (165º/1). O conceito de
revogação permite diferenciar duas realidades: ato revogado (ato cujos efeitos cessaram) e o
ato revogatório/de revogação (ato que faz cessar os efeitos). Em bom rigor jurídico não há
revogação de atos, mas de efeitos, visto que ainda que os efeitos cessem todos, mesmo
retroativamente, o ato sendo um facto não pode ser apagado.
A revogação distingue-se da suspensão, na medida em que na primeira cessam definitivamente

os efeitos do ato e na segunda há uma paralisia temporária dos efeitos do ato.
Tipos de revogação:
a) Quanto à iniciativa
a. Oficiosa: iniciativa da administração, podendo ser desencadeada pelo órgão
autor do ato (retratação) ou por outro órgão que não o autor (ex. superior
hierárquico).
b. A requerimento dos interessados (169º/1): pode requerer a anulação
diretamente ao autor do ato (reclamação- 191º e 192º-impugnação do ato
perante o seu próprio autor) ou perante quem exerce poderes de supremacia
sobre o autor do ato (recurso administrativo- 193º a 199º), como superior
hierárquico, órgão delegante ou entidade tutelar.
b) Quanto ao conteúdo
a. Simples: propósito de extinguir os efeitos do anterior ato- tem apenas efeito
negativo ou resolutivo.
b. Substitutiva: extinguem-se os efeitos do anterior ato, mas emana-se outra
disciplina sobre a mesma matéria, substituindo-se a regulação jurídica- tem um
efeito positivo.
c) Quanto aos efeitos
a. Ab-rogatória: tem eficácia ex nunc, isto é, apenas para o futuro, sem atingir o
passado. É a regra geral (171º/1).
b. Retroativa: tem eficácia ex tunc, isto é, desde que a regulação sobre a matéria
foi emitida, sendo retroativa à data de início da produção de efeitos desse ato-
revogação tem efeito apagador dos efeitos do ato revogado.
37
Competência revogatória
I. Tem competência para revogar o ato quem o praticou, desde que mantenha a
titularidade da respetiva competência (169º/2). Por exemplo, o delegado pode
revogar atos que praticou se a delegação de poderes não foi revogada ou caducou
(169º/4).
II. Tem competência revogatória o superior hierárquico relativamente aos atos
praticados pelo seu subalterno, visto que é responsável pela totalidade da função,
prestando contas sobre o exercício dessa função, podendo fiscalizar esse exercício
e até revogar os atos praticados por eles. Na hierarquia há poderes de supervisão e
esse, habilita o superior hierárquico a revogar os atos praticados pelo subalterno.
Quem tem o poder de revogar tem sempre o poder de suspender (“quem pode o
mais pode o menos”). Nega-se ao superior hierárquico o poder de revogar os atos
praticados ao abrigo da competência exclusiva do subalterno. PO tem dúvidas sobre
a constitucionalidade desta solução, devido à responsabilidade política do superior
hierárquico, na medida em que como é que alguém como ser responsável perante
aquilo que não pode controlar por estar dentro da competência exclusiva. Por outro
lado, os particulares podem instaurar um recurso hierárquico mesmo quanto a
competências exclusivas do subalterno, mas que relevância tem se o superior
hierárquico quanto a essa matéria não pode revogar o ato. Mas o superior
hierárquico tem sempre a faculdade de emanar ordens para que o subalterno
revogue o ato, que advém do poder de supervisão e, portanto, a competência do
subalterno nunca é verdadeiramente exclusiva. O superior hierárquico tanto pode
revogar o ato por iniciativa do particular (recurso administrativo) como por iniciativa
própria, através da avocação.
III. Tem competência revogatória o órgão delegante em relação aos atos praticados
pelo delegado (169º/4), o que se fundamenta na própria delegação de poderes,
visto que se o delegante pode a todo o tempo revogar a delegação (fonte dos
poderes do exercício dos atos do delegado), então por identidade de razão pode
revogar também os atos praticados pelo delegado praticado ao abrigo dessa
delegação. Por outro lado, os atos do delegado valem como se tivessem sido
praticados como o delegante (44º CPA), faz sentido que possa revogar os atos.
IV. Têm competência revogatória os órgãos de superintendência e tutelar (169º/5)
apenas nos casos expressamente pela lei. PO considera que podem fora desses
casos, pois se os particulares têm direito de petição constitucionalmente
consagrado com aplicação direta, estes podem interpor um recurso administrativo
para essas entidades, estando a atribuir um poder revogatório a essas. Portanto,
sempre que o titular desencadear esse recurso administrativo está a conferir poder
revogatório À entidade de superintendência e tutelar. Fora destes casos, estas
entidades só podem revogar, por iniciativa própria, os atos praticados pela entidade
menor nos casos expressamente fixados na lei.
V. Tem competência revogatória o órgão competente preterido, isto é, nos casos de
incompetência relativa, o órgão que foi alvo dessa ilegalidade tem na mesma
competência para revogar o ato, na medida em que mantém a competência
dispositiva (169º/6). Caso contrário, estar-se-ia a premiar uma ilegalidade, impedido
o órgão competente preterido de agir contra essa ilegalidade. Pode discutir-se se
esse artigo não é a prova de que não é correto a distinção entre a anulação e a
revogação, na medida em que saber se a questão do órgão competente preterido
38
diz respeito à anulação ou revogação administrativas. Se for caso de incompetência

absoluta, o ato é nulo, nunca produzindo efeitos, apenas podendo ser emanada uma
declaração de nulidade. Ora, só os atos que produzem efeitos é que podem ser
objeto de revogação. É um ato com objeto impossível aquele que revoga um ato
nulo.
Regime da revogabilidade dos atos (166º, 167º e 168º CPA):
a) Existem atos de revogação impossível, isto é, que nunca podem ser objeto de revogação
por não existirem efeitos a cessar (166º/1 CPA), como os atos nulos, atos anulados
contenciosamente (o tribunal declara que os efeitos são anulados) e os atos já
anteriormente revogados com eficácia retroativa (todos os efeitos foram cessados). Em
qualquer caso a revogação desses atos é uma revogação com objeto impossível, sendo
nula.
b) Os atos válidos são livremente revogáveis com fundamento em razões de mérito, sendo
este princípio geral resultante do artigo 167º a contrário. Mas há exceções, isto é, casos
em que o ato válido não pode ser livremente revogado por razões de mérito: a) atos que
resultam de vinculação legal, porque a lei impõe a existência dos atos (167º/1); b) atos
que criam obrigações legais ou direitos irrenunciáveis para a administração (167º/1); c)
atos constitutivos de direitos.
c) Os atos constitutivos de direitos têm um regime especial de revogação. O que é um ato
constitutivo de direitos? O artigo 167º/3 define-os e, podemos dizer que é um ato
constitutivo de direito quando atribui situações jurídica de vantagem ao particular,
quando liberta o particular de uma vinculação, ónus ou obrigação, e quando amplia uma
situação jurídica ativa do particular. São atos que investem o particular de uma
vantagem. Ato precário: é aquele que investe o particular numa posição jurídica ativa,
mas de forma não definitiva, podendo cessar a qualquer momento por decisão
administrativa (ex. sujeito a condição resolutiva), seguindo o regime dos atos não
constitutivos de direitos (não confere segurança plena ao destinatário). Atos
verificativos: não são estruturalmente constitutivos de direitos, limitando-se a verificar
determinada situação/facto (ato meramente declarativo), não atribuindo posições de
vantagem, no entanto, seguem o regime dos atos constitutivos de direitos.
Estando em causa atos constitutivos de direitos válidos, o princípio geral é o da proibição
da revogação (167º/2). Contudo, o artigo 167º/2 determina casos em que atos
constitutivos de direitos podem ser revogados: a) parte que seja desfavorável aos
interesses do beneficiário; b) quando todos os beneficiários manifestem a sua
concordância e não estejam em causa direitos indisponíveis; c) com fundamento na
superveniência de conhecimentos técnico científicos ou alteração das circunstâncias de
facto, mas estas questões só podem ser fundamento de revogação se o ato a revogar
naquele momento (com conhecimento e alteração) não poderia ter sido pratico-
167º/4. Se o beneficiário estava de boa fé, à luz do artigo 167º/6, a revogação exige a
indemnização desse beneficiário (responsabilidade da administração por facto lícito); d)
situação de ato precário, por existir uma reserva de revogação.
d) Forma: em regra, o ato de revogação deve seguir a forma do ato revogado (170º/1 CPA).
Contudo, o artigo 170º/2 determina que assim não será se a lei não estabelece forma
para o ato revogado ou se esse tem excesso de forma.
e) Formalidades: o ato de revogação deve seguir as mesmas formalidades que o ato
revogado seguiu, em regra (170º/3), com exceção nos casos expressamente previstos
na lei em sentido contrário.
39
f) Efeitos da revogação: a revogação em princípio só produz efeitos para o futuro, mas em

certos casos pode ter efeitos retroativos (171º/1): a) se a retroatividade for favorável
aos interessados; b) independentemente de a retroatividade ser favorável, se os
interessados concordarem expressamente desde que não estejam em causa direitos ou
interesses indisponíveis.
Nota: a revogação pode não ser tão simples, na medida em que o mesmo ato pode ser um ato
constitutivo de direitos e para outros não. Existem atos simultaneamente constitutivos de
direitos, sendo favorável a um particular, e não constitutivos de direitos por ser desfavorável a
outros particulares.
Anulação administração: cessa os efeitos do ato administrativo anterior com fundamento na

