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EL PODER LEGISLATIVO EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.

Uno de los medios de los que se vale la Constitución para contener al poder,
para debilitarlo y preservar así el espacio de la libertad humana está- además
de lo dispuesto en la parte dogmática- está en la parte orgánica de la misma
CN, a través de una distribución de las funciones del poder estatal entre
distintos órganos formados a su vez por personas distintas. Además- como ya
veremos- está el sistema de “frenos y contrapesos” que implica un control entre
los distintos órganos del poder estatal que procura mantener el equilibrio del
sistema.

Es así que el poder legislativo- la función legislativa- esto es dictar normas

jurídicas de alcance general y obligatorias y de acuerdo al procedimiento
establecido a tal efecto en la misma Constitución, es atribuida a un órgano
llamado Congreso de la Nación Argentina; en efecto, en el art. 44 CN, se
establece: "Un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de diputados de
la Nación y otra de senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos
Aires, será investido del Poder Legislativo de la Nación".
El Congreso se forma con 2 cámaras: la Cámara de Diputados de la Nación y
la Cámara de Senadores de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.1

Antes de adentrarnos en los detalles del art. 44 CN debemos tener presente lo

señalado por la Corte en cuanto a que el Congreso es el depositario de la
mayor suma de poder y el mayor representante de la soberanía. Esto, incluso
lo confirma un detalle- si se quiere formal- que es que el Congreso es el
primero de los tres poderes que trata el texto constitucional. No obstante, lo
cierto es que en los hechos la importancia política, el poder del órgano
legislativo ha ido disminuyendo con el tiempo (lo cual sucede en todo el mundo)
y como contrapartida, justificándose en situaciones de crisis, se ha operado un
ensanchamiento de la esfera de competencias del PE, más allá de las
competencias que le confiere la CN. En este sentido, del art. 75 inc. 32 surgen
los llamados poderes implícitos del Congreso y pero no hay una norma similar
dentro de las facultades presidenciales. más allá de que parte de la doctrina
1
Una ley puede definirse genéricamente como una norma jurídica de alcance general y
obligatorio. Desde estar perspectiva quedan comprendidos los decretos que emanen del PE,
las Acordadas que dicta la Corte Suprema; también una ordenanza sancionada por un Concejo
Deliberante. De allí que hay que distinguir entre ley, en sentido formal y ley, desde el punto de
vista material. Así las cosas, una ley en sentido formal supone una norma jurídica de carácter
general pues sus directivas apuntan a orientar la conducta de toda la población o a algún sector
cuyos miembros exhiben condiciones o circunstancias semejantes. La generalidad refleja el
principio de igualdad ante la ley, en el sentido de que se reconocen derechos o se imponen
obligaciones a todos los miembros del cuerpo social que se encuentren en iguales condiciones;
es decir sin que se otorgue a unos lo que se niega a otros que están en las mismas
circunstancias; obligatorio, lo cual significa que -dado que la ley establece pautas de conducta-
en el supuesto de que los destinatarios de la ley no hagan lo que la ley establece o ejecute algo
prohibido, habrá de merecer una sanción y dictada por el órgano facultado constitucionalmente
a hacerlo y de conformidad con el procedimiento previsto a tal fin por la Constitución. Una ley,
en sentido material importa una norma jurídica de alcance general y obligatoria que no es
dictada por el órgano legislativo y así, quedan comprendidos- tal como se señaló más arriba-
los reglamentos dictados por el PE, las Acordadas de la Corte, una ordenanza municipal, etc.
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encuentra fundamento para los poderes implícitos del presidente en el el inc. 1

del art. 99 que proclama que el Presidente es jefe supremo de la Nación.

Por cierto, el retroceso del poder del Congreso, se evidencia en el

reconocimiento formal de la delegación legislativa y los consecuentes decretos
delegados (art. 76, 1ª parte), de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99
inc. 3, 2ª parte) y la posibilidad de la promulgación parcial de leyes (art.80, 2ª
parte).

La organización del Congreso: El Congreso es un órgano complejo pues

como indicamos más arriba se forma con dos Cámaras: Diputados de la Nación
y Senadores de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires.

La Cámara de Diputados se da sus autoridades, eligiendo los diputados de

entre ellos a un presidente de la Cámara y varios vicepresidentes de la Cámara
que sustituyen al presidente de la Cámara cuando este estuviere ausente.
Estas designaciones, se hacen generalmente a la luz de la correlación de
fuerzas partidarias con representación en el cuerpo aunque lo habitual es que
al menos el presidente de la Cámara pertenezca al mismo sector partidario del
presidente de la Nación; de todas formas ello no surge de la Constitución ni del
reglamento de la Cámara de Diputados y no necesariamente ha de ser siempre
así. También se designan funcionarios- secretarios parlamentario y
administrativo- que no son diputados, en los términos del Reglamento de la
Cámara de Diputados de la Nación.

En el caso de la Cámara de Senadores, por mandato constitucional es

presidida por el vicepresidente de la de la Nación (art. 54 CN) pero solo puede
votar en caso de empate.2 Aparte, los senadores nombran de entre ellos un
presidente provisorio que presidirá las sesiones de la Cámara cuando
estuviere (momentánea o definitivamente ausente) el vicepresidente de la
Nación. El presidente provisorio del Senado eventualmente podría encargarse
del PE en forma transitoria cuando hubiera vacancia transitoria o definitiva de la
presidencia y de la vicepresidencia de la Nación; así surge de ley 20.972 que
reglamenta el régimen de acefalia. Asimismo, se designan varios
vicepresidentes (que son senadores) y otras autoridades, secretarios y
prosecretarios parlamentario y administrativo (que no son senadores). Estos
últimos aspectos, están previstos en el Reglamento de la Cámara de
Senadores.

2
El art. 57 CN, establece: "El vicepresidente de la Nación será presidente del Senado; pero no tendrá voto
sino en el caso de que haya empate".
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Nuestra Constitución atribuye el poder legislativo –la función legislativa- al

Congreso de la Nación Argentina. 3 Según el art. 44, es bicameral.4 En defensa
del sistema bicameral se sostiene que permite mayor debate y reflexión porque hay una doble
lectura de los proyectos que deben pasar por 2 cámaras; permite también el control mutuo
entre las cámaras; se dice también que el bicameralismo permite que en el debate intervengan
un mayor número de intereses y la conjunción de los diversos puntos de vista de la Nación en
su conjunto, vía los Diputados y de las entidades federadas o de las clases sociales u otros
intereses o corporaciones, vía los Senadores, según el fundamento de la representación
senatorial.

Cabe aclarar que el bicameralismo no necesariamente se corresponde con un Estado federal

pues puede haber un órgano legislativo bicameral en el marco de un Estado unitario: ej. Italia,
Francia, Uruguay, Chile (donde por ej. los senadores representan a las regiones en que se
divide al país). En nuestro caso, las Constituciones de 1819 (de tendencia monárquica y
centralista) y de 1826 (republicana y unitaria) establecían un Congreso bicameral, con un
Senado formado por representantes de las provincias (que no eran autónomas) pero también
con representantes de los militares, eclesiásticos, de la universidad y los ex directores del
Estado (Constitución de las Provincias Unidas de 1819).

Fundamentos de la representación: Los diputados representan al pueblo de

la Nación (al pueblo del Estado); representan a la Nación como un todo,
globalmente y no a los pueblos de las provincias donde son elegidos (y esto

3
Técnicamente no es el Parlamento, designación que suele usarse como sinónimo. Sucede que nuestra
forma de gobierno es republicana presidencialista siendo el presidente jefe de Estado y de gobierno
(además de responsable político de la Administración y comandante de las FF.AA.) y cuya designación es
independiente de la composición legislativa. Al sistema presidencialista le corresponde un Congreso y no
un Parlamento institución propia del ámbito europeo que nos muestra formas de gobierno republicanas
(Italia, Francia, Alemania) y gobiernos monárquicos (Inglaterra, Holanda, Bélgica, España) y allí están
diferenciadas las jefaturas pues el Presidente de la República o el monarca ejercen la jefatura del Estado
pero el gobierno y la administración es atribuida a un gabinete de ministros encabezado por un premier,
canciller o primer ministro que surge del seno del mismo Parlamento en función de la mayoría
parlamentaria, siendo ese jefe de gabinete o del gobierno el titular de la mayoría parlamentaria. Así, la
designación o formación del gobierno está sujeta al Parlamento, lo mismo que la duración y eventual
caída del gobierno a través del llamado voto de censura emitido por el Parlamento. Como contrapartida,
el jefe de gobierno o primer ministro puede en busca de apoyo popular y político solicitar al Jefe de
Estado (rey o presidente) la disolución del Parlamento y la convocatoria anticipada a elecciones: si triunfa
y obtiene mayoría parlamentaria , seguirá al frente del gobierno pero caerá si di es derrotado. Es clara la
conexión entre ambos órganos, con preeminencia del Parlamento. En los sistemas republicanos-
presidencialistas (típicos de América y de Argentina), el PL y el PE están claramente separados por
aplicación del principio de separación de poderes, no obstante que (en nuestro país) cuando se habla del
gobierno se incluye al Congreso y también- aunque en menor medida- al PJ. En este sistema, el
Presidente de la República, como ya señalamos, detenta varias jefaturas (del Estado, del gobierno, de las
FF AA y de la Administración) y siendo electo (directa o indirectamente) por el pueblo de la Nación, su
permanencia en el cargo no depende de la mayoría legislativa en el Congreso que se elige por separado y
que a lo sumo puede llegar a remover al Presidente por vía del sistema lento y complejo (nunca aplicado
aquí) del juicio político o que en todo caso, después de la reforma del ’94 puede aplicar con mayorías
agravadas el voto de censura al jefe de gabinete de ministros.
4
Mucho se ha discutido sobre la conveniencia del sistema bicameral. Quienes defienden un sistema
unicameral destacan la mayor celeridad para la sanción de leyes y menores costos de mantenimiento. El
sistema unicameral responde al modelo revolucionario francés de 1793 pero también se lo ha criticado
pues tiende al desborde. En nuestro país, el unicarmeralismo no tuvo arraigo y mucho menos lo tuvo el
pluricameralismo que se instrumentó con la Constitución francesa de 1799 y que mostraba 4 cámaras:
una preparaba los proyectos, otra los debatía sin votarlos; la tercera los votaba sin discusión y la cuarta
cámara controlaba la constitucionalidad del proyecto sancionado. Era una extravagancia. Otro ej.
encontramos en Yugoslavia (durante la era del Mariscal Tito) donde funcionaban 5 cámaras, todas por
cierto integradas con miembros del mismo partido. Cabe consignar que actualmente, varias provincias y
la Ciudad de Buenos Aires han establecido legislaturas unicamerales.
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más allá de que los diputados son elegidos por el pueblo de cada provincia, de
la ciudad de Buenos Aires y la capital en caso de traslado) desde que
precisamente las provincias, la ciudad de Buenos Aires y eventualmente una
nueva capital si la hubiera, constituyan -a los fines de la elección de diputados
nacionales- distritos electorales de un solo Estado, tal como establece el 45
CN. En cambio, en la Cámara de Senadores están representadas las
unidades políticas autónomas, esto es a las provincias y la ciudad de Buenos
Aires que unidas constituyen el Estado federal.

El origen del modelo bicameral está en la Convención de Filadelfia. Es el

resultado de un transacción al tiempo de debatirse la Constitución Federal de
ese país, en 1787. Fue establecido a partir de un acuerdo entre los Estados
ricos y poblados y los estados con menos ventajas. El convencional Benjamin
Franklin con esta propuesta permitió zanjar la puja entre los convencionales
representantes de unos y otros estados pues los primeros (provenientes de
estados ricos y más poblados) querían organizar un Congreso unicameral pero
siguiendo la regla de la proporcionalidad lo cual les aseguraba un mayor
número de representantes y los otros (convencionales provenientes de los
estados más pobres y menos poblados) argumentaban que dado que todos los
estados cedían igual porción de soberanía o de facultades soberanas que
delegaban en el gobierno federal, todos debían concurrir al Congreso con igual
número de representantes. Como no había acuerdo, se propuso y consagró un
Congreso bicameral. Una cámara de Representantes (Diputados en nuestra
Constitución) formada siguiendo el principio de la proporcionalidad y una
cámara de Senadores establecida atendiendo al principio de igualdad jurídica
de los estados parte de la Unión.

Nuestra Constitución adoptó el mismo modelo. Nuestro órgano legislativo es

bicameral a partir de la forma federal de Estado. En este sentido, al decir de
Alberdi, en su obra "Bases y Puntos de Partida para la Organización de la
República Argentina¨: "tendremos un Congreso General, formado por dos
Cámaras que serán el eco de la Nación y de las provincias. Un Congreso
federativo y nacional cuyas leyes serán la obra combinada de cada
provincia y de todas en general".

