El Gobierno y Sus Poderes Por KORZENIAK

CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA
CAPITULO XVI
El gobierno y sus poderes. Las formas de Gobierno.
1. Concepto de Gobierno
El vocablo “gobierno” se utiliza en dos sentidos distintos:
a) Uno que podemos denominar “orgánico” : evocamos un conjunto de

órganos o de autoridades que cotidianamente ejercen la dirección del
OM
Estado ; Cuando alguien dice por ejemplo “ los integrantes del Gobierno
ganan buenos sueldos”, está sin duda utilizando la noción orgánica
b) Y el otro “funcional”: referimos a la actividad que se desarrolla en esa
dirección cotidiana del Estado. Cuando una persona afirma “ es difícil el
gobierno de este país” , está evocando una actividad, es decir, está
utilizando el vocablo en un sentido “ funcional” .
.C
En este Curso, utilizamos el sentido orgánico de Gobierno. Desde
esa perspectiva, JIMENEZ DE ARÉCHAGA lo ha definido como el “ sistema
DD
orgánico de autoridades a través del cual se expresa el Poder del
Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el Derecho.
Se trata sin duda de una definición del Gobierno en un Estado de

Derecho; si se quiere, del Gobierno actuando en una situación
LA
normal y deseable. En un gobierno “ de facto”, en una dictadura,

no se expresa mediante la creación, afirmación y desenvolvimiento
del Derecho, sino más bien mediante la creación, afirmación y
desenvolvimiento de actos de fuerza, de autoritarismo, aunque la
actividad “ de facto” y no de Derecho, se revista de un “ marco
FI
jurídico” que aparente el cumplimiento de reglas objetivas. Mal que

nos pese, un Gobierno “ de facto” no deja de ser un Gobierno :
ejerce la dirección cotidiana del Estado en lo interno y actúas como
el Gobierno del Estado en lo externo ( celebra Tratados , tiene

representantes en los organismos internacionales, etc.). De ahí que

prefiramos una definición menos valorativa del Gobierno, para lo
cual, tomando una parte de la recién citada de JIMENEZ DE ARECHAGA, lo
conceptuamos como “el sistema orgánico de autoridades que
expresa el Poder del Estado en sus dirección cotidiana” .
1
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2. Los poderes de Gobierno. El principio de separación de poderes.
MONTESQUIEU, fue el gran primer sistematizador de este principio

de separación de poderes. El célebre capítulo VI de su libro XI de El
Espíritu de las Leyes es una de las exposiciones mas leídas en el
mundo. Y allí MONTESQUIEU, bajo el titulo La Constitución de
Inglaterra, describe la realidad inglesa que había ido a estudiar, en la
cual había vivido, y bajo esa descripción es que se presenta las
OM
características de lo que es la separación de poderes.
Los historiadores y los politólogos, han discutido en qué medida
MONTESQUIEU
describió la realidad inglesa de la época (mediados del
siglo XVIII) tal cual era y en qué medida le incorpora ingredientes no
.C
existentes pero que él quería que se establecieran en Francia. Existe
alguna opinión de historiadores que han dicho que MONTESQUIEU
no entendió bien la realidad inglesa, y de ahí la diferencia entre la
descripción que hace en su obra y la realidad que existía en Inglaterra.
DD
Descartamos terminantemente esta tesis histórica que no le hace
honor a MONTESQUIEU.
MONTESQUIEU entre la separación de poderes de Inglaterra, y la
manera como esa separación funcionaba realmente en ese país, es
parte de su propuesta política para Francia. Es una manera de postular
LA
para su país lo que él quería que se estableciera, y que en definitiva,

después de la Revolución Francesa, se estableció por lo menos en sus
bases principales.
Para MONTESQUIEU la separación de poderes tenía tres o cuatro
FI
ingredientes básicos:
i. En primer término, MONTESQUIEU hacia una división

funcional del poder del Estado. Y decía que el poder del

Estado tiene tres manifestaciones distintas : la manifestación

legislativa, es decir crear leyes, modificarlas o derogarlas ; el
Poder Ejecutivo, la manifestación del Estado encargado de
ejecutar las leyes, hacer la guerra, defender la soberanía, es
decir, aquellos cometidos típicos de los poderes ejecutivos de la
época y también del mundo actual; y el Poder del Estado que
se ocupa de castigar los delitos, y resolver los conflictos entre
particulares, a quien MONTESQUIEU llamo también el Poder
Judicial.
2
ii. El segundo lugar, era orgánico. Esas funciones debían

ser desempeñadas por tres centros de autoridad distintos, y no
por un órgano, o una persona, o por dos, sino por tres. De ahí
que el principio de separación de poderes inevitablemente se

haya pensado siempre como un supuesto, como un principio de
la separación de tres poderes.
iii. En tercer termino, MONTESQUIEU manejo con mucha

claridad y contundencia, no era un ingrediente organizativo como
OM
es dividir en tres centros de autoridad la actividad estatal. No era
tampoco un ingrediente funcional, sino un ingrediente de teoría
política típica. MONTESQUIEU afirma en ese famoso capitulo:
son tres poderes representativos del pueblo.
iv. Por último, señala una finalidad no solamente organizativa, no
solamente funcional, no solamente de teoría política ( sistema
.C representativo) sino también la finalidad, quizás primordial para

MONTESQUIEU, o por lo menos en un mismo pie con las otras,
de defender las libertades. Las libertades de los ciudadanos
DD
como se decía en aquella época, o de los habitantes como
decimos hoy, con un concepto que trasciende a la figura del
ciudadano.
En la medida en que los poderes no estén concentrados en una

LA
sola persona o órgano, sino desconcentrados, este principio

permite mayor libertad y otorga mayores garantías para las
libertades de los ciudadanos.
Todas las primeras constituciones en Latinoamérica, a medida

FI
que los países iban logrando su independencia, van consagrando

este principio de separación de poderes, que nosotros tenemos
desde la Constitución de 1830.
La Constitución de 1830 específicamente decía, igual que la del

18, que la Nación “ delegaba” su soberanía en los tres Altos

Poderes : Poderes Legislativo, Poder Ejecutivo,, y Poder Judicial.
Y en la Constitución vigente con un texto similar desde 1934 , en
el artículo 82, tenemos la referencia a los Poderes, no a tres sino
a los “ Poderes representativos”. Y la Constitución luego, en
sucesivos títulos, habla del Poder Legislativo, del Poder
Ejecutivo y del Poder Judicial; sigue sin dudad recogido en
nuestra arquitectura constitucional este principio de la división o
separación de los poderes.
3
JIMENEZ DE ARECHAGA, una definición de un Poder del

Gobierno en un sistema de separación de poderes. Y dice
que es un “órgano o sistema de órganos creado por la
Constitución, coordinado y no subordinado a otros órganos, que
tiene el ejercicio predominante de una de las funciones del
Estado, y cuyas decisiones no pueden ser revocadas por ningún
otro órgano o Poder por razones de conveniencia u oportunidad.
“ ARECHAGA se preocupo mucho de analizar esta definición,
explicando por qué decía en ella que el ejercicio por cada poder
de cada función era predominante pero no exclusivo ni absoluto,
OM
en la medida que existen toda una serie de relaciones entre los
poderes que hacen que cada uno de ellos , si bien tiene una
función principal, de manera lateral o accesoria participe en el
ejercicio de las otras dos funciones. Aspecto que de algún modo
ya MONTESQUIEU había insinuado hablando de los controles
recíprocos entre los poderes, controles que desarrollaron lo que
.C
se ha dado en llamar la teoría de los frenos y contrapesos entre
los tres poderes del gobierno.
Por otra parte, BARBAGELATA en sus clases insistía en que en
DD
esa definición que en principio aceptaba, no le convencía la
referencia a que cada uno de los poderes tiene el ejercicio
predominante de una función autónoma del Estado. Era la parte
de la definición de ARECHAGA que BARBAGELATA no
consideraba correcta, con lo cual revelaba una postura más bien
LA
orgánica respecto de la noción o del concepto de Poder, de

Poder del Gobierno, postura que quizás si leemos la Constitución
, resulte de la terminología del constituyente. Cuando la
Constitución habla del Poder Legislativo, aunque en términos
FI
teóricos. Poder tiene tanto un sentido orgánico como un sentido

funcional, parece que la Constitución se está refiriendo a ese
centro de autoridad, no a la actividad que desarrolla, aunque lo
segundo vaya ínsito.
Pero el énfasis esta puesto en la cuestión orgánica. El Poder

Ejecutivo es un conjunto orgánico, sabemos que su función es la

función administrativa predominante. El Poder Legislativo es un
sistema orgánico; sabemos que su función predominante es la
legislativa. Y lo mismo con el Poder Judicial. Pero en la énfasis
esta en la veta orgánica del concepto.
BARBAGELATA exponía como consecuencia coherente de su
posición la tesis de que los órganos de contralor, especialmente
los órganos de contralor de la regularidad jurídica en los Estados
modernos, por ejemplo en nuestro país el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo o la Corte Electoral constituyen
poderes del gobierno. Para él, de las distintas tesis sobre la
4
naturaleza jurídica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

como consecuencia de esa postura sobre el concepto de
separación de poderes, sostenía la tesis de que era un verdadero
poder de gobierno.
Decía BARBAGELATA que el elemento que le faltaría para ser
un poder de gobierno es tener el ejercicio predominante de una
función distinta del Estado, puesto que la función predominante
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo es jurisdiccional, y
esa función ya pertenece al Poder Judicial, entonces, desde el
enfoque de la definición de ARECHAGA no sería un poder, un
OM
poder de gobierno.
Existen otras peripecias ya más serias, otros embates más serios
y honestos contra el principio de separación de poderes.
Referiremos a las dos consideraciones mas importantes de
KELSEN en esta materia; es necesario reflexionar sobre ellas, se
compartan o no.
.C
Decía KELSEN que el principio de separación de poderes fue
una propuesta política seria y útil. Que incluso la compartía,
como propuesta política. Pero que desde el punto de vista
DD
jurídico partía de un gravísimo error. El error de considerar que el
poder del Estado era una especie de sustancia cuantitativamente
divisible, cuando el Poder del Estado no es concebible como un
poder que pueda dividirse en porciones y entregarse a tres
centros de autoridad distintos.
LA
ARECHAGA explica que cuando habla de la separación de

poderes está hablando de la separación de los poderes del
gobierno, y no del poder del Estado.
FI
Una cosa es el poder del Estado , dice, y admite que es único e

indivisible y otra cosa son los poderes del gobierno, es decir, de
los agentes que ejercen el poder del Estado.
La distinción es muy afinada, es en principio unas buenas
respuestas a la objeción de KELSEN

