A concessão de uso especial para fins de moradia como

instrumento de regularização fundiária e acesso à

moradia

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A CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA COMO
INSTRUMENTO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E ACESSO À MORADIA
Revista de Direito Imobiliário | vol. 65 | p. 61 | Jul / 2008
Doutrinas Essenciais de Direito Registral | vol. 5 | p. 1265 | Dez / 2011
DTR\2008\426

Luiz Carlos Alvarenga

Doutorando em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidad del Museo Social Argentino (Buenos
Aires). Mestrando em Direito Privado e Especialista em Direito Notarial-Registral pela PUC-MG.
Tabelião de Notas em Vespasiano-MG.

Área do Direito: Constitucional; Administrativo

Resumo: O presente artigo faz uma análise da concessão de uso especial para fins de moradia
como instrumento de regularização fundiária e acesso à moradia. A expansão desordenada dos
centros urbanos acarretou a proliferação de vilas, cortiços, favelas, loteamentos ilegais, construções
irregulares, ocupação de áreas de risco e de proteção ambiental. Uma das formas de combater o
avanço da produção informal se dá pela regularização fundiária. A concessão de uso especial para
fins de moradia constitui importante instrumento de regularização fundiária na medida em que
permite a regularização da posse exercida por particulares em áreas de domínio público, além de
possibilitar o acesso à moradia.

Palavras-chave: Avanço da produção informal - Urbanização - Regularização fundiária - Concessão

de uso especial para fins de moradia - Direito à moradia
Abstract: The present article does an analysis of the concession of special usage for the purpose of
habitation like instrument of agrarian regularization and access to the habitation. The disordered
expansion of the urbane centres brought the proliferation of towns, slum tenements, slums, illegal
allotments, irregular constructions, occupation of areas of risk and of environmental protection. One of
the forms of is fought the advancement of the informal production happens for the agrarian
regularization. The concession of special usage for the purpose of habitation constitutes important
instrument of agrarian regularization in so far as it allows the regularization of the possession
practised by individuals in areas of public power, over there to make possible the access to the
habitation.

Keywords: Advancement of the informal production - Urbanization - Agrarian regularization -

Concession of special usage for the purpose of habitation - Straight to the habitation
Sumário:

1.Introdução - 2.Características - 3.Natureza jurídica - 4.Limite temporal - 5.Inexigibilidade de

comprovação do estado civil - 6.Afetação e desafetação - 7.Implementação pelo Poder Executivo -
8.Implementação pelo Poder Judiciário - 9.Extinção - 10.Concessão de uso, regularização fundiária e
acesso à moradia - 11.Considerações finais - 12.Referências bibliográficas

1. Introdução

O processo de urbanização das cidades brasileiras se caracteriza pelo crescimento vertiginoso dos
centros urbanos nas últimas décadas.

As cidades, no entanto, não estavam preparadas para suportar essa demanda por moradia e
infra-estrutura.

A conseqüência foi a proliferação de vilas, cortiços, favelas, loteamentos ilegais, construções

irregulares e ocupação de áreas de risco e de proteção ambiental.

Segundo dados da pesquisa Perfil Municipal (MUNIC-IBGE 2000), em quase 100% das cidades com
mais de 500.000 habitantes, e em 80% das cidades com população entre 100.000 e 500.000
habitantes, existem assentamentos informais. 1

A expansão desordenada dos processos informais prejudica o espaço urbano como um todo,

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instrumento de regularização fundiária e acesso à
moradia

ocasionando risco para as pessoas, degradação do meio ambiente e dos recursos naturais e
necessidade de investimento público em serviços de infra-estrutura, equipamentos urbanos e
sistemas de água e esgoto.

Além da prevenção, uma das formas de combater o avanço da produção informal se dá pela
regularização fundiária, assim entendida em seu duplo aspecto: urbanização da gleba, com
programas de infra-estrutura e prestação de serviços públicos; e legalização fundiária dos imóveis
ocupados informalmente. 2

No entanto, a regularização desses assentamentos, não raras vezes, se torna uma tarefa árdua,
tendo em vista a dificuldade de implementação e de execução dos programas de regularização
fundiária.

Nesse ponto, a concessão de uso especial para fins de moradia surge como importante instrumento
de regularização fundiária, na medida em que permite a regularização da posse exercida por
particulares em áreas de domínio público, além de possibilitar o acesso à moradia.
2. Características

A concessão de uso especial para fins de moradia possui características próprias que a diferenciam
dos demais instrumentos de regularização fundiária.

A matriz constitucional da concessão consta do § 1.º do art. 183 da CF/1988 (LGL\1988\3), no

capítulo que trata da política urbana. Embora inserido no Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001 (arts.
4.º e 48), o instituto foi regulamentado pela MedProv 2.220, de 04.09.2001, 3 em virtude do veto
presidencial aos arts. 15 a 20 do Estatuto.

