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Emision de Bonos en Las Municipalidades para Proyectos 2
Emision de Bonos en Las Municipalidades para Proyectos 2
Los bonos de deuda pública interna como estrategia de financiamiento para las entidades
Los bonos de deuda pública interna como estrategia de financiamiento para las entidades
Proyecto de grado presentado como requisito parcial para optar por el título de Magíster en
Agradecimientos
A Dios por ser mi guía y por permitir culminar esta etapa de mi vida
formación
A mis padres, mi hermano y a mi novia por el apoyo durante estos dos años de esfuerzo
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA
Contenido
Pág.
Introducción .............................................................................................................................. 14
2. Justificación .......................................................................................................................... 26
5.2.3 Regulación legal de los bonos de deuda pública interna en Colombia. .............................. 58
6.3 Bonos de deuda pública como alternativa de financiamiento de las entidades territoriales:
6.3.4. Emisión de bonos de deuda pública del municipio de Bucaramanga para financiar obra de
Lista de tablas
Pág.
Lista de figuras
Pág.
Figura 13. Regulación legal de los bonos de deuda pública interna en Colombia....................... 58
Resumen
Título: Los bonos de deuda pública interna como estrategia de financiamiento para las entidades
territoriales en Colombia: caso Bucaramanga.
Descripción:
Abstract
Title: Domestic public debt bonds as a financing strategy for territorial entities in Colombia:
Bucaramanga case.
Description:
The main objective of this research is to study the issuance of bonds of public debt in the
financial market by territorial entities as a funding strategy from the case of the Municipality of
Bucaramanga. To this end, public debt bonds and their use in capital markets by municipalities are
analyzed from the existing literature; the state of municipal finances is diagnosed between 2008
and 2016 and the sources of financing used by the municipality of Bucaramanga during this time;
and the actors that intervene directly and indirectly in the studied phenomenon and the
modernization and innovation efforts that must be carried out by the municipality for its
implementation.
The above is developed under the parameters of mixed research, the descriptive-analytical
approach and the case study. The result is a proposal for the issuance of public debt bonds by the
Municipality of Bucaramanga to finance an investment work contemplated Development Plan of
the current administration.
Finally, it is concluded that from the analyzes and comparisons that were made throughout
the work they show the usefulness of the bonus as an alternative for medium and long-term
financing for the municipalities that present negative financial situations and that need to develop
investment projects.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA
Introducción
La emisión de bonos de deuda pública por parte de las entidades territoriales, constituyen
un mecanismo para generar recursos monetarios adicionales, eficientes para financiar los gastos
demanda inversiones altas y duraderas que promuevan el desarrollo y cubran las necesidades
básicas de sus pobladores, para lo cual debe contar con unas finanzas territoriales saneadas y
sostenibles, y por tanto unos ingresos constantes y dinámicos. Actualmente, y a pesar de que la
inversión, por ejemplo, esta situación ha llevado a una reducción en el desarrollo de obras y
proyectos de amplio alcance, debido a la fuerte destinación de recursos que requieren y las
limitadas fuentes de ingreso tradicionales a las que el municipio acude, como el crédito bancario,
mejoramiento de la economía municipal, la utilización de los bonos de deuda pública, los cuales
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA
constituyen ingresos extraordinarios, de fácil funcionamiento y rentabilidad. Para ello y desde los
parámetros de la investigación cualitativa se analizan las variables teóricas de los bonos de deuda
pública y su utilización en los mercados de capitales por parte de los municipios; se estudia el
estado fiscal del municipio de Bucaramanga, así como la evolución de sus finanzas y
particularmente de la deuda pública, y por último se propone la emisión de bonos para financiar
nororiente de Colombia, sobre una meseta aluvial y dista a 384 km de la capital del país. Su
población asciende a 528.269 habitantes y el clima oscila entre cálido y medio. Es una ciudad
eminentemente urbana, su población rural solo representa el 1,3% de los habitantes. Está rodeada
por los municipios de Girón, Floridablanca y Piedecuesta con los cuales se conforma el Área
abril de 2016).
estudios y crecimientos como la ciudad más próspera de América Latina y ejemplo para el
mundo”; Está comunicada con las demás ciudades del país por carretera. Para el transporte aéreo,
desempleo, con espíritu trabajador y emprendedor; ha sido por antonomasia un escenario para la
micro, pequeña y mediana empresa, vocación que es corroborada por el último dato de la
mediana el 9,6% y la gran empresa tan sólo el 1,4%. El número de empresas constituidas en los
cinco últimos años (Figuras 2 y 3), tuvo un ascenso constante entre el 2010 y 2014. (Concejo
El sector terciario es el que concentra el mayor número de empresas, siendo la hotelería y los
servicios de restaurante los más importantes, 6793 en total; indicativo de que la apuesta por el
El sector industrial, pese a su tamaño representa tan sólo el 18,5% del PIB del
construcción, el cual y pese a ubicarse por debajo de la industria, genera una base laboral directa
e indirecta, muy importante por su carácter ramificado, que jalona proceso industriales diversos,
toda la cadena de valor (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de Abril de
2016).
especialmente para las exportaciones de sus renglones más tradicionales como el calzado, que
cayó un -18,5% con respecto al 2014, las autopartes el -58,9%; prendas de vestir -33,2%;
prendas de vestir de punto -31%. No obstante, fue un mal nacional, así por ejemplo Antioquia
tuvo cifras negativas también entre 2014 y 2015 del -15,6%, Bogotá -11% y Valle -16,7% para
citar sólo algunos casos. (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de
2016).
financieras. Actualmente tiene cuentas por pagar cuya cuantía asciende a los 150.000 millones de
pesos; reservas presupuestales superiores a 42.000 millones de pesos, sin existencia de efectivo
para atender tales compromisos; créditos vencidos de Tesorería por valor de 17.200 millones de
pesos, y falta de recursos para la financiación de las Megaobras; lo que deja entrever un déficit
que supera los 200.000 millones” (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de
abril de 2016).
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 20
libre destinación, es decir, aquellos recursos propios que permite proveer los gastos de
con cargo a dichos recursos, se presenta un déficit en las vigencias fiscales de los años 2014 y
2015; en las ejecuciones de ingresos se nota gran participación de los Recursos del Balance que
NO cuentan con el respaldo de efectivo en Tesorería (Caja) para poder ser adicionados; las
en bancos de los recursos adicionados; un déficit creciente en los Ingresos Corrientes de Libre
se cuente con los recursos necesarios para amparar las Reservas apropiadas.
Así mismo Cabrera y Bedoya (2016) señalan que en el Presupuesto de Gastos para la
vigencia fiscal del año 2016, los gastos de funcionamiento tuvieron un incremento del 13,85%,
Presupuestal; entre otras irregularidades que finalmente implican no solo la reducción de los
recursos para financiar los proyectos de inversión en el cuatrienio sino una insostenibilidad-al
1.1.3 Estado deuda pública. Según se consigna en el Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019
a 31 de diciembre de 2015 la Deuda Pública Interna asciende a 216.769 millones de pesos, provenientes
del crédito con entidades financieras, entre las que resalta en orden de participación, el Grupo Aval en el
50,41%; el Banco Colpatria con una participación del 20,76%, Sudameris, BBVA y HELMBANK con el
restante 28, 83%. (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 21
En relación con lo anterior, es de anotar que desde 2011 (En 2011 el indicador de
continúo derivado del mayor nivel de endeudamiento del ente territorial, no obstante, se
mantiene por debajo del límite establecido (80%), lo que plantea retos para la Administración en
una tendencia de aumento del endeudamiento, ello con fundamento en el breve análisis que a
En primer lugar, y para el año 2006, se reportó un nivel de deuda cercano a los $20.000
infraestructura vial del municipio, tanto en la zona urbana como en la rural. Según el informe de
cubrimiento apropiados para la estructura del municipio, es importante anotar que el servicio de
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la deuda como proporción de los ingresos corrientes que presenta Bucaramanga (14%) es
En segundo lugar, y para la vigencia 2014 el saldo de la deuda era 1.5 veces su recaudo del
impuesto de Industria y Comercio, con un crecimiento real del 30, 2% debido en parte a los
Así mismo se presentó un déficit de tesorería, entendido como la diferencia entre las
cierre de 2014 falto un desembolso por $45.000 millones (CMB, 2015). Ahora bien, en tercer
lugar, y para la vigencia 2015 la deuda incrementó en 216.99%, pasando de 117.848 millones de
pesos en el 2012 a 373.564 millones de pesos para el año 2015, con concentración en la
Administración Central, la cual representa el 58,03% con 216.769 millones de pesos, llamando la
En cuarto lugar, a septiembre de 2016 la deuda pública ascendía a $209.418 millones, lo que
representa una reducción de $9.027 millones frente al mismo mes de 2015. En tanto que el servicio
incrementó en 37,64% dado el aumento en el endeudamiento financiero en los últimos años (para
financiar las importantes obras de infraestructura y cobertura en educación), así como por el
comportamiento de la DTF (V&R, 2016). Adicional a ello presenta un déficit de tesorería y para
la vigencia 2017 se pretende contratar nuevo endeudamiento por $77.500 millones así: 1.) un
crédito de $42.500 millones, con cargo a un cupo de $72.500 millones aprobado por el concejo
municipal en 2014, del cual se utilizaron $30.000 millones en la vigencia anterior. 2.) Por otra
por lo que el endeudamiento al finalizar el presente año ascendería a $272.476 millones. (V&R,
2016).
