2022 Cordero. Material Docente - Sujetos, Relaciones y Organización

MATERIAL DOCENTE
LOS SUJETOS, LAS RELACIONES JURÍDICO-

ADMINISTRATIVAS Y LA ORGANIZACIÓN DE
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
Eduardo Cordero Q.
Profesor de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso
2022
Material Docente: Sujetos, Relaciones Jurídico-Administrativas
y Organización de la Administración del Estado
Prof. Eduardo Cordero Q.
INDICE
I. INTRODUCCIÓN ............................................................................... 4
II. LOS SUJETOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO ............................. 5
§ 1. Las personas juridicas públicas ...................................................... 5
1.1. La personificacion de las entidades administrativas .................................................... 5
1.2. La clasificación de las personas jurídicas ..................................................................... 7
§ 2. Los órganos administrativos ........................................................ 12
2.1. El concepto y sus dificultades .................................................................................... 12
2.2. La dinámica del órgano: la imputación..................................................................... 15
2.3. Tipología de los órganos............................................................................................ 19
§ 3. Los particulares, administrados o ciudadanos ................................ 20
3.1. Un concepto ambiguo y discutido ............................................................................. 20
3.1. Las categorías dogmáticas de administrados: administrado simple y cualificado ..... 21
III. LOS PRINCIPIOS JURIDICOS DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA ................................................................................. 24
§ 1. Introducción .............................................................................. 24
§ 2. Principio de legalidad .................................................................. 24
2.1. La competencia ......................................................................................................... 26
§ 3. La unidad .................................................................................. 28
3.1. Concepto ................................................................................................................... 28
3.2. La jerarquía ............................................................................................................... 28
3.2. La tutela o supervigilancia ......................................................................................... 30
IV. LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA ................... 32
§ 1. Concepto ................................................................................... 32
§ 2. La centralización administrativa .................................................. 32
§ 3. La descentralización administrativa.............................................. 33
3.1. La decentralización territorial y funcional ................................................................ 33
3.2. La descentralización territorial .................................................................................. 34
3.3. La descentralización funcional .................................................................................. 35
§ 4. La desconcentracion .................................................................... 36
4.1. Concepto ................................................................................................................... 37
4.2. Efectos ....................................................................................................................... 38
4.3. Requisitos .................................................................................................................. 38
4.4. Regulación en Chile .................................................................................................. 39
§ 5. La delegación ............................................................................. 40
§ 6. La avocación .............................................................................. 41
V. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN CHILE
43
§ 1. Forma de Estado y Administración del Estado ................................ 43
§ 2. El Estado como persona jurídica ................................................... 43
§ 3. La Administración centralizada .................................................... 45
3.1. El Presidente de la República .................................................................................... 45
2
3.2. Los Ministerios .......................................................................................................... 45

3.2. Las subsecretarías ...................................................................................................... 47
3.3 Las secretarías regionales ministeriales (SEREMI) .................................................... 48
§ 4. Gobierno y Administración Interior: la función de gobierno y
administración en la Región, la Provincia y la Comuna............................. 48
4.1. La función de gobierno en la Región: El intendente regional y el delegado
presidencial regional ......................................................................................................... 49
4.1. La función de administración en la Región: los gobiernos regionales ...................... 50
4.2 El gobierno y administración en la provincia: el gobernador provincial y el
delegado presidencial provincial ...................................................................................... 50
§ 5. La función de administración en la comuna: las municipalidades ..... 51
§ 6. Los servicios públicos .................................................................. 51
§ 7. Las entidades autónomas ............................................................. 54
§ 8. La Administración invisible del Estado o el sector paraestatal .......... 58
8.1. Concepto ............................................................................................................. 58
8.2. Régimen jurídico de las entidades que forman parte de la Administración
invisible ............................................................................................................................. 62
8.3. Entidades privadas con participación pública y que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos ................................................................................................. 67
VI. LA POTESTAD PÚBLICA ................................................................ 69
§ 1. Concepto y caracteres ................................................................. 69
§ 2. Clasificación de las potestades ..................................................... 70
2.1. Cláusulas generales de competencia y potestades específicas ................................... 70
2.2. Potestades regladas y discrecionales .......................................................................... 70
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I. INTRODUCCIÓN
El Derecho Administrativo es una realidad normativa, compuesta por fuentes de diversa

naturaleza y jerarquía, las cuales comienzan desde la Constitución, pasando por las normas con
rango de ley y llegando a las normas que enaman de la propia Administración. Se trata de un
universo normativo plural y complejo, pero que constituye una unidad que tiene, a su vez,
destinatarios que se pueden reconducir a dos categorias básicas: la Administración y los particulares,
también denominados administrados.
Ahora bien, dentro del Estado, la Administración aparece como un complejo organizacional
que utiliza diversas formas o técnicas para expresar su voluntad, en primer término,
constituyéndose con una entidad trascedente y diversa de las personas que la integran, dándole
a la organización una dimensión subjetiva que se expresa bajo la tradicional figura de la persona
jurídica, como sucede con el Estado, las municipalidades y diversos servicios públicos. Sin
embargo, todas entidades no tienen una existencia real en el mundo natural, ya que requieren
de personas físicas para que realicen materialmente sus tareas y funciones. Por tal razón, es
necesario establecer un mecanismo de imputación de los actos y sus efectos desde la persona
natural a la persona jurídica y que se expresa a través del concepto de órgano público.
Frente a ellos, aparecen los sujetos privados, particulares o administrados, ya sean personas juridicas o
naturales, siendo centro de la actuación de la Administración pública, con todo su abanico de
personas jurídicas públicas y órganos.
Las normas administrativas nos permiten identificar a cada uno de estos sujetos, que se vinculan
a través de relaciones que van a estas dominadas por el Derecho administrativo. Así,
hablaremos de otro concepto juridico fundamental que adquiere en este caso una paticularidad:
se trata de relaciones jurídico-administrativas, que vincula a personas jurídicas públicas, órganos
públicos y particulares o administrados, y que permite del despliegue de derechos, obligaciones
y, especialmente, de potestades públicas que, como contrapartida, reconocen una situación de
sujeción respecto de sus destinatarios.
Por tal razón, en las siguientes páginas analizaremos los sujetos que intervienen en estas
relaciones jurídicas, para luego centrarnos en la forma como se estructura y organiza la
Administración del Estado.
4
II. LOS SUJETOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
§ 1. Las personas juridicas públicas
1.1. La personificacion de las entidades administrativas
Uno de los grandes avances experimentados por el Derecho publico ha sido el reconocimiento
de la calidad de persona jurídica a las entidades públicas, particularmente al Estado. Se trata
de un fenómeno histórico que reconoce diversos antececedentes y que logra su manifestación
actual con los principios del Estado liberal del Derecho:
a) En primer lugar, nos encontramos con la teoría de la doble personalidad o la teoría del
Fisco (Fiskustheory). Como hemos tenido ocasión de señalar, esta teoría fue formulada en
el marco de los principados germanos del Siglo XVII, es decir, en pleno absolutismo o
bajo lo que se conoce como el Estado de Policía (Polizeistaat). Su objetivo era tratar de
atemperar la posición que tenían los subsiditos frente a la autoridad, creando el artificio
de la doble personalidad: el Estado, como entidad soberana e inmune frente al Derecho
y los tribunales; y al Fisco, como la expresión patrimonial del Estado y sujeto en sus
actuaciones al Derecho común. Por lo tanto, el Fisco es una persona juridica, titular de
derechos y obligaciones patrimoniales y que es responsable pecuniariamente frente a los
subditos por los daños que pueda causar el Estado, quedando sometido a los tribunales
de justica.
Como dirá Otto Mayer, el Fisco se presentaba como una persona jurídica al lado del emperador,
persona juridica a la que pertenecían los bienes que servían para cumplir los fines del Estado y
que gozaba de recursos especiales y de ciertos privilegios de derecho civil y procedimiento. De
esta forma, todas las veces que el Estado, por un acto de poder público, impone a determinada
persona un sacrificio especial, el Fisco, en virtud de una regla general de derecho civil, se
convierte en deudor de una indemnización justa, para cuyo pago se lo puede emplazar ante el
tribunal civil (MAYER, Otto: Derecho Administrativo Alemán, Buenos Aires, Depalma, pp. 59 y 65).
Por tal razón, se hablará de la “tendencia de los tribunales prusianos de hacer del fisco, como persona jurídica,
el paño de lágrimas del Estado” (BORNHAK, Conrad: Preußbischen Staatsrecht, 1ª auflage, band II, 1890,
p. 464).
b) Una segunda institución lo constituye la Corona. Desde la baja edad media, se comenzó
a sostener en los nuevos estados nacionales de Europa (vgr. España, Francias, Reino
Unido), una distinción entre la figura del Rey y la de la Corona. En efecto, el desarrollo
de los reinos frente al poder universal del Imperio y el fragmentado poder local de los
feudos se vio favorecido con el proceso de transpersonalización del poder
experimentado por la Corona. Con su desacralización y la sustantivación jurídico-
institucional (Corona non moritur) se racionalizó la distinción entre la Corona y el rey,
constituyendo aquélla un sujeto ideal titular de derechos patrimoniales, señoríos y
poderes jurisdiccionales independiente de los derechos personales del monarca.
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La doctrina de la eternidad del mundo desarrollada en el siglo XIII, así como las concepciones
teológicas acerca de la existencia de entidades o cuerpos inmateriales indivisibles y perennes,
como los ángeles, distinto de los seres humanos, permitió a los juristas concebir «personas fictas»,
como cuerpos místicos, uno de los cuales sería la Corona (KANTOROWICZ, Ernst H. Los dos cuerpos
del rey: un estudio de teología política medieval. Madrid: Alianza, 1985. Traducción de Susana Aikin
Araluce y Rafael Blázquez Godoy, p. 260). En definitiva, la Corona se constituyó en el sujeto
ideal titular de los poderes políticos de los reinos y, además, en el «centro jurídico político ideal
que íntegra gentes, tierras, derechos y poderes en una unidad política autárquica simple»
(GARCÍA-PELAYO, Manuel. La Corona. Estudios sobre un símbolo y un concepto político, en: Del Mito y
de la Razón en la Historia del Pensamiento Político. Madrid: Revista de Occidente, 1968, p.
237).
c) Además, se encuentran las teorías jurídicas de la personas jurídicas, ya sea desde la

metáfora organicista, que sostiene una concepción sustancialista y trascendente reconocida
por el Derecho, frente a la la teoría pura del derecho, que entiende que el concepto de
persona sólo se reduce a un centro de imputación de consecuencias jurídicas,
identificado al Estado como un ordenamiento jurídico.
La concepcion organicista entiende que la persona jurídica es una entidad real e independiente
de sus miembros, cuyo aporte central se encuentra en el pensamiento del destacado jurista Otto
von Gierke, en el marco de una visión contraria al excesivo conceptualismo y positivismo jurídico
que se impuso en Alemania durante las segunda mitad del siglo XIX. Así, su influyente
pensamiento descansa sobre tres pilares básicos: la persona jurídica es una entidad real, tiene su
propia voluntad a través de sus órganos y es capaz de incurrir en responsabilidad civil y penal
(Véase PENDAS GARCÍA, Benigno (1991-1992): Teoría del Derecho y del Estado en Otto Von Gierke, en:
Anuario de la Facultad de Derecho, Nº. 1, pp. 112-123).
Por su parte, en pensamiento de la teoría pura del derecho parte de una visión radicalmente
diferente, al entender que el concepto de persona es determinado por el ordenamiento jurídico
positivo. A su vez, entiende que en el caso del Estado se produce una identidad con el
ordenamiento jurídico, de manera que el Estado es un ordenamiento jurídico, o como dirá Hans
Kelsen: “[…] el Estado queda definido, en cuanto sus elementos esenciales son la población estatal, el territorio
estatal y el poder estatal, como un orden jurídico relativamente centralizado, limitado en su dominio de validez
territorial y temporal, soberano o inmediatamente determinado por el derecho internacional, eficaz en términos
generales” (KELSEN, Hans. Teoría pura del Derecho, México, UNAM, 1982 p. 294).
Las consecuencia que las entidades que forman parte de la Administración pueden actuar como
entes personificados, tiene asociado una serie de consecuencias juridicas que son de la mayor
relevancia:
- La personificación de las entidades que forman parte de la Administración ha permitido

sostener que las relaciones que mantienen con los particulares o administrados son de
carácer jurídica, y no meras expresiones del poder o de la voluntad libérrima de la
autoridad. La relación jurídica es un concepto fundamental en el ámbito del Derecho y
que permite explicar la forma en como se vinculan los sujetos de derechos y las
consencuencias jurídicas que aquella conlleva. Si bien en el ámbito del Derecho privado
encuentra su desarrollo para explicar las relaciones entre las partes que celebran un
contrato o el vínculo entre acreedor y deudor, su traslado al ámbito del Derecho público
permite juridificiar el ejercicio del poder público y comprender el vinculo que se
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produce entre los órganos públicos y los ciudadanos. De esta forma, supone que los
órganos administrativos están sometidos a un Derecho objetivo que se les impone y, a su vez, en sus
actuaciones surgen auténticas relaciones jurídica de naturaleza administrativa.
Así, por ejemplo, cuando se ejerce la potestad expropiatoria o se aplica una sanción de naturaleza
administrativa, bajo ideas surge una relación jurídico-administrativa entre la entidad expropiante
y el expropiado, así como entre la Administracion y el infractor. A su vez, la misma supone no
sólo la existencias de sujetos de derecho que son parte de la misma, sino que también un conjunto
de derechos y obligaciones (vgr. la indemnizacion por la exproación, las garantias de un justo y
raciona procedimiento en la sanción), pero también potestades públicos y deberes de sujeción al
cual se deben someter las partes.
- En la medida que la Administración está compuesta por un conjunto de personas

jurídicas (Estado, municipaliades, servicios públicos), surgen una serie de efectos que
permiten hacer más simple la comprensión de esta relación jurídico. Así, se produce un
centro de imputación de las consecuencias jurídicas que puede celebrar actos y contratos
en el ámbito extrajudicial, así como puede ser parte en sede jurisdiccional para
determinar, por ejemplo, su responsabilidad patrimonial. A su vez, y en esta línea, esta
persona tiene todos los atributos que propios de la personalidad, entre los cuales destaca
un patrimonio que constituye una garantía para responder por sus obligaciones y las
responsabilidades que debe asumir, independiente de la responsabilidad que pueda
tener el funcionario.
- Entrega una herramienta importante al momento de estructura y organizar la

Administración, permitiendo la existencia de entidades territoriales que pueden ser
autónomas, como sucede con las municipalidades, o la configuración de entidades
técnicas con poder de decisión y responsabilidad independiente al momento de conocer
sobre determinadas materias, como sucede con un amplio grupo de servicios públicos,
superintendencias, comisiones o corporaciones.
1.2. La clasificación de las personas jurídicas
La técnica de la personificación de las entidades administrativas nos permite sostener que no

existe una personalidad jurídica única dentro de la Administración, sino que una pluralidad de
personas jurídicas, teniendo como eje central al Estado. Esto explica que muchos autores y
ordenamientos prefieran hablar de Administraciones públicas en lugar de la Administración
pública. Además, este abánico de personas jurídicas no se presentan siempre de forma idéntica,
lo que obliga a usar categorías generales que permitan su compresión sobre la base de elementos
comunes.
En definitiva, nos encontramos ante una Administración compuesta por una pluralidad de
personas jurídicas que, además, es diversa en su diseño, estructura y funciones. Por tal razón,
vamos a analizar dos categorías básicas: a) aquella que distingue entre personas jurídicas de
Derecho público y privado, y b) entre entidades funcionales o territoriales.
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a) Personas jurídicas públicas y privadas (o de Derecho público y de

Derecho privado)
La Administración está compuesta por personas jurídicas que dentro de nuestro ordenamiento
se consideran de Derecho público, como son el Estado, los gobiernos regionales y las
municipalidades. Sin embargo, también es posible advertir que de forma paralela nuestro
ordenamiento permite que las entidades públicas puedan crear personas jurídicas sometidas al
Derecho privado, ya sea sin fines de lucro (vgr. corporaciones y fundaciones) o con fines de
lucros (sociedades estatatales). En general, estas entidades son comprendidas dentro de lo que
denomina Administración invisible del Estado, para distinguirla de la Administración del Estado
propiamente tal. La distinción tiene importante consecuencias, como veremos más adelante, pero
por ahora nos interesa determinar si resulta relevante esta clasificación.
Esto parte del hecho que las normas del Código Civil del Título XXXIII del Libro primero no
se aplican a las “corporaciones o fundaciones de derecho público”, esto es, aquellas relativas a su
constitución, organización y administración (artículo 547 inciso 2º). Por otro lado, la posibilidad
de aplicar las normas civiles a las entidades públicas es considerada por el propio Código debido
a su carácter supletorio (artículo 4º), como sucede en materia de prescripcion (artículo 2497),
cuando nos señala que: “Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del
Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales, y de los
individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo”. Por eso resulta de importancia la
distinción.
Tradicionalmente la doctrina y la jurisprudencia ha utilizado distintos criterios para distinguir

entre una persona jurídica de Derecho público o privado, es la forma de constitución, el fin que
persiguen, la atribución de potestades públicas, la fuente de sus recursos, la injerencia o control administrativa y
su encuadramiento dentro de un complejo estructural sometido a un régimen especial. Sin
embargo, se llega a una conclusión muy particular: ningún criterio resulta determinante, por lo
que es necesario recurrir a un conjunto de factores para este efecto.
En nuestro país, los civilista han centrado su atención también en estos criterios (véase ALESSANDRI,
Arturo; SOMARRIVA, Manuel y VODANOVIC, Antonio. Tratado de Derecho civil. Parte preliminar
y general. 7ª ed. T. I, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 2005, pp. 515-516). Por su parte,
Fernando GARRIDO FALLA se hace cargo estos criterios, centrado en los siguientes elementos:
a) el criterio del fin, ya que el carácter público o privado de las personas jurídicas está
determinado por los fines que persiguen en su actividad;
b) el criterio de las prerrogativas, que es la atribución de potestades o poderes jurídicos de imperium
que no son propios del Derecho privado (expropiación, fiscalización, sanción, etc.);
c) el criterio de la creación o injerencia estatal, en la medida que las personas jurídicas públicas son
creados por el Estado u otras entidades públicas, o bien aquéllas tienen poderes de
intervención o vigilancia sobre estas;
d) el criterio de la forma, ya que en su constitución adoptar la forma de una entidad pública (vgr.
servicio público) o de una entidad de Derecho privadado (vgr. sociedad)
e) el criterio del encuadramiento en la organización estatal, que es el propuesto por este autor, y se
expresa en que en la natuleza de los vinculos o relación con la Administración pública de
que se trate. Así, cuando se encuentra inserto o encuadrado en el complejo estructural de
otro ente público, que ejerce sobre el primero poderes de tutela o de naturaleza jerárquica.
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Véase GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, 13ª ed. vol. I, Madrid, Tecnos,
pp. 383-386.
Cada uno de estos criterios pueden ser objeto de críticas que son incuestionables, pues hay
entidades privadas que persiguen fines públicos, así como entidades públicas que no tienen
prerrogativas o potestades públicas (vgr. empresas públicas). A su vez, hay entidades públicas
que se financia con recursos privados, como también hay entidades privadas que reciben
financiamiento público.
A este respecto, era particular la posición de la ya desaparecida Superintendencia de Bancos e

Instituciones Financieras (SBIF), que siendo un servicio público se financiaba con fondos de los
sujetos regulados, esto es, de las entidades financieras. Así, la Ley General de Banco disponía en
su artícuo 8º que: “Los recursos para el funcionamiento de la Superintendencia serán de cargo de las instituciones
fiscalizadas”, tal como lo establecia su Ley Orgánica contenida en el Decreto Ley Nº 1.097. Por
su parte, los Cuerpos de Bomberos son corporaciones privadas regidas por el Título XXXIII del
Libro Primero del Código Civil, aunque tienen un cuerpo normativo especial, como es la Ley
Nº 20.564, que establece la Ley marco de los Bomberos de Chile, y que reciben recursos del
presupuesto del sector público, el cual deben rendir cuenta (artículo 7º).
En nuestra opinión esta discusión está enfocada en colocar, en primer lugar, un criterio
subjetivo para establecer el régimen juridico aplicable, antes que la materia regulada, siendo
que desde el punto de vista lógica la solución es a la inversa: primero se debe atender la materia
regulada y luego determinar si existe un régimen particular considerando la posición del sujeto
que interviene. Así, no cabe duda que la compraventa de un inmueble estará sujeta a la
legislación común, pero en la medida que intervenga una persona jurídica pública será
necesario cumplir con algunas condiciones especiales previstas en su régimen o estatuto (vgr.
licitación pública, publicidad de las actuaciones, trámite de toma de razón, etc.).
Por tal razón, esta clasificación puede emplearse como un criterio que sirve para establecer el
derecho aplicable, no siendo determinante, pues en los ordenamiento contemporáneos se han
ido atenuando las fronteras entre ambas categorías, a punto que en la práctica todas las personas
jurídicas poseen hoy elementos de Derecho público y de Derecho privado en su régimen.
En efecto, los criterios fundamentales en base a los cuales podría, en hipótesis, basarse la
clasificación son dos: de una parte, la forma de constitución; de otra, el régimen jurídico al que
los entes se encuentran sometidos. El Derecho administrativo tradicional partía del supuesto de
que los entes públicos debían constituirse bajo una formas propias del Derecho público y, por
tanto, desconocidas en el ambito privado. A partir de esta premisa, se deían regir
exclusivamente por el Derecho (público) administrativo. Por el contrario, los entes privados
debían constituirse bajo formas de Derecho privado, rigiéndose solamente por el Derecho
privado. El Derecho positivo ha roto, sin embargo, esta ecuación entre naturaleza, forma de
constitución y régimen jurídico, dando lugar a una gran variedad de combinaciones:
a) Las que se tienen normalmente por personas jurídicas privadas, se constituyen habitualmente
en forma privada y se rigen por el Derecho privado (p. ej., una sociedad por acciones); pero
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otras se constituyen en forma pública, como sucede con las empresas públicas creadas por ley,
pero que se someten a la legislación común.
Así, por ejemplo, el Decreto Ley Nº 1.350, de 1977, creó CODELCO como “una empresa del Estado, minera,
industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propio”. Sin embargo, se dispone expresamente que:
“CODELCO se regirá por las normas de la presente ley y por la de sus Estatutos y, en lo no previsto en ellas y en cuanto
fuere compatible y no se oponga con lo dispuesto en dichas normas, por las normas que rigen a las sociedades anónimas abiertas
y por la legislación común, en lo que le sea aplicable” (artículo 1º). Por otra parte, también hay sociedades
anónimas que han sido creadas por ley, aunque se rigen por la legislación común, como ha sucedido con
las empresas sanitarias (Ley Nº 18.885).
Por su parte, hay entidades que son reconocidas y se constituyen como personas jurídicas
de Derecho público, pero que en su actividad habitual están sujetas al Derecho privado,
como ocurre con las iglesias y organizaciones religiosas. Así, el artículo 10 de la Ley Nº
19.638 dispone que: “Desde que quede firme la inscripción en el registro público, la respectiva entidad
gozará de personalidad jurídica de derecho público por el solo ministerio de la ley”. Sin embargo, salvo
la posibilidad de celebrar el matrimonio (artículo 20 de la Ley Nº 19.947, de Matrimonio
Civil), no es posible reconocer alguna otra actividad relevante sujeta al Derecho público o
que se asemeje al ejercicio de una potestad pública.
b) Un segundo criterio era la titularidad de potestades públicas, consideradas como un atributo

exclusivo de las entidades públicas. De hecho, nuestra legislación expresamente dispone que
las entidades privadas creadas por el Estado no pueden ejercer potestades publicas (artículo
6º de la Ley Nº 18.575). Sin embargo, es el propio legislador el que se encarga de romper
esta regla, atribuyendo potestades públicas a entidades de naturaleza privada, ya sean
creadas por el Estado (vgr. CONAF) o por particulares (vgr. Juntas de Vigilancia).
Así, por lo demás, lo ha reconocido al Contraloría, al señalar que CONAF es una institución
“[…] que, aunque formada bajo el derecho privado, ha sido creada por el Estado para la satisfacción de necesidades
de la comunidad, con un reconocimiento legal que se consagra, precisamente a partir de la dictación del decreto ley
Nº 701, de 1974, para cuyo efecto le han sido atribuidas potestades públicas, siendo financiada a través de los
recursos que se consultan anualmente en la Ley de Presupuestos del Sector Público. De esta manera, y no
desarrollando CONAF actividades económicas que justifiquen la exclusión del Derecho Administrativo, procede
concluir que esa entidad se enmarca en el concepto de órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de
la función administrativa. Como consecuencia de lo anterior, resulta aplicable la ley Nº 19.880 a los procedimientos
desarrollados por esa Corporación, en su condición de órgano público de carácter técnico, incluyendo no solo a
aquellos enmarcados en la ley Nº 20.283, sino también a los previstos en el decreto ley Nº 701, de 1974, en
cualquier caso, con el carácter supletorio fijado por su artículo 1º” (Dictamen Nº E33624, de 2020).
c) Por último, diversas entidades de carácter público de forma más creciente se están regiendo
por el Derecho privado. Así, por ejemplo, el Banco Central en el ejercicio de sus funciones
y atribuciones, se rigen exclusivamente por las normas de su ley orgánica y no le son
aplicables, para ningún efecto legal, las disposiciones generales o especiales, dictadas o que
se dicten para el sector público. Subsidiariamente y dentro de su competencia, se rige por
las normas del sector privado (artículo 2º de la Ley Nº 18.840). En otros casos, partes de su
actuación se someten a la legislación común, especialmente en lo que dicen relación con al
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régimen de sus funcionarios (vgr. Consejo para la Transparencia, Corporaciones de

