AGIR Guide DSP Et Crise Sanitaire Covid 19 V08062020

Contrats de délégation de service
public et crise sanitaire covid 19 :

exécution financière des contrats
Guide méthodologique
V1. 08 Juin 2020

Table des matières
Préambule 4
Introduction 5
1.Contexte 5
2.Objectifs du guide 5
3.Prise en compte de l’évolution de la réglementation 6
4.Lexique 6
4.1. Délégation de service public 6
4.2. Rémunération du délégataire 7
4.3. Risque d’exploitation 7
4.4. Types de contrats de délégation de service public 8
4.4.1. Délégation de service public à contribution financière
forfaitaire 8
4.4.2. Délégation de service public à forfait de charges 8
1ère partie : Rappel des principales règles juridiques

applicables aux contrats de délégation de service public
dans le cadre de la crise sanitaire 9
1. Le contrat, premier référentiel des parties 9
2. L’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 10

2.1. Situations envisagées 10
2.2. Situations non envisagées 11
3. En l’absence de prévision contractuelle ou textuelle 12

3.1. Cas de force majeure 12
3.2. Imprévision 12
3.3. Fait du Prince 14
3.4. Mutabilité du service public 14
3.5. Règle du service fait et interdiction des libéralités 15
3.6. Exigence de loyauté des relations contractuelles 17
2 Crise sanitaire de covid-19 et DSP : guide méthodologique relatif à l’exécution financière des contrats
Juin 2020
Table des matières - suite
2ème partie : Méthodologie proposée pour régler l’exécution
financière des contrats de DSP dans le cadre de la crise
sanitaire 18
1. Recommandations pratiques 18
1.1. L’organisation de temps d’échanges entre les différentes
parties 18
1.2. Point d’attention relatif à la saisine du comité des partenaires 19
2. Process décisionnel et gestion des incidences du Covid-19 19

2.1. Présentation générale 19
2.2. Schéma de décisions selon le type de contrats de DSP 21
2.3. 1ère situation : l’appréhension des modifications décidées
par l’autorité organisatrice 21
2.3.1. L’application des clauses contractuelles, en cas de
modifications décidées par l’autorité organisatrice 22
2.3.2. L’appréhension des conséquences non prévues par
le contrat, en cas de modifications décidées par l’autorité
organisatrice 23
2.3.3. Principes de détermination des incidences financières 25
2.4. 2ème situation : Le traitement des autres incidences
éventuelles de la crise sanitaire sur l’exécution du contrat (hors
décision de l’autorité délégante) 27
2.5. Règlement des incidences financières 29
3.Tableau synthétique 31
3ème partie : Exemples de cas de figure 33
1.DSP à forfait de charges 33
2.DSP à contribution financière forfaitaire 46
3.Conclusion sur les schémas financiers de DSP avec un taux de

couverture de 25 % selon le type de DSP (forfait de charges ou
CFF) 58
Crise sanitaire de covid-19 et DSP : guide méthodologique relatif à l’exécution financière des contrats 3
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Préambule
Avec désormais près de 300 adhérents, l’association AGIR Transport accompagne depuis 30
ans des collectivités de toutes tailles sur l’ensemble du territoire, quelles que soient leurs
problématiques en matière de transport public et de mobilité.
Dans le contexte de la crise sanitaire due à l’épidémie de COVID-19, AGIR a rédigé un

guide relatif à l’exécution financière des contrats de délégation de service public (DSP) afin
d’accompagner les autorités organisatrices dans leurs relations avec leurs opérateurs.
L’objectif de ce guide est de proposer une méthodologie aux autorités organisatrices de

transport, en leur qualité d’autorités délégantes, en vue de régler les impacts financiers de
la crise sanitaire sur leurs contrats de DSP.
Ce guide comporte une synthèse des règles juridiques applicables en lien avec cette
situation exceptionnelle mais aussi une présentation des principales hypothèses
contractuelles pour parvenir à une valorisation financière des effets de la crise sanitaire
sur les contrats.
Cette méthodologie est accompagnée d’exemples pratiques par type de contrat de DSP
- avec contribution financière forfaitaire (CFF) ou à forfait de charges - avec différentes
hypothèses d’offre de transport.
L’équipe d’AGIR est à la disposition de ses adhérents pour répondre à leurs interrogations et
les accompagner dans leurs discussions avec leurs opérateurs.
Bonne lecture.
Arnaud RABIER, Secrétaire général
Contact
Tél. : 01 53 68 04 24
Mail : info@agir-transport.org
Les sites à consulter

AGIR : www.agir-transport.org
Formations : www.agir-formations.org
Journées AGIR : www.journeesagir.org
Juin 2020
Introduction
1. Contexte
Dans le contexte actuel lié à l’épidémie du virus covid-19 qui touche le territoire national
français depuis mars 2020, les services de transport des autorités organisatrices
de la mobilité (ci-après, « AOM ») et des régions sont impactés ; ces dernières sont
alors confrontées à des problématiques particulières, notamment dans leurs rapports
contractuels avec leurs transporteurs.
En effet, l’État a adopté des mesures ayant des conséquences sur l’organisation des services
de transport :
• La fermeture des établissements d’enseignement, qui rend sans objet la quasi-totalité

des services de transport scolaire ;
• La fermeture des établissements recevant du public ( les commerces non essentiels,
musées, salles de spectacles, etc.), qui réduit la fréquentation des transports en
commun ;
• La demande faite à toute la population de limiter ses déplacements aux seuls trajets
autorisés, en application du décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation
des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du covid-19 et du
décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires
pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, qui
engendre une diminution des services réguliers urbains ou non urbains et à la demande.
L’ensemble de ces mesures a affecté l’activité des transporteurs en provoquant une forte
diminution1 des services de transport qui leur ont été confiés. Elles n’ont pas non plus été
sans conséquence sur les ressources des autorités organisatrices2.
Les effets de la crise sanitaire sur l’exécution des contrats sont, en outre, susceptibles de se
prolonger pendant plusieurs mois, eu égard notamment à la prolongation de la fermeture
des établissements scolaires dans les départements à risque et à l’évolution des usages
individuels de mobilité.
2. Objectifs du guide
Le présent guide a pour objectif principal de proposer une méthodologie aux autorités
organisatrices de transport, en leur qualité d’autorités délégantes et aux exploitants, en vue
de régler les impacts financiers de la crise sanitaire.
À cet égard, il est nécessaire de rappeler que les parties au contrat de DSP ont noué des
relations contractuelles en poursuivant des objectifs communs, à savoir :
• Garantir la protection des personnes (usagers, personnels) ;

• Offrir une offre de transport en cohérence avec les besoins des usagers ;
• Promouvoir l’usage des transports en commun.
1. Plus exceptionnellement une suppression.

2. V. par exemple, l’impact sur le versement mobilité.
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Cela étant rappelé, le guide s’efforcera de permettre aux acteurs du transport public de
s’approprier les règles juridiques applicables aux contrats de délégation de service public
en lien avec la crise sanitaire (force majeure, imprévision, activité partielle, etc.) ainsi que
les mécanismes financiers de ces contrats, tout en prenant en compte l’environnement du
secteur des transports publics.
3. Prise en compte de l’évolution de la réglementation
Il est important de préciser que le guide est le résultat d’une étude réalisée à une date
donnée, au regard de la réglementation en vigueur liée à la période couverte par l’état
d’urgence sanitaire et des pratiques observées à ce jour.
Par une loi du 23 mars 2020, l’état d’urgence sanitaire a été déclaré pour deux mois, jusqu’au
23 mai 2020 inclus.
La loi n°2020-546 du 11 mai 2020 a prolongé l’état d’urgence jusqu’au 10 juillet 2020 inclus.
Depuis le début de cette crise sanitaire, les pouvoirs publics ont adopté de nombreux
textes visant à répondre, dans l’urgence, aux difficultés rencontrées par les particuliers,
les opérateurs économiques, les collectivités territoriales résultant de cette situation
exceptionnelle.
L’état d’urgence étant prolongé, de nouveaux textes sont susceptibles d’être adoptés.
En cas de nouvelles règles afférentes aux contrats de délégation de service public, une
actualisation du guide sera réalisée par AGIR.
4. Lexique
4.1. Délégation de service public
Définie à l’article L. 1121-3 du code de la commande publique, la délégation de service

public est une concession de services ayant pour objet un service public et conclue par une
collectivité territoriale, un établissement public local, un de leurs groupements, ou plusieurs
de ces personnes morales.
Constituant une concession au sens de l’article L. 1121-1 du code de la commande publique,

la délégation de service public se caractérise par le transfert d’une partie suffisante du risque
lié à l’exploitation au délégataire, en contrepartie soit du droit d’exploiter le service, soit de
ce droit assorti d’un prix.
L’article L.1121-1 du code de la commande publique dispose en effet :
« Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes
soumises au présent code confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un
ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de
l’ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service
qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix.La part de risque transférée au
concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute
perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique
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ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d’exploitation lorsque, dans des
conditions d’exploitation normales, il n’est pas assuré d’amortir les investissements ou les
coûts, liés à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, qu’il a supportés. »
Dans le cadre du présent guide, la référence au terme de « concession » renverra à la notion

de délégation de service public.
Appliqué au cas des contrats de transport public, pour qu’un contrat soit qualifié de
délégation de service public, il est nécessaire que l’autorité délégante transfère une partie
du risque lié à l’exploitation du service public de transport à l’exploitant.
Autrement dit, le contrat doit réellement exposer le délégataire aux aléas du marché et
ne peut, dans des conditions d’exploitation normales, lui garantir l’amortissement de ses
investissements ou des coûts inhérents à l’exploitation du service de transport.
Par ailleurs, le contrat ne doit prévoir aucun mécanisme de correction qui viendrait supprimer
ou diminuer sensiblement le risque.
Si le risque d’exploitation à la charge du délégataire est trop faible ou qu’il est diminué par
de tels mécanismes, le contrat pourrait être qualifié de marché public et pas de délégation
de service public, ce qui impose alors de relancer une procédure.
Tel serait le cas d’un avenant qui viendrait diminuer de manière importante le risque
d’exploitation supporté par le délégataire. Un recours contentieux, par exemple de la part
du préfet, lors de l’exercice de son contrôle de légalité, n’est pas exclu.
4.2. Rémunération du délégataire
La rémunération du délégataire peut provenir :

• des usagers / clients qui s’acquittent du paiement de titres de transport ;
• de l’autorité délégante à travers le versement de contributions financières ;
• de recettes résultant d’activités accessoires à la mission principale dévolue au
délégataire et autorisées par le contrat de DSP.
4.3. Risque d’exploitation
Dans un contrat de délégation de service public, une « part significative » du risque

d’exploitation doit être mise à la charge du délégataire3.
• Le risque d’exploitation a trait à l’incertitude entourant la rentabilité d’exploitation,

c’est-à-dire le bénéfice que l’entreprise retire de ses ventes ;
• Le risque doit être réel (condition qui peut s’avérer difficile à satisfaire lorsque la
clientèle est captive comme dans le cas des scolaires) ;
3 .Cf. conclusions du Rapporteur public DACOSTA sous l’arrêt du Conseil d’Etat Société Avenance-Enseignement et Santé
du 5 juin 2009 (req. n° 298641)
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• Il faut que l’autorité délégante ait transféré ce risque ;
• Afin d’éviter que les collectivités ne créent des facteurs de risques uniquement
pour justifier un contrat de délégation de service public, le juge communautaire a pu
admettre que le risque puisse être limité4.
4.4. Types de contrats de délégation de service public
4.4.1. Délégation de service public à contribution financière forfaitaire
Un contrat de délégation de service public de transport public peut prévoir le versement par
l’autorité délégante d’une contribution financière forfaitaire (CFF) au profit du délégataire.
Il s’agit d’une subvention d’exploitation versée en contrepartie des charges importantes
résultant du service public de transport public. Cette contribution est complétée par les
recettes d’exploitation, collectées par le délégataire pour son propre compte.
4.4.2. Délégation de service public à forfait de charges
Dans le cadre d’un contrat de délégation de service public à forfait de charges, l’autorité
délégante perçoit mensuellement l’intégralité des recettes d’exploitation récoltées dans un
premier temps par le délégataire (à l’exception de ses éventuelles recettes propres).
Le délégataire est rémunéré par l’autorité délégante via un forfait annuel de charges
d’exploitation qui correspond aux charges prévisionnelles annuelles d’exploitation. Il s’agit
du « forfait de charges ».
Le délégataire, responsable du fonctionnement des services de transport public,

doit assumer une partie suffisante du risque commercial (recettes d’exploitation). En
principe, son résultat économique n’est donc pas garanti. Les objectifs de recettes
du délégataire font l’objet d’un encadrement contractuel du risque commercial. Si les
objectifs contractuels ne sont pas atteints par le délégataire, celui-ci devra assumer les
insuffisances de recettes en compensant la différence constatée, généralement en fin
d’exercice, entre les recettes effectivement collectées et l’objectif de recettes sur lequel
il s’était engagé.
4. CJCE, 10 septembre 2009, affaire C/206-08
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Première partie : Rappel des principales règles juridiques applicables
aux contrats de délégation de service public dans le cadre de la crise
sanitaire
1. Le contrat, premier référentiel des parties
Il existe une diversité de clauses contractuelles susceptibles de régler la situation financière

engendrée directement ou indirectement par la crise sanitaire.
Sans être exhaustif, il est possible de les présenter schématiquement, selon les différentes
catégories suivantes :
• Gestion « programmée » des aléas et des adaptations nécessaires au cours de la

vie du contrat
En premier lieu, les contrats de délégation de service public contiennent des stipulations
relatives à son exécution, et très souvent aux modifications de ces conditions d’exécution et
aux conditions dans lesquelles ces modifications interviennent :
• Les clauses relatives à la rémunération et notamment les possibilités ouvertes pour

la faire évoluer en lien avec les évolutions décidées du périmètre des prestations à
réaliser ;
• Les clauses destinées à régler certains aléas, telles que les clauses de rendez-vous,
d’évolution des prestations ;
• Les clauses relatives au mécanisme d’adaptation de l’offre.
Par ailleurs, la grande majorité des contrats de délégation de service public de transport
public contient des clauses relatives à la modification de la consistance des services. Sont
distinguées les modifications à l’initiative de l’autorité délégante de celles à l’initiative du
délégataire.
• Gestion des situations exceptionnelles
Certains contrats prévoient également des clauses relatives à des circonstances

