Unidad VI

Caracteres del Acto Administrativo. Otros actos de la Administración

1.-Presunción de legitimidad. Concepto. Fundamento. Efectos. Alcance.

2.-Ejecutoriedad. Concepto. Fundamento. Límites.
3. La suspensión de los efectos del acto administrativo en sede administrativa y en
sede judicial.
4.- El acto de gobierno y el acto institucional. Concepto. Fundamento
constitucional. Casos.

1.-Presunción de legitimidad. Concepto. Fundamento. Efectos. Alcance.

El artículo 12 de la ley 19.549 establece que, el acto administrativo goza de
presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo
en práctica por sus propios medios, a menos que la ley o naturaleza del acto exigieren
la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados
suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo
contrario.
Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público o para
evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad
absoluta.

PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Es una presunción legal1 impuesta por el legislador por razones de
conveniencia y suele fundarse en una circunstancia fáctica: de que “si no existiera
tal principio, toda la actividad estatal podría ser cuestionada ante la posibilidad de
justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos
administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer
el interés individual y privado al bien común”2.
Este principio aparece así como necesario, pues se argumenta que, si no
existiera, toda la actividad de la Administración sería cuestionable, lo que
obstaculizaría el cumplimiento del interés general3.
Es una presunción legal relativa, provisional, transitoria, calificada como
presunción iuris tantum, que puede desvirtuar el interesado demostrando que el
acto controvierte el orden jurídico. Tal presunción no es un valor consagrado,
absoluto, iuris et de iure, sino un juicio hipotético, que puede invertirse acreditando
que el acto tiene alguna ilegitimidad4.
Es decir, el órgano del estado que ejerce función administrativa, no necesita
declarar ni probar con anticipación que su actividad es legítima; la presunción de
legitimidad de que gozan sus actos administrativos significa que ellos deben
considerarse legítimos hasta la declaración en contrario. El particular, en cambio,
necesita alegar y en muchos casos probar la ilegitimidad y lograr que el mismo
órgano administrativo u otro superior o el judicial declare su ilegitimidad. Mientras
ello no ocurra, el acto sigue presumiéndose legítimo.
Los actos administrativos son válidos mientras no se declare lo contrario.
Alguno podrían decir que no es así, que la ley lo que dice es que se presume
legítimo, no que no son válidos, lo que parece muy distinto.

2.-Ejecutoriedad. Concepto. Fundamento. Límites.

Ha señalado Cassagne que, la ejecutoriedad es la facultad atribuida por el
ordenamiento a los órganos estatales que ejercen función administrativa, para
disponer por sí mismo la realización o el cumplimiento del acto administrativo, sin

1
Diez, Manuel M., Derecho Administrativo TII, Buenos Aires, ed. Bibliográfica Omeba, 1965, pp. 289 y sgtes., citado
por el Dr. Tomás Hutchinson en “Breves Reflexiones acerca de la presunción de legitimidad del acto administrativo”
correspondiente a su ponencia en la Jornada sobre Acto Administrativo y Reglamento, organizada por la
Universidad de Austral, con. Libro de la Jornada año 2001, Ediciones RAP, pág. 149/165.
2
Cassagne, Juan Carlos, El acto Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1974, p. 323.
3
Tomás Hutchinson, “Breves Reflexiones acerca de la presunción de legitimidad del acto administrativo”
correspondiente a su ponencia en la Jornada sobre Acto Administrativo y Reglamento, organizada por la
Universidad de Austral, con. Libro de la Jornada año 2001, Ediciones RAP, pág. 152.
4
Tomás Hutchinson, en Breves Reflexiones…” ob cit, p. 152
necesidad de acudir a la intervención de la justicia, empleando para ello, de ser
necesario, procedimientos de ejecución coactiva5.
El artículo 12 de la ley Nacional de Procedimiento Administrativo, establece la
fuerza ejecutoria de todo acto administrativo, que proviene sin lugar a dudas de la
presunción de legitimidad del mismo, salvo que la ley o la naturaleza del acto exija
la intervención judicial. Además, señala la norma que, la interposición de los
recursos administrativos, por parte del particular, no puede suspender
precisamente estos efectos ejecutorios, salvo que una ley establezca lo contrario.
No obstante la segunda parte del artículo 12 señala que, la administración
(entiéndase todo órgano que ejerce función administrativa) podrá de oficio o a
pedido de parte, suspender la ejecución del acto, por razones de interés público,
para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare fundadamente una
causa de nulidad.
La potestad ejecutoria se justifica por la finalidad de la Administración. La
necesidad de ejecutar las decisiones de la Administración proviene de los múltiples
cometidos públicos que tiene encomendado y la consiguiente necesidad de actuar
rápidamente para lograr la eficacia de tal intervención 6.
La ley se refiere a la ejecutoriedad del acto disponiendo que, su fuerza
ejecutoria faculta a la administración para ponerlo en práctica por sus propios
medios, plasmando así, la correcta doctrina en la materia, que no ve a la coacción
como único medio de poner en práctica el acto.
La ejecutoriedad o fuerza ejecutoria del acto implica, pues, para la ley, la
potestad administrativa de ejecutarlo por sí mismo, mediante la realización sin
coacción, o bien por medio del uso de esta.
El principal límite que pone coto a la facultad de coacción en ejercicio de
función administrativa de ejecutar el acto, surge del principio por el cual toda
ejecución coactiva del acto que recaiga sobre la persona o los bienes del
administrado debe estar dispuesta por los jueces, pues es sabido que la función de
disponer las medidas de coacción sobre personas o bienes integra en nuestro
régimen jurídico, el contenido de la función judicial.
Así, la ejecutoriedad del acto administrativo podrá cumplirse, a menos que
deba utilizarse la coacción contra la persona o bienes de los administrados, en cuyo
caso será exigible la intervención judicial. Sólo podrá la Administración (o el órgano
público que ejerce función administrativa) utilizar la fuerza contra la persona o
bienes del administrado, sin intervención judicial, cuando deba protegerse el
dominio público, desalojarse o demolerse edificios que amenacen ruina, o tengan
que incautarse bienes muebles peligrosos para la seguridad, salubridad o moralidad
de la población, o intervenirse en la higienización de inmuebles.