Asistencia Judicial o el Instituto Nacional de Derechos Humanos).
A la inversa, existen entidades privadas a las que de forma creciente se les somete a normas
de Derecho público, considerando que asumen funciones públicas, como ocurre, por
ejemplo, con las agencias de acreditación, las entidades de certificación, los colaboradores
de la Administración pública, como los agentes de aduanas, o encargados de la
administración de bienes públicos, como las juntas de vigilancias reguladas por el Código
de Aguas.
Esto demuestra que la distinción entre personas jurídicas de Derecho público y privado carece
de un sustento dogmático que permita proyectas conclusiones con carácter general. Lo que
realmente importante en un primer análisis es el régimen jurídico aplicable a la actividad que realiza
cada persona, independiente de la condición que tenga. Así, no serán las mismas normas y
principios las que han de regir una como compraventa respecto de una expropiación,
independiente a la naturaleza de los sujetos que intervengan. Sin embargo, acto seguido, se
deben analizar si respecto de cada persona en particular se deben considerar algunas reglas
especiales, como el cumplimiento de ciertas formalidades (vgr. aprobación de un órgano
colegiado; concurso público; aprobación de una entidad de control).
Por lo tanto, la discusión acerca de si un ente es público o privado constituye un falso problema:
lo relevante es la determinación, en cada relación jurídica concreta de un ente, del tipo de
norma, pública o privada, por la que se rige.
b) Entidades funcionales y territoriales
Una clasificación tradicional de las entidades administrativas en Chile, dentro de las cuales se
encuentran las personas jurídicas públicas, es aquella que considera como elemento
determinante el territorio o la función que deben cumplir. Así, se habla de entidades
descentralizadas o desconcentradas territorial o funcionalmente (artículo 3º de la Constitución).
Esta distinción surge de la doctrina alemana del siglo XIX, en un intento de adaptar y matizar
el concepto tradicional de entidad corporativa a las personas jurídicas públicas. En efecto, la
doctrina ha tratado de asimilar las entidades u órganos públicos con la figura de las
corporaciones propias de la legislación civil, por descarte, al no ser una entidad con fines de
lucro (sociedades) ni tener como elemento central la afectación de un patrimonio (fundación).
Sin embargo, notas tales como el origen basado en la asociación voluntaria y contractual entre
personas, el carácter disponible y no vinculado de los bienes de la corporación, o el derecho de
los socios a una cuota del patrimonio en caso de disolución, eran inaplicables a los entes
públicos.
De esta forma, reconociéndola base corporativa o asociativa del Estado y de los municipios,
parecía indispensable acuñar una subcategoría dentro del género de la corporación, la cual se
11
intentó identificar mediante el elemento del territorio: frente a lo que ocurre con otras personas
jurídicas, se decía, el territorio es, para el Estado y el municipio, un elemento fundamental, una
parte constitutiva de su misma esencia o estructura, por lo cual se entendió que debían ser
considerados como entes o corporaciones territoriales: el Estado respecto del todo el territorio
de la nación y la municipalidad respecto de la comuna.
No obstante, esta posición fue objeto de una crítica sólida por los miembros de la escuela de
Viena (Radnitzky, Kelsen y Henrich), que pusieron de relieve que el territorio no podía ser
considerado jurídicamente como un elemento estructural del Estado; es, meramente, el ámbito
espacial de validez de un orden jurídico, o el límite físico para el ejercicio de las competencias
propias de cada ente. Las competencias de todo ente público, cualquiera que sea su naturaleza,
se ejercen sobre un territorio determinado y, en concreto, sobre las personas que se hallan en
dicho territorio. No cabe, pues, en términos lógicos, que un ente no tenga delimitado un ámbito
físico para el ejercicio de sus competencias; el territorio juega, por ello, una función idéntica
respecto de todos los entes públicos, por lo que la distinción carece de validez.
Ahora bien, sin perjuicio de esta crítica, que es irrebatible, la distinción entre entes territoriales
y no territoriales, pese a sus evidentes imperfecciones, ha seguido empleándose por la
generalidad de la doctrina: no sólo por inercia, sino porque la clasificación, aunque errónea en
sus fundamentos, alude a una diferenciación enteramente necesaria. En efecto, es necesario
distinguir, como luego haremos, entre un conjunto de entes cuyas competencias son
determinadas sobre la base de la funcion que deben cumplir (entidades funcionales), respecto
de aquellas que cumplen una función amplio o universal dentro de un territorio, no acotada a
una tarea específica (entidades territoriales, como las municipalidades y los gobiernos regioales).
§ 2. Los órganos administrativos
2.1. El concepto y sus dificultades
a) La formación del concepto
La teoría del órgano es directamente tributaria del dogma de la personalidad jurídica del
Estado: si éste se concibe como una persona jurídica que ha de expresar una voluntad unitaria,
se plantea de inmediato la cuestión de cómo calificar en Derecho la posición de las personas
que individual o colegiadamente manifiestan dicha voluntad.
Tras una primera fase, en la que el fenómeno fue explicado en base al concepto jurídico-privado
de representación, Otto von Gierke acuñó el concepto de órgano: los servidores del Estado no
deben reputarse personas ajenas al mismo, es decir, representantes; antes bien, se incrustan en
la organización de la persona estatal como parte integrante -órgano- de la misma. El
funcionario no es, pues, un representante que actúa para el Estado; actúa por él, en cuanto que
forma parte de él; es una y la misma persona, a la que presta su voluntad psicológica.
12
Este concepto ha tenido una evolución realmente atormentada: sin pretender agotar, ni de lejos,
la abundancia de teorías, cabe señalar que, mientras para la doctrina clásica la noción de órgano
se refería a la persona física del servidor del Estado, otros autores defendieron que el concepto
debía aplicarse no tanto a la persona, sino cuanto al complejo de funciones unificadas en una
figura abstracta, del que la persona física sería mero titular; para otros, en cambio, el complejo
de funciones debería designarse “oficio”, siendo el órgano la unidad formada por las funciones
y su titular; otros, finalmente, entienden que el concepto de órgano debería reservarse para
aquellas unidades administrativas cuyos titulares están capacitados para emitir declaraciones ad
extra, que se imputan como propias a la Administración.
Por nuestra parte, vamos a entender la concepción clásica de esta teoría, compuesta de dos
elementos básicas: el titular del órgano, ya sea una persona o grupo de personas (órgano colegiado),
y la competencia.
b) Alcances del concepto de órgano público
Diversas consecuencias se derivan del concepto y definición de órgano, y en especial de órgano

administrativo:
- jurídicamente el órgano no se identifica con las personas físicas que desempeñan la

función orgánica. Por tanto los actos realizados por órganos no pierden su validez al
variar las personas físicas, ni desaparece el órgano porque la sede quede vacante durante
cierto período;
- el órgano, como tal, no posee personalidad jurídica, porque ésta se atribuye sólo al
Estado o a las otras personas jurídicas públicas por la cual actúan, que se valen del
órgano como de un instrumento, o de un medio, de querer y actuar;
- el ser humano, por un procedimiento legal (investidura), es incorporado o adscrito al

órgano como el elemento subjetivo de éste y, al adquirir así la calidad de agente público
o funcionario titular del órgano, da origen a un doble tipo de relación: orgánica y de
servicio o empleo;
-
el órgano o “centro de funciones” es actuado por una persona, y el resultado de su
actuación es la imputación de su voluntad a la persona jurídica a la que el órgano perte-
nece .
c) La teoría del órgano en el ordenamiento chileno
La teoría del órgano, que se acaba de esbozar, tiene fundamentos claros en nuestro
ordenamiento constitucional y legal, como se infiere directamente en algunos casos, o indirecta
mente en otros.
13
La Constitución Política de 1980, en sus artículos 60 Nº 14 y 62, inciso 4°, N° 2°, establece que
es materia de iniciativa legal exclusiva del Presidente de la República la de crear nuevos servicios
públicos o empleos rentados y, en general, la de fijar los beneficios pecuniarios del personal de
los servicios de la Administración del Estado, tanto central como descentralizada.
Es ésta, sin duda, una concepción orgánica del servicio público; la Constitución comprende en
este concepto a una estructuración de empleos, con sus respectivos cometidos legales, y al
personal o conjunto de personas que los ponen en movimiento o en acción.
Es también muy sabido que en Chile, con arreglo a la Constitución de 1925, y ya desde la de
1833, ninguna magistratura, ninguna persona, ni reunión de personas pueden atribuirse otros
derechos que los legales. Esta norma ha sido perfeccionada en su texto por el artículo 7° de la
Constitución de 1980. En efecto, este texto reprodujo en su inciso 2° la disposición del ya citado
art. 4° de la Constitución Política del Estado, pero le antepuso el siguiente: “Los órganos del Estado
actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes dentro de su competencia y en la forma y con los
requisitos que prescriba la ley”. Y agregó un inciso final: “Todo acto en contravención a este artículo es nulo
y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.
Además, el artículo 6° de la actual Constitución dispone que: “Los órganos del Estado deben someter
su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Los preceptos de esta Constitución obligan
tanto a los titulares o integrantes de dichas órganos como a toda persona, institución o grupo. La infracción de esta
norma generará las responsabilidades y sanciones que determine la ley”.
La noción de órgano está aquí, pues, clara; se habla expresamente de órganos del Estado, de
sus integrantes (los agentes públicos) y de su investidura, y de su competencia. Y se alude
también expresamente a las responsabilidades que pueden derivar cuando “no actúen
válidamente” en la expresión de la voluntad del Estado, esto es, de la persona jurídica de que
formen parte.
La investidura de los integrantes de un órgano, si se trata de un órgano político, se regulará en

la Constitución (por ejemplo, el juramento o promesa del Presidente de la República, artículo
27); pero, en general, la investidura de un funcionario o agente público debe conformarse al
Estatuto Administrativo para su validez. La provisión de los empleos debe hacerse con arreglo
a estas normas estatutarias, según también lo establece la Constitución (artículo 32, N° 12°), y
del acto de designación debe tomar razón la Contraloría General (art. 10, Ley 10.336; articulos
98 y 99 de la Constitución Política).
La responsabilidad que se puede originar de la infracción a las normas constitucionales

recordadas es la propia responsabilidad del Estado ante los particulares, sí se demuestra que en
el ordenamiento positivo chileno la persona jurídica pública es responsable por los actos reali-
zados por sus órganos, a través de sus titulares, en el ejercicio de las funciones respectivas.
14
2.2. La dinámica del órgano: la imputación
El punto central de la teoría del órgano, su auténtica clave se halla en el fenómeno de la

imputación, en virtud del cual los actos realizados por los servidores de una persona pública se
imputan o atribuyen a la esfera jurídica de ésta. Dos son las cuestiones a tratar: qué es lo que se
imputa, es decir, el objeto de la imputación (a) y con qué limites (b).
a) El objeto de la imputación
En el campo de las relaciones privadas, la imputación puede operar de dos maneras: cuando
una persona física realiza en su propio nombre un acto, este acto y sus efectos se imputan a su
esfera jurídica; en otros casos, en cambio, el acto realizado por una persona es imputado a esta
misma, pero los efectos del mismo son imputados o atribuidos a otra, como ocurre en el fenó-
meno de la representación. El mundo de las relaciones de Derecho público exigía, en cambio,
una noción que permitiese una imputación total: el Estado (y los demás entes públicos) debía
poder ser considerado no sólo como el destinatario de los efectos de los actos realizados por sus
servidores, sino como auténtico autor de dichos actos. A ello sirvió la teoría del órgano: al ser
considerado el órgano como parte integrante del Estado, éste resultaba ser autor y destinatario
de los efectos de los actos realizados por el personal a su servicio. Ahora bien, de hecho, la
práctica conoce supuestos tanto de imputación total como parcial.
a) La imputación total tiene lugar en los supuestos en que el titular de un órgano en sentido
estricto (esto es, el habilitado para expresar ad extra la voluntad de un ente público), realiza
actos formales con este preciso objeto (p. ej., dictar un reglamento o un acto administrativo,
concluir un contrato). Es el acto mismo, y no sólo sus efectos, lo que se imputa a la persona
pública, lo que implica que el acto imputado al ente público incorpora no sólo su contenido
objetivo, sino también todas las posibles vicisitudes psicológicas del proceso de formación
de la voluntad del agente o agentes que lo realizaron (p. ej., dolo, error, causa ilícita,
coacción; vicios éstos que se tienen por sufridos por la propia Administración a la que el
acto se imputa).
b) La imputación parcial, o sólo de los efectos del acto, tiene lugar respecto de aquellas actividades
o conductas de los órganos lato sensu, o agentes públicos de cualquier nivel que no
constituyen emanación de un acto formal y tipificado de expresión de voluntad. En tal caso,
lo único que se imputa a la Administración es la obligación de indemnizar las consecuencias
dañosas a que, eventualmente, den lugar aquellas actividades o conductas.
b) Los límites de la imputación
Es notorio, sin embargo, que no toda actividad realizada por personas al servicio de las personas
públicas da lugar a fenómenos de imputación a éstas. Para que dicha imputación, en cualquiera
de sus modalidades, se produzca, es necesaria la concurrencia de tres condiciones.
15
a) La primera de ellas consiste en el requisito de que la actividad desplegada por el servidor

público lo sea en el ejercicio de funciones propias del ente público al que pertenece. La actividad
estrictamente personal del funcionario (como, p. ej., hacer una declaración individual a la
prensa, tomarse un café o provocar un altercado) no se imputa, pues, a la Administración.
b) En segundo lugar, la recognoscibilidad y apariencia formal mínima de corrección del acto. Puede ocurrir
que el órgano autor del acto carezca de competencia para realizarlo: ahora bien, la falta de
competencia no excluye automáticamente la imputación, sino sólo cuando es de tal
intensidad que priva al acto de un mínimo de recognoscibilidad exterior; la imputación
requiere, cuando menos, que el acto aparezca como desarrollo de algunas de las funciones
públicas propias del titular del órgano que lo dicta o, al menos, razonablemente conexo con
ellas. No hay imputación, pues, de los actos afectados de una incompetencia grosera,
apreciable por cualquier mediano jurista (p. ej., el cese de un Ministro decretado por otro
Ministro).
c) Y, en tercer lugar, la condición consistente en la investidura del funcionario. El defecto de esta

última condición se plantea en tres supuestos muy diversos, cuales son el nombramiento irregular
de un funcionario, posteriormente anulado; la ilegalidad temporal, esto es, los supuestos de
anticipación o prolongación en el ejercicio de funciones públicas; y, finalmente, la ausencia
total de investidura, caso más complejo y conocido en la doctrina italiana como funzionario di
fatto: con este nombre se alude a los problemas suscitados por la asunción espontánea de
funciones públicas por ciudadanos carentes de todo nombramiento oficial, en momentos de
vacío de poder provocados por situaciones bélicas.
Debemos tener presente que la investidura es un procedimiento más o menos complejo a través
del cual una persona natural pasa a ser titular de un órgano público. En algunos casos, bastará
una mera designación, como ocurre con los Ministros de Estado, los subsecretarios y secretarios
regionales ministeriales; en otros, requerirá de un proceso de selección, oposición o concurso,
como en los cargos de planta de un servicio; hasta llegar a procedimientos que exigen de una
elección previa y que demandan diversas etapas, desde la inscripción de la candidatura, el
proceso de votación, la calificación del proceso y la asunción de funciones.
El problema de la investidura se ha planteado historicamente. De hecho, uno de los casos más

interesantes ocurrio en el Imperio Romano cuando un esclavo llamado Barbaro Felipe logró ser
nombrado Pretor, sin que se conociera su real condición. En el ejercicio del cargo dictó diversos
actos formales, a pesar del vicio de investidura, pues no era ciudadano romano. La discusión
llevó a un pronuncimiento de los más destacados juristas. Así, en D. I, 14, 3. Señala: “Barbario
Felipe, siendo esclavo fugitivo, solicitó la pretura en Roma y fue designado pretor. Dice Pomponio que la esclavitud
no le fue impedimento, como si no hubiere sido pretor; y la verdad es que desempeño la pretura. Con todo, veamos:
¿qué diremos en el caso de que siendo esclavo hubiere desempeñado la dignidad pretoria mientras la ocultó? Lo que
editó, lo que decretó ¿carecerá quizá de validez?, ¿o la tendrá por la utilidad de aquellos que demandaron ante él
en virtud de la ley o de otro derecho? Y pienso en verdad que nada de aquello debe invalidarse, pues esto es más
humano, dado que el pueblo romano pudo también encomendar a un esclavo este poder, pero siempre que hubiera
sabido que era esclavo, lo habría hecho libre. El cual derecho se ha de observar mucho más respecto del emperado.
(Ulp. 38 Sab.)”.
16
El tratamiento que debe recibir cada uno de estos supuestos desde el punto de vista de la
imputación es, ante todo, una cuestión de Derecho positivo. En todos ellos se manifiesta una
tensión entre dos principios opuestos: de un lado, la exigencia del mantenimiento del sistema
de provisión regular y legal de los órganos administrativos; de otro, el valor de la continuidad
en la prestación de servicios públicos y la necesaria protección de la buena fe y la confianza de
los terceros que se relacionan con la Administración. Una tensión que puede recibir soluciones
diversas según las circunstancias que rodean cada caso, y que vienen condicionadas por hechos
tan dispares (y tan comprensibles, de otro lado) como la incidencia del componente político y
aun la propia duración y amplitud material de las funciones realizadas por el agente de facto.
En ausencia de normas expresas de Derecho positivo, sin embargo, la opinión general se mueve
en el sentido de dar primacía a los valores de la protección de la apariencia y de la buena fe,
considerando imputables a la Administración los actos respectivos.
Esta es, desde luego, la solución doctrinal unánimemente defendida en los dos primeros
supuestos antes mencionados. En los casos de carencia total de investidura, sin embargo, las
opiniones doctrinales se dividen. A nuestro entender, la imputación debe negarse en los casos
de usurpación y simulación groseras del ejercicio de funciones públicas, pero no en los restantes;
siempre que el ejercicio de las funciones haya estado revestida de una apariencia suficiente
como para comprometer la credibilidad y buena fe de terceros, la imputación no puede
excluirse.
En Chile tenemos alguna regulación:
a) Los vicios respecto del nombramiento irregular pueden contemplar un amplio espectro de
posibilidades, que van desde vicios en el procedimiento de designación, ausencias de las
condiciones para asumir el cargo o adolecer de algún tipo de inhabilidad. En todos estos
casos el nombramiento adolece de un vicio y conlleva a su nulidad. El artículo 63 de la Ley
Nº 18.575 se hace cargo del caso de la inhabilidad del funcionario, disponiendo que: “La
designación de una persona inhábil será nula. La invalidación no obligará a la restitución de las
remuneraciones percibidas por el inhábil, siempre que la inadvertencia de la inhabilidad no le sea imputable.
/ La nulidad del nombramiento en ningún caso afectará la validez de los actos realizados entre su designación
y la fecha en que quede firme la declaración de nulidad”. Es decir, se produce la imputación, a pesar
del vicio del acto. En los demás casos, debemos recurir al artículo 16 del Estatuto
Administrativo, el cual dispone lo sigiente
Artículo 16.- El nombramiento regirá desde la fecha indicada en el respectivo decreto o resolución o
desde cuando éste quede totalmente tramitado por la Contraloría General de la República.
Si el decreto o resolución ordenare la asunción de funciones en una fecha anterior a la de su total
tramitación, el interesado deberá hacerlo en la oportunidad que aquél señale. En este caso y si el interesado
hubiere asumido sus funciones, el decreto o resolución no podrá ser retirado de tramitación ante la
Contraloría General de la República. Si este organismo observare el decreto o resolución, esta
determinación será comunicada al interesado, quien deberá cesar en sus funciones. Las actuaciones del
interesado efectuadas durante ese período serán válidas y darán derecho a la remuneración que
corresponda.
17
b) Respecto de la ilegalidad temporal nuestro ordenamiento casi no se hace cargo de estos

supuestos. El Estatuto Administrativo de 1953 y 1960 aplicaban en estos casos sanciones de
carácter administrativa bajo el deber que el “empleado debía desempeñar su cargo desde que la
autoridad correspondiente le notifique el decreto de nombramiento totalmente tramitado y hasta el término legal
de sus funciones”. Por su parte, el Código Penal contenía disposiciones penales que
sancionaban la anticipación y prolongación indebida de funciones (arts. 216 a 220), las
cuales fueron derogadas por la Ley Nº 19.645, pues se consideró que dichas conductas
deberían ser sancionadas por vía administrativa y no mediante la configuración de tipos
penales, que debe estar reservados sólo para aquellas figuras que revistan mayor gravedad.
Por su parte, el actual Estatuto Administrativo no considera en ninguna de sus disposiciones
la figura del anticipación de funciones. Respecto de la prolongación de funciones se
mantiene una antigua disposición, actualmente contenido en los artículos 155 y 156:
Artículo 155.- El empleado que prolongare indebidamente sus funciones no podrá reincorporarse a la
Administración, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudiere incurrir. En este caso,la
autoridad correspondiente comunicará el hecho a la Contraloría General de la República.
Artículo 156.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el empleado podrá continuar
actuando, aun cuando sus funciones hubieren terminado legalmente, si se tratare de un órgano o servicio
que no pueda paralizarse sin grave daño o perjuicio y no se presentare oportunamente la persona que debe
reemplazarlo. En tal evento, la autoridad correspondiente comunicará inmediatamente lo ocurrido a la
Contraloría General de la República y adoptará las medidas pertinentes para dar solución a la situación
producida, en un plazo no mayor de treinta días.
El empleado que en virtud de lo establecido en el inciso precedente prolongare su desempeño,
tendrá todas las obligaciones, responsabilidades, derechos y deberes inherentes al cargo.
Como bien se puede apreciar, en este caso estamos frente a una regulación parcial, en donde
no se cubre los supuestos de los problemas de investidura respecto de los actos dictados por
una autoridad que se ha anticipado o prolongado indebidamente sus funciones. Bajo este
supuesto la solución podría ser que se produzca el efecto y, por tanto, que el acto se impute
a la Administración, amparado la buena fe y la confianza legítima. Pero aquello supone
apreciar las circunstancias del caso, a fin de entender que concurren razones plausibles para
llegar a dicha solución.
c) La Contraloría General de la República ha reservado la denominación de funcionario de