De acordo com o art. 1.º da MedProv 2.220/2001, tem direito à concessão quem possuir, por cinco
anos ou mais, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de
imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, desde que
não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. 4

A concessão de uso especial para fins de moradia está positivada no ordenamento jurídico brasileiro,
sendo norma de conduta a todos imposta. É direito subjetivo, posto que o indivíduo pode provocar o
Estado para fazer valer a sua pretensão. É ainda direito real oponível contra todos. Assim, trata-se
de instituto inédito que impõe ao Estado o dever de regularizar a posse informal da terra.

Se o imóvel possuir mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, for utilizado por mais de um
possuidor e não for possível identificar individualmente a área ocupada, a concessão será feita de
forma coletiva, na forma de frações ideais, limitadas a duzentos e cinqüenta metros quadrados. 5

Em determinados locais, como nas encostas e nas áreas de proteção aos ecossistemas, a ocupação
pode acarretar riscos à vida e à saúde das pessoas. Nesses casos, o Poder Público deve garantir o
exercício do direito em outro local. 6

O título da concessão será concedido pela via administrativa ou judicial. Pela via administrativa, a
administração pública não poderá ultrapassar o prazo máximo de doze meses. Em ambos os casos,
deve ser registrado no Registro Imobiliário. 7 A concessão não será reconhecida ao mesmo
concessionário mais de uma vez.

O direito à concessão é transmissível por ato inter vivos ou mortis causa e extinguir-se-á se o
concessionário der ao imóvel destinação diversa da moradia ou se adquirir a propriedade ou a
concessão de outro imóvel. 8

A concessão constitui importante instrumento de regularização fundiária que possibilita a inclusão

social de famílias menos favorecidas, cumprindo, dessa forma, determinação constitucional.
3. Natureza jurídica

A concessão de uso especial para fins de moradia é direito real (art. 1.225, XI, do CC/2002
(LGL\2002\400), com a redação dada pela Lei 11.481/2007), instituído por lei e oponível erga omnes.

É constituída por termo administrativo ou sentença judicial, fatores que imprimem segurança jurídica.

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A outorga da concessão se dá pela via administrativa ou judicial. Se o Poder Executivo se omitir ou

se recusar a outorgá-la, o interessado poderá recorrer à via judicial.

Por ser direito real, exige o registro no Registro Imobiliário competente para o seu ingresso no fólio
real, nos termos do art. 167, I, n. 37, da Lei de Registros Públicos - Lei 6.015/73, com a redação
dada pela MedProv 2.220/2001.

Além de direito real, a concessão é importante instrumento de regularização fundiária em áreas de

domínio público. Assim como a usucapião especial urbana possibilita a regularização da posse em
imóveis particulares, a concessão de uso especial para fins de moradia permite a regularização da
posse exercida em imóveis públicos.

É ainda instrumento de inclusão social que possibilita o acesso à moradia, cumprindo, dessa forma,
mandamento constitucional contido no art. 6.º da CF/1988 (LGL\1988\3).
4. Limite temporal

A eficácia social da concessão de uso especial para fins de moradia seria maior não fosse o limite
temporal de cinco anos estabelecido no art. 1.º da MedProv 2.220/2001, limite este que expira em
"30.06.2001".

De acordo com o referido dispositivo, para ter direito à concessão, o interessado deve possuir, com
animus domini, até 30.06.2001, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e
cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano
ou rural.

Numa interpretação literal, a posse deveria iniciar-se, no máximo, em 30.06.1996 para que
completasse cinco anos em 30.06.2001.

Não há restrição à posse iniciada em data anterior a 30.06.1996, posto que até 30.06.2001
decorreriam mais de cinco anos.

A restrição surge quanto à posse iniciada em data posterior a 30.06.1996, posto que ela não atingiria
os cincos anos exigidos no art. 1.º até 30.06.2001. Nesse caso, o possuidor não teria direito à
concessão? E quem iniciou a posse a partir de 01.07.1996, não teria direito à concessão? E a posse
iniciada no ano de 1997 ou nos anos subseqüentes? Qual foi o parâmetro utilizado para o limite
temporal estabelecido pelo art. 1.º da MedProv 2.220/2001?

A resposta a essas indagações não pode se dar a partir de uma fórmula simplista com base numa
interpretação literal do dispositivo legal.