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Reducción
indicadores fiscales
2. Justificación
sus gobiernos para dar solución a las necesidades que en forma cada vez más apremiante
plantean los ciudadanos de sus respectivas jurisdicciones, porque su recaudación está muy por
debajo del rendimiento potencial de sus fuentes de ingresos (Chapoy, 2001). Esto porque la
necesidad de mantener su hacienda pública saneada le impide contar con más de lo que está
(Chapoy, 2001).
provenientes del crédito, cuyas tasas de interés son altas y poco rentables para las entidades que
afrontan dificultades financieras. Los bonos de deuda pública, instrumentos de valor que
sobresalen como una fuente efectiva de financiamiento son rara vez utilizados en las finanzas
locales, quizás porque a través de ellos se acude al mercado público de valores, desconocido y
“volátil”; aunque lo cierto es que permiten a la entidad territorial obtener recursos a unas tasas de
interés más bajas que las ofrecidas por el sector financiero y bajo unos mejores plazos de pago
(Arenas, 2000).
caracterizada entre otras por un déficit fiscal considerable, insuficiencia de recursos para el
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desarrollo económico de la ciudad y sus habitantes, como la opción que aquí se propone.
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3. Marco metodológico
¿Cómo en el mercado financiero con la colocación de bonos de deuda pública interna las
territoriales?
endeudamiento?
¿Son los bonos de deuda pública una alternativa de financiamiento para el Municipio de
Bucaramanga?
3.2 Objetivos
por parte de las entidades territoriales como una estrategia de financiamiento desde el caso de
Bucaramanga.
3.2.2 Específicos.
Explicar los bonos de deuda pública y su utilización en los mercados de capitales por
Realizar un análisis comparativo del estado de las finanzas municipales entre el 2008 y el
Proponer la emisión de bonos de deuda pública por parte del Municipio de Bucaramanga
3.3.1 Alcance. El análisis central de este trabajo corresponde al estudio de los bonos de
deuda pública como alternativa de financiamiento para los Municipios y su emisión por parte del
Municipio de Bucaramanga.
Así mismo el interés de esta investigación descansa en la contribución que el estudio realiza al
situación financiera en la medida en que el afianzamiento de los conocimientos sobre los bonos
Igualmente, la utilidad de considerar los bonos como una opción temporal de financiamiento
de la deuda municipal, teniendo en cuenta que dentro de los egresos del municipio se presentan
3.3.2 Visión. Se visiona como impacto de este proyecto, la utilización efectiva por parte
La investigación mixta está definida por Hernández, Fernández y Baptista (2010) como
conjunto de datos (p. 546). Este método es importante para las investigaciones ya que según
Hernández et al (2010) logra un mayor entendimiento del fenómeno bajo estudio, una fotografía
Así mismo, se plantea un estudio de caso, como diseño investigativo en el que “se analiza
profundamente una unidad para responder al planteamiento del problema” (Hernández et al.,
2010), a partir del cual se estudia, explica y analiza la emisión de bonos de deuda pública como
territoriales; teniendo en cuenta que es un diseño “ampliamente utilizado en los estudios urbanos
Mediante esta metodología se analizan las emisiones de bonos de deuda pública como
3.5 Enfoque
analizan los ingresos, los gastos y las ejecuciones de los años 2008 a 2016 facilitados por la
En el análisis de las finanzas del Municipio se utilizan gráficos de barras para evidenciar
4.1 Antecedentes
Teórico
Dentro de las investigaciones previas a este estudio que sirvieron de soporte al mismo, se
En primer lugar, la investigación de Bueno (2005) afirma que en el mercado bursátil los
obteniendo con ello mejores términos y condiciones en su endeudamiento. Agrega que los costos
fijos que generan las colocaciones-de bonos-se vuelven atractivos para los gobiernos que
consolidación del mercado de capitales que permite una mejor canalización de los recursos en la
los mecanismos que propicien una mayor participación de las entidades territoriales en este
Propone para el efecto la emisión de los bonos de deuda “bajo un marco jurídico que
demandantes de dinero, para realizar transferencias de liquidez que permitan financiar las
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compañías y generar rendimientos para los inversionistas. Sobresalen “los bonos de deuda
pública como una herramienta de endeudamiento para la entidad que los emite y se constituye en
un mecanismo eficiente, rápido y de bajo costo para obtener liquidez”. Dopazo (2013) agrega
que este acceso al mercado de capitales por parte de los municipios y otras formas de gobierno
local, se constituye en la actualidad como una elección estratégica, la cual ha sido aún poco
explorada. Los gobiernos subnacionales acuden a esta herramienta como una alternativa de
financiamiento para atender las necesidades y exigencias de la gestión pública: de corto, mediano
y largo plazo.
gobiernos locales de incrementar los recursos financieros -tanto para responder al aumento de
Sobre su utilización la investigación de Vicher (2010) afirma que “aunque es una buena
opción de financiamiento no debe olvidarse que constituyen otra forma de acumulación del
capital financiero y especulativo, y que se está expuesto a la dinámica del mercado bursátil”, por
reestructuración de deudas (p. 8). Agrega Arenas (2000) para que las entidades territoriales como
sus descentralizadas puedan acudir al mercado público de valores deben adelantar importantes
mucho más estable, ágil y flexible que los contratos de empréstito, pues permite que la entidad
territorial obtenga recursos a unas tasas de interés más bajas que las ofrecidas por el sector
Por su parte, para Reyes (2015) la emisión de bonos es factible y viable por parte de un
ente municipal para financiar obra pública que requiera de valores altos, siempre y cuando se
mercado bursátil. Junto a ello debe presentarse un marco legal suficiente que consolide como
mercado de capitales para los municipios afirma que el desarrollo de procesos de emisión de
bonos se presenta como una herramienta más que permite el desarrollo económico de manera
más dinámica en el país. Esto por cuanto en Colombia la mayor parte de recursos se movilizan a
través del canal bancario, mientras el mercado de capitales no se ha consolidado como una
las ventajas de la utilización de esta alternativa de financiamiento para las entidades territoriales,
entre las que sobresalen “ofrecen una manera más económica de financiamiento (versus crédito
financiero); Permite que la deuda madure durante un período de tiempo más largo; El hecho de
tener títulos inscritos en la bolsa de valores es visto como una garantía de solvencia y
transparencia; y Permite acceder a la riqueza por parte de gran número de inversionistas (p. 20).
Mercado de Valores que facilita el acceso y uso de productos de Financiación más eficientes en
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términos de Costo/beneficio, como los bonos de deuda pública, y evita esquemas costosos (como
los bancarios) que atentan contra el bienestar y estabilidad de la economía de sus entes.
Empírico
Por su parte, la utilización de los bonos de deuda pública ha sido utilizada por los entes
Estados Unidos afirma Schloeter (2016) los bonos municipales son altamente populares pues
este mercado. La emisión de bonos promedió US$337 mil millones entre 2011 y 2014. Los
gobiernos locales han sido ampliamente exitosos en la emisión de bonos municipales para
(KfW) y el Banco Europeo de Inversiones (EIB). La primera emisión de bonos se llamó Sukuk y
se trató de un bono cuasi-soberano con emisión en Alemania que no ofrecía pagos de interés,
sino que proporcionaba a los inversores un rendimiento. (p. 32). En palabras de AFME (2016)
Para este continente, la promoción de este tipo de inversión es muy importante ya que necesita
Europeo ha promovido la emisión en tiempos de crisis ya que representan incentivos para activar
manera rápida y sostenible (The World Bank, 2013, citado en Rueda, 2016). El mercado de los
Bonos Municipales es percibido como una manera novedosa de inversión que logrará
Ahora bien, en la región de América Latina, aunque es poco utilizada, sobresalen algunos
casos. Río de Janeiro (Brasil) emitió su primer bono internacional en 1996 por US$125 millones
por un período de tres años y una tasa de interés del 10,3%. Reformas fiscales han restringido la
emisión de nuevos bonos después que el gobierno central reestructuró la deuda de los estados en
1999. (Schloeter, 2016). En 2012, la Ciudad de Belice (Belice) emitió tres bonos. Un primer
bono por US$2 millones con una tasa de interés de 3,5% y fecha de vencimiento a dos años; un
segundo bono por US$3 millones de dólares con una tasa de interés de 5,5% y fecha de
vencimiento a cinco años; y un tercer bono por US$5 millones con una tasa de interés de 8% y
fecha de vencimiento a 10 años. El gobierno local utilizó los ingresos adicionales para construir
más de 100 calles en un país donde sólo un 20% de las calles están pavimentadas. (Schloeter,
2016).