ilegalidade desse ato (165º/2). A Administração tem o dever de repor a ilegalidade, não podendo
apenas contemplando um ato que sabe ser ilegal, o que justifica que a anulação seja retroativa
em regra, na medida em que visa aparar os efeitos do ato ilegal. A anulação administrativa
simplifica a vida aos tribunais, na medida em que um ato é anulado sem ser necessária a
intervenção dos tribunais. A anulação administrativa é um ato administrativo exercido no
âmbito da função administrativa, ao contrário da anulação judicial que é uma sentença.
Anulação administrativa introduz uma modificação na ordem jurídica, visto que afasta um ato
anulando os seus efeitos, ao contrário da declaração da nulidade que apenas reconhece um a
nulidade de um ato. Se ao declaração de nulidade atribuir alguns efeitos ao ato já é um ato
constitutivo.
A anulação pode ser oficiosa, sendo a administração (autor do ato ou superior hierárquico) que
resolve anular um ato, ou pode surgir de um requerimento de particular, por reclamação (191º
e 192º) ou por recursos administrativo. A anulação tem, em regra, efeitos retroativos (173º/2 e
171º/3 primeira parte). Mas há casos em que a anulação é atípica, sendo reconhecidos certos
efeitos do ato em causa anulado: quando a anulação só produz efeitos para o futuro (168º/4
alínea b) e 171º/3 segunda parte); quando a anulação envolve a possibilidade de serem
modelados os efeitos (163º/5); quando envolve o dever de indemnizar os destinatários (168º/5).
Quem tem competência para anular? A regra é que as soluções para a revogação se aplicam
também à anulação administrativa. No entanto existem exceções/especialidades: a) o órgão
incompetente (relativa) tem competência para anular o ato que praticou, visto que existe um
princípio de autocontrolo da legalidade que justifica a competência anulatória (169º/3); b) o
superior hierárquico pode anular qualquer ato praticado pelo subalterno ainda que seja da
competência exclusiva (169º/3); c) quem exerce funções de superintendência e tutela pode na
sequencia de pedido formulado pelo interessado anular os atos praticados pelas entidades
tuteladas e superintendidas.
Regime
 Existem atos de anulação administrativa impossível (166º/1): atos nulos, atos que já
foram objeto de anulação judicial e atos revogados com eficácia retroativa.
 A invalidade só fundamenta a anulação administrativa dentro de certo prazo: ato
anulável para puder ser destruído só o pode ser dentro de certo prazo, sob pena de se
consolidar na ordem jurídica. Regras gerais em matérias de prazo: a) anulação só pode
ocorrer dentro dos 5 anos subsequentes à prática do ato ilegal; b) se o órgão
competente para anular tinha conhecimento da causa da invalidade só tem 6 meses
para praticar a anulação a contar da data que toma conhecimento; c) situação de erro
do decisor (ato inválido por erro), conta-se os 6 meses do momento em que cessou o
40
erro, ainda que esteja dentro dos 5 anos; d) todos os prazos podem ser encurtados se o
ato inválido foi objeto de impugnação junto de um tribunal, só podendo a anulação
ocorrer até ao momento do encerramento da discussão no tribunal (168º/4): e) a
impugnação judicial do ato, significa que o ato só pode ser anulado oficiosamente. Se o
ato foi constitutivo de direitos o prazo regra não são de 5 anos, é menor. Se a anulação
ocorrer fora de um prazo legal, passa a ser ilegal a anulação, visto que o órgão
competente passou a ser incompetente por ter passado o prazo em que a lei lhe confere
essa faculdade.
 Atos constitutivos de direitos têm um regime especial no que toca à anulação
administrativa: só podem ser anulados pela administração dentro do prazo de 1 ano,
em regra, a contar da emissão do ato (168º/2). Contudo, o prazo pode ser encurtado se
o ato foi impugnado judicialmente. Há atos constitutivos de direitos que podem ser
anulados no prazo de 5 anos, quando ocorram os casos do 168º/4. Os atos constitutivos
de direitos podem ainda ser anulados sem prazo, a qualquer momento, se estiver em
causa uma diferente interpretação do direito da união europeia. O PO considera que é
inconstitucional esta disposição por violar a garantia da intangibilidade do caso julgado
(282º/3 CRP), da segurança jurídica e confiança jurídica e a separação de poderes
(habilita órgão administrativo a anular uma decisão objeto de confirmação por um
tribunal). Em atos constitutivos do direito, nos casos em que não há culpa do
beneficiário, se ele auferiu vantagens tem direito a receber indemnização pelos danos
anormais advenientes da anulação (168º/6).
 Consolidada a invalidade pelo decurso do tempo, o ato passa a estar sujeito ao regime
de revogação de atos válidos, pois se um ato válido pode ser revogado, um ato inválido
consolidado pode ser também revogado. Caso contrário dava-se maior proteção ao ato
inválido consolidado que ao ato válido. Não é admissível que um ato inválido esteja
imune às normas da revogação.
 O regime do código de 2015 suscita sérias dúvidas de constitucionalidade:
o 168º/7
o A segurança jurídica e a tutela da confiança saem lesadas por não existir
nenhuma norma transitória que impeça que este regime menos favorável
quanto a atos constitutivos de direitos (prazos mais amplos para anulação-
possível 5 anos) entre em vigor e se aplique a situações que se constituam antes
deste regime entrar em vigor.
 Quantas às formalidades e forma aplicam-se o regime da revogação.
Efeitos Temporais: em regra a anulação tem efeitos retroativos (171º/3), com exceções: a) ato
constitutivo de direitos e envolvia prestações periódicas no âmbito de relações periódicas no
âmbito de uma relação continuada (168º/4 alínea b); b) se por decisão discricionária do autor
do ato, o ato anulado e tenha tornado inimpugnável (171º/3 segunda parte); c) discussão sobre
a aplicação do sentido do 282º/4 ao controlo da legalidade da atividade administrativa, na
medida em que se permite modelar efeitos de atos inconstitucionais e quem pode o mais pode
o menos. Normalmente, a anulação de um ato revogatório envolve a repristinação do ato
revogado (171º/4).
Efeitos Materiais:
• Anulado o ato, a Administração tem o dever de reconstruir a situação atual hipotética,

isto é, a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado (172º/1). Mas
esta exigência pode gerar efeitos extraordinariamente complexos (ex. aluno 3º ano
41
objeto de sanção disciplinar de expulsão não concluindo o 4 ano por não se inscrever
nesse ano. A administração apercebe-se que o ato é inválido, decidindo anular o ato de
expulsão. É concebível que lhe concedam a licenciatura? PO diz que não é possível
reconstruir a situação hipotética, então considera dever haver responsabilidade civil da
administração). Nas situações em que é possível reconstruir a situação atual hipotética,
a Administração deve praticar atos retroativos, salvo se destes resultarem em situações
desfavoráveis para o destinatário (172º/2). Não há prazo para anular, reformar ou
substituir os atos consequentes do ato anulado (172º/2). Sem dependência de prazo a
administração deve alterar as situações de facto que se mostrem incompatíveis com o
ato anulado (172º/2).
• Os destinatários dos atos consequentes do ato anulado, desde que estejam de boa fé,
podem ser investidos de uma especial proteção (172º/3): se forem beneficiários de
vantagens têm de ser indemnizados; se danos forem de difícil ou impossível reparação
e se desproporcionada a anulação a situação jurídica nem sequer pode ser posta em
causa (172º/3); 172º/4.
Tendencialmente, a anulação administrativa tem eficácia retroativa e a revogação não, só

produzindo efeitos para o futuro, ainda que não seja sempre assim (171º/1).
Sucessão de Momentos que conduzem à prática do ato administrativo
Existem três tipos de procedimentos administrativos típicos:
 Procedimento declarativo típico5

o Como se inicia o procedimento administrativo? Pode ser desencadeado pela
administração em termos oficiosos ou por requerimento do particular (53º
CPA). Se a iniciativa for oficiosa, deve comunicar aos interessados que em
relação a eles foi desencadeado um procedimento administrativo (110º CPA).
Contudo, isto tem exceções: se a comunicação prejudica a natureza secreta ou
confidencial de providências ou a oportuna adoção de providências (110º/2
CPA). O requerimento inicial deve respeitar os requisitos do artigo 102º CPA,
consistindo estes requisitos num conjunto de indicações que devem ser feitas
no requerimento. Se os requisitos formais do requerimento não forem
cumpridos pode existir indeferimento preliminar ou então a Administração
pode convidar o particular a suprir as deficiências. Pode ainda acontecer que a
Administração tenha o dever de oficiosamente suprir a deficiência formal do
requerimento, por ter meios para o fazer sem ter de convidar o particular a fazê-
lo (ex. email sem data). Importância do recibo de entrega do requerimento
(106º), na medida em que serve de prova e pode vir a ser útil nos casos de
deferimento e indeferimento tácito, para que o particular possa beneficiar da
passagem do prazo.
o Pressupostos procedimentais (condições para que a Administração possa
pronunciar-se do meu requerimento), cuja falta deve desencadear o
indeferimento liminar (109º CPA):
▪ Competência do órgão da administração, isto é, devo dirigir o
requerimento ao órgão competente e se não for competente, o órgão
incompetente tem de dirigir o requerimento ao órgão competente
(administração supre as deficiências do requerimento oficiosamente).
5 Podem existir leis especiais que fixam outros procedimentos.
42
▪ Legitimidade do Requerente, ou seja, tenho de ter um interesse