Pero parte de una base que todavía hoy se discute en el mundo

de la Filosofía del Derecho, y es la distinción entre el Estado y el
Gobierno, sobre todo por la naturaleza tan polémica del concepto
de Estado. Por ejemplo: en la politología norteamericana , y con
alguna excepción en el Derecho Constitucional norteamericano,
no se acepta la distinción entre Estado y Gobierno. Porque con
una formación pragmática, entienden que el Estado como una
entidad distinta del gobierno es no más que una creación
intelectual, que no responde a una realidad; lo real es el
gobierno.
5
Tambien KELSEN objetaba la forma como se había ido

elaborando en base a la separación de poderes, el principio de
su equilibro. El principio de la separación de poderes supone- en
cualquiera de sus definiciones- que los tres poderes
institucionalmente, jurídicamente, son equilibrados. Como decía
ARECHAGA “están coordinados y no subordinados” unos a
los otros.
KELSEN decía: para asentar este principio de equilibrio de los
tres poderes, fue necesario oscurecer un aserto que- para él- es
indiscutible. Que la legislación tiene un rango mayor que la
OM
administración y la jurisdicción. Es decir, que el producto
jurídico de uno de los poderes tiene mayor fuerza jurídica
que el producto jurídico de los otros dos poderes.
No es fácil decir que el Poder Ejecutivo está en igualdad jurídica

con el Poder Legislativo cuando sus actos tienen que ajustarse a
.C
los actos que dicte el Poder Legislativo. De todas maneras,
KELSEN termina diciendo: una vez bien aclarando este proceso
de ordenación de las normas el principio de separación de
DD
poderes y el equilibrio entre los poderes puede lograrse por otras
vías. Es decir que aunque reconoce la dificultad de conciliar
las dos cosas, admite que es posible, por otras vías técnicas
y políticas, lograr ese equilibrio.
LA
3. Las formas de Gobierno
a) Clasificaciones tradicionales
FI
ARISTOTELES, que atendía por un lado a un criterio

vinculado a la ética de los Gobernantes y por otro a un criterio
basado en su número. Comenzado por este segundo, el
célebre Estagria distinguía la Monarquía (gobierno de uno) de

la Democracia (gobierno de la mayoría) . Cualquiera de estas

tres formas podían ser “puras”, es decir éticamente
apoyables, si los gobernantes actuaban en el interés del
pueblo gobernado; en cambio, si los gobernantes actuaban
en el interés del pueblo gobernado; en cambio si los
gobernantes actuaban en su interés propio, se trataba de las
formas “impuras” de gobierno, que llamaba Tiranía
(deformación impura de la Monarquía), Oligarquía,
(deformación impura de la Aristocracia) y Demagogia
(deformación impura de la Democracia).
6
En ciertos pasajes, analiza la distinción entre interés personal

o interés del pueblo, mediante consideraciones vinculadas a
factores económicos.
b) Clasificación de las formas de Gobierno, por el grado de

participación del soberano ( la Nación o el Pueblo) En
base a este criterio, los Gobiernos pueden ser directos,
representativos y semidirectos o semi representativos.
OM
4. El Gobierno Directo
Es aquel en el que Pueblo ( o la Nación) no elige Gobernantes, sino que dirige
.C
cotidianamente al Estado
Esta forma de Gobierno, que en rigor no existe actualmente, es siempre un

DD
pretexto didáctico para recordar la forma de Gobierno de la antigua
“democracia ateniense”, la polis griega, en la cual los ciudadanos decidían de
modo directo y casi diariamente la marcha de su Gobierno. Es tradicional
recordar que en el mundo moderno, la antigua Ciudad- Estado de Atenas
tendría dimensiones diminutas y, por otro lado, no debe olvidarse que alrededor
LA
del 80 por ciento de los habitantes de Atenas eran esclavos; por lo tanto no
tenían la calidad de los ciudadanos y, en consecuencia , no eran integrantes de
ese Gobierno “ directo”
5. El Gobierno Representativo
FI
Es el que se instaura y difunde sobre todo a partir de la Revolución

Francesa y también de las norteamericanas.

El auge que comienza a tener a fines del siglo XVIII la forma republicana de
gobierno, corre paralelo con el creciente prestigio del sistema representativo de
Gobierno. Esto no significa que las Monarquías subsisten y se democratizan
(Monarquías “constitucionales”, como las de Inglaterra y otros varios países
europeos) sean incompatibles con la forma de Gobierno representativa. Ocurre
que el Monarca va quedando como un representante de “ toda la nación”, cada
vez con menos poderes reales de Gobierno, y los ciudadanos y sus diversas
tendencias políticas se hacen representar, en su conducción verdadera, por
Gobernantes seleccionados en elecciones.
7
Lo cierto es que la difusión del sufragio como modo de elegir a quienes han de
conducir al Estado, va asentando al mismo tiempo la forma de Gobierno
representativa. Se asienta en el Derecho Publico la idea de que los
Gobernantes son “representantes” de los gobernados, que los han elegido. El
acto electoral suele verse como el momento en que el pueblo confiere un
“mandato” a quienes habrán de conducir el Estado.
6. El Gobierno “ semidirecto o semirrepresentativo”
Los Estados contemporáneos; se caracteriza precisamente por tener como
OM
base el sistema representativo, pero introduciendo en él mecanismos de
gobierno directo, cuyas manifestaciones más conocidas son: el referéndum, la
iniciativa popular y la revocación del mandato.
1. El referéndum
El referéndum es una consulta al Cuerpo Electoral para que se pronuncie sobre
.C
la decisión del Gobierno a tomarse, o un mecanismo contra una decisión ya
tomada, para que se la deje sin efecto. En el primer caso estaríamos frente al
referéndum que llamamos “de consulta”, y en segundo se trata del
DD
“referéndum como recurso”. En nuestro país existe la segunda modalidad
en materia de leyes (arts. 79 inc. 2º). El referéndum “de consulta” solo está
previsto en materia de normas constitucionales (art. 331, que prevé el “el
plebiscito”)
2. La iniciativa popular
LA
La iniciativa popular es una propuesta del Cuerpo Electoral para que

se apruebe determinada medida o norma. En nuestro país, dicho
instituto está previsto para promover leyes (art.79 inc.2), para
FI
promover reformas Constitucionales (art. 331 ap. A) y para promover

actos departamentales y locales (art. 304 inc. 2º y art. 305)
Es tradicional que se distinga la iniciativa popular del simple “derecho de

petición”. El derecho de petición puede presentarse de manera

individual o colectiva, en cambio, la iniciativa popular necesita ser
presentada con el apoyo de un número importante de ciudadanos , en
segundo lugar, una petición puede o no ser tratada por la autoridad ante
quien se la dirige( afirmación común en la doctrina general, pero dudosa
en nuestro derecho, por lo dispuesto en el art 318) y, en cambio, la
iniciativa popular obliga a la autoridad ante quien se presenta a tratarla
y, en caso de rechazo, debe someter la iniciativa al pronunciamiento
popular en un “plebiscito.
8
c) La revocación del mandato
La revocación del mandato es un mecanismo de gobierno directo

(incrustado en un sistema de base representativa, por el cual determinado
número de ciudadanos puede solicitar que cierto gobernante que está en
funciones, cese o “caiga”. Presentada la solicitud, el tema se somete a una
votación popular para que la mayoría decida si permanece o no es ese cargo.
Este mecanismo (conocido como el “recall” en el Derecho norteamericano), no
es usual para cargos electivos nacionales.
OM
7. Clasificación de los Gobiernos según el tipo de relaciones
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo
Atendiendo a las relaciones entre los dos Poderes “políticos” (el Poder Judicial
sería un Poder “técnico”), la doctrina del Derecho Constitucional ha
sistematizado entre formas de Gobierno: el sistema “parlamentario”, el
.C
sistema “presidencial “y el sistema “convencional o congresional”.
Los modelos clásicos son:

DD
Inglaterra, del sistema parlamentario;
Estados Unidos de Norteamérica, del sistema presidencial;
Y por lo menos en teoría, el gobierno de Suiza, del sistema convencional.

LA
8. El sistema parlamentario en la teoría y en la Constitución

uruguaya
a) Planteo del tema
FI
La clasificación tripartita indicada. – Sistema parlamentario, sistema

presidencial y sistema convencional- tiene un origen más bien
“descriptivo”, en atención a las notorias diferencias que ofrecían en la
realidad institucional, el funcionamiento de los tres países mencionados

como sus “modelos típicos”

Ese origen “ descriptivo” de la clasificación, ha determinado que la
ubicación de un gobierno en la categoría de parlamentario,
presidencialista o convencional, se haga generalmente de manera más
bien empírica, atendiendo fundamentalmente al grado de semejanza
que tenga, respectivamente , con el sistema inglés, norteamericano o
suizo, en lo que se refiere a la vinculación entre los poderes Legislativo
y Ejecutivo. Esta es la manera frecuente, casi “ortodoxa”, de tratar el
tema; y la lectura de la mayoría de los estudios al respecto nos muestra
que, por ejemplo, cuando se califica a un gobierno como parlamentario-
9
expresa o implícitamente- a diferencias con el sistema modelo, en el

caso de Inglaterra.
Estimamos que pueden aceptarse las siguientes definiciones, apenas
como punto de partida :
- Gobierno parlamentario: es aquel en el cual los miembros del Poder

Ejecutivo son políticamente responsable ante el Parlamento, quien
puede hacer efectivo dicha responsabilidad mediante la censura,
pero no puede modificar o anular los actos que los motivan ;
- Gobierno presidencial ; es aquel en el cual los miembros del Poder
OM
Ejecutivo no son políticamente responsables ante el Poder
Legislativo; y
- Gobierno convencional ; ( o congresional o de asamblea), es aquel
en el cual el Parlamento tiene facultades para anular o modificar las
decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo que, jurídicamente, está
.C
previsto como un mero agente del Poder Legislativo.
Para completar el panorama terminológico, destacamos que se denomina

DD
sistemas de “parlamentarismo racionalizado” o “ neo parlamentarios” a aquellos
en que el parlamentarismo es instituido expresamente por textos
constitucionales, luego de estudios que concluyen en la necesidad o
conveniencia de su implantación.
LA
Para evitar perplejidades, conviene tener presente que la calificación de

“parlamentario” o semiparlamentario” que utilizamos para caracterizar el
sistema establecido en nuestra Carta, es lo corriente desde el punto de vista de
la terminología usada por los Constitucionalistas, porque se basa, como
veremos, en las soluciones establecidas en los arts. 147 y 148. En cambio, la
FI
terminología manejada con frecuencia por los politólogos, prefiere llamar

sistema “presidencial” al uruguayo que incluso así es visto desde el punto
de vista popular. Es que, en efecto, los artículos 147 y especialmente el 148,
nunca se aplicaron hasta sus últimas consecuencias (realización de “elecciones

anticipadas”).
Destaquemos que el sistema parlamentario supone varios elementos :
1º el ya citado de la responsabilidad política de los miembros del Poder

Ejecutivo ante el Parlamento;
2º la posibilidad de que el Jefe de Estado detenga los efectos de la censura,

que es la caída de los Ministros, disolviendo las cámaras y llamando a
elecciones anticipadas;
1
0
3º queda así la solución del conflicto entre los dos Poderes en manos del
pueblo, que se considera el “arbitro” de ese conflicto, ya que el votar por una
u otra tendencia política atiende a la posición que tendrán los nuevos
parlamentarios electos, si apoyaran al Gobierno censurado o provocaran su
caída y su cambio
4º todavía suele agregarse a esta enumeración de “elementos que

conforman un sistema parlamentario”, la separación de la “Jefatura de
Estado” de la “Jefatura de Gobierno”, es decir que no sea una misma
persona el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno.
OM
b) Caracteres generales de las soluciones establecidas por la sección
VIII de la Constitución
1º Establece la responsabilidad política de los Ministros

frente al Parlamento quien puede hacer efectiva dicha
.C
responsabilidad mediante la censura
administración o de gobierno”. De acuerdo con lo que hemos
de “sus actos de
expuesto, esto ya nos permite calificar el sistema de “parlamentarismo”.

DD
Desde luego que nada impide que se utilice la expresión “neo
parlamentario” o “parlamentario racionalizado”, de conformidad con lo
explicado.
2º Mantiene y continúa una tendencia hacia la parlamentarización, que
LA
se había interrumpido en parte en la Constitución de 1952.

La Constitución de 1830, consagro un sistema presidencialista, por
cuanto no establecía la responsabilidad política de los Ministros frente al
Parlamento, por lo menos con la posibilidad de este ultimo de
censurarlos.
FI
El Poder Ejecutivo estaba confiado a “ una sola persona”,

el Presidente de la Republica, quien era el “Jefe superior del Estado” y
de la “ administración general de la Republica” (arts. 26, 72 y 79), y que

no era tampoco pasible de censura parlamentaria.