Las funciones del Congreso: Repasando el art. 44 vemos que el Congreso ha sido investido
del poder legislativo, es decir ha sido encargado- por la Constitución- del dictado o sanción de
leyes (leyes en sentido formal es decir normas obligatorias y de alcance general dictadas de
acuerdo a un procedimiento específico previsto en la misma CN). El conjunto de atribuciones
del Congreso está fijado a lo largo del art. 75, entre los incs. 1 y 31; allí se enumeran las
facultades expresamente atribuidas al Congreso y que resultan de la delegación hecha por las
provincias a través de la Constitución.5 Además, surgen del inc. 32 del mismo art. 75, las
llamadas facultades federales implícitas pues allí se establece que corresponde a este órgano:
"Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los
poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al
Gobierno de la Nación Argentina".

Asimismo, el Congreso ejerce otras funciones que pueden agruparse en: *de control de los
demás órganos del poder estatal pues controla al PJ por vía del juicio político a los jueces de la
Corte Suprema pero fundamentalmente porque compete al Congreso establecer los demás
tribunales inferiores que componen el PJ de la Nación y controla al PE al sancionar el
presupuesto, al aprobar o no la cuenta de inversión; al dar cauce vía la Cámara de Diputados a
5
Téngase presente lo dispuesto en el art. 121 CN.
5

la acusación de juicio político contra el presidente, el vicepresidente, ministros y jefe de

gabinete de ministros y al juzgar a través del Senado; además puede llegar a aplicar el voto de
censura contra el jefe de gabinete de ministros; interpelar a ministros, pedir informes al PE;
recibir el informe mensual del Jefe de Gabinete, además controla al PE pues a través de la
Comisión Bicameral Permanente dictaminar aprobando o rechazando los decretos de
necesidad y urgencia, los reglamentos delegados o los decretos de promulgación parcial de
leyes que hubiera dictado el PE; también al fijar las bases de la delegación legislativa y también
al insistir en la sanción de una ley frente al veto del PE. **de integración de la voluntad del PE:
cuando presta acuerdos a designaciones presidenciales como por ej. de embajadores y
cónsules, jueces de la CSJN (aunque es una función de la Cámara de Senadores solamente).
***de cooperación con el PE a través de la iniciativa legislativa; la aceptación (o no) de los
motivos de la renuncia del presidente y del vice; sancionando el presupuesto y eventualmente
permitiendo la delegación legislativa.

La Cámara de Diputados de la Nación: Hemos dicho que el Congreso es

bicameral. Una de esas Cámaras es la de Diputados de la Nación, sobre cuya
formación, el art. 45, 1° parte CN explica que “.....se compondrá de
representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de
la ciudad de Buenos Aires y de la Capital en caso de traslado, que se
consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a
simple pluralidad de sufragios...”.

¿Qué significa todo esto?: Los diputados son elegidos directamente, es decir
sin intermediación alguna (como podría ser vía un colegio electoral como se
elegían los diputados que formaron la Asamblea del año XIII). Continuando, la
norma prescribe: “....por el pueblo de las provincias, de la ciudad de
Buenos Aires y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a
este fin (o sea a los fines de la elección de los diputados nacionales) como
distritos electorales de un solo Estado...”. Esto confirma que la
representación que ejercen los diputados nacionales refiere al conjunto del
pueblo, sin importar la localidad de su elección y que al solo efecto de
organizar la elección de diputados nacionales, los ciudadanos estamos
agrupados, según el domicilio electoral- en distritos electorales (es decir
delimitaciones trazadas sobre el territorio nacional) pero que forman un solo
Estado. Los límites de esos distritos electorales coinciden con los de cada una
de las provincias argentinas, con la Ciudad de Buenos Aires y una eventual
nueva capital.6

Esto por cierto confirma que los diputados son representantes de la Nación y
no de sus electores. Por eso no es correcta la expresión “diputado del pueblo
de San Luis, o diputado de Catamarca o de la Ciudad de Buenos Aires, etc.”..
Es decir que si bien, votamos separadamente en cada distrito, lo hacemos a los
fines organizativos e instrumentales pero los diputados representan a la Nación
(en concordancia con lo establecido en el art. 44 CN). Luego, la norma
constitucional continúa: “.....y a simple pluralidad de sufragios.”, es decir a
simple mayoría de votos. En consecuencia, la ley reglamentaria de las
elecciones no podría establecer un sistema electoral de diputados nacionales
6
La Constitución Nacional admite la posibilidad de traslado de las autoridades que ejercen el gobierno
federal a otra ciudad. De suceder, la nueva capital sería a los fines de la formación de la Cámara de
Diputados un nuevo distrito electoral y por lo tanto, su pueblo también concurriría a la elección de
diputados nacionales por el distrito Capital Federal. En la actualidad, el pueblo de la Ciudad de Buenos
Aires participa de esa elección pero con independencia de la condición de capital federal de la que está
investida la ciudad por ley 1020, sancionada en 1880.
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que exigiera por ej. una mayoría especial para obtener el cargo de diputado (ej.
mayoría absoluta de los votos para resultar electo).

Cantidad de diputados nacionales a elegir: Ahora bien: ¿cuántos diputados

han de elegirse en cada distrito electoral (es decir en cada provincia y en la
ciudad de Buenos Aires y eventualmente en la nueva capital)?

Según el art. 45 CN, 2da parte se elige 1 diputado cada 33.000 habitantes o
fracción que no baje de 16.500.7 pero luego, se aclara que después de cada
censo de población, el Congreso fijará la base de la representación con
arreglo al mismo; es decir que los diputados se eligen en proporción a la
cantidad de habitantes del distrito electoral del que se trate y esa
proporcionalidad se fija por ley teniendo en cuenta el censo. Finalmente, se
señala que la base expresada puede aumentar pero no disminuir.

Desde 1983 y hasta la actualidad, rige la ley 22.847 dictada por el último
gobierno de facto frente a las elecciones que habrían de tener lugar el 30 de
octubre de ese año. Esta ley, en su art. 3, fijó la base de la representación-
teniendo en cuenta la población de cada distrito electoral según el censo de
1980, en 1 diputado cada 161.000 habitantes o fracción no menor a 80.500.
Consecuentemente, para determinar el número de diputados que debe elegir el
pueblo en cada distrito electoral, el procedimiento –en principio- consiste en
dividir la población del distrito (que surge del censo) y dividirlo por 161.000. A
cada distrito, en principio le corresponde la cifra resultante de esa división;
aclaremos que si por ej. un distrito tuviera 241.500 habitantes, le
corresponderían 2 diputados: el primero por los 161.000 y el segundo por los
80.500.

Pero hemos dicho “en principio”, con lo cual, se deduce que hay que tomar
en cuenta otros parámetros. En efecto: tal como indicamos más arriba, la
mencionada ley 22.847, a la par que fijó la base de la representación (1
diputado cada 161.000 habitantes o fracción no menor a 80.500), en el mismo
art. 3, se agrega que: “A dicha representación se agregará por cada distrito
la cantidad de 3 diputados, no pudiendo en ningún caso, ser menor de 5
diputados ni inferior a la que cada distrito tenía el 23 de marzo de 1976”.8

En verdad, estamos en presencia de una doble inconstitucionalidad: por un

lado, la norma legal que dispone el agregado de 3 diputados más con lo cual
deja de lado la regla de la proporcionalidad y además, no se han considerado
los censos poblacionales que tuvieron lugar en 1990, 2001, 2010 y 2022, no
habiéndose actualizado la base de la representación que manda la
Constitución.

7
La Constitución en su texto original establecía una base de la representación distinta. En efecto, el por
entonces art. 33 de la Constitución de la Confederación Argentina establecía: "La Cámara de Diputados
se compondrá de representantes elegidos.......en razón de uno por cada veinte mil habitantes, o de una
fracción que no baje del número de diez mil".
8
El 23 de marzo de 1976 fue el último día del gobierno constitucional que se había instalado a partir del
25 de mayo de 1973. El día 24 de marzo de 1976, se produjo el golpe de Estado. La norma hace
referencia a la ley vigente durante ese período constitucional (1973-1976).
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El caso "Encuentro Vecinal Córdoba": en relación al ajuste de la base de la

representación, la Cámara Nacional Electoral (CNE), al dictar sentencia en
autos "Encuentro Vecinal Córdoba", recordó que no es opción del Congreso
establecer los ajustes pertinentes en cuanto al número de diputados de
acuerdo al último censo. Es decir, que señaló que el Congreso Nacional debe
hacer la actualización. De todas formas, hay que aclarar que el fallo no obliga
a que el Congreso a hacer ese ajuste y entonces, atento al principio de
división de poderes y en el marco del respeto que debe existir ellos resolvió
“poner en conocimiento de la presente al Congreso de la Nación, a fin de
que, en ejercicio de sus atribuciones, extreme los recaudos para ejecutar el
mandato que establece el artículo 45 de la Constitución”.

Siguiendo con la regulación del Congreso en la Constitución, resulta evidente

que ésta en lo que respecta a la elección de los diputados nacionales fija
pautas mínimas y deja una amplia libertad al Congreso para definir el sistema
electoral; ha de entenderse que la Constitución Nacional no impone un sistema
electoral de diputados nacionales; solamente requiere que la ley electoral
contemple: elección directa por el pueblo en cada distrito electoral (provincias,
ciudad de Buenos Aires y nueva capital, si la hubiera), que la elección se
realice a simple pluralidad de sufragios (art. 45, primera parte) y que el
número de diputados a elegir en cada distrito electoral sea proporcional a su
población (párrafo 2do. del mismo art. 45 CN). Consecuentemente, podría
adoptarse cualquier sistema electoral (sistema proporcional, lista completa, lista
incompleta o de secciones uninominales, siempre que se garanticen las
condiciones mencionadas a las que hay que agregar, la igualdad de
oportunidades entre varones y mujeres, tal como surge del art. 37, segunda
parte CN). En este sentido, la ley 27.412, sobre paridad de género, apunta a la
concreción de esa exigencia constitucional y así las listas de diputados
nacionales deben integrarse con personas de distinto sexo alternativamente.

Una cuestión distinta es la asignación de bancas entre las distintas listas

partidarias que compiten en elección que se realiza en cada distrito electoral.
Ej. en el distrito provincia de Buenos Aires, por aplicación del art. 45 y de la ley
22.847, corresponde cada 2 años, elegir 35 diputados nacionales. 9 Entonces
cada lista partidista que compite en la elección de diputados nacionales por el
distrito bonaerense va a proponer 35 candidatos titulares pues son 35 las
bancas a cubrir.10 Ahora bien: ¿cuántos diputados del total de 35
corresponderán a cada lista partidista depende del método electoral que se
consagra en ley electoral. No es una cuestión definida en la Constitución. En
nuestro país, para la asignación de bancas entre las listas partidistas se aplica
el sistema proporcional D'Hondt que por medio de una fórmula aritmética
determina en forma más o menos aproximada a la cantidad de votos que
obtuvo cada lista, el número de bancas que habrá de corresponderle. 11

9
Cabe aclarar que en esa provincia se eligen 70 diputados nacionales, renovándose por mitad cada 2 años.
En 1983, cuando se restableció el orden constitucional, el pueblo del distrito Buenos Aires eligió 70
diputados nacionales pero a partir de 1985, solo 35, por aplicación de la renovación cada dos años de la
mitad de la representación.
10
También las listas incluye una cantidad de suplentes que se rige por lo dispuesto en el art. 163 del
Código Electoral Nacional.
11
En cambio, entre 1857 y 1912 (salvo en el período de 1902 a 1904) se aplicó el sistema de lista
completa, lo cual significa que el total de bancas a cubrir se asignaban a la lista ganadora sin que se
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Requisitos para ser diputado: El art. 48 CN regula los requisitos para ser
diputado y así consagra que “Para ser diputado se requiere...”: *haber
cumplido 25 años de edad, pues se parte de la idea de que a esa edad hay
un grado de madurez adecuada con la responsabilidad que significa el cargo.
Se exige menos edad que para integrar el senado (30 años) pues se concibe a
la cámara como la más fervorosa, la más impetuosa desde que representa
directamente al pueblo. Se la llama la Cámara joven; **tener 4 años de
ciudadanía en ejercicio, exigencia que se refiere a quienes nacieron en el
extranjero y son argentinos por opción o se naturalizaron y que por lo tanto
pueden ser diputados luego de 4 años de la adopción de la nacionalidad
argentina. Lógicamente quienes son argentinos nativos –a los 25 años- ya han
ejercido la ciudadanía por más de 4 años; no puede perderse de vista que en el
marco de nuestra Constitución, ciudadanía y nacionalidad son sinónimos. y ***
ser natural de la provincia que lo elija o con 2 años de residencia
inmediata en ella. Uds. saben que en el marco de la representación política
libre, en la que los diputados no están sujetos a mandatos o instrucciones, los
diputados no representan a sus electores, no son diputados por el pueblo de la
localidad por la que son electos sino que representan a la Nación. No obstante,
esta norma, pretende que quien aspira a ser postulante a la Cámara tenga
algún conocimiento del pueblo ante el cual se presenta, de sus intereses,
necesidades, etc.. Cabe señalar, por otra parte, que este requisito fue
incorporado con la reforma de 1860 para terminar con los llamados diputados
“alquilones”, es decir diputados que representaban al pueblo de las provincias
pero siendo totalmente ajenos a ellas, sin ningún contacto con sus pueblos. El
tema, ya había sido discutido en ocasión de la sanción de la Constitución en
1853 impulsado por Gorostiaga y retomado por Sarmiento en 1860 (durante la
revisión de la Constitución por la Convención de Buenos Aires) y apuntaba a
aventar el peligro de que fueran ciudadanos porteños los que terminaran
siendo diputados por las provincias.