A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu bojo princípios que são instrumentos balizadores para
interpretação e aplicação das relações jurídicas, devendo todos os institutos jurídicos
invariavelmente estar em consonância com eles. 9

Com o advento da Constituição, a dignidade da pessoa humana passa a ser fundamento do Estado
brasileiro (art. 1.º, III, CF/1988 (LGL\1988\3)). Com a Emenda 26/2000, a moradia passou a ser
direito social assegurado pela Carta Magna (LGL\1988\3) (art. 6.º, CF/1988 (LGL\1988\3)). A
propriedade imobiliária, outrora individual e absoluta, cede lugar ao interesse social. É a chamada
funcionalização da propriedade: garante-se a propriedade, mas esta deve obedecer à sua função
social.

Uma interpretação condizente com os princípios constitucionais é no sentido de exigir, a exemplo do

que ocorre na usucapião especial urbana, apenas cinco anos de posse ininterrupta, sem a
necessidade de completar esses cinco anos até "30.06.2001". O limite temporal estabelecido pelo
art. 1.º da MedProv 2.220/2001 é deveras desarrazoado e não encontra fundamento no ordenamento
jurídico estabelecido pela Constituição Federal de 1988.
5. Inexigibilidade de comprovação do estado civil

Para a outorga da concessão de uso especial para fins de moradia, não há necessidade de
comprovação do estado civil.

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A Constituição Federal de 1988 consagrou a família como base da sociedade (art. 226, caput,
CF/1988 (LGL\1988\3)), mas, ao mesmo tempo, reconheceu a união estável (art. 226, § 3.º, CF/1988
(LGL\1988\3)) e a "comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes" como
entidades familiares (art. 226, § 4.º, CF/1988 (LGL\1988\3)).

No que tange à política urbana, a Carta Magna (LGL\1988\3), como não poderia ser diferente, seguiu
a mesma orientação, dispondo no art. 183, § 1.º, que o "título de domínio e a concessão de uso
serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil."

A matéria foi regulamentada pela MedProv 2.220/2001 que em seu art. 1.º, § 1.º, dispôs que "a
concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil".

Caso fosse exigida a comprovação de estado civil, o instituto não cumpriria a sua função social, qual
seja o fornecimento de moradia à população carente, cujas entidades familiares, não raras vezes,
são informais, constituindo-se de uniões estáveis e de comunidades familiares monoparentais, além
de pessoas que vivem sozinhas e que, da mesma forma, têm direito à moradia, conforme determina
a Constituição Federal (LGL\1988\3) (art. 6.º).

A Carta Magna (LGL\1988\3) indicou os pontos de "prioridade primária", como saúde, educação e
"moradia", vinculando-os aos de "prioridade secundária", ligados à melhoria das condições de vida:

"A Carta Maior, como não poderia deixar de ser, indicou os pontos de prioridade primária, como a
saúde, educação e moradia, atrelando-os àquilo que se pode denominar de focos de prioridade
secundária, ligados à melhoria coletiva da vida, que tem como uma das formas mais efetivas a
obtenção de cidades e metrópoles melhor organizadas em termos de assentamento e de ocupação
dos espaços urbanos". 10

Assim, não há que falar em prova do estado civil. A inexigibilidade de comprovação funciona como
requisito de eficácia e de legitimidade da concessão de uso especial para fins de moradia
6. Afetação e desafetação

A afetação "é a proposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum ou de uso
especial". A desafetação, por seu turno, consiste no caminho reverso, ou seja, é a "retirada do
referido destino." 11

Determinados bens são afetados a destinos específicos e, por este motivo, não podem ser alienados
ou cedidos. Assim são os bens de uso comum, como as praças e ruas, bem como os bens de uso
especial, como os prédios destinados ao funcionamento das repartições públicas.

Os bens públicos afetados, regra geral, são inalienáveis. Para que possam ser alienados, devem
passar pela desafetação, que consiste na retirada desta destinação anteriormente lhe atribuída.

A outorga da concessão não exige prévia desafetação. No entanto, em determinados casos, é

facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito em outros locais, consoante o disposto
no art. 5.º da MedProv 2.220/2001. 12 Nesses casos, o Poder Público deverá remover os ocupantes
para outro local e garantir moradia digna a todos, de preferência próximo ao local anteriormente
ocupado, em virtude das relações sociais ali desenvolvidas.