instrumento de deuda fue emitido por Mex$90 millones por un plazo de cinco años. Más de diez
ciudades mexicanas siguieron sus pasos, incluyendo San Pedro, que en 2002 emitió un bono por
A nivel nacional, el Municipio de Yopal para diciembre de 1999 realizó una emisión de
bono por $3.317 millones de pesos para financiar la ejecución de proyectos de inversión
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alcantarillado ($700 millones). (BRC, 1999). Así mismo y para garantizar el pago efectivo de las
libre inversión, impuesto de industria y comercio y a partir del 2003 los recursos
previstos y de conformidad con los acuerdos expedidos por los órganos municipales
En segundo lugar, el Distrito Capital de Bogotá en 2003 realizó una emisión de bonos de
deuda pública por valor de 250.000.000.000 para operaciones de manejo y sustitución de deuda
vigente. Los recursos provenientes del impuesto de industria y comercio y de la venta de las
positivamente las finanzas del distrito presentándose un ahorro. A la fecha ha realizado tres
emisiones más pues para el Distrito ha sido una excelente alternativa respecto de sus
pública por valor de 141.000 millones de pesos “destinados a financiar proyectos del Plan de
bonos de deuda pública por valor de $248.560.000.000 con el fin de sustituir las obligaciones
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 38
con las entidades financieras, las cuales representaban un 66% de su deuda total (Secretaría de
Hacienda Medellín, 2017). La venta de estos bonos fue todo un éxito ya que la demanda inicial
superó los 603.790 millones de pesos, es decir 355.230 millones de pesos por encima del cupo
que tenía el emisor para colocar en el mercado alcanzando una sobredemanda de 2,4 veces el
Los resultados de esta emisión, que aprovecha las condiciones de liquidez que ofrece el
mercado local de capitales, mejoraron el perfil de la deuda interna del Municipio de Medellín,
Medellín, 2017). Según la Alcaldía de Medellín uno de los mayores beneficios que brinda la
emisión de bonos es la planificación del desarrollo económico alejado del mercado tradicional,
logrando reducir las tasas de interés, aumentar el plazo de financiación y brindarle robustez al
tales proyectos dejó entrever que el municipio de Bucaramanga cuenta con las condiciones
necesarias para invertir, dado que sus finanzas públicas arrojan resultados positivos, en cuanto a
las rentas provenientes del Impuesto Predial y Complementarios y del Impuesto al Valor
De las experiencias anteriores se observa la viabilidad para los entes territoriales como
5. Marco teórico
Previo al abordaje de las variables teóricas que permiten conocer la temática relacionada
con los bonos de deuda pública interna por parte de las entidades territoriales en Colombia y su
emisión como estrategia de financiamiento municipal, se define brevemente los términos que
fondos. Lo público, por su parte, hace referencia a aquello que es común a toda la sociedad o de
públicas están compuestas por las políticas que instrumentan el gasto público y los impuestos.
De esta relación dependerá la estabilidad económica del país y su ingreso en déficit o superávit
(García, 2009).
Bonos de deuda pública. Un bono es una forma de tomar un crédito. Los gobiernos y las
empresas emiten bonos en forma de títulos o certificados por medio de los cuales se
correspondiente al valor inicial del bono más unos intereses. (Banco de la República, 2015).
suficientes al largo plazo y distribuirlos en tiempo y forma apropiada, para cubrir los costos
una entidad territorial para satisfacer las necesidades de su población a través de la ejecución de
En su sentido más amplio la hacienda pública refiere a “los recursos disponibles por parte
del Estado y las entidades públicas para el cumplimiento de sus actividades y proyectos”
(BANREP, 2015); también al “conjunto de entidades públicas que tienen encomendado gestionar
los ingresos que recibe el Estado” (Sánchez, 2014); y finalmente a la “disciplina que se encarga
del estudio de los objetivos del sector público y la forma como se pueden lograr éstos con unos
población por medio de una distribución más equitativa de los recursos, la estabilidad y, por
presente y futuro del país; los cuales realiza a través de tres actividades, la obtención de ingresos
posterior control del presupuesto necesario para realizar las actividades propuestas.
El presupuesto público se define como “un estimativo de los ingresos y una autorización
de los gastos públicos que normalmente efectúa cada año, el órgano de representación popular”
(Restrepo, 2015). Está conformado por los ingresos o rentas y los gastos o apropiaciones.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 41
y no tributarios; estos, “suelen tener su origen en aquella faceta de la actividad estatal que se
identifica con la gestión patrimonial del Estado o en la contraprestación que recibe por el
suministro de bienes y servicios que se prestan en concurrencia con el sector privado o cuando el
Estado despliega su actividad en un plano comercial” (Restrepo, 2015, p. 231). Aquellos nacen a
independiente de toda actividad específica del Estado, y destinado a servicios generales (Pérez,
2001; Valdés, 2001). Se trata así “de una prestación pecuniaria exigida a los particulares por vía
de autoridad a título definitivo y sin contraprestación con el objeto de atender las cargas
En los ingresos no tributarios se encuentran las tasas, las contribuciones y las multas. Las
tasas refieren a las remuneraciones que deben los particulares por ciertos servicios que presta el
Estado. Para Duverger (1968) es el precio pagado por el usuario de un servicio público no
industrial en contrapartida de las prestaciones o ventajas que él recibe de ese servicio (p. 88). Así
Las contribuciones por su parte son las cargas fiscales al patrimonio particular,
primer grupo se encuentran aquellas “que se emplean para la financiación de las actividades o
aquellos “pagos que deben hacer los usuarios de ciertos organismos públicos o semipúblicos para
Las multas y sanciones son penalidades pecuniarias que derivan del poder punitivo del
Estado, y que se establecen por el incumplimiento de leyes o normas administrativas, con el fin
Público, 2011).
En segundo lugar, se encuentran los recursos de capital como “aquellos fondos que entran
a las arcas públicas de manera esporádica, […] porque su cuantía es indeterminada, lo cual
Ahora bien, el gasto público refiere a “aquel cuyo objetivo es la solución de las
inversión.
Se entiende por gastos de funcionamiento, aquellos que tienen por objeto atender las
necesidades del Estado para cumplir con las funciones asignadas en la Constitución Política y la
gastos generales y transferencias y gastos de operación. Los gastos de inversión son aquellos
las unidades ejecutoras del presupuesto, incluidas en los programas sociales, así como la
los gastos de los préstamos adquiridos o valores emitidos por parte de los órganos que
ley como tales (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011). Se pueden incluir como
conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo y a
las de obras públicas; y la partida para saldar el déficit fiscal cuando se presente. (Art. 38
hacienda pública, la composición presupuestal guarda relación con lo expuesto, aunque con
particularidades. Enseña Restrepo (2015) que respecto de los ingresos se presenta una división
entre ingresos propios (tributarios y no tributarios) e ingresos transferidos del fisco central.