legítimo quanto à causa, com exceção dos casos de representação ou
gestão de negócios.
▪ Tempestividade do pedido, ou seja, tem de ser respeitado o prazo legal
para ser formulado o pedido.
▪ Não caducidade do direito que se pretende exercer, ou seja, o direito
subjetivo que eu pretendo exercer não pode ter caducado por fim do
prazo que tinha para exercer o direito que tinha.
o Adoção de medidas urgentes/provisórias que visem acautelar determinado
quadro factual, para que esse não desapareça, tornando inútil a decisão
subsequente. O artigo 89º CPA prevê então a possibilidade de adoção de
medidas provisórias, que são justificadas à luz do princípio da necessidade,
evitando-se a criação de prejuízos. Podem cessar por revogação ou caducidade
(89º/2 e 90º CPA).
o Instrução: necessidade de serem apurados os factos, identificando-se o quadro
material que está na base da decisão que a Administração pretende decidir. Visa
verificar a veracidade, realidade e situação factual sobre os quais é pedido uma
decisão da decisão. Objetivos da instrução (115º/1 CPA). A instrução está
intimamente ligada ao princípio do inquisitório, ou seja, na determinação dos
factos a Administração pode averiguar os factos, mesmo os factos não sejam
invocados pelos particulares, podendo conhecer coisa diferente daquela que é
pedida pelo particular. O artigo 55º determina que a direção do procedimento
cabe ao órgão competente para a decisão final, em regra, sem prejuízo de poder
delegar ou ter auxílio de outros órgãos.
▪ Quais são os meios para a determinação dos factos?
• Averiguações gerais
• Solicitar informações intradministrativa (66º)- auxílio
administrativo
• Solicitar informações aos particulares (117º)
• Solicitar provas aos particulares (117º)
• Solicitar documentos de prova (117º)
• Determinar realização de inspeções (117º)
• Pedir peritagens
• Solicitar a apresentação de pareceres técnicos
▪ Os particulares também têm possibilidade de desencadear diligências
instrutórias (116º- prova pelos interessados): juntar alegações,
documentos, pareceres, prova de factos alegados, produção antecipada
da prova (risco da prova não ser possível ou difícil, podendo a
administração ou o particular pedir a antecipação da prova- ex. pessoa
com poucos dia de vida).
o Preparação da decisão final: a Administração com base nos elementos
probatórios tem já uma ideia de qual será a decisão final, tendo uma decisão
preparatória/provisória. Nesse momento deve proceder à audiência prévia dos
interessados (121º a 124º CPA), isto é, uma forma de participação dos
interessados nas decisões administrativas (imperativo constitucional- 267º/5 e
268º CRP, e ideia de que Portugal é uma democracia participativa- 2º CRP). O
direito de audiência prévia é uma manifestação da democracia participativa e é
em determinadas áreas (sancionatória e ablativa) uma manifestação do
43
princípio do contraditório, enquanto elemento essencial do procedimento

equitativo (6º CEDH). Com a audiência prévia a Administração pretende ouvir o
interessado sobre a sua opinião quanto à decisão provisória. Veja-se que a
audiência deve ser acompanhada da provável futura decisão, mas também
pelos fundamentos de direito e de facto dessa, para que o particular possa
conhecer também as razões que levaram a essa ideia de decisão, permitindo-
lhe refutar a decisão em si e também os pressupostos da mesma. Há situações
de dispensa de audiência prévia (124º/1 CPA). Como é possível a audiência
prévia (123º): escrita, oral ou pode ser preterida. Para alguns autores a falta de
audiência prévia gera vício de forma que gera anulabilidade. Para outros
autores, consideram que a preterição da audiência consubstancia uma violação
de um direito fundamental análogo, sendo o ato nulo. PO: se a audiência prévia
é justificada por um princípio de contraditório como elemento do princípio do
procedimento equitativo (procedimentos sancionatórios e ablativo da
propriedade e liberdade), a falta de audiência prévia consubstancia a violação
do núcleo essencial do direito a um procedimento equitativo, sendo o ato nulo
(161º/2 alínea d). Nos restantes casos, a preterição da audiência dos
interessados gera apenas a anulabilidade. A Administração não só deve
fundamentar o projeto de decisão que comunica ao particular, como, depois do
particular se manifestar, se não acolher as razões do particular, deve na
fundamentação da decisão final, apresentar os fundamentos para recusar os
argumentos apresentados do particular- o dever de fundamentação expande-
se abarcando também as justificações para afastar as razões do particular.
o Diligências complementares (125º CPA)
o Extinção do procedimento
▪ Decisão Expressa (93º e 94º): em regra a decisão deve ser expressa
(150º), há conteúdos obrigatórios da decisão (151º), deve ser
fundamentada (152º a 154º).
• Ato administrativo típico (127º)
• Atos administrativos consensuais (57º/3)
• Atos de natureza contratual (127º)
▪ Decisão Tácita: silêncio como forma de decisão da administração (129º
e 130º)
▪ Acordo Substitutivo do Procedimento (77º/4), ou seja, o acordo
substitui o ato administrativo, podendo ocorrer fora das conferências
procedimentais.
▪ Desistência ou Renuncia (131º)
▪ Deserção (132º): não há o prosseguir do procedimento através de uma
conduta que torna inequívoca a situação de o procedimento se
extinguir. Ocorre quando este está parado por uma causa imputável ao
interessado por mais de 6 meses- deserção por inércia do particular.
▪ Impossibilidade ou inutilidade superveniente (133º), sem prejuízo de se
poder discutir se há ou não direito de indemnização
▪ Falta de pagamento de taxas ou despesas (134º)
 Recursos Administrativos: o particular formulou uma pretensão e perante essa há
inercia da decisão. O particular entende que essa conduta é ilegal ou
inoportuna/inconveniente e, portanto, decide impugnar a conduta ou perante o autor
do ato (reclamação) ou perante uma estrutura diferente daquela que adotou a conduta
44
(recurso administrativo)- vias de impugnação administrativa (184º-199º CPA). Dentro

destes mecanismos há mecanismos necessários e facultativos, visto que se é possível a
impugnação contenciosa do ato de forma imediata, o recurso e a reclamação são
mecanismos facultativos, mas se a lei estipula que a decisão não é passível
imediatamente de impugnação judicial, significa que ela impõe que aquela decisão
tenha de percorrer a hierarquia da decisão, isto é, só pode impugnar judicialmente a
decisão de recurso do superior hierárquico (recurso hierárquico necessário)- 185º CPA.
Procedimento do Recurso Hierárquico é o procedimento típico em relação aos recursos
administrativos.
o Procedimento do Recurso Administrativo: procedimento típico em relação aos
recursos administrativos.
▪ Requerimento Inicial: o particular tem de formular um requerimento à
estrutura decisória hierarquicamente superior àquela que produz a
conduta (184º/3 CPA). O que deve ser apresentado? Identificação do
requerente, objeto do recurso (ato ou omissão- 184º/1), fundamentos
do pedido (185º/3- razões de ilegalidade ou de mérito) e deve formular
um pedido (184º), podendo isto ser impugnar o ato solicitando a
revogação, anulação, modificação ou substituição; ou pode reagir
contra uma omissão ilegal da prática da um ato, solicitando que se
pratique o ato omitido. Quem é o destinatário? Superior hierárquico
(184º/1) ou, nos casos em que não há hierárquica, as estruturas
designadas no artigo 199º. A apresentação é feita nos termos dos
artigos 184º/1 e 2. O que resulta de imediato da interposição do
recurso? (i) cria o dever legal de decisão, isto é, a autoridade para quem
foi dirigido o recurso tem o dever legal de decidir; (ii) a interposição do
recurso tem efeito suspensivo do ato, isto é, o particular deixa de estar
obrigado a cumprir ou continua obrigado a ter de acatar a decisão
administrativa? O artigo 189º diferencia os casos de impugnação
administrativa necessária (via para obter uma decisão passível de
recurso para tribunal) nos quais há efeitos suspensivos e nos casos de
impugnação facultativa, a regra é a de que, fora os casos previstos na
lei, não há efeito suspensivo, visto que o particular pode ir a tribunal
impugnar o ato e pedir logo uma providência cautelar de suspensão da
eficácia do ato.
▪ Quais os pressupostos para impugnar o ato? O artigo 196º a contrário:
a) competência do órgão da decisão; b) impugnabilidade do ato; c)
legitimidade dos recorrentes nos termos do artigo 186º/2;
tempestividade do recurso: (i) no caso de atos expressos (194º), na
impugnação necessário o prazo é de 30 dias e na impugnação
facultativa o prazo é de 3 meses em regra (prazo para impugnação
judicial); (ii) no caso de decisão tácita, os atos podem ser impugnáveis
no prazo (187º), que também é o prazo para impugnação judicial. A falta
dos pressupostos processuais conduz à rejeição liminar do recurso
(196º). Qual o momento da rejeição do recurso: pode ser uma rejeição
imediata (indeferimento liminar) ou pode ser remetida para o momento
da decisão final.
▪ Notificação dos contrainteressados (195º/1): os contrainteressados
têm de ser necessariamente notificados, para garantir o princípio do
45
contraditório e o princípio do justo procedimento, visto que a