Nas hipóteses do art. 5.º, cabe ao Poder Público promover a concessão em outros locais, não
havendo necessidade de "desafetação" para expedição da concessão. Na concessão de direito real
de uso, regulada pelo Dec.-lei 271/67, é possível a exigência de desafetação, a qual é inexigível na
concessão de uso especial para fins de moradia. 13
7. Implementação pelo Poder Executivo

Regra geral, o título será expedido pela via administrativa, pelo Poder Executivo. Somente em caso
de recusa ou omissão do Poder Público competente é que o interessado deverá ingressar em juízo,
e a concessão se dará por meio de sentença judicial:

"Ao que tudo indica, o art. 6.º instaurou mais um caso de 'Instância Administrativa de Curso Forçado',
antes só possível nas causas que envolvessem competições esportivas e/ou punições disciplinares

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esportivas. O trâmite da CUEM (concessão de uso especial para fins de moradia), inicialmente no
âmbito da Administração Pública, é exigência da Medida Provisória, pois seu curso judicial se dá
apenas 'supletivamente', quando houver 'recusa, omissão' do Poder Executivo ou em 'grau de
Recurso Judicial' à decisão administrativa". 14

A matéria foi regulamentada pelo art. 6.º e parágrafos da MedProv 2.220/2001. 15

Na via administrativa, a concessão de uso especial para fins de moradia deve formar-se por meio de
processo administrativo (devido processo legal), inclusive com a garantia do contraditório e da ampla
defesa, com todos os meios a ela inerentes:

"Na forma administrativa, 'ato administrativo vinculado', assume a forma de Contrato, com cláusulas
definidas pela autoridade pública, no caso, uma 'espécie de Contrato Dirigido ou Regulamentado'. A
emissão da CUEM (concessão de uso especial para fins de moradia), sob essa forma pode ser '
sponte propria', voluntária ou mediante provocação do administrado. Por iniciativa própria, demonstra
'compromisso e vontade política do gestor público'. Mediante provocação, tem à disposição um prazo
de '12 (doze) meses' para 'analisar e decidir' acerca do requerimento da CUEM. A previsão do art.
6.º, § 1.º, conforme texto expresso, é para 'decidir o pedido'. Tal locução pode dar margens a
dúvidas. Tem, a princípio, o Poder Executivo um prazo de 12 (doze) meses, apenas para decidir,
'positivamente ou negativamente', acerca do pedido, e não para expedir a CUEM. Na forma
administrativa, deve ser instaurado um 'Processo Administrativo', devidamente instruído pelo ente
estatal, com possibilidades de o administrado ali comparecer". 16
8. Implementação pelo Poder Judiciário

Ocorrendo recusa ou omissão do Poder Executivo, o interessado poderá ingressar em juízo e a

concessão se dará por meio de sentença judicial. A parte final do art. 6.º da MedProv 2.220/2001
dispõe que, em caso de recusa ou omissão do Poder Executivo, a concessão se dará pela via
judicial. O § 3.º do art. 6.º complementa o caput dispondo que, no caso de ação judicial, a concessão
será declarada pelo juiz mediante sentença.

Quando é implementada pelo Judiciário, a eficácia da concessão diminui, tendo em vista a

morosidade do procedimento judicial, que terá inclusive o recurso ex officio obrigatório, no caso de
sentença contrária ao Poder Público.

Para evitar o duplo grau obrigatório, o concessionário pode abrir mão do valor econômico do bem,
cujo teto é de trinta salários mínimos para os Municípios, quarenta para os Estados-Membros e
sessenta para a União:

"A Ação Judicial patrocinada perante a 'Vara Especializada da Fazenda Pública', objetiva obter uma
'Sentença Declaratória ou Mandamental' que reconheça a Legitimidade e Legalidade da ocupação
do Bem Público. O problema é que, além do trâmite processual vagaroso, os autores-posseiros
podem deparar-se com o 'Recurso Ex Officio', no caso de sentença judicial desfavorável ao Poder
Público. A forma de evitar o recurso de ofício talvez seja desconsiderar valor econômico ao terreno
público ocupado, principalmente se o Bem Público for de Uso Comum 'destituído de valor
patrimonial'". 17

Assim, se o valor do bem for abaixo daqueles valores, ou se concessionário abrir mão do excedente,
não haverá recurso ex officio.

No entanto, a desconsideração do valor econômico pode ser prejudicial ao concessionário quando

houver necessidade de indenização, como nos casos de remoção compulsória, previstos no art. 4.º
da MedProv 2.220/2001. Com efeito, caso seja atribuído baixo valor ao imóvel, para que não ocorra
o duplo grau obrigatório, corre-se o risco de que uma eventual indenização tenha por base o valor
anteriormente atribuído.

Visando uma prestação jurisdicional mais ágil e célere, deve-se optar pelas ações individuais
plúrimas ou multitudinárias, com a reunião dos posseiros em grupos afins:

"Observe-se ainda que no caso de Ação Judicial é interessante reunir os posseiros em 'grupos afins',
estando juntos aqueles com residências mais próximas, os posseiros mais antigos, ou aqueles com
instrução probatória mais consistente. 'Nunca deve ser aleatória' a composição dos posseiros na

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Petição Judicial. Com relação aos 'idosos', devem constituir igualmente grupo distinto, no sentido de
se requerer ao Magistrado um 'trâmite processual preferencial'". 18

As ações coletivas também se mostram como uma boa opção. O problema dessas ações é que a
área ocupada por cada possuidor não pode ser individualizada, sendo a concessão outorgada na
forma de frações ideais.