Mucho se ha discutido acerca de la posición jurídica de los Ministros en
esta Constitución, en especial si eran meros secretarios del Presidente,
refrendadores de sus decisiones, o si eran verdaderos “ miembros” del
Poder Ejecutivo, esto es que contribuían con su voluntad a elaborar la
voluntad de aquél. Pero cualquiera sea la tesis que se acepte al respeto
lo cierto es que todos los estudiosos concuerdan en que el
presidencialismo de la Carta de 1830 era “atenuado” con respecto al
modelo clásico norteamericano. Esas atenuaciones consistían
fundamentalmente en una declaración genérica de que los Ministros
eran responsables de los decretos u órdenes que firmaban (art. 86) y
1
1
especialmente, en la facultad que tenían las Cámaras de “hacer venir a

Sala a los Ministros del Poder Ejecutivo, para pedirles y recibir los
informes que estime convenientes” ( art 53). La Constitución de 1830,
pues, debe ubicarse en el grupo de las que consagraban un “
presidencialismo al modo latinoamericano”
3º También es presidencialista al modo latinoamericano la Constitución
de 1918, aunque las diferencias con el modelo clásico norteamericano
se acentúan.
Esto ocurre especialmente porque se introduce el instituto del “pedido de
OM
informes” (art 49) a semejanza del consagrado en el actual art 118, y se
establece que la resolución de llamar a Sala a los Ministros puede ser
adoptada por un tercio de los miembros de la Cámara ( art 50), lo
que indudablemente facilita la frecuencia del dispositivo. Además, las
Cámaras podrán nombrar comisiones “de investigación o para
suministrar datos con fines legislativos” (art 51).
.C
4º Las Constituciones de 1934 y 1942. La Constitución de 1934
incorporo en la Sección VIII ( art 136 a 144) una serie de disposiciones
que se mantuvieron en la de 1942. Estas disposiciones consagraron un
DD
sistema parlamentario de gobierno, por cuanto establecieron la
responsabilidad política de los Ministros frente al Parlamento quien
podrá censurarlos obligando a la renuncia de aquellos. Dentro de
ciertas condiciones, el Presidente podía “detener” los efectos de la
censura parlamentaria y podía disolver las cámaras, convocando las
LA
elecciones respectivas. Las nuevas cámaras electas, reunidas en

Asamblea General, decidían la divergencia entre ambos Poderes de
Gobierno, manteniendo o revocando la censura originariamente
pronunciada. Si esta era mantenida, se producía la caída del Presidente
FI
de la Republica y del Consejo de Ministros.
5º La Constitución de 1952. Ya hemos dicho- en principio. La

organización interna del Poder Ejecutivo no determina que un régimen sea

parlamentario o presidencialista o convencional, lo que sí interesa, es la

relación de este Poder con el Poder Legislativo, ya que ése el elemento que da
merito a la clasificación.
Sin embargo, en el caso del régimen instituido por la Constitución de 1952, el

estudio de la forma de organizarse el Poder Ejecutivo resulta indispensable
para decidir la ubicación del sistema como parlamentario o como
presidencialista. En efectos, resulta indispensable determinar si en esta
Constitución los Ministros son o no “ miembros del Poder Ejecutivo”, ya que
está establecida expresamente su responsabilidad política frente al Parlamento
y el poder de éste de son “ miembros del Poder Ejecutivo”- en el sentido de que
concurren con su voluntad a elaborar las decisiones del Poder- entonces el
1
2
sistema debe ser calificaciones de parlamentario ( sin perjuicio de señalar,

desde luego, sus anticipadas), atento a la definición que de este sistema
hemos propuesto.
Políticamente, el sistema parlamentario presupone un equilibrio entre los
OM
Poderes Legislativo y Ejecutivo y funciona de tal manera que, cuando
entre ambos Poderes se produce una discrepancia política de cierta
intensidad, es el cuerpo electoral el que viene a decidirla. Esto-que nos
parece la esencia del sistema desde el punto de vista política- resulta asi
porque el parlamentarismo. Funciona de la siguiente manera:
.C
a) El parlamento puede censurar a los Ministros, haciendo efectiva la
responsabilidad política de estos, el efecto de la censura, en principio, es
obligar al Ministro o Ministros afectados por ella a renunciar, o
DD
sencillamente provocar su caída.
b) No obstante, el Jefe de Estado( Monarca o Presidente) – que en el
modelo clásico es una persona distinta a la del Jefe de Gobierno( Primer
Ministro) – puede detener la caída del o los Ministros censurados,
manifestando su discrepancia política con la censura, disolviendo las
LA
Cámaras; y en este caso debe convocar a elecciones para volver a

integrarlas.
c) Los legisladores electos deben ratificar o rectificar la censura originaria.
En el primer caso, la censura- que había sido “detenida” en sus efectos
por la disolución de las Cámaras- produce definitivamente sus
FI
consecuencias, y caen los Ministros. En la segunda hipótesis-

rectificación de la censura originaria. Los censurados permanecen en
sus puestos.

d) Resulta claro de lo expuesto que, cuando el cuerpo electoral elige a los

nuevos parlamentarios de las Cámaras disueltas, esta arbitrando la
solución de la discrepancia entre los dos Poderes de Gobierno, ya que-
por la tendencia de los legisladores por quienes sufraga- adelanta su
opinión al respecto
1
3
C) DIFERENCIAS CON EL PARLAMENTARISMO CLASICO

Parlamentarismo Clásico Constitución uruguaya
OM
a) La Jefatura del Estado y la Jefatura de Estado y Jefatura
Jefatura de Gobierno son dos de Gobierno constituyen un solo
órganos distintos, cuya titularidad órgano, cuyo soporte humano es
recae en dos personas físicas unipersonal, el Presidente de la
diversas. Así en Inglaterra, la Republica. Todo ello sin perjuicio,
.C
desde luego, del funcionamiento del
Jefatura de Estado recae en el rey( o
Consejo de Ministros que, por mayoría
la reina), mientras que la
absoluta de presentes, puede revocar
Jefatura de Gobierno es “ las resoluciones que
DD
desempeñada por el Primer Ministro, originariamente hubieran sido
aunque su gran primacía dentro del acordadas por el Presidente de la
Gabinete Ministerial. Republica con el Ministro o
Ministros respectivos” (art.165)
LA
FI

1
4
b) Jefe de Gobierno (Primer En cambio, en el sistema de la

Ministro en Inglaterra) en tanto Constitución uruguaya, el Presidente de la
integrante del Gabinete, es Republica no es susceptible de censura
políticamente responsable ante el parlamentaria; no es políticamente
Parlamento; por consiguiente puede responsable ante el parlamento. En esta
“caer” afectado por la censura característica predomina en el Presidente de
parlamentaria. la Republica su calidad de Jefe de
Estado ya que este- en el parlamentarismo
clásico- se caracteriza, precisamente por no
ser pasible de responsabilidad político. En
igual situación se encontraban frente al
OM
Parlamento los miembros del Consejo
Nacional de Gobierno de la Constitución de
1952. En tanto que el Presidente de la
Republica en las Cartas de 1934 y 1942,era
políticamente responsable ante el Parlamento,
en cuanto la ratificación de una censura
.C
parlamentaria, pronunciada por los nuevos
legisladores electos luego de una disolución
de las Cámaras, provocaba la caída de todos
los Ministros y también del Presidente(art.143
DD
de la Const. Y 142 de la Const. de 1942).
LA
En el parlamentarismo clásico, la facultad de Constitución uruguaya, el poder de

censura esta conferida a la “Cámara censura es atribuido a la Asamblea
Baja”. En Inglaterra, la Cámara de los Lores no General; la iniciativa en tal sentido
promoverse en cualquiera de las Cámaras
FI
tiene esa atribución; por su parte, como señala

Justino JIMENEZ DE ARECHAGA” el Senado
Francés, conforme a la más recibida
interpretación de las leyes de 1875, no podía
censurar

Ministros” Consecuentemente, en el sistema

clásico, la disolución- contrapartida político-
jurídica de la censura-no puede afectar a la
Cámara Alta; consecuentemente también en el
sistema uruguayo la disolución afecta a ambas
Cámaras puesto que estas, reunidas,
pronunciaron el voto de censura.
9. Análisis de los arts. 147 y 148
1
5
a) La censura o desaprobación legislativa
Concepto. La censura puede ser definida como el instituto mediante el cual el

Parlamento juzga desfavorablemente la responsabilidad política de los
Ministros, provocando la obligación jurídica de su renuncia.
De acuerdo con la terminología de la Constitución Uruguaya, el instituto puede

denominarse, indistintamente, “censura” o “desaprobación”. En efecto, el
art. 147, inc. 1º dispone que “Cualquiera de las Cámaras podrá juzgar la
gestión de los Ministros de Estado, proponiendo que la Asamblea
OM
General, en sesión de ambas Cámaras, declare que se censuran sus actos
de administración o de gobierno”, en tanto que el art. 148, comienza
expresando que “La desaprobación podrá ser individual, plural o colectiva,
etc.”-
Es necesario distinguir claramente este instituto de la censura, del
.C
pronunciamiento legislativo que puede producirse de conformidad con el art
121. De la Carta, al término de un “pedido de informes”, de un” llamado a
Sala” o del funcionamiento de una “comisión parlamentaria de
investigación o para suministrar datos con fines legislativos”. Estos
DD
institutos están previstos en los arts. 118, 119, y 120, y el 121 citado,
establecen que “En los casos previstos tres artículos anteriores, cualquiera
de las Cámaras podrá formular declaraciones, sin perjuicio de los
dispuesto en la Sección VIII” Estas “declaraciones” se distinguen
LA
esencialmente de la censura parlamentaria por sus efectos totalmente diversos;

mientras que la censura provoca la obligación de renunciar por parte del
Ministro aceptados por ella, las declaraciones previstas en el art. 121, aun
cuando contengan un pronunciamiento desfavorable respecto del Ministro, no
le obligan a renunciar. Es probable- y con alguna frecuencia así ocurría- que el
FI
Ministro desfavorablemente aludido por una declaración de las provistas en el

artículo recién citado, renuncie a su cargo.
Pero, en esa hipótesis, el Ministro renuncia como consecuencia de su concepto

de la sensibilidad política, se siente “incomodo” a raíz de la declaración

desfavorable, y se va de su cargo; pero no estaba jurídicamente obligado a

renunciar. Puede ocurrir que se trate de un Ministro con un concepto más o
menos “ aplacado” de la sensibilidad política, que tenga cierta indiferencia
frente a la critica parlamentaria, ese Ministro no renunciara por una declaración
desfavorable, y su actitud no es violatoria de la Constitución, ya que no está
obligado a renunciar.
Entre las declaraciones- eventualmente desfavorables al Ministro- previstas en

el art. 121 y el mecanismo de la censura parlamentaria, existen, además.
Notorias diferencias de procedimiento. Así, las mentadas declaraciones pueden
producirse recién luego del funcionamiento de alguno de los dispositivos
1
6
previstos en los art. 118 ( pedido de informes), 119 ( llamados a Sala) o 120
( comisiones Parlamentarias de investigación o para sumistrar datos con
fines legislativos). En cambio, la censura parlamentaria puede sobrevenir sin
que previamente hayan funcionado ninguno de esos tres mecanismos aludidos.
Por otra parte, mientras que las declaraciones del art. 121 pueden ser
formuladas por “ cualquiera de las Cámaras”, la “censura” solo puede ser
decidida por la Asamblea General (art.147, inc. 1), en pronunciamiento que
requiere por lo menos, la mayoría absoluta de votos del total de sus
componentes(art 148. Inc. 1)
OM
Tambien debe diferenciarse con nitidez la censura parlamentaria, del
pronunciamiento del Senado que se produce al termino de un “juicio político”
cuando este mecanismo se ha utilizado contra un Ministro (en las demás
hipótesis, obviamente, desaparece la necesidad de formular el distingo).
El “Juicio Político”, está previsto en los arts.93, 102 y 103 de la Constitución.
.C
Por este instituto, la Cámara de Representantes puede acusar ante la Cámara
de Senadores, a los miembros de ambas Cámaras, al Presidente y el
Vicepresidente de la Republica, a los Ministros de Estado, a los miembros de la
Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso- Administrativo, del
DD
Tribunal de Cuentas y de la Corte Electoral, “por violación de la Constitución
u otros delitos graves”. Formulada la acusación, el Senado decide el
“juicio”, y por dos tercios de votos del total de sus componentes, puede
“sentenciar” separando al acusado de su cargo (art. 102), quien quedara
entonces sujeto a proceso ante los Tribunales ordinarios ( art.103).
LA
Las diferencias de procedimiento entre el “juicio político” a un Ministro, y la