administração não pode atribuir-me uma vantagem sem ouvir quem vai
sofrer a perda de uma vantagem. Os contrainteressados são aqueles
que têm uma posição de vantagem/beneficiam da decisão impugnada.
O artigo 195º/2 determina que o superior hierárquico deve pedir a
intervenção o autor do ato recorrido, para que esse justifique porque
tomou a decisão e para pronunciar-se sobre os argumentos que o
recorrente apresenta, sob pena de não existir procedimento equitativo
nem boa administração.
▪ Decisão (197º): (i) decisão de improcedência do recurso: decisão
desfavorável ao recorrente. Notas: a improcedência do recurso tem o
significado de confirmação do ato recorrido (efeito confirmativo do ato
recorrido); reformatio in pejus: significa reformar para pior, isto é, é
possível que a administração, ao apreciar o recurso, considere
improcedente o pedido do particular e decida de forma ainda pior?
195º/4 CPA apresenta que tal não é possível. No entanto o artigo
197º/1 parte final parece apontar para uma solução diferente - “ainda
que em sentido desfavorável ao recorrente”- o que leva a uma
contradição entre as normas; (ii) decisão de procedência do recurso: a
administração acolhe as razões do particular, entendendo que o ato é
ilegal (anula) ou inconveniente (revoga), podendo existir um efeito
destrutivo total ou parcial. Os poderes de intervenção do superior
hierárquico estão limitados no caso da competência exclusiva do
subalterno (197º/1 e 4), ainda que isto nunca impeça que o superior dê
uma ordem, ao abrigo do poder de direção. O prazo de decisão oscila
entre os 30 dias e 90 dias (198º), consoante decisão expressa ou tácita.
▪ É possível a impugnação da decisão de recurso junto da
administração? O princípio geral é o de que da decisão de recurso não
cabe impugnação (191º/2). Mas existem exceções: a) casos de omissão
de pronuncia: não se pronuncia sobre parte dos argumentos; b) quando
exista contradição entre casos idênticos, devido à existência da violação
do princípio da igualdade. Perguntar-se por que razão não se guiou pelo
precedente.
 Execução do Ato Administrativo (175º-183º): a administração define o direito no caso
concreto e, assim, faz com que o particular esteja obrigado a acatar essa decisão o que
significa que no caso de o particular não acatar poderá utilizar a força para obrigar o
particular a cumprir a decisão. Esta utilização da forma é independente da intervenção
judicial- privilégio da execução prévia/autotutela executiva. A regra geral , era a
existência de uma autotutela executiva (175º CPA) como princípio geral
tradicionalmente. O artigo 176º apresenta um princípio geral de que a administração só
pode impor coercivamente a satisfação de obrigações e o respeito por limitações
segundo os termos e formas previstas na lei expressamente- deixou de ser um princípio
geral, sendo necessária a previsão expressa na lei, com exceção das situações de
urgência pública. Assim, nos casos que não estejam expressamente na lei, a execução
coerciva não pode ser feita pela administração, tendo de ir a tribunal para obter um
título executivo. Pressupostos: a) tem de existir um ato a executar, a administração tem
de sobre a matéria regular o caso concreto, salvo em estado de necessidade (177º); b)
tem de existir uma decisão de proceder à execução (conteúdo e termos da execução-
46
177º/2); c) o destinatário tem de ser notificado de que tem de executar, sendo fixado
um prazo para o cumprimento do ato. O particular pode impugnar o ato exequendo e a
decisão de proceder à execução (182º); d) se notificado, o particular não cumprir, a
administração não pode recorrer à forma, devendo ir a tribunal primeiro para adquirir
um título executivo (176º): e) existência de um título executivo judicial, que habilita a
administração a executar o ato, tal como sucede nas relações entre particulares
(Administração paritária). O artigo 8º/2 DL que aprova o novo CPA determina que o
regime do artigo 176º está dependente de uma lei que o legislador deve fazer no prazo
de 60 dias da entrada em vigor do novo CPA. Só que essa lei não surgiu e, portanto, o
regime novo não entrou em vigor, não existindo um regime que mete termo ao princípio
geral da autotutela executiva. O que vigora? Regime transitório no artigo 6 do DL
4/2015, que envolve duas ideias: mantém-se em vigor o artigo 149º/2 CPA de 1991, isto
é, mantém-se em vigor o regime antigo, não se aplicando o 176º do CPA novo; portanto,
o privilégio de execução prévia continua a vigorar. Problema: a solução transitória (6º e
8º/2 DL) não tem cobertura da lei autorização legislativa que autorizada o DL, o que
determina a inconstitucionalidade de manter em vigor o artigo 148º/2 CPA antigo.
Como há um problema de separação de poderes (administração não pode fazer o que é
reservado para o tribunal), a execução coerciva consubstancia usurpação de poderes,
sendo o ato nulo, não existindo o dever de obediência, mas sim o direito de resistência.
O regime transitório é inconstitucional e o regime novo (176º) é inaplicável porque falta
a lei que lhe permite a vigência. Transferir a execução para os tribunais irá bloquear a
atuação dos tribunais, não existindo interesse em que essa lei seja publicada: tribunal
não quer ficar bloqueado e a administração não quer perder a autotutela executiva.
Procedimento Contratual
Situações de vínculo contratual que estão reguladas material e processualmente pelo direito
administrativo. O Código dos Contratos Públicos (CCP) foi objeto de alteração de 2017 e é objeto
de sucessivas derrogações por regimes especiais.
1º - Formação do contrato administrativo
1.1. Princípio da parametrização reguladora multinível: não existem apenas normas que
resultam do CCP, sendo outras fontes de direito chamadas a regular a matéria.
a. Subordinação à legalidade interna, internacional e europeia: 1º-A.

b. Admissibilidade de acordos-quadro: regulam a formação de outros contratos- 251º a
259º .
c. Peças do procedimento : atos praticados pela administração com o propósito de
disciplinar em concreto um procedimento da formação do contrato.
 Espécies: anúncio (130º, 131º, 157º, 167º, 197º, 208º, 218º-A, nº 2); programa
do procedimento (é um regulamento com o fim de definir os termos a que
obedece a face da formação do contrato até à sua formação - 41º, 132º, 164º,
196º, 206º) e caderno de encargos (antecipa o conteúdo do futuro contrato a
celebrar. Particular sabe ao consultar este as clausulas que vão ser incluídas no
contrato a celebrar se ganhar o trabalho - 42º)
 Idem: o convite à apresentação de propostas: 115º, 189º
 Natureza das peças procedimentais: ato unilateral (legislador define o programa
como regulamento, mas será que essa classificação é vinculativa?) ou proposta
47
contratual preliminar sobre as regras do procedimento? A administração define

isto (principalmente quanto aos cadernos eleitorais e programas)
unilateralmente ou é realmente uma proposta preliminar, visto que quando um
particular manifesta vontade em participar num procedimento contratual,
implicitamente (eu expressamente), concorda com os termos do programa e
com o caderno de encargos, está na realidade a emitir uma aceitação negocial,
formando-se um contrato preliminar sobre os termos a que vai estar sujeita a
formação e celebração do contrato administrativo.
 O princípio da estabilidade das peças procedimentais, isto é, a administração não
pode, por via de regra, durante a formação do contrato alterar o programa do
procedimento nem o caderno de encargos, por razões de segurança e tutela da
confiança e, por outro lado, por razões de imparcialidade. Note-se os limites do
50º CCP: pode proceder a retificações ou esclarecimentos das peças
procedimentais.
 Critérios de resolução de antinomias (40º, nºs 4 e 5; 41º; 50º, nº 9; 51º): pode
existir uma contradição do conteúdo das pelas contratuais, sendo resolvidas as
divergências nos termos do artigos referidos.
1.2. Princípio da não plenitude da subordinação dos contratos públicos ao regime do CCP: nem
todos os contratos públicos estão sujeitos ao regime do CCP. São contratos públicos excluídos
os dos artigos 4º a 6º-B e seu regime no 5º-B. Por outro lado, podem ser excluídos os que estão
abrangidos por legislação especial.
1.3. Princípio da pluralidade de procedimentos de escolha do cocontratante: existe uma

pluralidade de vias/procedimentos para a administração escolher o cocontratante (16º, nº 1).
a. Os tipos de procedimento
 Ajuste direto: permite maior celeridade e eficiência, mas é menos transparente.
112º, nº 2 + 113º a 129º;
 Consulta prévia: 112º, nº 1 + 113º a 129º;
 Concurso público: permite a maior difusão e transparência na contratação pública.
Funções e sentido 130º a 161º;
 Concurso limitado por prévia qualificação: 162º a 192º - 163º;
 Procedimento de negociação: 193º a 203º - 194º;
 Diálogo concorrencial: 204º a 218º - 205º;
 Parceria para a inovação: 218º-A a 218º-D – 218º-A, nº 1
b. Escolha do procedimento
 Adequação do procedimento: critério do valor do contrato (17º a 22º); critério
assente nas matérias (23º a 30º-A); critério do tipo de contrato (31º), critério em
função da entidade adjudicante (33º). Estes critérios são vias através dos quais a
administração está vinculada a escolher determinado procedimento para escolher
o cocontratante.
 As formas de escolha está sempre ligada a um dilema ligado à boa administração:
entre a celeridade/eficácia- ajuste direto é o melhor; e a
transparência/concorrência- concurso público é o melhor.
 Preferência pelo concurso público e flexibilidade procedimental. Mesmo quando
o sistema se considera flexível, o Governo tem sempre a possibilidade de celebrar
o DL que sendo lei especial, possa derrogar a aplicação dos CCP.
48
1.4. Princípio da complexidade intraprocedimental da adjudicação
a. Pluralidade de procedimentais pré-contratuais: procedimentos anteriores À