Estos últimos se organizan en torno a tres partidas, el situado fiscal, la participación en los
los Departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales para la atención directa o a
través de los municipios, de los servicios que se les asignen (Art. 356 de la Constitución de
1991), como educación preescolar, primaria, secundaria y media y la salud con especial atención
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 44
renovables está conformada por “la totalidad de los recursos que el Estado percibe producto de
Ahora bien, respecto de los ingresos propios y teniendo en cuenta que los territorios
Frente al gasto público territorial contiene las erogaciones (egresos) que pretende realizar
de la deuda e inversión. Los gastos de funcionamiento son las apropiaciones necesarias para la
administrativas, técnicas y operativas. Comprende los gastos por servicios personales, gastos
deuda contraída con plazo mayor a un año, tanto interna como externa, que comprende el pago
de capital, los intereses, las comisiones, y los imprevistos originados en operaciones de crédito
público que incluyen los gastos necesarios para la consecución de los créditos externos,
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 45
realizadas conforme a la ley. Los gastos de inversión constituyen las erogaciones susceptibles de
funcionamiento, que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Este
Tributarios Impuestos
Corrientes
Tasas, contribuciones,
No tributarios
multas
Ingresos
Crédito
Balance
Recursos de capital Operaciones financieras
rendimientos
donaciones
Presupuesto Inversión
Intereses, comisiones y
gastos
Servicio a la deuda
Amortización deuda
pública
Egresos
De personal
Generales
De funcionamiento
Aportes patronales
Transferencias de
funcionamiento
Figura 9. Presupuesto
Sea lo primero señalar que el mercado en su acepción más general es “una institución que
permite, a través del mecanismo del precio, igualar la cantidad demandada con la cantidad
ofrecida de un bien o servicio” (Bonilla, 2006, p. 236). Así dos grandes tipos de mercados
(2006) toda vez que, en una economía, los procesos de producción y de inversión llevados a cabo
recuperación; debido a ello, estas unidades económicas son demandantes de créditos para llevar
adelante sus planes de inversión. Por otro lado, una gran cantidad de individuos es ahorradora en
la medida que poseen un excedente monetario por encima de su gasto y están dispuestos a
ofrecerlo, lo que finalmente se traduce en una demanda de crédito por parte de las empresas y
facilitan el acercamiento entre los agentes económicos. Este mercado contribuye así al
Para Martín (2006) los mercados financieros cumplen un papel importante para la
Ahora bien, los mercados financieros pueden clasificarse en mercado de dinero, para
instrumentos de deuda de corto plazo y mercado de capitales, para activos financieros de largo
plazo. Igualmente, atendiendo a los agentes que realizan las operaciones, los mercados
Este mercado está compuesto por activos financieros, entendidos como herramientas
(títulos) para facilitar la movilidad de los recursos. Éstos mantienen la riqueza de quienes los
posea. Los activos financieros son emitidos por una institución y comprados por personas u
Para Bonilla (2006) un elemento importante de los activos financieros es su precio, que
está determinado por el valor presente del flujo de efectivo esperado (o los rendimientos futuros
que genere). Por flujo de efectivo se debe entender el flujo de pagos de efectivo durante un
Estos activos son intangibles pues representan obligaciones legales sobre algún beneficio
en el futuro, por lo que su valor depende de los derechos que otorgan legalmente. Estos derechos
pueden ser de dos tipos una cantidad monetaria fija o una cantidad monetaria variable (Loaiza,
2006). En el primer caso se conoce como instrumento de deuda; como ejemplos de este tipo de
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 48
activos se pueden citar los títulos de tesorería (TES) expedidos por el Gobierno nacional y los
bonos municipales.
Los TES son títulos emitidos por el Gobierno Nacional y administrador por la Banca
liquidez primaria antes de su vencimiento. El plazo se determina de acuerdo con las necesidades
Los bonos municipales a su turno son “títulos representativos de deuda emitido por un
municipio, con el objetivo de captar recursos, para ello paga intereses y devuelve dichos recursos
a los inversionistas al final de la madurez del bono, la que es de varios años” (Vélez, 2006). Para
Morales (2006) son activos de renta fija que se emiten a corto, mediano y largo plazo, y como un
mediante un prospecto presentado por el emisor, donde se especifica todas las características del
Estos instrumentos de deuda gozan de una gran confianza entre los inversionistas,
quienes los ven como instrumentos libres de riesgo; por ello, sirven de referencia para determinar
las tasas de interés de los demás instrumentos financieros en una economía. Así mismo aportan
volumen y grado de liquidez significativo que los hacen rentables y atractivos para los
comprometen al emisor a pagar a quien los posee una cantidad con base en las ganancias futuras.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 49
Estas son títulos negociables emitidas por sociedades como una parte alícuota sobre el capital de
Como se observa los activos del mercado financiero facilitan la consolidación de los
recursos de los ahorradores; representan alternativas de inversión a largo y corto plazo los cuales
reducen riesgos y diversificación de portafolios; utilizan economías de escala para reducir los
5.2.1 El mercado de deuda pública. Ahora bien, un segmento del mercado financiero,
catalogado así por los activos que involucra es el mercado de deuda pública. En él se encuentran
los países y/o sus entidades que necesitan financiación y los inversores que buscan proporcionar
esa financiación. Las entidades estatales (en esta investigación territoriales) acuden al mercado
cuando tienen déficit y necesitan recursos para operar, emitiendo títulos de deuda pública, como
los bonos.
A pesar de ser aún un debate abierto, en términos generales la deuda pública se define
como “los préstamos totales o acumulados recibidos por el Estado; en otros términos, es el valor
monetario total de los bonos del Estado que se encuentran en manos del público (familias,
1992).
Para el OFILAC (sf) está integrada por “los montos adeudados por los diferentes niveles
de gobierno y que se utiliza para financiar los déficits públicos resultantes de programar un
mayor nivel de gasto público que los ingresos presupuestados. La deuda puede ser adquirida
dentro del mismo país o en el extranjero y por lo general asume la forma de bonos, papeles y
valores gubernamentales” (p.5). Así mismo para Ayala (1999) es “el conjunto de obligaciones o
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 50
compromisos monetarios contraídos o asumidos por el Estado, a corto, mediano y largo plazo,
consecuencia del uso del crédito Publico, que se encuentran pendientes de pago, de acuerdo con
las condiciones previamente establecidas en los respectivos convenios, certificados o títulos” (p.
24).
De las anteriores definiciones resaltan y según Bonilla (2006) los siguientes aspectos: 1)
La deuda pública representa una obligación establecida por el gobierno (prestatario), con
aquellos que compran los títulos gubernamentales (prestamistas). 2) Este compromiso implica
con los intereses devengados (establecidos por la tasa de interés). 3) La relación entre el gobierno
en el nexo por medio del cual las generaciones futuras tendrán que liquidar la deuda a los
prestamistas cuando los plazos se venzan. De allí la importancia de que los créditos que el
Ahora bien, la deuda pública puede calificarse bajo diversos criterios; en primer lugar y
según Restrepo (2015) existe la deuda interna y externa, aquella donde los ahorradores son
nacionales; y este si por contrario son acreedores extranjeros. Así mismo, dependiendo del tipo
según el tipo de acreedor, si son ahorradores particulares, entidades bancarias tanto nacionales
plazo o consolidada, bien de corto plazo o flotante. La deuda flotante se contrae normalmente en
menos de un año y sirve para atender necesidades cíclicas de la tesorería; la deuda consolidada
cuando los medios necesarios para su servicio están incluidos en el presupuesto (Restrepo, 2015,
p. 544). En tercer lugar, y según Mordeglia (1986) puede existir deuda amortizable y deuda
perpetua. Aquella se compone de todos los créditos emitidos con la característica de que éstos se
pagan al vencimiento; esta expresa el conjunto de créditos de los cuales no existe una obligación
expresa de amortizar su capital, pero si se deben cubrir siempre los intereses respectivos o cuya
Para los efectos de esta investigación, se trae a colación la clasificación dada por Ayala
(1999) que refiere a los ingresos públicos, los cuales divide en ingresos ordinarios (corrientes,
financiamiento, por lo que en consecuencia se contextualiza como parte de los ingresos del
Estado y por tanto en una fuente recursos para el Gobierno. Además, resalta el autor cumple un
tiempo sobre las generaciones beneficiadas. Para Ayala (1999) es útil para cubrir un déficit
capital, etcétera, y ante las cuales el gobierno no puede hacer frente en el corto plazo; también en
Por su parte, Fernández et al. (1998) plantea su uso para el financiamiento planes de
un déficit del mismo. Stiglitz (2000) a su vez establece que es adecuado su uso en el caso de una
carretera, una escuela o un proyecto industrial, que brindarán beneficios por muchos años; no así
Se observa así y como afirma Bonilla (2006) la deuda pública es importante para el
cubrir déficit temporal y hacer frente a situaciones de emergencia; aunque esta última no debe
utilizarse en forma indiscriminada. Sobre este punto señala Restrepo (2015) que el Estado
contemporáneo recurre con mucha más frecuencia a la deuda pública para financiar un nivel de
Por último y para el autor de esta investigación, la deuda pública si bien puede ser usada
utilización para contrarrestar la deficiente inversión pública causada por dicho déficit al financiar
La seguridad: el inversor tiene la plena certeza de que cobrará las cantidades que esos
Deuda Pública
Así el mercado de deuda pública y sus activos-especialmente los bonos- son instrumentos
5.2.2 Los bonos de deuda pública interna. Los bonos constituyen en términos generales
“valores que representan una parte de una deuda que tiene el emisor con los inversionistas, a un
plazo no menor de un año, al cabo del cual se pagará a su dueño el valor nominal de este,
además de unos intereses cada cierto periodo de tiempo” (Sarmiento, 2003); A su vez, los bonos
de deuda pública, como se vio, son emitidos por entidades públicas territoriales y/o empresas
industriales y comerciales del Estado, y sus recursos “se utilizan para el cumplimiento de los
fines del Estado”(Superfinanciera, 2008). Así mismo, son activos financieros que se
Su rentabilidad reside en los intereses o cupones pagados sobre su valor nominal, los cuales
se pueden al final o por plazos, o en el descuento al comprarlo por menos de su valor nominal. Así
se tiene como estructura genérica (figura 1) y como tipos de bonos (figura 2), los siguientes:
en donde el emisor, en este caso, el municipio, coloca en el mercado una parte alícuota de la deuda
las finanzas del emisor, así como los montos, los procedimientos y los costos del proceso, en
otras palabras, el plan de emisión” (Buenaventura, 2012). También tiene a cargo la inscripción
financieros contratada por el emisor, para “establecer el riesgo de la inversión de los futuros
tenedores de los bonos, el cual se plasma en una calificación” (Buenaventura, 2012). Por su parte
el colocador, es el operador de la emisión de los bonos en el mercado, y por tanto el agente que
vende los títulos; También es el que ofrece el servicio de comercialización que puede hacerse de
Por último, el inversionista es el “adquiriente de los títulos en el mercado quien busca con
ellos o bien ganar la tasa cupón del bono (inversionista-ahorrador) para su inversión, o bien que
la calidad del emisor mejore con el tiempo para hacer más costoso el bono y ganar la diferencia
Otro aspecto importante es la adquisición de los bonos la cual puede ser en el mercado
En el mercado primario los emisores pueden decidir entre la oferta pública o la privada
para poner en venta los bonos; será privada cuando está dirigida a menos de 100 personas
determinadas o a menos de 500 accionistas del emisor; y será pública cuando está dirigida a
(AMV, 2013).