exceptionnelles, qui ne sont pas toujours définies de manière exhaustive, ou de révision
pour des causes exogènes.
Ce type de clause prévoit généralement que les parties se rencontrent pour réexaminer les
conditions financières de la délégation de service public.
• Éventuelles clauses relatives à la réfaction financière pour tous les kilomètres non
parcourus, quelle qu’en soit la cause
Certains contrats prévoient un ajustement de la contribution financière de l’autorité

délégante en fonction des services effectivement réalisés, en les comparant à une offre
de services de référence. En principe, ces ajustements s’effectuent à l’aide de coûts
marginaux appliqués à des unités d’œuvre (heures de conduite, coûts de roulage, etc.).
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Ce qu’il faut retenir :
Le contrat, s’il n’a pu anticiper de façon spécifique la crise sanitaire actuellement

traversée par les parties à une délégation de service public, comporte généralement
des clauses permettant d’adapter les obligations respectives des parties, sur les plans
techniques et financiers.
Ces modifications interviennent à l’initiative d’une partie, la décision finale relevant en

principe de l’autorité délégante.
Les conséquences financières de ces modifications peuvent être appréhendées par le

contrat (clause de réexamen). Lorsque tel n’est pas le cas, un acte modificatif convenu
entre les parties peut s’imposer.
2. L’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020
L’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d’adaptation des règles
de passation, de procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande
publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de
l’épidémie de covid-19 a pour objet de régler plusieurs situations contractuelles liées au
contexte de crise sanitaire. Néanmoins, l’ordonnance ne les a pas toutes envisagées, comme
cela est expliqué ci-après.
2.1. Situations envisagées
L’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 distingue deux situations différentes pour les
contrats de délégation de service public.
En effet, les points 5 et 6 de l’article 6 de l’ordonnance précitée abordent, respectivement, le

cas d’une suspension du contrat (5°) et le cas d’une poursuite de l’exécution du contrat (6°).
Plus particulièrement, l’article 6, 5° prévoit que « lorsque le concédant est conduit à suspendre
l’exécution d’une concession, tout versement d’une somme au concédant est suspendu et, si la
situation de l’opérateur économique le justifie et à hauteur de ses besoins, une avance sur le
versement des sommes dues par le concédant peut lui être versée ».
L’hypothèse visée par cette disposition est à notre sens celle d’une suspension totale de
l’exécution du contrat.
Or, dans l’hypothèse d’une délégation de service public dont l’objet est le transport public
régulier et à la demande de voyageurs, la suspension totale de l’exécution du contrat ne sera
que rarement la situation rencontrée puisqu’une offre minimum de transport a généralement
été maintenue en application des recommandations de l’État. Il n’y a donc pas de suspension
totale, mais plutôt une suspension partielle du contrat de délégation de service public.
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L’article 6, 6° de l’ordonnance vise l’hypothèse suivante :
« Lorsque, sans que la concession soit suspendue, le concédant est conduit à modifier
significativement les modalités d’exécution prévues au contrat, le concessionnaire a droit à
une indemnité destinée à compenser le surcoût qui résulte de l’exécution, même partielle,
du service ou des travaux, lorsque la poursuite de l’exécution de la concession impose la
mise en œuvre de moyens supplémentaires qui n’étaient pas prévus au contrat initial et qui
représenteraient une charge manifestement excessive au regard de la situation financière
du concessionnaire »
Ainsi, en application l’article 6, 6° de l’ordonnance, les délégataires devront être indemnisés

si, après modification significative des modalités d’exécution du contrat, ils ont dû mettre en
œuvre des moyens supplémentaires. Le surcoût provoqué par les moyens supplémentaires
nécessaires à la poursuite de l’exécution de la délégation de service public devra donc être
indemnisé par l’autorité organisatrice.
Durant la période de confinement, du 16 mars au 11 mai 2020, le délégataire devra donc

justifier précisément des moyens supplémentaires mis en œuvre et devra justifier qu’ils
représentent une charge manifestement excessive au regard de sa situation financière pour
bénéficier d’une d’indemnisation. Dans le domaine des transports publics, compte-tenu de
la baisse de l’offre pendant cette période, ces cas de figure devraient être limités.
2.2. Situations non envisagées
L’ordonnance du 25 mars 2020 n’envisage pas le cas de la suspension partielle de la

délégation de service public.
Or, dans les faits, il s’avère que cette situation devrait correspondre, dans le secteur des
transports publics de voyageurs, à la grande majorité des situations contractuelles.
L’ordonnance du 25 mars 2020 est une ordonnance qui a vocation à s’appliquer à tous
les services publics. Elle prévoit des mécanismes visant, sous certaines conditions, à
aider financièrement le délégataire à surmonter les impacts de la crise sanitaire.
S’agissant des contrats de délégation de service public de transport public, durant la

période du 16 mars au 11 mai 2020, les hypothèses d’indemnisation du délégataire en
raison de la mise en œuvre de moyens supplémentaires entraînant une charge excessive,
telles que prévues par l’ordonnance précitée, semblent a priori fortement limitées.
Pour autant, la crise sanitaire n’étant pas achevée et le retour à la vie normale n’étant
pas encore réalisé, l’impact de la crise n’est pas encore complètement connu, ces
mécanismes pourraient trouver à s’appliquer dans les mois à venir.
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3. En l’absence de prévision contractuelle ou textuelle
Plusieurs règles ou principes juridiques sont susceptibles d’être invoqués par les parties
au contrat de délégation de service public, en l’absence de dispositions contractuelles ou
textuelles, voire en complément de celles-ci.
3.1. Cas de force majeure
La force majeure est un cas d’exonération de responsabilité, lorsqu’une des parties manque
à ses obligations contractuelles, en raison d’un événement qui lui est extérieur, imprévisible
et irrésistible.
Ainsi, en cas de force majeure, le délégataire qui ne remplirait pas ses obligations serait
exonéré de sa responsabilité.
Cependant, au cas présent, l’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses

mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats
soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas
pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19 n’a pas qualifié la crise sanitaire
actuelle comme un cas de force majeure.
Aucune présomption de force majeure n’est donc posée par l’ordonnance.
Autrement dit, il est nécessaire, au cas par cas, de démontrer l’existence de la force majeure
Les mesures prises dans le cadre de la crise sanitaire n’ont pas retenu la force majeure
pour qualifier l’épidémie Covid-19.
Par conséquent, si un délégataire souhaite s’en prévaloir dans le cadre de ses relations
contractuelles, il faudra qu’il démontre à l’autorité délégante que les conditions qui la
caractérisent sont bien réunies..
3.2. Imprévision
La théorie de l’imprévision a été consacrée en 1916, dans le contexte du bouleversement

économique causé par la Première Guerre mondiale, par l’arrêt du Conseil d’Etat, Compagnie
générale d’éclairage de Bordeaux5. Elle se trouve désormais codifiée à l’article L. 6 du code
de la commande publique qui pose le principe selon lequel :
« Lorsque survient un évènement extérieur aux parties, imprévisible et bouleversant

temporairement l’équilibre du contrat, le cocontractant, qui en poursuit l’exécution, a droit
à une indemnité ».
5. CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, Lebon p. 125.
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Fondée sur l’idée de continuité du service public, l’imprévision permet par conséquent au
cocontractant de l’administration de poursuivre l’exécution de la convention, nonobstant
la survenance d’un évènement imprévisible, extérieur, bouleversant l’économie du contrat,
grâce à l’octroi d’une indemnité.
Pour s’en prévaloir, deux conditions doivent être réunies :
• démontrer la survenance en cours d’exécution du contrat, d’un évènement

imprévisible, extérieur aux parties, entraînant un bouleversement de l’économie du
contrat6 ;
• ne pas interrompre l’exécution des prestations7 prévues par le contrat.
Ainsi que le résume une formulation de principe d’une décision rendue en 2019 par le Conseil
d’Etat précisant les conditions d’octroi d’une indemnité d’imprévision : « une indemnité
d’imprévision suppose un déficit d’exploitation qui soit la conséquence directe d’un évènement
imprévisible, indépendant de l’action du cocontractant de l’administration, et ayant entraîné un
bouleversement de l’économie du contrat ».
Dans le contexte de l’épidémie de Covid-19 et des mesures prises par l’Etat pour y faire
face, les conditions tenant à l’existence d’un évènement imprévisible, extérieur aux parties,
et à la nécessité d’y faire face seront probablement satisfaites assez aisément.
En revanche, il conviendra de vérifier, dans chaque cas, l’existence d’un déficit d’exploitation
engendré par l’évènement imprévisible ainsi que celle du bouleversement de l’économie
du contrat8.
Les applications récentes de cette théorie par les juridictions administratives sont très rares.
Toutefois, la doctrine considère, de manière assez consensuelle, que l’imprévision conduit

à une répartition du déficit d’exploitation entre les parties, dans les proportions suivantes :
• la personne publique contractante est tenue d’absorber l’essentiel du déficit

d’exploitation engendré par la situation d’imprévision pour son délégataire ;
• le cocontractant assume une part limitée (généralement entre 5 et 10 %) de ce déficit,
afin de ne pas réduire par trop le risque d’exploitation qui lui incombe.
6. lorsque l’événement à l’origine du bouleversement économique du contrat s’inscrit dans la durée et/ou présente un ca-
ractère définitif, l’imprévision est alors susceptible de dériver en un cas de force majeure administrative, laquelle constitue
une impossibilité définitive de poursuivre l’exécution du contrat, susceptible de conduire à sa résiliation : CE Ass, 9 dé-
cembre 1932, Cie des tramways de Cherbourg, p, 1050 - CE, 14 juin 2000, Cne de Staffelfelden, p. 227 : « au cas où des cir-
constances imprévisibles ont pour effet de bouleverser le contrat et où les conditions économiques nouvelles ont créé une
situation définitive qui ne permet plus au concessionnaire d’équilibrer ses dépenses avec les ressources dont il dispose,
la situation nouvelle ainsi créée constitue bien un cas de force majeure et autorise à ce titre le concessionnaire, comme
d’ailleurs le concédant, à défaut d’un accord amiable sur une orientation nouvelle à donner à l’exploitation, à demander au
juge la résiliation de la concession avec indemnité s’il y a lieu ».
7. CE 5 novembre 1982, Société Propetrol, req. n° 19413.
8. CE, 21 octobre 2019, Société Alliance, req. n° 419155.
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Il est possible que l’épidémie Covid-19 puisse constituer un cas d’imprévision. Mais il
faudra impérativement que toutes les conditions soient réunies, ce qui dépendra de
chaque situation.
En particulier, le délégataire ne devra pas se contenter de justifier un manque à gagner.

Selon la jurisprudence et la doctrine administrative, il sera tenu de démontrer que
l’exécution du contrat est déficitaire.
Enfin, l’indemnisation au titre de l’imprévision se traduit par une répartition de la prise

en charge du déficit d’exploitation entre les parties, l’essentiel incombant à la personne
publique.
3.3. Fait du Prince
Le fait du prince est un évènement imprévisible résultant de la prise d’une mesure licite par
l’administration contractante, qui cause un préjudice au délégataire.
La mesure doit nécessairement émaner de l’administration contractante, sinon la théorie

du fait du principe ne trouvera pas à s’appliquer et c’est alors la théorie de l’imprévision qui
serait susceptible de s’appliquer.
Si les conditions du fait du prince sont réunies, le cocontractant a droit à une indemnisation
des préjudices directs et certains liés à cette mesure de l’autorité publique.
Constituant un fondement de responsabilité et non une cause d’exonération, le fait du

prince résulte d’une mesure régulièrement adoptée par l’autorité délégante et causant
un préjudice au délégataire.
Il n’est pas possible d’exclure que certaines décisions prises par l’autorité délégante,
dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire, puissent engager sa responsabilité sur
le fondement du fait du prince.
3.4. Mutabilité du service public
Le principe de mutabilité ou d’adaptabilité du service public est l’un des trois

principes communs à tous les services publics (principes de mutabilité, de continuité
et d’égalité).
Le principe de mutabilité du service public signifie qu’il doit s’adapter aux évolutions
de l’intérêt général et donc des besoins de la collectivité. Il s’agit de faire évoluer le
service public en fonction des nouvelles circonstances d’exercice.
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Concrètement, cela signifie qu’un contrat administratif, et donc une délégation de
service public, peut être unilatéralement modifié par l’administration, qui se réserve
le droit de changer les dispositions du contrat si l’intérêt général l’exige9.
Ainsi que cela est désormais codifié à l’article L. 6 du code de la commande publique :
« L’autorité contractante peut modifier unilatéralement le contrat dans les conditions

prévues par le présent code, sans en bouleverser l’équilibre. Le cocontractant a droit à une
indemnisation, sous réserve des stipulations du contrat ».
De manière générale, l’exercice de ce pouvoir de modification unilatérale est subordonné au

respect des règles relatives à la modification des contrats de délégation de service public,
telles que celles-ci sont aujourd’hui définies aux articles L. 3135-1 et s. du CCP.
Dans le cadre de l’épidémie Covid-19, l’autorité organisatrice délégante a la possibilité

de modifier unilatéralement le contrat de délégation de service public.
Toutefois, elle ne peut le faire que dans certaines limites. Par exemple, les modifications
financières apportées par une autorité délégante en faveur du délégataire ne sauraient
avoir pour effet de diminuer significativement le risque d’exploitation endossé par son
délégataire. En effet, l’ampleur de ces mesures pourrait remettre en cause la nature
même du contrat de délégation de service public. En cas de diminution trop importante
du risque d’exploitation, le contrat pourrait être requalifié de marché public, imposant
alors à l’autorité organisatrice de relancer une procédure de mise en concurrence
appropriée (cf point 4.1 du préambule).
3.5. Règle du service fait et interdiction des libéralités
La règle du service fait signifie que tout décaissement doit correspondre à l’existence d’une
dette.
Le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable

publique prévoit que les comptables publics sont tenus d’exercer un contrôle de la validité
de la créance qu’ils sont invités à payer. Ce contrôle porte sur la justification du service fait
et l’exactitude des calculs de liquidation.
Une exception à la règle du service fait est constituée par les versements constitutifs
d’avances, expressément envisagés par l’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 portant
diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats
soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas pendant
la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19.
9. L’existence de cette prérogative, qui a fait l’objet de débats doctrinaux, a été consacrée sans ambigüité par une importante
décision du Conseil d’Etat, CE, 2 février 1983, Union des transports publics urbains et régionaux, req. n° 34027, publié au
recueil Lebon.
Juin 2020
Au titre des règles protectrices des deniers publics figure également celle de l’interdiction
de principe faite aux personnes publiques de verser des sommes qu’elles ne doivent pas10
et qui, en matière contractuelle, implique notamment que le contrat ne peut valablement
prévoir le versement d’une indemnité, par la personne publique à son cocontractant, qu’à
condition que « le montant de l’indemnité, en tout état de cause, [soit] fixé de manière (…) [à] ce
qu’il n’en résulte aucune libéralité de la part de la personne publique »11 .
Dans le contexte de la crise sanitaire, le dispositif d‘activité partielle a été renforcé par les
pouvoirs publics, afin de soutenir financièrement les entreprises contraintes de réduire ou
de suspendre temporairement leur activité12.
Le secteur du transport public a été largement impacté par les mesures générales de
restrictions de déplacement et de fermeture des établissements d’enseignement. A l’instar
d’autres secteurs, les exploitants de transport public ont dès lors recours à l’activité partielle.
Ils bénéficient ainsi d’une allocation de la part de l’Etat, visant à indemniser les heures
chômées de leurs salariés mis en activité partielle.
Dans le cadre du règlement de l’impact de l’épidémie sur les contrats de délégation de

service public, les autorités délégantes doivent veiller à ne pas indemniser les heures
chômées qui auraient déjà fait l’objet d’une indemnisation au titre de l’activité partielle car
cela reviendrait à une double indemnisation, constitutive d’une libéralité.
Dans l’hypothèse d’une application de clauses contractuelles prévoyant un mécanisme de

réfaction des coûts (voir point 2.3.3 de la deuxième partie, seules les heures de conduite
effectivement réalisées sont en principe réglées au délégataire par l’autorité délégante, les
heures chômées étant alors déduites des sommes versées.
En revanche, dans l’hypothèse où ces clauses ne seraient pas appliquées – ou en l’absence

de telles clauses – le paiement des heures chômées devra faire l’objet d’une attention
particulière, afin d’éviter qu’elles ne soient indemnisées à la fois par l’Etat et par l’autorité
délégante.
La gestion des incidences de la crise sanitaire sur les délégations de service public
ne peut justifier la méconnaissance des règles protectrices des deniers publics que
constituent la règle du service fait et celle de l’interdiction des libéralités.
À cet égard, l’indemnisation des heures chômées de salariés mis en activité partielle
doit faire l’objet d’une vigilance particulière de la part de l’autorité délégante, au nom de
l’interdiction d’octroi de libéralités.
10. CE Sect. 19 mars 1971, Sieur Mergui, req. n° 79962, publié au recueil Lebon
11. CE Sect. 29 juin 2018, Préfet des Alpes-de-Haute-Provence, req. n° 402251, publié au recueil Lebon
12 Voir articles L. 5122-1 et suivants et R. 5122-1 et suivants du code du travail
Juin 2020
3.6. Exigence de loyauté des relations contractuelles
Depuis une dizaine d’années, la jurisprudence administrative s’appuie régulièrement sur le

principe de loyauté des relations contractuelles pour rappeler aux parties à un contrat de
délégation de service public que leurs engagements doivent être sincères et respectueux.
Par une décision du 4 octobre 2019, le Conseil d’État a récemment fourni une nouvelle
illustration de la jurisprudence topique « Béziers » relative aux effets du principe de loyauté
contractuelle dans le cadre d’un recours en contestation de validité du contrat administratif
entre parties (CE, 28 décembre 2009, n° 304802).
Les parties devront veiller au respect de cette exigence dans le cadre de l’exécution
financière des contrats de délégation de service public liée à la crise sanitaire.
Juin 2020
Deuxième partie : Méthodologie proposée pour régler l’exécution
financière des contrats de DSP dans le cadre de la crise sanitaire
Avant de présenter la méthodologie proposée pour aider les parties à un contrat de

délégation de service public à régler son exécution financière dans le cadre de l’épidémie
de Covid-19 (2), il convient, au préalable, de rappeler sous quelles formes, en pratique, les
discussions entre les parties peuvent se concrétiser (1).
1. Recommandations pratiques
1.1. L’organisation de temps d’échanges entre les différentes parties
Afin de gérer les conséquences de cette crise sanitaire sur l’exécution du contrat de
délégation de service public, des temps d’échanges entre les parties doivent être
régulièrement organisés.
Les contrats de délégation de service public organisent d’ailleurs très souvent des échanges
entre les parties visant, préalablement à la mise en œuvre effective de la modification, à bien
en mesurer les incidences et, le cas échéant, à en ajuster la teneur.
Un dialogue régulier entre les parties permettra d’appréhender au mieux les impacts de
cette crise et de s’accorder sur les mesures à mettre en œuvre afin de poursuivre l’exécution
du contrat au regard des mesures étatiques prises pour limiter la propagation de l’épidémie
liée au covid-19.
Dans le cadre de la gestion de la crise liée au Covid-19, l’autorité organisatrice délégante

a été amenée et sera amenée à prendre plusieurs décisions. La première décision arrêtée
par cette dernière a généralement été celle portant sur la réduction de la consistance des
services de transport. Par ailleurs, les parties seront respectivement tenues de prendre
d’autres décisions portant sur l’exécution ou les aspects financiers du contrat.
Face à la multiplication de ces décisions, il peut être recommandé d’établir un inventaire

permettant de retracer les évolutions relatives à la consistance de l’offre des services de
transport ou à toute autre modification des obligations contractuelles du délégataire.
Cet inventaire permettrait d’avoir une vue d’ensemble des décisions qui ont été prises au
cours de la crise, ce qui facilitera les éventuelles modifications du contrat ou encore les
évolutions relatives aux modalités financières.
Il pourrait également être demandé au délégataire de tenir un inventaire des conséquences

de la crise sanitaire et des adaptations apportées au service sur ses charges et ses produits
(conséquences positives et négatives) et de transmettre régulièrement cet inventaire mis à
jour.
Juin 2020
1.2. Point d’attention relatif à la saisine du comité des partenaires
Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des

mobilités (appelée « LOM »), l’article L. 1231-5 du code des transports impose aux autorités
organisatrices de créer un comité des partenaires composé, a minima, de représentants
d’usagers et de représentants d’employeurs.
Pour rappel, depuis l’entrée en vigueur de la LOM, les autorités organisatrices de la mobilité
(AOM) et les autorités organisatrices de la mobilité régionale (AOMR) sont obligées de créer
ce comité des partenaires.
Cette disposition les oblige à saisir pour avis le comité des partenaires, notamment, en cas
de modification substantielle de l’offre de transport.
Or, au regard de la crise sanitaire et des conséquences qui vont probablement s’inscrire
dans le temps, l’offre de transport risque d’être substantiellement modifiée.
Même si la réunion de ce comité des partenaires dans cette situation exceptionnelle parait
difficilement envisageable à ce jour pour les autorités organisatrices, la saisine de ce comité
des partenaires deviendra obligatoire si les mesures de protection devant être mises en
œuvre à l’égard des usagers s’inscrivent dans la durée et modifient ainsi substantiellement
l’offre de transport.
L’organisation de temps d’échanges réguliers avec le délégataire est nécessaire pour

appréhender au mieux les impacts de la crise sanitaire sur le contrat.
En cas de multiplication des décisions de part et d’autre, il est préconisé d’établir un

inventaire de toutes les mesures prises par l’autorité délégante et le délégataire et d’en
assurer le suivi.
Enfin, rappelons que la saisine du comité des partenaires créé par la LOM pourrait, selon
les mesures engagées par l’autorité délégante, être obligatoire avant toute modification
substantielle de l’offre de transport.
2.Process décisionnel et gestion des incidences du Covid-19
2.1. Présentation générale
La crise sanitaire s’est traduite et pourrait continuer à se traduire à l’avenir par une
modification des obligations contractuelles et, plus généralement, par une évolution de
l’« environnement » dans lequel le contrat est exécuté. Ces circonstances peuvent affecter,
potentiellement de manière substantielle, l’équilibre économique du contrat.
Juin 2020
Les configurations susceptibles de se présenter sont, pour l’essentiel, de deux ordres :
• face à la situation de crise sanitaire et aux mesures d’exception adoptées par l’Etat -
jusqu’au 11 mai 2020 et même après -, les autorités organisatrices ont tout d’abord pu
décider elles-mêmes, dans la sphère contractuelle :
‐ une modification de la consistance des services (la plupart du temps, une

réduction de l’offre, pour l’adapter à la réduction des besoins de la population,
en conséquence des mesures restrictives des libertés individuelles adoptées par
l’Etat) ;
‐ une modification, éventuelle, des conditions tarifaires d’utilisation des services

délégués (remboursement total ou partiel des abonnements, parfois même
gratuité du réseau, etc.) ;
‐ d’imposer des contraintes particulières à leurs exploitants13, tendant notamment

à rendre possible le respect des règles de distance interpersonnelle entre les
usagers (aménagements intérieurs des véhicules, tels que des marquages au sol,
mise à disposition des usagers de masques et/ou gels hydroalcooliques, etc.).
• du fait de la crise sanitaire, et donc pour des raisons extérieures aux parties14, la
fréquentation des services et, par suite, les recettes générées par son exploitation ont
pu chuter ; les coûts d’exploitation, pour la part des services continuant à être effectués,
se sont renchéris du fait des mesures d’exception à mettre en place par les exploitants,
notamment pour assurer la protection de leurs salariés. Ces situations pourraient
se prolonger, de manière assez durable, compte tenu de l’évolution anticipée des
comportements individuels.
La crise sanitaire a des répercussions sur l’exécution financière d’un contrat de DSP.
Pour savoir comment les traiter juridiquement, il convient de distinguer deux situations
différentes :
- La situation où les perturbations procèdent d’une décision de l’autorité organisatrice

(2.3),
- La situation où les perturbations procédent de causes extérieures aux parties (2.4).
Préalablement, une représentation graphique des schémas de décisions permet

d’illustrer le propos (2.2).
13. Parfois pour garantir le respect des mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le
cadre de l’état d’urgence sanitaire (v. notamment, Décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales
nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire).
14. Même si, on le verra, les décisions des autorités organisatrices ont également, la plupart du temps, elles-mêmes eu une
incidence sur les recettes d’exploitation, notamment en cas de modification de la consistance des services.
Juin 2020
2.2 Schéma de décisions selon le type de contrats de DSP
L’arbre décisionnel ci-dessous a pour principal objectif d’illustrer le cheminement

d’adaptation contractuelle selon les spécificités du contrat de délégation de service public.
DSP
DSP DSP
classique à forfait de
à CCF charges
Pas de clause Clause Pas de clause Clause

spécifique spécifique spécifique spécifique
Rencontre des Rencontre des Adaptation Adaptation

parties pour Adaptation Adaptation parties pour forfait de l’engagement
analyse des impacts des charges des recettes analyse des impacts de charges de recettes
Principes de Adaptation tunnel Application recette Principes de Adaptation tunnel Application recette
valorisation à d’évolution des kilométrique marginale valorisation à d’évolution des kilométrique marginale
définir charges ou clause ou mécanisme définir charges ou clause ou mécanisme
génériques ? spécifique ? génériques ? spécifique ?
Charges Charges spécifiques Charges Charges spécifiques

Volumétrie des Compensation Compensation des Volumétrie des
supplémentaires supplémentaires supplémentaires supplémentaires
services non par AO remboursements services non
pour services (mesures sanitaires, pour services (mesures sanitaires,
effectués perte de recettes ? d’abonnements ? effectués
spécifiques (ex TAD) métériels...) spécifiques (ex TAD) métériels...)
Bilan net des charges Bilan net des charges

Suivi des unités Unités induites après Période analysée / Suivi des unités Unités induites après
Période COVID
d’oeuvre par jour d’oeuvre par jour déductions charges prise d’effet d’oeuvre par jour d’oeuvre par jour déductions charges
économisées économisées
Valorisation Valorisation Valorisation Valorisation Valorisation Valorisation Valorisation Valorisation

financière financière financière financière financière financière financière financière
2.3. 1ère situation : l’appréhension des modifications décidées par l’autorité organisatrice
S’agissant des perturbations qui résultent d’une décision de l’autorité organisatrice, deux
principaux cas de figure peuvent être distingués :
• le cas dans lequel le contrat contient des clauses prévoyant spécifiquement les
modifications de la nature de celles décidées par l’autorité organisatrice du fait de la
crise sanitaire (en particulier, la modification de l’offre kilométrique), et qui traitent des
conditions financières de mise en œuvre de ces modifications (2.3.1) ;
• le cas dans lequel le contrat ne contient pas de clause traitant spécifiquement de ces
modifications ou se borne à prévoir le principe d’une rencontre entre les parties pour
s’accorder sur les conditions financières de la modification (2.3.2).
Des principes d’appréciation des incidences financières peuvent enfin être dégagés pour
illustrer le propos (2.3.3).
Juin 2020
2.3.1. L’application des clauses contractuelles, en cas de modifications décidées par
l’autorité organisatrice
Les mécanismes les plus classiques distinguent les conséquences des modifications
de l’offre kilométrique en fonction de l’ampleur de la modification par rapport à l’offre
contractuelle.
Il s’agit d’étudier les clauses de « tunnels » :
• les contrats prévoient souvent un premier « tunnel », généralement compris entre - 1 +