3. La suspensión de los efectos del acto administrativo en sede administrativa

y en sede judicial
El artículo 12 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (Ley
19.549), dispone que la “fuerza ejecutoria” del acto administrativo impide que
los recursos interpuestos contra el acto suspendan su ejecución y efectos,
salvo que una norma expresa preceptúe lo contrario.
En razón de que la citada ley se inspira en la doctrina que concibe a la
ejecutoriedad como principio general que caracteriza al acto administrativo,
consagra como derivación lógica, el efecto no suspensivo de la interposición
de los recursos administrativos.
Estas prerrogativas administrativas que se han analizado
precedentemente (presunción de legitimidad y ejecutoriedad), no son sin
embargo absoluta, porque la propia norma que recogen el principio le
introducen excepciones:
Así, el mismo artículo 12 señala que “Sin embargo, la Administración de
oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la
ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al
interesado o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta”.
5
Cassagne, Juan Carlos, La ejecutoriedad del acto Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1971, p. 53
6
Salomoni Jorge Luis, “La Ejecutoriedad del Acto Administrativo” correspondiente a su ponencia en la Jornada
sobre Acto Administrativo y Reglamento, organizada por la Universidad de Austral, con. Libro de la Jornada año
2001, Ediciones RAP, pág. 167/178.
 Es decir, que la norma prevé tres excepciones a la ejecutoriedad del
acto administrativo:
a) En caso de interés público: Este supuesto constituye el
standard de interpretación básico de toda relación jurídico-
administrativa.
b) En el supuesto de perjuicio grave al interesado: como causal
de suspensión es, sin duda, un criterio superior al del
perjuicio irreparable, tradicionalmente empleado por las
legislaciones antigüas
c) Nulidad absoluta: por supuesto fundadamente invocada, dicho
concepto debe, en rigor, referirse a la nulidad manifiesta, dado
que parece razonable pensar que cuando un vicio grave es
seriamente sustentado, la invalidez que él trae aparejada se
exterioriza con “evidencia”, tornándose manifiesta.
En los tres casos de posible suspensión , la decisión administrativa
resulta facultativa, “podra”, dice el artículo 12, pudiendo ser criticada su
redacción, en la parte referido al supuesto de nulidad manifiesta, puesto que
en dicha hipótesis los órganos públicos no puede limitarse a la suspensión
del acto, sino que debe revocarlo.
Los caracteres del acto administrativo constituye prerrogativa de la los
órganos públicos, integrantes del régimen exorbitante propio del derecho
administrativo. El núcleo más importante de la prerrogativa administrativa
está, precisamente, en la posición de los órganos estatales frente a la
ilegitimidad del acto.
Si bien, el la suspensión de los efectos del acto administrativo, previsto
en el artículo 12, refiere exclusivamente a la suspensión en sede
administrativa, no obstante existen otros modos de obtener protección
cautelar, ya en sede judicial, dirigidos necesariamente a obtener la
suspensión de los efectos de los actos administrativos.
En virtud de que excede el tema en desarrollo, dentro de la materia
Derecho Administrativo I, me limito solamente a mencionarlo:
La suspensión de los efectos del acto administrativo en sede judicial se
puede obtener:
a) Como objeto de una medida cautelar autónoma mientras,
paralelamente, tramita un recurso o reclamo administrativo.
b) Como resultado de una medida cautelar autónoma, con
posterioridad a la cual se iniciará el respectivo juicio
contencioso administrativo, o como objeto de una medida
cautelar en el marco del juicio contencioso.
c) En el ámbito de un proceso de amparo constitucional
previstos en la leyes respectivas.