hecho para los supuestos de vicios en la investidura producto de un nombramiento irregular.
En tal sentido ha señalado que se reputa como funcionario de hecho, aquel que, no obstante,
carecer de la calidad funcionaria desde el punto de vista legal, se validan sus actuaciones y
tiene derecho a las remuneraciones que derivan del ejercicio del cargo, por el tiempo
efectivamente trabajado, incluidos los estipendios inherentes al cargo. (Aplica criterio
contenido en el dictamen N° 21.533, de 2006). En ese mismo sentido, la jurisprudencia
administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 22.805, de 1993, 1.254, de
2005 y 36.908, de 2005, ha resuelto en forma invariable, que el funcionario de hecho debe
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percibir retribución por su labor, pues el desempeño de una función pública tiene
legalmente consultado el pago de una remuneración, que es la contraprestación a que tiene
derecho quien ejerce dichas funciones, en virtud del principio retributivo, el que de
vulnerarse originaría un enriquecimiento sin causa a favor de la Administración,
contraviniendo el principio de equidad. A su turno, ha señalado que que para reconocer la
calidad de funcionario de hecho se deben reunir los siguientes requisitos: a) que la persona
asuma el cargo antes de la toma de razón del instrumento que la nombra o contrata; b) que
exista en tramitación un decreto o resolución que la designe, y c) que con posterioridad se
determine la legalidad del documento. (Aplica dictamen N° 21.653, de 2004). Por tal razón,
aunque con un reconocimiento parcial de los vicios de investidura, ha sostenido que “el
nombramiento ilegal de un funcionario público extendido por decreto o resolución totalmente tramitados, debe
surtir efectos respecto de terceros hasta el momento en que el acto de designación sea invalidado por la autoridad
competente. (Dictamen Nº 76.681, de 1969)”.
2.3. Tipología de los órganos
a) Las clasificaciones de orden estructural
La primera clasificación es la que distingue los órganos unipersonales y los órganos colegiados. Organos
unipersonales son aquéllos cuyo titular es una única persona física; colegiados, aquéllos cuya
titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente, de
manera que todas ellas concurren, de modo colectivo, a formar la voluntad u opinión del órga-
no. Así, son órganos unipersonales el Presidente de la República, los Ministros de Estado, los
Subsecretarios, los delegados presidenciales regionales y provinciales y los Alcaldes. Por su
parte, son órganos colegiados el Consejo Regional, el Concejo Municipal y el Consejo de
Monumentos Nacionales, entre otros. En estos caso, cobra importancia las reglas para
constituirse y adoptar acuerdos, así como la forma de ejecutarlo.
Las restantes tipologías estructurales de los órganos poseen una relevancia bastante inferior.
Algún sector doctrinal suele efectuar la distinción entre órganos representativos y no representativos, en
función de que el nombramiento de sus titulares se efectúe o no por parte de la colectividad que
constituye el sustrato social del ente (p. ej., el Concejo Municipal es un órgano representativo,
lo cual no ocurre con el Consejo de Monumentos Nacionales).
b) Las clasificaciones de orden funcional
Una primera clasificación atiende al criterio predominante que determina sus competencias, ya
sea la materia o el territorio: de acuerdo con este criterio, suele hablarse de órganos funcionales y
territoriales. Los primeros son aquellos cuya competencia viene determinada fundamentalmente
por la función o materia que se le asigna, como ocurre con los Ministerios o las Secretarias
Regionales Ministeriales, mientras que los segundos tienen una competencia determinada por
el territorio, como ocurre con la figura de los delegados presidenciales regionales y provinciales.
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La segunda clasificación, entre órganos activos, consultivos, deliberantes o de control, atiende al hecho
de que las funciones exclusivas o predominantes de un órgano consistan en la emisión de
declaraciones de voluntad (órganos activos: p. ej., un Ministro), declaraciones de juicio (órganos
consultivos: p. ej., el Consejo Económico y Social Provincial) o de actos de fiscalización de la
actividad de otros órganos (órganos de control: p. ej., la Contraloría General de la República).
A estos tres términos suele añadirse la categoría de los órganos deliberantes, que son aquellos
órganos colegiados que no deciden ni emiten formalmente opiniones, limitándose a asesorar o
proporcionar información a uno o varios de sus miembros mediante el intercambio de pareceres
entre ellos (p. ej., el Gabinete Regional).
§ 3. Los particulares, administrados o ciudadanos
3.1. Un concepto ambiguo y discutido
El término “administrado” es un concepto que aparece invariablemente en la doctrina y en la

legislación española y latinoamericana desde siglo XIX. Con este concepto se alude al otro
término subjetivo de las relaciones jurídicas en las que la Administración es parte. Toda relación
jurídica regulada por el Derecho administrativo debe tener, como uno de sus sujetos, a un
órgano de la Administración pública; la otra parte de la relación debiera ser, pues, una persona
privada.
La Administración aparece en dichas relaciones como un sujeto poderoso y activo, armado de

potestades con las que incide en la esfera jurídica del particular: es el ente que “administra”, de
donde resulta que el sujeto privado es un ente que ostenta una posición pasiva, que es
“administrado”. Esta noción debe ser, no obstante, puntualizada desde diversos puntos de vista.
a) No sólo las personas físicas privadas son la contraparte subjetiva de las relaciones
administrativas. También lo son, con entera normalidad, las personas jurídicas privadas, y
aun las organizaciones carentes de personalidad jurídica (p. ej., las sociedades de hecho
reconocidas por la legislación tributaria o las asociaciones).
b) Las relaciones de Derecho administrativo no se traban necesariamente entre una

Administración y una persona privada. De un lado, cada vez son más frecuentes las
relaciones jurídicas en las que ambas partes son personas públicas (p. ej., entre el Gobierno
Regional y la Municipalidad para el aporte de recursos destinados a la construcción de un
establecimiento educacional). De otra, existen relaciones entre personas privadas reguladas
por el Derecho público (p. ej., la relación por la que una empresa retiene a un trabajador el
importe del impuesto único de segunda categoría para ingresarlo a arcas fiscales o el vínculo
que se da entre una Administradora de Fondos de Pensiones y sus afiliados).
c) Pero, ante todo, es rigurosamente inexacto considerar a las personas privadas como sujetos
pasivos de las potestades de la Administración. Las personas privadas son hoy normalmente
titulares de situaciones jurídicas activas o de poder frente a la Administración: potestades,
derechos, situaciones constitucionalmente garantizadas de libertad inmunes a la acción de
20
los poderes públicos. Más aún: incluso en las relaciones jurídicas generadas por el ejercicio
de las potestades más directas y enérgicas de la Administración, el sujeto privado ostenta
posiciones activas o de poder. Así, cuando la Administración expropia, el expropiado tiene
derecho a obtener un justiprecio; cuando incoa un expediente sancionador, el inculpado
tiene derecho a ser oído y a exigir la práctica de las pruebas necesarias para la acreditación
de los hechos.
Así las cosas, cabe dudar más que razonablemente de la consistencia técnica de esta noción,
sobre la cual, además, se ha vertido una suerte de condena implícita, como término propio de
un lenguaje político autoritario. Por esta razón, autores como Eduardo Soto Kloss manifiestan
la impropiedad del término administrado y lo sustituye por el de gobernado. Por su parte, en le
legislación española ha pretendido sustituir el término “administrado” por el de “ciudadano”
quizá más “políticamente correcto”, pero en todo caso equívoco (no todo administrado es
ciudadano, como un menor adulto que debe declarar impuesto por su peculio profesional o
industrial). Pero, sea cual fuere la fórmula empleada, es necesario fijar su significado. Desde este
punto de vista, y para el Derecho administrativo, administrado o ciudadano es cualquier sujeto
de Derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo de los que
es titular una Administración pública (o, lo que es lo mismo, que se sitúa en una relación
jurídico-administrativa como la contraparte de la Administración), ostentando ésta
normalmente -pero no sólo ni exclusivamente- una posición dominante. En un sentido más
estricto, dicho concepto se ciñe a los supuestos en que dichos destinatarios son personas, físicas
o jurídicas, privadas.
3.1. Las categorías dogmáticas de administrados: administrado simple y

cualificado
La distinción entre las categorías de administrado simple y cualificado es una de las más
tradicionales del Derecho administrativo; también, una de las más inconsistentes y peligrosas.
Puede resumirse de la siguiente forma: la posición en que el administrado se encuentra, en las

diversas relaciones que mantiene con la Administración, da lugar a unos poderes y deberes
recíprocos de intensidad variable. Ahora bien:
- Cuando esta posición es la genérica de todos los restantes ciudadanos, no estando

matizada por ninguna nota especial, se habla de administrado simple, cuya relación con la
Administración es la denominada relación general de poder (también llamada de supremacía
general o de sujeción general, según se vea desde la perspectiva de la Administración o
del administrado, por el lado activo o el pasivo); el contenido de esta posición de
supremacía general que la Administración ostenta está integrado por las potestades que
el sistema normativo le atribuye respecto de la totalidad de los ciudadanos: la potestad
reglamentaria, la expropiatoria, la sancionadora, etc.;
- Hay, sin embargo, determinadas relaciones en las que la vinculación Administración-
administrado deriva de una relación jurídica peculiar y más intensa, que da lugar a una
serie de poderes y deberes particularmente enérgicos: en tal caso, se habla del ciudadano
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como de un administrado cualificado, cuya relación con la Administración es una relación

especial de poder (también denominada, correlativamente, situación o relación de
supremacía especial o de sujeción especial). Frente a una sola relación general, hay
múltiples relaciones especiales de poder, que derivan de la inserción del administrado,
de una u otra forma, en una organización administrativa, y cuyo contenido supone unas
limitaciones singulares de la libertad (p. ej., el soldado o conscripto, el interno en un
establecimiento penitenciario, el enfermo en un hospital público, el funcionario público,
etc.).
No es preciso apenas esfuerzo para advertir la inconsistencia técnica, así como la cuestionable
carga política que posee esta clasificación:
- El concepto de relación general de poder es meramente negativo (la hay cuando no

existe relación especial de poder), y su contenido se define por alusión ejemplificativa -
y tópica- a unas cuantas potestades genéricas;
- En segundo lugar, y sobre todo, es imposible saber, en la mayor parte de los casos, si
una determinada relación de poder es general o especial: todo depende de la perspectiva
que se adopte en cada caso; y, si no es posible delimitar con una mínima precisión ambas
categorías, ¿son éstas válidas?;
- Pero no se trata, además, sólo de debilidades teóricas: es necesario recordar que esta
tipología fue construida por la doctrina alemana de fines del siglo XIX como un
procedimiento técnico para eludir el juego del principio de reserva de ley en el ámbito
interno de la organización administrativa; y también, que ha sido utilizada
posteriormente como un título cuya mera invocación permite a la Administración tener
manos libres para limitar la libertad o la propiedad sin que una ley previa lo autorice y
que, por lo mismo, dada la vaguedad de su contorno conceptual, se ha prestado a graves
abusos.
Vistas estas circunstancias, parece evidente que estas categorías no pueden admitirse sin graves
reparos y matizaciones en nuestro Derecho positivo. En nuestro sistema constitucional, la
libertad personal no puede verse coartada más que por la ley o por el consentimiento de los
afectados; en ausencia de uno u otro de ambos títulos habilitantes, la constricción de la libertad
no es legítimamente posible.
Lo que ocurre es que ni la ley ni el acto de consentimiento pueden definir de manera exhaustiva
todas las posibles limitaciones que la Administración está habilitada para imponer a la libertad
personal en una situación determinada. En ellas, la Administración dispone no sólo de potes-
tades expresas, sino también de potestades implícitas o inherentes, que derivan naturalmente
de otras conferidas con carácter genérico y que autorizan a la Administración para imponer al
particular conductas, positivas o negativas, no previstas de manera explícita.
22
Pero ello ocurre tanto en la llamada relación general como en las relaciones especiales de poder,
con la única diferencia, puramente fáctica, de que, de modo tradicional, el diseño de las
potestades de la Administración en las denominadas relaciones especiales se hace de modo
inevitablemente más ambiguo, genérico y flexible; y no puede ser de otra forma, porque en
estas relaciones la intensidad y extensión del contacto físico entre la Administración y los
administrados son mucho mayores y, por lo mismo, son también mucho más numerosas las
posibles situaciones de limitación de libertad que pueden producirse. Pero ello no entraña la
necesidad de distinguir dos tipos globales y distintos de administrados y de relaciones de poder,
de supremacía o de sujeción que, en caso de utilizarse, no poseen más que un alcance
aproximativo, descriptivo y coloquial, sin precisión dogmática alguna.
23
III. LOS PRINCIPIOS JURIDICOS DE LA ORGANIZACION

ADMINISTRATIVA
§ 1. Introducción
La Administración se manifiesta a través de personas jurídicas, las que a su vez están integradas
por órganos y de esta manera se relacionan, además, jurídicamente con los ciudadanos.
Ahora bien, existen ciertos principios jurídicos con arreglo a los cuales se estructura
orgánicamente esto órganos y personas jurídicas, a fin de que sus actuaciones permitan la
prestación de servicios y la satisfacción de necesidades públicas; concretando así, dentro del fin
específico de cada órgano, la finalidad de bien común que compete al Estado.
Los órganos son creaciones del derecho y por eso existen y actúan sólo en cuanto el derecho lo
determina, tal como lo establece el principio de legalidad o juridicidad. Los poderes jurídicos que le
atribuye el ordenamiento jurídico y que le permiten actuar han de estar debidamente acotados
por el ordenamiento jurídico conforme al principio de la competencia. Por otra parte, estos órganos
y personas jurídicas públicas son diversos o múltiples, pero deben orientarse hacia la unidad;
sin unidad funcional no puede haber administración eficaz; por lo tanto, tienen que ordenarse
y coordinarse en relación con un centro unitario, ya mediante el vínculo de subordinación, ya
por el de sujeción a una vigilancia superior, lo cual se garantiza a través de los principios de jerarquía
y de tutela o supervigilancia.
Por lo tanto, vamos a analizar estos tres principios básicos de organización: legalidad,
competencia y unidad.
§ 2. Principio de legalidad
En un Estado de Derecho la Administración ha de conformarse o vincularse a la ley (entendida

como “bloque de la legalidad”). Esto es, la Administración debe ajustar su acción a la
Constitución y a las leyes (artículos 6º y 7º de la Constitución y 2º de la Ley Nº 18.575); las
autoridades administrativas inferiores deben ajustar su actividad a las normas dictadas por las
autoridades superiores; cualquier autoridad administrativa debe ajustar su actuación concreta
a las normas generales dictadas por ella misma, sin perjuicio de su facultad de derogarlas por
vía general.
Es un principio que se integra en otro más amplio de “juridicidad”, que no concierne sólo a los
órganos administrativos, sino también a los demás órganos estatales, todos los cuales se vinculan
al ordenamiento jurídico; pero la subordinación de la Administración a la norma jurídica es la
conquista más relevante en el proceso de juridificación, supuesto que es la Administración el
rostro con que el Estado se exhibe de un modo más directo y permanente en sus relaciones con
24
los individuos, cuyas garantías frente al poder constituyen precisamente uno de los pilares
fundamentales del Estado de Derecho.
El principio de legalidad está presente en forma constante en el actuar administrativo, ya que

se trata del ejercicio de potestades jurídicas que la ley ha conferido para que se cumplan los
fines por ella también previstos; sin embargo, antes de la acción, ya en su ser mismo y en su
existir, los órganos administrativos se deben a la ley que los crea, por lo que el principio es, pues,
la fuente de donde arranca toda organización administrativa. Con mucha propiedad lo expresa
Manuel Balbé: los órganos que integran la Administración y la competencia misma de estos
órganos son y existen en tanto se instituyen por el orden jurídico, no como un factor natural,
desligado del Derecho. La función del Derecho, y la del Derecho Administrativo, por tanto, es
la de determinar, condicionar a la Administración, no simplemente limitarla. Es el
ordenamiento jurídico el que hace posible que determinadas acciones humanas se atribuyan a
los órganos administrativos y, en último término, al Estado como persona jurídica
administrativa.
Uno de los elementos constitutivos del Estado es el Derecho, agrega el mismo autor. Si no puede
concebirse el Estado, ni en su esencia, ni en su existencia, sin el Derecho, quiere decir que el
Derecho condiciona al Estado mismo; y si condiciona al Estado, condiciona y determina
también a la Administración Pública, que no es sino el Estado bajo uno de sus modos de ser y
de actuar. De la naturaleza de la Administración como función del Estado deriva, pues, su
determinación y su condicionamiento por el Derecho.
Es ésta una vinculación “positiva” de la Administración al Derecho: hay una relación de

conformidad con el ordenamiento jurídico y no sólo de compatibilidad. Para que actúe
legalmente, no basta con que no exista ningún precepto que prohíba a la Administración actuar;
es necesario que haya una norma previa que la habilite.
Esta es la concepción admitida por nuestro ordenamiento, que exige que los órganos del Estado
deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, debiendo
actuar dentro de su competencia, previa investidura regular y en la forma prevista por la ley,
debiendo ser habilitado expresamente para actuar (artículos 6º y 7º de la Constitución).
Sin embargo, en materia de organización, existe otra regla fundamental, pues el principio de
legalidad –como bien lo sostiene Eduardo Soto Kloss-, no sólo rige el “obrar” de la
Administración, sino que también su “ser” o existencia. Esto se traduce en que los órganos y
servicios que forman parte de la Administración sólo pueden ser creadas en virtud de una ley.
Más aún, nuestra Constitución es más estricta, al establecer que dicha ley es de de iniciativa
exclusiva del Presidente de la República (artículo 64 inc. 4º, N° 2), ya que se trata de entidades
que estará bajo su dependencia o supervigilancia.
25
2.1. La competencia
Los órganos administrativos son los instrumentos de actuación de las personas jurídicas
administrativas, instrumento complejo compuesto de varios elementos que, fundamentalmente
y aparte de los que se refieren a su materialidad (recursos o bienes), son: la persona natural o
agente público y la competencia. La competencia es el conjunto de poderes o atribuciones que
el ordenamiento jurídico otorga o asigna a cada órgano de la Administración.
Los órganos son centros funcionales de la persona administrativa cuya voluntad ellos
manifiestan, y su competencia equivale a la capacidad que la ley les asigna para actuar en la
realización del fin público con el que han sido creados como parte de la persona jurídica a la
que pertenecen.
Ahora bien, la forma como se determina la competencia de un órgano administrativa considera

tres factores básicos: la materia, el territorio, el tiempo y el grado.
a) La materia
La materia es el contenido sustancial de la competencia, el objeto sobre que recae y que el

órgano deberá realizar. Constituye el cometido o conjunto de tareas o función que, dentro de
la administración, se le ha asignado. Así, el Servicio de Impuestos Internos está creado para
fiscalizar los tributos y la Superintendencia de Servicios Sanitarios, para fiscalizar la correcta
prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado, por ejemplo.
La competencia de las personas públicas, que normalmente tienen varios órganos que la
integran, se fracciona entre éstos, y en este sentido la competencia de unos y otros se diferencia,
pero, naturalmente, debe recaer sobre la materia común que es la especialidad de cada persona
jurídica administrativa. La materia se determina por el ordenamiento jurídico en cada órgano
o persona administrativa para que presten un determinado servicio o satisfagan una
determinada necesidad pública y llenen así, específicamente, un fin que debe cumplir el bien
común general.
Si en un tiempo pudo el gobierno administrar por sí mismo, puesto que los servicios públicos
(o, mejor, las necesidades públicas) eran incipientes y “la administración y gobierno del Estado”
confiados al Presidente de la República, como ya lo señalaba la Constitución de 1833, se
realizaban literalmente por él, pronto se fueron sustrayendo de su acción directa y personal
algunas “materias administrativas”, creándose servicios o unidades dependientes, pero con
competencias específicas (Direcciones, Inspecciones u otros), como una manera de organizar el
ejercicio de sus potestades en el marco de una estructura orgánica cada vez más compleja.
Los ministerios han sido y son los órganos que canalizan, por decirlo así, en sus grandes líneas,
los sectores competenciales en su sentido material, y de ellos penden, en diverso grado de
relación, los demás servicios públicos y organismos. Por cierto, dentro de cada persona
26
administrativa —y del Estado-Fisco en primer lugar— sus órganos tendrán atribuciones

diferentes, pero todos en el mismo campo material que corresponda al sujeto de que forman
parte.
b) El territorio
El territorio es el ámbito espacial en que accionan las personas públicas y sus órganos. Es su
límite físico. La superficie territorial puede ser considerada en su extensión nacional, regional,
provincial o comunal, y la competencia de los órganos de administración referirse también a
todo el territorio de la nación o a sólo alguna de las porciones del mismo, según la ley lo
determine.
Así la persona jurídica Estado, cuyo titular es el Presidente de la República, extiende su acción
competencial sobre todo el territorio, sin perjuicio de que sus órganos tengan asignada
determinada competencia en zonas espaciales señaladas. Así, a nivel regional ejerce la función
de gobierno el delegado presidencial regional y la de administración los gobiernos regionales.
A nivel provincial se encuentra el delegado presidencial provincial y en el ámbito comunal la
municipalidad. La proliferación de personas públicas, que es característica del Derecho
moderno, ha motivado que un mismo territorio sea simultáneamente base física de la actuación
de múltiples entidades estatales. No obstante ese ámbito territorial común, dichas entidades
pueden desenvolverse sin interferencias, porque cada una de ellas tiene una materia propia
distinta. Pero esa superposición territorial de competencias puede ser causa de dificultades y
conflictos (vgr. ministerio, gobierno regional y municipalidades), para prevenir los cuales
conviene se dicten normas legales expresas.
Tanto la materia como el territorio son elementos que determinan los sistemas de centralización
y descentralización, a que luego aludiremos, y permiten clasificar, desde estos puntos de vista,
los servicios u órganos administrativos en centralizados y descentralizados, y estos últimos en
funcional y territorialmente descentralizados.
c) El tiempo: competencia pro tempore
La ley puede establecer un plazo para el ejercicio de una potestad pública. Una vez cumplido
dicho plazo, no es posible ejercerla.
En estos casos, la competencia pro tempore se traduce en plazos de caducidad que, una vez que
se han vertificado, impiden poder ejercerla. Así ocurre, por ejemplo, con la potestad
invalidatoria, que conforme al artículo 53 de la Ley Nº 19.880 se debe ejercer en el plazo de
dos años contados desde la notificación o publicacion del acto. La Contraloría General de la
República ha señalado que en estos casos se trata de un plazo de caducidad, aunque
estrictamente es un problema de competencia.
27
d) El grado
En la Administración del Estado existe una ordenación jerárquica, y ello implica que un mismo
asunto pueda ser resuelto en forma sucesiva por varios órganos en primero, segundo o ulterior
grado, subiendo por la línea de jerarquía. El grado, pues, es la posición que ocupa cada órgano
dentro de esta ordenación e, indudablemente, es éste un factor que determinará también la
competencia o conjunto de poderes o atribuciones que en tal posición le estén asignados. Es un
elemento relacionado directamente con el principio de jerarquía a que pronto haremos
referencia.
§ 3. La unidad
3.1. Concepto
La organización administrativa, es decir, el conjunto de órganos cuya variedad y multiplicidad

se explican por las numerosas y diversas necesidades públicas y servicios que deben atender,
necesariamente exige un centro unitario hacia el cual todos aquellos órganos se ordenen y
coordinen; sin esta unidad en la variedad, no puede haber, en realidad, una administración
funcionalmente eficaz. Con el objeto de obtener esa necesaria unidad se han aplicado diferentes
técnicas y principios y se han ideado diversos sistemas de organización, como son,
respectivamente, la jerarquía y la tutela o supervigilancia, y la centralización y descentralización
y sus modalidades, que se implantan ya excluyente, ya paralelamente.
3.2. La jerarquía
a) Concepto
El principio consiste en que en la Administración del Estado debe haber una relación de órganos
y funcionarios que permita la unidad en la acción, mediante los poderes que los superiores
ejerzan sobre aquellos que les están subordinados. La coordinación se produciría, entonces, por
la relación de poder y obediencia entre los diversos órganos y funcionarios, y esta relación es la
jerarquía, relación que aunque interna en la Administración, es jurídica porque tiene su base
en normas estructurales administrativas.
La relación jerárquica supone, como se ha dicho, la subordinación o dependencia de los