2 % de l’offre kilométrique, au sein duquel les parties sont convenues que la modification
reste sans incidence sur leurs obligations financières respectives ;
• un deuxième tunnel, généralement compris entre - 1 à - 5 % et + 2 à + 5 % de l’offre

kilométrique, au sein duquel les parties ont prévu précisément l’incidence financière
de la modification de l’offre kilométrique (clause de réexamen), parfois en prenant pour
hypothèse que les charges fixes couvertes par la contribution financière de l’autorité
publique devraient rester identiques (l’ampleur limitée de la modification ne rendant
pas nécessaire de nouveaux investissements, notamment) ;
• au-delà de ce deuxième tunnel, le contrat peut avoir prévu soit simplement le

principe d’une rencontre, soit plus exceptionnellement une méthode de détermination
des incidences financières, permettant le plus souvent d’appréhender la variation des
charges variables et fixes induite par la modification.
Il s’agira ainsi d’examiner les clauses contractuelles à cet égard, de les rapporter à
l’ampleur des modifications décidées par l’autorité organisatrice pour faire face à la
crise sanitaire et d’établir, au terme d’une concertation avec l’exploitant, dans quel
régime contractuel l’on se trouve pour en faire application.
Soulignons que les clauses contractuelles font le plus souvent référence à l’appréciation
des modifications apportées à la consistance des services à l’échelle de l’année et qu’en
pareil cas, il convient de tenir compte de l’ensemble des ajustements qui ont été décidés
avant le 11 mai 2020, de ceux qui l’ont été pour la période postérieure au 11 mai 2020 et, le
cas échéant, d’anticiper ceux qui pourraient l’être par la suite, notamment un renforcement
– ponctuel ou pérenne – de l’offre contractuelle pour permettre le respect des règles de
distance interpersonnelle.
En effet, s’il y a eu une réduction importante des services pendant la période allant du 16
mars au 10 mai, puis une adaptation de l’offre entre le 11 mai et la fin du mois de juin et enfin,
un retour à la normale (voire une augmentation de l’offre par rapport à la situation initiale),
il ne sera possible de mesurer l’impact sur l’offre kilométrique annuelle qu’au moment du
retour à la normale dans les transports publics.
C’est pourquoi, la présence de telles clauses, lorsqu’elles prévoient que les modifications
à la consistance des services sont à apprécier à l’échelle d’une année, pourrait justifier de
Juin 2020
reporter15 la détermination des conséquences financières de la crise sanitaire à une période
à laquelle les parties disposeront d’un recul suffisant pour en apprécier les conséquences
globales à l’échelle de l’année, sur l’offre kilométrique effective.
Précisons également que le fait que les clauses contractuelles prévoient précisément
les conséquences d’une modification de l’offre kilométrique ne signifie pas que ces
clauses permettent systématiquement de traiter l’ensemble des incidences de la crise
sanitaire sur l’exécution du contrat.
Ainsi, leur application ne permettra, dans la plupart des cas, que de traiter d’une partie de
ces incidences, renvoyant les parties à l’application de règles et concepts plus généraux en
ce qui concerne les incidences non spécifiquement couvertes par les clauses du contrat.
Les contrats de délégation de service public de transport comportent très souvent des
clauses qui encadrent les conditions dans lesquelles certaines modifications peuvent
être mises en œuvre : il revient donc aux parties d’examiner en premier lieu les clauses
contenues au sein de leur contrat de délégation de service public.
Il peut être conseillé :
- de prévoir une rencontre entre les parties, afin qu’elles puissent échanger les
informations en leur possession et les analyses qui ont pu être menées afin que chacun
ait connaissance de la situation. Ces échanges permettront d’identifier les clauses
contractuelles applicables.
- de ne pas se précipiter dans la détermination des conséquences financières de la

crise sanitaire liée au covid-19 et d’attendre d’avoir le recul nécessaire pour apprécier
les conséquences globales de cette crise sur le contrat de délégation de service public.
2.3.2. L’appréhension des conséquences non prévues par le contrat, en cas de modifications
décidées par l’autorité organisatrice
Il est probable que, parmi les modifications décidées par l’autorité organisatrice (consistance
de l’offre, conditions tarifaires, etc.), le contrat ne prévoie pas l’intégralité des conséquences
financières à y attacher, soit que le principe de ces modifications ne soit pas expressément
prévu par le contrat, soit que celui-ci n’en prévoie pas les conséquences financières, ou
renvoie à une discussion entre les parties.
Pour illustrer cette situation, tel pourrait notamment être le cas de mesures arrêtées par
l’autorité organisatrice en application de l’article 6, I du décret n° 2020-548 du 11 mai 2020
prescrivant les mesures générales pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de
l’urgence sanitaire.
15. Sauf à ce que le délégataire soit confronté à une situation difficilement tenable financièrement, pouvant justifier une
réaction plus rapide.
Juin 2020
En effet, ces dispositions imposent aux autorités organisatrices de la mobilité d’ « organiser »
en concertation avec les autres parties prenantes (collectivités intéressées, employeurs,
associations d’usagers et exploitants) « les niveaux de services et les modalités de circulation
des personnes présentes dans les espaces et véhicules affectés au transport public de
voyageurs, ainsi que l’adaptation des équipements, de nature à permettre le respect » des
mesures barrière et des règles de distance interpersonnelle.
Sauf accord des parties16 , l’autorité délégante peut décider de modifier unilatéralement
le contrat de délégation de service public pour déterminer les incidences financières
des mesures qu’elle a adoptées.
Comme précisé plus haut, le délégataire a droit au maintien de l’équilibre financier du

contrat et à une indemnisation du préjudice subi, le cas échéant.
Ces règles imposent ainsi en principe à l’autorité délégante qui fait usage de son
pouvoir de modification unilatérale de compenser les effets de sa décision sur
l’équilibre financier du contrat17.
Il convient de préciser que le recours à la notion même d’« équilibre » du contrat suppose
que la modification décidée par la personne publique ait un impact non négligeable sur les
coûts supportés par le délégataire et/ou la rémunération qu’il est en situation de percevoir
pour qu’il y ait droit à indemnité.
En conséquence, cela semble exclure une approche exclusivement arithmétique qui

tendrait à assurer un droit, au bénéfice du délégataire, à la compensation de toute
dégradation des conditions financières de l’exécution du contrat, aussi minime soit-elle.
Autrement dit, la modification décidée par la personne publique est supposée affecter de
manière suffisamment significative l’exécution du contrat pour que l’on puisse considérer
que son équilibre financier est lui-même impacté et que des mesures propres à le rétablir
doivent être mises en œuvre.
En toute hypothèse, dès lors que le délégataire est en droit de bénéficier d’une
compensation, la validité juridique de celle-ci est conditionnée à ce qu’elle n’excède pas
ce qui est nécessaire au rétablissement de l’équilibre financier du contrat.
Ainsi, en pratique, une analyse précise doit être conduite par les parties pour déterminer les
conséquences financières de la modification décidée par l’autorité délégante, de manière
16. Une prudence particulière devra néanmoins être observée, en cas d’ajustement convenu d’un commun accord, aux
incidences des modifications, au regard de leur durée et de leur ampleur, surtout s’il en résulte une modification de l’économie
générale du contrat, par une suppression ou une limitation excessive du risque d’exploitation par exemple. La prévision des
parties étant nécessairement limitée, la prudence commande, s’il est recouru à l’avenant, d’en limiter dans le temps les effets.
17. Le rapporteur public, M. Gilles Pellissier, signalait à cet égard, dans ses conclusions sur la décision Commune du
Mont-Saint-Michel (CE, 9 mars 2018, req. n° 4009972), qu’en cas de modification des conditions d’exécution d’un service, il
appartient « aux parties de décider des modalités de la compensation des surcoûts que représente pour le délégataire cette
modification des conditions d’exécution du service, tout en préservant l’équilibre économique initial du contrat : soit une
hausse des tarifs strictement limitée à ce qui est nécessaire pour la compenser ; soit un prix versé par le [délégant], qui ne
devra pas davantage excéder le surcoût que représente cette modification ».
Juin 2020
à déterminer la compensation due au délégataire pour faire face au déséquilibre engendré
par la modification.
Si le contrat de délégation de service public ne prévoit pas de clause applicable en

l’espèce, il revient aux parties de se référer aux règles générales applicables à la
modification unilatérale de ces contrats par l’autorité délégante.
Attention, le délégataire a droit au maintien de l’équilibre financier du contrat et à une

indemnisation du préjudice subi, le cas échéant.
Dès lors, l’autorité délégante usant de son pouvoir de modification unilatérale doit
compenser les effets de sa décision sur l’équilibre financier du contrat. Pour autant, cette
indemnisation ne doit pas avoir pour objet d’indemniser le délégataire au-delà de ce qui
est nécessaire pour rétablir l’équilibre financier du contrat.
Les parties doivent donc procéder à une analyse précise des conséquences financières
de la modification décidée par l’autorité délégante.
2.3.3. Principes de détermination des incidences financières
Les incidences financières de la crise sanitaire peuvent affecter tant les charges supportées
par le délégataire que ses recettes :
En matière d’évaluation des incidences financières sur les charges, l’autorité délégante
devra veiller, quel que soit son type de contrat à bien identifier de façon contradictoire et
partagée avec son délégataire :
• les services non réalisés traduits en unités d’œuvre (kilomètres en ligne et HLP, heures
de conduite non effectuées) pour chaque typologie de service (lignes de bus, tramway,
Métro, transports scolaires, TAD),
• les éventuelles prestations non réalisées (location vélos par exemple),
• les charges spécifiques supplémentaires assumées (mesures sanitaires, produits,

équipements des véhicules, signalétique, etc.)
Juin 2020
Le schéma ci-après précise les méthodes et conseils pour l’approche de réfaction financière
de l’offre de services non réalisée, selon le dispositif contractuel le plus couramment
rencontré.
EVALUATION DES CHARGES À DÉDUIRE DE LA CFF

OU DU FORFAIT DE CHARGES
HYPOTHÈSE (LA PLUS COURANTE) D’UNE RÉFACTION

DES SEULS COÛTS VARIABLES
• Nombre de kilomètres non réalisés (en ligne Les coûts de roulage comprennent généralement les
Coûts et HLP) par activité (bus, cars, tramway, coûts d’entretien...
métro...) et par type de véhicule Vérifier si maintien d’une prestation de
roulage • Application des coûts de roulage contractuels maintenance via la présence de tout ou partie du
par type de véhicule personnel d’atelier
Vérifier la définition contractuelle des heures de conduite

• Nombre d’heures de conduite non effectuées
(heures en lignes, heures payées ?) avant application aux
Coûts de sur la période
heures indiquées par le délégataire.
• Application des coûts de conduite
conduite Conseil : stricte application du contrat sans prise
contractuels aux heures non effectuées
en compte du recours éventuel au chômage partiel
• Nombre de kilomètres non réalisés (km en Les coûts de roulage comprennent généralement les
Subdélégation ligne et HLP) par activité coûts d’entretien...
• Nombre d’heures de conduite non réalisées Vérifier si maintien d’une prestation de
d’exploitation maintenance via la présence de tout ou partie du
personnel d’atelier
• En cas de régime concessif, et en règle Vérifier les conditions contractuelles liées au

générale, les coûts véhicules sont considérés financement des coûts véhicules en cas de réduction
Coûts liés comme des coûts fixes et restent financés par de l’offre de services.
aux véhicules l’AO au délégataire
En matière d’évaluation des incidences sur les recettes, l’approche stratégique pourra être
totalement différente selon que l’on se situe dans un contrat de délégation de service public
« classique » (avec une contribution financière forfaitaire « CFF ») ou à forfait de charges :
Incidences sur les recettes

DSP à forfait de charges DSP « classique » (à CFF)
• En principe, l’impact trésorerie devrait être nul • Les parties pourraient se rencontrer pour
pour le délégataire (cf. simulations financières identifier dans un premier temps les pertes
en partie 3) de recettes directes (souvent par rapport à la
• L’estimation des impacts de pertes de recettes même période de l’année n-1 lorsque que l’offre
pourrait bien sûr être observé en fin de période de services reste comparable toutefois)
offre réduite « COVID », mais les impacts annuels • En fonction du poids représenté par les recettes
pourraient utilement être analysés en fin d’année non perçues, elles pourraient, le cas échéant,
2020, voire en début d’année n+1, pour ajuster envisager des mesures d’indemnisation ou
l’engagement annuel de recettes du délégataire. d’avance de trésorerie avant une nouvelle
rencontre, en fin d’année 2020, permettant
une période d’analyse plus conséquente des
tendances de fréquentation et recettes.
Juin 2020
2.4. 2ème situation : Le traitement des autres incidences éventuelles de la crise
sanitaire sur l’exécution du contrat (hors décision de l’autorité délégante)
La situation de crise sanitaire peut entraîner une dégradation de l’économie du contrat

qui ne résulte pas d’une décision de l’autorité délégante et dont le traitement n’est pas
spécifiquement prévu par le contrat18 .
Par exemple, la crise sanitaire peut provoquer une baisse substantielle de la fréquentation
dans les transports publics, étant précisé que cette baisse pourrait se prolonger, dans les
mois à venir.
Cette dégradation peut être la conséquence des mesures adoptées par l’Etat (restrictions
des déplacements individuels, fermetures de nombreux établissements recevant du public,
y compris au-delà du 11 mai 2020), ou simplement liée à l’existence de l’épidémie et de
l’évolution des comportements individuels qu’elle induit.
Le délégataire peut alors chercher à se prévaloir, s’il estime que les conditions en sont
réunies, de la théorie de l’imprévision.
Concrètement, l’imprévision pourrait s’appliquer :
- d’une part, aux pertes de recettes dont on peut considérer qu’elles ne sont pas
imputables aux décisions de l’autorité délégante ;
- d’autre part, aux surcoûts engendrés par la crise sanitaire sur l’exécution du
contrat, dans la mesure où ceux-ci ne sont pas non plus imputables à une décision
de l’autorité délégante (par exemple, le renforcement de mesures d’entretien, la
fourniture d’équipements de protection aux salariés et, le cas échéant, aux usagers,
etc.).
En pareil cas, il appartient au délégataire de démontrer que l’impact financier résiduel19

du contexte de crise sanitaire sur l’exécution du contrat a engendré par lui-même un
bouleversement de l’économie du contrat, qui se traduit par un déficit d’exploitation – même
temporaire – mais qui rend nécessaire une indemnisation pour préserver la capacité du
délégataire à assumer ses obligations.
Une vigilance doit être portée sur l’ampleur des incidences susceptibles de faire l’objet
d’une indemnisation au titre de l’imprévision20 :
Si les incidences liées à la crise sanitaire (hors décision de l’autorité organisatrice) ne