Ese conocimiento, ese compromiso con los intereses locales, se presume

cuando el candidato a diputado es oriundo de la provincia que lo elije (lo cual,
estaremos de acuerdo, es muy relativo desde que podría suceder que alguien
haya nacido en una provincia pero desarrolle su vida en otra) pero si el
candidato no es nativo de la provincia, entonces se le reclama que tanga –al
menos- dos años de residencia en esa localidad, inmediatamente antes de la
elección.

Ej. Dr. Carlos Ruckauf residía en la ciudad de Buenos Aires y fue diputado
nacional por la provincia Buenos Aires (2003-2007) ya que había nacido en esa
provincia; otro ej. en 2021, la candidatura a diputada nacional por la Ciudad de
Buenos Aires, de la ex gobernadora bonaerense María E. Vidal que es oriunda
de esa ciudad.

reconozca representación a la o las minorías. Entre 1902 y 1904, rigió el sistema de secciones
uninominales. A partir de 1912 y hasta 1936 rigió en los hechos el sistema de lista incompleta-
combinado con lista preferencial- que atribuía 2/3 de los cargos a cubrir a la lista que obtenía mayoría de
votos y 1/3 de los cargos a la lista que salía segunda en votos.
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La norma constitucional reclama residencia y esto nos lleva a distinguir entre residencia y
domicilio. El domicilio surge del documento de identidad que indica el domicilio electoral; es una
presunción de residencia. En cambio, la residencia, es el lugar en el que se tiene asiento
efectivo; es claro entonces que domicilio legal (electoral) y el domicilio real no necesariamente
coinciden. El domicilio (legal), se acredita con el documento cívico donde se registra ese
domicilio. ¿Cómo se acredita la residencia?: en principio con el domicilio registrado en el
documento pues se presume que el candidato vive en ese domicilio que consta en su
documento cívico; en ese caso, el juez electoral a los fines de verificar el cumplimiento del
requisito para la oficialización de la candidatura, deberá constatar la antigüedad del domicilio
registrado y si esa antigüedad es de por lo menos dos años, el requisito, está cumplido pero si
el de registro en el DNI de ese domicilio fuere menor, entonces tal requisito no estará
satisfecho. Ahora bien, si un aspirante a la candidatura a diputado, tiene ese domicilio
registrado con una anticipación menor a los dos años, entonces, podrá probar su residencia en
el distrito por otros medios (distintos a la presentación del documento pues no tiene dos años y
que tampoco podrán ser testigos, conf. art. 34 de la ley de partidos políticos 23. 298).

¿Cuándo deben ser satisfechos estos recaudos de la edad, la residencia o

el ejercicio de la ciudadanía?; ¿se deben cumplir al momento de la elección o
al momento de la oficialización de la lista de candidatos?; ¿al momento de la
elección o al tiempo en que el candidato electo se incorpora a la Cámara de
Diputados?. La duda surge alrededor de la redacción del art. 48 CN que dice
“Para ser diputado....” y además, ¿cuándo se es diputado: con la
incorporación a la Cámara o en ocasión de obtener el diploma expedido por la
Junta Electoral Nacional luego de concluido el escrutinio definitivo?, supuesto
en que el ciudadano en cuestión es diputado electo que incluso, ya goza (conf.
art. de inmunidad de arresto).

Coincide la doctrina en que se es diputado con la incorporación a la cámara

pues, de no ser así, si se considerara que un ciudadano es diputado apenas ha
obtenido el diploma, es decir si se considera que alguien es diputado cuando
es, en verdad, diputado electo, habría una doble representación (la del que
está en ejercicio y la del diputado electo). Es decir que la opinión predominante
entiende que los requisitos deben estar cumplidos al momento de la asunción
del cargo.

Así, por ej. si un candidato se presenta en una elección sin haber cumplido aún
los 25 años pero el juez –al momento de oficializar la lista y esa candidatura-
verifica que al tiempo de la incorporación (10 de diciembre) el candidato ya
habrá alcanzado la edad, debería registrar esa candidatura porque el requisito
será cumplido al momento de que el candidato es diputado (inexorablemente,
salvo que muriera).

No obstante, la práctica constitucional exhibe distintos casos sobre el requisito de la edad. En

efecto: Alfredo Palacios fue elegido diputado en 1902 cuando aún tenía 24 años pero resulta
que ya había alcanzado la edad mínima- 25- al momento de presentar su diploma ante la
Cámara de Diputados para su incorporación. En cambio, hubo situaciones de retraso en la
consideración del diploma de diputado a la espera de la edad constitucionalmente requerida
con Emilio Hardoy (diputado entre 1936 y 1938); en cambio, se rechazó el diploma por no
tener la edad a Federico Pinedo (1919) pero le fue admitido sin tener la edad exigida a
Joaquín V. González (en 1886).

Respecto del requisito de residencia en la provincia que lo elija de dos años

inmediatamente anteriores a la elección hay que recordar que residencia no es
sinónimo de domicilio y que este requisito funciona cuando el candidato no es
10

nativo de la provincia. En igual sentido, se ha interpretado recientemente en el

caso "Morales, Gerardo- presidente de la Unión Cívica Radical" que el requisito
debe estar cumplido al tiempo de la incorporación a la Cámara.

La causa se inició ante el juez federal con competencia electoral en el distrito provincia de
Buenos Aires. El presidente de la Unión Cívica Radical, Gerardo Morales, se presenta
impugnando la candidatura a diputado nacional por la Provincia de Buenos Aires del entonces
ex presidente Néstor C. Kirchner que aspiraba a encabezar la lista de diputados nacionales de
su agrupación- Frente Justicialista para la Victoria- para las elecciones de renovación legislativa
que tendrían lugar el 28 de junio de 2009.

El reclamante fundó su petición en que el candidato no cumplía con el requisito previsto en el

art. 48 que establece que para ser elegido diputado se debe tener (cuando no se es nativo de
la provincia en cuestión- al menos dos años de residencia inmediata en ella; destaca además
que la presencia de Néstor Kirchner en la quinta presidencial de Olivos (desde 2003) obedeció
primero a que desempeñó la presidencia y luego por su obligación convivir con su esposa la
presidente de la Nación.

El juez rechazó el planteo argumentando la Quinta Presidencial aunque es un establecimiento

de utilidad nacional y por lo tanto sujeto a la jurisdicción federal, se encuentra en la provincia de
Buenos Aires y por lo tanto, a los fines electorales, quien ha vivido allí y lo acredita “…puede
elegir y ser elegido en el ámbito de esa provincia”. Concluyó además que el candidato Kirchner
está inscripto en el padrón electoral de la provincia y reúne los dos años de residencia exigidos
por el art. 48 CN pues, si bien entiende que no debe computarse como residencia en la
provincia el plazo durante el cual fue presidente (conf. art. 34 CN), en cambio, desde que cesó
en el cargo -10 de diciembre de 2007- hasta el día previsto para su incorporación a la Cámara -
10 de diciembre de 2009- se cumple con el mencionado recaudo (2 años de residencia
inmediata en ella).

El reclamante apela la decisión: ¿con qué argumentos?; sostiene que la presencia del
candidato en la residencia de Olivos se explicaba en primer lugar por haber desempeñado la
presidencia (2003/2007) y luego, por ser el esposo de la presidente. Falta el “elemento volitivo”
de la residencia pues la presidente debe residir en Olivos y también su marido porque es una
obligación que resulta del matrimonio (art. 199 CC). Consecuentemente, no se da el interés y
nexo íntimo con el estado provincial que resulta del requisito constitucional. A ello, se agrega
que el 21 de diciembre de 2007 (pocos días después de haber dejado la presidencia), Néstor
Kirchner constituyó una sociedad comercial mediante instrumento público en el cual declaró
vivir en Río Gallegos, provincia de Santa Cruz. Ahí, expresó su voluntad libremente
manifestando un domicilio en la provincia de Santa Cruz, por lo cual, entiende el apelante, que
allí quedó exteriorizada la voluntad del candidato, que no solo dio domicilio sino que puesto de
manifiesto que vive allí (es decir en Río Gallegos, Santa Cruz). Destaca además, que el único
acto jurídico posterior a esa expresión de voluntad es el cambio de domicilio que efectuó el 22
de diciembre de 2008, para concluir que “la habitación circunstancial de la Quinta Presidencial
de Olivos no constituye un hecho notorio que pueda generar residencia en los términos del art.
48 CN”. Finalmente, afirma que Nestor Kirchner dejó la presidencia el 10 de diciembre de 2007
y entonces el plazo de dos años debe comenzar a contarse desde la hora 00:00 del día
siguiente (el 11 de diciembre) y por lo tanto, el plazo de dos años, no estará cumplido “antes de
la hora 24 del día 11 de diciembre de 2009”.

El Frente Justicialista para la Victoria, a través de sus apoderados, contesta agravios. Sostiene
que el argumento de que el candidato no tenía ánimo de residir en la provincia de Buenos Aires
es una afirmación que pesa solamente en la imaginación de los impugnantes y que ello
contrasta con la realidad desde que Kirchner vive en territorio bonaerense desde 2003, primero
porque fue presidente y luego como simple ciudadano (a partir del 10/12/2009); agregan
además que la exigencia constitucional no pide pericia psicológica para evaluar si el candidato
tiene ese ánimo de residir en la provincia en cuestión; no se pregunta por qué vive allí (si por
estar casado con alguien, si porque le gusta , etc.).

El fiscal interviniente aconseja desestimar el planteo y que se confirme la decisión de primera

instancia (que no había hecho lugar a la demanda).
11

Así, los autos llegan a la CNE.

Para decidir, la CNE, 1) comienza por recordar que tal como reiteradamente ha señalado,
domicilio y residencia son conceptos distintos y que la CN exige residencia. A la par, repasa
que la ley 23.298 (de partidos políticos) también distingue entre ambos conceptos pues el
domicilio electoral del ciudadano es el último anotado en el documento cívico (art. 20, ley
23.298) , constituyendo, señala la CNE una presunción iuris tantum a los efectos de acreditar la
residencia y que en cambio, la residencia “…podrá ser acreditada por cualquier medio de
prueba, excepto la testimonio, siempre que figuren inscriptos en el registro de electores del
distrito que corresponda” (art. 34, ley 23.298). Es decir, que la CNE entiende que “…la
inscripción en el registro electoral del distrito es una condición sine qua non para admitir la
acreditación de la residencia” a los fines de la postulación de una candidatura . Por lo tanto, el
domicilio hace presumir la residencia pero no basta pues admite prueba en contrario pero
además se requiere estar empadronado en el distrito porque ello es condición necesaria para
ser candidato (y recordemos que Kirchner lo estaba desde el 22 de diciembre de 2008, es decir
unos 6 meses antes de la elección a la que se postulaba).

Ahora qué se cuestiona en la causa: no está en discusión que el ex presidente tiene domicilio
en la provincia de Buenos Aires desde fines de 2008 ni que reside en la Quinta de Olivos desde
2003 porque fue presidente hasta 2007 y desde el 10 de diciembre de ese año, porque es el
esposo de la presidente. Lo que se cuestiona es el valor de esa residencia, es decir si sirve
para cumplir con el requisito del art. 48 CN; entiende –el reclamante- que el candidato no
puede invocar el hecho de la residencia porque: 1) el tiempo en que Kirchner vivió en Olivos
por ser presidente no implica residencia en los términos del art 34 CN (lo cual fue admitido por
el juez de primera instancia y ya no está en debate) y 2) porque el tiempo transcurrido con
posterioridad al 10 de diciembre de 2007, tampoco sirve para acreditar residencia. La causa de
esa invalidez está –en la interpretación del impugnante- en que en ambos casos (vivir en Olivos
por ser presidente y vivir en Olivos por ser esposo de la presidente, estando obligado en este
sentido por el art. 199 CC) no implica intención de residir en la provincia de Buenos Aires; vive
allí de manera accidental, circunstancial y no porque ha elegido vivir en la provincia de Buenos
Aires.