Por último, los riesgos asociados a la emisión de bonos de deuda son generalmente tres:
precios a los cuales se negocian los activos generada principalmente por cambios en las
recursos entregados a terceros” (AMV, 2013); y el tercero a “la dificultad de vender un activo en
Particularmente los riesgos asociados a los bonos de deuda pública son según Vélez
(2006): crediticios, porque los activos municipales no son asequibles a los tenedores de bonos en
como el cambio de leyes que inciden en el proyecto, o las fluctuaciones de los ambientes
Enseña Rueda (2016) que un bono municipal es un bono emitido por gobiernos locales
como alcaldías o gobernaciones. Por lo general, los recursos que se generan con este tipo de
emisiones son para desarrollar proyectos de interés público como por ejemplo hospitales o
infraestructura vial; se diferencia de los bonos estatales en el propósito perseguido ya que los
bonos estatales son utilizados para muchos proyectos de la nación y los municipales por lo
medida en que, debido a la naturaleza del título de deuda, existen diferentes grados de libertad de
inversión con los que cuenta el ente emisor. También otra diferencia entre ambos tipos de bonos
es el riesgo asociado que tiene cada uno. Un bono municipal suele ser más riesgoso que un bono
emitido por un país porque tiene un riesgo de default más alto, sin embargo, este genera una
Ahora bien en Colombia, cuando un municipio desea adelantar una emisión de bonos,
expedición del Decreto de la Alcaldía que ordena la emisión y fija condiciones (Vélez, 2006).
identifican como disposiciones legales sobre los bonos de deuda pública en Colombia las
siguientes:
Circular
No. 2 de
1994
Ministeri
o de Decreto
Ley 80 de Ley 358 4730 de
Hacienda
1993 de 1997 2005
Ley 617
Decreto No. de 2000
Ley 819
2681 de de 2003
1993
Figura 13. Regulación legal de los bonos de deuda pública interna en Colombia
Así mismo y respecto del marco regulatorio sobre el endeudamiento territorial, contenido
en la ley 358 de 1997 para poder acceder al crédito el municipio (o ente territorial) debe tener
capacidad de pago, concepto que en dicha ley se define así: “se presume que existe capacidad de
pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de crédito, no
superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional” (Art 2).
si no se cumplen ciertas condiciones: “ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del
Ello significa que el endeudamiento de los municipios está sujeto a su capacidad de pago,
entendida como el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el
servicio a la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversión (ley 358 de
1997, artículo 1°). Para obtener este dato se toman los ingresos corrientes y se les resta los gastos
superávit, se establece el 40%, y ése será el porcentaje máximo de intereses que se pueda atender
evento en el cual el respectivo municipio tiene vía libre para endeudarse; la segunda, cuando la
relación es superior al 40% e inferior al 60%, evento en el cual requerirá concepto previo de la
Crédito Público para los municipios capitales de departamento y distritos, sujeto a la puesta en
Es claro entonces que si el ente territorial tiene un buen desempeño fiscal puede de
manera autónoma endeudarse, mientras que, si no lo ha hecho bien en esta materia, tendrá que
“pedir permiso” para hacerlo además de tener que ejecutar un plan de ajuste a futuro.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 60
Colombia la emisión de bonos de deuda pública. Las razones del poco uso de este instrumento
crediticio por parte de las administraciones territoriales colombianas son inciertas: bien podría
ser que existe poco conocimiento y experiencia en asuntos bursátiles de parte de quienes ejercen
la función pública; otra consideración podría ser el que la normatividad colombiana respecto al
financiamiento mucho más rentable y benéfico que las tradicionales como el crédito bancario.
Como explica Morales (2006) si bien la emisión de bonos implica diversos costos como los
relacionados con la inscripción ante el Registro Nacional de Valores e Intermediarios RNVI, ante
propuesta y la publicación, entre otros, pero que al compararlos con los que genera el
implicar administraciones más eficientes ya que si para el pago de los cupones y el principal se
ha comprometido, por ejemplo, una parte de lo obtenido en impuesto predial, eso creará la
necesidad de ser eficientes en este recaudo bien sea a través de descuentos a los contribuyentes
Tomando como referencia las dos administraciones municipales precedentes en los años
finanzas.
2008-2009
Ingresos tributarios
recaudados por concepto de impuestos, a su vez directos e indirectos. Los impuestos directos
sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas, los cuales consultan
Tabla 1.
Como se observa, de los rubros que componen los ingresos tributarios provenientes del
recaudo de impuestos directos, el predial tiene un 87% de participación frente a los demás,
mientras circulación y tránsito participa en el 0.5% en el 2008 y 94% y 14% respectivamente para
el 2009.
Así mismo la variación relativa del impuesto predial entre 2008 y 2009 equivale a 9.97%,
Por su parte, como rubros dentro de los ingresos tributarios, se encuentran los impuestos
indirectos, que refieren a aquellos gravámenes que no consultan la capacidad de pago del sujeto
pasivo, sino que recaen sobre la producción, la venta de bienes, la prestación de servicios, las
importaciones y el consumo.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 64
Tabla 2.
relativa a los impuestos indirectos, Industria y comercio participa 66% seguido de la sobretasa a
la gasolina 19%, y propaganda avisos y tableros 9% como los más sobresalientes. Para el 2009,
Así mismo puede observarse que la variación relativa entre las vigencias equivale
registro de marquilla muestra una variación alta del 222%, de la mano con espectáculo público
Ingresos No tributarios
El municipio presenta como ingresos no tributarios, es decir, aquellos cuya fuente no son
interadministrativos.
partida los recursos provenientes del SGP (93%), seguido del rubro otros, proveniente de
rubro participaciones (1%) en donde sobresalen las transferencias del sector eléctrico y del
presentándose reporte negativo en tasas y derechos (-69,16) y multas (-88,31); y positivo en SGP
Ingresos corrientes
No tributario
Tributario
2009 2008
aumento del patrimonio público, y el gasto público social organizada por sectores; y el servicio a
la deuda pública que comprende tanto el pago o abono de la deuda pública externa o interna,
como de los intereses, la financiación, las comisiones que deban pagarse por las mismas
Inversión
Tabla 4.
Egresos inversión
con un 17% e infraestructura con un 13% para el 2008. En el 2009 educación (52%), salud
egresos, debido en parte a las destinaciones de ley que en estos rubros se hacen. Resalta la
inclusión de la secretaría Administrativa en la participación del gasto Así mismo se observa una
variación relativa importante respecto del gasto en hacienda (398%), desarrollo social (127%),
Tabla 5.
participan con el 51%, seguido de los intereses con 35% y los bonos pensionales con 11%. En la
del 2009 se conserva tal participación, pero con variaciones negativas en intereses y bonos
pensionales.
Se observa además la diferencia marcada entre las vigencias 2008 y 2009 sobre los
variación de 18.65%. Como último aspecto, mientras en el 2008 los egresos totales por servicio a
Egresos
Deuda pública
Inversión
2009 2008
ley 358 de 1997 y su decreto reglamentario 696 de 1998. (Concejo de Bucaramanga, 2008).
2009-2010
servicio a la deuda
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 70
Ingresos tributarios
Tabla 6.
Tabla 7.
Tabla 7. (Continuación)
espectáculos públicos, delineación y urbanismo, ley del deporte en ingresos. Las variaciones
Ingresos No tributarios
Tabla 8.
INGRESOS
No tributario
Tributario
2010 2009
Así las cosas, el comportamiento de ingresos en las vigencias analizada registró como
Inversión
Tabla 9.
Egresos inversión
Se observa que educación, infraestructura y salud son las apropiaciones con mayor
presupuesto sobresale un porcentaje negativo de -13.36 para educación, sin que se identifique
alguna justificación.