“censura parlamentaria” son tan notorias y evidentes que no requieren una
exposición detallada y sistemática. Más útil parece- en cambio- destacar la
distinta finalidad perseguida por ambos institutos: mientras la censura pone en
FI
juego la responsabilidad política de los Ministros, el juicio presupone que el

acusado ha cometido un delito grave, que puede ser la violación de la
Constitución u otro (el art. 93 dice: “violación de la Constitución u otros
delitos graves”). La censura, en cambio, configura un pronunciamiento

desfavorable acerca de la oportunidad o el merito político de los actos

administración o de gobierno de los Ministros.
La insistencia en distinguir ambos mecanismos constitucionales, pretende

evitar la posible confusión que puede provocar al desprevenido, la
denominación de “juicio político” que se utiliza para aludir al instituto previsto
en los arts. 93, 102, y 103, porque precisamente el pronunciamiento del
Senado juzga, en el caso, la responsabilidad político- penal y no simplemente
política del acusado; es la censura, en tanto, la que supone un “juzgamiento”
simplemente político de los actos del Ministro.
1
7
Decíamos que la censura implica un pronunciamiento desfavorable sobre la

oportunidad o merito de actos de los Ministros, que no significa atribuirles a
estos el carácter de ilícitos penales. No se trata de una imputación penal,
infamante, sino de la manifestación de una discrepancia política. Pero puede
ocurrir que el acto o actos del Ministro, a la vez que inoportunos políticamente,
configuren una violación de la Constitución u otro delito grave. Nos
preguntamos, en esa hipótesis, si en el ámbito parlamentario debe promoverse
el “juicio político” (art. 93 y concordantes) o, en cambio, el mecanismo de
la “censura” (arts.147 y 148), o aun, si el Parlamento tiene discrecionalidad
para optar por uno u otro de los institutos.
OM
Estimados que si se dieran con frecuencia hipótesis de esta naturaleza, a la
solución, en la práctica, seria la enunciada en ultimo termino ( es decir, el
Parlamento “optaría” en cada caso por el mecanismo que su funcionamiento
político normal le impusiera). Ello ocurriría como consecuencia de que la
promoción del procedimiento del juicio político, o la iniciación del mecanismo de
.C
la censura, dependen, en última instancia, de que en el seno de la Cámara de
Representantes- en el juicio político- o de cualquiera de las Cámaras- en el
caso de la censura- se promueve la cuestión. Y no existe ningún dispositivo
DD
jurídicamente previsto, que imponga a los legisladores la obligación de
promover alguno de estos dos institutos en estudio. Uno u otro se pondrá en
funcionamiento, de acuerdo al impulso que en uno y otro sentido se manifieste
políticamente dentro de los órganos parlamentarios, actuando dentro de las
formas normales de elaboración de su voluntad. Incluso puede ocurrir que se
LA
produzcan hipótesis que justifiquen la iniciación de un juicio político, o que

hagan pensar que ha de sobrevenir una censura, sin que ninguno de ambos
mecanismos se pongan en movimiento, como consecuencia de que no se
produce la “iniciativa” en el sentido de promoverlos.
FI
Pero este mismo problema puede plantearse en un plano mas estrictamente

jurídico. A estos efectos, imaginemos identificarnos con la duda de un
legislador- supongámoslo miembro de la Cámara de Representantes- que
vacila entre promover el mecanismo del juicio político o el de la censura

parlamentaria, pero que está decidido a iniciar uno u otro, en virtud de que está
en conocimiento de determinados actos de un Ministro que fueron gravemente
violatorios de la Constitución y, al mismo tiempo, encerraron soluciones
políticas con las que nuestro imaginario diputado discrepa radicalmente (con
esto queremos indicar una situación que puede justificar la promoción de
cualquiera de ambos institutos).
Entendemos que, en esta hipótesis, el legislador, si procede con criterio

jurídico, debe inclinarse por promover el juicio político, por los siguientes
fundamentos:
1º) Si bien es cierto que los Ministros gozan de inmunidades- semejantes a las
de los legisladores de acuerdo al art. 178- es evidente que la Constitución no
1
8
quiso otorgarles impunidad (como no se la otorga a ningún habitante de la

Republica, sea gobernante o gobernado). Si se parte de la base de que las
causales del juicio político implican la comisión de ilícitos penales (“violación
de la Constitución u otros delitos graves”), es evidente que el mecanismo
que se utilice debe ser plenamente apto para demostrar que se ha puesto en
movimiento porque el Ministro ha incurrido en tales o cuales ilícitos penales. La
puesta en marcha en el caso, del instituto de la censura, implicaría una especie
de escamoteo de los actos motivantes del procedimiento.
2º) Esta interpretación, parece ser- por otra parte- la que resulta del art. 175,
OM
que dispone : “ El Ministro o Ministros serán responsables de los decretos
u órdenes que firmen o expidan con el Presidente de la Republica, salvo
el caso de resolución expresa del Consejo de Ministros en el que la
responsabilidad será de los que acuerden la decisión, haciéndose
efectiva de conformidad a los artículos 93, 102 y 103” Entendemos que de
esta disposición se desprende – entre otros cosas- que el juicio político es de “
.C
principio” cuando se han producido algunas de las hipótesis que habilitan su
iniciación (violación de la Constitución u otros delitos graves), lo que resulta del
envió exclusivo a los arts. 93, 102 y 103, que, precisamente, regulan instituto.
DD
Para terminar con la distinción entre ambos mecanismos tengamos presente,
casi a modo de conclusión al respecto, que mientras la censura es un
procesamiento típico de los sistemas parlamentarios, en cierta medida
definitorio de ellos, el juicio político, en cambio, no constituye índice alguno de
parlamentarismo; por el contrario, resulta de más utilidad- por la obvia ausencia
LA
de la censura- en los regímenes presidencialistas.
b) El procedimiento en la censura parlamentaria
La simple lectura de los arts. 147 y 148, nos revela que la Constitución ha
regulado el procedimiento de censura con una técnica singularmente detallista.
FI
Veamos el procedimiento establecido en la Constitución, intentando

sistematizar sus diversas etapas:
c) La moción de censura

Puede ser presentada, desde luego, por cualquier legislador en la Cámara a la

que pertenece, y en la forma de estilo. Aunque resulte casi incensario
expresarlo , porque es obvio, el Poder Ejecutivo no tiene iniciativa para
mocionar en este sentido ; no se trata de la elaboración de una ley y por otra
parte, sería absurdo que un mecanismo de desaprobación a miembros del
Poder Ejecutivo pudiera tener su inicio en su propia esfera.
El contenido de la moción debe ser, esencialmente una propuesta a la Cámara

de respectiva para que está juzgue la gestión de uno o varios Ministros,
proponiendo a la Asamblea General que censure determinados actos de
administración o de gobierno en que hayan intervenido (art.147 inc. 1º)”
1
9
Cuando se presenten nociones de tal sentido , la Cámara en la cual se

formulen será especialmente convocado , con un término no inferior a cuarenta
y ocho horas para resolver sobre su curso” (art 147, inc. 2)
d) Aprobación de la moción, por la Cámara en que fue

presentada
La Cámara debe considera el o los actos de administración o de gobierno

señalados desfavorablemente por el mocionan te, a efectos de formular un
juicio sobre “la gestión” del Ministro art.147 inc. 1º.
OM
De todas maneras, el cambio de la palabra “conducta” por la expresión
“gestión” puede querer indicar. Y correctamente. Que la censura no tiene un
contenido infamante para el Ministro afectado por ella, sino una desaprobación
política a su actividad.
Si la Cámara estima que la moción debe prosperar, - lo que puede resolver por
.C
mayoría de presentes. Debe adoptar resolución en el sentido de proponer a la
Asamblea General que censure (art.147, incisos 1º y 3º). En ese caso “ se
dará cuenta” a la misma, “la que será citada dentro de las cuarenta y ocho
horas” .
DD
“Si en una primera convocatoria de la Asamblea General, no se reúne el
número suficiente para sesionar, se practicara una segunda convocatoria
y la Asamblea General se considerara constituida con el número de
Legisladores que concurra” (148, inc. 4).
LA
e) La decisión de la Asamblea General
Censura o desaprobación. Constituida la Asamblea General de la manera

indicada, debe discutirse en su seno si se pronuncia o no la desaprobación. La
FI
sesión que se realice deberá tener como motivo especial la consideración

precisa de este punto, ya que será una “sesión especial”. En principio, además.
Será “publica”; excepcionalmente podrá ser “secreta”, “cuando así lo exijan las
circunstancias”; para ello la Asamblea deberá pronunciarse especialmente en

ese sentido (art.148, inc 1º)
La mayoría requerida para decidir la censura, debe estudiarse en dos hipótesis:
 Si ha de ser pronunciado dentro de los últimos doce meses de periodo de

gobierno, es necesario un mínimo de dos tercios de votos del total de sus
componentes. Ello resulta del inc.11º art 148, que dispone: “El Presidente
de la Republica no podrá ejercer esa facultad durante los últimos doce
meses de su mandato. Durante igual termino, la Asamblea General
podrá votar la desaprobación con los efectos del aparato tercero del
presente articulado, cuando sea pronunciado por dos tercios o mas
del total de sus componentes”
2
0
 Si la censura ha de decidirse durante los primeros cuatros años del

mandato (esta viene a constituir la regla general), se requiere como mínimo
la mayoría absoluta de votos del total de componentes de la Asamblea
General (art 148. Inc. 1º)
f) Caracterización jurídica del acto de censura o
desaprobación
Si nos atenemos a una ya tradicional clasificación de actos jurídicos en

legislativos, administrativos y jurisdiccionales, el acto de censura perfilaría un
acto administrativo dictado por la Asamblea General. Y si se admite la
OM
categoría de los “actos de gobierno” o “actos politos”, es claro que la
decisión de censura configura uno de ellos, en virtud de que el acto tiene una
sustancia directamente inspirada en la expresión de una finalidad política o de
gobierno. Este planteamiento, en primera impresión, aparece como un tanto
artificios. Pero ello es solo producto de la circunstancia de que, en general, la
enumeración o análisis de los actos de gobierno suele practicarse respecto de
.C
decisiones del Poder Ejecutivo. Pero conforme a la doctrina que parece
imponerse al respecto los actos de gobierno pueden provenir de órganos del
Poder Ejecutivo o de órganos de otros Poderes de Gobierno.
DD
Si se admite como “autónomo” el acto político o de gobierno, es obvio que no
es susceptible de impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativa. La precisión, que parece de innecesario destaque, tiene su
importancia. La Constitución de 1967, amplió la competencia de este Tribunal,
en el inciso 2º del art. 309, abarcando los actos administrativos dictados- no
LA
solamente por la Administración Central, Gobiernos Departamentales, Entes

Autónomos y Servicios Descentralizados. Sino también los emanados “ de los
demás órganos del Estado” . Como dice CASSINELLI MUÑOZ , el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo “ ya no podrá inhibirse de conocer, cuando se
FI
impugnen actos administrativos del Poder Legislativo, de la Corte Electoral, del

Tribunal de Cuentas, del Poder Judicial o del propio Tribunal de lo Contencioso
Administrativo”.