¿Cuál es el sentido del requisito?; ¿por qué la CN, en su art. 48, exige residencia de al
menos dos años inmediatamente anterior para ser diputado (en el caso de quienes no son
nativos de la provincia por la que se postulan). En general la doctrina ( Benjamín Gorostiaga,
Linares Quintana, etc.) entienden que la norma pretende que los candidatos estén
compenetrados, conozcan los intereses, aspiraciones, los problemas y necesidades de los
representados para así constituir cuerpos ser verdaderamente representativos..para que haya
un nexo íntimo entre representantes y sus electores. Que el representante conoce los temas y
problemas del electorado ante el que se presenta y eventualmente lo elige.

La CNE entiende que la finalidad de la norma no está determinada por el motivo, la causa de
esa residencia sino que lo que importa es que el candidato tenga ese conocimiento y esté
comprometido con los intereses del pueblo de la provincia a partir de estar efectivamente
radicado (instalado en ella). Los temas se conocen no por la causa de la residencia, el porqué
se vive en el lugar, sino que se conocen por el hecho mismo de vivir en el lugar.

Además, la CNE rechazó el argumento de que el candidato está obligado a vivir en la provincia
de Buenos Aires por la ley civil que exige que un matrimonio conviva en la misma casa pues, el
mismo art. 199 CC contempla la eximición del cumplimiento de esa obligación atendiendo a
circunstancias excepcionales que los obliguen a tener transitoriamente residencias separadas.

Asimismo, la CNE entendió que el hecho de que NK en una escritura pública haya constituido
domicilio en Santa Cruz, en el marco de formar una sociedad comercial, no impide tener por
acreditado que su residencia está en la provincia de Buenos Aires, pues según surge del BO de
la provincia quienes formaron la sociedad solo aparecen “domiciliados” en Río Gallegos, lo cual
es mera presunción de que residen allí , presunción que cede frente al hecho conocido de que
convive con su esposa, la presidente de la Nación, en la Quinta Presidencial ubicada en
territorio bonaerense.
12

Por otra parte, y esto es muy importante, el hecho de que el lugar en que vive el candidato
impugnado sea la Residencia Presidencial no puede llevar a la privación de sus derechos
políticos, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires. Aun cuando la Quinta sea propiedad del
Estado Nacional, destinada a que viva allí el titular del PE y su familia, y por lo cual es un
establecimiento de utilidad nacional, ello no altera el hecho de que está materialmente ubicada
en territorio de la provincia de Buenos Aires, en el municipio de Olivos, Partido de Vicente
López, ni convierte, a ese lugar- la Quinta- en un ámbito federal. Al respecto, recuerda la CNE
que los establecimientos de utilidad nacional están –según el art. 75 inc. 30 CN- sujetos al
poder de policía e imposición de las autoridades provinciales y municipales y además, como ha
dicho la CSJN que “la legislación propia del Congreso federal en los lugares adquiridos en las
provincias para establecimientos de utilidad nacional”, no significa que sean territorios
federalizados.

Sobre la base centralmente de estos argumentos la CNE juzgó que el candidato Néstor
Kirchner estaba en condiciones de cumplir con los dos años de residencia inmediata en el
distrito (por el que se postulaba) al asumir el cargo de diputado. Pero, como era imposible
verificar la producción de un hecho futuro (es decir, si el candidato conservaría la residencia
actual (en provincia de Buenos Aires) hasta el día de su ingreso a la Cámara y la fecha exacta
en que ello sucederá, dejó asentado que esa comprobación correspondía que la hiciera la
propia Cámara de Diputados a la que le corresponde examinar los títulos de sus miembros,
verificando si surge alguna inhabilidad en el candidato (ya diputado electo) que pueda surgir
entre el día de la oficialización de la candidatura y la incorporación a la Cámara.

Por eso, finalmente, la CNE confirmó la sentencia apelada. 12

Duración en el cargo y renovación de la Cámara de Diputados: el art. 50

CN consagra que “Los diputados durarán en su representación por 4 años,
y son reelegibles...” Quiero en primer lugar destacar que aquí se confirma que
son los diputados los representantes de la Nación pues emplea el término
representación y que esa representación es libre pues no se habla de
mandato; es decir que los diputados no están sujetos a instrucciones o
mandatos particulares de los electores que los han elegido; esto además en
concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo de San Nicolás.

Entonces, duran 4 años y pueden ser reelectos indefinidamente. Esto –al

contrario de lo que puede suponerse- favorece el funcionamiento del Congreso
y de la Cámara pues ayuda a la especialización de los diputados. No es
sencillo aclimatarse al funcionamiento y prácticas de una cuerpo colegiado.
Distinto es el caso de la Cámara de Diputados de nuestra ciudad que sólo
admite una reelección inmediata de los diputados. Por otra parte, aunque no lo
parezca, las estadísticas muestran como nuestra Cámara tiene una muy baja
tasa de reelección de sus miembros. Si tomamos los últimos 20 años, no llega
al 17%. En cambio, en EE.UU, donde funciona un sistema de elección por

12
En relació n al requisito del domicilio, parte de la doctrina entiende que la solució n es distinta al
requisito de la edad porque podría suceder que un candidato cumpla con el requisito de residencia
inmediatamente anterior al momento de asumir el cargo pero no al tiempo de la oficializació n de
listas o al día de la elecció n (que desde luego son acontecimientos anteriores al día de la elecció n).
Se argumenta que juez no debería hacer lugar a la oficializació n pues si por algú n motivo- entre el
día de oficializació n y el día de la asunció n del cargo (que es cuando se supone quedaría satisfecho
el plazo mínimo de dos añ os), el candidato en cuestió n hubiera dejado de residir en la provincia en
la que registró su candidatura, no cumpliría con ese plazo mínimo de residencia inmediatamente
anterior. A diferencia de la edad, no hay absoluta certeza de cumplimiento; en cambio, al momento
de la oficializació n aun cuando el candidato no tuviere la edad mínima para el cargo (25 añ os) ya se
podría saber si al día de la incorporació n los habrá cumplido o no.
13

circunscripciones uninominales, la tasa de reelección indefinida llega al 90%.

Recientemente se jubiló un diputado que hace 47 años que está en la Cámara.

Pero, como bien aclara el mismo art. 50 CN, la Cámara se renueva por mitad
cada 2 años lo cual permite combinar la experiencia de los que están (a mitad
de su mandato) con la incorporación de los nuevos que llegan. Además, este
sistema permite que con esa renovación bienal se vayan reflejando los cambios
en la opinión popular, las nuevas tendencias, el grado de aceptación o rechazo
de la marcha de un gobierno que si va bien ganará con más diputados y si va
mal, tendrá mayor oposición en la Cámara con la incorporación de diputados
de otros partidos. Ej. los diputados que fueron elegidos en 2019 concluyen su
período en 2023 pero continuarán en su representación los que fueron elegidos
en 2021. Los que fueren electos en 2023, terminarán en 2027, pero antes- en
2025, concluirá la representación los que ingresaron a la Cámara de Diputados
en 2021.

Elección en caso de vacante: puede suceder que un diputado muera, renuncie, sea excluido
de la Cámara o removido; en ese caso la CN prevé en el 51 que "El Gobierno de provincia, o
de la Capital, hace proceder a la elección legal de un nuevo miembro". 13 Es decir que habría
que hacer la elección de un diputado para llenar la vacante. Sin embargo esta norma ha sido,
postergada en su aplicación atento que en primer lugar habrá de aplicarse la regulación
prevista en el Código Nacional Electoral y así, en caso de muerte, renuncia, separación,
inhabilidad o incapacidad permanente de un Diputado Nacional se opera un corrimiento
automático en la lista de la agrupación a la que pertenecía el diputado fallecido, que renunció,
etc. y el lugar será ocupado por quien figura como postulante en esa misma lista partidaria que
siga en el orden como titular pero que además, tenga el mismo sexo del diputado fallecido,
etc., tal como surge de la ley de Paridad, 27.412. Por otra parte, si se agotaran los que
figuraren como candidatos titulares, ocuparán las vacantes los que fueron propuestos como
suplentes, siempre del mismo sexo y una vez agotados éstos, entonces, habrá que proceder a
la elección de un diputado para llenar la vacante (conf. art. 164 Código Electoral Nacional). 14

La Cámara de Senadores: Según el art. 54 CN: "El Senado se compondrá

de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos
Aires". En ella, como ya hemos mencionado, están representadas en un pie de
igualdad las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires, es decir las entidades
autónomas sin importar el volumen de población, ni el potencial económico,
etc. La Cámara es presidida quien ejerciera la vicepresidencia de la Nación

Forma de elección: Según el mismo art. 54 CN, los senadores son

"...elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al
partido político que obtenga el mayor número de votos, y la restante al
partido político que le siga en número de votos...". Por voto directo, es decir
sin intermediación. Como derivación de esta condición, la elección es conjunta
13
Entendemos que debería indicarse: "El gobierno de provincia, de la ciudad de Buenos Aires o de la
Capital, en caso de traslado".
14
El Art. 164 CEN, establece: En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad
permanente de un/a Diputado/a Nacional lo/a sustituirán los/as candidatos/as de su mismo sexo que
figuren en la lista como candidatos/as titulares según el orden establecido. Una vez que ésta se hubiere
agotado ocuparán los cargos vacantes los/as suplentes que sigan de conformidad con la prelación
consignada en la lista respectiva y el criterio establecido en el párrafo anterior. Si no quedaran mujeres o
varones en la lista, se considerará la banca como vacante y será de aplicación el art. 51 de la Constitución
Nacional. En todos los casos los/as reemplazantes se desempeñarán hasta que finalice el mandato que le
hubiere correspondido al titular. (Artículo sustituido por art. 2 de la Ley N° 24.444 B.O. 19/01/1995 y
modificado por art. 3° de la Ley N° 27.412 B.O. 15/12/2017).
14

pues los candidatos al Senado son elegidos al mismo tiempo, en el mismo acto
por la ciudadanía, sin perjuicio de que algunos (2 representarán a la mayoría y
1 a la minoría en votos).

También la norma constitucional regula la forma de asignación de las bancas

pues de los 3 senadores que se eligen (en cada provincia y en la ciudad de
Buenos Aires) 2 corresponderán al partido político que obtuviere mayoría de
votos y 1 banca, será atribuida al partido que sale segundo en votos. De allí
que, en las listas que presentan las agrupaciones partidistas para la elección
de estos cargos, solo habrán de exhibir 2 candidatos titulares pues, producida
la elección, a la lista triunfante (a simple pluralidad de votos) le corresponderán
dos bancas por la mayoría, ingresando al Senado los 2 postulantes titulares y
el tercer senador corresponderá a la lista que sale segunda en votos con lo
cual, en nombre de la minoría ingresará al Senado, quien figure como primer
titular en esa nómina. A diferencia de lo que sucede respecto de la formación
de la Cámara Baja, tratándose de la elección de senadores, la Constitución
adopta un sistema electoral que se conoce como de lista incompleta.

Duración en el mandato y renovación: Los senadores duran en su mandato

seis años. Pueden ser reelectos indefinidamente y la Cámara se renueva por
tercio cada dos años, así surge del art. 56 CN.15

Consecuentemente, si bien cada 2 años, en todos los distritos electorales la

ciudadanía concurre a elegir diputados nacionales para la renovación de la
Cámara, no sucede lo mismo en cuanto a la renovación del Senado. Es decir
que no hay elección de senadores cada 2 años en todos los distritos al mismo
tiempo sino que la renovación -como hemos señalado es por tercio, es decir en
8 distritos electorales- cada dos años. Recuérdese que nuestro país está
dividido políticamente en 23 provincias y una Ciudad Autónoma (que ha estos
efectos está plenamente equiparada a las provincias).

En efecto: cada 2 años, únicamente en 8 distritos electorales, se realiza la

elección de senadores renovando la composición de la representación de los
respectivos distritos electorales. Así, los senadores elegidos en 2019, en
Ciudad de Buenos Aires y en las provincias de: Chaco, Entre Ríos, Neuquén,
Río Negro, Salta, Santiago del Estero y Tierra del Fuego, concluirán sus
mandatos en 2025 y será entonces cuando el pueblo de las mencionadas
provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, irán a las urnas para elegir
nuevamente 3 senadores (2 por la mayoría y uno por la minoría). Por su parte,
quienes fueron elegidos en 2021 en representación de las provincias de
Catamarca, Córdoba, Corrientes, La Pampa, Mendoza, Santa Fe y Tucumán,
finalizarán sus respectivos mandatos en 2027 y será en ese año, cuando se
elegirán senadores (los 3) nuevamente en esos distrito. Finalmente, en 2023,
habrá elecciones de senadores en: Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Rioja,
Misiones, San Juan, San Luis y Santa Cruz atento que los actuales fueron
electos e ingresaron al Senado en 2017.16
15
El art. 56 CN, establece: Los senadores duran seis años en el ejercicio de su mandato, y son reelegibles
indefinidamente; pero el Senado se renovará a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada
dos años".
16
Este esquema comenzó a ser aplicado en 2001 cuando se realizó la primera elección de senadores
después de la reforma de 1994, tal como estableció Disposiciones Transitorias cuarta y quinta que
 15

Requisitos para ser elegido senador: Al respecto, la Constitución establece,

en su art. 55: “Para ser elegido senador” una edad de 30 años, haber nacido
en la provincia que lo elija o tener dos años de residencia inmediata en ella y
gozar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o una entrada equivalente.