órganos y funcionarios respecto del superior, sucesivamente hacia la cúspide de la pirámide
administrativa. Del jerarca máximo dependerían los demás órganos, en diferentes líneas (que
serían las aristas de la pirámide) y, dentro de cada línea, en diversos grados de distancia con la
cúspide hasta el último de éstos. Supone, pues, un sistema de centralización.
La subordinación respecto del jerarca máximo puede ser directa, pero lo normal es que se
realice a través de otros órganos, como la de una sección respecto del departamento, la de éste
respecto de la jefatura del servicio, la de ésta respecto del ministerio y la de éste respecto del
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Presidente de la República. Pero el jerarca estará en condiciones de dirigir la actividad de todos

los órganos y funcionarios y sus órdenes serán obedecidas siguiendo las líneas jerárquicas.
b) Poderes del jerarca
Mientras más centralizada sea la Administración, el jerarca concentrará mayores poderes. Pero
siempre que hay jerarquía las potestades del jerarca conciernen a dos materias principales: a)
los poderes que él tiene para cumplir sus funciones o cometidos a su cargo; y b) los que se
refieren a la dirección, coordinación y control del o de los órganos que él encabeza.
- Por ser el jerarca, en él se concentran en general las potestades que, como hemos visto antes,
corresponden a los órganos administrativos: la potestad de mando; la potestad normativa;
la potestad sancionadora; la de nombrar y remover, con arreglo a la ley, a los funcionarios;
en general, la de realizar todos los actos indispensables para el cumplimiento de sus
cometidos. Son los poderes que se llaman de administración. Los funcionarios subordinados
realizan los actos de preparación o de trámite para la decisión del jerarca, y los actos de
ejecución y las operaciones materiales y técnicas.
- El jerarca tiene, además, poderes de dirección y control sobre la acción de los órganos y
funcionarios que le están subordinados, a fin de asegurar la unidad de la acción
administrativa. A este respecto, puede dictar reglamentos internos y emitir circulares o
instrucciones de servicio para la mejor aplicación de las normas y disposiciones legales y
técnicas; y puede ordenar imperativamente para casos concretos.
Los poderes del jerarca sobre sus subordinados tienen su correspondencia en el deber de
obediencia, que no es ilimitado. El Estatuto Administrativo establece un sistema de obediencia
llamada reflexiva y que consiste en el deber de obedecer, como principio general, pero a la vez
de representar por escrito las órdenes que se estimen ilegales, que sólo deberán cumplirse frente
a la insistencia dada también por escrito por el superior (articulos 61 letra f y 62 de la Ley Nº
18.834, sobre Estatuto Administrativo).
Hay, además, las potestades que el jerarca tiene sobre los actos ya emitidos por los órganos
inferiores: el poder de revisión. Puede así el superior revocar, invalidar, reformar y aun sustituir
la decisión emitida por el subordinado, todo ello de oficio o a petición de parte (artículos 59, 60
y 61 de la Ley Nº 18.575). En este último caso el reclamante entabla un recurso en vía
administrativa que se denomina el recurso jerárquico, es decir, ante el superior del órgano
decisorio, para pedir cualquiera de aquellas decisiones de modificación o reemplazo.
Asimismo, el jerarca es quien debe ejercer la potestad disciplínaria, previo el procedimiento

legal, para hacer efectiva la responsabilidad de esa naturaleza por infracción a los deberes
estatutarios (artículos 7 y 18 de la Ley Nº 18.575).
Debe resolver también los conflictos de competencia entre sus subordinados (artículo 39 de la
Ley Nº 18.575).
29
3.2. La tutela o supervigilancia
Si bien durante mucho tiempo la jerarquía ha sido el medio normal de obtener que los órganos
y funcionarios se ordenen y coordinen en el centro unitario de la Administración, para obtener
la eficacia de esta última en la prosecución de sus fines, y por eso se ha representado
gráficamente a la Administración como una pirámide en la cual desde la base se ubican los
órganos y sus agentes, de grado en grado, por las líneas jerárquicas, hasta la cúspide piramidal
constituida por el jerarca máximo de la Administración, que lo es, en la mayor parte de los
ordenamientos, el jefe del Poder Ejecutivo.
Sin embargo, el crecimiento de la Administración, en concordancia con la multiplicidad y

variedad de las necesidades que el Estado ha hecho públicas en interés de la comunidad en
general, ha obligado a la configuración de servicios u órganos que, para la mejor realización de
sus cometidos, son marginados, en mayor o menor escala, de las líneas jerárquicas. No se rompe
en estos casos su vinculación con el centro administrativo nacional, y ello no sólo por razones
de orden técnico, que por cierto no aconsejan tal dispersión, que haría ineficaz la acción
administrativa, sino también por razones jurídicas o de texto, ya que hay normas
constitucionales que lo impedirían. Tal es el caso de nuestro ordenamiento constitucional, en
que toda la Administración del Estado está confiada al Presidente de la República (artículo 24
de la Constitución). Pero ese vínculo no es entonces el jerárquico propiamente tal, entendido
en la forma ya analizada, sino el que en doctrina se denomina tutela o también control
administrativo. Es preferible el primero de los términos para evitar equívocos y confusiones con
otras acepciones del control. En todo caso, en Chile la tutela es conocida como supervigilancia.
En realidad, como lo apunta Georges Vedel, el término de tutela es, en esta materia, muy mal
escogido, ya que sirve para designar no un modo de gestión de bienes de las personas incapaces,
sino que el control que los agentes del Estado ejercen sobre los actos de los órganos
descentralizados para hacer respetar la legalidad, evitar abusos y preservar el interés nacional
en el ámbito de los intereses locales o técnicos.
Lo que hay, pues, es que cuando el Estado decide crear entes o personas jurídicas diferenciadas
de la suya para acometer determinadas tareas específicas cuya idónea realización requiere
mayor flexibilidad administrativa, aparecen órganos personificados que reciben de la ley
poderes de decisión autónoma incompatibles con un régimen jerárquico integral, como
tradicionalmente ha sido entendido.
Se ha visto que el poder jerárquico es amplio: está constituido por todas las facultades normales
de administración en orden al fin señalado para el órgano respectivo, y, además, de las
facultades de revisión sobre los actos del órgano inferior, salvo texto expreso en contrario, y de
dar instrucciones, sancionar y resolver conflictos de los subordinados. Pero con el poder de tutela o
supervigilancia ocurre lo contrario. Desde el momento en que a un órgano se le sustrae de la jerarquía
y se le descentraliza personificándolo, es porque se le entrega la responsabilidad de los intereses
30
que deben ser realizados por su medio; los poderes de tutela no se presumen, sino que han de
ser expresados o tasados por el legislador.
Ciertamente, en el seno de cada persona jurídica administrativa existe una organización

jerárquica que culmina en el jefe superior de la misma. Pero la relación entre el Estado como
poder central (Presidente de la República, en lo nuestro) y cada una de esas personas jurídicas
u órganos personificados es la relación de tutela o supervigilancia, mediante la cual se cautela
el interés general o común frente al interés propio o específico de las personas públicas, en todo
caso inmerso en aquél. Este poder no pone en relación a un jerarca con sus subordinados, sino
a un tutor o supervigilante con órganos que son tutelados o supervigilados.
Mientras más intensos sean los poderes de tutela que la ley establezca, más se acercarán al
vínculo jerárquico y en esa misma medida se disminuirá la autonomía del órgano
descentralizado, y viceversa.
Puede decirse, pues, que el objetivo de la tutela es mantener la coordinación, dentro de la

unidad central y superior, de todos los órganos administrativos, cualquiera que sea el grado de
su libertad de gestión administrativa, y, por tanto, el contenido de los poderes que otorga se
refiere o puede referirse tanto a la legalidad como a la oportunidad con que deben actuar los
órganos o entidades tutelados o supervigilados. La ley, sin embargo, debe ponderar, al
otorgarlos, la medida en que son dados, de tal modo que ni por escasos destruyan la unidad, ni
por excesivos desnaturalicen la agilidad administrativa que haya motivado la creación del
servicio respectivo.
¿Cuáles son los procedimientos de tutela o supervigilancía?
Se ha dicho ya que el ordenamiento jurídico graduará en qué medida un órgano se desprende

de la jerarquía, lo que significa que él “tasará” los poderes que reserva en el poder central.
Como se verá, en este proceso pueden darse diversas figuras, aun sin salirse de la centralización.
Como procedimientos de tutela pueden señalarse, en general, los que se refieren a los agentes
u órganos y los que se refieren a los actos.
En cuanto a los agentes, el más efectivo, y que es el que se emplea siempre por el legislador
chileno, es el de que los agentes superiores o el jefe del servicio respectivo son designados por el
poder central, y más que eso, son de su confianza exclusiva, de modo que pueden ser removidos
libremente. En verdad, como dice Georges Vedel, es un procedimiento “enérgico”, que en
algunos casos resulta necesario, puesto que a través de estos órganos se cumplen las políticas de
gobierno (CORFO, por ejemplo), pero en otros, con él, se puede desnaturalizar la autonomía,
cual sería el caso, según el mismo autor, de las universidades públicas.
Otro procedimiento de tutela sobre los agentes es el ejercicio del poder disciplinario. Nos
referimos a su aplicación sobre los jefes superiores, porque la potestad disciplinaria interna
corresponderá al titular superior del órgano respecto de sus subordinados. Pero al poder central
(Presidente de la República) puede corresponder la destitución del jefe Superior.
31
Por lo que se refiere a la tutela sobre los actos, los poderes pueden referirse a la legalidad o a la
oportunidad o mérito de los mismos. Los medios más frecuentes son la autorización (acuerdo
previo) y la aprobación ulterior requerida del poder central para determinados actos, como
enajenaciones, presupuestos, plantas, remuneraciones u otros. Si la ley otorga, además, la
revisión de los mismos por vía de revocación o sustitución, minimiza la autonomía hasta
extremos que la acercan a la relación jerárquica, de modo que puede decirse que si se dan estos
poderes ya no se estaría en presencia de tutela sino de jerarquía.
IV. LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
§ 1. Concepto
Con los conceptos antes enunciados sobre unidad de la función administrativa, la relación
jerárquica o de subordinación y la de tutela o supervigilancia, que para aquella unidad se
precisan en la organización administrativa, se facilita la comprensión de los sistemas de
organización de la Administración Pública, que pueden adquirir diversas modalidades, pero
que fundamentalmente están constituidos por la centralización y la descentralización.
Cuando hablamos de sistemas de organización entendemos el conjunto de normas y principios

según los cuales se estructuran orgánicamente las unidades que componen el complejo
administrativo.
§ 2. La centralización administrativa
La forma o régimen de centralización se destaca por su aspecto piramidal, es decir, los órganos
convergen hacia un jerarca único y superior, y carecen, desde un punto de vista jurídico, de
personalidad propia. Bajo un órgano central único se enlazan los demás, y la forma en que se
coordinan entre sí origina la relación de jerarquía. En el órgano único se concentra la suma de
poderes o potestades radicados en el sujeto jurídico de que él es titular.
Los principales caracteres del sistema centralizado son los siguientes:
a) Una organización de estructura piramidal en la cual se concatenan entre sí diversos

órganos que desempeñan sus funciones en todo el territorio de la República;
b) La existencia de una relación jerárquica que regula las actividades de los órganos entre
sí y que obliga a los órganos inferiores a acatar las directivas y decisiones del supremo
jerarca, y que le permite a éste ejercer las potestades de mando, vigilancia, disciplinaria,
de revisión y de solución de conflictos de competencia;
c) La carencia de personalidad jurídica en los órganos, que actúan con la personalidad

jurídica de la estructura en que están integrados;
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d) La falta, en estos órganos, de patrimonio propio, que funcionan con los recursos
generales colectados para poner en movimiento a la Administración Pública.
Sin duda, la unidad funcional se consigue con mayor facilidad en este sistema centralizado, pues
la planificación y la ejecución de las políticas administrativas se conjugan de un modo más
coordinado y uniforme. El control por el jerarca es también más directo y eficaz, especialmente
a través del recurso jerárquico que, además, permite a los particulares un debido resguardo de
sus derechos e intereses y la solución a los conflictos, muchas veces sin necesidad de recurrir a
la vía contencioso-administrativa, sobre todo cuando dicho recurso se encuentra regulado. Las
instrucciones que son propias de la jerarquía previenen y corrigen las desviaciones y defectos
en la acción administrativa. Un presupuesto común permite, asimismo, una mejor
administración de los fondos y una más adecuada distribución conforme a las efectivas
necesidades de los órganos. Sin embargo, unos de sus principales inconvenientes los constituye
la falta de especialización de sus órganos y la ausencia de mecanismos de participación efectiva
de la comunidad local, que permita conocer y resolver sus necesidades de forma más directa.
§ 3. La descentralización administrativa
El sistema de descentralización se genera como consecuencia del crecimiento de la función

administrativa y la expansión de la actividad del Estado. La tecnología se ha introducido
también en la Administración, que ha debido atender funciones de tipo económico y social con
carácter muchas veces empresarial. Se han creado, pues, organismos especializados por su
materia, o de índole local, a los que se les ha otorgado una determinada competencia para
ejercerla en una relación que no es de jerarquía con el poder central, sino de supervignlancia.
El sistema supone, pues, un régimen de relativa autonomia en la realización de sus cometidos y
en la atención de los intereses que se les confían, que siguen siendo, sin embargo, intereses del
Estado. Por eso este sistema también se llama "Administración indirecta".
3.1. La decentralización territorial y funcional
Los elementos con arreglo a los cuales el ordenamiento determina la competencia de los órganos
administrativos y que se refieren a la materia y el territorio, originan diversas especies de
descentralización: hay así una descentralización funcional, en razón de la materia, y una
descentralización territorial, en razón del territorio.
Se puede dar origen a órganos que dirijan su acción a la resolución de los problemas locales, o
a órganos que estén destinados a cumplir funciones especializadas, y en ambos casos, y para la
mejor atención de los intereses respectivos, individualizándolos con una personalidad jurídica
diferenciada de la del Estado.
La doctrina denomina a estas formas de descentralización: descentralización territorial, en el primer

caso, y descentralización funcional o institucional o por servicios, en el segundo.
33
En los siglos XVII y XVIII fue indudable el predominio de la tendencia centralista, sobre todo
en Europa, que llevó a la formación de los grandes Estados unitarios del siglo XIX. El
centralismo logró en Francia, apoyado aquí en la sólida herencia del “Antiguo Régimen”, un
éxito definitivo afianzado triunfalmente sobre la armazón administrativa montada por
Napoleón y cuya piedra angular fueron los prefectos. Pero en esos Estados unitarios se fue
operando un movimiento de descentralización creciente, motivado, de una parte, por una
reacción frente a la amplitud de los poderes del Estado, postulándose la autonomía de las
corporaciones territoriales (Municipios), y, de otra parte, en una orientación diversa, como un
medio de “descentralizar los asuntos administrativos, sin dar poder político a las
administraciones inferiores...”, esto es, abriendo paso a lo que Hauriou llamó “establecimientos
públicos” y que más tarde se ha conocido como “descentralización por servicios” o funcional.
De ahí que en los regímenes actuales la descentralización tenga distinto origen. En unos casos
es producto de la resistencia a la centralización; así ha ocurrido en algunos países europeos con
los gobiernos municipales, que lograron resistir los avances de la monarquía. En otros casos la
descentralización es el resultado de una transferencia de poderes de los órganos centrales hacia
los órganos descentralizados, órganos que el legislador crea para que cumplan una función
especial.
3.2. La descentralización territorial
Los órganos descentralizados territorialmente se caracterizan por lo siguiente:
a) Existencia de personalidad jurídica propia y de derecho público; son sujetos

independientes de la Administración Central; la ley los habilita para administrar, dentro
de su competencia, mediante el ejercicio de potestades;
b) Como consecuencia, se les transfieren potestades públicas. Así, colectan recursos,

imponen cargas, controlan la actividad privada, tienen poder reglamentario y
sancionatorio. Estas potestades están sujetas directamente a la ley, sin perjuicio del
régimen de control;
c) Tienen patrimonio propio, formado por los ingresos por derechos municipales, patentes
u otros recursos que las leyes les entregan en forma directa, sin perjuicio de los aportes
que se les destinen por el presupuesto general; esto les permite una autonomía financiera
para aprobar sus presupuestos, sin perjuicio del control;
d) Son creados por ley;
e) Están sometidos a supervigilancia y a control. Cualquiera que sea o haya sido el origen
de los órganos territoriales, debe reconocerse que ellos están integrados en la
institucionalidad jurídico-administrativa del Estado, y así ocurre y ha ocurrido en
nuestro ordenamiento. Su régimen debe ser sí, amplio; pero, a menos que la propia
Constitución los perfile como absolutamente autónomos, reconocen algún grado de
34
relación con el poder central por los medios de tutela: designación por el jerarca de
autoridades superiores, aprobación de ciertos actos, etc. Están sometidos, en todo caso,
al control jurídico a que se sujetan todos los órganos del Estado (Contraloría), sin
perjuicio de su propio control interno;
f) Designación de autoridades representativas de la localidad que administran. Esta

designación puede producirse por de los componentes de estas entidades, como sucede
con el gobernador regional o los alcaldes.
Ciertamente, aunque no parezca de la esencia del sistema el sufragio popular, sí lo es que exista
una real representación de los intereses regionales o locales, con adecuada participación en sus
decisiones; porque si la designación depende exclusivamente del poder central y los organismos
de participación son solamente asesores, su autonomía queda reducida en el hecho a una
expresión que se radica más en las personas que en la institución.
Se pueden señalar como ventajas del sistema las siguientes:
- los intereses regionales o locales aparecen más favorecidos por el hecho de que las
decisiones que se adoptan a su respecto se toman en el lugar en donde se producen las
necesidades y aspiraciones de los administrados;
- al descender de nivel la decisión, sin duda se descongestiona y agiliza la acción

administrativa, porque evita las revisiones que exige la estructura jerárquica;
- la solución de los problemas queda en manos de quienes los conocen directamente y en

profundidad, por la conexión que la autoridad tiene con la vida y circunstancias de la
región.
3.3. La descentralización funcional
Los órganos descentralizados funcionalmente se caracterizan por los siguientes elementos:
a) Se les asignan una función o cometido de carácter especial, ya sea respecto de la de

seguridad social, de carácter económico o de fomento, de carácter empresarial. En efecto,
cuando el constituyente y el legislador del siglo XIX concibieron la Administración Pública,
no pensaron ciertamente en tales funciones; pero los hechos fueron presionando sobre la
estructura piramidal, dando origen a organismos con competencia específica y
desvinculados de la jerarquía, como una forma de adaptación a las nuevas exigencias. Una
finalidad de descongestionamiento para hacer más expedita y eficaz la función
administrativa, a la par que los propósitos de orden técnico y de especialización en las
actividades funcionarias, fueron haciendo necesarios estos organismos que, sin
desvincularse totalmente del Poder Central -lo que habría significado ponerse en pugna con
los textos constitucionales-, se colocaron en un tramo de relativa autonomía en su gestión.
35
b) Además, constituye un primer paso para lograr la autonomía en la adopcion de sus decisiones,
aunque en nuestro ordenamiento no se produce necesariamente una identidad entre
descentralización y autonomia, pues hay órganos descentralizados que no son autónomos
(vgr. Servicios de Impuestos Internos) y, a la inversa, hay organos centralizados que son
autónomos (vgr. la Contraloría General de la República).
c) Supervigilancia o tutela. Como no existe verdadera “independencia” de estos órganos

respecto del poder central, a quien está encargada “la administración y gobierno del
Estado”, el vínculo que sostienen con él es el de tutela o supervigilancia y no el de jerarquía.
Nos remitimos a lo expuesto anteriormente.
d) Personalidad jurídica. La descentralización funcional requiere de un elemento que resulta

necesario para la relación jurídica que los órganos así descentralizados mantienen con los
administrados y otras entidades públicas: la personalidad jurídica. Como esta personalidad
deriva de la ley que los crea, se trata de una personalidad jurídica de derecho público.
e) Patrimonio propio. Asimismo, para su gestión y administración financiera, estos órganos

son dotados de patrimonio distinto y separado del Fisco, que se formará con los recursos o
bienes que el legislador disponga al efecto, según sea la naturaleza del servicio: impuestos
especiales, cotizaciones previsionales, entradas propias, como aranceles que cobran a los
usuarios, etc., sin perjuicio del aporte del Fisco que la ley obligue a efectuar para
incrementar el patrimonio de estos entes, que no por eso pasa a ser fiscal.
f) No necesariamente el tener patrimonio propio supone un régimen de autonomía financiera

que permita a estos órganos liberarse del sistema presupuestario central. Pero la elaboración
de sus presupuestos, con aprobación de la autoridad central, como medida de
supervigilancia, se dispone frecuentemente, sin perjuicio del control que sobre el gasto
público compete a los organismos de fiscalización.
Se pueden señalar las siguientes ventajas de este sistema:
- Permite realizar los cometidos especiales e importantes del Estado mediante una
instrumentación más dinámica y ágil que la del sector centralizado, puesto que la decisión
-al quebrar la línea jerárquica- se efectúa en un nivel que no es el superior.
- Por su régimen, es más fácil que estos órganos se tecnifiquen y recluten personal idóneo y
especializado. La designación ha de corresponder al jefe superior, aun cuando en lo demás
se rijan -cuando menos en la parte general- por las normas estatutarias comunes.
- En el cumplimiento de sus fines (especialmente en las empresas) pueden acudir a

procedimientos de derecho privado y disponer de recursos que los propios usuarios
proporcionan, con la disminución consecuente del costo del servicio para el Estado.
§ 4. La desconcentracion
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4.1. Concepto
La desconcentración el fenómeno en virtud del cual se transfieren competencias de los órganos

superiores a los inferiores y se disminuye la subordinación de éstos a aquéllos.
Desconcentrar es, en su sentido natural y obvio, desviar a algo de su centro, y lo que ocurre con
el fenómeno de la desconcentración es, precisamente, que por la asignación de competencia a
un órgano para decidir exclusivamente en determinado asunto, no hay relación jerárquica en
ese asunto con su superior, sin que por eso deje tal órgano de pertenecer a la persona jurídica
o entidad de que es parte.
Se han indicado por la doctrina varios criterios para delimitar el concepto:
a) De la transición. Según éste, la desconcentración es una etapa intermedia entre la

centralización y la descentralización. Implica un desplazamiento de poderes hacia los
órganos subordinados, como etapa mínima de descentralización. Los poderes
concentrados en el jerarca se desplazan hacia los organismos inferiores hasta que éstos
llegan a ser autónomos. Quienes sostienen este criterio admiten que, no obstante este
traspaso, hay que entender que subsiste un control jerárquico del superior, con lo que
se oscurece la caracterización del concepto, ya que la jerarquía supone concentración.
b) De la limitación de la jerarquía. Según este criterio, la desconcentración significa limitar

o restringir el vínculo de jerarquía entre un órgano y su superior. Efectivamente, es éste
el efecto más significativo del fenómeno, aunque no es su causa.
c) De la variante del sistema de la centralización. Esta figura -conforme a este criterio- sólo
podría darse en el sistema de centralización, como una variante del mismo. Pero, en
realidad, puede producirse desconcentración en cualquiera organización jerarquizada;
de modo que no sólo en un sistema centralizado, sino también en uno descentralizado,
pero en el interior de cada órgano personificado o persona jurídica, en donde existe
jerarquía, puede haber desconcentración.
d) Técnico organizativo. La considera desde un punto de vista técnico organizativo y no

jurídico, como un sistema empleado para evitar la burocracia en un régimen demasiado
descentralizado.
e) De distribución de competencia. De la Vallina Velarde define así el concepto: "es aquel

principio jurídico en virtud del cual se confiere con carácter de exclusivo una
determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía
administrativa sin ocupar la cúspide de la misma".
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La desconcentración, pues, aceptando este último criterio, es una situación jurídica o un

fenómeno jurídico; no es un sistema ni un principio de organización administrativa; pero, sin
duda, se le puede emplear como medio de dinamizar o desburocratizar la Administración.
4.2. Efectos
Desde luego, la desconcentración limita los poderes de jerarquía, pues éstos rigen, pero ya no
en la competencia que se asigna al órgano desconcentrado, sino en todo lo demás. En esta parte
se produce una radicación definitiva de competencia que se ejerce sin sujeción a los poderes
fiscalizadores superiores del jerarca; éste no puede revisar lo actuado por el órgano inferior
desconcentrado. Se agota en él la vía administrativa y no cabe recurso jerárquico sino el
contencioso-administrativo.
El órgano desconcentrado no tiene personalidad jurídica; no deja de pertenecer a la persona

jurídica que integra y es subordinado en todo lo que no concierne a la desconcentración (por
ejemplo, en lo relativo al personal: nombramientos, disciplina, etc.).
En Chile, el Servicio de Impuestos Internos, que tiene competencia exclusiva en la

interpretación de las normas tributarias y que ha sido un servicio dependiente o
jerárquicamente subordinado al Presidente de la República por intermedio del Ministerio de
Hacienda, puede ser señalado como ejemplo en que se dan potestades funcionalmente
desconcentradas, en cuanto en dicha competencia exclusiva escapa a la relación jerárquica.
Las Secretarías Regionales Ministeriales y las Direcciones Regionales de los servicios públicos
son órganos en que ha de manifestarse la desconcentración territorial a nivel regional. Conviene
advertir, desde luego, que tal desconcentración será efectiva, consecuentemente con los
conceptos antes formulados, en la medida en que la ley les otorgue competencia exclusiva para
determinadas materias, marginada de la relación jerárquica.
4.3. Requisitos
Para que, conforme a las nociones precedentemente expuestas, se produzca el fenómeno

jurídico de la desconcentración, según la sistematización de la doctrina más generalmente
aceptada, tienen que concurrir las siguientes condiciones:
a) Norma legal de desconcentración. Si hemos aceptado que la desconcentración consiste

en la atribución de competencia exclusiva en determinada materia a un órgano no
descentralizado, es obvio concluir en que el primer elemento para que ella se produzca
debe ser la existencia de una norma que así lo disponga. Ahora bien, y aquí nos
remitimos a los principios generales antes señalados, la competencia de los órganos
públicos sólo puede emanar de una norma constitucional o legal. Como tal, se trata de
una norma de carácter abstracto y general que objetivamente asigna la decisión de
determinada materia a un órgano también específico. Aquí reside una caracterización
38
de este fenómeno jurídico que lo distingue de otra situación de índole organizativa que
puede producirse, como la delegación, y a que luego aludiremos.
b) Organo desconcentrado. Es evidente que debe existir un órgano que es el sujeto o