De manera que si se admitiera simplemente que el acto de censura es un acto

administrativo dictado por la Asamblea General, habría que reconocer, en
principio, la posibilidad de su impugnación en la vía contencioso administrativa.
Pero, caracterizando el acto de censura como “político” o “de gobierno”,
podría concluirse que no está sujeto al contralor jurisdiccional del mencionado
Tribunal.
Si se sutiliza el tema, se advierte, que, aun olvidando la tesis de acto político o

de gobierno que tiene la censura, y apreciándolo simplemente como un “acto
administrativo de la Asamblea General”, su impugnación ante el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo aparecería como artificiosa. En efecto, este
Tribunal solo puede anular actos administrativos por razones de legalidad, pero
no por razones de merito u oportunidad. Y la censura parlamentaria supone,
2
1
precisamente, un juicio de merito político- desfavorable desde luego- cuyo

examen escaparía, inevitablemente, a la esfera de competencia del Tribunal de
lo Contencioso Administrativo.
No obstante lo expuesto, la cuestión se complicaría si imaginamos la hipótesis

de que el acto de censura se hubiera dictado con un vicio formal; por ejemplo,
si se hubiera pronunciado dentro de los últimos doce meses del periodo de
gobierno, contando con los votos de la mayoría absoluta de componentes de la
Asamblea General y no con los dos tercios necesariamente requeridos en ese
caso. Creemos que, en el ejemplo propuesto, debe entenderse simplemente
OM
que no ha existido censura; el Ministro afectado, por consiguiente , no tiene el
deber jurídico de renunciar ; y , si permanece en su cargo, no viola la
Constitución ( como ocurriría si el acto de censura fuera formalmente perfecto).
Es claro que la solución dada en el ejemplo concretamente manejado, viene
prácticamente impuesta por el inciso 11º del art. 148, en cuanto dispone que
en los mencionados últimos doce meses, “la Asamblea General podrá votar
.C
la desaprobación con los efectos del apartado tercero del presente
artículo (determina la renuncia del Ministro), cuando sea pronunciada por
dos tercios o mas del total de sus componentes”. Pero estimamos que en
DD
todos los casos en que el acto de censura adolezca de un vicio de forma, la
solución ha de ser la misma: esa censura no produce efectos jurídicos, sin
perjuicio, desde luego, de eventuales derivaciones políticas,
LA
g) Distintos tipos de censura o desaprobación
De acuerdo con lo dispuesto en el art. 148 (párrafos 2º y 3º) la desaprobación

puede ser:
FI
 Individual: cuando afecta a un Ministro, y tiene por efecto obligar a su

renuncia (sin perjuicio del derecho de observación )
 Plural : cuando afecta a más de un Ministro, y tiene por efecto obligar a
renunciar a los Ministros afectados

 Colectivo: la que afecta a la mayoría del Consejo de Ministros y tiene el

efecto. – sin perjuicio eventual derecho de observación- de obligar a todos
los Ministros a renunciar.
h) Efectos de la censura o desaprobación
De conformidad con el párrafo 3º del art. 148 el efecto de la censura o

desaprobación es determinar “la renuncia del Ministro, o de los Ministros o
del Consejo de Ministros según los casos”. La expresión empleada indica
claramente que la censura no provoca automáticamente la caída del Ministro
afectado; no significa un acto de desinvestidura, sino que hace nacer la
obligación jurídica de renunciar por parte del censurado.
2
2
La doctrina nacional se ha preguntado cuál es la salida jurídica para el caso de

que el Ministro censurado se niegue a presentar la renuncia, o simplemente no
la presente; y similar interrogante se ha formulado respeto al incumplimiento
que constituiría el hecho que el Presidente de la Republica.( o el Consejo
Nacional de Gobierno en la Carta de 1952) no aceptara la renuncia presentada
por el Ministro afectado por la desaprobación de la Asamblea General( la duda
no se plantea en esta última hipótesis, desde luego, cuando el Presidente
observa el voto de censura).
En general se ha entendido que cualquiera de esos incumplimientos (Ministro
OM
que no renuncia a pesar de la censura o Presidente que no le acepta la
renuncia, y no observa la desaprobación), debe ser “sancionado” mediante el
mecanismo del “juicio político” (arts.93 y concordantes). Se ha estimado que
esas situaciones serian sendas “violaciones de la Constitución” que,
precisamente, configuran una de las causales que justifican la puesta en
práctica de dicho instituto.
.C
En efecto, la expresión “ violación de la Constitución u otros delitos
graves” se ha de interpretar seguramente, por la gran mayoría de la doctrina,
en el sentido de que comprende a los delitos graves y a las violaciones de la
DD
Constitución que también pueden considerarse delitos graves; es decir ha de
interpretarse que no todas las violaciones de la Constitución pueden
fundamentar el inicio de un juicio político sino tan solo aquellas que por su
naturaleza, pueden ser consideradas como delitos graves ( así lo entendió la
mayoría de la Doctrina). Y ocurre que no resulta fácilmente aceptable entender
LA
que los incumplimientos constitucionales en estudio (Ministro censurado que no

renuncia o Presidente que no le acepta la renuncia debiendo hacerlo)
constituyan “delitos graves”, con todo el trasfondo penal que tiene esta
expresión. Más bien parece oportuno revisar con mayor rigor del que se ha
FI
utilizado hasta el presente, el sentido que ha de darse a la expresión

“violación de la Constitución”, contenida en el art. 93.
i) Observación presidencial al voto censura

Procedencia. El párrafo 4º del art. 148 dispone : “El Presidente de la

Republica podrá observar el voto de desaprobación cuando sea
pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes del
Cuerpo” Recordemos que la censura requiere un mínimo de votos que
alcance a la mayoría absoluta del total de componentes de la Asamblea
General: y que ese mínimo se eleva a los dos tercios de votos, o más , de
la Asamblea General, el Poder Ejecutivo debe “ allanarse” a ella
inevitablemente; el censurado debe renunciar y el Presidente, sin otra
alternativa, debe aceptarle la renuncia. Esto ocurrirá, necesariamente, en
todas las censuras que se produzcan en los referidos “últimos doce
2
3
meses”, ya que habrán sido votadas, indefectiblemente, por un mínimo de dos

tercios del total de componentes de la Asamblea General.
Las desaprobaciones que puedan ocurrir en los cuatros años anteriores,

podrán o no haber contado con dos tercios de votos, ya que el mínimo
requerido es el de la mayoría absoluta. Si contaron con los dos tercios de
votos, no cabe la observación presidencial, en los demás casos, si es
procedente, desde el punto de vista formal.
j) Caracterización del acto de observación a la censura.
OM
Desde el punto de vista orgánico, es necesario tener presente que se trata de
una decisión del Presidente de la Republica y no del Poder Ejecutivo. En
consecuencia, constituye una resolución que firmará el Presidente y no
requiere la firma del Ministro alguno. El numeral 25º del art. 168 dispone que
“El Presidente de la Republica firmará las resoluciones y comunicaciones
del Poder Ejecutivo con el Ministro o Ministros a que el asunto
.C
corresponda, requisito sin el cual nadie estará obligado a obedecerlas”
Como se aprecia, el requisito de la firma ministerial está establecido para
las “resoluciones y comunicaciones del Poder Ejecutivo”, pero, en el caso,
DD
estamos en presencia de una resolución del Presidente de la Republica y no
del Poder Ejecutivo.
k) Finalidad de la observación presidencial al voto

censura
LA
Es evidente que si el Presidente decide observar el voto de desaprobación, es

porque no comparte el juicio formulado por la Asamblea General al censurar
Ministro. Institucionalmente, la observación comienza un proceso jurídico
político que puede conducir a la disolución de las Cámaras si la Asamblea
FI
General no se “allana” a esta observación. Resulta claro que se ha introducido

este instituto – observación de la censura- con la finalidad de que la “Asamblea
General tenga la oportunidad de “reexaminar” su voto de censura, alegando
las posibilidades de la “disolución”. Así como el trámite de la censura se

regula detallada y complicadamente, así también se arbitra un mecanismo muy

complejo y pesado para que pueda producirse su contrapartida, la disolución
de las Cámaras. Se trata de una característica frecuente de las Constituciones
que consagran sistemas de “parlamentarismo racionalizado”.
l) Momento en que puede producirse la observación

presidencial al voto de censura
La Constitución no establece el plazo dentro del cual el Presidente podrá

observar el voto de desaprobación. Desde luego que hubiera sido mas correcto
que dicho termino se indicara. Ante ese vacío normativo, entendemos que debe
discurrirse así: se ha producido una censura( que imaginamos no ha obtenido
dos tercios de votos, de manera que proceda formalmente su observación) ;
2
4
opinamos que el Ministro afectado debe presentar renuncia de inmediato,

entendiendo este concepto de una manera razonable y prudencial; como esa
renuncia es, la premura, obviamente, debe entenderse también con criterio
prudente y razonable. Esta es la solución que estimamos resulta del contexto
general de la Sección VIII, aunque quizás la intención de sus redactores haya
sido otra. En efecto, resulta sugestivo que no se haya establecido plazo para la
observación (párrafo 4ª del art. 148) pero, producida esta, se indica en el
párrafo siguiente, que la Asamblea General” será convocada a sesión
especial a celebrarse dentro de los diez días siguientes”. Parecería que la
premura corre para la Asamblea General, pero no juega para el
OM
Presidente de la Republica, lo que conduce a reconocer que el punto
ofrece amplio margen para la discusión”
II) EFECTOS DE LA OBSERVACION AL VOTO DE CENSURA
Desde el punto de vista institucional, la consecuencia de esta observación, es
.C
detener el trámite de la renuncia del Ministerio afectado por la censura, si es
que la había presentado. El Ministerio, pues, sigue en su cargo. Formalmente
la observación determina que se convoque a la Asamblea General a sesión
especial a celebrarse dentro de los diez días siguientes ( art 148 párrafo 5)”Si
DD
en una primera convocatoria la Asamblea necesarios para sesionar, se
practicará una segunda convocatoria, no antes de las 24 horas ni después de
las 72 horas de la primera, y si en ésta tampoco tuviera número se
considerara revocado el acto de desaprobación”(párrafo 6 del art 148).. Como
se advierte la Asamblea General puede “allanarse” a la observación
LA
presidencia, dejando sin efecto la censura, lo que puede ocurrir de una manera
tácita (párrafo transcripto ) o, desde luego, de una forma expresa por una re
solución que así lo establezca.
M) La disolución de las Cámaras-Procedencia

FI
En nuestro país, con un “parlamentarismo racionalizado” la descripción

jurídica de los requisitos necesarios para que proceda la disolución de la
Cámaras, resulta del examen detallados párrafos del detallado art 148 de la