se traduisent pas par un déficit d’exploitation, mais simplement par une perte de marge
financière quand bien même l’équilibre du contrat serait sérieusement affecté, celles-
ci ne sauraient faire l’objet d’une indemnisation de la part de l’autorité délégante.
En conséquence, elles devraient être assumées par le délégataire (sauf si des clauses
contractuelles prévoient un traitement différent).
18. À tout le moins pas autrement que par une clause de rencontre entre les parties.
19. Au sens où il s’agit de saisir le seul impact du contexte de crise sanitaire hors décision de l’autorité délégante
20. Prévue par l’article L. 6 du code de la commande publique ; Voir également la notion d’imprévision dans la première partie
du guide
Juin 2020
S’il demeure, au résultat de ce bouleversement, un déficit d’exploitation – que l’on imagine
essentiellement lié à une baisse durable de la fréquentation et des recettes –, il incombe en
principe à l’autorité délégante de le supporter pour l’essentiel, en laissant néanmoins une
part au délégataire.
À cet égard, la jurisprudence n’a pas défini de règle précise s’agissant de la répartition du
déficit entre les parties.
Toutefois, il convient de tenir compte d’une pluralité de circonstances, notamment de la

situation financière du délégataire, des perspectives financières offertes par le contrat au-
delà de la période d’imprévision et des résultats de l’exploitation avant le début de la crise
sanitaire.
Le régime de l’imprévision étant de permettre au délégataire de poursuivre l’exécution de

ses obligations, l’équilibre retenu par les parties doit être arrêté de manière à préserver cette
capacité du délégataire. L’article L. 6 du CCP précise toutefois qu’un bouleversement même
temporaire de l’économie du contrat suffit, dès lors qu’il se traduit par une situation de déficit.
D’après la doctrine21 qui semble avoir adopté une position commune et au regard notamment
d’une application jurisprudentielle relativement récente de cette théorie, une part comprise
en 5 et 10 % du déficit devrait être laissée à la charge de l’exploitant22, l’autorité publique
contractante en assumant ainsi la très grande majorité. Mais il ne s’agit là que d’un référentiel
indicatif qui ne peut exclure une appréciation au cas par cas.
Il est probable que la baisse de la fréquentation résulte souvent de manière

concurrente de la décision de l’autorité organisatrice de modifier l’offre de transport et
de paramètres extérieurs aux parties (décisions de l’Etat, baisse spontanée de l’usage
des transports en commun), dont il importera de chercher à établir la part causale
dans la baisse des recettes, afin d’isoler ce qui est directement lié aux circonstances
extérieures aux parties et qui doit, seul, être pris en compte au titre du régime de
l’imprévision.
Eu égard aux effets, potentiellement durables, de la crise sanitaire sur la fréquentation

des services, il apparaît également important, pour les parties, de mettre en place des
modalités de suivi régulier des indicateurs de fréquentation, notamment, de manière à
pouvoir prendre les mesures appropriées dès lors qu’elles deviendraient nécessaires, ou
qu’il conviendrait de les réviser.
21. Voir, notamment, les auteurs des Grands arrêts de la jurisprudence administrative (GAJA) sur CE, 30 mars 1916, Cie
générale d’éclairage de Bordeaux, cités par G. Pellissier dans ses conclusions sur CE, 21 octobre 2019, Société Alliance, req.
n° 419155. Voir également L. Richer et F. Lichère, Droit des contrats administratifs, LDGJ, 10ème éd. p. 281, évoquant la prise en
charge de 90 % du déficit par l’autorité publique contractante, précisant que « cette part peut être diminuée en considération
de la plus ou moins grande diligence du cocontractant ».
22. Voir également, pour une décision fixant à 5 % du déficit le montant laissé à la charge du délégataire : CE, 14 juin 2000,
Cne de Staffelfelden, p. 227.
Juin 2020
En ce sens, il est possible qu’au sortir de la période de confinement, les conditions d’application
de l’imprévision ne soient pas réunies, mais qu’elles le deviennent quelques semaines ou
quelques mois après le 11 mai 2020.
2.5. Règlement des incidences financières
En fonction de l’incidence financière à régler et de son origine (modification résultant d’une

décision de l’autorité délégante ou incidence de la crise sanitaire elle-même sur l’exécution
du contrat), les modalités de règlement pourront varier et il ne sera pas toujours nécessaire
de conclure un avenant.
En premier lieu, lorsque les impacts de la crise sanitaire ne nécessiteront pas de modifier
le contrat de délégation de service public, l’indemnisation versée au délégataire pourra
résulter d’une décision de l’autorité délégante (voir point 2.3.2 ci-dessus). Dans ce cas, les
parties ne seront pas tenues de conclure un avenant.
En effet, il est probable que certaines modifications décidées par l’autorité organisatrice
puissent être traitées rapidement sans difficulté particulière.
Exemples :
Tel serait le cas, par exemple :
- du remboursement des abonnements des usagers dont on peut supposer que

l’estimation financière ne devrait pas poser de difficulté particulière,
- ou encore d’une modification dont les conséquences financières seraient très
précisément envisagées par le contrat.
Lorsque les conséquences financières des modifications sont précisément envisagées par
le contrat, il s’agit alors d’appliquer purement et simplement les clauses contractuelles (voir
illustration au point 2.3.3 ci-dessus).
Dans cette hypothèse, un règlement relativement rapide semble pouvoir être envisagé.
En deuxième lieu, lorsque les impacts de la crise sanitaire nécessiteront de modifier le

contrat de délégation de service public23, les parties devraient dès lors conclure un avenant.
En tout état de cause, chaque hypothèse devra toujours faire l’objet d’une analyse spécifique.
Exemples :
Sans pouvoir lister toutes les hypothèses dans lesquelles la conclusion d’un avenant
pourrait être envisagée, on peut d’ores et déjà en identifier certaines :
- Modification durable de l’offre à l’initiative de l’autorité organisatrice24,

- Modification de la politique tarifaire par l’autorité organisatrice
23. Pour rappel, un avenant est un contrat ayant vocation à modifier un contrat en cours d’exécution.
24. Sauf à ce que celle-ci corresponde, dans sa totalité, à l’une des évolutions couvertes par les prévisions contractuelles.
Juin 2020
- Impacts durables constatés sur le niveau de fréquentation et de recettes, rendant
nécessaire une révision des engagements du délégataire sur ce point.
Dans ces cas de figure, il s’agira davantage de traiter les conséquences plus durables
de la crise sanitaire sur le contrat, postérieures à la période de confinement.
Concernant les engagements de fréquentation et de recettes par exemple : à ce

jour, il semble difficile de mesurer l’impact général de l’épidémie sur les recettes du
délégataire ; en fonction de l’évolution de l’épidémie durant les prochains mois et des
mesures commerciales prises par le délégataire pour favoriser le retour sa clientèle, la
fréquentation des transports publics et par suite, le niveau de recettes seront plus ou
moins impactés.
C’est pourquoi, comme conseillé au point 2.3.3 ci-dessus, s’il est envisagé de modifier le
contrat sur ce point, une rencontre en fin d’année 2020, permettrait une période d’analyse
plus conséquente et significative des tendances de fréquentation et recettes.
À ce stade, il est donc recommandé aux parties de ne pas se précipiter pour conclure un
avenant en vue de régler la situation née d’une crise sanitaire dont les effets peuvent se
poursuivre et varier considérablement.
En effet, il pourrait s’avérer délicat, voire risqué, au regard du risque d’exploitation qui doit être
supporté par le délégataire, de modifier dès à présent, par avenant, le contrat de délégation
de service public initial, sur toute sa durée d’exécution, alors même que :
- tous les impacts avec leur origine et leur ampleur ne sont pas encore précisément
connus des parties ;
- le délégataire devra jouer un rôle actif dans la reconquête de la clientèle en déployant
une stratégie et des actions commerciales ciblées.
Enfin, il peut être utile de rappeler qu’en application de l’article L. 1411-6 du code général
des collectivités territoriales, tout projet d’avenant venant modifier un contrat de délégation
de service public doit intervenir après un vote de l’assemblée délibérante et si ce projet
d’avenant entraine une augmentation de plus de 5% du montant global du contrat alors la
commission de délégation de service public doit être saisie pour avis25.
En troisième lieu, en l’absence de modification à apporter au contrat de DSP, et en cas de

différend, les parties pourront être amenées à recourir à une transaction26.
Cette voie pourrait être privilégiée notamment dans l’hypothèse où il s’agirait principalement
de régler les incidences financières passées de la crise sanitaire et où les parties estimeraient
soit que la situation à venir ne devrait pas engendrer de nouveau déséquilibre, soit qu’elles
25. Cependant, l’ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l’épidémie de
covid-19 est venue modifier l’ordonnance précitée n° 2020-319 du 25 mars 2020 en y intégrant l’article 6-1. Ce nouvel article
prévoit que les projets d’avenants qui ont pour effet d’augmenter de plus de 5% le montant global d’une délégation de
service public ne sont pas soumis à l’avis de la commission de délégation de service public.
26. Pour le recours à la transaction, voir la circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction
pour régler amiablement les conflits
Juin 2020
ne sont pas en mesure de l’évaluer avec suffisamment de précision pour en régler d’avance
les incidences par avenant.
Selon les hypothèses, et en fonction du contexte, l’indemnisation du délégataire

pourra résulter de l’application des clauses contractuelles, d’une décision de l’autorité
délégante, ou encore de la conclusion d’un protocole transactionnel en cas de différend.
Dans certains cas de figure, les discussions entre l’autorité délégante et le délégataire se
traduiront, à terme, par la conclusion d’un avenant.
Avant de franchir cette étape essentielle, il est recommandé de ne pas modifier trop
rapidement le contrat, ne serait-ce que pour mesurer, à moyen terme et le mieux
possible, les impacts réels de la crise sanitaire sur le contrat.
3.Tableau synthétique
Le tableau suivant présente une synthèse des principaux points d’attention ; il ne saurait
toutefois être totalement exhaustif, en raison de la diversité des situations contractuelles et
contextuelles.
Modifications décidées Incidences de la crise

par l’AO sanitaire sur l’exécution
du contrat (hors celles
résultant d’une décision
de l’AO)
Types Modifications de la consistance des ser- Diminution de la fréquentation des ser-
vices vices et baisse de recettes en corréla-
d’incidences à tion
Modifications éventuelles des condi-
traiter tions tarifaires d’utilisation des services Augmentation des coûts d’exploitation
(remboursement total ou partiel des non imputables à une décision de l’au-
abonnements, gratuité du réseau) torité organisatrice (par exemple, en rai-
son des mesures prises pour la protec-
Contraintes particulières imposées à tion des salariés)
l’exploitant
Attention ! Ces incidences pourraient se
prolonger dans le temps.
Fondement Soit, le contrat prévoit des stipulations Imprévision

permettant de traiter des incidences fi- Article L.6, 3° du code de la commande
pour traiter nancières de la modification (exemple : publique
clauses de tunnel)
l’incidence
financière Soit, il n’en prévoit pas, et l’on se réfère
aux règles générales relatives à la mo-
dification unilatérale des contrats admi-
nistratifs, qui prévoient un droit au main-
tien de l’équilibre financier du contrat
(article L.6, 4° du code de la commande
publique)
Juin 2020
Modifications décidées Incidences de la crise
par l’AO sanitaire sur l’exécution
du contrat (hors celles
résultant d’une décision
de l’AO)
Points d’attention Le droit au maintien de l’équilibre

financier du contrat est toutefois
Démonstration du déficit d’exploi-
tation, même temporaire, qui rend
conditionné par une modification nécessaire une indemnisation pour
décidée par la personne publique qui préserver la capacité du délégataire à
doit avoir un impact non négligeable assumer ses obligations.
sur les coûts supportés par le
délégataire.
Si le délégataire se limite à justifier la
La compensation du préjudice du perte de sa marge financière, cela ne
délégataire ne doit pas excéder ce suffit pas pour démontrer la nécessi-
qui est nécessaire au rétablissement té d’une compensation financière de
de l’équilibre financier du contrat l’autorité organisatrice délégante. En
effet, la perte de marge financière doit
être assumée par l’exploitant, dans le
cadre d’un contrat de DSP.
Le délégataire doit démontrer un dé-

ficit d’exploitation lequel est supporté
essentiellement par l’autorité délé-
gante. En application de l’imprévision,
une part du déficit devrait être laissée
à la charge du délégataire (entre 5 et
10%, à apprécier toutefois au cas par
cas).
La baisse de la fréquentation (et donc,

par suite, des recettes) pourra résulter
à la fois de décision de l’AO et de pa-
ramètres extérieurs aux parties.
Seul le déficit directement lié aux cir-

constances extérieures aux parties
peut être pris en compte au titre de
l’imprévision.
Quand traiter ? Lorsque les clauses contractuelles

permettent de régler la situation,
Il est possible qu’en sortant de la
période de confinement (11 mai),
notamment lorsque les clauses de les conditions d’application de
tunnel trouveront à s’appliquer, il l’imprévision ne soient pas réunies,
peut être préconisé d’attendre un mais qu’elles le deviennent quelques
peu, afin d’avoir un recul suffisant, semaines ou mois après le 11 mai
pour déterminer les conséquences 2020.
financières et pouvoir apprécier les
conséquences globales à l’échelle
de l’année, sur l’offre kilométrique
effective.
Juin 2020
Troisième partie : Exemples de cas de figure
Les développements suivants ont vocation à illustrer les impacts de la crise sanitaire sur
l’exécution des contrats de DSP, selon qu’ils sont à forfait de charges ou à contribution
financière forfaire (CFF).
Il est procédé à une distinction des périodes envisagées :
- La période nominale, avant la crise sanitaire,

- La période de confinement,
- La période de déconfinement progressif,
- La période de retour à l’offre normale.
Les illustrations qui suivent sont basées sur deux exemples de contrats de DSP conclus par
une autorité organisatrice de la mobilité, qui lève du versement mobilité.
1. DSP à forfait de charges