Se requiere mayor edad toda vez que el Senado está concebido como una
Cámara más reflexiva, si se quiere más conservadora, menos impetuosa que la
de diputados. Senado viene de "senectus", es decir “asamblea de
ancianos”.

Sobre el requisito de ciudadanía mínima de 6 años, como respecto de los

diputados, se aplica a quienes que no fueren argentinos nativos.

En materia de residencia, también se explica en relación a los no nacidos en la

provincia correspondiente y el requisito de un ingreso determinado- 2000 pesos
fuertes o entrada equivalente- se explica porque el Senado, era esa cámara
más conservadora y aristocrática, no la cámara de la representación popular.
No obstante, ha caído en desuso, no se aplica por considerarse que lesiona la
igualdad ante la ley y la forma democrática de gobierno.

Ahora, ¿cuándo deben estar satisfechos los requisitos? y aquí, la

interpretación es distinta que para los diputados. Se entiende que deben estar
satisfechos al momento de la elección pues la norma constitucional dice:
“para ser elegido senador”, planteándose el mismo inconveniente en cuanto
a que entre la fecha de oficialización de las candidaturas y la fecha de la
elección, transcurre más de un mes.

Vacancia de una banca senatorial: La Constitución- en su art. 62- regula la posibilidad de

que se opere la vacancia en las bancas de senadores sea por muerte, renuncia u otra causa.
En este caso, reza la norma, "el Gobierno a que corresponda la vacante hace proceder
inmediatamente a la elección de un nuevo miembro". Es decir que debería convocarse a una
elección y el electo, cubriría esa vacante. No obstante y como ocurre en relación a los
diputados, la norma es postergada en su aplicación por la regulación del Código Electoral
Nacional dado que, operada la vacante, se aplica en primer término la regulación del art. 157
CEN, reformado por la ley de paridad 27.412. La ley reglamenta la vacancia operada en la
representación al Senado distinguiendo si la vacancia se afecta a la representación mayoritaria
en votos (a la que habrán de corresponderle dos cargos) o la vacancia se produjo en la lista
que salió segunda en votos (a la que corresponderá un cargo, el tercero por la minoría).

1. Vacancia de un cargo de senador por la mayoría: El nuevo art. 157 CEN -reformado por la ley
de paridad- establece en su tercer párrafo: En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o
incapacidad permanente de un miembro del senado integrante de la lista que obtuvo mayoría de
votos, lo reemplazará el suplente de su mismo sexo que figura en la lista a la que pertenecía el
senador o senadora que falleció, se incapacitó, etc. Tenga presente que la lista que sale primera
en votos en una elección de senadores se integra con dos titulares (uno de cada sexo) y lo dos
suplentes que han de corresponder al mismo sexo que los titulares. En consecuencia, si por ej. la
lista de la agrupación X se formaba con una mujer y un varón como titulares y una mujer y un
varón como suplentes, producida la vacante en un cargo de titular, por ej. por renuncia del senador
titular varón, la vacante será cubierta con el senador suplemente varón. Luego, al final, del mismo
párrafo 3º del art. 157, se prevé que “Si no quedaran mujeres en la lista se considerará la
banca vacante y será de aplicación el art. 62 de la Constitución Nacional”. Es decir que

regularon la transición del anterior sistema al actual.

 16

debería llamarse a la elección exclusiva de una senadora en la provincia o en la ciudad de Buenos

Aires para cubrir el cargo vacante; no asume el varón que pudiera ser suplente.

2. Vacancia de un cargo de senador por la minoría Afectación a la paridad:

Respecto de este supuesto, el art. 157 CEN- 4º párrafo- regula la vacancia definitiva cuando ella
recae sobre la lista que salió segunda en votos para el senado. Recuerde que –en este supuesto-
de esa lista (también integrada con dos titulares que serán un varón y una mujer o a la inversa, una
mujer y un varón más dos suplentes correspondientes al mismo sexo) solo habrá resultado electo
como senador por la minoría el que figuraba en primer término (que podrá ser un varón o una
mujer) y quien aparece segundo en esa lista (de la minoría) pasa a ser el suplente.

Ahora bien: Supongamos que resultó electa la mujer pues ella encabezaba la lista que resultó
minoritaria en la elección; lógicamente el segundo en esa lista ha de ser un varón y los suplentes
serán –en igual orden- una mujer y un varón. Supongamos ahora que esa senadora renuncia
porque ha sido nombrada ministro del PE o fallece o renuncia; entonces, será reemplazada por
quien le seguía en la lista como titular (el varón), es decir que se produce el corrimiento.
Indudablemente queda afectada la paridad. Lo mismo sucedería en el caso inverso, es decir si esa
banca que quedó vacante pertenecía a un varón, será reemplazado (según indica el art. 157, 2º
párrafo CEN) por la titular que lo secundaba que era una mujer.

Remoción de los legisladores: A diferencia del presidente, el vicepresidente,

los jueces de la Corte Suprema, el jefe de gabinete de ministros y los demás
ministros del PE que pueden ser removidos de sus cargos por medio del juicio
político que resulta un proceso en el que intervienen los legisladores nacionales
pues acusan los diputados y juzgan los senadores, los diputados y senadores
solo pueden ser removidos de sus cargos por sus pares constituyendo tal
facultad uno de los privilegios colectivos; en efecto, así surge del art. 66 CN
que establece que "Cada Cámara, con el voto de las dos terceras partes de
sus miembros, podrá remover al legislador por inhabilidad física o moral
sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de sus seno".

DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CÁMARAS:

La Constitución establece algunas disposiciones aplicables tanto a la Cámara de Diputados

como al Senado: estas normas regulan el régimen de incompatibilidades, la forma de trabajo de
los legisladores (comisiones y quórum) y los llamados privilegios parlamentarios –en verdad
prerrogativas congresionales- que pueden ser colectivos e individuales (comúnmente llamados
fueros).

Las incompatibilidades refieren a actividades que un miembro del Congreso no puede, tiene
vedado ejercer pues ello comprometería, afectaría su actuación como miembro del Congreso.

Vamos al art. 72 CN según el cual: “Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o
comisión del PE, sin previo consentimiento de la Cámara respectiva, excepto los
empleos de escala”.

Se desprende de esta norma que un diputado o senador tiene vedado al mismo tiempo, ocupar
un cargo dentro de la órbita del PE (ministro, secretario de Estado, subsecretario, embajador,
interventor federal) a menos que medie permiso de la Cámara de la que forma parte; la norma
da la impresión de que podría ejercer ambas funciones siempre que exista esa autorización.
Estaremos de acuerdo que ello sería por un lado contradictorio con la separación de funciones,
con la forma republicana de gobierno amén de inviable en la práctica.

Normalmente, si el PE decide convocar a un legislador para que ocupe una función dentro de
su órbita (ministro, secretario, embajador, etc.), el legislador renuncia o al menos, pide licencia,
con lo cual vuelve al cargo legislativo cuando deja la función ejecutiva (salvo que hubiera
vencido el período para el cual fue electo oportunamente). Al respecto, el Reglamento de la
17

Cámara de Diputados establece: Artículo 21. Duración de los permisos para empleos o
comisiones en el Poder Ejecutivo Los permisos que la Cámara acordase a algunos de sus
miembros para desempeñar empleos o comisiones en el Poder Ejecutivo nacional o que le
fueren encomendados por las provincias, sólo podrán durar por el año legislativo en que fueren
otorgados y no podrán ser concedidos, en caso alguno, con la autorización de ejercer
simultáneamente las funciones legislativas. En cambio, cuando los permisos fueren otorgados
para ejercer comisiones que le hubiere encomendado la Cámara al legislador, el cuerpo podrá
disponer que el mismo lo sea con la autorización del ejercicio simultáneo de sus funciones
como diputado, cuando ello fuere compatible por razones funcionales. En el caso de los
permisos previstos en la primera parte del apartado anterior, los mismos serán siempre
otorgados sin goce de haberes, salvo que la comisión otorgada al diputado fuere sin goce de
haberes y que estuviere suficientemente justificada la percepción de los mismos. En caso de
producirse alguna de las situaciones de vacancia transitoria previstas en el presente artículo, la
Cámara podrá disponer la incorporación del diputado suplente, quien cesará en sus funciones
cuando se reincorpore el titular.

Como contrapartida, el art. 105 CN, establece que un ministro no puede ser miembro del
Congreso sin renunciar al cargo de ministro. Es decir que si un ciudadano ocupa el cargo de
ministro del PE, no puede ser al mismo tiempo miembro del Congreso, ni siquiera mediando
pedido de licencia.

El art. 73 CN que contiene dos prohibiciones, dos incompatibilidades: Así, surge del art. 73
CN que no pueden ser legisladores los eclesiásticos regulares, es decir aquellos que
pertenecen a congregaciones religiosas (ej. dominicos, salesianos, franciscanos que han
realizado voto de castidad, pobreza y obediencia); en especial el voto de obediencia lesionaría
la libertad e independencia de actuación de un miembro del Congreso y con ello lesionaría el
sistema representativo pues –en definitiva- estaría sujeto a una corporación, siendo pasible de
instrucciones o mandato imperativo.
Aparte, están los religiosos seculares que son aquellos que dependen directamente del
Obispado y que no hacen los votos mencionados ( o al menos, no lo hace la mayoría); la CN no
menciona a los seculares.

El mismo art. 73 prohíbe que un gobernador sea legislador por la provincia bajo su mando. De
todas formas, se entiende que tampoco puede serlo por otra provincia. Resultaría imposible
ocupar el cargo de gobernador de provincia y de miembro del Congreso.

ART. 74, DIETA.

Finalmente, en orden a la dieta que perciben los congresistas, el art. 74 establece que su
remuneración se solventa con recursos del Tesoro Nacional y se fija por ley.

Otras incompatibilidades –no mencionadas en el texto constitucional- están dadas en

relación al cumplimiento de funciones judiciales y militares.

Si bien la CN no lo establece expresamente, se desprende de la forma republicana de gobierno

que un legislador no puede ser al mismo tiempo juez; ello lesionaría claramente la forma
republicana, la separación de funciones toda vez que los jueces son los encargados de
controlar la constitucionalidad de las leyes; resultaría que alguien que hace la ley también
podría determinar si ella es o no compatible con la Constitución; ello además implicaría un
prejuzgamiento pues al votar (afirmativa o negativamente) una ley, estaría anticipando su juicio
sobre un eventual planteo de inconstitucionalidad. Por supuesto, además es inviable que
alguien pueda ejercer ambas tareas al mismo tiempo.

Incompatibilidad con el ejercicio de funciones militares: si bien no está expresamente

previsto, un legislador no podría al mismo tiempo ejercer cargos militares- no puede ser un
miembro de las FFAA en actividad- por dos motivos: 1) porque la disciplina militar, la
obediencia debida a las órdenes superiores, la estructura vertical propia de los cuerpos
militares, son incompatibles con la libertad de actuación de un diputado o senador y 2)
significaría además quedar sujeto al PE pues, el presidente es el jefe de las FFAA y ello le
permitiría al PE entrometerse en las funciones legislativas de un miembro del Congreso.
18

En este sentido, la ley de partidos políticos prohíbe la candidatura de miembros de las FFAA en
actividad y retirados convocados a prestar servicios.

El trabajo legislativo.

Las sesiones: La labor de miembros del Congreso se distribuye en sesiones,

es decir períodos de tiempo durante los cuales, las Cámaras desarrollan sus
trabajos, discutiendo y eventualmente aprobando leyes, declaraciones o
resoluciones.

Hay distintos tipos de sesiones: ordinarias, prorrogadas y extraordinarias;

estas aparecen nombradas en la CN. Pero también hay sesiones
preparatorias y sesiones especiales que surgen de los reglamentos de las
cámaras.

Las sesiones ordinarias: están previstas en el art. 63 CN y son aquellas que

se extienden del 1 de marzo al 30 de noviembre de cada año. Suele
inaugurarlas el presidente que asiste al Congreso – que lo recibe reunido en
Asamblea Legislativa- y da su discurso sobre el Estado de la Nación y sus
proyectos para ese año. No obstante, atento que la norma indica que “ambas
Cámaras se reúnen por sí mismas en sesiones ordinarias” se entiende que
el inicio del período ordinario de sesiones no depende de la voluntad ni de la
presencia del PE en su inauguración, más allá de que el art. 99 inc. 8 CN
establece que el presidente “hace anualmente la apertura de las sesiones del
Congreso”.17

Durante el período de sesiones ordinarias la agenda es abierta, en el sentido

de que pueden tratarse todos los proyectos sin importar el origen de su
presentación, es decir si son iniciativa de los congresistas, del PE o por
iniciativa popular (art. 39 CN).