Constitución Sistematicemos esos requisitos:
 es indispensable que haya existido un voto de censura;
 que esa censura haya sido pronunciada por menos de dos tercios de
votos de la Asamblea General, de manera que haya sido susceptible de
observación presidencial;
 que esa observación presencial se haya producido.
 que la Asamblea General, reunida para considerar dicha observación

presidencial, haya mantenido su voto de censura, “por un número inferior a
los tres quintos del total de sus componentes”(art.148 pàrrafo7)
2
5
 en el caso de censura individual o plural, que el Presidente no haya ya

ejercido del derecho de disolución durante su mandato (párrafo 12 del art
148). Este requisito, obviamente, no se da en el caso de desaprobaciones
colectivas, las cuales pueden motivar más de una disolución dentro del
término del mandato presidencial.
 que no se trate de los últimos doce meses del mandato presidencial,

durante los cuales, el párrafo 11 del art 148, prohíbe al Presidente de la
Republica ejercer la facultad de disolución de las Cámaras .En rigor, ese
OM
mismo párrafo establece que durante dicho lapso la censura debe contar
necesariamente con el voto de los tercios del total de componentes de la
Asamblea General.
Los requisitos enumerados, justifican procedencia formal de la disolución de

la Cámaras .Pero ello no significa que reunimos tales requisitos de Presidencia
.C
de la Republica deba proceder, necesariamente, a disolver las Cámaras. Por
el contrario, constatada la procedencia formal del instituto, el Presidente de la
Republica habrá de sopesar , seguramente una complicada serie de
DD
circunstancias políticas que lo decidirán a disolver las Cámaras o, en cambio,
a “allanarse” el deseo de la Asamblea General que mantuvo la censura
(aunque por un número de votos inferior a los tres quintos de sus
componentes).Con ello queremos indicar que si bien la observación
presidencial al voto de de censura implica que ab initio el Presidente de la
LA
Republica desaprobación parlamentaria, y puede presumirse que en el

momento “piensa” en un posible pronuncio amiento del cuerpo electoral
motivado por una eventual disolución de las Cámaras, debe retenerse que esa
voluntad inicialmente manifestada “ata” Presidente; precipitado” el proceso,
puede decidir no disolver las Cámaras como resulta claramente de la palabra
FI
“podrá” utilizada en el párrafo respectivo( 7º del art 148).
n) Oportunidad de la disolución de las Cámaras

Este pronuncio amiento para ser habilitante del decreto de disolución, debe
haber sido adoptado por menos de tres quintos de votos del total de
componentes .Y bien de acuerdo con loa aparados 7 º y 9º del art 148, si el
Presidente decide disolver las Cámaras, debe dictar el decreto respectivo
“dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes” a dicho pronunciamiento.
Como se advierte, recién en este momento del proceso de la discrepancia
entre ambos Poderes de Gobierno, el Constituyente ha considerado necesario
establecer, a texto expreso, un término dentro del cual el Presidente de la
Republica debe expedirse; y por cierto que se trata de un plazo breve.
Seguramente, el termino establecido se fundamenta en la necesidad de
solucionar con rapidez y sin lugar a dudas, un momento de evidente tensión
2
6
política, que hasta ese instante ha ido creciendo en la intensidad de la

discrepancia entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo
o) Contenido y efectos del decreto presidencial
El contenido de este decreto es triple: dispone el mantenimiento en el cargo,

del Ministro, Ministros o Consejo de Ministros censurados ; disuelve las
Cámaras y convoca a elección de los nuevos legisladores para el octavo
domingo siguiente. Estas tres determinaciones deben constar en el mismo
decreto o sea que nacen simultáneamente en la vida jurídica (apartado 9º del
OM
art. 148)
En el régimen de 1934 (art 141) y en el de 1942 (art 140), la disolución de las

Cámaras y la convocatoria a elecciones de los nuevos legisladores, se verifica
en decretos separados, aun cuando debían expedirse conjuntamente; existía,
pues, una coincidencia “cronológica” aunque no “documental”. Estas
.C
constituciones, por otra parte, no hacían referencia expresa a la decisión de
mantener a lo censurados en su cargo, pero ello, naturalmente, se producía por
efecto automático del decreto de disolución que, desde luego, suspendía los
DD
efectos de la censura ( ello constituye uno de los caracteres típicos del
funcionamiento del sistema parlamentario).
p) Efectos del decreto de disolución
El mantenimiento del Ministro, Ministros o Consejo de Ministros censurados. El

LA
apartado 7º del art. 148, dispone que el Presidente de la Republica podrá

mantenerlos “por decisión expresa”. La expresión no se justifica totalmente,
es obvio que si el Presidente decide la disolución de las Cámaras, el censurado
permanecer en su cargo hasta que el conflicto se decida definitivamente por el
FI
pronunciamiento de las nuevas Cámaras que habrán de elegirse.

Seguramente se ha querido evitar toda posible discusión al respecto; el giro
empleado ( “decisión expresa”), por otra parte, evita también toda duda en
cuanto a que el Ministro censurado, hasta ese momento, seguía en su cargo a

pesar de la censura originariamente pronunciada ; y desde el momento en que

se decreta la disolución de las Cámaras, sigue en su cargo, pero ahora por la
“decisión expresa” de mantenerlo, que se adopta en el mismo decreto. En rigor,
conforme a la mecánica prevista en el art. 148 los efectos de la censura
quedaron “suspendidos” desde que el Presidente de la Republica la observo.
La disolución de las Cámaras. El párrafo 10º del art.148 establece que

dictado el decreto que estamos estudiando, “las Cámaras quedaran
suspendidas en sus funciones, pero subsistirá el estatuto y fuero de los
Legisladores”.
Examinando con rigor los efectos del decreto de disolución se aprecia, que:
2
7
 Son tres los órganos legislativos cuyo funcionamiento se suspende

a raíz de este decreto:
La Cámara de Representantes,
La Cámara de Senadores y
La Asamblea General. Las dos primeras, por aplicación expresa y
directa del párrafo transcripto; y la última de las nombradas, por simple
incidencia de los arts. 83 y 84, que determinan que, en el lenguaje de
nuestra Constitución, la Asamblea General es la reunión conjunta de
ambas Cámaras. Si ha quedado suspendido el funcionamiento de las
dos Cámaras, obviamente, ha quedado también impedida de funcionar
OM
la Asamblea General.
 Los mencionados órganos, desde luego existiendo jurídicamente, solo
que no pueden desarrollar sus competencias, en virtud de que “quedan
suspendidos en sus funciones”.
 Los soportes humanos de estos órganos (legisladores) siguen
.C
conservando su calidad de tales: más sencillamente, siguen siendo
legisladores, aun cuando no puedan ejercer sus deberes y facultades
corrientes, porque el órgano a que pertenecen no puede desarrollar su
actividad. Siendo así, es coherente que mantengan su “estatuto y fuero”,
DD
como lo dice expresamente el párrafo transcripto, que estamos
examinando. Las Constituciones de 1934 y 1942, no establecían
expresamente esta solución, como ocurre con la Carta actual; no
obstante, la doctrina sostenía la misma conclusión que ahora está
directamente consagrada en el texto.
LA
Conviene tener presente, que disueltas las Cámaras, los legisladores no

gozaran de uno de los privilegios recién aludidos: la irresponsabilidad
por votos de opiniones. En efecto, este privilegio” está regulado por el
art. 112 que establece : “Los Senadores y los Representantes jamás
FI
serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante

el desempeño de sus funciones” De la simple lectura de la
disposición, se desprende que la inmunidad solo ampara los votos y
opiniones emitidos en el ejercicio de la actividad como legislador, y ,

precisamente, el decreto de disolución cuyos efectos estamos

examinando, suspende el ejercicio de las funciones por parte de las
Cámaras.
 El decreto de disolución de las Cámaras, no afecta en absoluto el
funcionamiento de la Comisión Permanente; por el contrario, este
órgano, además de su actuación durante los recesos parlamentarios,
debe funcionar cuando se ha decretado la disolución de las Cámaras, y
hasta la Constitución de las nuevas. Así lo establece la parte final del
art. 131, cuando dispone que si “se hubiera hecho uso de la facultad del
artículo 148, inciso 7º, la Comisión Permanente en ejercicio continuará
en las funciones que en este Capítulo se le confieren, hasta la
constitución de las nuevas Cámaras. “
2
8
“En este caso, al constituirse cada una de las Cámaras,

procederá a efectuar la designación de los nuevos
miembros de la Comisión Permanente”.
q) La nueva elección de Senadores y Representantes
Esta elección “extraordinaria”, debe verificarse el octavo domingo siguiente a la

fecha del decreto de disolución de las Cámaras( en el cual se la convocaba)
(art. 148. Párrafo 8º)
El apartado 13º de este art. 148, dice que “Desde el momento en que el
OM
Poder Ejecutivo no dé cumplimiento al decreto de convocatoria a las
nuevas elecciones, las Cámaras volverán a reunirse de pleno derecho y
recobrarán sus facultades constitucionales como Poder legitimo del
Estado y caerá el Consejo de Ministros”.
La constitución, como se aprecia, “sanciona” la actitud “omisa” del Poder
.C
Ejecutivo, en el caso de que haga frustrar la elección extraordinaria
disponiendo a la caída del Consejo de Ministros. En esa hipótesis y
simultáneamente, las Cámaras disueltas recobran el ejercicio de sus funciones
DD
que estaban suspendido.
r) Mantenimiento o revocación de la censura por la “nueva” Asamblea

General
El párrafo 7º del art. 148 establece que: “Dentro de los quince días de su
LA
constitución, la nueva Asamblea General, por mayoría absoluta del total

de sus compontes, mantendrá o revocará el voto de desaprobación. Si lo
mantuviera caerá el Consejo de Ministros”
FI
Tanto el mantenimiento como la revocación de la censura, debe ser decidido

dentro de los quince días de la constitución de la Asamblea General electa
extraordinariamente, y por mayoría absoluta de votos del total de sus
componentes. Aunque constituiría una extraña situación, puede acontecer que

transcurrido dicho termino, no se haya obtenido tal mayoría para mantener la

censura ni para revocarla.. Nos preguntamos que ocurre en esta hipótesis,
respecto del Ministro o Ministros censurados, cuyo alejamiento del caro había
sido “detenido” por la observación al voto de censura primero, y por el decreto
de disolución de las Cámaras luego.
La constitución no prevé el caso planteado y, por consecuencia obvia, no

regula expresamente su solución.
No obstante lo expuesto, consideramos también que el vencimiento del referido

plazo de quince días, sin que la Asamblea General haya adoptado decisión por
la mayoría requerida, confirmando o reiterando la censura originaria, no implica
una revocación tacita del voto de desaprobación . Ello, como consecuencia de
2
9
que esta revocación debe también- como la confirmación- resolverse por la

mayoría absoluta de votos del total de componentes, de acuerdo con el texto
del párrafo 17º del art 18.
En definitiva, nos parece inevitable concluir que el vencimiento del termino de

quince días, no impide el pronunciamiento posterior de la Asamblea General
manteniendo o revocando la censura originaria , por la mayoría referida ; (todo
en el entendido de que el retardo se ha producido por dificultades normales en
la elaboración de su voluntad). En este caso, la revocación de la censura
tendrá los mismos efectos que si se hubiera pronunciado dentro del término
OM
previsto: el o los Ministros censurados, permanecen en sus cargos,
“confirmados” por el apoyo parlamentario exteriorizado en el retiro de la
censura.
.C
10.Algunas consideraciones sobre la modernización del sistema
parlamentario.
DD
a. Mecanismos de negociación para evitar el exceso de
las elecciones anticipadas
Se habrá advertido que el sistema parlamentario permite que un conflicto entre

los dos poderes políticos, que pueden estar paralizando el quehacer fluido del
LA
Estado, se resuelve ,mediante elecciones “ anticipadas”, sin necesidad de

esperar- en esa eventual situación de “ bloqueo”- que termine el termino normal
del mandato, como ocurre en los sistemas presidenciales. Por otro lado, la
solución de ese conflicto de poderes la aporta el pueblo, al votar a unos u otros
Partidos en tales elecciones anticipadas. Ambas cosas, sin duda, ventajas
FI
“democráticas” y hasta eficacia, del sistema parlamentario. Pero, como

contrapartida, se ha argumentado que un uso exagerado del mecanismo de la
censura, con la consecuente posibilidad de elecciones anticipadas, puede
generar inestabilidad gubernamental. Es por eso que muchos países que

adoptaron el sistema parlamentario (parlamentarismos “racionalizados”) le

introjeron correcciones, entre ellas, las de dificultar por diversos medios, que se
llegue fácilmente a tales disoluciones parlamentarias con las consiguientes
elecciones anticipadas. Los arts. 147 y 148, constituyen un abrumador ejemplo
de cómo esos mecanismos pueden no solo dificultar, sino evitar, que haya
alguna vez elecciones extraordinarias, aunque probablemente influyan factores
políticos con más intensidad que el alambicado procedimiento allí establecido.
3
0
b. Elecciones anticipadas sin que haya verdadera censura
En la misma Inglaterra, se ha dado el caso de que no exista en el Parlamento

mayoría para censurar al Gabinete y sin embargo el Poder Ejecutivo aconseja
al Jefe de Estado (la Reina, la “Corona”, en GB) que llame a elecciones
anticipadas, es decir que disuelva las Cámaras de los Comunes. Esto puede
ocurrido- cuando ese Poder Ejecutivo “calcula” o supone que de haber una
elección, obtendrá una mayoría en el Parlamento más holgada, o que
funciones sin necesidad de alianzas con otros Partidos. Es algo así como si el
Primer Ministro o el Gabinete se hiciese censurar por sus propios
OM
correligionarios, además de sus contrarios, para provocar la “disolución” y el
llamado a los comicios adelantados. Pensamos que esta práctica desnaturaliza
en gran parte las virtudes del sistema parlamentario. En el fondo, se está casi
simulando un conflicto de Poderes que no existe, para lograr una ventaja
electoral que se supone sobrevendrá en una elección anticipada.
.C
11. Otras aclaraciones acerca del sistema de gobierno inglés
a) Los órganos del Estado británico