4.- El acto de gobierno y el acto institucional. Concepto. Fundamento

constitucional. Casos
La palabra “gobierno” designa el conjunto de los tres poderes del Estado: Poder
Judicial, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo. Ese es el sentido en que nuestra
Constitución emplea el término, al tratar en la segunda parte, título primero, del
“Gobierno Federal;” sección primera, “Del Poder Legislativo,” sección segunda, “Del
Poder Ejecutivo,” sección tercera, “Del Poder Judicial;” en igual sentido habla en el
título segundo de los “Gobiernos de Provincia.”
La teoría de los “actos de gobierno,” nacida en Francia con referencia a un
cierto tipo o conjuntos de actos realizados por el Poder Ejecutivo y recogida
nominalmente en nuestro país por obra de jurisprudencia y doctrina ya en vías de
desaparición. La misma teoría tiene una multivocidad llamativa: desde el derecho
norteamericano nos viene bajo el nombre de cuestiones políticas no justiciables;
desde el gobierno militar brasileño, en su época, llegó como “actos institucionales,”
aquí recogida primero por la doctrina de MARIENHOFF.
 Pero siempre es la misma cuestión, preguntarse si existe o no revisión judicial
suficiente y adecuada, respecto de determinadas actividades del gobierno.
El derecho francés, que en su peculiar historia no reconoce a la justicia
potestad alguna de intervenir en asuntos administrativos, menos problema se hizo
en no admitir el acceso a la revisión allí llamada “contencioso administrativa”
respecto de alguna parcela de poder administrativo.
En derecho administrativo, pues, el problema del llamado acto de gobierno
(“cuestiones no justiciables,” “actos institucionales,” etc., según los variados modos
de ocultamiento de la realidad) debe entenderse sólo con referencia a ese tipo de
actos del Poder Ejecutivo.
La teoría de los actos de gobierno, basada en el móvil político, importó negar el
acceso a la judiciabilidad a importantes actos que emitía el Poder Ejecutivo o sus
órganos dependientes, y que bastaba con atribuir naturaleza o intencionalidad
política a determinados actos para sustraerlos de la revisión judicial.
La evolución posterior de la teoría, no sólo por la insuficiencia de las
concepciones formuladas sino por el progreso del sistema jurídico del Derecho
Administrativo- ha hecho que en la actualidad, salvo en muy contados casos, como
el de los llamados actos institucionales, en los que evidentemente hay una alta
finalidad política, la actuación del Poder Ejecutivo y de los demás órganos políticos
del Estado sea plenamente revisable por los jueces.
El acto institucional es producto de la llamada función gubernativa o política y
engloba la actividad de los órganos superiores del Estado respecto de aquellas
relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones esenciales que organiza
la Constitución, tanto en el plano del derecho público interno como en el Derecho
Internacional Público.
Los sistemas republicanos, tal como lo demuestra la experiencia comparada,
parecen no poder subsistir sin esta categoría histórica que permite excluir
determinados actos estatales de la revisión judicial.
Algunos juristas sostienen que dentro del grupo de actos tradicionalmente
denominados actos de gobierno o políticos, existían determinados actos que tenían
un régimen jurídico peculiar caracterizado esencialmente por la imposibilidad de
que los mismos fueran irrevisables judicialmente, en nuestro país fue el maestro
Marienhoff7 que opta por asignar a tal categoría de actos la denominación de actos
institucionales.
Como resultado de ello, se eliminó prácticamente la existencia de numerosos
actos llamados de gobierno, en el sentido que nada los diferencia de los actos
administrativos y que son por lo tanto justiciables, se ha reducido el campo de las
cuestiones exentas de control judicial, que quedan ahora relegadas a aquellos actos
en los que se hallan en juego principios y normas constitucionales vinculadas a la
organización y subsistencia del Estado y que carecen de efectos jurídicos directos
sobre los particulares o administrados.
La aparición de la categoría del acto institucional podría no resultar justificada
desde un punto de vista exclusivamente terminológico, pues nadie desconoce que se
trata en definitiva de un sector de los actos que antaño incluían en la noción de acto
de gobierno o político, a los cuales se les asigna, en la actualidad, la misma
consecuencia: su no justiciabilidad.
En efecto, la tesis del acto institucional aparece en primer término como
consecuencia de la necesidad de independizarla de la teoría del acto de gobierno de
la doctrina y jurisprudencia francesa, que responde a un sistema histórico distinto y
se aplica en un sistema de control radicalmente opuesto al vigente en nuestro país.
Por otra parte, en el plano metodológico, no puede postularse la insuficiencia
doctrinaria de la teoría de los actos de gobierno para lograr un concepto autónomo
en base a la distinción entre Gobierno y Administración, y terminar aceptando (aun
en forma restringida) una diferenciación entre el acto de gobierno y el acto
administrativo que se apoya en consideraciones empíricas y circunstanciales.
La raíz del acto institucional consiste, en su estrecha relación con la
organización y subsistencia del Estado como consecuencia de una normativa
constitucional expresa que deja al arbitrio de los órganos legislativo y ejecutivo del