Las sesiones de prórroga o sesiones prorrogadas: surgen del mismo art. 63 in

fine cuando establece “…o también prorrogadas sus sesiones”. Es decir
que implican una extensión, una continuación –más allá del 30 de noviembre-
de las sesiones ordinarias. Del texto de la CN no surge claramente quién es el
encargado, quién está facultado para disponer esa prórroga. Tradicionalmente
lo ha hecho el PE; sin embargo, cabe señalar que tanto el Senado como la
Cámara de Diputados han interpretado que el Congreso tiene facultades
suficientes para disponer la prórroga de las sesiones ordinarias en
Resoluciones adoptadas durante el mes de diciembre de 2001. La Cámara de
Senadores mediante el dictado de la D.R. 984/01 y la Cámara de Diputados
sesionando directamente, tratando asuntos no incluidos en el temario de
extraordinarias.

Algunos autores sostienen que la prórroga puede ser hecha tanto por el
presidente como por las propias Cámaras y de eso dependerá los temas a
tratarse y así, si la convocatoria a sesiones prorrogadas es dispuesta por el PE,
en ellas se tratarán los temas de interés del PE pero si la prórroga fue
dispuesta por las Cámaras, el temario dependerá de éstas.
17
Cabe aclarar que no surge expresamente del texto constitucional que el titular del PE deba presentarse
para cumplir con dicho trámite. El presidente Hipólito Yrigoyen enviaba su mensaje por escrito.
19

Las sesiones extraordinarias: también surgen del art. 63 que claramente

indica que son convocadas por el PE. En ellas, precisamente, la agenda es
cerrada, en el sentido de que han de tratarse los temas que promueve el
presidente. Ej. en estos días se habló de que el PE enviaría a sesiones
extraordinarias un proyecto sobre la extinción del dominio de bienes obtenidos
por la corrupción.

Las sesiones preparatorias: no están mencionadas en la Constitución sino

que surgen de los reglamentos de las cámaras. Son aquellas sesiones que se
realizan con fines de organización, para justamente preparar el trabajo con
vistas al funcionamiento de las cámaras. Según el reglamento de la Cámara de
Diputados, dentro de los primeros 10 días del mes de diciembre de cada año,
la Cámara se reúne para su constitución y la designación de sus autoridades
(presidente del cuerpo, vicepresidentes, etc.) y dentro de los últimos 10 días de
febrero, para fijar los días y horarios de las sesiones ordinarias.

También la CN establece normas regulatorias sobre la labor legislativa en relación al quórum y

las sesiones, normas que además son complementadas por el Reglamento que se da cada
una de las cámaras para regular detalladamente su funcionamiento y actuación de los
miembros de cada una de ellas. Esta facultad de auto-normarse, en el sentido de darse su
propio reglamento hace a la independencia del Congreso respecto de los otros órganos del
poder estatal y de las cámaras entre sí.

El quórum es la cantidad mínima de miembros de un cuerpo colegiado que se necesita

para que este cuerpo colegiado (en este caso las cámaras del Congreso) pueda entrar a
funcionar y adoptar decisiones. En el primer supuesto, es decir el mínimo de diputados y de
senadores que deben reunirse para que la cámara correspondiente pueda entrar a funcionar se
llama quórum de asistencia; en este sentido, el art. 64 establece que “Ninguna de ellas (es
decir, las cámaras) entrará en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros…”, es decir
que deben estar reunidos más de la mitad de los miembros de cada cámara para que ella
pueda entrar legalmente a funcionar. Mayoría absoluta es más de la mitad: por lo tanto, si la
cámara de diputados se forma con 257 diputados, entonces el quórum para sesionar es 129.
EN el caso del Senado, formado con 72 senadores, la mayoría absoluta es 36.

Ahora bien: el mismo art. 64 agrega que “…un número menor (es decir menos de la mayoría
absoluta) podrá compeler a los miembros ausentes a que concurran a las sesiones, en
los términos y bajo las penas que cada cámara establecerá” (esas sanciones se fijan en el
Reglamento). Ej. imaginemos que reiteradamente un número de la cámara de diputados no se
presenta para impedir el funcionamiento de la Cámara; el resto, está facultado para exigir ,
obligar, constreñir a los miembros ausentes a que se presenten. Un ej. podría ser el descuento
en su dieta para el legislador que se ausenta sin previo aviso.

El otro quórum refiere a la cantidad de votos que se necesita reunir para adoptar una decisión y
ese quórum de votación puede ser de mayoría absoluta de los presentes, mayoría absoluta
del total de los miembros de la cámara (es decir una mayoría agravada o especial) o bien,
mayoría de 2/3 del total o de los presentes que es una mayoría aun mucho más agravada,
más importante.

La mayoría absoluta de los presentes se requiere o será suficiente para aprobar una ley, o
una declaración o una resolución (que son la forma de expresión de la voluntad de las
cámaras) cuando no esté exigido por la propia Constitución una mayoría agravada. Desde
luego, siempre que haya quórum para sesionar, es decir que esté presente más de la mitad de
los miembros de la cámara.

Mayoría absoluta del total: En cambio, la Constitución exige que ciertas leyes sean
aprobadas con un quórum agravado de mayoría absoluta del total de los miembros de la
20

cámara para dictar la ley reglamentaria de la Consulta Popular (art. 40), para dictar la ley
reglamentaria de la inciativa popular legislativa (art. 39), la ley de partidos políticos y sobre
materia electoral (art. 77, segunda parte) dictar o reformar la ley sobre la AGN (art. 85),
sancionar la ley reglamentaria de los DNU (art. 99 inc. 3), dictar la ley relativa al Consejo de la
Magistratura (art. 114 CN), etc. etc.

Mayoría de 2/3 que puede ser a veces del total o de los presentes: mayoría de 2/3 de los
presentes necesita por ej. para que la cámara de diputados apruebe la acusación en el juicio
político; también 2/3 de los presentes del senado para la destitución por juicio político de los
funcionarios pasibles de este procedimiento; también para aprobar el desafuero de un
legislador (de los presentes); también para el nombramiento y remoción del Defensor del
pueblo (art. 86); etc.

Se requiere 2/3 del total de los miembros de cada Cámara para aprobar la ley convenio en
materia de coparticipación de impuestos (art. 75, inc. 2, párrafo 4to), para aprobar la denuncia
que haga el PE respecto de algunos de los instrumentos investidos de jerarquía constitucional
(art. 75 inc. 22) pero también para dar jerarquía constitucional a otros tratados de DDHH.

Una caso particular se da en materia de reforma constitucional: Según el art. 30 CN la

declaración de necesidad de reforma debe ser aprobada “…con el voto de dos terceras
partes, al menos, de sus miembros”. Sobre esta cuestión se ha debatido sobre si son 2/3 del
total o de los presentes. A lo largo de la historia se dieron distintos casos pero, en general, es
opinión de la doctrina que el cálculo debe hacerse sobre el total de los miembros de cada
cámara en homenaje a la rigidez constitucional.

En mi opinión el cálculo debe hacerse sobre el total; la norma indica 2/3 partes –al menos-
“de sus miembros” , es decir todos los integrantes. Si alguien dice, “venga con sus cosas
para aquí”…uno toma todas sus cosas y va al lugar indicado; no deja algunas y se va sino que
se lleva el total de las cosas.

En opinión del Dr. Lonigro cuando la CN no lo especifica, el quórum debe computarse con la
mayoría de los presentes, una mayoría normal siempre, lógicamente, que esté reunido el
quórum legal para sesionar (mayoría absoluta de los miembros de la cámara: 37
senadores,129 diputados).

En ningún caso, la CN requiere unanimidad (sería imposible), ni mayoría simple o de la

primera minoría.

Hasta le reforma de 1994, el viejo art. 85 CN requería quórum de ¾ partes del total de los
miembros del Congreso para el escrutinio y ratificación de los resultados de la elección del
presidente y vice de la Nación, cuando la elección era indirecta.
Las sesiones: Anticipamos que la Constitución sienta las bases del funcionamiento de las
Cámaras, sin perjuicio del Reglamento que cada una de ellas se da para regular detalles.

Privilegio de iniciativa: Hemos dicho que corresponde al Congreso la sanción

de las leyes aplicando un procedimiento fijado en la misma Constitución, entre
los arts. 77 y 84.

Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras o por proyectos
presentados por el PE (dice el art. 77, 1° parte). No obstante, algunas
cuestiones sólo pueden originarse en la Cámara de Diputados. Así, siguiendo
los lineamientos del modelo estadounidense que recogió el principio inglés
según el cual no hay tributo sin representación, los proyectos de creación de
tributos (o su modificación o derogación) y sobre reclutamiento de tropas
únicamente han de tener origen en la Cámara de Diputados. 18 En definitiva es

18
Ello incluye a la ley de Presupuesto General de la Nación que elabora el PE pero que remite para su
inicial tratamiento a la Cámara de Diputados de la Nación.
21

el pueblo el que con sus impuestos contribuye al mantenimiento del Estado y

con sus hijos en el caso de guerra. De allí que sea lógico que sea el mismo
pueblo- vía sus directos representantes- el que tenga iniciativa y la primera
decisión en estas materias. Así, el art. 52 CN dice que “A la Cámara de
Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de tropas”. Esto significa que los proyectos
sobre estas materias deben tener primer tratamiento y sanción en Diputados
sin perjuicio que la elaboración haya corrido por cuenta del PE. Lo que nunca
podría suceder es que un proyecto creando un impuesto, por ej., sea remitido
para su tratamiento al Senado. Esta Cámara –en estos asuntos- siempre actúa
como Cámara revisora. Ser Cámara de origen- por otra parte- da ventaja en
relación a la ratificación de un proyecto cuando ha sido modificado por la otra
con el voto de 2/3 pues si la cámara de origen ratifica su proyecto original con
también 2/3 se impone ese proyecto original y caen las modificaciones que
hubiera hecho la otra cámara.

Con la reforma de 1994, se estableció también que los proyectos de ley

llamando a consulta popular vinculante (art. 40 CN) deben tener origen en la
Cámara de Diputados y los proyectos relativos al derecho de iniciativa popular
deben también tener ingreso por la Cámara de Diputados (art. 39 CN).

En cambio la iniciativa en relación a los proyectos sobre coparticipación federal

corresponde al Senado (art. 75, inc. 2, 4° párrafo CN).

Juicio político.

En materia de privilegio de iniciativa, tenemos que atender al art. 53 sobre

juicio político.

Según el art. 53 CN, corresponde sólo a la Cámara de Diputados acusar ante

el Senado al presidente, al vice, miembros de la CSJN, jefe de gabinete y
demás ministros.19 En cambio, el Senado -constituido en Tribunal para lo cual
los senadores prestan un juramento especial- le corresponde el juzgamiento
del funcionario acusado por la Cámara de Diputados. La decisión de acusar
debe adoptarse con el voto de 2/3 de los presentes de la Cámara. El
juzgamiento, tal como ya indicamos, está a cargo del Senado y la eventual
decisión de remoción del funcionario acusado, requiere del voto de 2/3 de los
presentes de la Cámara (art. 59 CN).20

¿Qué es el juicio político?: es un proceso de naturaleza politica (no judicial)

que sin embargo implica ejercicio de la función jurisdiccional por parte del

19
El art. 53 CN, establece en relación a la Cámara de Diputados: "Sólo ella ejerce el derecho de acusar
ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los
miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal
desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber
conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de
sus miembros presentes".
20
El art. 59 CN, establece: "Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara
de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto.
Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte
Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes".
22

Congreso para hacer valer un principio típico de la forma republicana de

gobierno como es la responsabilidad política de ciertos funcionarios. El juicio
político es actividad materialmente jurisdiccional (hay un juicio) pero no es
orgánicamente judicial pues el órgano interviniente es el Congreso y no un
tribunal judicial. Es, tal como señalamos al explicar forma republicana de
gobierno, un mecanismo de control político del Congreso sobre los otros
poderes (ejecutivo y judicial) enmarcada en el sistema de frenos y
contrapesos.21 Se diferencia del mecanismo europeo, el objeto principal del
juicio político es privar al funcionario de su poder y no castigarlo. Por su parte,
en el Federalista Nº 65, Alexander Hamilton explica que el juicio político "...es
un método de indagación nacional en la conducta de los hombre públicos".

Las causas que pueden motivar el juicio político se enumeran en el mismo art,
53 CN: delitos cometidos en el ejercicio de la función, crímenes comunes
y mal desempeño. La acusación requiere del voto de 2/3 de los miembros
presentes de la Cámara. El juzgamiento de los acusados por Diputados
corresponde al Senado (art. 59 CN) para lo cual los senadores deben prestar
juramento para ese acto y la declaración de culpabilidad requiere del voto de
una mayoría de 2/3 de los presentes. Cabe aclarar que el fallo sólo
determinará la destitución del acusado pudiendo además declararlo incapaz de
desempeñar algún cargo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación. A
partir de allí, el destituido, podrá -de corresponder - ser sometido a la justicia
ordinaria, surge del art. 60 CN.22

Cabe aclarar que si el acusado fuere el presidente de la Nación, el Senado que

actúa como tribunal será presidido por el presidente de la CSJN (art. 59, 2º
párrafo).23 Cuando el vicepresidente de la Nación fuere sometido a juicio
político, la Constitución no indica quién habrá de presidir el Senado actuante
como tribunal. Una interpretación razonada descarta, desde luego, que pueda
ser el presidente de la Nación. Entendemos que debería ser presidido -como
sucede cuando el acusado es el presidente de la Nación- por el presidente de
la Corte Suprema.