DD
Los órganos más importantes son: el Parlamento, compuesto de dos Cámaras ;
el Gabinete que equivale al Poder Ejecutivo, con su figura principal el Primer
Ministro que es el “Jefe de Gobierno” y la Corona cuyo titular (actualmente la
Reina) es el Jefe de Estado. El Poder Judicial por su parte, de enorme
LA
importancia en Inglaterra, tiene la peculiaridad de que sus miembros de mayor

jerarquía, son nueve “Lores de Apelación ordinaria” que integran por lo tanto la
Cámara de los Lores, una de las dos que componen el Parlamento. Si a esto
sumamos que el Lord Canciller que preside la Cámara de los Lores es además
un miembro del Gabinete (es decir del “Poder Ejecutivo”) advertimos en
FI
seguida que la “separación de poderes” en Inglaterra tiene características muy

peculiares ( si es que se le puede existente).
La Cámara de los Comunes es de elección popular, y tiene alrededor de 630

miembros.
La Cámara de los Comunes es presidida por el “Speaker”, que si bien

pertenece al Partido mayoritario, es generalmente elegido por consenso, por lo
que goza de gran autoridad, por lo menos dirigiendo las sesiones.
La Cámara de los Lores se compone de casi 1.000 miembros, de los cuales

algo más de 900 tiene el cargo por su titulo de Lord y los transmiten
hereditariamente.
Tambien son lores vitalicios pero no hereditarios, algunos duques, varios

arzobispos, más de 20 obispos, los mencionados 9”Lores de apelación en
ordinario2; y algunos lores que representan a Escocia, Irlanda.
3
1
b) La “Commonwealth” (Comunidad de Naciones”)
Las características jurídico- políticas de esta Comunidad se fueron “haciendo

en la experiencia histórica”, como ocurre con muchos aspectos de la
institucionalidad vinculada a Inglaterra. K. Walker, estima que los requisitos
necesarios para poder ser miembro de la Commonwealth son:
1º reconocer al monarca ingles como Cabeza de la Comunidad;
2º que cada país tenga su propio gobierno independiente, en régimen de

igualdad con los demás;
OM
3º aceptación del deber de cooperación con los demás miembros;
4º rechazo de las distinciones por motivos raciales;
5º ser admitido por los demás miembros de la Comunidad.
.C
12.El sistema de Gobierno Presidencial
Los caracteres del sistema presidencia, salen fácilmente por contraste con los
ya explicados del sistema parlamentario. Básicamente son los siguientes : los
DD
Ministros no son miembros con titularidad en el Poder Ejecutivo, sino meros
Secretarios del Presidente; el Presidente es al mismo tiempo Jefe de Estado y
Jefe de Gobierno; no existe la censura parlamentaria al Poder Ejecutivo y, por
lo tanto, no pueden realizarse elecciones anticipadas. La separación de
poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo es muy nítida, al punto que, en la
LA
teoría clásica del presidencialismo, el Poder Ejecutivo no puede acusar como

“colegislador” con iniciativa de leyes o con derecho de “veto” sobre ellas. Desde
luego que los contactos entre ambos Poderes son constantes, y por la vía
“política “a, través de los parlamentarios de su Partido, el Presidente puede
FI
hacer llegar Poder Legislativo constantemente sus puntos de vista. Ya hemos

explicado que el modelo “clásico” de sistema presidencial es el de EEUU de
Norteamérica. Así como lo hicimos respecto de Inglaterra- Modelo clásico
descripción del Parlamentarismo- aprovecharemos ahora para esbozar una

brevísima descripción del Gobierno norteamericano.
Por tratarse de un sistema federal, el Poder Legislativo (“Congreso”) es el

típico de esa modalidad: una Cámara, la de Senadores, con representantes de
cada uno de los Estados miembros y otra Cámara, la de Diputados, con
representantes de “toda la Nación” .
El Poder Judicial, con total independencia respecto de los otros dos Poderes
está encabezado en su cúspide por la Corte Suprema.
El Presidente de los EE.UU es elegido por voto “indirecto” o a “segunda

grado”; en efecto, el día de las elecciones presidenciales, el pueblo vota un
Colegio Elector y este Colegio Elector es el que, por mayoría absoluta, elige al
3
2
Presidente. La Constitución prevé que si no se lograse dicha mayoría absoluta

en el seno del Colegio elector, la Cámara de Representantes designara al
Presidente y la Cámara de Senadores al Vicepresidente.
Aunque sea en mu y ceñida síntesis, expliquemos el complejo procedimiento

por el cual termina siendo elegido el Presidente norteamericano:
La primera etapa, es la de elecciones internas en cada uno de los Partidos, que

reciben el nombre de “primarias”. Tiene por finalidad que cada Partido (en
EEUU son en realidad dos: el DEMOCRATA Y EL REPUBLICANO) elija su
OM
candidato.
Para ello, en cada uno de los Estados Miembros, los ciudadanos de uno y otro
Partido eligen sus Convencionales. Estos Convencionales electos en cada
Estado, se reúnen luego en una Convención Nacional del Partido de que se
trate (el demócrata o el Republicano) y allí nominan su candidato.
.C
El día de las elecciones presidenciales, los ciudadanos votan en cada Estado
Miembro un número de integrantes para el Colegio Elector del Presidente. Ese
número varía en función de la cantidad de ciudadanos, por lo cual tiene
DD
tremenda repercusión que en determinados Estados gane un Partido u otro.
Los miembros del Colegio Elector electos en cada Estado, se reúnen todos en
el Colegio Elector Nacional y allí, como se dijo, designan al Presidente.
Haremos dos aclaraciones:

LA
• La primera consiste en que cuando los ciudadanos votan en su Estado

por el Colegio Elector demócrata, o por el Colegio Elector republicano,
saben, o por lo menos “sienten” que están votando para Presidente de
los EE.UU, respectivamente, al candidato del Partido Demócrata o al
FI
candidato del Partido Republicano, que ya habían sido nominados por

las respectivas Convenciones Nacionales en las “primarias”, y en torno
a los cuales es que se desarrolla toda la propaganda, las
“persecuciones” periodísticas, las encuestas, etc. Por todo lo cual bien

podría decirse que la elección del Presidente en EEUU es jurídicamente

“indirecta”, pero políticamente “directa”.
• La Segunda aclaración, sin embargo, puede empalidecer la
consideración recién expuesta. En efecto; la votación de miembros del
Colegio Elector en cada Estado , es por el sistema mayoritario. Esto
significa que, si por ejemplo; en un Estado corresponde elegir 10
miembros para el Colegio Elector, y si en ese Estado gana supongamos
el Partido Demócrata, aunque ganase por unos muy pocos sufragios,
obtendrían 10 cargos.
La aplicación del sistema mayoritario podría determinar que uno de los
Partidos obtuviese en toda la Unión mayor cantidad de votos que el
3
3
otro, y que sin embargo obtuviese menos miembros en el Colegio

Elector, y en consecuencia, que perdiera la Presidencia del país.
Tambien es posible que uno de los dos Partidos triunfando en unos
pocos Estados- aquellos en los cuales se eligen mas miembros del
Colegio Elector- gane en definitiva la Presidencia de la Republica.
OM
.C
13.El sistema de Gobierno Convencional
En teoría, el sistema Convencional ( o Congresional o de Asamblea), parte del

DD
supuesto de que las competencias de dirección del Estado pertenecen a una
Asamblea o Convención, y que estas , luego de tomadas las decisiones
políticas su cumplimiento o ejecución a un órgano “agente”, que cumple pero
no decide ( por lo menos no decida los grandes temas políticos). Fue la teoría
del Sistema Suizo de las Constitución de 1874, Constitución que, con varias
LA
enmiendas, estuvo vigente hasta el 1 de enero de 2000, fecha en que acaba de

entrar en vigor la nueva.
El gobierno Suizo compuesto por un Poder Judicial, una Asamblea Federal

(Poder Legislativo) y un Consejo Federal (Poder Ejecutivo).
FI
La Asamblea Federal está compuesta por dos Cámaras: una con

representantes de toda Suiza y otra con representantes de los Cantones. La
Asamblea Federal designa al Consejo Federal( Poder Ejecutivo), que se

compone de 7 miembros, cada uno de los cuales desempeña, además, la

jefatura de una cartera ministerial.
En la teoría del sistema convencional, las decisiones políticas se adoptaban en

la Asamblea Federal y ese Directorio de 7 miembros era un órgano agente de
aquella. Si actuaba de modo que no conformaba a la Asamblea Federal, esta
no podía “hacer caer” a los miembros del Consejo o Poder Ejecutivo pero si
podía disponer que el Consejo rectificara sus decisiones, mediante dos
mecanismos muy típicos, llamados los “postulados” y las “mociones”, vocablos
que en este sistema significaban los mecanismos para modificar, de modo
general o de modo particular, las actuaciones del órgano “ agente” o sea del
Consejo Federal.
3
4
Se habrá notado que reiteradamente hemos aludido a la “teoría” del

sistema convencional de Suiza. Es que, en la práctica, ese sistema , en el
cual el “poder político” radicará solo en el órgano legislativo, siendo el
ejecutivo un órgano agente, funcionaba como en la mayoría de los
Estados modernos, incluso con predominancia “ política” del Consejo, o
sea del Poder Ejecutivo. Esa realidad del sistema político Suizo derivo de
un factor muy entendible: el Poder Legislativo designaba habitualmente,
como miembros del Consejo Federal a los líderes de los Partidos con
mayor apoyo en las elecciones; eso trae como consecuencia que en la
práctica política, sea este órgano Ejecutivo el conductor de la política
OM
nacional y no un mero agente de la Asamblea Federal.
14.Los mecanismos de Gobierno directo en el sistema Uruguayo
De cuanto viene de exponerse resulta que el Gobierno Uruguayo es :
.C a. Republicano ( el carácter democrático ya lo

estudiamos referido al Estado);
DD
b. En teoría parlamentario ( o neo parlamentario o de
parlamentarismo racionalizado o semi parlamentario) y,
c. Semirrepresentativo o semidirecto, expresiones que
utilizamos indistintamente, aunque hay autoras que las
distinguen).
LA
El carácter semidirecto o semirrepresentativo – que es el que resta analizar-

está claramente indicado en el art. 82, cuyo inciso 2º dispone que la
soberanía de la Nación “será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral
en los casos de elección, iniciativa y referéndum , e indirectamente por
FI
los Poderes representativos..”
La referencia al ejercicio directo de la soberanía y la alusión a su ejercicio

indirecto, conforman claramente la ubicación que damos al sistema:

semidirecto o semirrepresentativo.
La mención del caso de “elección”, no es propia de los sistemas directos, por

cuanto en los sistemas representativos puros o simples, existen los comicios,
precisamente para que los gobernados elijan a sus “representantes”.
Conviene recordar que el inciso primero de este articulo, que establece la

forma de gobierno “democrática republicana”; en las Constituciones de 1830
u 1918, agregaba el vocablo “representativa”; vocablo que se saco en la
Carta de 1934, precisamente porque en ella se introdujeron mecanismos “de
gobierno directo”.
3
5
En los apartados que siguen, estudiaremos lo siguientes: a) referéndum contra

las leyes; b) iniciativa popular de leyes; c) iniciativa popular de reforma
constitucional; d) plebiscito de aprobación de reforma constitucional; e)
referéndum contra actos de la Junta Departamental; f) iniciativa popular en
materia departamental y en materia local.
OM
15. Referéndum contra las leyes (art. 79 inc. 2º)
Este mecanismo de gobierno directo fue introducido en la Constitución de