unidad administrativa en quien recae la competencia atribuida exclusivamente por la
norma legal. Cuando aquí se habla de órgano se le entiende en el sentido en que lo
hemos desarrollado anteriormente; complejo de elementos, uno de los cuales, el agente
público, expresa la voluntad del mismo que se imputa a la persona jurídica a que ese
complejo orgánico pertenece. Se trata de una competencia decisoria y no de la actividad
que las diferentes oficinas desarrollan internamente, dentro de la división del trabajo y
de tecnicismo administrativo, en orden a preparar la decisión. Tal actividad no
trasciende a terceros y no es la competencia que se desconcentra. Debe entenderse,
además, por todo lo dicho, que la atribución de competencia es al órgano y no al
funcionario, que es uno de sus elementos y su titular.
c) Relación entre jerarquía y asignación de exclusiva competencia. La atribución de

competencia exclusiva a un órgano desconcentrado está directamente relacionada con
la vinculación jerárquica que lo liga a los órganos superiores. Por la desconcentración
se margina, en la materia de que se trata, al órgano desconcentrado de la jerarquía de
su superior, el que no puede, en ese ámbito, ejercer sus poderes jerárquicos.
La desconcentración produce una distorsión de la relación jerárquica en el órgano

desconcentrado, que se materializa en la imposibilidad del superior para modificar, suspender
y condicionar el ejercicio de su actividad.
Los factores de competencia y jerarquía se presentan en el órgano desconcentrado en forma

inversamente desproporcional. Una mayor atribución de competencia disminuirá los poderes
jerárquicos y una fuerte jerarquización impedirá el ejercicio de facultades exclusivas.
4.4. Regulación en Chile
La Ley Nº 18.575 establece que, sin perjuicio de su dependencia jerárquica general, la ley podrá
desconcentrar, territorial y funcionalmente, a determinados órganos. Así, se dispone que la
desconcentración territorial se hará mediante Direcciones Regionales, a cargo de un Director
Regional, quien dependerá jerárquicamente del Director Nacional del Servicio. No obstante,
para los efectos de la ejecución de las políticas, planes y programas de desarrollo regional,
estarán subordinados al Intendente a través del respectivo Secretario Regional Ministerial. A
su vez, la desconcentración funcional se realizará mediante la radicación por ley de atribuciones
en determinados órganos del respectivo servicio.
Sin embargo, la desconcentración en sentido estricto, se encuentra regulada en el artículo 34,

la disponer que:“En los casos en que la ley confiera competencia exclusiva a los servicios centralizados para la
resolución de determinadas materias, el jefe del servicio no quedará subordinado al control jerárquico en cuanto a
dicha competencia”. Además, la ley podrá dotar a dichos servicios de recursos especiales o
39
asignarles determinados bienes para el cumplimiento de sus fines propios, sin que ello signifique
la constitución de un patrimonio diferente del fiscal, es decir, el órgano sigue actuando bajo la
personalidad y con los bienes del Fisco.
De esta forma, cuando la competencia es exclusiva, no es posible que el superior jerárquico se

avoque del conocimiento del asunto, ni menos puede ser objeto de revisión, ya sea de oficio o
mediante un recurso administrativo, como sucede con el recurso jerárquico (artículo 59 de la
Ley Nº 19.880.
§ 5. La delegación
Como la competencia de los órganos públicos emana de la ley, no pueden ellos, por sí mismos,
desprenderse de parte de ella, ni siquiera de su ejercicio; para ello necesitan una norma legal.
Por eso el principio de que la función pública es indelegable, que está implícito en la
organización jurídica fundamental, es siempre expresado en los estatutos administrativos.
Cuando el ordenamiento jurídico atribuye directamente la competencia al órgano subordinado
en forma exclusiva, se produce, como vimos, la desconcentración; se limita la jerarquía, y el
jerarca no puede, en esa parte, ejercer sus potestades; las funciones de éste quedan restringidas
solamente a las materias no desconcentradas.
Pero una norma legal puede autorizar a un órgano para que transfiera el ejercicio de la competencia
que le ha sido asignada, sobre materias determinadas. En este caso la transferencia se producirá por
voluntad del delegante, en los casos en que para ello esté autorizado previamente por la ley.
No cabe, pues, confundir, en un sentido jurídico técnico, la desconcentración con la delegación.

En el primer caso la competencia es atribuida directamente por la ley a un órgano inferior, con
las consecuencias ya examinadas; en el segundo, la ley no autoriza la transferencia de la
competencia que tiene asignada, sino su ejercicio. La titularidad de la función permanece y
sigue perteneciendo al órgano delegante; su ejercicio se traspasa al órgano delegado. La
delegación se hace de la ejecución y no de la autoridad de dirección.
En la delegación el ordenamiento jurídico permite el fenómeno, pero éste se verifica por

voluntad del delegante. El órgano delegado no puede actuar si antes no lo ha hecho el delegante
resolviendo la delegación, previa autorización legislativa.
Por eso la delegación se caracteriza y se distingue a la vez de la desconcentración en que: el

órgano delegado actúa como si se tratara del órgano delegante; a éste se le imputan los efectos
jurídicos del acto del delegado como si fuesen propios; el delegante puede retomar la
competencia y rever el acto mediante el recurso jerárquico, porque no pierde ni limita su
jerarquía.
La Ley Nº 18.575 se hizo cargo de la delegación en su artículo 41, distinguiendo entre

delegación de competencia y delegación de firma.
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Respecto de la delegación de competencia, debemos tener presente que aquella se realiza por
un acto administrativo (decreto o resolución), que emana del titular de la potestad (delegante).
A su vez, se deben cumplir tres condiciones básicas para que tenga lugar:
a) La delegación deberá ser parcial y recaer en materias específicas;
b) Los delegados deberán ser funcionarios de la dependencia de los delegantes;
c) El acto de delegación deberá ser publicado o notificado según corresponda;
En cuanto a la responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las
actuaciones que se ejecuten de los actos derivados de esta delegación, debemos distinguir. En
primer término, la responsabilidad recaerá sobre el delegado, que en definitiva es el autor del
acto. Sin embargo, también le cabe puede caber responsabilidad al delegante, considerando su
condición de superior jerárquico, pues debe ejercer un control permanente sobre sus
subordinados (artículo 11º). Por tal razón, el delegante puede ser responsable por negligencia
en el cumplimiento de sus obligaciones de dirección o fiscalización.
Por su parte, siendo la delegación un acto que emana de la potestad jerárquica del jefe de
servicio, es esencialmente revocable, aunque el delegante no podrá ejercer la competencia
delegada sin que previamente revoque la delegación.
Por su parte, la misma disposición se ocupa también de la delegación de firma, en virtud de la cual
puede delegarse la facultad de firmar, por orden de la autoridad delegante, en determinados
actos sobre materias específicas. Sin embargo, en este caso el autor del acto sigue siendo el
delegante, por lo que no se modifica la responsabilidad de la autoridad correspondiente, sin
perjuicio de la que pudiera afectar al delegado por negligencia en el ejercicio de la facultad
delegada.
§ 6. La avocación
Por medio de la avocación un órgano superior asume la competencia decisoria en determinado

asunto que debería resolver el inferior, por un acto administrativo dictado previa autorización
legal y sin que se interponga recurso jerárquico.
En la competencia asignada a los órganos administrativos no hay “prórroga” -como en el

ámbito del Derecho Procesal, en que, dándose las condiciones que la ley señala, “las partes”
pueden modificar las normas de competencia del juez. Todo cambio, pues, debe obedecer, en
el ámbito administrativo, a una autorización legal. La avocación, así como tampoco la
delegación, no constituye una excepción al principio de la competencia de los órganos públicos
administrativos, sino más bien modalidades que el propio legislador prevé para el mejor
ejercicio de las atribuciones de los órganos ligados por la jerarquía.
Como se dijo, el delegante, autorizado para delegar ciertas materias, no pierde ni limita su
jerarquía y puede revocar la delegación; pero no sería exacto confundir este acto con el de la
avocación, que se refiere a asuntos concretos comprendidos dentro de una competencia propia
41
o delegada del órgano inferior, cuyo conocimiento asume, legalmente autorizado, el órgano
superior.
La avocación, en consecuencia, es un acto que sólo puede tener lugar antes de la decisión del
asunto por el órgano inferior, puesto que si esta decisión ya se hubiera producido, sólo cabría
que el superior la revisara en virtud de su poder jerárquico y, si fuere el caso, por la vía del
recurso.
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V. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN CHILE
Una vez analizados los principos jurídicos y los sistemas de organización, nos corresponde
estudiar la forma como se estructura la Administración del Estado en Chile.
§ 1. Forma de Estado y Administración del Estado
El Estado de Chile es unitario, es decir, existe un solo centro de impulsión política (artículo 3º
de la Constitución). Por tal razón, la función de gobierno se encuentra centralizada en órganos
dependientes del Presidente de la República. Sin embargo, nuestro ordenamiento permite que
la función de administración no sólo pueda estar centralizada al alero del Jefe de Estado, sino que
también puedan existir órganos desconcentrados o descentralizados. En el primer caso, se crea
un órgano dentro del Estado, al cual se le asigna una competencia, pero que carece de
personalidad jurídica y patrimonio propio, aunque goza de un ámbito de decisión que en
algunos casos lo separa de la autoridad central. En cambio, en la descentralización
administrativa, se crea una persona jurídica, con patrimonio propio y no queda sujeta a la
jerarquía del Presidente de la República.
Ahora bien, la Ley Nº 18.575 nos indica cuáles son los órganos y personas jurídicas que forman
parte de la Administración del Estado en los siguientes términos:
“La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las
Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades
y las empresas públicas creadas por ley”.
Dado la envergadura de este complejo orgánico, analizaremos con detenimiento cuál es la

forma en que se estructura la Administración del Estado en nuestro ordenamiento, para
comprender los principios y criterios que permiten darle cierto orden.
§ 2. El Estado como persona jurídica
En Chile el Estado tiene una persona jurídica originaria que deriva de la Constitución, en la
medida que reconoce su existencia y la calidad de sujeto de derecho. A su vez, comprende una
serie de poderes y órganos, como son:
a) El Poder Judicial, que en Chile no tiene personalidad jurídica y comprende a la

Corte Suprema, la Corte de Apelaciones, los tribunales ordinarios y especiales que
integran el Poder Judicial (artículo 5º del Código Orgánico de Tribunales). Aquello
no impide que bajo su dependencia existan entidades que tienen personalidad
jurídica propia, como sucede con la Corporación Administrativa del Poder Judicial
y la Academia Judicial.
43
b) El Congreso Nacional. Si bien el Capítulo V de la Constitución se refiere al

Congreso Nacional, desde el punto de vista órganico y funcional actúan las cámaras
parlamentarias de forma independendiente una de otra, esto es, la Cámara de
Diputados y el Senado, pero ninguna tiene personalidad juridica ni patrimonio
propio.
Si bien existe una Comisión Bicameral, esta tiene como funcion la supervigilancia en la
administración de los servicios comunes (artículo 2º de la Ley Nº 18.918, Orgánica
Constitucional del Congreso Nacional). A su vez, si bien las Cámaras actúan bajo al personalidad
jurídica del Estado o Fisco, se entrega a los Presidentes de cada Cámara ejercer acciones en
representación de ésta ante el Tribunal Constitucional y los tribunales superiores de justicia. A
su vez, la representación judicial y extrajudicial de cada Cámara corresponde al respectivo
Secretario General, pero esto no conlleva la creación de una persona jurídica, pues los actos se
siguen imputando al Estado (artículo 66 C).
c) Otros órganos del Estado, como sucede con el Ministerio Público y el Tribunal
Constitucional, que tampoco tienen personalidad juridica y patrimono propia.
De hecho, el artículo 5º de la Ley Nº 19.640, Orgánica Constitucional del Ministerio Público

hace directamente responsable por las conductas injustificadamente erróneas o arbitrarias del
Ministerio Público.
d) La Administración centralizada, esto es, el conjunto de órganos que están bajo

dependencia o jerarquía del Presidente de la República y que actúan bajo la
personalidad jurídica del Fisco, como sucede con los ministerios, subsecretarías,
secretarías regionales ministeriales intendencias, gobernaciones y servicios públicos
centralizados.
Una importante exepción lo constituye la Contraloría General de la República, que es un órgano

autónomo (artículo 98 de la Constitución y 1º de la Ley Nº 10.336), pero que no tiene
personalidad jurídica ni patrimonio propia. Por lo tanto actúa bajo la personalidad jurídica del
Estado, aunque no se encuentra sujeto a la jerarquía del Presidente de la República.
La representación extrajudicial del Estado corresponde al Presidente de la República, salvo que la

ley desconcentre dicha representación en órganos inferiores (vgr. delegado presidencial
regional) o se realice su delegacion. En tal sentido, el artículo 35 de la Ley Nº 18.575 dispone
que: “El Presidente de la República podrá delegar en forma genérica o específica la representación del Fisco en
los jefes superiores de los servicios centralizados, para la ejecución de los actos y celebración de los contratos
necesarios para el cumplimiento de los fines propios del respectivo servicio. A proposición del jefe superior, el
Presidente de la República podrá delegar esa representación en otros funcionarios del servicio”.
Por su parte, la representación judicial le corresponde, por regla general, al Consejo de Defensa del
Estado, conforme al Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2003, que fija el Texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley orgánica de dicho organismo. Es importante tener
44
presente que el Consejo de Defensa del Estado es un servicio público descentralizado, que tiene
personalidad jurídica distinta del Estado o Fisco.
§ 3. La Administración centralizada
3.1. El Presidente de la República
El gobierno y la administración del Estado corresponde al Presidente de la República, quien es

el Jefe de Estado (artículos 24 de la Constitución y 1º de la Ley Nº 18.575).
En la función de gobierno le corresponde adoptar las medidas de carácter político, que orientan el
quehacer de los órganos y servicios públicos en el cumplimiento de sus funciones. Así, dentro
de esta función se comprende las relaciones con otras potencias extranjeras y los poderes del
Estado1, la mantención del orden público y la tranquilidad social2, y la adopción de políticas,
planes, programas y normas.3
Por su parte, la función de administración tiene por objeto el cumplimiento, implementación o

ejecución de las decisiones adoptadas a nivel gubernativo, a través de los recursos materiales y
humanos que se encuentran previstos por la ley para cada uno de los órganos y servicios
públicos que forman parte de la Administración del Estado.
3.2. Los Ministerios
Los ministerios son órganos centralizados, que tienen como titular a los Ministros de Estado,
quienes son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el
gobierno y administración del Estado (artículo 33 de la Constitución). Corresponde a la ley
determinar el número y organización de los Ministerios, como también el orden de precedencia
de los Ministros titulares.
Sobre esta materia, rige el Decreto con Fuerza de Ley Nº 7.912, de 1927, que organiza las
Secretarias de Estado, considerando los siguientes ministerios y orden de precedencia:
1° Interior y Seguridad Pública;

2° Relaciones Exteriores;
3° Defensa Nacional;
4° Hacienda;
5° Secretaría General de la Presidencia de la República;
6° Secretaría General de Gobierno;
7° Economía, Fomento y Turismo;
8° Desarrollo Social y Familia;
9° Educación;
1 Artículo 32 de la Constitución.
2 Decreto con Fuerza de Ley 7912 Art. 3° a) y Ley 20502 Art. 3° b).
3 Artículo 22 de la Ley Nº 18.575.
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10° Justicia;
11° Trabajo y Previsión Social;
12° Obras Públicas;
13° Salud;
14° Vivienda y Urbanismo;
15° Agricultura;
16° Minería;
17° Transportes y Telecomunicaciones;
18° Bienes Nacionales;
19º Energía;
20º Medio Ambiente;
21° Las Culturas, las Artes y el Patrimonio;
22º Deporte;
23º Mujer y la Equidad de Género, y
24º Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación.
Por su parte, para ser nombrado Ministro se requiere ser chileno, tener cumplidos veintiún años
de edad y reunir los requisitos generales para el ingreso a la Administración Pública (artícuo
34).
Desde la perspectiva orgánica, los Ministerios son los órganos superiores de colaboración del
Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de sus respectivos
sectores, los cuales corresponden a los campos específicos de actividades en que deben ejercer
dichas funciones.
Para tales efectos, se le asignan cuatro funciones básicas:
a) Deberán proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes;

b) Estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores a su cargo;
c) Velar por el cumplimiento de las normas dictadas, y
d) Asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector.
En principio, no corresponde a los ministerios actuar como órgano administrativo de ejecución,

salvo los casos calificados que determine la ley.
En cuanto a su organización, en los Ministerios, además de las Subsecretarías y de las Secretarías

Regionales Ministeriales, sólo podrán existir los niveles jerárquicos de División, Departamento,
Sección y Oficina, considerando la importancia relativa y el volumen de trabajo que signifique
la respectiva función. No obstante, en circunstancias excepcionales la ley podrá establecer
niveles jerárquicos distintos o adicionales, así como denominaciones diferentes (artículo 27 de
la Ley Nº 18.575).
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Ministro
Subsecretaria (s)
División
SEREMIs Departamento
Sección
Oficina
3.2. Las subsecretarías
En este nivel se separa la función de gobierno y comienza de forma más nitida la función de
administración. En principio, en cada Ministerio puede haber una o más Subsecretarías, cuyos
jefes superiores serán los Subsecretarios, quienes tendrán el carácter de colaboradores
inmediatos de los Ministros. Dentro de sus principales funciones se encuentran:
a) Coordinar la acción de los órganos y servicios públicos del sector, pues existen diversos órganos y
servicios públicos que se relacionan con el Presidente de la República a través del
Ministerio, debiendo llevar su coordinación el Subsecretario. Así, por ejemplo, en
materia de políticas de acceso a la justicia de los menores, corresponde al Subsecretario
de Justicia coordinar a los órganos centralizados (Gendarmeria y SENAME), y
descentralizados (Defensoria Penal Pública y Corporaciones de Asistencia Judicial).
b) Actuar como ministros de fe. En esta función le corresponde autorizar los actos
administrativos que emanan del Ministerio, como sucede con los decretos supremos.
Además, tienen potestad certificatoria respecto de las materias de su competencia.
c) Ejercer la administración interna del Ministerio. En en este aspecto donde aparece la

función de administración del personal y los recursos materiales. De esta forma, les
corresponde gestionar el nombramiento del personal, tramitar su ascenso, cesación de
funciones e instruir los procedimientos disciplinarios. Además, les corresponde gestionar
los contratos de suministros y la prestación de servicios, entre otros.
d) Cumplir las demás funciones que les señale la ley, y que se determinan en cada caso,
conforme a la ley orgánica de cada ministerio.
Por último, el Ministro es subrogado por el respectivo Subsecretario y, en caso de existir más
de uno, por el de más antigua designación; salvo que el Presidente de la República nombre a
otro Secretario de Estado o que la ley establezca para Ministerios determinados otra forma de
subrogación (artículos 24 y 25 de la Ley Nº 18.475).
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3.3 Las secretarías regionales ministeriales (SEREMI)
Las SEREMIs son órganos centralizados, pero desconcentrados territorialmente de los

Ministerios (artículo 26 de la Ley Nº 18.575).
En el mismo sentido, la Ley Nº 19.175, Orgánica Constitucioal de Gobierno y Administración

Regional, establece que los ministerios se desconcentrarán territorialmente mediante secretarías
regionales ministeriales, de acuerdo con sus respectivas leyes orgánicas, con excepción de los
Ministerios del Interior (que disponen de los Intedentes y Gobernadores); el Ministerio
Secretaría General de la Presidencia (que se relaciona con el Congreso Nacional), y los
Ministerios de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores (en atención a su vinculación hacia
el exterior y no al régimen interno) (artículo 61).
A su vez, cada secretaría regional ministerial estará a cargo de un secretario regional ministerial,
quien, sin perjuicio de su condición de representante del o de los ministerios respectivos en la
región, será colaborador directo del intendente, al que estará subordinado en todo lo relativo a
la elaboración, ejecución y coordinación de las políticas, planes, presupuestos, proyectos de
desarrollo y demás materias que sean de competencia del gobierno regional (artículo 62). Por
último, deberán ajustarse a las instrucciones de carácter técnico y administrativo que impartan
los correspondientes ministerios (artículo 63).
§ 4. Gobierno y Administración Interior: la función de gobierno y

administración en la Región, la Provincia y la Comuna.
En este sentido, el artículo 110 de la Constitución divide nuestro territorio en regiones,

proviencias y comunas, para asignar las competencias de gobierno y administración:
Artículo 110.- Para el gobierno y administración interior del Estado, el territorio de la

República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local,
las provincias se dividirán en comunas.
Luego, en el texto constitucional se determinaban los autoridades, órganos y personas jurídicas

que ejercerán cada una de estas funciones: Presidente de la República, intendentes, gobiernos
regionales, gobernadores provinciales y municipalidades.
Sin embargo, con la Reforma Constitucional Ley Nº 20.990, de 05 de enero de 2017, se elimina
de nuestra institucionalidad la figura de los intendentes y gobernadores provinciales, siendo
reemplazados por los delegados presidenciales regionales y los delegados presidenciales
provinciales a partir del año 2021. Esta reforma fue complentada por la Ley Nº 21.073, de
2018, que modificó la Ley Nº 19.175, Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración
Regional, estableciendo que la nueva institucionalidad comenzaría a regir una vez que asuman
los nuevos gobernadores regionales electos (artículo primero transitorio).
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De esa forma, el régimen anterior y actual para asignar las funciones de gobierno y
administració dentro del territorio nacional, se puede ver en el siguiente cuadro:
Régimen Anterior
Función de Gobierno Función de Administración
Nacional Presidente de la República Presidente de la República
Regional Intendente Gobierno Regional
Provincial Gobernador Providencial Gobernador Provincial
Comunal -- Municipalidad
Reforma Constitucional Ley Nº 20.990, de 05 de enero de 2017
Función de Gobierno Función de Administración
Nacional Presidente de la República Presidente de la República
Regional Delegado Presidencial Regional Gobierno Regional
Provincial Delegado Presidencial Provincial Delegado Presidencial Provincial
Comunal -- Municipalidad
4.1. La función de gobierno en la Región: El intendente regional y el delegado

presidencial regional
Con anterioridad a la reforma constitucional, el gobierno de cada región residía en un

intendente que era de la exclusiva confianza del Presidente de la República. Con esta
modificación, ahora el Jefe de Estado deberá ejercer la funcion de gobierno a través del
delegado presidencial regional (DPR), que será el representante natural e inmediato, en el
territorio de su jurisdicción, del Presidente de la República y será nombrado y removido
libremente por él. Además, se le entrega la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los
servicios públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que
operen en la región que dependan o se relacionen con el Presidente de la República a través de
un Ministerio (artículo 115 bis).
En definitiva, el DPR pasa a ocupar el lugar del intendente en sus funciones, tal como lo dispone
la Ley Nº 21.073, siendo un órgano centralizado, pero desconcentrado territorialmente.
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4.1. La función de administración en la Región: los gobiernos regionales
El texto original de la Constitución de 1980 entregaba la función de administración en la región

al intedente, quien debía actuar junto a un Consejo Regional integrado por representantes de
entidades y órganos sociales de la región. En 1991 se reformó la Constitución mediante la Ley
Nº 19.097 y se entregó la función de administración a una nueva entidad: el gobierno regional.
La denominación no deja de llamar la atención, ya que el gobierno regional cumple una función
de administración y no de gobierno, ya que aquella estaba entregada al intendente. Por lo
demás, no era posible descentralizar la función de gobierno sin infringir el artículo 3º de la
Constitucion que consagra el carácter unitario del Estado de Chile. Así, nos quedamos con un
“gobierno regional” que no “gobierna”, sino que tiene la función de administrar la región.
En su institucionalidad original, el gobierno regional estaba integrado por dos órganos: el