celebração do contrato quer quanto à tramitação procedimental específica (112º a
218º-D) quer a instrumentos procedimentais especiais (219º-A a 266º-C)
b. Pluralidade de intervenientes no procedimento
(i) Administração: entidade adjudicante (2º, 7º) e seu agrupamento (39º),
decisor (v.g, 36º, 38º, 67º, nº 1, 79º, 109º), júri do procedimento (67º a
69º); contraente público;
(ii) Entidades gestoras de plataformas eletrónicas – Lei das Plataformas
Eletrónicas;
(iii) Interessados: candidatos (52º), concorrente (53º) e seus agrupamentos
(54º);
(iv) Idem: entidades consultadas preliminarmente (35º-A), os destinatários de
convite a apresentar propostas (112º) ou a participar no concurso (167º,
c))
(v) Limites: 55º e 55º-A
(vi) Idem: adjudicatário e cocontratante (entidade última com quem a
administração celebra o contrato).
(vii) O mesmo interveniente pode ter vários papeis nos vários momentos do
procedimento: candidato, concorrente, cocontratante.
c. Procedimento eletrónico: v.g., 62º-A; 115º, nº 1, g); 128º, nº 1; 133º; 138º; 140º a
145º; 219º-B, nº 4; 241º-C; 465º a 469º; 475º
d. Fases procedimentais
(i) Fase anterior à abertura do procedimento de formação: fase de preparação,
estudo e elaboração (34º a 35º-A);
(ii) Decisão de contratar (36º): contratar e autorização da despesa + escolha do
procedimento (38º) + elaborar as peças do procedimento;
(iii) Anúncio do procedimento: publicação (130º, 131º, 157º, 167º, nºs 1 e 2, 197º,
208º) e envio (113º, nº 1)
(iv) Esclarecimentos, erros, omissões e retificações: 50º
(v) Intervenção dos candidatos e sua qualificação ou exclusão: 164º, nº 1, n); 168º
a 178º; 183º a 188º
(vi) Entrega de propostas: passam a ser concorrentes, tendo de apresentar
propostas – 56º a 66º; 135º a 138º; 158º, 189º a 192
(vii) Análise e avaliação das propostas: a administração tem de ver se cumprem a
legalidade (do CCP e das peças do procedimento) avalia o mérito das propostas
(avalia as propostas, hierarquizando-as/pontuando-as)- 70º a 72º; 139º;
(viii) Relatório preliminar (122º e 146º) + audiência prévia dos concorrentes-
podem valorizar a sua proposta e desvalorizar as restantes- (123º e 147º) =
relatório final (148º): a administração pondera as observações que os
particulares apresentaram e indique as razões pelas quais acolhe (podendo
levar a uma reherquização das propostas) ou rejeita as observações.;
(ix) Idem: adjudicação: consequência do relatório final (73º a 80º e 81º a 93º; 124º,
nº 4; 148º, nº 4);
(x) Celebração do contrato (94º a 106º)
(xi) Eficácia do contrato celebrado: 127º e 287º
49
(xii) Idem: a fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas – LOPTC, artigos 44º e 45º.
A produção de efeitos normalmente depende da emissão de visto pelo
Tribunal.
1.5. Princípio do sancionamento da violação da juridicidade
a. Invalidade dos atos procedimentais: se ato procedimental é inválido, isso vai

repercutir-se no contrato final, visto que é um resultado de um procedimento viciado.
b. Comunicabilidade dos vícios do procedimento ao contrato: v. infra, nº 4.2. a)
c. Responsabilidade contraordenacional por parte dos concorrentes que
desrespeitaram determinadas normas de conduta (455º a 463º).
d. Responsabilidade criminal: a efetivação desta responsabilidade é competência dos
tribunais, sendo isto uma garantia dos próprios particulares- 464º.
1.6. Princípio da tutela garantística dos interessados
a. Audiência prévia: 147º e 461º

b. Impugnações administrativas: 267º a 274º
c. Tutela judicial: ação administrativa urgente, CPTA, 97º, nº 1, c)
(i) Impugnação das peças do procedimento: CPTA, 103º
(ii) Ação de impugnação dos atos: CPTA, 100º e 180º, nº 3
(iii) Ação de condenação à prática de atos: CPTA, 100º
(iv) Efeito suspensivo automático (CPTA, 103º-A) e medidas provisórias (CPTA, 103º)
d. Idem: processos cautelares; CPTA, 132º
e. Idem: ação de responsabilidade civil pré-contratual
f. Idem: direito de acesso aos tribunais e ao contraditório face aos mecanismos
sancionatórios.
2º - Execução do contrato administrativo
2.1. Princípio do cumprimento das vinculações contratuais e legais: o contrato deve ser
cumprido, quer nos termos que o contrato consagra quer nos termos que a lei determina.
a. O contrato como lei entre as partes: 279º

b. Idem: acordos endocontratuais: as partes de o contrato podem aprovar acordos que
substituem atos administrativos– 310º
c. Vinculação bilateral à boa-fé e ao interesse público: 286º
d. Colaboração mútua entra as partes do contrato: 289º
e. Dever de execução exata e pontual das prestações pelo cocontratante: 288º
f. Idem: o sancionamento do incumprimento: 464º-A
g. Deveres de informação e sigilo: 290º
h. Dever de vigilância, de acompanhamento e conformação da relação por parte do
contraente público: o contraente público deve acompanhar a execução do contrato-
291º, 290º-A e 302º
i. Idem: o gestor do contrato – 290º-A
j. Auditoria e fiscalização dos termos da execução do contrato: 454º-A a 454º-C
2.2. Princípio da estabilidade contratual
a. Formulação do princípio geral da estabilidade (286º): tem uma tripla incidência: regime
+ prestações + partes (288º). Deverá manter-se tanto o regime, objeto (prestação) e
das partes. Assim, a modificação assume um caráter excecional.
50
b. Limites estabilidade e modificações do objeto (311º a 315º): (i) alteração de

circunstâncias e (ii) razões de interesse público (312º)
c. Idem: estabilidade e modificação unilateral: 302º, c)
d. Limites: estabilidade e suspensão da execução das prestações: 297º + 298º
e. Limites: a cessão de posição contratual: 302º f) + 316º a 324º
f. Idem: a subcontratação: 316º a 321º-A
2.3. Princípio do equilíbrio financeiro
a. Princípio geral: quando os concorrentes apresentam uma proposta, essa tem uma ideia
de equação entre uma prestação a que se propõem obrigar e a previsão de uma certa
contrapartida- 282º. O equilíbrio entre aquilo que estou disposto a dar e o que quero
receber traduz-se no equilíbrio financeiro. O equilíbrio pode ter diversas razões:
modificações objetivas; alteração das circunstâncias ou previsão; modificação
unilateral por parte da Administração.
b. Equilíbrio e modificações objetivas: 313º, nº 1, e), + 314º
c. Idem: equilíbrio e alteração das circunstâncias ou imprevisão;
d. Idem: equilíbrio e modificação unilateral;
e. Limites – 282º, nº 6: (i) proibição do enriquecimento sem causa; (ii) perdas já existentes
do equilíbrio- se já tinha perdas não posso invocar o desequilíbrio contratual; (iii) risco
contratual.
f. Parcerias público-privadas: partilha de benefícios a favor do contraente público – 341º
2.4. Princípio da intervenção exorbitante do contraente público
a. Poderes do contraente público: a entidade pública têm poderes unilaterais que não
cabem, normalmente, às entidades privadas- 302º.
b. Idem: (i) o poder de direção da execução das prestações: pode definir como quer que
as prestações do cocontratante seja realizadas, através de ordens e instruções. Isto já
acontece em alguns contratos de negócios privados, como na empreitada – 303º +
304º;
c. Idem: (ii) o poder de fiscalizar a execução do contrato – 303º º 305º;
d. Idem: (iii) o poder de modificar unilateralmente: pode modificar de forma unilateral a
prestação do contratante – v. supra, nº. 2.2. c)
e. Idem: (iv) o poder sancionatório (329º): pode aplicar sanções aos termos como o
contratante está a executar ou não o contrato: (i) multas (329º): incumprimento
pontual, as multas sancionam e impedem a extensão da mora; (ii) resolução (329º e
333º); (iii) cessão de posição contratual (318º-A);
f. Idem: (v) o poder de resolução unilateral: pode fazer cessar unilateralmente o contrato
(i) sancionatório (333º): o contratante não cumpriu o contrato, de tal forma grave, que
a solução tem de ser a resolução. Não há dever de a administração indemnizar, mas
poderá existir dever de indemnizar por parte do particular; (ii) razões de interesse
público (334º): o particular não tem responsabilidade nenhuma, tendo a administração
o dever de indemnizar o particular, visto que se lesa o direito de conteúdo patrimonial
do privado- lesão análoga à da expropriação (CRP obriga a indemnização);
g. Idem: (vi) o poder de ordenar a cessão da posição contratual: o particular deve
transferir a posição contratual para outro cocontratante.
h. Poder de substituir a execução das prestações omitidas pelo cocontratante em mora:
se o particular não cumpre, outra pessoa pode executar a prestação omitida- 325º, nºs
2 e 3.
51
2.5. Princípio da relativização dos poderes de ius imperii do contraente público: não obstante
os poderes exorbitantes, estes são relativizados em certos domínios.
a. Intervenção sobre interpretação, validade e execução: os atos da administração quanto