Tabla 10.
Egresos
Inversión
Deuda pública
0 200.000.000.000 400.000.000.000
2010 2009
Se concluye por tanto que en la vigencia 2010 el presupuesto de inversión fue mayor a la
2010-2011
servicio a la deuda:
Ingresos tributarios
Tabla 11.
De conformidad con los datos expresados en la tabla la participación más alta en el total
de ingresos tributarios por impuestos directos es el Predial por encima del 80% en las dos
vigencias. Sobresale que el rubro circulación y tránsito como impuesto directo no se contempla
en 2010 y 2011.
Se observa que la variación relativa entre vigencias respecto del impuesto predial es de
deduce correspondió a $5.345.048.408 de pesos, teniendo en cuenta que para el 2011 se mejoró
la estrategia de recaudo.
Ahora bien, como impuestos indirectos, el Municipio registró de ingresos los siguientes
saldos:
Tabla 12.
de ganado, transporte por gasoductos y oleoductos, estampilla pro anciano y publicidad exterior
De los datos precedentes sobresale que para la vigencia 2011 se presenta un mejor
propaganda y avisos, y estampillo pro anciano con variaciones relativas positivas. No obstante, el
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 77
impuesto de transporte por gasoductos y oleoductos para dicha vigencia tuvo como variación
relativa -100%.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 78
Ingresos no tributarios
Tabla 13.
Como se observa el rubro SGP presenta el % de participación más alto oscilando entre 89
y 90, seguido del rubro otros que comprende los convenios interadministrativos, con 8% y el
rubro participaciones con 2% en donde sobresalen las transferencias del sector eléctrico. A su
turno las regalías por explotación de minerales participan de manera similar en las vigencias
Se presenta una variación relativa negativa en cuanto al rubro de multas de -7,96% para el
2011 en comparación con el 2010, que equivale a $-10.066.736; una variación mínima entre las
vigencias de los rubros SGP y otros; y variaciones positivas en Participaciones de 106% por el
aumento de las transferencias, tasas y derechos 44% por la compensación por cupo de
parqueadero que no se registraba en 2010, y regalías por explotación de minerales 36%, debido a
Ingresos corrientes
No tributarios
Tributarios
2011 2010
Así las cosas, se observa que en el 2010 el Municipio recaudó en ingresos tributarios
Por último, el comportamiento de los ingresos tributarios fue positivo para el 2011
vigencias.
Tabla 14.
Egresos inversión
presentar una variación relativa de -65% debido a que mientras en el 2010 registro
megaproyecto de infraestructura vial que inició en 2010. El sector cultura por su parte presentó
una variación relativa de -15% equivalente a $-640. 628.599 para el 2011. El sector vivienda a su
vez registró una variación relativa de 45% equivalente a $3.915.740.177 para el 2011 debido a
los planes de reubicación y vivienda para los damnificados de la ola invernal a finales de 2010.
Tabla 15.
La estructura de la deuda pública interna está marcada por una participación del 70% de
las amortizaciones deuda, seguida de los intereses, comisión y gastos (21%) y de las cuotas
partes y bonos pensionales para el 2010. Para el 2011 se registra un egreso de $17.240.593.121
en aportes FONPET venta de activos. En las dos vigencias no se reporta previsión para cesantías.
Egresos
Deuda pública
Inversión
- 200.000.000.000 400.000.000.000
2011 2010
mayor destinación para este rubro, mientras que en deuda pública el egreso fue mayor en 2011.
endeudamiento.
Teniendo en cuenta que las vigencias fiscales estudiadas se pueden agrupar en el periodo
Tributario Inversión
$0 $200.000.000.000
$400.000.000.000 0 200.000.000.000 400.000.000.000
Tributarios Inversión
0 200.000.000.000400.000.000.000 - 500.000.000.000
2012-2013
servicio a la deuda.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 84
Ingresos Tributarios
participación del predial unificado alcanza el 87%, seguido del predial de la vigencia anterior,
mostrando la dependencia constante a este tributo. Teniendo en cuenta los datos consignados la
variación relativa entre las vigencias en el impuesto predial equivalente al 62,36% que asciende a
Tabla 17.
con un 55%, seguido de alumbrado público (17%) y la sobretasa a la gasolina (15%). Así mismo
ley del deporte (-54%), propaganda, avisos y tableros (-1,28) y espectáculo público (-58%). Así
Ingresos no tributarios
Tabla 18.
ingresos no tributarios equivalente al 89%, seguido del rubro otros (8%) y participaciones (3%)
para el 2012. Para el 2013 se presenta un aumento respecto de “otros” debido a la suscripción de
Se observan variaciones relativas entre las vigencias de forma que mientras para el 2012
el ingreso y por tanto la participación del rubro “otros” en los ingresos no tributarios era la
interadministrativos con INVIAS. Así mismo respecto del ingreso por SGP presenta una
Por el contrario, los rubros tasas y derechos, participaciones y regalías por explotación de
Ingresos Corrientes
No tributarios
Tributarios
2013 2012
Se evidencia el aumento entre las vigencias de los ingresos corrientes, marcado para 2013
$236.705.749.420.
Tabla 19.
Egresos inversión
Se observa que salud muestra una variación relativa importante en la vigencia 2013 sobre
la gestión documental de archivo. Por el contrario, educación presenta una variación inferior
Tabla 20.
la deuda pública, seguido de amortización de capital e interés para la vigencia 2012. Así mismo
365.258.856; y una variación relativa positiva en intereses y comisiones de 47,67%. Para el 2012
Egresos
Deuda pública
Inversión
0 200.000.000.000 400.000.000.000
2013 2.012
2014-2015
servicio a la deuda.
Ingresos Tributarios
Tabla 21.
Se observa que el tributo de predial unificado es el que compone los impuestos directos,
seguido de los ingresos del mismo, pero en la vigencia anterior. Así mismo se observa un
aumento para la vigencia 2015 del ingreso por predial vigencia anterior equivalente a $
cuanto al predial vigencia actual. Ahora bien, como impuestos indirectos se registraron los
siguientes saldos
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 91
Tabla 22.
indirectos, seguido por alumbrado público y sobretasa a la gasolina. Así mismo resalta la
variaciones negativas en el predial vigencia anterior de 2014, lo que significa que se recaudó
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 92
Ingresos no tributarios
Tabla 23.
Se observan cambios importantes para este periodo, por cuanto aparece como ingreso no
Ingresos corrientes
No tributario
Tributario
0 200.000.000.000 400.000.000.000
2015 2014
Se observa así que, aunque en el 2014 hubo un ingreso mayor no tributario debido a
Tabla 24.
Egresos inversión
Tabla 25.
Egresos
Inversión
Deuda Pública
2015 2014
Así mismo se halla según el ente fiscal un déficit de tesorería 1 a diciembre de 2014 por
valor de -76.389 millones de pesos y a diciembre de 2015 por la suma de -153.657 millones de
pesos; y cuenta por pagar por la suma de 127.864 millones de pesos, las cuales se encuentran
1
Expresa la diferencia entre las disponibilidades de la Tesorería y las exigibilidades que existen a su cargo, para
efectos de análisis económico, el déficit más significativo es el llamado “déficit de operaciones efectivas” es el que
mide el faltante o diferencia entre los ingresos ordinarios del estado y su nivel de gastos, que coincide con el
concepto económico del déficit fiscal.
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 96
338.885 millones de pesos, representados en cuentas por pagar de la vigencia (62%) y reservas
donde llama la atención que mientras los recursos del SGP son superavitarios en 53.118 millones
de pesos, los de libre destinación únicamente sean deficitarios en 181.208 millones de pesos
Teniendo en cuenta que las vigencias fiscales estudiadas se pueden agrupar en el periodo
Tributarios Inversión
0 200.000.000.000400.000.000.000 0 500.000.000.000
No tributario Inversión
0 500.000.000.000 0 1.000.000.000.000
circulación y tránsito y la sobretasa a la gasolina, así como las contribuciones y los recursos del
SGP, dando cuenta de su alta dependencia a los recursos de la nación y a la tributación local. Así
mismo se observa la creación de nuevos impuestos, tasas y sobretasas para aumentar los ingresos
percibidos como: Espectáculo público, Degüello ganado menor, Impuesto de transporte por
gasoductos y oleoductos, Estampilla pro bienestar del anciano, Publicidad exterior visual.
En materia de egresos por inversión los sectores más representativos son educación,
salud, infraestructura y vivienda, estos dos últimos con alzas importantes a partir del 2010.