7
Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. II, pág. 755 y sigs. Ver también Barraza, Javier I. –
Schafrik, Fabiana H. “Los actos de gobierno y los actos institucionales”, en RAP N° 237, sec. Doctrina, pág. 20 y
sigs., Buenos Aires, 1998.
gobierno, el dictado de los pertinentes actos, al propio tiempo que los sujeta, en un
principio, a un sistema de control político y no judicial.
Característica típica del acto institucional es la circunstancia de que constituye
un acto que no produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los
particulares o administrados, operando consecuencias respecto de órganos del
Estado (ej. Apertura de sesiones del Congreso) o entidades estatales (ej. Intervención
federal a las provincias).
Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de acción
para demandar ante la justicia la anulación de tales actos que vinculan
esencialmente órganos o entidades estatales, cuya supervivencia definitiva será
determinada por otros órganos constitucionales a través del procedimiento que la
misma Constitución establece.
Los actos institucionales, por mucho que algunos autores se esfuercen por
demostrar su asimilación con los actos administrativos, es evidente que no gozan
del mismo régimen jurídico de éstos, no pudiendo explicar la doctrina contraria a su
admisión cuál es la razón por la cual los jueces no han declarado nunca en nuestro
país de un acto institucional.
Como nota peculiar del acto institucional la doctrina señala que su emisión es
un principio discrecional, pudiéndolo dictar tanto el órgano ejecutivo como el
Congreso.
La teoría del acto institucional halla su fundamento en la propia Constitución y
en las vigencias que actúan en su contorno. En nuestro ordenamiento, la
transferencia a los órganos judiciales de facultades relativas a la extinción o
mantenimiento de actos dictados por los órganos legislativos y ejecutivo, que versen
sobre relaciones que atañen a la organización y subsistencia del Estado
(insusceptibles de originar consecuencias jurídicas directas sobre los derechos de
los administrados), implica romper el equilibrio del sistema constitucional a favor de
los jueces. Como es sabido, nuestra Constitución se nutre en la doctrina de la
separación de poderes, cuyo principio fundamental radica en la estructuración de
un sistema de equilibrio de frenos y contrapesos, de modo que un poder no quede a
merced del otro.
Si se piensa, al propio tiempo, en nuestro sistema de control de
constitucionalidad, no puede aceptarse dentro de la sistemática constitucional que
un juez federal disponga en determinados supuestos (actos que hacen a la
subsistencia del Estado) de mayor poder político que el Ejecutivo y el Congreso, y
pueda decretar, por ejemplo, el cese del estado de sitio o de la intervención federal a
una provincia. Menos aún podría aceptarse el control judicial sobre típicos actos
intra-orgánicos que se configuran en el plano constitucional (apertura de sesiones,
etc.) que vinculan a órganos esenciales para la subsistencia del poder estatal.
Los distintos supuestos que configuran actos institucionales en la Constitución
Nacional, son:
a) Intervención Federal a las Provincias: La intervención federal a las provincias
que prescribe el artículo 6 de la Constitución constituye un típico acto institucional.
La CSJN sostiene que, la intervención de una provincia por órganos
competentes, es un acto político no justiciable, habiéndose decidido reiteradamente
al respecto que todos los casos de intervenciones a las provincias han sido resueltos
y ejecutados por el poder político, esto es, por el Congreso y el Poder Ejecutivo 8.
b) Declaración del estado de sitio: La facultad de decretar y levantar el estado
de sitio, según el artículo 23 de la Constitución Nacional le reconoce al Gobierno
Federal, también corresponde, en principio al Congreso y al Poder Ejecutivo,
durante su receso (artículo 75 inciso 29 CN).
Es otro supuesto de acto institucional no judiciable en cuanto se halla en juego
la subsistencia del Estado vinculado aquí a la necesidad de mantener la forma
republicana de gobierno, que constituye un principio fundamental de la
organización estatal.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido
siempre que la declaración de estado de sitio efectuada por el Congreso o el
Ejecutivo no es justiciable, aunque sí lo sean sus actos de ejecución, no
correspondiendo a los jueces apreciar las circunstancias de hecho que tornan la