a estas matérias são meras declarações negociais, dependendo a sua eficácia de uma
concordância do particular, tendo para impor, ir a tribunal, não podendo a
administração unilateralmente determinar isso – 307º nº 1.
b. Limites: as situações de autotutela declarativa, em que a sua atuação é um verdadeiro
ato administrativo- 307º, nº 2
c. Limites: os atos de execução que são título executivo – 309º
2.6. Princípio da responsabilidade civil do cocontratante: o privado por ser chamado a

indemnizar danos e perdas que cause à administração- 325º, nº 4; 333º, nºs 2 e 3.
2.7. Princípio da salvaguarda da posição do cocontratante
a. Ausência de autotutela declarativa em matéria de interpretação, validade e execução:

a administração não pode unilateralmente impor a sua vontade, entendimento
interpretativo ou sobre a validade ou sobre a execução, tendo, para impor, ir a tribunal,
tal como direito privado- 307º nº 1.
b. Reposição do equilíbrio financeiro: o particular pode exigir à administração que se
reponha o equilíbrio financeiro. Nesses casos, a administração não pode por via de lei
afastar o equilíbrio financeiro (ao fazê-lo está a afastar um direito do particular
tutelável à luz do direito da propriedade privada- ninguém pode ser expropriado pela
entidade pública sem uma indemnização) visto que ninguém pode ser obrigado a
promover para o interesse da coletividade sem uma justa compensação. Caso
contrário, tal poria em causa a igualdade de todos na participação/contribuição para o
bem comum da coletividade. Se sou parte de um contrato e estou a ter um prejuízo e
esse não me é imputável nem por risco, nem incumprimento nem por erro, e continuo
a prestar/satisfazer o interesse da coletividade é justo que a coletividade me compense
esse prejuízo - princípio da justa redistribuição dos interesses públicos.
c. Responsabilidade por mora do contraente público: 326º e 334º, nº 3
d. Exceção do não cumprimento: 327º
e. Direito de retenção: 328º
f. Resolução do contrato: 332º
g. Direito a uma justa indemnização: 334º, nº 2, + 335º, nº 2
h. Tutela judicial: 307º, nº 1; 332º, nº 3; 476º; CPTA
3º - Extinção do contrato administrativo
3.1. Acordo das partes: revogação – 331º
3.2. Caducidade: 330º, alínea a)
i. Cumprimento integral das prestações

ii. Verificação de termo final ou condição resolutiva
iii. Impossibilidade superveniente absoluta: o caso de força maior – “an act of God”
3.3. Resolução por iniciativa do contraente público:
a. Resolução sancionatória: 325º, nº 2 e 333º, nº 1;

b. Resolução por razões de interesse público: 334º - ato análogo à “expropriação”
52
c. Resolução por alteração anormal e imprevisível das circunstâncias: 335º, nº 1
3.4. Resolução por iniciativa do cocontratante: 332º, nº 1
3.5. Anulação judicial ou arbitral
3.6. Intervenção do legislador: fait du prince – artigo 335º, nº 2
3.7. Regimes especiais
a. Contratos sobre o exercício de poderes públicos: 336º e 337º

b. Contrato de empreitada de obras públicas: 405º e 406º
c. Concessões de obras públicas e de serviços públicos: 421º a 423º e 436º
d. Contrato de locação de bens móveis: 448º e 449º
4º - Invalidade dos contratos administrativos
4.1. Tipologia das invalidades contratuais
a. Invalidade do fundamento normativo do contrato administrativo (ex. lei que permite

celebrar o contrato é inválido): o contrato é invalido porque se fundamenta num
fundamento inválido- invalidade consequente ou derivada (extraprocedimental).
b. Invalidade dos atos procedimentais pré-contratuais: invalidade consequente ou
derivada (intraprocedimental) – 283º.
c. Invalidade do próprio contrato: o contrato tem uma invalidade enquanto ato jurídico-
284º.
(i) Invalidade originária
(ii) Invalidade superveniente: a lei nova pode impor novos pressupostos para o
contrato. Mas veja-se os limites de intervenção da “lei nova”.
4.2. Desvalor da invalidade contratual
a. Comunicabilidade do desvalor dos atos procedimentais a montante aos contratos a

jusante: se num momento anterior à um ato nulo, o contrato será também nulo, o que
se verifica também nas situações de anulabilidade ou inconstitucionalidade.
b. Se a invalidade for do próprio contrato, a regra geral é a anulabilidade (284º, nº 1)
c. Os contratos são nulos apenas nos termos do artigo 161º do CPA, das normas do CCP
ou de lei especial: 284º, nº 2
d. Sujeição da falta ou vícios da vontade nos contratos às normas do Código Civil: 284º,
nº3
e. Os contratos com objeto passível de ato administrativo e os contratos sobre o exercício
de poderes estão sujeitos ao regime da invalidade do ato administrativo: 285º, nº 1
4.3. Regime da invalidade:
a. Relativização da projeção a jusante das invalidades a montante: nos casos em que há

uma invalidade de um ato cronologicamente anterior.
i. A nulidade do ato procedimental a montante só gera nulidade do contrato se a
primeira tiver sido judicialmente declarada ou ainda o possa vir a ser: 283º, nº1.
ii. O ato procedimental anulável a montante só gera anulabilidade dos contratos
se tiver sido anulado ou ainda poder ser e se demonstrar “que o vício é causa
adequada e suficiente da invalidade do contrato” (283º, nº 2).
53
iii. E, mesmo nesta última hipótese (de ser adequada e suficiente), o efeito
anulatório pode ser afastado, por via de ponderação judicial ou arbitral, nos
termos previstos pelo 283º nº 4, pela ponderação dos danos da anulação.
b. A invalidade de todos os contratos pode ser objeto de redução e conversão: 285º, nº 3
c. Se não for possível a redução ou a conversão, o efeito anulatório pode ser afastado,
por decisão judicial ou arbitral, nos termos do 285º, nº 4.
5º - Contencioso dos contratos administrativos
5.1. Tribunais do Estado e Tribunais Arbitrais: tribunais competentes para conhecer a validade,
interpretação e execução do contrato administrativo- 476º; CPTA, 180º a 185º-B; Lei da
Arbitragem Voluntária (as partes podem determinar que os litígios são resolvidos nos tribunais
arbitrais)
5.2. Contencioso pré-contratual – v. supra, nº 1.6. c), d) e e)
5.3. Contencioso contratual: tipologia das ações
a. Ações sobre a interpretação dos contratos: CPTA, 37º, nº 1, l)

b. Ações sobre a validade dos contratos: CPTA, 37º, nº 1, l); 45º-A; 77º-A e 77º-B
c. Ações sobre a execução de contratos: CCP, 307º, nº 1; CPTA, 37º, nº 1, l); 77º-A, nº 3
d. Ações de impugnação de atos administrativos em execução de contratos: CCP, 307º, nº
2; 311º, nº 2; CPTA, 37º, nº 1, a).
e. Ações administrativa para a condenação à prática de atos administrativos
contratualmente devidos (CPTA, 37º, nº 1, b)), à adoção ou abstenção de condutas
(ibidem, h)) ou ainda ao cumprimento de deveres de prestar por parte da
Administração (ibidem, j)).
f. Ações administrativa para o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas
decorrentes de contratos administrativos: CPTA, 37º, nº 1, f)
g. Ações sobre responsabilidade civil contratual: CPTA, 37º, nº 1, k)
5.4. O poder de modelação do juiz ante efeitos inválidos dos contratos
a. Modelação dos casos de anulabilidade: 283º, nº 4; 285º, nº 4; 45º-A CPTA

b. Modelação dos casos de nulidade: 285º, nº 3, por analogia o 285º, nº 4; 162º, nº3 CPA.
Nos casos em que o particular aceita as meras declarações da administração quanto a

interpretação, validade e execução, isso leva à criação de um ato administração ou um contrato
administrativo com o propósito interpretativo, de determinação de validade ou da execução?
Procedimento dos contratos de direito privado
Apesar de substantivamente serem regulados por direito privado, o procedimento é regulado

pelo direito administrativo (CCP).
6º - A decisão de celebrar um contrato de direito privado
6.1. Conceito unitário de contratação pública: Em termos de procedimento contratual é

irrelevante para o direito português que nos encontremos perante um contrato administrativo
ou contrato de direito privado, visto que todos estão sujeitos ao código dos contratos
procedimentos. O varia é o regime substantivo ao qual o contrato está sujeito depois de
celebrado.
a. Irrelevância da designação e da natureza do contrato: 1º, nº 2
54
b. Regime substantivo / regime procedimental: 1º, nº 2; CPA, 200º, nº 1
6.2. Discricionariedade da opção pelo contrato de direito privado
a. Exclusão de discricionariedade quanto à aplicação do regime procedimental: é sempre

de direito administrativo- CCP.
b. As vinculações do artigo 4º (contratos excluídos do CCP) e do artigo 5º (contração
excluída da parte II).
c. Exclusão aplicativa do CCP e natureza dos contratos: obrigatoriamente de direito
privado? Existem contratos que têm de ser obrigatoriamente de direito privado (ex. no
âmbito da regulação económica de mercado e uma regulação onde concorrem os
privados e a administração pública).
6.3. As vinculações substantivas dos contratos de direito privado da Administração Pública
a) Ausência de autonomia da vontade privada das entidades públicas: o que estas têm é
competência.
b) Vinculações principiológicas mesmo quando utiliza formas de contrato de direito
privado: 1º-A + 5º-B CCP; 2º, nº 3; 202º, nº 2 CPA- “direito privado administrativizado”.
c) Tutela jurisdicional: artigo 4º, nº 1, e) ETAF.
7º - Regime dos contratos de direito privado da Administração Pública
7.1. Regime dos contratos de direito privado subordinados ao CCP
a. Regime procedimental de Direito Administrativo: v. supra, §1º a §5º

b. Regime substantivo de Direito privado: mas em matéria de interpretação, validade e
execução a jurisdição é administrativa – artigo 4º, nº 1, e) ETAF.
7.2. Regime dos contratos de direito privado não subordinados ao CCP
a. Será possível a contratualização de poderes exorbitantes? É possível que por vontade

das partes, o contraente pública tenha poderes exorbitantes? Conflitua-se a
necessidade de prosseguir o interesse público e a igualdade entre as partes no direito
privado. Só será possível se a lei permitir tal contratualização da lei- a existência de
poderes exorbitantes necessitam de intervenção do legislador, visto que a
administração só tem competência atribuída por lei (não tem autonomia privada).
b. Poder exorbitantes e intervenção do legislador: fundamento e limites. Se a
administração escolheu ter um contrato de direito privado, não pode agora utilizar o
“pacote” dos contratos de direito administrativo- fundamento para não se permitir
esses poderes exorbitantes.
c. Intervenção dos tribunais comuns (do Estado e arbitrais).
Garantias
Mecanismos de controlo da legalidade e mérito da atividade administrativa
 Controlo Administrativo (controlo da Administração)