A preferência deve ser, como salientado, pelas ações plúrimas ou multitudinários, nas quais vários
posseiros figuram no pólo ativo, com a área de cada um perfeitamente individualizada, até o limite de
duzentos e cinqüenta metros quadrados. Caso ultrapasse esse limite, a ação deverá ser
obrigatoriamente coletiva. 19
9. Extinção

O art. 8.º da MedProv 2.220/2001 trata dos casos de extinção da concessão de uso especial para
fins de moradia. 20

Se o concessionário der ao imóvel destinação diversa ou adquirir a propriedade ou a concessão de

uso de outro imóvel, perderá o direito à concessão. Em ambos os casos, a extinção será averbada
no Registro Imobiliário por meio de 'declaração' do Poder Público competente, conforme determina o
parágrafo único do art. 8.º.

Para a extinção da concessão, com fincas no art. 8.º da MedProv 2.220/2001, não é necessário que
o Poder Público recorra ao Judiciário. Mesmo a concessão expedida judicialmente por sentença
pode ser extinta pela via administrativa, não havendo necessidade de ingressar em juízo:

"Em todo o caso, a extinção da CUEM (concessão de uso especial para fins de moradia), em
respeito ao princípio da Exigibilidade, Auto-Executoriedade e Imperatividade, não requer que o ente
estatal, a princípio, desfaça do uso do bem, socorrendo-se de decisão judicial, bastando, pois
'decisão administrativa'. Expressa o Poder Público, no ato de extinção, um 'ato administrativo
vinculado', com o texto da Medida Provisória enumerando, 'a princípio', taxativamente as situações
que a extinção da CUEM comporta". 21

A exemplo da outorga da concessão, que deve formar-se por meio de processo administrativo, a
extinção, via administrativa, também deve seguir a forma de processo administrativo (devido
processo legal), inclusive com a garantia do contraditório e da ampla defesa, com todos os meios a
ela inerentes.

Após a extinção da concessão, o Poder Público competente deve notificar o ex-concessionário para
devolução do imóvel, sob pena de ajuizamento de ação possessória.

Caso o ex-concessionário permaneça no imóvel, após a extinção da concessão, praticando esbulho

possessório, o Poder Público concedente poderá ingressar com ação possessória para reintegrar-se
na posse do bem objeto da concessão, na forma dos arts. 920 e seguintes do CPC (LGL\1973\5).
10. Concessão de uso, regularização fundiária e acesso à moradia

A Constituição Federal de 1988 inaugurou um capítulo inédito no constitucionalismo pátrio, dispondo

nos arts. 182 e 183 sobre a política urbana. Os referidos dispositivos foram regulamentados pelo
Estatuto da Cidade - Lei 10.257/2001. Esse Diploma Legal trouxe importantes institutos
jurídico-urbanísticos destinados a regularizar o espaço urbano das cidades.

Visando adequar a legislação vigente à ordem jurídico-urbanistíca instituída pela Constituição

Federal (LGL\1988\3) e pelo Estatuto da Cidade, foi publicada a Lei 11.481, de 31.05.2007.

Essa norma representa um avanço no ordenamento jurídico na medida em que fortalece os

instrumentos de reconhecimento do direito de posse da população de baixa renda, reforçando os
instrumentos e garantias destinados à promoção da função social da propriedade, notadamente o
direito à moradia, direito social assegurado pela Constituição Federal (LGL\1988\3).

Com o advento da Lei 11.481/2007, a concessão de uso especial para fins de moradia foi incluída no
rol de direitos reais do Código Civil (LGL\2002\400) (art. 1.225, XI, CC/2002 (LGL\2002\400)), e o
direito de uso especial para fins de moradia passou a ser objeto de hipoteca (art. 1.473, VIII,

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CC/2002 (LGL\2002\400)), permitindo que o concessionário obtenha financiamento junto ao Sistema

Financeiro da Habitação para construção da casa própria, dando o próprio imóvel que foi objeto da
concessão em garantia de pagamento.