Igualmente, y respecto del servicio a la deuda se observa un aumento progresivo con un repunte
significativo para la vigencia 2015; una baja amortización a la deuda; un incremento en los
intereses, comisiones y gastos de deuda pública interna, y a partir del 2012 aparece el concepto
finanzas, los mismos se han tornado insuficientes, forzando a la Administración a acudir recursos
del crédito, como se ve reflejado en el aumento de la deuda y de los intereses, y/o a la creación
2015
las operaciones financieras cerraron a 31 de diciembre de 2015, con un resultado del ejercicio
aumento del 10% entre vigencias, obteniéndose un resultado del ejercicio positivo pero
Presupuestal, lo que existió al cierre de la vigencia fue un déficit de tesorería lo que genero la
falta de flujo de efectivo para cancelar las obligaciones. Es importante mencionar que
del Municipio de conformidad con las normas prescritas por las autoridades competentes
(CMB, 2016).
Así mismo señala el informe que la cuenta de rentas por cobrar presenta incertidumbre en
el valor total reportado como vigencias anteriores en los estados financieros del Municipio de
Bucaramanga a 31 de diciembre de 2015, toda vez que esta cuenta no se encuentra depurada para
tener un valor real al momento de presentar los estados financieros; el pasivo corriente deja
entrever que las Cuentas por Pagar presentaron un aumento entre vigencias por valor de
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 100
$62.304.198 (cifra en miles) que representa el 44% de aumento comparado con la vigencia
2014, situación dada debido a que la Administración Central atendiendo las normas contables
aumento del 33% entre vigencias que corresponde a $128.475.235 (Cifra en miles), las
subcuentas más representativas son: Operaciones de Crédito, en las que se encuentra reflejada la
Deuda Pública al cierre de la vigencia 2015 por un valor de $216 mil millones, en estos créditos
Desarrollo “Bucaramanga Capital Sostenible”, la otra subcuenta que presenta una participación
considerable es Provisión para Pensiones, lo conforman los saldos de las subcuentas de cálculo
por la Contaduría General de la Nación, dicha cuenta cerró con aumento entre vigencias por
valor de $16.222.028 (cifra en miles). (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29
de abril de 2016).
Los excedentes del ejercicio para la vigencia 2015 son de $100.561.425, presentando una
disminución del 59.86% con la respecto a la vigencia 2014 por el comportamiento de los
ingresos. Sin embargo, el recaudo en la cartera sobre el Impuesto Predial, Industria y Comercio
no fue el esperado, quedando así cuentas por cobrar para la próxima vigencia. %” (Concejo
Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016). Así mismo, existen unas
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 101
reservas presupuestales las cuales no contaban con recursos disponibles para ser canceladas al
cierre de la vigencia fiscal 2015, situación que conlleva a que en la Administración entrante
carguen estas reservas al rubro del déficit (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del
29 de abril de 2016).
Por último, se evidenció que existe un rubro dentro del presupuesto para la vigencia 2016
el cual se establece con número presupuestal No 2310198 por valor de $71.570.000.000 con el
fin de financiar dicho déficit, es importante mencionar que la nueva administración deberá
realizar los ajustes pertinentes con el objetivo de cubrir el total del déficit presentado, toda vez
que a fecha de aprobación del presupuesto vigencia 2016 no se tenía certeza del mismo.”
2016
Para la vigencia 2016 la situación financiera del Municipio sufrió algunos cambios
debido a los planes de saneamiento fiscal que la nueva administración implementó en el primer
año de gobierno. Producto de los resultados de la vigencia anterior la administración central tuvo
Bucaramanga.
inicio de la vigencia una situación crítica de déficit de tesorería en la medida en que “las
por valorización y a su vez las obligaciones contraídas por la Administración contra estas
fuentes, el ejercicio resultante del 2015 es deficitario y de manera significativa, sin que el
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 102
superávit de los ingresos por Sistema General de Participaciones o por Alumbrado Público y
otros específicos, por su propia naturaleza, pueda suplir o mitigar el mencionado desequilibrio”
(p. 130).
se registró en un 84% con una inversión alta en el saneamiento fiscal; y un total recaudado de
figura.
que no habían recibido recursos a tiempo, afectando seriamente la capacidad de asumir nuevas
150.000 millones de pesos de cuentas por pagar y reservas de vigencias anteriores al 2016 con
Como se observa y si bien el Municipio cuenta con la capacidad para garantizar su pago
durante los últimos años, sumada a la proyectada, resta flexibilidad financiera, más aún al
Las estrategias para contrarrestar esta situación, históricamente han sido aquellas de
desarrollo de la Nación, créditos, empréstitos, ventas de activos entre otros, los cuales se tornan
lado opciones más eficientes y de largo plazo, como la emisión de bonos de deuda pública.
permiten la obtención de recursos en forma más ágil y barata que la que ofrece el sistema
constituido a cargo del gobierno emisor, a cambio de un cierto precio, asumiendo como
territoriales: Bucaramanga.
presupuestal y administrativas reconocidos por la ley como entidades del Estado, agrupan
municipios; actúan en la práctica como intermediarios Nación -municipios en los cuales ejerce su
de ingresos, como las transferencias, los recursos propios y créditos sistema financiero. Por
su condición presupuestal son aptos para actuar como emisores de Bonos en el mercado de
valores.
Los Municipios, son entes territoriales reconocidos por la ley 136 de 941, con autonomía
clasifican en Categorías que van desde la Categoría especial, la 1ª hasta la 6ª, Las herramientas
que la ley otorga a los municipios en planeación (dentro de ella, Planeación Financiera) formular
de manera técnica los POTs, PBOTs o EOTs (establecidos por la ley 388/97). Cuentan
tradicionalmente con tres grandes fuentes de financiamiento, son ellas: Transferencias: Recursos
Impuestos predial y de industria y Comercio, tasas, multas entre otras y Recursos Sistema
Como se ha planteado hasta al momento los bonos de deuda pública son una alternativa
cuenta que, con las emisiones se captan los excedentes del ahorro local para reinvertirlos en
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 105
iniciativas de desarrollo territorial. Sin embargo, deben tomarse las siguientes medidas por parte
Planeación
Contratación del Representante legal de tenedores de bonos para regular las relaciones
contiene la emisión de los Bonos de Deuda Pública del Municipio, donde el contratista se obliga
normativa vigente, así como la elaboración de los documentos e instructivos necesarios para la
Ministerio de
Bolsa de Valores
Hacienda y Crédito Superfinanciera
de Colombia
Público
Entidad territorial
Concejo
(Municipio,
Municipal/Asambl Inversionista
Departamento,
ea Departamental
Distrito)
Sectores
Ciudadanía
económicos
capitales por parte del municipio mediante los bonos; iii) La Bolsa de Valores de Colombia se
convierte en el escenario en el que se ofrecen y colocan los bonos; iv) la entidad territorial
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 107
(Municipio) como el titular de la deuda pública y el emisor del bono; v) el Concejo o Asamblea
ciudadanía pues el financiamiento que se busca obtener tiene como objetivo el desarrollo de
está dada por el papel que desarrolle en el proceso de emisión y el rédito que se obtenga en
infraestructura social.
6.3.3 Ventajas. Para la vigencia 2017 el Municipio proyecta adquirir recursos de crédito
por valor de 42.500 millones de pesos; y para las restantes vigencias recursos superiores a
100.000 millones de pesos para financiar mega obras y proyectos de movilidad. Hasta el
periodos de gracia de los créditos actuales que aún están amparados por tales plazos; deberán
ampliarse dichos términos al doble de tiempo inicialmente acordados; realizar una operación de
manejo de deuda, cuya finalidad sea la disminución de las tasas de interés, ajustando la tasa a
DTF + 1%” (Concejo Municipal de Bucaramanga, Acuerdo 013 del 29 de abril de 2016).
Permite que la entidad territorial obtenga recursos a unas tasas de interés más bajas que
las ofrecidas por el sector financiero y bajo unos mejores plazos de pago
Las tasas suelen ser más atractivas con respecto a la inflación y no dependen de las
fluctuaciones inflacionarias.
Así mismo, a mediano y largo plazo reduce el costo del servicio de la deuda ya que se
A) Rentabilidad.
El capital que ubican en la bolsa proviene de inversionistas con excesos de liquidez que
generalmente invierten a largo plazo. Los recursos levantados en la bolsa son capital no
intermediado porque es entregado directamente por los inversores a quienes requieren el capital,
diferente al crédito bancario donde los bancos obtienen dinero desde los ahorradores y luego lo
prestan a las empresas cobrando un margen de intermediación por esta actividad, algo que en
La entidad territorial emisora define las condiciones de los bonos respecto de tasa de
interés, monto de las operaciones, y plazo, permitiendo ajustar sus necesidades de financiamiento
B) Riesgo.
mínimo frente a otros títulos valores del mercado, es (al lado de los TES) de los pocos títulos que
cuentan con respaldo a cuenta del Estado como ente originador con la garantía, brindándole al
inversionista, además.
-De colocación. Para el caso de los entes territoriales como Emisores es importante la
-Del mercado. Su condición de título de renta fija minimiza este riesgo, además la tasa
esta indexada al IPC de tal manera que considerando la estabilidad de los últimos años se prevé,
C). Liquidez.