Rémunération du délégataire :
forfait de charges
35M€ Schéma financier d’une DSP

à forfait de charges (30M€),
30M€ avec un taux de couverture
Forfait de charges de 25%, soit des recettes
25M€ 30M€ voyageurs égales à 7.5M€,
reversées à l’AO
20M€
Impact des 3 phases sur la
15M€ trésorerie des deux parties
au contrat
10M€
5M€
0M€
Forfait de charges
Voyageurs
Dans une DSP à « forfait de charges », l’autorité organisatrice verse au délégataire une
rémunération égale aux charges contractuelles. Le délégataire collecte les recettes pour
le compte de l’autorité organisatrice et lui reverse le montant exact des recettes collectées,
mais il est en outre tenu par un montant minimum de reversement. Si les recettes réelles
sont inférieures à son engagement, il doit verser le complément à l’autorité organisatrice. Le
délégataire bénéficie en général d’un intéressement si les recettes sont supérieures à son
engagement de reversement minimum.
Le délégataire supporte le risque tant sur les charges que sur les produits, le contrat est
donc bien une délégation de service public.
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : principes contractuels
illustration 30 M€ de charges, taux de couverture 25%
Salaires :
18M€
Participation budget Recettes réelles avec
général : 2,5M€ minimum garanti : 7,5M€
Autorité
Délégataire
organisatrice
Versement Forfait de charges :

mobilité : 20M€ 30M€ Recettes réelles : 7,5M€
Autres charges
exploitation :
12M€
Voyageurs
Trésorerie du
Trésorerie de l’AO Situation nominale contrat et finances de l’AO équilibrés délégataire
à l’équilibre
à l’équilibre
En situation nominale (avant crise sanitaire) :
• L’économie générale du délégataire est équilibrée : ses charges (salaires + autres) sont
égales au forfait de charges qu’il perçoit de l’autorité organisatrice. Il reverse à l’autorité
organisatrice les recettes qu’il collecte pour son compte. On considère ici qu’il collecte un
niveau de recettes égal à son engagement de reversement minimum.
• L’économie générale de l’autorité organisatrice est également équilibrée (hors

investissements et autres charges du Budget transport) : les produits en provenance des
voyageurs, le versement mobilité et l’éventuelle participation du budget général couvrent
le forfait de charges qu’elle verse à son délégataire.
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : période de confinement (- 75% km),
si pas de modification du forfait de charges et de l’engagement
de recettes
Salaires :
12M€
général : 2,5M€ minimum garanti : 0,5M€
Autorité
Délégataire
organisatrice

mobilité : 14M€ 30M€ Recettes réelles : 0,5M€
Autres charges
exploitation :
10M€
Voyageurs
Dégradation du produit du VM et des recettes voyageurs ; Trésorerie du

Trésorerie de l’AO
charges de salaires et autres charges d’exploitation délégataire en
sous forte tension :
du délégataire en diminution excédent :
-13M€
+8M€
En période de confinement :
• L’économie générale du délégataire est très excédentaire pendant la période :
‑ Ses charges (salaires + autres) diminuent (une partie de ses salariés est en
chômage partiel ou arrêt maladie pour garde d’enfants) ;
‑ Les coûts d’énergie et de maintenance diminuent du fait de la réduction de l’offre

d’environ 70 à 75 %) mais le forfait de charges qu’il encaisse de la part de l’autorité
organisatrice n’est pas modifié ;
‑ Il perçoit moins de recettes pour le compte de l’autorité organisatrice mais

jusqu’à l’arrêté des comptes au printemps 2021, le contrat prévoit un reversement
uniquement des recettes collectées ;
‑ Attention, à l’arrêté des comptes, il devra verser en plus le solde entre son
engagement de reversement et ce qu’il aura effectivement reversé pendant
toute l’année, sauf s’il y a eu entre temps un accord pour revoir l’engagement de
reversement.
Juin 2020
• L’économie générale de l’autorité organisatrice est très déficitaire pendant la période :
‑ Pour les autorités organisatrices de la mobilité (hors régions), le VM diminue de

façon significative (moins d’acomptes versés par l’ACOSS, moins de cotisations
payées par les entreprises en mars – reportées de 3 mois) ;
‑ Les recettes voyageurs collectées pour son compte par le délégataire et

reversées au réel diminuent très fortement (baisse de la fréquentation, arrêt de la
vente de titres à bord, suspension des prélèvements puis gratuité totale) ;
‑ Mais le forfait de charges qu’elle reverse à son délégataire ne diminue pas

nécessairement27.
Au total, l’économie générale du système de transport perd 5 M€ : - 6 M€ de VM, - 7 M€ de

recettes voyageurs, compensés en partie par – 8 M€ de charges d’exploitation.
27. Certains contrats prévoient néanmoins un ajustement selon des fréquences variables (trimestre, etc.), ou à compter de la
mise en œuvre de la modification de l’offre.
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : offre kilométrique dégradée
jusqu’à la rentrée (- 20% km) si pas de modification du forfait
de charges et de l’engagement de recettes
Salaires :
16M€
général : 2,5M€ minimum garanti : 5M€
Autorité
Délégataire
organisatrice

mobilité : 7,5M€ 30M€ Recettes réelles : 5M€
Autres charges
exploitation :
13M€
Voyageurs
Dégradation du produit du VM et des recettes voyageurs ;

Trésorerie de l’AO Trésorerie du
charges de salaires du délégataire en diminution,
sous forte tension : délégataire en
les autres charges d’exploitation pourraient augmenter
-15M€ éxcédent : +1M€
(mesures sanitaires)
Pendant la période de déconfinement progressif (hypothèse d’offre réduite de 20%) :
• L’économie générale du délégataire est légèrement excédentaire :
‑ Ses charges (salaires + autres) diminuent un peu (une petite partie de ses salariés
restent en chômage partiel) ;
‑ Les coûts d’énergie et de maintenance diminuent un peu du fait de la réduction

de l’offre d’environ 20 %) mais de nouvelles charges apparaissent (nettoyage,
désinfection, etc.) ;
‑ Le forfait de charges qu’il encaisse de la part de l’autorité organisatrice n’est pas

modifié28 ;

Juin 2020
toute l’année, sauf s’il y a eu entre temps un accord pour revoir l’engagement de
reversement.
‑ Le VM diminue de façon très significative pour les autorités organisatrices de

la mobilité (suppression des cotisations pour les personnels des redevables en
chômage partiel et arrêt maladie, suppression sectorielle des charges, reports) ;
‑ Les recettes voyageurs collectées pour son compte par le délégataire et

reversées au réel diminuent fortement (baisse de la fréquentation, notamment
des scolaires, le cas échéant, et du fait des règles de distanciation sociale) ;
‑ Mais le forfait de charges qu’elle reverse à son délégataire ne diminue pas29.
Au total, l’économie générale du système de transport perd 14 M€ : - 12,5 M€ de VM, -

2,5 M€ de recettes voyageurs, compensés en partie par – 1 M€ de charges d’exploitation.
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : retour à l’offre kilométrique nominale,
si pas de modification du forfait de charges et de l’engagement
de recettes
Salaires :
20M€
général : 2,5M€ minimum garanti : 6M€
Autorité
Délégataire
organisatrice

mobilité : 19M€ 30M€ Recettes réelles : 6M€
Autres charges
exploitation :
13M€
Voyageurs
Produit du VM et celui des recettes voyageurs restent

Trésorerie de l’AO dégradés; charges de salaires du délégataire supérieures à Trésorerie du
sous forte tension : la situation nominale, les autres charges d’exploitation délégataire en
-2,5M€ également déficit : -3M€
Pendant la période de retour à la normale de l’offre, jusqu’à fin 2020 au moins :
• L’économie générale du délégataire est déficitaire :
‑ Ses charges (salaires + autres) augmentent (personnel de retour pour assurer

l’offre, embauches pour assurer le respect des règles sanitaires) ;
‑ Nouvelles charges externes pour assurer les règles sanitaires (nettoyage,

désinfection, fourniture de solutions hydroalcooliques, etc.) ;
‑ Le forfait de charges qu’il encaisse de la part de l’autorité organisatrice n’est pas

modifié30 ;

toute l’année sauf s’il y a eu entre temps un accord pour revoir l’engagement de
reversement31.
30. Ou revient à son niveau initial.

31. Ce qui peut paraître prématuré et sujet à caution d’un point de vue purement juridique.
Juin 2020
• L’économie générale de l’autorité organisatrice est déficitaire pendant la période :
‑ Le VM diminue un peu (le gros de la perte aura eu lieu jusqu’en août, mais la crise
économique pourrait se poursuivre après la rentrée) ;
‑ Les recettes voyageurs collectées pour son compte par le délégataire et reversées
au réel diminuent (baisse de la mobilité du fait de la crise, baisse spontanée de la
fréquentation des transports en commun, par peur de contagion) ;
‑ Mais le forfait de charges qu’elle reverse à son délégataire ne diminue pas.
Au total, l’économie générale du système de transport perd 5,5 M€ : - 1 M€ de VM, - 1,5 M€

de recettes voyageurs, et + 3 M€ de charges d’exploitation
Juin 2020
DSP à forfait de charges : ajustement du forfait de charges
Adaptations prévues par le contrat : Compensation extracontractuelle :

• Réduction de l’offre kilométrique : • Correction du mécanisme d’ajustement du
formule ou pas selon les contrats, prévoir forfait de charges si non-adapté (rappro-
envirion -15% de km annuels (*), ajuster le chement entre mécanisme contractuel et
forfait en conséquence. indemnité d’activité partielle et d’arrêt ma-
• Clauses de paysage : ladie, réduction intérim, consommations,...)
· Évolution des normes sanitaires et • Points envisagés ci-contre si non inclus
de sécurité : surcoût nettoyage, dans clause de paysage ?
désinferction, masques,... • Coûts divers: billetique (diminution),
· Augmentation des temps de par charges de structure.
cours / battement pour distancia
tion et/ou nettoyage
75% pendant 2 mois = -12% de l’offre annuelle Au-delà de l’impact sur les charges
30% pendant 1 mois = -2,5% de l’offre annuelle contractuelles (facture de régulation au
10% pendant 1 mois = -0,8% de l’offre annuelle printemps 2021); ajustement des acomptes
Total environ -15% de mai / juin ?)
Il y a différents leviers pour ajuster le forfait de charges pendant toute la durée de la crise
sanitaire :
• Ceux prévus par le contrat, principalement via les clauses prévoyant les conséquences
de la réduction de l’offre kilométrique, mais aussi via les clauses dites « de paysage »32,
qui peuvent prévoir un champ d’application plus ou moins large selon les contrats ;
• Ceux relevant de compensations extracontractuelles, que les parties peuvent

envisager : ajustement du forfait de charges si les dispositions contractuelles ne sont
pas adaptées à la situation (par exemple si le contrat ne prévoit pas de mécanisme
s’appliquant à la réduction d’offre mise en œuvre), autres ajustements dûment justifiés
qui ne seraient pas prévus par les clauses dites de paysage.
L’application de ces clauses prévues ou non par le contrat modifiera le montant du forfait
de charges et aura une répercussion financière à la clôture de l’exercice33. Les parties
peuvent également tenter de se mettre d’accord pour réduire les acomptes du forfait de
charges avec effet immédiat, surtout si l’autorité organisatrice fait face à des problèmes
de trésorerie.
De la mi-mars à la mi-juillet, il est probable que la crise sanitaire ait pour conséquence
une réduction de l’offre représentant environ 15 % du volume annuel (hypothèses : - 75 %
pendant les 2 mois du confinement, - 30 % à compter du 11 mai et – 10 % à compter de la
mi-juin, retour à l’offre nominale avec les services été).
32. Ou « de rencontre ».
33. Ou selon d’autres échéances (trimestre, etc…), voire dès la mise en œuvre de la modification.
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : Ajustement du forfait de charges,
mode d’emploi

• Lister les dispositions contractuelles • Demander au délégataire les montants
impactées (évolution de l’offre, clauses d’indemnités d’activité partielle et d’arrêt
paysage) maladie, réduction intérim, consomma-
• Évaluer l’impact sur l’offre kilométrique : tions,…)
· Écart km mensuel 2020 / 2019 • Demander au délégataire l’impact sur les
· Échanges avec concessionnaire sur charges des points envisagés ci-contre si
la prospective non inclus dans clause de paysage (sani-
• Échanges avec le délégataire sur les taire, temps de parcours, coûts billettique,
impacts sur les charges prévus dans les charges de structure, de sous-traitance,…)
clauses de paysage
Demander au délégataire le montant des

indemnités déjà encaissées en vue d’une
diminution de l’acompte de mai / juin
DSP à Forfait de charges : Dispositions contractuelles à examiner
Exemple d’articles de DSP susceptibles de prendre en compte une partie des évolutions
induites par la situation sanitaire :
� « Continuité du service »
� « Modifications du cahier des charges à l’initiative de l’AO »
� « Modifications comprises entre – 10 % et - 20 % et entre + 10% et + 20 % de l'offre »
� « Modification donnant lieu à concertation entre l’AO et le délégataire »
� « Modifications de l’offre »
� « Indexation des recettes du trafic »
� « Révision des charges et des produits contractuels », et notamment les clauses
relatives à
· « en cas de mise en place de nouvelles normes de sécurité ou
environnementales »
« Solde de l’année n » et notamment les éventuelles clauses de réfaction de
rémunération :
· « les kilomètres non réalisés quelle qu’en soit la cause donneront lieu à une
réfaction de la contribution forfaitaire calculée comme suit : »
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : Ajustement de l’engagement de reversement
de recettes

• Réduction de l’offre kilométrique doit • Impact des mesures administratives de
induire une réduction de l’engagement de l’Etat : le confinement et la fermeture des
reversement minimum : +/- 75% pendant 2 établissements scolaires limitent la fréquen-
mois ? tation,
• Les conséquences des décisions tarifaires • Arrêt de la vente à bord et fermeture des
de l’AO doivent être prévues dans le agences, arrêt de facto du contrôle des
contrat : Formule d’indexation des recettes, voyageurs : limitent la recette des occasion-
prise en compte via la recette moyenne nels
• Décisions de l’AO de ne pas prélever / pro-
longer les abonnements annuels (impact
sur recettes jusqu’en 2021)
• Recettes annexes : fraude, publicité,…
L’ajustement de l’engagement de reversement de recettes produira ses effets lors de l’arrêté

des comptes : si les recettes réelles sont inférieures à l’engagement, le délégataire doit
verser « de sa poche », le manque à gagner : c’est son risque sur les recettes.
L’engagement inscrit au contrat sera parfois modifié automatiquement par les clauses
relatives à la réduction de l’offre (la réduction de l’offre entraînant en général automatiquement
la réduction de l’engagement de recettes) et probablement par les décisions tarifaires prises
par l’autorité organisatrice courant mars 2020 (par exemple gratuité du réseau).
Un traitement de l’engagement de recettes non prévu par le contrat peut également être
mis en œuvre par les parties sur la base par exemple des mesures administratives décidées
par l’Etat ayant des conséquences sur la fréquentation et de règles sanitaires empêchant la
perception de certaines recettes, dont l’autorité organisatrice pourrait décider de supporter
une partie.
Les conséquences sur les recettes des décisions directes de l’autorité organisatrice devront
être compensées, même si cela n’était pas prévu au contrat (par exemple, suspension des
prélèvements automatiques des abonnements).
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : Modalité de l’indemnisation
extracontractuelle
Indemnité pour imprévision :