Vale ressaltar que o rol de direitos reais constante do art. 1.225 do CC/2002 (LGL\2002\400) é
taxativo, ou seja, numerus clausus. E, se antes o Estado mantinha o princípio do numerus clausus
em sede de direitos reais como forma de garantia do patrimônio, do valor do bem, agora, sob a nova
perspectiva constitucional, o princípio do numerus clausus serve para a funcionalização da
propriedade:

"Assim, o princípio do numerus clausus, que no início do século XX fora utilizado por nosso
ordenamento jurídico como instrumento hábil a garantir a integralidade do valor da propriedade,
como meio de conservação do ideal de um Estado liberal vigente à época, é mantido em nosso novo
ordenamento civil, entretanto, com a condição de que seja interpretado sob novo prisma, sob o
prisma de nossa Constituição, numa interpretação conjunta com os princípios constitucionais atuais
(dignidade humana, autonomia privada, solidariedade social; capacidade contributiva e igualdade
substancial). Dessa forma, os velhos instrumentos registrais, que tanto prestaram aos fins
patrimoniais de outrora, são mantidos, agora, entretanto, com o objetivo claro de servirem como
instrumentos apaziguadores da desigualdade social que nos assola". 22

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressa no Plano Diretor (art. 182, § 2.º, da CF/1988 (LGL\1988\3)). Assim, a
função social da propriedade urbana se dá por meio da correta utilização do espaço urbano, nos
termos do Plano Diretor municipal. Ela deve se preocupar com a racionalidade da ocupação do solo,
organizando e reorganizando as cidades, indicando os locais dotados de infra-estrutura e de
equipamentos urbanos que podem ser ocupados, assim como os locais que não comportam
adensamento, como nas áreas de risco e de proteção aos mananciais. É a busca pela melhor
organização do espaço urbano, contribuindo sensivelmente para a qualidade de vida da população e
para a socialização da propriedade.

A propriedade, outrora absoluta, agora deve atender, precipuamente, ao interesse social. A função
social da propriedade propõe um novo modo de solução dos problemas sociais, admitindo a
prevalência do interesse coletivo sobre o individual, na equação das questões urbanísticas e de
titulação dominial:

"Delineia-se, na verdade, uma nova ordem pública, em que a tutela da propriedade privada não pode
estar desvinculada da proteção de situações jurídicas não patrimoniais, com prioridade axiológica na
legalidade constitucional, de modo a servir, segundo o acórdão comentado, 23 de 'garantia de
agasalho, casa de refúgio do cidadão'". 24

A inclusão da concessão no rol dos direitos reais é no sentido de promover a função social da
propriedade urbana. As pessoas que moram em assentamentos informais sofrem com a
precariedade de moradia e com a ausência de políticas públicas sociais. Para combater a
informalidade e promover a inclusão social desses possuidores, que exercem posse em áreas de
domínio público, o Poder Público deve promover a regularização fundiária desses assentamentos
informais, que consiste na regularização do espaço urbano, com infra-estrutura e equipamentos
públicos que atendam aos interesses coletivos e individuais.

Vale ressaltar que os imóveis públicos não podem ser usucapidos. Assim, quem possui, mesmo com
animus domini, imóvel de domínio público não poderá adquirir-lhe a propriedade, em decorrência de
expressa vedação legal. No entanto, os possuidores, desde que preencham os requisitos legais,
poderão obter a concessão especial de uso para fins de moradia. O título, instrumento da concessão,
deve ser registrado no Registro Imobiliário. Após o ingresso no fólio real, o concessionário poderá
obter financiamento junto ao Sistema Financeiro da Habitação para construção da casa própria,
dando o próprio imóvel que foi objeto da concessão em garantia de pagamento (art. 13 da Lei
11.481/2007).

O acesso à moradia, direito social garantido pela Carta Magna (LGL\1988\3) (art. 6.º, CF/1988
(LGL\1988\3)), promove a dignidade da pessoa humana e a cidadania, fundamentos da República
Federativa do Brasil (art. 1.º, II e III, da CF/1988 (LGL\1988\3)).
11. Considerações finais

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Os processos informais de desenvolvimento urbano acarretam malefícios a toda a sociedade.

Entretanto, a população de baixa renda é que sofre as maiores conseqüências, posto que tem
violado seu direito fundamental à moradia, além da inexistência de políticas sociais.

Para combater a informalidade e promover a inclusão social, necessitamos de instrumentos que

possibilitem a efetiva gestão político-administrativa das cidades.

Uma das soluções para combater a produção informal está na regularização fundiária, que possibilita
a urbanização da gleba, dotando-a dos equipamentos urbanos necessários.

A regularização fundiária deve ser entendida em seu duplo aspecto: urbanização das áreas
informais, com programas de implementação de obras de infra-estrutura urbana e prestação de
serviços públicos; e legalização fundiária das áreas e dos lotes ocupados informalmente. 25

Não basta, no entanto, o enfrentamento do uso irregular do solo urbano com programas de
regularização fundiária. A fiscalização deve ser efetiva e coibir ab initio a produção informal. Os
procedimentos de regularização devem conciliar medidas corretivas e preventivas. As primeiras
buscam urbanizar a gleba, dotando-a de infra-estrutura e dos equipamentos necessários, ao passo
que as segundas visam a não-ocupação de determinados espaços, como as áreas de risco e de
proteção ambiental.