• Pode incidir sobre o fundamento da atuação (base/alicerce): pode a
administração controlar a constitucionalidade ou legalidade das normas que
55
aplica? Um vicio ao nível do fundamento inquina um vício no conteúdo-

invalidade subsequente/derivada. Pode a administração controlar a
constitucionalidade das normas que aplica? Por regra, não pode, o que significa
que deve aplicar as normas independentemente do seu juízo. Só existem 3
exceções: leis que violam a consciência jurídica constitucional; normas que
violam preceitos da CRP que têm aplicabilidade direta; violações que a lei
sanciona com a inexistência ou ineficácia. Pode a administração controlar a
legalidade das normas que aplica? Se está em causa o controlo administrativo
da legalidade das leis, a Administração não pode recusar a aplicação da lei por
considerar que é ilegal. EM regra, a administração deve aplicar as leis ilegais,
mas já se sabe que os atos praticados à luz dessa norma será também ilegal. Se
está em causa o controlo da legalidade dos regulamentos, um órgão com
posição de supremacia no seio da administração pode ser controlar a validade
dos regulamentos. Se a supremacia é hierárquica, o superior pode ser revogar
o regulamento. Se não for hierárquica o órgão pode declarar a nulidade,
inexistência ou caducidade, mas só poderá revogar o regulamento se existir
fundamento normativo para o efeito. Poderá anular se estiver perante situações
flagrantes de nulidade ou inexistência.
• Pode incidir sobre o conteúdo da atuação: será que a administração pode
avaliar a validade ou conveniência da sua atuação administração? O controlo
poderá ser com fundamento em razões de validade (anulação) ou razões de
mérito (revogação). Poderá ainda existir suspensão, modificação (sanação da
ilegalidade ou substituição do conteúdo), declaração de caducidade ou nulidade
ou confirmação da ilegalidade. Qual é o fundamento para a administração
poder controlar a sua legalidade? A Administração é guardiã da legalidade (266º
CRP). A administração pode controlar por iniciativa própria (autocontrolo-
anulação do ato ilegal ou sanação do ato ilegal ou revogação do ato
inconveniente; heterocontrolo- superior hierárquico, entidade tutelar, entidade
de superintendente, subdelegante, Inspeção Geral de Finanças (...)) ou controlo
proveniente do exterior da Administração (particulares- reclamação, recursos
administrativos, queixa ao Provedor de Justiça).
 Controlo Jurisdicional: os tribunais têm o poder de controlar a administração, mas não
controlam o mérito da atuação administrativa, apenas controlam a legalidade (princípio
da separação de poderes- o Tribunal não pode decidir pela administração qual é a
melhor forma de prosseguir o interesse público). Três tipos de controlo: a) tribunais
administrativos e fiscais: tal controlo é uma garantia do Estado de Direito. O momento
da verdade de um Estado de Direito Material é a sentença judicial desfavorável
decorrente do controlo jurisdicional da administração. A regra, é de que a Administração
tem o dever de cumprir as sentenças, tendo de reconstituir a situação atual hipotética
(a que existiria se não tivesse sido realizada a atuação ilegal). Não há Estado de Direito
se a administração consegue manter a sua posição contra uma sentença judicial. O
Ministério Público tem a seu cargo a defesa da legalidade e dos interesses do Estado. Os
particulares têm um direito fundamental de acesso aos tribunais do Estado (principio da
tutela da jurisdicional efetiva); b) outros tribunais do Estado: tribunais judiciais comuns
(cíveis- quando está em causa da gestão privada da atuação administrativa), tribunais
criminais (responsabilidade dos titulares dos órgãos da administração), Tribunal de
Contas (responsabilidade financeira- legalidade financeira), Tribunal Constitucional
(fundamento da atuação administrativa e conteúdo da atuação administrativa. Se forem
56
praticados atos administrativos por forma de decretos de lei, estes estão sujeitos ao
controlo dos tribunais administrativos e do Tribunal Constitucional); c) tribunais
arbitrais: são uma forma de exercício privado da função jurisdicional, sendo substituídos
os tribunais do Estado por um tribunal arbitral. Está sujeito ao regime: convenção de
arbitragem/clausula arbitrária; Lei da Arbitragem Voluntária e CPTA; e Regulamentos
aprovados por centros de arbitragem e pelo Tribunal Arbitral. As decisões destes
tribunais podem ser sujeitos a recurso para tribunais do Estado se a lei o determinar ou
se as partes o convencionaram. Mas a regra é não existir recurso para os tribunais do
Estado.
 Controlo Político: é a expressão da responsabilidade política da administração. Esta
pode ser concentrada (num único órgão): atuação fiscalizadora da atuação
Governamental- vigilância da juridicidade dos atos do Governo e Administração, através
de recomendações ou juízos, mas não pode substituir-se ao Governo na prática de atos
administrativos; mecanismos de controlo parlamentar, como apreciação do Programa
de Governo e apreciação a Lei OE, perguntas ao Governo, inquéritos, apreciação das
Contas do Estado, moção de censura; responsabilidade parlamentar dos Governos
Regionais perante Assembleias Regionais e responsabilidade da Camara Municipal e
Junta de Freguesia perante Assembleia Municipal ou de Freguesia. Ou pode ser difusa
(diversas entidades): responsabilidade da administração perante a opinião pública,
meios de comunicação social e redes sociais. Garantias políticas dos cidadãos: a) direito
de sufrágio: com as eleições que significam uma aprovação ou rejeição da administração
e com referendos; b) direito de petição: direito de formular pretensões junto de
estruturas da administração (individualmente ou coletivamente), podendo este ter 3
propósitos: pedido de primeira decisão, pedido de anulação ou revogação de anterior
decisão ou omissão, ou apresentação de uma queixa por atuação ou omissão (ex. queixa
aso Provedor de Justiça); c) direito de resistência: é o que resta a cada um de nós quando
não existem outros meios para responder a atuações ilegais da administração. O direito
de resistência é o direito que temos para de forma pacifica não acatar/opor-se a uma
atuação que é violadora de direitos fundamentais. É uma forma de travar a autotutela
executiva.
Responsabilidade Civil da Administração Pública
Livro Paulo Otero- parágrafo 6 último capítulo
 Há uma preferência pela reconstituição natural (3º/1 REEEP6).

 Fonte desta responsabilidade: artigo 22º CRP (afirma o principio geral de que as
entidades públicas são responsáveis solidariamente com os titulares pela atuação
ilícita que cause danos nos particulares), artigo 62º/2 CRP (responsabilidade por ato
lícito- entidades administrativas têm de pagar uma justa indemnização por violação
ou ablação o direito de propriedade por nome do interesse público/por razões de
utilidade público) e 16º CPA. A ideia do 62º CRP é um afloramento do princípio da
igualdade e da justiça da repartição dos encargos públicos, visto que se eu sou
privado da minha propriedade em benefício da coletividade é justo que os outros
me compensem (através de indemnização) pelo sacrifício que estou a ter em
benefício da coletividade.
6 Só em 2007 existe este diploma que dá execução ao artigo 22º CRP.
57
 Limites do fundamento da responsabilidade civil: para satisfazer o direito