Los Bonos municipales presentan una alta liquidez, por lo que permite vender antes de la
maduración del mismo. Así mismo los costos de emisión se diluyen en el plazo y monto durante
Ahora bien, las ventajas de la emisión de bonos de deuda pública como estrategia de
financiamiento frente a las tradicionales formas como el crédito financiero son, entre otras las
siguientes:
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 110
Tabla 26.
Comparativo
proyectos estratégicos de infraestructura: inicio feliz, ciudad hogares felices, ciudad norte-ciudad
jardín, espacio público y gran bosque de los cerros orientales. De estos proyectos se selecciona a
efectos de esta investigación ‘inicio feliz’ por cuanto hasta la fecha no ha tenido asignación
presupuestal, y las medidas tradicionales de endeudamiento no son adecuadas, debido entre otras
infantil (CDI) y/o ludotecas para la atención a la primera infancia niños y niñas de 0-5 años de
edad, en la prestación de servicios que garanticen los derechos a la educación inicial, la atención,
el cuidado, la nutrición y la salud. Los 4 centros de desarrollo infantil y/o ludotecas propuestas,
contarán con la infraestructura y el personal idóneo, para que de manera integral garanticen una
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 111
atención que asegure los derechos de los niños y niñas, respete sus ritmos (de sueño, de
dotación centro de desarrollo infantil” del DNP (2015) el valor total de la inversión sería:
Tabla 27.
comercial; pero como también atrás se identificó esta es una opción poco viable. Como se verá a
Afirman Velez y Morales (2008) que a mayores montos de emisión el ahorro es más
significativo, a tal punto que sobre emisiones de más de treinta mil millones de pesos se pueden
obtener ahorros de más de 8 puntos porcentuales sobre el crédito bancario (Ver figura 32).
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 112
la construcción de la obra, es decir el crédito comercial con una tasa de DTF+ 5,60 puntos,
COSTOS
$6,000
Millones de pesos
$5,000
$4,000
$3,000
$2,000
$1,000
$-
Bonos Crédito
Alternativas de financiación
La primera barra de izquierda a derecha muestra que para las tasas propuestas en las
adquirir un préstamo bancario. En el escenario de 10 años, esta misma distribución de los costos
se mantiene teniendo en cuenta el comportamiento predictivo de las tasas para cada alternativa
se observa:
4000 Crédito
2000 Bonos
0
$50.000,000 $300.000,000 $1.000.000,000
Monto
10000
5000
0
$50,000 $300,000 $1.000,000
Monto
Bono Crédito
Los resultados logrados revelan la bondad de los bonos como fuentes de financiación, al
arrojar el resultado más bajo y facilitar el desarrollo de la obra de inversión integralmente, con
un interés menor al interés que se pagaría usando el crédito bancario. Por lo cual se plantea a
Tabla 28.
Generalidades de la emisión
Ahora bien, teniendo en cuenta los costos de referencia se selecciona el valor máximo
La colocación se efectuará a través de dos (2) series que presentan cada una las siguientes
características:
vencimiento).
Las dos (2) series podrán estar en proceso de colocación al mismo tiempo.
Autorizaciones
La emisión deberá ser autorizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
oferta pública.
Así mismo se verificará la aprobación por parte del Concejo Municipal del cupo de
Los bonos de deuda pública interna a cargo del Municipio estarán inscritos en la Bolsa de
suscritos por el titular. Los bonos serán libremente negociables en el mercado secundario.
Bucaramanga fue disminuida a BBB (triple B sencilla) por el Comité Técnico de Calificación de
Value and Risk Rating S.A. debido al déficit de tesorería al que aquí también se ha hecho
mención, las estrategias de reducción y control de gastos impulsadas desde el inicio de la actual
productivo y una reactivación del sector de la construcción. (V&R, 2016). Por tanto, para la
mercado primario como en el secundario. Cualquier inversión por encima de la inversión mínima
Plazo: Los bonos tendrán un plazo de cinco (5) y diez (10) años contados a partir de la
fecha de emisión.
Intereses: Las tasas de interés de los bonos deberán reflejar las condiciones del mercado
Reglamentaria Externa UT-48 del 31 de julio de 1998 del Banco de la República, mediante la
cual se reglamentó la Resolución Externa No. 3 de 1998 de la Junta Directiva del Banco de la
República, o cualquiera que la sustituya, modifique o adicione y los parámetros que sobre la
Los intereses pactados serán pagados al vencimiento del periodo objeto de remuneración.
contará a partir de la fecha de Emisión del Bono y hasta el mismo día del semestre siguiente, y
de la misma manera para cada periodo subsiguiente hasta la fecha de vencimiento. En caso de
que dicho día no exista en el respectivo semestre de vencimiento, se tomará como tal el último
Al valor correspondiente a los intereses causados y por pagar se le hará un ajuste a una
cifra entera, de tal forma que cuando hubiese fracciones en centavos, éstas se aproximarán al
y las condiciones específicas de cada serie. No habrá lugar al pago de intereses de mora por el
retardo por parte del inversionista, en el cobro de intereses o capital. Una vez pasada la fecha de
intereses. En el evento que el Emisor no realice los pagos de intereses y capital correspondientes
en el momento indicado, los bonos devengarán intereses de mora, a la tasa máxima legal
permitida.
Los bonos devengarán intereses indexados al IPC. Los rendimientos se calcularán sobre
el capital desde el día siguiente al del inicio del respectivo período de causación de intereses y
hasta el día pactado para su pago. Los rendimientos serán calculados tomando como referencia el
IPC efectivo anual vigente para el día en que se inicie el respectivo período de causación,
certificado por el DANE. La tasa efectiva anual para un bono referenciado en IPC, se obtendrá
intereses establecida en la respectiva serie. La tasa así obtenida, se aplicará al monto de capital
Subasta Holandesa, que establece una única tasa de corte, a la cual se adjudica total o
parcialmente todas las demandas con tasa menor o igual a ésta. Todos los participantes cuya
demanda haya sido aprobada pagan el mismo precio de suscripción, obteniendo así el
El Municipio seleccionará a los Agentes Colocadores para tal propósito. Los bonos serán
tasa de corte a la cual se adjudicarán los bonos se determinará teniendo en cuenta la Tasa
colocación se publicarán en el Diario La República y/o el Diario Tiempo, una vez verificado el
que le genera la Emisión, ofrecerá a los suscriptores, mediante la figura de encargo fiduciario
intereses y dos años antes del pago de capital, con los ingresos de libre destinación durante la
7. Conclusiones
Los análisis y comparaciones que se hicieron a lo largo del trabajo muestran la utilidad
del bono como alternativa de financiamiento de mediano y largo plazo para los municipios que
teniendo en cuenta que existen una serie de elementos que agregan valor al bono adecuándose
presentan dificultades en sus finanzas y a quienes ya no les resulta acertado mantener las formas
sociales y a la ejecución de proyectos de inversión que exceden sus recursos pero que son vitales
para cumplir su objetivo principal, en donde los bonos de deuda pública se vuelven conveniente.
una estrategia alternativa de financiación que evite la disminución en la inversión por la situación
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Apéndices
finalidad consiste en cubrir los requerimientos de gasto que no están financiados con los ingresos
territoriales.
Una entidad territorial interesada en realizar una emisión de bonos de deuda pública en
Colombia, primero debe cumplir con los requisitos de ley establecidos en el Decreto 2681 de 1993
así como en la circular No. 2 del Ministerio de Hacienda, para contar con la autorización de
emisión. Con esta autorización, la entidad territorial debe cumplir con todos los trámites de acceso
calificaciones, etc.).
¿Es viable y conveniente, que las entidades territoriales emitan bonos de deuda pública para
Si es viable, siempre que la entidad territorial cumpla con lo establecido en las leyes de
depende de múltiples factores, como por ejemplo el monto de la emisión (teniendo en cuenta los
trámites que debe adelantar la entidad, para montos pequeños probablemente no resulte
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 131
crédito bancario).
¿Qué obstáculos impiden aprovechar por parte de las entidades territoriales la facultad para obtener
El desconocimiento por parte de las entidades y las limitaciones que puedan tener por
¿Se puede utilizar la emisión de bonos de deuda pública para superar déficit fiscal en las entidades
territoriales?
¿Cuáles son las condiciones y requisitos mínimos financieros con los que deberán contar las
entidades territoriales para que sea factible recurrir a la emisión de bonos como fuente de ingresos?
¿El Municipio de Bucaramanga está en condiciones de emitir bonos de deuda pública y esto es
pública?
LOS BONOS DE DEUDA PÚBLICA INTERNA 132
Buscar una composición del perfil de vencimientos que garantice diversificar las fechas
Asesor
Juan.Grillo@minhacienda.gov.co