A sociedade civil deve exercer fiscalização rígida quanto às políticas urbanas adotadas pelos
municípios. A produção informal das cidades está diretamente relacionada com a política urbana
adotada pela administração pública. Infelizmente, o Poder Público tem sido omisso, não realiza
campanhas de esclarecimentos sobre os malefícios urbanos e ambientais em razão do uso irregular
do solo e não exerce fiscalização adequada no combate à implantação da ocupação desordenada do
solo urbano.

Diante de um assentamento informal, o Poder Público não pode se omitir. Deverá tomar as medidas
necessárias para efetivar o direito dos moradores e garantir a sustentabilidade urbana. 26

As áreas de proteção ambiental, de proteção aos mananciais, assim como as áreas de risco não
poderão ser habitadas. Nesses casos, o Poder Público deverá remover os ocupantes para outro local
e garantir moradia digna a todos, de preferência próximo ao local anteriormente ocupado, em virtude
das relações sociais ali desenvolvidas.

Os instrumentos de regularização devem ser escolhidos de acordo com as características da área

ocupada.

A usucapião destaca-se como importantíssimo instituto de regularização fundiária, na medida em

que possibilita a transformação da posse em propriedade, permitindo a aquisição desta. É também
empregada na regularização das vilas, dos cortiços e das favelas que ao longo dos anos foram
ocupadas por movimentos desorganizados.

No entanto, a usucapião aplica-se somente aos imóveis privados. Quem possui área de domínio
público não poderá adquirir-lhe a propriedade, uma vez que os imóveis públicos não podem ser
usucapidos, mas poderá obter a concessão, desde que preencha os requisitos legais.

A concessão de uso especial para fins de moradia constitui importante instrumento de regularização
fundiária em áreas de domínio público.

Com o advento da Lei 11.481/2007, a concessão foi incluída no rol de direitos reais do Código Civil
(LGL\2002\400) (art. 1.225, XI, CC/2002 (LGL\2002\400)), e o direito de uso especial para fins de
moradia passou a ser objeto de hipoteca (art. 1.473, VIII, CC/2002 (LGL\2002\400)), permitindo que
o cidadão obtenha financiamento junto ao Sistema Financeiro da Habitação para construção da casa
própria, dando o próprio imóvel que foi objeto da concessão em garantia de pagamento (art. 13 da
Lei 11.481/2007).

A inclusão da concessão no rol dos direitos reais promove a funcionalização da propriedade

imobiliária na medida em que permite aos particulares o acesso à moradia em áreas de domínio
público. Além disso, possibilita a regularização fundiária dos imóveis públicos possuídos por
particulares.

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 A concessão de uso especial para fins de moradia como
instrumento de regularização fundiária e acesso à
moradia

O Poder Público e a sociedade civil devem firmar parcerias para divulgação dos novos institutos da
ordem jurídico-urbanística e combater o avanço da produção informal das cidades. A aplicação
efetiva dos novos institutos em muito contribuirá para promoção da regularização fundiária.

Outra medida fundamental é a aprovação de legislação específica voltada para a regularização do

espaço urbano e prevenção da produção informal. O Estatuto da Cidade, a MedProv 2.220/2001 e a
Lei 11.448/2007 são exemplos de normas voltadas para a regularização fundiária.

A recém-promulgada Lei 11.448/2007 possibilita a regularização da posse, simplifica a entrega dos

títulos às famílias de baixa renda, facilita a transferência de imóveis ociosos para projetos
habitacionais de interesse social e permite acesso à financiamento com título de posse. Ela
desburocratiza os processos de legitimação da posse e promove a entrega dos títulos.

Por derradeiro, vale a pena frisar que a regularização promove a inclusão social e deve ser o
paradigma a ser seguido, tanto pelo Poder Público como pela sociedade civil.

O direito à moradia é direito social que se efetiva tanto por meio de políticas habitacionais como pela
regularização fundiária. Assim, devemos conjugar medidas corretivas com as de caráter preventivo,
ou seja, conciliar regularização fundiária com políticas públicas (ambiental, social, econômica etc.)
voltadas para a integração socioespacial, promovendo, dessa forma, a organização do espaço
urbano e a dignidade da pessoa humana.
12. Referências bibliográficas

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1. ROLNIK, Raquel. Regularização fundiária de assentamentos informais urbanos. Belo Horizonte:

PUC Minas Virtual, 2006. p. 8.