• Après avoir mis en œuvre les mécanismes prévus par le contrat (not. Évolution de
l’offre kilométrique),
• Si les éléments relevant de l’extracontractuel (donc hors impact charges et
engagement de recettes déjà prévus par le contrat) induisent, pour le délégataire, un
déficit d’exploitation bouleversant même temporairement l’économie générale du
contrat
• Alors l’AO pourra prendre en charge une part significative de ce déficit d’exploitation
(de l’ordre de 90% - CE, 21 octobre 2019, Société Alliance, req. n° 419155)
• Le concessionnaire faisant son affaire de la perte de sa marge prévisionnelle (poste «
marges et aléas » des comptes prévisionnels) et d’une petite partie du déficit
• La situation de déficit doit être suffisamment significative (notamment dans son
ampleur et dans sa durée) pour être regardée comme un bouleversement de
l’économie du contrat.
• Attention, il est nécessaire d’investiguer sur les comptes réels du délégataire
Résultat prévisionnel Résultat induit par éléments

extracontractuels relevant de
l’imprévision
Bénéfice 1M €
Perte 500K € Intervention de l’AO
L’autorité organisatrice peut être amenée à verser à son délégataire une « indemnité pour
imprévision » pour compenser les incidences financières de modifications qui s’imposent
aux parties, qui n’ont pas été initialement envisagées par le contrat et qui en bouleversent
l’économie.
Il s’agit donc là de s’intéresser aux modifications résiduelles (après avoir traité celles relevant
des cas prévus au contrat). La jurisprudence précise que l’autorité organisatrice pourra
prendre en charge une part significative du déficit entraîné par ces modifications sur les
comptes du délégataire.
Une indemnité pour imprévision n’a donc pas pour objet de compenser le manque à gagner
pour le délégataire mais uniquement un éventuel déficit.
Si ses comptes hors ces modifications qui s’imposent aux parties, non envisagées par le
contrat et qui en bouleversent l’économie auraient dû faire ressortir un bénéfice de 1 M€ et
que les modifications ont un impact défavorable de 1,5 M€ sur les comptes du délégataire,
il dégagera une perte comptable de 0,5 M€ sur laquelle l’autorité organisatrice pourra
intervenir (l’indemnité d’imprévision sera nécessairement inférieure à ce montant).
Juin 2020
DSP à Forfait de charges : temporalité des ajustements contractuels,
impacts trésorerie
Forfait de charges : Reversement de recettes :

• Versement d’acomptes fixes, définis • Tout au long de l’année, reversement
en fin d’année précédente; il n’y a des recettes réelles (en forte diminution)
donc pas d’ajustement automatique • Régularisation de l’engagement
des acomptes en cours d’année, minimum au moment de la facture finale
même si l’offre évolue sensiblement en avril /mai 2021, ce qui risque de faire
• Régularisation du forfait de ressortir un déficit significatif pour le
charges lors de la facture finale, délégataire
disponible en avril / mai 2021
Conclusion sur la trésorerie pour l’AO en 2020 : sorties en trésorerie restent inchangées, ren-
trées en trésorerie diminuent très sensiblement : Effet de ciseaux très défavorable sur la tréso-
rerie à partir d’avril, qui va s’ajouter à l’impact sur le VM, à compter d’avril également.
Conclusion sur la trésorerie pour le délégataire en 2020 : aucun impact de la diminution des
recettes, effet d’aubaine de la diminution des charges réelles alors que les acomptes de forfait
de charges ne sont pas diminués. Attention à la régularisation très significative du manque de
recettes à l’arrêté des comptes
Dans une DSP à forfait de charges, les acomptes sont parfois définis pour toute l’année
(ils sont souvent mensuels), la régularisation pour tenir compte par exemple de la forte
diminution de l’offre n’interviendra dans ce cas qu’au printemps 202134. Si rien n’est fait en
cours d’année, le concessionnaire aura encaissé normalement ses acomptes et devra rendre
une régularisation élevée à l’AOM au printemps 2021.
Les recettes sont reversées tout au long de l’année selon les encaissements réels. Si
rien n’est fait en cours d’année, le délégataire devra une forte compensation à l’autorité
organisatrice au printemps 2021 quand il devra verser la différence entre le reversement
minimum sur lequel il s’était engagé et les encaissements réellement reversés au fur et à
mesure de l’exercice.
En conclusion dans le courant de l’année 2020, c’est surtout l’autorité organisatrice qui est
pénalisée en trésorerie ; le délégataire ne sera pénalisé qu’à partir de la rentrée de septembre
si les charges liées à la situation sanitaire continuent à être élevées et commencent à
dépasser les économies qu’il aura réalisées pendant le confinement.
C’est au moment de l’arrêté des comptes 2020 que l’impact de la crise sanitaire pourra
se faire sentir pour le délégataire : sauf accord préalable entre les parties, il devra rendre
une partie des acomptes de forfait de charges et verser le manque à gagner entre son
engagement de reversement de recettes et les recettes réellement encaissées.
34. Nous avons néanmoins déjà relevé que l’ajustement de l’acompte peut parfois être immédiat ou intervenir selon des
échéances inférieures à un an.
Juin 2020
2. DSP à contribution financière forfaitaire
Rémunération du délégataire :
recettes + CCF
35M€ Schéma financier d’une DSP

à Contribution Financière
30M€ Forfaitaire avec un taux de
Voyageurs : couverture de 25%, soit des
25M€ 7.5M€ recettes voyageurs égales à
7.5M€, conservées par le
CCF : délégataire :
20M€
22.5M€
15M€ Impact des 3 phases sur la

trésorerie des deux parties
au contrat
10M€
5M€
0M€
CCF
Voyageurs
Dans une DSP à « contribution financière forfaitaire », l’autorité organisatrice verse au

délégataire une contribution calculée comme la différence entre les charges contractuelles
et les recettes contractuelles ; le délégataire conserve les recettes.
Si les recettes réelles sont inférieures à la prévision contractuelle, le délégataire n’a plus
assez de produits pour couvrir ses charges. L’autorité organisatrice bénéficie en général d’un
intéressement si les recettes sont supérieures à la prévision contractuelle.
Le délégataire supporte le risque tant sur les charges que sur les produits, le contrat est
donc bien une concession.
Juin 2020
DSP à Contribution Financière Forfaitaire (CFF)
Illustration taux de couverture 25 %
Salaires :
18M€
Participation budget
général : 2,5M€
Autorité
CFF* : 22,5M€ Délégataire
organisatrice
Versement
mobilité : 20M€ Recettes réelles : 7,5M€
Autres charges
exploitation :
12M€
Voyageurs

à l’équilibre Situation nominale contrat et finances de l’AO équilibrés délégataire
à l’équilibre
*CFF : Contribution Financière Forfaitaire

= Forfait de charges (30 M€) – recettes prévisionnelles (7,5 M€)
En situation nominale (avant crise sanitaire) :
• L’économie générale du délégataire est équilibrée : ses charges (salaires + autres)

sont égales à la somme d’une part des recettes voyageurs qu’il conserve et de la CFF
versée par l’autorité organisatrice ;
• L’économie générale de l’autorité organisatrice est également équilibrée (hors

investissements et autres charges du Budget transport) : le versement mobilité et
l’éventuelle participation du budget général couvrent la CFF qu’elle verse à son
délégataire.
Juin 2020
DSP à CFF: période de confinement (offre km – 75%),
si pas de modification de la CFF
Salaires :
12M€
général : 2,5M€
Autorité
CFF : 22,5M€ Délégataire
organisatrice
Versement
mobilité : 14M€ Recettes réelles : 0,5M€
Autres charges
exploitation :
10M€
Voyageurs
Trésorerie de l’AO Dégradation du produit du VM et des recettes voyageurs ; Trésorerie du

sous tension : charges de salaires et autres charges d’exploitation du délégataire en
-6M€ délégataire en diminution éscédent : +1M€
*CFF : Contribution Financière Forfaitaire

= Forfait de charges (30 M€) – recettes prévisionnelles (7,5 M€)
En période de confinement :
• L’économie générale du délégataire est susceptible d’être légèrement excédentaire :
‑ Ses charges (salaires + autres) diminuent (une partie de ses salariés est
en chômage partiel ou arrêt maladie pour garde d’enfants) ;
‑ Les coûts d’énergie et de maintenance diminuent du fait de la réduction de

l’offre d’environ 70 à 75 %) ;
‑ Le montant de la CFF reste inchangé35 ;
‑ Les recettes en provenance des voyageurs diminuent de façon drastique ;
‑ En fait, sa situation restera excédentaire si le taux de couverture36 est faible ; si

en revanche les recettes voyageurs représentent en situation nominale une part
importante de ses charges, le délégataire sera perdant.
36. Taux de couverture des charges par les recettes : part que représentent les recettes par rapport aux charges (ici, en
situation nominale, 7,5 M€ de recettes pour 30 M€ de charges soit un taux de couverture de 7,5 / 30 x 100 = 25 %)
Juin 2020
‑ Le VM diminue de façon significative (moins d’acomptes versés par

l’ACOSS, moins de cotisations payées par les entreprises en mars (reportées de 3
mois) ;
‑ La CFF est en revanche inchangée, et l’autorité organisatrice n’est pas

impactée par la diminution des recettes.
Au total, l’économie générale du système de transport perd 5 M€ : - 6 M€ de VM, - 7 M€ de

recettes voyageurs, compensés en partie par – 8 M€ de charges d’exploitation.
Juin 2020
DSP à CFF : offre kilométrique dégradée jusqu’à la rentrée
(- 20 % km), si pas de modification de la CFF
Salaires :
16M€
général : 2,5M€
Autorité
organisatrice
Versement
mobilité : 7,5M€ Recettes réelles : 5M€
Autres charges
exploitation :
13M€
Voyageurs
Dégradation du produit du VM et des recettes voyageurs;

charges de salaires du délégataire en diminution,
sous forte tension : délégataire en
les autres charges d’exploitation pourraient augmenter
-12,5M€ déficit : -1,5M€
(mesures sanitaires)
Pendant la période de déconfinement progressif (hypothèse d’offre réduite de 20%) :
• L’économie générale du délégataire est susceptible d’être légèrement déficitaire :
‑ Ses charges (salaires + autres) diminuent légèrement (une petite partie de

ses salariés restent en chômage partiel) ;
‑ Les coûts d’énergie et de maintenance diminuent un peu du fait de la réduction

de l’offre d’environ 20 %) mais de nouvelles charges apparaissent
(nettoyage, désinfection, etc.) ;
‑ La CFF qu’il encaisse de la part de l’autorité organisatrice n’est pas modifiée37 ;
‑ Mais il encaisse moins de recettes en provenance des voyageurs.
Juin 2020
‑ Le VM diminue de façon très significative (suppression des cotisations pour les

personnels des redevables en chômage partiel et arrêt maladie,
suppression sectorielle des charges, reports) ;
‑ La CFF est en revanche inchangée38, et l’autorité organisatrice n’est pas impactée

par la diminution des recettes.
Au total, l’économie générale du système de transport perd 14 M€ : - 12,5 M€ de VM, - 2,5

M€ de recettes voyageurs, compensés en partie par – 1 M€ de charges d’exploitation.
Juin 2020
DSP à CFF : retour à l’offre kilométrique nominale,
si pas de modification de la CFF
Salaires :
20M€
général : 2,5M€
Autorité
organisatrice
Versement
mobilité : 19M€ Recettes réelles : 6M€
Autres charges
exploitation :
13M€
Voyageurs
Produit du VM et celui des recettes voyageurs restent

Trésorerie de l’AO dégradés ; charges de salaires du délégataire supérieures à Trésorerie du
en léger déficit : la situation nominale, les autres charges d’exploitation délégataire en
-1M€ également fort déficit : -4,5M€
Pendant la période de retour à la normale de l’offre, jusqu’à fin 2020 au moins :
• L’économie générale du délégataire est très déficitaire :
‑ Ses charges (salaires + autres) augmentent (personnel de retour pour

assurer l’offre, embauches pour assurer le respect des règles sanitaires ;
‑ Nouvelles charges externes pour assurer les règles sanitaires

(nettoyage, désinfection, fourniture de solutions hydroalcooliques, etc.) ;
‑ La CFF qu’il encaisse de la part de l’autorité organisatrice n’est pas modifiée39 ;
‑ Il encaisse moins de recettes de la part des voyageurs malgré le retour de l’offre

kilométrique.
Juin 2020
• L’économie générale de l’autorité organisatrice devrait être un peu déficitaire
pendant la période :
‑ Le VM diminue un peu (le gros de la perte aura eu lieu jusqu’en août,

mais la crise économique devrait se poursuivre après la rentrée) ;
‑ La CFF est en revanche inchangée40, et l’autorité organisatrice n’est

pas impactée par la diminution des recettes.
Au total, l’économie générale du système de transport perd 5,5 M€ : - 1 M€ de VM, -

1,5 M€ de recettes voyageurs, et + 3 M€ de charges d’exploitation.
Juin 2020
DSP à CFF : Ajustement de la partie « charges contractuelles »
de la CFF