Las causales de juicio político: están indicadas en el art. 53 CN y tal como

señalamos más arriba son: crímenes comunes, delitos cometidos en el
ejercicio de las funciones y mal desempeño. Un crimen común puede ser
ejecutado por cualquier individuo más allá de su profesión o actividad (un
homicidio, hurto, robo, lesiones, estafa, tráfico de estupefacientes, delitos
contra el honor, secuestro, etc.); un delito cometido en el ejercicio de las
funciones justamente requiere que el responsable se desempeñe en un cargo y
la conducta delictiva esté ligada al cargo que ocupa (cohecho, prevaricato,
21
Nuestro constituyentes lo tomaron de la Constitución de los EE.UU. aunque hay diferencias en cuanto a
los funcionarios pasibles de juicio político, las causas y los efectos. Tiene un remoto antecedente en el
"impeachment" inglés pero fue eliminado el juzgamiento penal. Originalmente fue un mecanismo para
canalizar las tensiones entre la tendencia absolutista de los reyes y la supremacía parlamentaria que
permitía que ministros nombrados por el rey ante el Parlamento.
22
El art. 60 CN, establece: " Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aun declararle
incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación. Pero la parte condenada
quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales
ordinarios".
23
Art. 59, in fine, CN: "Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el
presidente de la Corte Suprema".
23

malversación de caudales públicos, entre otros); en ambos supuestos-

crímenes comunes o delitos cometidos en el ejercicio de la función- se trata de
conductas tipificadas penalmente. Distinto es el caso del mal desempeño que
implica una figura más difusa, difícil de precisar que no supone
necesariamente incurrir en un delito o en conductas que puedan merecer
alguna sanción jurídica. La determinación de su configuración importa una
atribución discrecional de las cámaras que serán las que habrán de determinar
si el funcionario en cuestión ha incurrido en mal desempeño a partir de cierto
comportamiento o incluso de determinada situación que no consiste
necesariamente en la ejecución de una una conducta jurídicamente
reprochable. Mal desempeño puede ser llevar una vida indecorosa, mentir, no
trabajar eficazmente, incurrir en abuso o desviación de poder, en el caso de
los jueces, el maltrato al personal, a los abogados, que las sentencias las
realicen los secretarios, etc. También puede constituir mal desempeño la
inhabilidad física o mental. La prolongada enfermedad del funcionario
(presidente, vicepresidente, juez de la Corte, etc.) importa una situación fáctica
que amerita que se acuda al juicio político y la eventual destitución para evitar
una crisis institucional; ej. el caso del presidente Roberto M. Ortiz que
renunció antes de la substanciación del procedimiento (1941) y el caso del juez
Ramón Costa que fue destituido por mal desempeño por encontrarse física e
intelectualmente imposibilitado de continuar en su ejercicio.

Revisión de la destitución: La eventual decisión senatorial de destituir al

funcionario es revisable por recurso extraordinario federal ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nación pero conviene aclarar que la evaluación
acerca de si se han dados las o no las causas de juicio político supone una
decisión política no revisable judicialmente. En cambio, y así lo revelan los
precedentes judiciales, se interpreta que los jueces podrán revisar si en el
proceso de juicio político, se han respetado las garantías del proceso judicial
(defensa en juicio, derecho a ser oído, presentación de pruebas, etc.).

FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES EN LA CONSTITUCIÓN

NACIONAL.

La sanción de las leyes supone un procedimiento complejo con intervención del

Congreso y también del PE, sin perjuicio del supuesto previsto en el art. 40 CN
sobre consulta popular vinculante que limita la intervención presidencial en
cuanto a la promulgación de leyes.

Este mecanismo comienza en el art. 77 CN que en su primer párrafo,

establece: "Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras
del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el
Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución".
Claramente surge del texto transcripto que los proyectos pueden ser
promovidos por diputados o por senadores (dentro de sus respectivas
Cámaras) o por el mismo Presidente de la Nación que remite el proyecto a
alguna de las Cámaras. En ese sentido, muchas veces y más allá de las
limitaciones temáticas que el mismo art 77 prevé, el PE atiende a la
composición política de las Cámaras a la hora de decidir por cual habrá de
24

darle entrada a una propuesta de ley. Asimismo, en la parte final de este primer
párrafo, se hace referencia a las excepciones en materia de iniciativa y origen
de las leyes pues, conforme al art. 52 la iniciativa sobre leyes relativas a
contribuciones y reclutamiento de tropas es exclusividad de la Cámara de
Diputados, del mismo modo que los proyectos de ley sobre coparticipación de
impuestos y sobre desarrollo humano y crecimiento armónico de la Nación,
deben tener origen en el Senado (conf. art. 75, inc. 2, 4º párrafo e inc. 19,
respectivamente). Otras excepciones relativas a la Cámara de origen de
algunos proyectos de ley, se ubican en los arts. 39 y 40 CN (sobre iniciativa
popular y consulta popular vinculante) que han de tener inicio en la Cámara de
Diputados.24

El procedimiento básico de dictado de leyes: El art. 78 CN desarrolla el

esquema básico o simple de esta formación y sanción de la ley, cuando
consagra: “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa
para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder
Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su
aprobación, lo promulga como ley.” Al respecto recordemos que la
tramitación interna de un proyecto para su tratamiento y sanción está regulado
además por el Reglamento de las Cámaras. El proyecto ingresa por mesa de
entradas de una cámara que es entonces Cámara de origen. Se gira a la o las
comisiones que se estime corresponde por la temática que regula el proyecto.
Se producen los dictámenes (que pueden ser por unanimidad, por mayoría, por
minoría, etc.) y así el proyecto está en condiciones de llegar al recinto para su
tratamiento y eventual aprobación o no.

Llegado al recinto se lo trata en general y de ser aprobado se trata en particular

articulo por artículo pudiéndose aquí hacer modificaciones. Aprobado en
general y en particular, el proyecto es aprobado por la Cámara de origen y
pasa a la otra que es entonces Cámara revisora y se sigue el mismo trámite
(giro a comisiones, dictámenes, aprobación, etc.). Bien, supongamos que la
Cámara revisora no hace modificaciones y aprueba el proyecto tal como llegó
de la originaria y entonces ese proyecto queda sancionado con fuerza de ley (al
respecto, el art. 84 aclara la fórmula que debe emplearse) y pasa al PE que si
lo aprueba lo promulga como ley.25

24
El art. 77 se completa estableciendo: "Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de
partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámara".
Corresponde aclarar que esta segunda parte refiere a la mayoría necesaria para la reforma de la legislación
electoral y de partidos políticos (mayoría absoluta de los miembros de las cámaras) y esto se explica pues
al publicarse el texto ordenado de la Constitución luego de su reforma el 23/8/94 fue omitido este tema
que fue votado por la Convención como art. 68 bis que así se perdió. Para subsanar la cuestión, el
Congreso sancionó la ley 24.430 que publicó como art. 77 in fine esta norma el 10/01/95. Esto fue muy
criticado por alterar la numeración y ubicación original de la norma. La experiencia sirvió para que un
año después, en ocasión de sancionarse la Constitución de nuestra ciudad, se incluyera una cláusula
transitoria que autorizaba a la primera legislatura local a que sancionara una ley que corrigiera errores y
salvara omisiones. Así, la ley 1 de nuestra ciudad autónoma es una fe de erratas que corrige errores
materiales, omisiones y errores ortográficos del texto original de la Constitución de la ciudad.
25
El art. 84 CN, establece: " En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de
Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, ... decretan o sancionan con fuerza de ley"
25

Bien, este art. 78 diseña un procedimiento básico, sin complicaciones en la

creación de las leyes; describe un trámite simple, sin modificaciones u
observaciones hechas por la cámara de revisión ni por el PE pero también de
este art. 78 in fine surge que el dictado de leyes es (tal como decíamos al
principio) un procedimiento complejo que incluye la intervención del PE a través
de la promulgación.

¿Qué es la promulgación?. Es una manifestación de voluntad del Presidente

dando su consentimiento para la entrada en vigencia del proyecto de ley
sancionado por el Congreso. La promulgación puede ser expresa o tácita. Es
expresa, tal como surge del art. 78 in fine y se concreta a través de un decreto
que tiene una estructura pues muestra el texto del proyecto sancionado y luego
dice “Por tanto, téngase por ley de la Nación, cúmplase, comuníquese,
publíquese...”. La promulgación es tácita cuando el PE deja vencer un plazo
de 10 días útiles y no devuelve el proyecto con observaciones al Congreso (a la
Cámara de origen). La promulgación tácita aparece cuando el art. 80 1ª
parte dice que se reputa aprobado por el PE todo proyecto no devuelto en el
término de 10 días útiles (hábiles).

Complicaciones: Hemos dicho que los arts. 77, 78 y 80 1ª parte (sobre

promulgación tácita) describen un trámite simple para el dictado de las leyes.
Es el supuesto en que la cámara revisora no formula cambios al proyecto y lo
aprueba tal como lo recibió de la cámara de iniciativa.

Pero, la Cámara revisora podría hacer cambios; así se desprende del art. 81 2ª
parte. Si la Cámara revisora introduce reformas al proyecto aprobado
originalmente, éste vuelve a la Cámara de origen que puede estar (o no) de
acuerdo con los cambios.

En consecuencia: Si el proyecto modificado y vuelto a la cámara de origen es

aprobado con esas reformas por la mayoría absoluta de los miembros
presentes de la misma cámara originaria, el proyecto queda sancionado
(incluyendo dichas reformas) y se remite al PE para su estudio y eventual
promulgación o rechazo. Pero podría ocurrir que la Cámara de origen no esté
de acuerdo con los cambios incorporados por la cámara revisora y decida
insistir con la redacción original. En consecuencia, hay que considerar con qué
mayoría de votos, fueron incorporados los cambios por la cámara revisora:

1. Si la Cámara de origen no alcanza la misma mayoría (absoluta o de 2/3 de

los presentes) con que la revisora hubiera hecho las modificaciones, el
proyecto queda sancionado con las modificaciones y pasa al PE.

2. Si la Cámara de origen alcanza la mayoría absoluta o los 2/3, esto es

empata la votación con que la revisora modificó el proyecto original, caen las
reformas y el proyecto queda sancionado tal como fue redactado originalmente
y va al PE.

¿Y cómo se sabe qué mayoría se requiere?. La respuesta está en el mismo

81, 2ª parte del que surge que la devolución del proyecto con modificaciones
de la cámara revisora a la de origen debe acompañarse con un certificado que
26

informa si las enmiendas fueron aprobadas con el voto de los 2/3 o con
mayoría absoluta.26

Cabe aclarar que este procedimiento, incorporado en 1994, redujo el trámite de

sanción de las leyes de 5 a 3 pasos -eliminando la posibilidad de nueva
insistencia de la Cámara revisora a favor de sus modificaciones y otra
devolución a la Cámara de origen- dando prevalencia a la voluntad de la
Cámara de origen cuando se igualan las votaciones.27 Asimismo, el art. 81
última parte prohíbe que la Cámara de origen introduzca reformas a las que
hubiera hecho la Cámara de revisión, con lo cual obliga a que la Cámara de
origen cuando aprueba un proyecto lo haya hecho de un arduo estudio pues
luego, ya no podrá hacer nuevas reformas (a menos claro está, que apruebe
las que vienen de la revisora pero a decir verdad no son nuevas ni propias). 28

Prohibiciones: Hemos analizado la 2ª y la última parte del art. 81 pero éste

comienza señalando 2 prohibiciones en materia de tratamiento de proyectos
de ley y así establece:

1) “Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras

puede repetirse en las sesiones de aquel año......” Es un párrafo que genera
dudas e interpretaciones. Tiene antecedentes en las Constituciones de 1819 y
en la de 1826; también en el proyecto de Alberdi. 29

¿A qué sesiones y a qué año se refiere?. Se entiende que se refiere a las

sesiones ordinarias, a las prorrogadas y a las extraordinarias y se entiende que
se refiere al año actual y entonces deberá esperarse al siguiente período de
ordinarias. Ej., en 2018, se desechó el proyecto de ley sobre despenalización

26
El art. 81, 2ª parte CN, establece: "...Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la
Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o
correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los
presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las
adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o
correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el
proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la
Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los
presentes".
27
En efecto, el viejo art. 71 CN, en lo que nos interesa, establecía: "...Pero si sólo fuese adicionado o
corregido por la Cámara revisora, volverá a la de su origen: y si en ésta se aprobasen las adiciones o
correcciones por mayoría absoluta,. pasará al Poder Ejecutivo de la Nación. Si las adiciones o
correcciones fuesen desechadas, volverá por segunda vez el proyecto a la Cámara revisora, y si aquí
fuesen nuevamente sancionadas por una mayoría de dos terceras partes de sus miembros, pasará el
proyecto a la otra Cámara, y no se entenderá que ésta reprueba dichas adiciones o correcciones, si no
concurre para ello el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes".
28
El art. 81, in fine CN, establece: "La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o
correcciones a las realizadas por la Cámara revisora".
29
El Capítulo V, art. LI de la Constitución de 1819, establecía: "Ningún proyecto de ley desechado por
una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año"; en igual sentido, la Sección IV, art. 62,
Constitución de 1826, establecía: "Ningún proyecto de ley desechado por una de las Cámaras podrá
repetirse en las sesiones de aquel año". En la Parte Segunda. Sección 1ª. Capítulo I, Art. 74, del proyecto
de Constitución para la Confederación Argentina presentado por Juan B. Alberdi, se establecía: "Todo
proyecto desechado totalmente por la Cámara revisora o por el Presidente, es diferido para la sesión del
año venidero".
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del aborto. No pudo volver a tratarse en el mismo año. Recién fue aprobado en
2020.30

¿Qué determina que un proyecto sea o no el mismo que fue desechado

haciendo que no pueda volver a ser tratado en el mismo año?. Pues,
podría salvarse el asunto con una pequeña modificación. Para algunos, si el
objetivo es el mismo (aún cuando la redacción sea distinta), los proyectos
serán idénticos. Para otros, si varían los medios previstos en el proyecto de ley,
se puede considerar que los proyectos no son iguales.