Consejo Regional y el Intendente, quien era su representante y el órgano ejecutivo del gobierno
regional. En un comienzo, el Consejo Regional era elegido de forma indirecta a través de los
consejales municipales de la región, hasta que mediante la Ley Nº 20.678, de 19 de junio de
2013 se establece la elección directa de los consejeros regionales, previa reforma constitucional
realizada por la Ley Nº 20.390, de 16 de octubre de 2009. Además, se introduce la figura del
Presidente del Consejo Regional, desplazando al intendente en dicha función.
Con la Reforma Constitucional Ley Nº 20.990, 2017, y la Ley Nº 21.073, de 2018, desparece
definitivamente la figura del intendente, que deja al gobierno regional. Este cargo lo pasa a
ocupar ahora el gobernador regional, que es elegido en votación directa. Así, el gobierno
regional pasa a estar integrado por el Consejo Regional y el gobernado regional, que será el
órgano ejecutivo y le corresponderá presidir el Consejo. A su vez, todas estas autoridades serán
electas.
En todo caso, no cambia la naturaleza del gobierno regional: le corresponde la administración

superior de cada región y tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la
región. Además, para el ejercicio de sus funciones, el gobierno regional gozará de personalidad
jurídica de derecho público y tendrá patrimonio propio, es decir, es una entidad descentralizada
territorialmente (artículo 111 de la Constitución).
4.2 El gobierno y administración en la provincia: el gobernador provincial y el

delegado presidencial provincial
Con la eliminación de la figura del intendente regional, también desaparece el gobernador

provincial, que es reemplazada por el delegado presiencial provincial (DPP). Así, se establece
que: “En cada provincia existirá una delegación presidencial provincial, que será un órgano territorialmente
desconcentrado del delegado presidencial regional, y estará a cargo de un delegado presidencial provincial, quien
será nombrado y removido libremente por el Presidente de la República” (artículo 116).
50
En este caso se le asignan funciones de gobierno y administración. Por tal razón, le corresponde,
de acuerdo a las instrucciones del delegado presidencial regional, la supervigilancia de los
servicios públicos existentes en la provincia.
§ 5. La función de administración en la comuna: las municipalidades
La administración local de cada comuna o agrupación de comunas reside en una

municipalidad, la que estará constituida por el alcalde, que es su máxima autoridad, y por el
concejo municipal.
A su vez, las municipalidades son definidas como corporaciones autónomas de derecho público,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la
comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la
comuna. Su regulación se encuentra en los artículos 188 a 122 de la Constitución y por la Ley
Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Es importante tener presente varios aspectos de las municipalidades:
a) Son entidades autónomas, lo que se traduce en que tienen la capacidad de adoptar sus
decisiones o acuerdo sin la intervensión de otras autoridades, ya que gozan de
autonomía politicas en su generación (alcalde y consejales); financiera (ley de rentas
municipales y presupuesto municipal); y jurídica (personalidad jurídica propia).
b) Forman parte de la Administración del Estado, quedando sometidas a la legislación

administrativa general, sin perjuicio de la legislación específica que le resulte aplicable.
c) Son entidades descentralizadas territorialmente, ya que tienen personalidad jurídica propia y su

competencia comprende todos los aspectos vinculados a la comuna (uti universitis), como
salud, educación, urbanismo, medio ambiente, aseo y ornato, orden público, etc.
§ 6. Los servicios públicos
La Ley Nº 18.575 se ocupa se establecer un régimen general de los servicios públicos,

definiéndolos como “son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera
regular y continua”. La creación de servicios públicos es materia de ley, tal como lo establece el
artícuo 64 inciso 4º Nº 2 de la Constitución. A su vez, cuando la ley crea un servicio público,
habitualmente utiliza la misma expresión (vgr. Servicio Agrícola y Ganadero, Servicio de
Impuestos Internos, Servicio Nacional de Turismo, Servicio Nacional de Consumidor, etc.),
pero en otras ocasiones utiliza una terminología diferente, no alterando su naturaleza. Así, por
ejemplo, los denomina:
- Direcciones, como la Dirección General del Trabajo, la Dirección General de Aguas, la

Dirección de Vialidad y la Dirección de Aeronaútica Civil.
51
- Institutos, como el Instituto Nacional de Estadísticas, el Instituto Nacional de Derecho

Humanos, el Instituto de Salud Pública, el Instituto de Previsión Social y el Instituto
Geográfico Militar.
- Consejos, como el Consejo de Defensa del Estado, el Consejo para la Transparencia, el
Consejo Nacional de Televisión, el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, y el Consejo
Nacional de Educación.
- Comisiones, como la Comisión Nacional de Energía, la Comisión Nacional de Acreditación
y la Comisión para el Mercado Financiero.
- Superintendencias, como la Superintendencia de Educación, la Superintendencia de Salud, la
Superintendencia de Pensiones, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y la
Superintendencia de Seguridad Social.
- Universidades, como sucede con todas las Universidades públicas o estatales, como la
Universidad de Chile, de Santiago, Metropolitana, Tecnológica Metropolitana, de
Valparaíso, Antofagasta, Tarapaca, Magallanes, etc.
- Corporaciones, como la Corporación de Fomento o las Corporaciones de Asistencia Judicial.
En general, lo servicios públicos se caracterizan por lo siguiente:
a) Se relacionan con el Presidente de la República a través del respectivo Ministerio. Sin embargo,
excepcionalmente se pueden crear servicios públicos bajo la dependencia o
supervigilancia directa del Presidente de la República (artículo 28), como ha ocurrido
con las desparecidas Comisión Nacional de Medio y el Servicio Nacional de la Mujer,
que terminaron transformándose en Ministerios.
b) Les corresponde la ejecución de las políticas, planes y programas formuladas por los Ministerios. Sin
embargo, excepcionalmente se permiten que algunos servicios públicos puedan
formular políticas, planes o programas (artículos 22 inciso 3º y 28).
c) Pueden ser centralizados o descentralizados (artículo 29). Así, los servicios centralizados
actuarán bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del Fisco y estarán
sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del Ministerio
correspondiente, como sucede con el Servicio Nacional de Menores, el Servicio
Nacional de Pesca y el Servicio de Tesorerías. Por su parte, los servicios descentralizados
actuarán con la personalidad jurídica y el patrimonio propios que la ley lesasigne y
estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del
Ministerio respectivo, como ocurre con el Servicio de Impuestos Internos, el Servicio
Agrícola y Ganadero, el Consejo de Defensa del Estados y todas las Superintendencias
y Universidades públicas.
d) Estarán bajo la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República (artículos 28 y 29), es

decir, existirá una relación de jerarquía si son servicios centralizados, con todo lo que
implica en relación a las potestades que otorga dicha posición (potestad de mando,
potestad disciplinaria, potestad para revisar los actos, etc.), mientras que la relación será
52
de tutela o supervigilancia en el caso de los servicios descentralizado, es decir, se requiere

que la ley de forma expresa le atribuya potestades al Jefe de Estado sobre dicho servicio.
e) En cuanto a su organización, se estalbece que estarán a cargo de un jefe superior

denominado Director, quien será el funcionario de más alta jerarquía dentro del
respectivo organismo. Sin embargo, la ley podrá, en casos excepcionales, otorgar a los
jefes superiores una denominación distinta. A su vez, en la organización interna de los
servicios públicos sólo podrán establecerse los niveles de Dirección Nacional,
Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina. Sin
embargo, las instituciones de Educación Superior de carácter estatal podrán, además,
establecer en su organización Facultades, Escuelas, Institutos, Centros de Estudios y
otras estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines específicos.
f) En cuanto a su representación, los servicios centralizados actúan bajo la personalidad jurídica

del Estado, por los que son representados extrajudialmente por el Presidente de la
República y judicialmente por el Consejo de Defensa del Estado. En todo caso, la ley
puede desconcentrar esta atribución dentro del propio servicio. Por su parte, la
representación judicial y extrajudicial de los servicios descentralizados corresponderá a
los respectivos jefes superiores.
Esquema de la Administración del Estado en Chile
ADMINISTRACIÓN CENTRAL
Presidente de la República
Ministerios
Subsecretaria (s)
División
Departamento
Sección
Oficina
Delegado Presidencial Regional

(ex Intendente Regional)
Delegado Presidencial Provincial

SEREMIs
(ex Gobernador Provincial)
Servicios Públicos Centralizados
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ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA
Descentralización Territorial Descentralización Funcional
Gobiernos Regionales Servicios Públicos Descentralizados
Municipalidades Empresas públicas creadas por ley
§ 7. Las entidades autónomas
Existen determinados órganos que forman parte de la Administración del Estado, pero que
gozan de autonomía, con lo cual se hace una importante excepción a lo establecido en el artículo
24 de la Carta Fundamental, en relación con la función que se asigna al Presidente de la
República para administrar el Estado. Esta autonomía puede ser otorgada a nivel
constitucional, vgr. Contraloría o Banco Central, o a nivel legal vgr. Consejo para la
Transparencia, Instituto Nacional de Derechos Humanos, Universidades públicas, Comisión
para el Mercado Financiero (artículo 65 inciso 4º Nº2 de la Constitución).
El concepto de autonomía en el ámbito de la organización de la Administración del Estado

adolece en nuestro derecho de una enorme imprecisión en cuanto a su alcance y sentido.
En primer término, debemos señalar que la autonomía aparece estrechamente vinculada con
la idea de autarquía o autogobierno, es decir, alude a aquellas entidades que tienen el poder de
darse sus propias normas y su propio gobierno. Este concepto se expresa fundamentalmente en
aquellos Estados compuestos que admiten un reparto del poder de forma horizontal (poderes
del Estado) y vertical (entidades territoriales), como sucede con los Estados federales (vgr.
Estados Unidos, Alemania, Brasil o México) y los Estados regionales (España e Italia).
Sin embargo, Chile es un Estado unitario, tal como lo expresa el artículo 3º de la Carta
Fundamental. Si bien su territorio se divide en regiones, la posibilidad de descentralizar
territorialmente el poder político no es admitida, so pena de alterar su carácter unitario. Así, tal
como lo hemos señalado, en nuestro país no se admite la descentralización política —asociada
estrechamente al concepto de autarquía—, sino sólo la descentralización administrativa, ya sea
funcional o territorial.
En este contexto, el concepto de autonomía difiere abiertamente respecto de lo que se ha

entendido en el ámbito de los Estados compuestos. Así, la autonomía dice relación con las
facultades que tiene el Presidente de la República en relación a determinados órganos que
integran la Administración del Estado, respecto de los cuales no existe un vínculo de jerarquía
y los mecanismos de tutela o supervigilancia son bastante atenuados.
54
A este respecto, se debe tener presente que, en su origen, la incorporación del concepto de
autonomía en nuestro ordenamiento estaba asociada a la creación de entidades dotadas de
personalidad jurídica y patrimonio propio, distintas e independientes del Estado/Fisco. En
efecto, desde mediados del siglo XIX comenzaron a surgir en Chile órganos con personalidad
jurídica propia, como la Universidad de Chile en 1842, las cajas de ahorro y crédito y las
Municipalidades, especialmente con la ley de la comuna autónoma de 1891. Esto cobró mucho
más fuerza bajo la vigencia de la Constitución de 1925, a partir de una abundante legislación
social e interventora, que permitió la creación de diversos organismos de crédito4, ahorro5 y
fomento6, además de un sinnúmero de empresas públicas7. A esto se deben agregar las
instituciones semifiscales, no definidas por el legislador y en donde la gestión y los recursos
reconocían una importante participación de privados, como fueron las cajas de previsión.
Con el objeto de ordenar todo este complejo de órganos, la Contraloría utilizó el concepto de
Administración del Estado como comprensiva de todas ellas (entidades fiscales, semifiscales y
autónomas), mientras que el concepto de Administración Pública se restringía única y
exclusivamente a las entidades fiscales —lo que hoy denominaríamos administración
centralizada o que actúan con la personalidad jurídica del Fisco—. A su vez, las entidades
semifiscales estarían compuestas fundamentalmente por las cajas de previsión, mientras que la
administración autónoma, comprendería a todos aquellos servicios públicos y empresas dotadas de
personalidad jurídica propia, excluidos de algunas limitaciones y prohibiciones a las cuales se
encontraba sujeta la Administración Pública o Central8. En buenas cuentas, sería lo que hoy
conocemos como administración descentralizada, pero se trata de entidades que gozan de un
mayor grado de independencia en la gestión.9
Por tal razón, la Ley de Reforma Constitucional Nº 17.284, de 1970, redujo todo este conjunto
de órganos, al señalar que los servicios de la Administración del Estado podrían ser
centralizados como descentralizados10, abandonando la vieja distinción entre Administración
Pública, instituciones semifiscales, empresas fiscales y servicios autónomos11. Así, en Chile el
4 Instituto de Crédito Industrial e Instituto de Crédito Agrícola.

5 Caja Nacional de Ahorro.
6 Caja de Crédito y Fomento Minero y Corporación de Fomento de la Producción.
7 A la ya existente Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), se sumaba la Empresa Marítima del Estado
(EMPREMAR), la Línea Aérea Nacional (LAN), la Empresa Nacional de Minería (ENAMI), el Banco del Estado y la
Empresa Nacional de Petróleos (ENAP).
8 Véanse los artículos 34 y 161 de la Ley Nº10.336, orgánica constitucional de la Contraloría General de la
República. En la misma dirección, también se puede consultar el artículo 1º del Decreto Ley Nº799, de 1974.
9 Esto ocurrió con la Corporación de Fomento de la Producción, la Caja de Crédito Agrario, el Instituto de
Crédito Industrial, el Instituto de Economía Agrícola, la Caja de Crédito Minero y la Línea Aérea Nacional,
según lo dispuso la Ley Nº10.343, de 1952, que en su artículo 106 las calificaba como organismos de
administración autónoma, no sujetos a las limitaciones y prohibiciones establecidos por las leyes de carácter
general que afectaban a las Instituciones Semifiscales. Posteriormente, la Ley Nº11.764, de 1954, insistió en
remarcar tal carácter. Véase PANTOJA BAUZÁ, Rolando (2004): La organización administrativa (Santiago, Editorial
Jurídica de Chile) pp.308-309.
10 Véanse el inciso 2º del artículo 45 de la Constitución de 1925.
11 Cabe señalar que la Ley de Reforma Constitución Nº7.727, de 1943, introdujo en el artículo 45 de la
Constitución de 1925, la distinción entre Administración Pública, instituciones semifiscales y empresas fiscales.
El concepto de servicios autónomos sería introducido por el legislador y recogido en la jurisprudencia de la
Contraloría General de la República.
55
concepto de autonomía se entendía comprendido en el concepto general de entidad

descentralizada.12
Sin embargo, la Constitución de 1980 introdujo una serie de cambios sobre la materia:
a) Retomó la antigua distinción entre servicios fiscales, semifiscales, autónomos y

empresas del Estado (artículo 62 inc. 4º Nº2, actual artículo 65).
b) Considera a una serie de órganos a los cuales se les atribuye autonomía a nivel
constitucional: Consejo Nacional de Televisión, Contraloría General de la República, Banco
Central y las Municipalidades. Posteriormente se incorpora al Ministerio Público con igual
naturaleza13. En este caso nos encontramos con entidades que forman parte de la
Administración del Estado, pero que gozan de una amplia autonomía respecto del Presidente
de la República, de forma que la ley al momento de regularlas debe respetar esta garantía
institucional.
La Ley Nº 18.575 retomó el criterio contenido en la Reforma Constitucional de 1970 y optó

por distinguir entre administración centralizada y descentralizada, dejando fuera la categoría
de los servicios semifiscales y subsumiendo a los servicios autónomos dentro de las entidades
descentralizadas. Es por tal razón, que la doctrina tiende a distinguir al interior de las entidades
descentralizadas entre aquellas que gozan de mayor o menor autonomía.14
Sin embargo, la identificación entre descentralización y autonomía se rompe a partir de los

términos de la propia Constitución, pues considera con carácter de autónomo a entidades que
no son descentralizadas, como ocurre con la Contraloría General de la República y el
Ministerio Público. Esto podría llevar a pensar que el concepto de autonomía no supone
necesariamente descentralización. Por tal razón, se estima conveniente realizar a este respecto
una distinción adicional. Los órganos que son parte de la Administración del Estado pueden ser
autónomos, pero las formas de autonomía son distintas dependiendo de la norma que la otorga
o confiere:
a) La autonomía constitucional es aquella considerada en la propia Carta Fundamental y que

constituye una garantía institucional que debe ser respetada por el legislador15. En efecto,
12 Bien señala PANTOJA, Rolando (2004): La organización administrativa (Santiago, Editorial Jurídica de Chile),
p. 311, que la presencia de estos organismos es considerada normalmente como un ejemplo de descentralización
administrativa. En el mismo sentido se pronuncia CARMONA SANTANDER, Carlos (1994): Una aproximación
general sobre las Superintendencias desde la perspectiva del derecho (Santiago: Universidad de Chile).
13 Incorporado por la Ley N°19.519 (D.O. 16.09.1997).
14 Véanse DANIEL ARGANDOÑA, Manuel (1982): La organización administrativa en Chile. Bases fundamentales
(Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 2ª ed.), p. 81. En el mismo sentido, PIERRY ARRAU, Pedro (1986):“La
Administración del Estado en la Constitución Política”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de
Valparaíso, Nº 10: pp. 411-433.
15 El Tribunal Constitucional ha puesto de relieve la necesidad de respetar la naturaleza autónoma cuando deriva
de la Carta Fundamental, la cual ha asignado a ciertos órganos del Estado como la Contraloría General de la
República, autonomía que se proyecta en una triple dimensión: organizativa, institucional y normativa. La
referida autonomía implica, precisamente, que cada uno de estos ámbitos de acción no puede estar supeditado, en
56
supone una remisión al legislador para que regule y desarrolle normativamente la

institución, pero le impone al mismo tiempo un límite, pues no le está permitido desfigurar
o alterar las características esenciales que esta institución posee, privándola de todo sentido
y eficacia. En definitiva, la garantía institucional sustrae de la competencia del legislador la
facultad de eliminar la institución, aunque sin privarlo de la facultad de regularla.16
b) La autonomía legal, otorgada en virtud de lo dispuesto en el artículo 65 de la Constitución

por iniciativa del Presidente de la República, la cual carece de la protección indicada
anteriormente y es variable en su intensidad, pudiendo llegar a los niveles de la autonomía
constitucional. De hecho, esta ha sido la interpretación que se ha seguido en el último
tiempo, mediante la creación de órganos que no sólo tienen personalidad jurídica propia,
sino que cuentan con una amplia independencia de gestión. Así ha sucedido con el Servicio
Electoral17, el Consejo de Defensa del Estado18, el Consejo para la Transparencia19 y el
Instituto Nacional de Derechos Humanos.20
Conforme a lo anteriormente expuesto, es posible concluir lo siguiente:
- Que en Chile la autonomía de los órganos de la Administración del Estado debe ser
entendida en el marco de un Estado unitario, que sólo admite una descentralización
administrativa y no política.
- Que tradicionalmente el concepto de autonomía ha estado unida al concepto de

descentralización, sin embargo, no necesariamente se identifican, pues existen órganos
su ejercicio, a órganos que se relacionen, aunque sea en forma indirecta, con las labores de gobierno y
administración propias de la función ejecutiva. Véase sentencia Rol Nº80, de 22 de septiembre de 1989.
16 Las garantías institucionales han sido desarrolladas por la doctrina y jurisprudencia alemana, la cual a su vez
han sido recogida ampliamente por el Derecho español. Su origen dogmático se encuentra en la interpretación
del artículo 127 de la Constitución de Weimar que reconocía y garantizaba la autonomía municipal
(Selbstverwaltung) «dentro de los límites de las Leyes», constituyendo la primera garantía institucional
generalmente aceptada por la doctrina. Véase SCHMITT, Carl (1928): Verfassunglehre (München: Duncker
Humblot) [Versión en español Teoría de la Constitución. Madrid: Revista de derecho privado, 1934, traducción de
Francisco Ayala]; Grundrechte und Grudpflichten y Freiheitsrechte und institutionelle Garantien de 1931, actualmente
contenidos en Verfassungsrechtliche Aufsätze aus den Jahren 1924-1954. Materialien zu einer Verfassungslehre. Berlín:
Duncker & Humblot, 1958. En el Derecho español destacan las obras de BAÑO LEÓN, José María (1988): “La
distinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la Constitución Española” Revista Española de
Derecho Constitución, Nº 24, septiembre-diciembre, 1988, pp. 155-179; PAREJO ALFONSO, Luciano (1981):
Garantía institucional y autonomía locales (Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local).
17 Ley Nº18.556 (D.O. 01.10.1986). Su artículo 87 dispone:“Créase el Servicio Electoral, organismo autónomo,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto será cumplir con las funciones que le señale la ley y
que se relacionará con el Presidente de la República a través del Ministerio del Interior. Su domicilio será la
capital de la República”.
18 DFL Nº1, de 28 de julio de 1993, del Ministerio de Hacienda (D.O. 07.08.1993). El artículo 1º dispone que “el
Consejo de Defensa del Estado es un servicio público descentralizado, dotado de personalidad jurídica, bajo la
supervigilancia directa del Presidente de la República e independiente de los diversos Ministerios”.
19 Ley Nº20.285 (D.O. 20.08.2008). El artículo 31 dispone: “Créase el Consejo para la Transparencia, como una
corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio”.

20 Ley Nº20.405 (D.O. 10.12.2009). El artículo 1º establece: “Créase el Instituto Nacional de Derechos Humanos,
en adelante también "el Instituto", como una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica
y patrimonio propio”.
57
autónomos que no son descentralizados, como ocurre con la Contraloría General de la

República y el Ministerio Público.
- La autonomía en Chile puede ser otorgada a nivel constitucional o legal. En el primer caso,
la entidad goza de una garantía institucional que debe ser respetada por el legislador en su
núcleo esencial. En el segundo caso, el legislador puede establecer diversos niveles de
autonomía (intensidad variable), incluso llegando a aquellos que han sido reconocidos
constitucionalmente. Además, y como bien lo señala Rolando Pantoja, se puede sostener
que son servicios autónomos para la Constitución “los órganos y organismos que presentan especiales
caracteres de independencia frente los que encarnan los tradicionales poderes del Estado, hallándose sometidos
sólo a la Constitución Política de la República y a la ley que conforme a ella regula su organización,
funcionamiento y atribuciones, y que por sus características difieren los servicios autónomos creados por el
legislador, que, sin perjuicio de lo expresado anteriormente, son generalmente reconocidos como servicios
descentralizados”.21
- Por último, siendo de nuestro interés la forma que asumen las autonomías constitucionales,
debemos señalar que en su configuración se debe atender a diversos elementos que permitan
cuantificar el grado o intensidad en que ha sido otorgada. De esta forma, el mero hecho de
indicar que un órgano es autónomo, no conlleva necesariamente a una suerte de asimilación
a un modelo predeterminado22. En este caso, deben existir ciertos rasgos o elementos que
permitan identificar dicha autonomía en la regulación legal, so pena que estas disposiciones
puedan ser contrarias a la Constitución.
§ 8. La Administración invisible del Estado o el sector paraestatal
8.1. Concepto
En general, para el cumplimiento de la función pública el Estado se estructura a través de un

complejo orgánico que conforma la Administración Pública o del Estado, tal como lo dispone
el artículo 38 de la Constitución y se desarrolla en la Ley Nº 18.575. En este sentido, la
Administración del Estado está constituida por un conjunto de órganos y personas jurídicas
creadas para el cumplimiento de la función administrativa y que se encuentran, por regla
general, sujetos a la jerarquía o la tutela o supervigilancia del Presidente de la República.
Así, desde el Gobierno (Presidente y Ministerios), la Administración se compone de un conjunto

de órganos centralizados, que actúan bajo la personalidad del Estado-Fisco (subsecretarías,
secretarías regionales ministeriales, intendencias, gobernaciones, etc.); de entidades
descentralizadas (municipalidades, gobiernos regionales, servicios públicos con personalidad
21 PANTOJA, Rolando (2004): La organización administrativa (Santiago, Editorial Jurídica de Chile), pp. 312-313.
22 Un buen ejemplo de lo señalado lo constituye el Servicio Nacional de Aduanas. Esta entidad, conforme al
artículo 2º del Decreto Ley Nº3.551, de 1980, es una institución autónoma, con personalidad jurídica y de
duración indefinida. Sin embargo, el Director Nacional de dicho Servicio es de la exclusiva confianza del
Presidente de la República.
58
jurídica propia y empresas públicas creadas por ley), así como de entidades autónomas
(Contraloría, Banco Central).
Sin embargo, junto al entramado de entidades públicas, existe también un conjunto de entes de
naturaleza jurídico-privada, es decir, constituidos conforme a la legislación común, en la cual
diversos órganos de la Administración del Estado tienen participación o representación y que,
en muchas ocasiones, se trata de cumplir a través de ellas diversas tareas o funciones, aunque
sujeto a las formas y al régimen propio de los sujetos privados.
Existen diversas razones que justifican la constitución de este tipo de entidades, siendo la más
habitual aquella que busca un régimen menos estricto y formal para poder cumplir una
finalidad pública, y que se ha tratado de explicar a través de la expresión de la “huida del Derecho
administrativo”. En este sentido, la organización, las formas de actuación y el régimen de los
funcionarios, parece fluir de una mejor manera a través de las estructuras clásicas que
proporciona el Derecho privado, aunque dejando alguna estela de preocupación frente a una
disminución en los mecanismos de control y posibles focos para el brote de actos de
corrupción.23
La doctrina ha denominado a este fenómeno como la “Administración invisible del Estado” 24 o