• Réduction de l’offre kilométrique : formule • Correction du mécanisme d’ajustement de
ou pas selon les contrats, prévoir environ – la CFF si non-adapté (rapprochement entre
15% de km annuels (*), ajuster le forfait en mécanisme contractuel et indemnités d’acti-
conséquence vité partielle et d’arrêt maladie, réduction
• Clauses de paysage : intérim, consommations,…)
· évolution des normes sanitaires et • Points envisagés ci-contre si non inclus
de sécurité : surcoût nettoyage, dans clause de paysage ?
désinfection, masques,… • Coûts divers : billettique (diminution),
· augmentation des temps de charges de structure
parcours / battement pour
distanciation et/ou nettoyage
Au-delà de l’impact sur la CFF (facture de

75 % pendant 2 mois = - 12 % de l’offre annuelle
régularisation au printemps 2021),
30 % pendant 1 mois = - 2,5 % de l’offre annuelle
10 % pendant 1 mois = - 0,8 % de l’offre annuelle
ajustement des acomptes de mai / juin ?
TOTAL environ - 15 %
Il y a différents leviers pour ajuster les charges contractuelles entrant en compte dans le
calcul de la CFF pendant toute la durée de la crise sanitaire :
• Ceux prévus par le contrat, principalement via les clauses prévoyant les conséquences
de la réduction de l’offre kilométrique, mais aussi via les clauses dites « de paysage »41,
qui peuvent prévoir un champ d’application plus ou moins large selon les contrats ;
• Ceux relevant de compensations extracontractuelles, que les parties peuvent

prévoir : ajustement du forfait de charges si les dispositions contractuelles ne sont pas
adaptées à la situation (par exemple si le contrat ne prévoit pas de mécanisme
s’appliquant à la réduction d’offre mise en œuvre), autres ajustements dûment
justifiés qui ne seraient pas prévus par les clauses dites de paysage.
L’application de ces clauses prévues ou non par le contrat modifiera le montant de la CFF et
aura une répercussion financière à la clôture de l’exercice42. Les parties peuvent également
tenter de se mettre d’accord pour réduire les acomptes de la CFF avec effet immédiat,
surtout si l’autorité organisatrice fait face à des problèmes de trésorerie.
De la mi-mars à la mi-juillet, il est probable que la crise sanitaire ait pour conséquence
une réduction de l’offre représentant environ 15 % du volume annuel (hypothèses : - 75 %
pendant les 2 mois du confinement, - 30 % à compter du 11 mai et – 10 % à compter de la mi-
juin, retour à l’offre nominale avec les services d’été).
41. Ou de rencontre.
42. Nous avons néanmoins déjà relevé que l’ajustement de la CFF peut parfois être immédiat ou intervenir selon des
échéances inférieures à un an.
Juin 2020
DSP à CFF : Ajustement de la CFF, mode d’emploi

• Lister les dispositions contractuelles • Demander au délégataire les montants
impactées (évolution de l’offre, clauses d’indemnités d’activité partielle et d’arrêt
paysage) maladie, réduction intérim, consomma-
• Évaluer l’impact sur l’offre kilométrique : tions,…)
• Écart km mensuel 2020 / 2019 • Demander au délégataire l’impact sur les
• Échanges avec concessionnaire sur charges et recettes des points envisagés
la prospective ci-contre si non inclus dans clause de pay-
• Échanges avec le délégataire sur les sage (sanitaire, temps de parcours, coûts
impacts sur les charges prévus dans les billettique, charges de structure, de sous-trai-
clauses de paysage tance,…)
Demander au délégataire le montant des

indemnités déjà encaissées et des recettes
voyageurs de mars / avril pour proposer
une diminution de l’acompte de mai / juin.
DSP à CFF : Dispositions contractuelles à examiner
Exemple d’articles de DSP susceptibles de prendre en compte une partie des évolutions
induites par la situation sanitaire :
• « Continuité du service »
• « Modifications du cahier des charges à l’initiative de l’AO »
• « Modifications comprises entre – 10 % et - 20 % et entre + 10% et + 20 % de l'offre »
• « Modification donnant lieu à concertation entre l’AO et le délégataire »
• « Modifications de l’offre »
• « Indexation des recettes du trafic »
• « Révision des charges et des produits contractuels », et notamment les clauses
relatives à
· « en cas de mise en place de nouvelles normes de sécurité ou
environnementales »
• « Solde de l’année n » et notamment les éventuelles clauses de réfaction de
rémunération :
· « les kilomètres non réalisés quelle qu’en soit la cause donneront lieu à une
réfaction de la contribution forfaitaire calculée comme suit : »
Juin 2020
DSP à CFF : ajustement des "recettes contractuelles" de CFF

• Réduction de l’offre kilométrique • Impact des mesures administratives
doit induire une réduction de la CFF : de l’Etat : confinement et fermeture
+/- 75% pendant 2 mois ? des établissements scolaires limitent
• Conséquence des décisions la fréquentation,
tarifaires de l’AO doivent être prévues • Arrêt de la vente à bord et
dans le contrat : compensation due fermeture des agences : limitent la
par l’AO si les tarifs ou la recette recette des occasionnels
moyenne n’évoluent pas comme la • Décisions de l’AO de ne pas prélever
formule d’indexation ? / prolonger les abonnements annuels
(impact sur recettes jusqu’en 2021)
L’ajustement des recettes contractuelles prises en compte pour le calcul de la CFF produira
ses effets lors de l’arrêté des comptes43 : si un certain nombre d’événements prévus par le
contrat se sont produits, les recettes contractuelles sont susceptibles de diminuer.
Par exemple, la réduction de l’offre de transport devrait automatiquement se traduire

par une réduction de la recette contractuelle ; les décisions tarifaires prises par l’autorité
organisatrice courant mars 2020 (par exemple gratuité du réseau) devraient également
entraîner automatiquement une diminution de la recette contractuelle prise en compte
pour les opérations de clôture de l’exercice (calcul de la régularisation).
Un traitement des recettes contractuelles non prévu par le contrat peut également être mis
en œuvre par les parties sur la base par exemple des mesures administratives décidées
par l’Etat ayant des conséquences sur la fréquentation et de règles sanitaires empêchant la
perception de certaines recettes, dont l’autorité organisatrice pourrait décider de supporter
une partie.
Les conséquences sur les recettes des décisions directes de l’autorité organisatrice devront
être compensées, même si cela n’était pas prévu au contrat (par exemple, suspension des
prélèvements automatiques des abonnements).
Juin 2020
DSP à CFF : temporalité des ajustements contractuels,
impacts trésorerie
CFF : Destination des recettes voyageurs :

• Versement d’acomptes fixes, définis en fin • Conservées par le délégataire (en forte
d’année précédente; il n’y a donc pas diminution)
d’ajustement automatique des acomptes en
cours d’année, même si l’offre évolue
sensiblement
• Régularisation de la CFF lors de la facture
finale, disponible en avril / mai 2021
Conclusion sur la trésorerie pour l’AO en 2020 : sorties en trésorerie restent inchangées, même
si l’offre diminue : Pas d’impact du contrat de DSP sur la trésorerie (même si l’AO paie pour un
service qui n’est plus fait). Le seul impact en trésorerie pendant l’année 2020 est celui du VM
Conclusion sur la trésorerie pour le délégataire en 2020 : fort impact de la diminution des
recettes, compensé par la diminution des charges réelles tant que dure le confinement. Trésore-
rie en revanche très affectée dès lors que le niveau d’offre kilométrique repart à la hausse.
Dans une DSP à CFF, les acomptes de CFF sont définis pour toute l’année à venir (ils sont
souvent mensuels), la régularisation pour tenir compte par exemple de la forte diminution de
l’offre n’interviendra qu’au printemps 202144. Si rien n’est fait en cours d’année, le délégataire
aura encaissé normalement ses acomptes et devra rendre une régularisation élevée à
l’autorité organisatrice au printemps 2021, du fait d’une offre de transport effectivement mise
en œuvre plus faible que celle qui avait été prise en compte pour le calcul des acomptes.
Les recettes sont conservées par le délégataire. Si rien n’est fait en cours d’année, le
délégataire aura supporté un fort manque à gagner sur les recettes, dès le mois de mars
2020, qui ne devrait pas lui permettre pas d’équilibrer ses comptes.
En conclusion dans le courant de l’année 2020, la trésorerie de l’autorité organisatrice est

pénalisée du fait de la diminution du versement mobilité ; celle du délégataire devrait
être assez peu pénalisée pendant la période de confinement, la réduction de l’offre et des
charges liées (énergie, maintenance, personnel absent et indemnisé par l’Etat) couvrant plus
ou moins la perte de recettes (selon le taux de couverture des charges par les recettes, les
recettes diminueront plus ou moins que les charges). Le délégataire devrait être davantage
pénalisé avec la reprise de l’offre de transport, qui ne s’accompagnera pas tout de suite
d’une reprise des recettes. Il sera également pénalisé au moment de la clôture comptable
de l’exercice, quand il devra rendre la part de CFF correspondant à l’offre qu’il n’aura pas
réalisée au printemps 2020.
Juin 2020
3. Conclusion sur les schémas financiers de DSP avec un taux de
couverture de 25 % selon le type de DSP (forfait de charges ou CFF)45
Tant que la régularisation de fin d’année n’est pas faite, le délégataire titulaire d’un contrat
à « forfait de charges » devrait être peu exposé, il aura même dégagé une trésorerie
excédentaire pendant la durée du confinement.
Le titulaire d’un contrat à contribution financière forfaitaire est probablement un peu

excédentaire pendant le confinement mais souffre de façon très significative dès la fin du
confinement.
Sans adaptation des dispositions contractuelles, le délégataire en « forfait de charges »

se retrouve toutefois dans la même position que celui en CFF en fin d’année (facture de
régularisation) car il doit verser à l’autorité organisatrice le minimum de recettes sur lequel
il s’était engagé, très supérieur aux recettes réelles; Il devra donc une régularisation
importante à son autorité organisatrice et au final les deux régimes auront produit des effets
identiques pour le délégataire : dès la fin du confinement pour le délégataire en CFF, à la
clôture comptable de l’exercice pour le délégataire en forfait de charges.
45. Pour des contrats ne prévoyant pas un ajustement selon des fréquences variables (trimestre, etc.), ou à compter de la
Juin 2020
Les publications d’AGIR
Disponibles sur resO AGIR ou à la demande
sur www.agir-transport.org
• Guide pratique "110 questions / réponses sur la LOM"
• Guide pratique "60 questions / réponses sur les Sociétés Publiques Locales (SPL)"
• SPL : Retours d’expériences d’élus en charge des transports et de la mobilité
AGIR
8, Villa de Lourcine 75014 PARIS – 01 53 68 04 24 – info@agir-transport.org

AGIR Guide DSP Et Crise Sanitaire Covid 19 V08062020

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Contrats de délégation de service

public et crise sanitaire covid 19 :

V1. 08 Juin 2020

3.Prise en compte de l’évolution de la réglementation 6

1ère partie : Rappel des principales règles juridiques

1. Le contrat, premier référentiel des parties 9

2. L’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 10

3. En l’absence de prévision contractuelle ou textuelle 12

2. Process décisionnel et gestion des incidences du Covid-19 19

3ème partie : Exemples de cas de figure 33

1.DSP à forfait de charges 33

2.DSP à contribution financière forfaitaire 46

3.Conclusion sur les schémas financiers de DSP avec un taux de

Dans le contexte de la crise sanitaire due à l’épidémie de COVID-19, AGIR a rédigé un

L’objectif de ce guide est de proposer une méthodologie aux autorités organisatrices de

Arnaud RABIER, Secrétaire général

Les sites à consulter

• La fermeture des établissements d’enseignement, qui rend sans objet la quasi-totalité

• Garantir la protection des personnes (usagers, personnels) ;

1. Plus exceptionnellement une suppression.

3. Prise en compte de l’évolution de la réglementation

4.1. Délégation de service public

Définie à l’article L. 1121-3 du code de la commande publique, la délégation de service

Constituant une concession au sens de l’article L. 1121-1 du code de la commande publique,

L’article L.1121-1 du code de la commande publique dispose en effet :

Dans le cadre du présent guide, la référence au terme de « concession » renverra à la notion

4.2. Rémunération du délégataire

La rémunération du délégataire peut provenir :

4.3. Risque d’exploitation

Dans un contrat de délégation de service public, une « part significative » du risque

• Le risque d’exploitation a trait à l’incertitude entourant la rentabilité d’exploitation,

4.4. Types de contrats de délégation de service public

4.4.1. Délégation de service public à contribution financière forfaitaire

4.4.2. Délégation de service public à forfait de charges

Le délégataire, responsable du fonctionnement des services de transport public,

4. CJCE, 10 septembre 2009, affaire C/206-08

1. Le contrat, premier référentiel des parties

Il existe une diversité de clauses contractuelles susceptibles de régler la situation financière

• Gestion « programmée » des aléas et des adaptations nécessaires au cours de la

• Les clauses relatives à la rémunération et notamment les possibilités ouvertes pour

• Gestion des situations exceptionnelles

Certains contrats prévoient également des clauses relatives à des circonstances

Certains contrats prévoient un ajustement de la contribution financière de l’autorité

Le contrat, s’il n’a pu anticiper de façon spécifique la crise sanitaire actuellement

Ces modifications interviennent à l’initiative d’une partie, la décision finale relevant en

Les conséquences financières de ces modifications peuvent être appréhendées par le

2. L’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020

2.1. Situations envisagées

En effet, les points 5 et 6 de l’article 6 de l’ordonnance précitée abordent, respectivement, le

Ainsi, en application l’article 6, 6° de l’ordonnance, les délégataires devront être indemnisés

Durant la période de confinement, du 16 mars au 11 mai 2020, le délégataire devra donc

2.2. Situations non envisagées

L’ordonnance du 25 mars 2020 n’envisage pas le cas de la suspension partielle de la

Ce qu’il faut retenir :

S’agissant des contrats de délégation de service public de transport public, durant la

3.1. Cas de force majeure

Cependant, au cas présent, l’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses

Aucune présomption de force majeure n’est donc posée par l’ordonnance.

Ce qu’il faut retenir :

La théorie de l’imprévision a été consacrée en 1916, dans le contexte du bouleversement

« Lorsque survient un évènement extérieur aux parties, imprévisible et bouleversant

5. CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, Lebon p. 125.

Pour s’en prévaloir, deux conditions doivent être réunies :

• démontrer la survenance en cours d’exécution du contrat, d’un évènement