2) La otra prohibición de la primera parte del mismo art. 81 dice: “...Ninguna

de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera
tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la
Cámara revisora...”. Es decir que llegado –a la Cámara iniciadora- el proyecto
con modificaciones hechas por la revisora, la Cámara de origen puede: insistir
con su redacción original (empatando la votación con que la revisora introdujo
las reformas) o aceptar (con mayoría absoluta) las reformas. De todas formas,
aunque no está escrito, la Cámara de origen puede directamente no tratar el
proyecto reformado y provocar su caducidad pues no hay sanción ficta o tácita;
es decir su silencio no importa aprobación de las correcciones.

Intervención del PE en la formación y sanción de las leyes: Más arriba, hemos

señalado que en la creación de las leyes intervienen las Cámaras del Congreso y
también el PE que puede hacerlo la remisión de proyectos a una u otra Cámara (conf.
art. 77), también a través de la promulgación (que puede ser- hemos ya explicado)
expresa (art. 78 última parte) o tácita (art 80 1ª parte) pero también lo hace a través
del veto (total o parcial) de las leyes previsto en el art. 83 1ª parte y de la
promulgación parcial del art. 80 2ª parte.

En efecto, recibido por el PE un proyecto sancionado “con fuerza de ley” por el Congreso, el
PE tiene la facultad de observar- como dice la CN- o vetar ese proyecto. El veto, puede decirse,
es una manifestación de voluntad del PE en contrario a la vigencia del proyecto sancionado por
el Congreso y así, no estando de acuerdo, observa, desecha o veta (total o parcialmente) ese
proyecto conforme surge del art. 83 1ª parte.

Antes de abocarnos al texto constitucional hagamos unas aclaraciones doctrinarias.

Dijimos que el veto (observación en el lenguaje de la CN) supone una manifestación
del Presidente en contra de la vigencia de la ley que le llega del Congreso. Al
respecto, el art. 83 1ª parte consagra la regla general al establecer que cuando hay
veto (total o parcial) por parte del PE, el proyecto con sus objeciones vuelve a la
Cámara de origen; ésta lo discute de nuevo y si lo confirma (con mayoría de 2/3) pasa
a la Cámara revisora y si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto
es ley y pasa al PE para su promulgación. Es claro que no se admite un segundo veto
o rechazo por parte del PE frente a la insistencia del Congreso.

Esta es la regla general de la primera parte del art. 83 pero hay un caso especial
previsto en el art. 80 tercera parte pues si bien como hemos visto, en principio y
según dice la primera parte del art. 83 los proyectos vetados en parte vuelven a la
Cámara de origen para su nueva discusión (amén de los desechados en un todo) y del
art. 80, 2ª párrafo surge que los proyectos desechados parcialmente no pueden ser
aprobados en la parte restante, esa tercera parte de este mismo art. 80 nos dice que
30
Difícilmente hubiera podido ser objeto de debate en el año 2019, año en que se realizaban las
elecciones generales.
28

“...Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si

tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la
unidad del proyecto sancionado por el Congreso......”. Aquí aparece otra forma,
otro medio de intervención del Presidente en el proceso de creación de las leyes: la
promulgación parcial (que supone el veto parcial, el desecho parcial de otra parte del
mismo proyecto). Esta facultad presidencial fue incorporada expresamente con la
reforma del '94 pero ya era una un práctica que cobró formas a partir de los años ’90.
Bien se ha señalado que es más peligrosa o más dañina para la división de poderes
que los decretos de necesidad y urgencia y que los reglamentos delegados pues en
estos supuestos se está en presencia de facultades a ejercer en situaciones de
emergencia o de excepción pero en cambio la promulgación parcial importa una
atribución ordinaria del PE, susceptible de aplicarse en condiciones normales. Aparte
de esto, las condiciones exigidas para su ejercicio-“autonomía normativa” y “unidad del
proyecto”- son muy criticadas por su imprecisión. Al respecto, la Convención
Reformadora entendió que hay autonomía normativa cuando la aplicación de as partes
no vetadas no depende de las que sí fueron vetadas (del mismo proyecto) y la
expresión “no alteración del espíritu y unidad del proyecto” se critica pues significaría
lo mismo, más allá de lo difícil de precisar. Y además, ¿cómo fijar un criterio objetivo?.
Igualmente, nada impediría que se reforme todo con una nueva ley que reforme a esas
normas que resultan de la promulgación parcial o bien el Congreso bien podría insistir
con su proyecto original y vencer el veto parcial y la promulgación parcial del PE.
Además, el mismo art. 80 parte final procura establecer- frente a la promulgación
parcial hecha por el PE- que se aplique el mecanismo o procedimiento de control
legislativo previsto en relación a los decretos de necesidad y urgencia del art. 99 inc. 3
y el art. 100 inc. 13 (dentro del ámbito de atribuciones del Jefe de Gabinete), de tal
manera que el jefe de Gabinete debe –dentro de los 10 días de firmado el decreto de
promulgación parcial- llevar al Congreso, a la Comisión Bicameral Permanente, la cual
debe expedirse dentro de lo 10 días y de no haber aprobación finalmente por la
Cámara, debería operar una condición resolutoria y la promulgación parcial podría
nulificarse ante los tribunales porque no hay sanción ficta o tácita (conf. Art. 82).

Evolución jurisprudencial en materia de promulgación parcial de leyes.

En el caso "Giullita" (1941) sobre la observación parcial y la promulgación parcial de la ley de

presupuesto que derogaba el pago de un impuesto a las alhajas, el Congreso interpretó que
era legítimo que el PE observara parcialmente una ley atento que estaba constitucionalmente
facultado para ello y entendió también que la promulgación parcial del resto de la norma era un
acto independiente del anterior. Es decir que enmarcó la cuestión en el procedimiento de
dictado de leyes que interpretaba era una cuestión no justiciable, tal como antiguamente había
sostenido en "Cullen vs. Llerena".

En 1967, se pronuncia en el caso "Colella" y aquí deja de lado el precedente "Giullita". El

caso se había originado en el marco de un proceso laboral. La parte demandada impugnó la
constitucionalidad de una ley reglamentaria del contrato de trabajo basándose en que el PE
había aprobado solo 4 de los 62 artículos que contenía la norma. Solo había promulgado las
normas sobre la extinción del contrato de trabajo y las correspondientes indemnizaciones,
entres la que se contaba la referida al trabajador con menos de 3 meses de servicios.

En verdad en su fallo la Corte no se pronuncia sobre el régimen de promulgación parcial de

leyes pero sí revisa la facultad del PE de poner en vigencia solo la parte no observada.
Entendió -a diferencia de lo resuelto en el precedente mencionado- que el PE no está facultado
a separar las normas no observadas si ello afecta a la unidad el proyecto. Además de
considerar que la cuestión es revisable judicialmente, va abriendo camino a la cláusula que
muchos años después se incluiría en la Constitución.

El caso "Famyl" (1998): se suscitó luego de la reforma constitucional que

habilitó al PE a promulgar parcialmente una ley. El Congreso había sancionado
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una ley que por un lado derogaba la norma que eximía del pago del IVA a las
empresas de medicina prepaga pero al mismo tiempo, imponía una alícuota
menor; en vez de pagar el 21%, pagarían el 10,5%.

El PE, observó está reducción -contenida en el inc. m) del art. 1 - y promulgó

el proyecto como ley 25.063. Una empresa dedujo acción de amparo y planteó
la inconstitucionalidad de la ley vetada y promulgada parcialmente, reclamando
que se mantuviera la exención de la que gozaban.

Las instancias inferiores hicieron lugar al reclamo y así el caso, vía recurso
extraordinario deducido por el Estado nacional, llegó a la Corte.

Esta confirmó la sentencia apelada ratificando lo resuelto en "Colella".

Precisamente entendió la Corte que el Congreso había querido aumentar la
recaudación gravando una actividad que hasta entonces estaba eximida del
pago pero había querido también aplicar una alícuota menor para no encarecer
más allá de lo aceptable un servicio considerado de interés social. Entendió
que ambas normas eran inescindibles y que lo actuado por el PE importaba
alterar la unidad del proyecto.

Aprobación en comisiones y prohibición de sanción ficta:

Estamos tratando hoy la formación y sanción de las leyes. Hay dos aspectos más que complementan todo
esto: la aprobación por comisiones y la prohibición de sanción tácita o ficta.

Aprobación por comisiones: Hemos ya dicho que el trámite para el dictado de las leyes es que entra la
propuesta por mesa de entradas de una de las Cámaras; se gira a la o las comisiones correspondientes
según el tema y producido el dictamen, el proyecto pasa al plenario de la Cámara para su tratamiento y
aprobación o rechazo. Se lo trata en general y de aprobarse, se lo trata en particular, esto es artículo por
artículo. Aprobado en general y en particular, queda sancionado con fuerza de ley y se remite al PE, quien
podrá aprobarlo y promulgarlo total o parcialmente o vetarlo en todo o en parte. Todo esto conforme los
arts. 77, 78 y 81 CN (dentro del ámbito legislativo) y de acuerdo a los arts. 78 in fine, 80 y 83 (dentro
del ámbito del PE).

Pero, además la reforma constitucional última introdujo un procedimiento para la aprobación en

particular en comisión de los proyectos. Así, el art. 79 establece que luego de aprobado en general un
proyecto, la Cámara con el voto de 2/3 de sus miembros puede delegar en sus comisiones la aprobación
en particular. Hay lo que se llama una imputación de funciones a las comisiones internas de la cámara
respectiva que se reunirán (1 o varias según el tema de la ley) y con el voto de la mayoría absoluta pueden
aprobar el proyecto en particular. Aprobado así en particular vía las comisiones, se imprime al proyecto el
trámite ordinario (pasa a la revisora o al PE según corresponda). El mismo art. 79 contempla que se deje
sin efecto dicha delegación con el voto también de los 2/3 de los miembros de la Cámara y el proyecto
vuelva para su debate en particular al pleno de la Cámara.

Prohibición de sanción tácita o ficta de leyes: También con la reforma se introdujo

la prohibición de sanción tácita o ficta que consagra el art. 82 CN. Ella ordena en el
primer párrafo del art. 82 que la voluntad de cada Cámara debe manifestarse
expresamente y por si alguna duda queda completa proclamando que “...se excluye,
en todos los casos, la sanción tácita o ficta”. Con esta cláusula muy breve en su
redacción se pretende abortar una práctica que empezó a aplicarse en los últimos 15
años y que consistía en que frente al ejercicio de facultades legislativas por parte del
PE (decretos de necesidad y urgencia, intervención federal, declaración del estado de
sitio), el Congreso no se pronunciaba, guardaba silencio y así- en los hechos-
convalidaba esa actividad exorbitante del PE. Es decir, se interpretaba incluso
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judicialmente, que el silencio del PL era convalidación tácita. Este criterio aparece con
el caso "Peralta" en materia de reglamentos de necesidad y urgencia.31

31
Entendemos que esta prohibición es dejada de lado en lo que refiere al dictado de reglamentos de
necesidad y urgencia, conforme se desprende del art. 24 de la ley 26.122, haciendo menos riguroso el
dictado de un decreto de necesidad y urgencia que una ley.