“sector paraestatal”25, debido a que no estamos en presencia de órganos y servicios públicos que
formen parte de la Administración del Estado, pues se trata de entidades privadas que no se
encuentran sujetas al régimen del Derecho administrativo, aunque no es posible negar que a
través de ellas se cumple una función pública o se realizan actividades empresariales.
Ahora bien, es posible constatar que estas formas jurídicas de derecho privado se han utilizado
básicamente para tres objetivos:
a) Para la prestación de un servicio público. En estos casos, se utiliza la forma de las personas
jurídicas de derecho privado sin fines de lucro, como son las corporaciones y fundaciones,
reguladas en el Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil. Así nos encontramos
con la Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU)26, la Fundación
23 En Chile este proceso se vivió especialmente con la irrupción del modelo del Estado subsidiario y la idea de
encontrar mejores incentivos y eficiencia dando un rol preponderante al sector privado. Así se acuñó la expresión
“soluciones privadas a problemas públicos” (Cristián Larrolulet, Instituto Libertad y Desarrollo, 1991). A su vez, el
recurso a las formas privadas de actuación constituyó el principal vehículo para la privatización de empresas y
servicios públicos. Así, dichas entidades eran transformadas en una sociedad anónima con control estatal y luego
se hacía la transferencia al sector privado, como ocurrió con múltiples empresas (Lan Chile, CTC, Soquimich) y
servicios públicos (Sendos, Endesa, Entel). Véase Aróstica, Iván (1995): ¿Qué es “privatizar”? (una aproximación
jurídica), en Revista de Derecho Público, Nos. 57/58, pp. 239-261.
24 La denominación se debe a SOTO KLOSS, Eduardo y REYES, Gustavo (1980): Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, p. 29. También se puede consultar DANIEL
ARGANDOÑA, Manuel (1985): La organización administrativa en Chile. Bases fundamentales, 2ª edición Santiago,
Editorial Jurídica de Chile, pp. 111-121.
25 PIERRY ARRAU, Pedro (2017): Derecho Administrativo. Obra Reunida, Valparaíso, Escuela de Derecho PUCV, p.
126.
26 Conforme al Artículo Segundo de sus Estatutos, a esta Fundación le corresponde: a) Promover la autonomía y
participación de la mujer en las diferentes instancias de la sociedad, apoyando su desarrollo personal, familiar y
cívico; b) Fomentar la creación de agrupaciones de mujeres y respaldar el fortalecimiento de las organizaciones
59
Educacional para el Desarrollo Integral de la Niñez (INTEGRA)27 o la Fundación de

Orquestas Juveniles e Infantiles (FOJI28), todas dependientes de la Presidencia de la
República. Sin embargo, en algunos casos se ha utilizado la forma de sociedades, como
sucede con la Empresa de Transporte de Pasajeros Metro S.A. o METRO S.A., que tiene
por objeto la realización de todas las actividades propias del servicio de transporte de
pasajeros en ferrocarriles metropolitanos u otros medios eléctricos complementarios y las
anexas a dicho giro29, y también con las empresas sanitarias, encargadas de la producción
y distribución del agua potable, junto con el servicio de alcantarillado.30
existentes; c) Impulsar una red de encuentro, intercambio e integración entre grupos de mujeres, incentivando
su formación, cultura y capacitación en áreas de su interés; d) Elaborar y ejecutar planes de promoción y
crecimiento de la mujer, conforme a las políticas generales que sobre la materia se determinen; e) Comprometer
y solicitar la ayuda de organizaciones o entidades nacionales e internacionales, públicas o privadas, canalizando
los recursos que se obtengan para los fines expresados; f) Contribuir a estrechar las brechas de inequidad que
afecta a las mujeres en situación de pobreza, fomentando tanto su autonomía personal y económica, como el
ejercicio activo de la ciudadanía, mediante una propuesta socioeducativa con perspectiva de género y en alianza
estratégica con actores públicos y privados; g) Efectuar actividades de capacitación en relación con los objetivos
de la Fundación y en particular, efectuar toda clase de actividades de formación, información y capacitación a
mujeres en situación de pobreza en los temas, programas y actividades que ésta desarrolla. Para el cumplimiento
de sus objetivos la fundación podrá contar con la organización adecuada al logro de ellos, y h) Asegurar la
participación de las mujeres en el progreso cultural del país a través de la creación, estudio, coordinación,
promoción y difusión de iniciativas destinadas al fomento del Arte y la Cultura, en sus diferentes manifestaciones,
tales como la música, el baile, el teatro, las artes plásticas, artesanía u otras manifestaciones del espíritu, por
medio de la educación, extensión, enseñanza e investigación, tanto en su parte organizativa como promocional.
Véase: Escritura pública de 18 de octubre de 2018, suscrita ante la Notario Público Titular de Santiago Nancy
de la Fuente.
27 Esta Fundación tiene por objeto entregar educación parvularia gratuita y de calidad, en jardines infantiles,
salas cunas y cualquier otra clase de establecimientos y modalidades educacionales, contribuyendo a promover el
acceso universal de los niños y niñas, con especial atención a quienes afecte algún tipo de vulnerabilidad, a través
de un proyecto educativo inclusivo en el que participen activamente los equipos de trabajo, las familias y la
comunidad, con el fin de lograr aprendizajes que contribuyan al desarrollo pleno de las niñas y niños en contextos
que favorezcan el bienestar, el respeto, la promoción, el ejercicio y la protección de sus derechos. Véase Artículo
Quinto de los Estatutos, contenidos en escritura pública de 8 de noviembre de 2017, suscrita ante la Notario
Público Titular Nancy de la Fuente.
28 El Artículo Segundo de sus estatutos señala como objetivos de la Fundación: a) Promover y estimular la
actividad de las orquestas juveniles e infantiles en todo el país; b) Promover la creación de orquestas juveniles e
infantiles en todo el territorio nacional; c) Estimular y fomentar la interpretación del repertorio orquestal
sinfónico y de cámara del más alto nivel universal y nacional; d) Estimular la creación de obras orquestales
nacionales y latinoamericanas mediante concursos y otros mecanismos, con el propósito de acrecentar el
patrimonio cultural musical de Chile y de América; e) Promover el perfeccionamiento técnico de los Directores
de Orquestas, Jefes de Filas e instrumentistas en general, mediante seminarios, cursos y talleres a nivel nacional
e internacional que se realicen eventualmente con el concurso de las instituciones musicales formadoras de
músicos del país; f) Poner de relieve la función de las orquestas juveniles en la comunidad nacional, destacando
el importante aporte formativo, cultural, social y recreativo que representa para la juventud chilena; g) Ofrecer a
jóvenes y niños, especialmente de escasos recursos, una posibilidad de desarrollo social y formativo mediante el
aprendizaje musical y la participación en orquestas, procurando que dichos beneficios se amplíen a las familias de
los jóvenes de manera de incentivar el bienestar espiritual y material de amplios sectores de la sociedad; h)
Promover la participación en orquestas, así como los contenidos musicales, como un complemento indispensable
en la educación formal en sus diversos niveles; i) Promover la creación de un repertorio para las orquestas
juveniles e infantiles; j) Promover los encuentros nacionales de orquestas en forma permanente, y k)
Comprometer y solicitar la ayuda de organizaciones o entidades nacionales e internacionales, públicas o privadas,
canalizando los recursos que se obtenga para los fines expresados. Véase Escritura pública de 10 de Noviembre
de 2000, otorgada ante don Sebastián Aninat Salas, Suplente del Notario Titular don Alvaro Bianchi Rosas.
29 Esta empresa fue creada conforme a la dispuesto por la Ley Nº 18.772, que transformó la Dirección General
de Metro en una sociedad anónima. La escritura de constitución es de 24 de enero de 1990, suscrita ante Raúl
Undurraga Laso, Notario Titular de Santiago.
30 Mediante la Ley Nº 18.777, de 1989, se transformaron en sociedades anónimas de titularidad estatal la Empresa
Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS) y la Empresa de Servicios Sanitarios de Valparaíso (ESVAL), aunque
en 1998 fueron privatizadas conforme a la Ley Nº 19.549. Por su parte, mediante la Ley Nº 18.885 de 1990 se
60
b) Para el desarrollo actividades empresariales a través de lo que se denominan “sociedades

estatales”, que son sociedades de naturaleza mercantil (anónimas o de responsabilidad
limitada), mediante las cuales se realizan actividades industriales, comerciales o de servicios,
con la Polla Chilena de Beneficencia S.A.31 y la Casa de Moneda S.A.32
En algunos casos, estas sociedades constituyen también la forma para realizar una
asociación público-privada (APP), como se presenta en la regulación del giro de las
empresas portuarias33 y en su momento tuvo lugar con algunas empresas sanitarias.34
c) Por último, también se constituye una técnica de fomento o promoción. En efecto, la actividad de
fomento se distingue de la actividad de servicio público, en la medida que el Estado valora
determinadas acciones, pero no las desarrolla directamente, sino que promueve su
realización a través de particulares mediante una serie de incentivos, ya sean honoríficos,
jurídico o económicos, como sucede con los fondos para la investigación científica
(FONDECYT), para el desarrollo de las artes (FONDART) o el deporte (FODEPART).
Sobre este punto, Pedro Pierry ha sostenido que “[…] debe permitirse a la ley que disponga la
creación y organización de entes de Derecho Privado con participación estatal. También debe permitirse, en
ciertos casos, que el Estado o sus instituciones participen en sociedades privadas. Ello puede ser necesario
como actividad de fomento y de incentivo a la actividad privada, en la forma de sociedades de economía
mixta, etc.”35. Luego, el mismo autor se plantea la pregunta sobre la justificación de la
participación minoritaria de entidades públicas en este tipo de personas jurídicas,
señalando que “esta participación puede tener el carácter del ejercicio de un cierto control o influencia
indirecta, o de apoyo a la institución”.36
crearon, para las otras regiones, 11 sociedades anónimas, que pasaron a ser las sucesoras del Servicio Nacional
de Obras Sanitarias (SENDOS), y a las cuales se les atribuyó las concesiones para prestar servicios sanitarios
(producción y distribución de agua potable, recolección y disposición de aguas servidas). Estas sociedades
operaron hasta el año 2003, cuando se transfirió su derecho de explotación a particulares, quedando fusionadas
en ESSAN S.A., que luego sería ECONSSA (Empresa Concesionaria de Servicios Sanitarios S.A.).
31 El 22 de noviembre de 1989 se publicó en el Diario Oficial la Ley N° 18.851, que establece las normas por las
cuales se transforma a la empresa Polla Chilena de Beneficencia en Sociedad Anónima. En virtud de este cuerpo
legal, la Corporación de Fomento de la Producción y el Fisco de Chile constituyeron por escritura pública el 15
de febrero de 1990, otorgada ante el Notario Público de Santiago don Osvaldo Pereira González, la sociedad
anónima denominada “Polla Chilena de Beneficencia S.A., pudiendo usar para todos los efectos legales y
comerciales el nombre de fantasía “Polla S.A.”.
32 La Ley Nº 20.309 ordenó la transformación del servicio público Casa de Moneda de Chile en una sociedad
anónima filial CORFO regida por las normas de las sociedades anónimas abiertas. Se constituyó por escritura
pública de fecha 01 de junio de 2009, ante la Notario Público Titular de Santiago Nancy de la Fuente.
33 Al efecto, el artículo 7º de la Ley Nº 19.542 dispone que las empresas portuarias podrán realizar su objeto
directamente o a través de terceros. En este último caso, lo harán por medio del otorgamiento de concesiones
portuarias, la celebración de contratos de arrendamiento o mediante la constitución con personas naturales o jurídicas,
chilenas o extranjeras, de sociedades anónimas.
34 Entre los años 1998 y 2003 la Ley Nº 19.549 obligó al Estado a mantener un 35% de las acciones en las
empresas sanitarias, lo que permitió la privatización de EMOS (actual Aguas Andinas) y ESVAL. Sin embargo,
la Ley Nº 19.888 de 2003 se eliminó dicha exigencia, quedando la participación del Estado en el mínimo.
35 PIERRY, Pedro (2018): Derecho Administrativo. Obra reunida, Valparaíso, Ediciones Universitarias de Valparaíso,
p. 138.
36 Idem, p. 128.
61
En definitiva, es posible que el Estado y sus entidades pueda fomentar la realización de

actividades que, siendo de carácter privado, existe en ellas un interés público para su
realización, como sucede con la investigación científica y tecnológica, el desarrollo de las
manifestaciones culturales y artísticas, así como el estímulo a las actividades deportivas o
de carácter social.
En tal sentido, por ejemplo, el Capítulo VII denominado “Asociativismo Regional”, del
Título II de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional, cuyo artículo 100 -en concordancia con el artículo 115 de la Constitución
Política- permite a los gobiernos regionales asociarse con otras personas jurídicas, para
constituir con ellas corporaciones o fundaciones de derecho privado destinadas a propiciar
actividades o iniciativas sin fines de lucro, que contribuyan al desarrollo regional en los
ámbitos social, económico y cultural de la región37. En el mismo sentido, conforme a los
artículos 118 de la Carta Fundamental y 129 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional
de Municipalidades, las municipalidades pueden crear corporaciones de derecho privado
para desarrollar actividades para la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte,
o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo.
8.2. Régimen jurídico de las entidades que forman parte de la Administración

invisible
En cuanto a su régimen jurídico aplicable, la Contraloría mantuvo una jurisprudencia uniforme

en el sentido de que dichas entidades no formarían parte de la Administración del Estado,
siguiendo un concepto orgánico de Administración, según lo previsto en el artículo 1º de la Ley
Nº 18.57538. De esta forma, en su organización y actividad estarían sujetas a la legislación
común (vgr. normas civiles, laborales, comerciales o industriales), salvo algunas normas
excepcionales previstas en la legislación administrativa y, en su jurisprudencia reciente, respecto
de las entidades privadas con participación pública y que ejercen funciones públicas o prestan
servicios públicos, como veremos más adelante.
De esta forma, la Administración invisible comprende un conjunto de entidades en que el

Estado o sus organismos tienen participación en su patrimonio, capital u órganos de dirección.
Aquellas se rigen en principio, por la legislación común, pero se deben hacer algunas
distinciones, considerando el grado de participación que tienen las entidades públicas en dichas
personas jurídicas, ya sea en sus órganos de administración o en su patrimonio.
En efecto, si el Estado o sus entidades tienen participación o representación minoritaria, estas personas
jurídicas quedan fuera de las normas de excepción que establece nuestra legislación y se rigen
plenamente por la legislación común en su organización y gestión. Es decir, no forman parte
de la Administración invisible o paraestatal. En caso contrario, estarán sometidas a una serie de
37 Véase dictamen Nº E24984, de 2020.

38 Dictámenes Nos. 1.201, de 2004; 75.508 y 44.462, ambos de 2010, y 80.975, de 2014.
62
normas especiales, que dicen relación con su control y fiscalización, atendido el interés público
que está comprometido, sin perjuicio que se sometan a las normas generales de probidad.
a) Las normas generales de probidad
Sobre la materia, Contraloría ha sostenido que estas entidades pertenecen a un tipo de personas
jurídicas de derecho privado cuya creación no obedece a la libre iniciativa de particulares, sino
que tiene su origen en una norma legal que habilita a determinados órganos públicos para
constituirlas por existir una necesidad pública comprometida. Así, al estar presente en esas
entidades de un modo preeminente el interés público, en razón de la participación que tiene el
Estado en sus recursos y/o en su dirección, el legislador ha entendido necesario aplicarles
determinadas normas mínimas de probidad y transparencia que tienen su fundamento último
en el artículo 8° de la Constitución Política. Con ello se pretende resguardar dicho interés y
cautelar que la actuación del Estado a través de aquellas respete la preceptiva orgánica
correspondiente y no adolezca de irregularidades.39
Además, se ha señalado que son entidades a través de las cuales el Estado realiza en forma
indirecta actividades inherentes al cumplimiento de sus labores, por lo que le son aplicables los
principios básicos de gestión propios del derecho público. De tal modo, sus directivos y
empleados se encuentran en el deber de dar observancia al principio de probidad
administrativa, consagrado en el artículo 8° de la Constitución Política de la República y
desarrollado en el Título III de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, cuyos artículos 52 y 53 exigen de los respectivos servidores
una ‘conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con
preeminencia del interés general sobre el particular’, guardando estricta imparcialidad en sus
decisiones.40
b) La Contraloría General de la República
Conforme a lo dispuesto en el artículo 16, inciso segundo, de la Ley N° 10.336, Orgánica

Constitucional de la Contraloría General de la República (en adelante “Ley Nº 10.336”)41, las
39 Dictámenes Nos. 37.493, de 2010, y 11.657, de 2020.

40 En tal sentido, ha aplicado las normas de inhabilidad, al señalar que el artículo 62 de la Ley Nº 18.575 describe
las conductas que contravienen especialmente este principio, y entre ellas, su N° 6 prevé la de intervenir, en razón
de sus actividades, en asuntos en que se tenga interés personal o en que lo tengan el cónyuge, hijos, adoptados o
parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive, como asimismo, participar en
decisiones en que exista cualquier circunstancia que les reste imparcialidad, debiendo las autoridades y
funcionarios abstenerse de participar en estos asuntos y poner en conocimiento de su superior jerárquico la
implicancia que les afecta. En el mismo sentido, el artículo 12 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los
Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, determina
las causales que suponen la ausencia de imparcialidad en ese marco, imponiendo la misma obligación a las
autoridades y funcionarios en quienes concurran, en relación con el respectivo procedimiento. Véase dictamen Nº
47.565, de 2013.
41 Esta norma dispone que: “[...] quedarán sujetas a la fiscalización de la Contraloría General las empresas, sociedades
o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas
tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones, representación o participación,
para los efectos de cautelar el cumplimiento de los fines de esas empresas, sociedades o entidades, la regularidad de sus
63
sociedades o entidades privadas en que el Estado o sus organismos tengan aportes de capital
mayoritario o en igual proporción, o, en las mismas condiciones, representación o participación
están sujetas a la fiscalización de la Contraloría para los efectos de cautelar el cumplimiento de
sus fines, la regularidad de sus operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus
directivos o empleados, y obtener la información o antecedentes necesarios para formular un
Balance Nacional. Si bien algunos autores consideran que este control es excepcional y
restrictivo42, la amplitud de los términos utilizados hace posible que su ejercicio sea más amplio,
tal como lo ha sostenido la jurisprudencia administrativa.43
Por su parte, en relación con los recursos que perciban estas entidades privadas a título de
subvención o parte del Estado, corresponde al órgano contralor fiscalizar la correcta inversión
de dichos fondos, aunque aquello está limitado a determinar si se ha dado cumplimiento al
objetivo que se propuso (artículo 25 de la Ley Nº 10.336).
Finalmente, también le corresponde a Contraloría, velar por el correcto uso de los vehículos de
propiedad de estas sociedades, pudiendo aplicar medidas disciplinarias de forma directa.44
c) El Consejo para la Transparencia
En materia de transparencia y publicidad, resulta aplicable el régimen de transparencia activa a

las empresas del Estado y a las sociedades en que éste tenga participación accionaria superior
operaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados, y obtener la información o antecedentes
necesarios para formular un Balance Nacional”.
42 LATORRE, Patricio (2008): “Las sociedades estatales en el ordenamiento jurídico chileno: naturaleza, límites y
control de sus actividades”, en Revista de Derecho, Valparaíso, 30, p. 237.

43 Como bien señala LATORRE (2008) “[...] de acuerdo a lo que señala la norma transcrita, el control reservado al ente
Fiscalizador no excluye, a priori, ninguna competencia del órgano fiscalizado y, por el contrario, puede recaer sobre cualquier
de ellas en la medida que aquél esté dirigido a "cautelar el cumplimiento de los fines" o "la regularidad de las operaciones
"del organismo societario o "para hacer efectivas las responsabilidades "de su personal. Como se aprecia de la disposición,
la restricción del control está establecida en cuanto al fin de la acción fiscalizadora que ejerza la Contraloría, pero no respecto
de las materias sobre las cuales puede recaer. Así, entonces, la fiscalización puede lícitamente llevarse a cabo sobre aspectos
relacionados con el funcionamiento interno de la sociedad, como por ejemplo en materias de administración de personal y de
bienes y recursos financieros, y también respecto del cumplimiento del giro y de toda la contratación que se haga con terceros,
sean o no usuarios, ya que el control de toda esa actividad permitirá determinar si se están cumpliendo o no los fines
societarios; si las operaciones son o no regulares y si existen responsabilidades que hacer efectivas”. A pesar de ello, sus
facultades sobre la materia han sido cuestionadas por la vía jurisdiccional, especialmente en lo que dice relación
con los dictámenes. Al respecto, la Corte de Apelaciones de Santiago ha sostenido que la facultad dictaminadora
no está dentro de los medios que establecidos para la fiscalización de este tipo de sociedades estatales “[...] tanto
porque no está entre los enunciados en su ley orgánica, cuanto porque el control que allí se perfila [se refiere al inc. 2º
artículo 16] es sólo de tipo funcional-financiero, y no jurídico formal, como cabe también en los actos de la administración
propiamente tal, y porque como se trata de un control o fiscalización de carácter excepcional, su interpretación y aplicación
deben ser restrictivas” (Corte de Apelaciones de Santiago, Empresa Periodística La Nación S.A. con Contralor General
de la República, de 28 de abril de 2007 (recurso de protección), Rol Nº 6488-2005, considerando 19º). Sin embargo,
Contraloría ha mantenido su criterio sobre la materia, especialmente para velar por la regularidad de las
operaciones que desarrollan estas entidades. Véase, entre otros, Dictamen Nº 14.089, de 2009.
44 El Decreto Ley N° 799, de 1974, que establece normas sobre uso y circulación de vehículos de, comprende
dentro de las entidades sujetas a fiscalización a las empresas, sociedades o entidades privadas en que el Estado o
sus empresas, sociedades o instituciones, centralizadas o descentralizadas, tengan aporte de capital,
representación o participación, superior al cincuenta por ciento, y entrega a la Contraloría General el hacer
efectivas las responsabilidades por sus infracciones. Véase Dictamen Nº 8.776, de 1992.
64
al 50% o mayoría en el directorio (artículo décimo de la Ley Nº 20.285)45. En virtud de aquello,

las empresas deben mantener a disposición permanente del público, a través de sus sitios
electrónicos, diversos antecedentes: marco normativo; estructura orgánica u organización
interna; funciones y competencias de cada una de sus unidades; estados financieros y memorias
anuales; filiales o coligadas; composición de sus directorios y la individualización de los
responsables de la gestión y administración; información consolidada del personal; y
remuneración percibida en el año por cada Director, Presidente Ejecutivo o Vicepresidente
Ejecutivo y Gerentes responsables de la dirección y administración superior.
El control y fiscalización del cumplimiento de la obligación de transparencia activa le

corresponde al Consejo para la Transparencia, el que puede iniciar procedimientos
sancionadores en contra de las autoridades que resulten responsables de las infracciones o
incumplimientos que se incurran a este respecto.46
Por su parte, la Contraloría ha extendido este régimen también a las personas jurídicas sin fines
de lucro, como son las corporaciones municipales.47
d) El Congreso Nacional
En relación con la fiscalización que puede hacer el Congreso Nacional, el artículo 8 de la Ley
Nº 18.918, Orgánica del Congreso Nacional, dispone que: “Los organismos de la Administración del
Estado, las personas jurídicas creadas por ley o las empresas en que el Estado tenga representación o aportes de
capital mayoritario, remitirán al Congreso Nacional sus memorias, boletines y otras publicaciones que contengan
hechos relevantes concernientes a sus actividades. En el caso de las empresas en que el Estado tenga representación
o aportes de capital mayoritario, la remisión de dichos antecedentes será responsabilidad del Ministerio por
intermedio del cual éstas se relacionen o vinculen con el Presidente de la República”48. En caso de
45 La Contraloría ha extendido los alcances de esta disposición también a las corporaciones o fundaciones en que
las entidades públicas tengan participación mayoritaria. Véase Dictámenes Nºs. 44.462 y 75.508, ambos de 2010.
46 El artículo 47 de la Ley Nº 20.285 dispone que el incumplimiento injustificado de las normas sobre
transparencia activa se sancionará con multa de 20% a 50% de las remuneraciones del infractor.
47 Dictamen Nº 75.508, de 15 de diciembre de 2010.
48 El artículo 9 A de este cuerpo legal complementa esta norma, disponiendo que: “Las empresas públicas creadas
por ley, las empresas del Estado y las sociedades en que éste tenga aporte, participación accionaria superior al cincuenta por
ciento o mayoría en el directorio, cualquiera sea el estatuto por el que se rijan, incluso aquellas que de acuerdo a su ley
orgánica deban ser expresamente mencionadas para quedar obligadas al cumplimiento de ciertas disposiciones, deberán
proporcionar los informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las comisiones de las cámaras o por los
parlamentarios debidamente individualizados en sesión de Sala, o de comisión. Estas peticiones podrán formularse también,
cuando la Cámara respectiva no celebre sesión, pero en tal caso ellas se insertarán íntegramente en el Diario o en el Boletín
correspondiente a la sesión ordinaria siguiente a su petición.
Con todo, no estarán obligadas a entregar los informes y antecedentes cuando éstos:
a) Se refieran a hechos o antecedentes que tengan el carácter de reservado, de conformidad a lo dispuesto en el inciso tercero
del artículo 10 de la ley Nº 18.045 sobre Mercado de Valores; o
b) Contengan información sujeta al deber de reserva establecido en el artículo 43 y en el inciso tercero del artículo 54 de la
ley Nº 18.046, sobre Sociedades Anónimas; o
c) Sean documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo
a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política.
Para invocar cualquiera de estas causales, será necesario un acuerdo previo adoptado por las tres cuartas partes de
los miembros en ejercicio del órgano colegiado encargado de la administración de la empresa o sociedad, o de todos los
administradores cuando aquella no corresponda a un órgano colegiado.
65
incumplimiento, se establece la posibilidad de que Contraloría pueda aplicar una sanción de