8
CSJN, fallo 252:294: Desde luego que en los diversos casos resueltos por la Corte no hace referencia al acto
institucional sino al acto político a las cuestiones políticas, pero la fundamentación y conclusiones son plenamente
aplicables dentro de la teoría del acto institucional.
adopción de este mecanismo constitucional, instituido y reglado por la Carta Magna
fundamental.
c) Designación de diputados y senadores: Conforme a la letra expresa de la
Constitución Nacional “Cada cámara es juez de las elecciones, derecho y títulos de
sus miembros en cuanto a su validez.
Es opinión del Dr. Cassagne que, el ejercicio de esta facultad constitucional
constituye un caso expreso de acto institucional no judiciable que se fundamenta en
la doctrina de la separación de los poderes y en el equilibrio inherente al sistema de
frenos y contrapesos que conforma la base de la Constitución.
d) Nombramiento de los Jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación:
El acto por el cual el Poder ejecutivo designa a los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, con acuerdo del Senado (art. 99 inc. 4 de la CN)
implica también un acto institucional no judiciable, en tanto la existencia del alto
Tribunal es básica para la subsistencia del Estado que organiza nuestra
Constitución.
Entre otros casos de actos institucionales pueden mencionarse: a) la
declaración de guerra que efectúa el Poder Ejecutivo de conformidad al artículo 99
inc. 15 y todos los actos dictados en ejercicio de los poderes militares del Presidente
que emergen de su carácter de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, b) la
concertación de determinados tratados internacionales, c) la autorización que otorga
al Congreso para la entrada de tropas extranjeras y salida de fuerzas nacionales; d)
los actos que vinculan al Poder Ejecutivo con el Congreso: convocatoria y prórroga
de sesiones ordinarias, convocatoria a sesiones extraordinarias, promulgación y veto
de las leyes.
Cabe aclarar que, si bien los jueces no pueden juzgar los actos institucionales
se encuentran habilitados para controlar los actos o medidas de ejecución de un
acto institucional. Por ejemplo, si bien lo jueces no podrán controlar la declaración
de la intervención a una provincia, si podrá juzgar los actos cumplidos o ejecutados
por el Interventor Federal. Si bien no podrá juzgar la declaración de estado de sitio,
si podrá controlar y juzgar los actos dictados o cumplidos durante el estado de sitio.
Una reflexión final me lleva a sostener que, sin dudas que los tribunales no
están para suplir a los poderes políticos y diseñar ellos políticas públicas, puesto
que los desajustes que hacen el Poder Legislativo y el Ejecutivo no los tiene que
arreglar el Poder Judicial, los tiene que arreglar el Legislativo y el Ejecutivo con el
impulso social.
Los jueces están para dirimir conflictos y para decir cuál es la ley a aplicar, no
para suplir en soluciones lo que deben hacer lo poderes llamados políticos, porque
si no tendríamos el problema del ejercicio de un poder no elegido, en posición de
desplazar a aquellos que hemos establecido por medio del voto. Dicho en otras
palabras, la Corte Suprema no puede decir si es mejor la convertibilidad que el plan
austral, el cambio fijo, la flotación sucia o limpia, esas son decisiones que caben a
los poderes políticos, e impulsarlas a nosotros como sociedad. Lo que puede y debe
hacer el Poder Judicial es establecer un equilibrio en la defensa de los derechos.