indemnizatório que cada um de nós pode ter, terá de recorrer-se a mais impostor
ou ao crédito; há um dever fundamental de não conduzir o Estado à ruína, o que
pode restringir o direito à indemnização.
 Tipos de Responsabilidade:
• Ressarcir danos patrimoniais ou não patrimoniais
• Ressarcir danos presentes ou futuros
• Ressarcir danos por conduta por ação ou por omissão
• Responsabilidade no âmbito do direito público ou privado
• Responsabilidade no âmbito de atuação extrajurídica da administração ou
até responsabilidade por atos políticos (danos provocados pelo Programa
do Governo)
• Responsabilidade subjetiva ou objetiva (independentemente da culpa)
• Responsabilidade contratual ou responsabilidade extracontratual (por facto
ilícito, por facto licito/pelo sacrifício, pelo risco)
• Responsabilidade institucional (da pessoa coletiva) ou pessoal (responde o
património do titular)- o critério que distingue é a culpa.
 A responsabilidade coloca sempre problemas financeiros, visto que é necessário
recursos para conseguir satisfazer as indemnizações.
 O princípio que rege o direito português (7º e 8º RCEEEP) é o de que as pessoas coletivas
são exclusivamente responsáveis pelos danos causados com culpa leve. Sem culpa leve,
responde o titular pessoalmente. Como o artigo 22º CRP apresenta a solidariedade, o
particular pode requerer a ação tanto contra a entidade pública como contra o titular
(tem mais interesse em demandar a administração porque o património é superior).
Todavia, se a situação não for de culpa leve, há direito de regresso, isto é, a entidade
pública deve demandar o titular do órgão para reaver aquilo que pagou inicialmente.
Note-se que poderá existir direito de regresso em sentido contrário, isto é, o titular foi
demandado pelo particular e o titular estava em situação de culpa leve, tendo direito
de regresso contra a entidade pública.
 O tema da responsabilidade civil ainda de 3 observações:
• É possível responsabilidade civil dentro da administração (intra-administrativa),
por exemplo entre entidades públicas diversas. É possível responsabilidade
intra-subjetiva, isto é, dentro da mesma pessoa coletiva.
• Os EM são responsáveis perante a União Europeia
• É possível responsabilidade civil do Estado no âmbito da Convenção Europeia
dos Direitos do Homem (5º/5 Convenção), por incumprimento desta (ex.
decisão demorada nos tribunais).
 Regime da Responsabilidade Extracontratual
• Responsabilidade por Facto Ilícito (7º a 10º): pressupõe a existência de facto
voluntário ilícito (se se consubstancia na violação de uma norma), de culpa
aferida pela diligência e aptidão que razoavelmente seja de exigir (note-se
presunção de culpa leve-10º/2), de prejuízos (7º e 8º), de nexo de causalidade
(7º e 3º).
• Responsabilidade por Facto Lícito/Pelo Sacrifício (16º): apenas são
indemnizáveis os danos especiais e anormais, sendo este conceito referido no
artigo 2º da lei.
• Responsabilidade pelo Risco (11º)
58
• Ação de Regresso (6º, 7º/1 e 8º): o direito de regresso é obrigatório para as

entidades públicas.
• Prescrição: a lei remete para o 498º CC, o que significa que o prazo de prescrição
do direito indemnizatório é de 3 anos.
 Causas de Exclusão da Responsabilidade Civil Extracontratual (Artigo Paulo Otero
enviado por e-mail): a ideia base é a de saber se existem circunstâncias em que
ocorrendo facto ilícito, culpa, prejuízo e nexo de causalidade, podem excluir a
responsabilidade civil do Estado. Existem quatro causas, em que há primeira vista os
pressupostos estão verificados, mas com mais análise percebemos que não estão.
• Causas de justificação da ilicitude: cumprimento do dever de obediência,
exercício de uma permissão conferida pela Ordem Jurídica (ex. exercício de um
direito subjetivo, como agindo estado de necessidade ou o exercício de um
interesse legalmente protegido).
• Causas de Exclusão da Culpa: não há uma culpa relevante para gerar uma
responsabilidade, se há um erro desculpável, medo invencível ou se há
desculpabilidade da culpa.
• Causas de irrelevância do prejuízo:
▪ Há prejuízo, mas não há dever de indemnizar por não existir dever de
reparar aquele prejuízo/ o prejuízo não é reparável (ex. desvalorização
da moeda, construção de circuitos alternativos)
▪ Ocorre uma causa de exclusão da admissibilidade do prejuízo: se o
lesado está numa atuação ilícita, estando numa situação de ilegalidade-
ex- destruição de droga do traficante não lhe permite invocar o prejuízo
por essa destruição ou apreensão de comida estragada pela ASAE; ou
então a situação do particular é precária- ex. caducidade de uma
licença.
• Causas de interrupção do nexo de causalidade
▪ Facto que é imputável à vitima
▪ Facto/circunstância de força maior: imprevisível, irresistível e alheio à
força humana (ex. epidemia, terrorismo)
▪ Caso fortuito (ex. rutura de uma barragem)
▪ O dano resulta de coautoria de um terceiro e a administração: pode
ocorrer redução ou até exclusão da responsabilidade da Administração
 Limitações ao montante da Administração
• Podem existir leis que restringem os valores máximos de indemnizações, visto
que a lei pode restringir direitos fundamentais (22º CRP) desde que se limite o
artigo 18º CRP. Dever fundamental de não levar o Estado à ruina nem onerar
em excesso os contribuintes com impostos nem as gerações futuras com o
recurso aos impostos.
• Podem existir leis que fixam limites máximos de indemnização (teto
indemnizatório) ou que fixam o pagamento fracionado das indemnizatórios (em
prestações).
• Podem existir mecanismos compensatórios ou substitutivos da indemnização
(ex. prejuízos às concessionárias nesta face de confinamento- há direito ao
reequilíbrio financeiro? Que será feito por indemnização ou alargamento do
prazo concedido?).
59
• Podem aplicar-se deduções ou integrar-se as indemnizações nas declarações

fiscais, para estas serem tributadas em sede de IRS e de IRC (o Estado que dá a
indemnização no momento posterior arrecada por via dos impostos o que em
parte deu na sede indemnizatória).
60

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Inês Godinho Turma A 2019/2020

Exceções às regras gerais desse procedimento:

 Circunstância Extraordinária: permite que a administração não cumpra as regras do

O agir da administração pode ser visto da perspetiva da decisão (material/substantiva) ou do

O procedimento administrativo tem 4 funções:

Existem procedimentos especiais- expropriação, marcação de provas orais, revisões de prova.

➢ Quanto ao conteúdo/objeto da atuação procedimental: de natureza executiva (efetiva

duas ou mais entidades públicas) e transnacionais (colocam em contato estruturas

Dimensão Normativa do Procedimento Administrativo:

 Relevância do Direito da União Europeia e do Direito Internacional através de 2 fontes:

Fontes Reguladoras do Procedimento Administrativo:

Princípios interpretativos das normas procedimentais:

 Princípio da economia processual: não devemos exigir diligências inúteis e deve-se

Destinatários do CPA: cidadãos1 (168º/7), Administração Pública e tribunais.

Passagem da decisão no caso concreto para um parâmetro normativo de decisão: precedente,

Âmbito subjetivo do CPA (2º): todas as entidades da administração pública, todas as

Princípios Gerais do Procedimento Administrativo:

 Princípios procedimentais (procedimento/caminho):

administração de um Estado preventivo pode muitas vezes, à luz do

3Estruturas administrativas ad hoc que, reunindo os titulares de competências instrumentais e de competências

que envolvem a intervenção de várias entidades decisórias, se vá a cada

➢ Princípio da gratuitidade (15º/1): o procedimento administrativo é

sendo, contudo, necessário. Poderá ser um estado de necessidade

arbitrariedade pode assumir duas modalidades: originária/própria

legislador negue o efeito anulatório a certos atos anuláveis ou atribua

decisor a discricionariedade em conteúdos diminuidores da proteção

princípio da moralidade administrativa, gerando a invalidade da conduta

Formas da atividade administrativa

Diversidade de formas de atividade administrativa:

Formas de atividade administrativa jurídica e pública

Agir administrativo que se consubstancia na produção de atos jurídicos e cuja essência

➢ Regulamento: ato normativo proveniente de um órgão da administração no exercício

aplicado ou produzam os seus efeitos diretamente sem dependência de um ato de

atos internos afastados com incoerência, visto que a delegação de poderes,

➢ Atos Processuais da Administração: a administração tem de agir junto dos tribunais,

Formas de atividade jurídico-privadas da Administração: são regidas pelo Direito Privado,

Atividade Não Jurídica da Administração: atuações administrativas que não se traduzem na

➢ Operações Materiais: visão transformar a realidade (ex. busca policial, processo de

Regime comum a todas formas de agir da administração

Quais são os elementos estruturais?

de atribuições entre diferentes entidades públicas e quando um órgão pratica um ato

pelo superior hierárquico). Não há o risco, se há vários órgãos com competência, de

natureza bilateral. Regra da mutabilidade da atuação administrativa: pode mudar por

fundamentação envolve a indicação das razões de facto e de direito que levaram à

Invalidade e os respetivos desvalores jurídicos

Irregularidade: nem sempre a conduta da administração desconforme com a juridicidade gera

Diferentes figuras do desvalor jurídico em que se consubstancia a invalidade

 Anulabilidade: é o desvalor regra sempre que a administração age em sentido contrário

Reabilitação de atos/efeitos inválidos

Fundamentos: preocupação da segurança jurídica e proteção da confiança, que podem

Intervenção Legislativa: pode ser o propósito de validação superveniente ou sucessiva, visto

Intervenção da administração: pode tentar repor a ordem de validade, devendo em nome do

Reforma: expurga-se a parte viciada/invalidade

Parte Especial do procedimento

Procedimento dos Regulamentos

• Titularidade do poder regulamentar

Estruturas que têm competência regulamentar fundada nas normas costumeiras: a)

Será admissível a transferência legal/delegação do poder regulamentar que é conferido pela

• Formalidades e forma dos regulamentos

Especificidades do procedimento de feitura de um regulamento (CCP): é possível que a feitura

Ilegalidade da forma e formalidades da elaboração dos regulamentos (144º/2 CPA): a ilegalidade

• Validade e Eficácia do regulamento: o CPA determina duas exigências de conformidade

prevalência dos regulamentos do Governo em matérias concorrenciais no âmbito da