2. FERNANDES, Edésio. Regularização de Assentamentos Informais: o grande desafio dos

municípios, da sociedade e dos juristas brasileiros. In: ROLNIK, Raquel et al .. Regularização... cit.,
p. 19.

3. O art. 2.º da EC 32, de 11.09.2001, dispõe que as medidas provisórias editadas em data anterior à
EC 32/2001, como é o caso da MedProv 2.220/2001, continuam em vigor até que medida provisória
ulterior a revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.

4. "Art. 1.º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público
situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão
de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural."

5. Art. 2.º e parágrafos da MedProv 2.220/2001.

6. Arts. 4.º e 5.º da MedProv 2.220/2001.

7. Art. 6.º e parágrafos da MedProv 2.220/2001.

8. Art. 8.º e incisos da MedProv 2.220/2001.

9. SOUZA, Adriano Stanley Rocha. Princípio da autonomia privada x princípio do numerus clausus
em sede de direitos reais: um breve estudo de sua adequação à Constituição brasileira de 1988. In:
FIÚZA, César; SÁ, Maria de Fátima Freire de; NAVES, Bruno Torquato de Oliveira (Coord.). Direito
civil: Atualidades II. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 212.

10. SALLES, Venício Antônio de Paula. Regularização fundiária. In: ROLNIK, Raquel et al .
Regularização... cit., p. 103.

11. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 10. ed. São Paulo:
Malheiros, 1998. p. 567.

12. "Art. 5.º É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1.º e
2.º em outro local na hipótese de ocupação de imóvel: I - de uso comum do povo; II - destinado a
projeto de urbanização; III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção
dos ecossistemas naturais; IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou V -
situado em via de comunicação."

13. AGUIAR, Carlos; BORBA, Tereza. Regularização fundiária e procedimentos administrativos. In:
ROLNIK, Raquel et al. Regularização... cit., p. 150.

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instrumento de regularização fundiária e acesso à
moradia

14. Idem, p. 161.

15. "Art. 6.º O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via
administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou
omissão deste, pela via judicial. § 1.º A Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses
para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo. § 2.º Na hipótese de bem imóvel da União
ou dos Estados, o interessado deverá instruir o requerimento de concessão de uso especial para fins
de moradia com certidão expedida pelo Poder Público municipal, que ateste a localização do imóvel
em área urbana e a sua destinação para moradia do ocupante ou de sua família. § 3.º Em caso de
ação judicial, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante
sentença. § 4.º O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de
registro no cartório de registro de imóveis."

16. AGUIAR, Carlos; BORBA, Tereza. Op. cit., p. 160.

17. AGUIAR, Carlos; BORBA, Tereza. Op. cit., p. p. 161.

18. AGUIAR, Carlos; BORBA, Tereza. Op. cit., p. 163.

19. Art. 2.º da MedProv 2.220/2001.

20. "Art. 8.º O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de: I - o
concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou II - o
concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.
Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis,
por meio de declaração do Poder Público concedente."

21. AGUIAR, Carlos; BORBA, Tereza. Op. cit., p. 166-167.

22. SOUZA, Adriano Stanley Rocha. Princípio da autonomia privada x princípio do numerus clausus
em sede de direitos reais: um breve estudo de sua adequação à Constituição brasileira de 1988. In:
FIÚZA, César; SÁ, Maria de Fátima Freire de; NAVES, Bruno Torquato de Oliveira (Coord.). Direito
civil... cit., p. 225-226.

23. STJ, REsp 235773/RJ, Rel. Min. José Delgado, j. 14.12.1999, DJ 27.3.2000. (...) "concretizada a
invasão, o Município assumiu para si a responsabilidade de oferecer condições de infra-estrutura de
esgoto e luz para que a população assentada fosse atendida em suas necessidades. Em tais
circunstâncias, a área que era particular passou a ser reconhecida como apossada pela
administração pública, pelo que nela foram realizadas obras exigidas pela comunidade".

24. TEPEDINO, Gustavo; SCHREIBER, Anderson. Função social da propriedade e legalidade

constitucional. Direito, Estado e Sociedade, Rio de Janeiro, v. 9, n. 17, p. 43, ago.-dez. 2000.

25. FERNANDES, Edésio. Regularização de assentamentos informais: o grande desafio dos

Municípios, da sociedade e dos juristas brasileiros. In: ROLNIK, Raquel et al . Regularização... cit., p.
19.

26. STJ, 2.ª T., REsp 124.714-SP, rel. Min. Francisco Peçanha Martins, j. 22.08.2000, DJ
25.09.2000, p. 84; STJ, 2.ª T., REsp 252.512/SP, rela. Ministra Eliana Calmon, j. 25.09.2001, DJ
29.10.2001, p. 194.

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