multa al jefe superior del respectivo organismo (artículo 10).
e) El Ministerio de Hacienda
Por último, existen una serie de normas sobre administración financiera que se aplican a las
sociedades o instituciones en las que el sector público o sus empresas tengan un aporte de capital
superior al 50% del capital social, como es la contratación de empréstitos, lo cual exige
autorización expresa del Ministerio de Hacienda y la refrendación de la Contraloría General
de la República (artículos 44 y 46 del Decreto Ley Nº 1.263).
Todo lo anterior, se puede resumir en el siguiente cuadro:
Organismo Materia Norma Capital o Patrimonio Directorio Entidades
Cautelar el
cumplimiento de los
fines de esas empresas,
sociedades o entidades,
la regularidad de sus
operaciones, hacer
Contraloría efectivas las Aportes de capital Representación o Corporaciones,
Artículo 16 de la
General de la responsabilidades de mayoritario o en igual participación mayoritaria o Fundaciones y
Ley Nº 10.336
República sus directivos o proporción. en igual proporción. sociedades
empleados, y obtener
la información o
antecedentes
necesarios para
formular un Balance
Nacional
Sociedades
Artículo Décimo (Contraloría la
Consejo para la Participación accionaria
Transparencia activa de la Ley Nº Mayoría en el directorio. extendió a
Transparencia superior al 50%.
20.285 Corporaciones
Municipales)
Artículos 8 y 9 A Aporte, participación
Congreso Entrega de Empresas o
de la Ley Nº accionaria superior al Mayoría en el directorio.
Nacional información sociedades
18.918. cincuenta por ciento.
Ministerio de Autorización para la
Hacienda y contratación de Artículos 44 y 46 Aporte de capital
Contraloría empréstito y la del Decreto Ley superior al 50% del -- Empresas
General de la refrendación de Nº 1.263. capital social.
República Contraloría.
Si las comisiones o los parlamentarios insisten en su petición, la empresa o sociedad estará obligada a proporcionar
los antecedentes o informes solicitados, salvo que requiera a la Contraloría General de la República para que, previo informe
de la Superintendencia de Valores y Seguros, resuelva que concurre alguna de las causales señaladas precedentemente.
Para los casos en que el informe emitido por la Superintendencia de Valores y Seguros establezca que la negativa
de la empresa a proporcionar la información requerida no se encuentra amparada en alguna de las causales señaladas en el
inciso tercero, la Contraloría General de la República fijará un plazo para que dicha información sea proporcionada.
En ningún caso las peticiones de informes importarán el ejercicio de las facultades señaladas en el párrafo segundo
de la letra c) del número 1) del artículo 52 de la Constitución Política”.
66
8.3. Entidades privadas con participación pública y que ejercen funciones

públicas o prestan servicios públicos
Una situación particular se ha presentado en entidades privadas que han sido creadas por
entidades públicas y a las cuales se les ha atribuido potestades públicas y/o asignado el
cumplimiento de servicios públicos.
En un comienzo, la doctrina de Contraloría fue clara en señalar dichas entidades no formaban

parte de la Administración del Estado, siguiendo un concepto orgánico de Administración, al
no formar parte según previsto en el artículo 1º de la Ley Nº 18.575 (Dictámenes Nos. 1.201,
de 2004; 75.508 y 44.462, ambos de 2010; 80.975, de 2014). Por tal razón, no estaban sujetas
en su constitución y funciones a normas de Derecho público, salvo excepciones.
Sin embargo, este criterio fue cambiando gradualmente. En primer lugar, el Tribunal
Constitucional se hizo cargo del problema cuando declaró inconstitucionales las disposiciones
del Proyecto de Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (actual Ley Nº 18.695, de
1988), que facultaban a los municipios para organizar corporaciones y fundaciones de derecho
privado, sin fines de lucro, con el objeto de realizar cometidos relacionados con las funciones
municipales, por cuanto esa facultad importaba otorgar a las entidades edilicias la atribución
de trasladar funciones que les son propias, lo que resulta contrario a la Carta Fundamental.
Además, también señaló que no resultaba constitucionalmente aconsejable la creación por las
municipalidades de estas corporaciones de derecho privado, ya que éstas podrían ser utilizadas
como mecanismos para contravenir las limitaciones constitucionales que rigen la acción de los
municipios, en materias tales como, por ejemplo, la contratación de empréstitos y la celebración
de operaciones que puedan comprometer su crédito o su responsabilidad financiera o, en fin,
para eludir las prohibiciones sobre endeudamiento con el Banco Central establecidas en el
artículo 98 de la Constitución (Sentencia Rol Nº 50, de 1988). Luego, en relación con CONAF
sostuvo que en este caso nos encontramos en una situación que guarda similitud con el caso de
las corporaciones creadas por las municipalidades, pues se otorgan nuevas facultades a una
corporación preconstitucional que, en forma anómala, desde hace décadas viene desarrollando
funciones que implican el ejercicio de potestades públicas que, durante dicho lapso, le han sido
otorgadas por sucesivos cuerpos normativos. Por lo tanto, hizo presente a los Poderes
Colegisladores la inconveniencia de la mantención de situaciones constitucionalmente
anómalas como las aludidas y, especialmente en el presente caso, exhortar a S.E. la Presidenta
de la República para que regularice la naturaleza jurídica de la CONAF (Sentencia Rol Nº
1.024, de 2008).
Posteriormente, el Consejo para la Transparencia -creado en el año 2008 por la Ley Nº 20.285-
, sostuvo que estas entidades podían ser comprendidas dentro de la categoría de órganos y
servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, extendiendo el
concepto de Administración del Estado a entidades privadas. Sin embargo, la propia
Contraloría se encargó de corregir dicho criterio. En este caso, mantuvo su criterio orgánico y
de paso se lo impuso al Consejo para la Transparencia, ya que dicha entidad forma parte de la
Administración del Estado y, por tanto, debe respetar y obedecer sus pronunciamientos
67
(Dictámenes Nos. 75.508 y 44.462, ambos de 2010; 80.975, de 2014).
En un pronunciamiento posterior, la Corte Suprema resolvió el problema del régimen jurídico

de una entidad privada sobre la base del concepto funcional. En tal sentido, sostuvo que
“[…]siendo compleja su conceptualización, en doctrina tradicionalmente se recurre a un criterio negativo para
explicar el alcance del término “Administración del Estado” y así se ha estimado que ésta comprende a todos
aquellos órganos del Estado que no forman parte del Poder Legislativo o del Poder Judicial. Sin embargo, dada
la naturaleza instrumental de ciertas entidades de derecho privado constituidas por la Administración Pública, se
ha aceptado que éstas deben ser tratadas en algunos aspectos como entidades públicas en la medida que el Estado
tiene una participación o posición dominante en las mismas, circunstancia que se refleja en la convergencia de tres
elementos: la decisión pública de su creación; la integración o conformación pública de los órganos de decisión,
administración y control; y, principalmente, la naturaleza pública de las funciones que desempeñan”. Así, llega
a la conclusión que “[…] en la especie, convergen los tres elementos que permiten concluir que, pese a su
naturaleza jurídica de corporación de derecho privado, el IFOP [Instituto de Fomento Pesquero] forma
parte de la Administración del Estado, al menos, desde el punto de vista funcional, especialmente atendido el
marcado rol público que al Instituto se le asignó en la nueva legislación pesquera y de acuicultura contenida en la
Ley N° 20.657” (Sentencia Rol Nº 40.604-2016, de 5 de enero de 2017, considerandos 5º y 8º).
Estos antecedentes fueron determinando que Contraloría cambiara de posición en relación al

régimen aplicable a estas entidades, teniendo presente que se trata de órganos creados por el
Estado para ejercer funciones y potestades públicas, y estar financiado con presupuesto público.
En este caso, no es determinante que la forma de creación de la entidad sea de Derecho privado,
como ha ocurrido con la Corporación Nacional Forestal (CONAF) y las Corporaciones
Municipales, ambas creadas conforme a las disposiciones del Código Civil. En este sentido, la
Entidad contralora ha sostenido que “[…] el principio de realidad que debe orientar la labor interpretativa
del Derecho Administrativo y la búsqueda de soluciones interpretativas que armonicen y uniformen el actuar de las
entidades a través de las cuales el Estado ejerce sus funciones” (Dictámenes Nºs. E33624 de 2020 y
E160316 de 2021).
En definitiva y conforme al nuevo criterio de Contraloría, las entidades privadas de

participación estatal y que ejercen funciones públicas están sujetas en su actividad a las normas
administrativas, particularmente la Ley N° 19.880, que establece bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; la Ley N°
19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios; la Ley
N° 20.285, sobre acceso a la información pública; la Ley N° 20.730, que regula el lobby y las
gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcionarios; y la Ley N°
20.880, sobre probidad en la función pública y prevención de los conflictos de intereses.
68
VI. LA POTESTAD PÚBLICA
En el marco de las relaciones jurídico-administrativa cobra especial importancia el concepto de

potestad pública, que explica las naturaleza y las formas de actuaciones de los órganos
administrativos. En efecto, constituye la pieza central que vincula el principio de legalidad, con
los procedimientos y los efectos que tienen los actos formales de la Administración. Por lo
demás, nos permite resolver problemas centrales de las actuaciones de los órganos
administrativos que no encuentran una respuesta adecuada en los conceptos tradicionales de
derechos subjetivos y obligaciones. Así, no es posible sostener que la Administración tiene el
derecho de expropiación o de sancionar, y menos aún se puede sostener que el particular
tendría la obligación de ser expropiado o de soportar la sanción.
§ 1. Concepto y caracteres
Por potestad se entiende, en términos generales, aquella situación de poder que habilita a su
titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción
de relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de cosas existentes. Sin
embargo, una caracterización más clara y precisa sólo se consigue mediante una confrontación
dialéctica de sus notas distintivas con las del derecho subjetivo, que puede efectuarse en la
siguiente forma:
a) La potestad tiene su origen siempre en una norma jurídica, que la atribuye al sujeto titular
de ella; el derecho subjetivo emana normalmente, en cambio, de una relación jurídica
concreta (p. ej., un acto administrativo, un contrato), aunque también puede ser
otorgado directamente por una norma (p. ej., los derechos fundamentales) e incluso
creado por el ejercicio de una potestad.
b) El derecho subjetivo posee un objeto específico, concreto y determinado, siendo su

contenido la realización de una conducta igualmente específica y concreta que es
exigible a uno o varios sujetos pasivos. La potestad, en cambio, posee un objeto
genérico, consistiendo su contenido en la posibilidad abstracta de producir efectos
jurídicos o materiales sobre un sujeto o un colectivo de sujetos (p. ej., la potestad de
expropiar los bienes de cualesquiera particulares).
c) El derecho subjetivo consiste en una posición de poder que se dirige a la satisfacción de un

interés de su propio titular; por ello mismo, su contenido es libremente modificable por
el titular, e incluso renunciable. La potestad, en cambio, es un poder fiduciario, es decir,
un poder cuyo beneficiario es una persona distinta a su titular, y que se confiere a éste
para la protección de los intereses de terceros; es por ello que las potestades son
irrenunciables y su contenido inmodificable por la voluntad de su titular (en cuanto se
halla definido en una norma sobre la que éste carece de poder).
69
d) El derecho subjetivo es, por naturaleza, transmisible a terceros, salvo los de carácter
personalísimo. La potestad, por el contrario, es inalienable por su titular mediante actos
singulares, aunque, en determinadas condiciones, pueda cederse su mero ejercicio.
e) El derecho subjetivo es normalmente susceptible de prescripción adquisitiva y extintiva.

Las potestades, en cambio, no pueden adquirirse por prescripción (sólo por atribución
normativa), ni tampoco extinguirse por el mismo procedimiento; aunque sí puede
prescribir o incurrir en caducidad su posibilidad de ejercicio en casos concretos.
§ 2. Clasificación de las potestades
Como cualesquiera otro concepto jurídico complejo, la potestad es susceptible de tantas

clasificaciones cuantos elementos cabe distinguir en la misma. Las más usuales son las siguientes.
2.1. Cláusulas generales de competencia y potestades específicas
Por razón de su ámbito, junto a las potestades específicas han de analizarse las potestades
genéricas o cláusulas generales de competencia. Por lo normal, la atribución de potestades por
la norma ha de efectuarse de modo tasado y concreto, especificando con el mayor grado de
detalle posible los poderes o facultades en que consiste. No es infrecuente, sin embargo, en
nuestro Derecho positivo -lo que es una amarga herencia de nuestra tradición política
autoritaria- que determinadas normas atribuyan a la Administración potestades genéricas de
actuación mediante la descripción vaga e imprecisa de los fines a conseguir con ellas, de los
supuestos de hecho que autorizan para su empleo y de los medios o medidas en que consisten.
Estas cláusulas generales (que en ningún caso son atributivas de potestades discrecionales) sólo
resultan admisibles, en nuestro Derecho, bajo dos condiciones:
- primera, que se hallen expresamente establecidas por la ley; no es admisible, pues, la

existencia de cláusulas generales implícitas, basadas en una supuesta "naturaleza de las
cosas" o en unos pretendidos poderes "normales" o "naturales" de la Administración;
- y segunda, que no resulte posible o conveniente un grado de precisión superior al normal
en la definición de los términos del apoderamiento, habida cuenta de la gravedad o
indeterminación de los supuestos a que se refiere. En otro caso, deben reputarse
inconstitucionales por infringir las reglas de seguridad jurídica y de interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos.
2.2. Potestades regladas y discrecionales
El tema de la potestad discrecional es, pese a su apariencia secundaria, una de las cuestiones
centrales de todo el Derecho público. Es por ello que si, desde el punto de vista técnico, el
concepto de potestad discrecional no plantea una especial dificultad (i), ofrece en la práctica
una acusada ambivalencia y tendencia expansiva que arrastra a un primer plano la cuestión de
las técnicas para su control (ii).
70
Conceptualmente, en efecto, la delimitación de lo reglado de lo discrecional es bien simple. A1 atribuir

una potestad, la ley puede fijar de manera total sus condiciones de ejercicio, de tal manera que
su empleo se verifique en un proceso prácticamente automático; o bien puede hacerlo de modo
parcial, fijando alguna de dichas condiciones y remitiendo la determinación de las restantes a
la apreciación subjetiva, caso por caso, del órgano titular de la potestad: en el primer caso se
dice que la potestad es reglada; en el segundo, que es discrecional. Esta sencilla definición debe
ser, no obstante, perfilada en cuanto afecta a la naturaleza de la potestad discrecional.
- En primer lugar, la discrecionalidad no es una característica que pueda globalmente predicarse de
una potestad, sino de alguno de sus elementos o condiciones de ejercicio: no hay potestades
íntegramente discrecionales, sino potestades algunos de cuyos elementos son
discrecionales. En toda potestad de las llamadas discrecionales hay elementos que lo
son, efectivamente, y otros, en cambio, que son reglados. Son siempre elementos
reglados de toda potestad el hecho de su existencia misma (esto es, si la potestad ha sido
atribuida por la norma, o no), el supuesto fáctico que legitima para su empleo (esto es,
los casos y condiciones bajo las que puede ser utilizada), la competencia (esto es, la
determinación del órgano u órganos a que se atribuye) y el fin de la potestad (es decir,
la finalidad concreta que el uso de la potestad debe perseguir).
- En segundo lugar, discrecionalidad no es el producto del reconocimiento de un ámbito de libertad

a la Administración, sino la consecuencia de una remisión normativa consciente. La discrecionalidad
no puede entenderse, como era frecuente antaño, como la consecuencia de una laguna
de la ley, cuyo silencio hacía entrar en juego la libertad de la Administración, sino como
el resultado de una decisión deliberada: la Administración posee potestad discrecional
no porque la ley calle, sino porque la ley quiere.
- En tercer lugar, la discrecionalidad, en cuanto decisión consciente del legislador, no puede

ser confundida, bajo ningún concepto, con la mayor o menor intedeterminación de los conceptos
Jurídicos. Todos los conceptos utilizados por las normas son, en mayor o menor grado,
imprecisos, hasta los aparentemente más claros; pero, en ocasiones, las normas utilizan
deliberadamente conceptos vagos, bien sean de experiencia social (p. ej., buena
conducta, tranquilidad, temeridad, legítima defensa, intimidad) o éticos (p. ej., buena fe,
causa ilícita, justo precio). Durante mucho tiempo fue común la opinión de que cuando
la ley utilizaba una de estas nociones imprecisas, la constatación de su concurrencia en
cada caso concreto correspondía en exclusiva a la Administración, cuya valoración no
podría ser revisada ni sustituida por la de los particulares ni por la de un órgano jurisdic-
cional. Sólo recientemente se ha puesto fin a este equívoco: hoy, la doctrina es unánime
en reconocer que discrecionalidad y conceptos indeterminados son hechos diversos; y
que, si bien la Administración puede efectuar una determinación inicial de la con-
currencia o no del concepto, esta apreciación puede ser revisada y sustituida por la de
un juez o Tribunal (y ello sin perjuicio de reconocer un cierto margen de confianza a la
apreciación administrativa por su presunta imparcialidad, conocimiento directo de los
hechos y competencia técnica).
71
- Y en cuarto lugar, la discrecionalidad supone la creación de un ámbito de indiferencia jurídica

relativa: en los supuestos remitidos a su decisión, la Administración puede elegir entre
diferentes soluciones, todas ellas igualmente válidas. Sin embargo, esta indiferencia no
es total, sino, como se ha dicho, relativa: la decisión que se adopte deberá respetar en
todo caso los principios constitucionales básicos que condicionan la actuación
administrativa.
Supuesto todo lo anterior, parece evidente que el empleo de las potestades discrecionales es plenamente
susceptible de control, el cual puede tener lugar en tres planos.
- En primer lugar, a través del control judicial de los elementos reglados que, junto con los
discrecionales, integran la potestad. Un acto de contenido discrecional puede ser
anulado si se dicta sin amparo en potestad alguna (falta de potestad), o por un órgano
que no es el concretamente habilitado para el ejercicio de la potestad (incompetencia),
o para supuestos de hecho no comprendidos en el ámbito de la potestad, o adoptando
medidas no integradas en el contenido material de la potestad, o infringiendo las reglas
de procedimiento establecidas para el empleo de la potestad, o utilizando la potestad
para fines distintos de aquéllos para los que la norma la atribuyó (vicio éste conocido
con el nombre de desviación de poder , cuyo examen se hará en un capítulo posterior).
- En segundo lugar, el control de los hechos determinantes, esto es, de la existencia y realidad
del supuesto de hecho que habilita para el empleo de la potestad. Antaño llegó a
pensarse que, siendo el recurso contencioso un proceso similar a la casación, en la que
no cabe discutir los hechos sentados por el Tribunal de instancia, la valoración de los
hechos realizada por la Administración en el marco de una potestad discrecional era
irrevisable. En la actualidad, se reconoce que por la vía jurisdiccional se puede revisar
no sólo la legalidad del acto administrativo, sino también la versión de los hechos fijada
en éste.
- Y, en tercer lugar, el control de fondo de la decisión discrecional a través de los principios generales
del Derecho, técnica que supone un salto cualitativo capital sobre las anteriores. Esta
última forma de control entra de lleno, sin embargo, en la esfera intocable de la decisión
discrecional, cuya juridicidad no puede ser contrastada con una norma escrita
(precisamente porque la norma ha renunciado a regular el contenido de tal decisión),
pero sí, en todo caso, con las normas no escritas que son los principios generales del
Derecho. La atribución de una potestad discrecional supone, ciertamente, la no sujeción
de ésta a la Ley; pero no puede suponer una exención del sometimiento al Derecho, esto
es, al resto del ordenamiento jurídico, surgiendo principios como el de buena fe, no
discriminación, proporcionalidad, etc.. Con todo, no puede ocultarse que, dada la falta
de fijeza y opinabilidad de los principios generales, esta técnica de control debe utilizarse
con cautela, pudiéndose anular la decisión discrecional cuando la infracción de un
principio sea inequívoca: de otra forma, se corre el peligro de sustituir la decisión
discrecional de la Administración por el criterio subjetivo de los jueces, contra la
72
voluntad expresa de la ley que atribuyó la potestad, voluntad que no puede desconocerse
a la ligera.
73

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LOS SUJETOS, LAS RELACIONES JURÍDICO-

3.2. Los Ministerios .......................................................................................................... 45

El Derecho Administrativo es una realidad normativa, compuesta por fuentes de diversa

II. LOS SUJETOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

§ 1. Las personas juridicas públicas

1.1. La personificacion de las entidades administrativas

c) Además, se encuentran las teorías jurídicas de la personas jurídicas, ya sea desde la

- La personificación de las entidades que forman parte de la Administración ha permitido

- En la medida que la Administración está compuesta por un conjunto de personas

- Entrega una herramienta importante al momento de estructura y organizar la

1.2. La clasificación de las personas jurídicas

La técnica de la personificación de las entidades administrativas nos permite sostener que no

a) Personas jurídicas públicas y privadas (o de Derecho público y de

Tradicionalmente la doctrina y la jurisprudencia ha utilizado distintos criterios para distinguir

A este respecto, era particular la posición de la ya desaparecida Superintendencia de Bancos e

b) Un segundo criterio era la titularidad de potestades públicas, consideradas como un atributo

régimen de sus funcionarios (vgr. Consejo para la Transparencia, Corporaciones de

b) Entidades funcionales y territoriales

§ 2. Los órganos administrativos

2.1. El concepto y sus dificultades

a) La formación del concepto

b) Alcances del concepto de órgano público

Diversas consecuencias se derivan del concepto y definición de órgano, y en especial de órgano

- jurídicamente el órgano no se identifica con las personas físicas que desempeñan la

- el ser humano, por un procedimiento legal (investidura), es incorporado o adscrito al

c) La teoría del órgano en el ordenamiento chileno

La investidura de los integrantes de un órgano, si se trata de un órgano político, se regulará en

La responsabilidad que se puede originar de la infracción a las normas constitucionales

2.2. La dinámica del órgano: la imputación

El punto central de la teoría del órgano, su auténtica clave se halla en el fenómeno de la

b) Los límites de la imputación

a) La primera de ellas consiste en el requisito de que la actividad desplegada por el servidor

c) Y, en tercer lugar, la condición consistente en la investidura del funcionario. El defecto de esta

El problema de la investidura se ha planteado historicamente. De hecho, uno de los casos más

En Chile tenemos alguna regulación:

b) Respecto de la ilegalidad temporal nuestro ordenamiento casi no se hace cargo de estos

c) La Contraloría General de la República ha reservado la denominación de funcionario de

2.3. Tipología de los órganos

a) Las clasificaciones de orden estructural

b) Las clasificaciones de orden funcional

§ 3. Los particulares, administrados o ciudadanos

3.1. Un concepto ambiguo y discutido

El término “administrado” es un concepto que aparece invariablemente en la doctrina y en la

La Administración aparece en dichas relaciones como un sujeto poderoso y activo, armado de

b) Las relaciones de Derecho administrativo no se traban necesariamente entre una

3.1. Las categorías dogmáticas de administrados: administrado simple y

Puede resumirse de la siguiente forma: la posición en que el administrado se encuentra, en las

- Cuando esta posición es la genérica de todos los restantes ciudadanos, no estando

como de un administrado cualificado, cuya relación con la Administración es una relación

- El concepto de relación general de poder es meramente negativo (la hay cuando no

III. LOS PRINCIPIOS JURIDICOS DE LA ORGANIZACION

En un Estado de Derecho la Administración ha de conformarse o vincularse a la ley (entendida

El principio de legalidad está presente en forma constante en el actuar administrativo, ya que

Es ésta una vinculación “positiva” de la Administración al Derecho: hay una relación de

Ahora bien, la forma como se determina la competencia de un órgano administrativa considera

La materia es el contenido sustancial de la competencia, el objeto sobre que recae y que el

administrativa —y del Estado-Fisco en primer lugar— sus órganos tendrán atribuciones

c) El tiempo: competencia pro tempore

La organización administrativa, es decir, el conjunto de órganos cuya variedad y multiplicidad

La relación jerárquica supone, como se ha dicho, la subordinación o dependencia de los

Presidente de la República. Pero el jerarca estará en condiciones de dirigir la actividad de todos

b) Poderes del jerarca