1967. Tiene dos etapas: la presentación del recurso y la decisión sobre él,
etapa conocida como “el plebiscito “en el lenguaje uruguayo.
a) La presentación requiere el apoyo del “25 por ciento del total de
.C
inscriptos habilitados para votar”, según la norma citada. En esos
habilitados para votar, según la norma citada. En esos habilitados para
votar, deben computarse, desde luego, los llamados “electores no
DD
ciudadanos” , porque tienen dicha habilitación para sufragar, y no
deben contarse en cambio, para hacer ese cálculo, los ciudadanos que
tengan la ciudadanía suspendida ( puesto que no están “habilitados”
para votar).
La Constitución no establece la forma en que debe constarse la
LA
adhesión al recurso, por lo que el tema queda librado a la ley, que debe
reglamentar este instituto, según lo dispone la última frase del artículo
en análisis. Mientras dicha ley no fue dictada, siguiéndose una
asentada tradición uruguaya, el apoyo se hacía constar mediante firmas
FI
cuyas autenticidad era luego controlada por los autoridades electorales,

que también verificaban si alcanzaban al porcentaje citado. Así fue
presentado el primer recurso de referéndum contra la llamada Ley de
Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, Nº 25.848 de 22 de

diciembre de 1986. Posteriormente se dicto una ley reglamentaria de

este recurso, que, en su versión actual, establece dos formas posibles
para recoger la adhesión del citado 25 por ciento: una, la tradicional,
mediante la recolección de firmas; otra, que si bien comienza por la
presentación de un 2 por ciento mínimo de firmas, implica luego la
fijación de una fecha para que quienes deseen adherir al recurso
concurran a expresarlo, como si fuera una votación, a los 45 días de
calificada como valida esa presentación inicial.
b) El plazo para la presentación del recurso según el art. 79 inc 2º. Es
de un año contado desde la promulgación de la ley que se impugna total
o parcialmente. Se ha sostenido que la Constitución ha establecido un
plazo demasiado extenso, por la inseguridad jurídica que podría
3
6
derivarse del desconocimiento acerca de si, en definitiva, la ley

permanecía o no vigente. Efectivamente es un plazo extenso comparado
con otros que registra el Derecho Comparado, pero se armoniza con la
exigencia tan profusa de adhesiones, un 25 por ciento de habilitados
para votar, bastante mayor que la media de otros países.
Probablemente, una solución más razonable sería un plazo más breve y
una correlativa disminución del porcentaje exigido para la presentación
valida.
c) Por supuesto que el recurso puede presentarse contra toda una ley o
OM
contra párrafos o artículos de esta. No cabe el recurso, contra “leyes que
establezcan tributos, ni contra leyes que sean “ d e iniciativa privativa del
Poder Ejecutivo”, según lo establece la norma en estudio. El alcance de
la exclusión de las “leyes que establezcan tributos”, se interpreta por
algunos de manera algo gruesa; así, por ejemplo, se ha dicho que no
puede impugnarse ninguna norma de una ley de Presupuesto, porque
.C
los tributos son habitualmente materia de dichas leyes. Nos parece
claro que tales interpretaciones expansivas violentas el texto
constitucional, pero además deben rechazarse en virtud de que el
DD
criterio para interpretar las limitaciones a los derechos, debe ser siempre
estricto y nunca excesivamente generoso en su amplitud. En el ejemplo
manejado, si en una ley de Presupuesto hubiese artículos que no
establecen tributos y cuya anulación no significase indirectamente la
derogación de otras normas que si establecen tributos, entendemos que
LA
cabe contra ellas el recurso de referéndum; salvo, desde luego, que

fuesen normas alcanzadas por la otra limitación: que sean, dichas
normas, de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Aquí también se ha
insinuado una tesis “expansiva” de la exclusión, sosteniéndose que,
aunque los artículos que se pretenden impugnar no sean de iniciativa
FI
privativa del Poder Ejecutivo, está vedado el recurso contra ellos ya que,
en el ejemplo, se encuentran incluidos en una Ley de Presupuesto en
ella sí, es de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo (art. 214). Por las
mismas razones que expusimos respecto de la otra exclusión, no

compartimos esta interpretación.

d) Si se constata por la Corte Electoral que el recurso fue presentado
válidamente, se convocará a un “plebiscito”, dentro del término de 120
días según lo dispone la citada ley reglamentaria. En ese plebiscito la
votación será a favor del recurso o a favor de que la ley o los artículos
impugnados, mantengan su vigencia. Se ha discutido en Uruguay si los
efectos de un referéndum triunfante son de “anulación” de los artículos
impugnados ( o sea efectos “ ex tunc”) o si son solamente de “
derogación” ( efectos “ ex nunc”).
16. Iniciativa popular de leyes
3
7
En el mismo art. 79 inc. 2º la Constitución establece el derecho de

“iniciativa ante el Poder Legislativo”. La presentación requiere el mismo
porcentaje del 25 por ciento del total de habilitados para votar. Tambien están
excluidas de esta posibilidad, las leyes que establezcan tributos y las de
iniciativa privativa del Poder Ejecutivo, ya que la exclusión es para ambos
mecanismos. Obviamente, no rige el plazo de un año que es solo aplicable a la
presentación del referéndum, ya que en la iniciativa popular no se impugna una
norma existente, sino que se propone una nueva,
La iniciativa popular legislativa no ha sido reglamentada por ley, pero, por ser
OM
un derecho establecido constitucionalmente, puede ejercerse. Sobre los
mecanismos de interpretación e integración a utilizarse, en caso de plantearse
este mecanismo nos remitimos a lo expuesto en la Parte Primera, Cap. I , Nº
14, especialmente al estudiar el art. 332.
17. Iniciativa popular de reformas constitucionales y plebiscitos
.C
de aprobación de reformas constitucionales. Remisión.
Este tema fue estudiado en el Capítulo II, al que nos remitimos.

DD
18. Recurso de referéndum contra decretos de las Juntas
Departamentales (art. 304 inc. 1º)
La Constitución, en la norma citada, encomienda a la ley de la reglamentación

de este recurso. La ley Nº 9525 de 28 octubre de 1935, en sus arts. 74 a 77,
LA
lo ha reglamentado, estableciendo que su presentación requiere el apoyo de un

quinto de los ciudadanos inscriptos en el Departamento, y que el plazo para
presentar la declaración del empleo de este recurso es de cuarenta días
siguientes al de la publicación del acto que se impugna. La presentación tiene
FI
efecto suspensivo de los efectos del acto recurrido, y el plebiscito, una vez
comprobado que las firmas llegan al quinto exigido, debe realizarse entre los 30
y los 60 días posteriores. En estas disposiciones, la Ley no usa la palabra
“plebiscito” sino “referéndum” para esta etapa de votación por si o por no, en

que se decide el éxito o el fracaso del recurso.
19. La iniciativa popular en materia local y en materia

departamental (art. 305)
La citada norma constitucional encomienda a la ley “instituir y reglamentar” la

iniciativa popular en materia departamental.
La citada ley Nº 9. 515, en sus arts. 78 y 79, regulan este derecho de

iniciativa, exigiendo que la misma sea presentada por un 15 por ciento de los
inscritos en la localidad o en el Departamento, respectivamente. Si la Junta
Departamental, en un plazo de 60 días no aprueba la iniciativa, el Intendente
3
8
debe convocar a un plebiscito (referéndum) igual que en el caso del recurso

visto en el número anterior.
OM
.C
DD
LA
FI

3
9

El Gobierno y Sus Poderes Por KORZENIAK

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CGU - CORRIENTE GREMIAL UNIVERSITARIA

El gobierno y sus poderes. Las formas de Gobierno.

El vocablo “gobierno” se utiliza en dos sentidos distintos:

a) Uno que podemos denominar “orgánico” : evocamos un conjunto de

Se trata sin duda de una definición del Gobierno en un Estado de

normal y deseable. En un gobierno “ de facto”, en una dictadura,

jurídico” que aparente el cumplimiento de reglas objetivas. Mal que

representantes en los organismos internacionales, etc.). De ahí que

2. Los poderes de Gobierno. El principio de separación de poderes.

MONTESQUIEU, fue el gran primer sistematizador de este principio

para su país lo que él quería que se estableciera, y que en definitiva,

i. En primer término, MONTESQUIEU hacia una división

Estado tiene tres manifestaciones distintas : la manifestación

ii. El segundo lugar, era orgánico. Esas funciones debían

que el principio de separación de poderes inevitablemente se

iii. En tercer termino, MONTESQUIEU manejo con mucha

.C representativo) sino también la finalidad, quizás primordial para

En la medida en que los poderes no estén concentrados en una

sola persona o órgano, sino desconcentrados, este principio

Todas las primeras constituciones en Latinoamérica, a medida

que los países iban logrando su independencia, van consagrando

18, que la Nación “ delegaba” su soberanía en los tres Altos

JIMENEZ DE ARECHAGA, una definición de un Poder del

orgánica respecto de la noción o del concepto de Poder, de

teóricos. Poder tiene tanto un sentido orgánico como un sentido

Ejecutivo es un conjunto orgánico, sabemos que su función es la

naturaleza jurídica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo

ARECHAGA explica que cuando habla de la separación de

Una cosa es el poder del Estado , dice, y admite que es único e

Pero parte de una base que todavía hoy se discute en el mundo

Tambien KELSEN objetaba la forma como se había ido

No es fácil decir que el Poder Ejecutivo está en igualdad jurídica

3. Las formas de Gobierno

ARISTOTELES, que atendía por un lado a un criterio

la Democracia (gobierno de la mayoría) . Cualquiera de estas

En ciertos pasajes, analiza la distinción entre interés personal

b) Clasificación de las formas de Gobierno, por el grado de

Es aquel en el que Pueblo ( o la Nación) no elige Gobernantes, sino que dirige

Esta forma de Gobierno, que en rigor no existe actualmente, es siempre un

Es el que se instaura y difunde sobre todo a partir de la Revolución

6. El Gobierno “ semidirecto o semirrepresentativo”

Los Estados contemporáneos; se caracteriza precisamente por tener como

El referéndum es una consulta al Cuerpo Electoral para que se pronuncie sobre

La iniciativa popular es una propuesta del Cuerpo Electoral para que

promover reformas Constitucionales (art. 331 ap. A) y para promover

Es tradicional que se distinga la iniciativa popular del simple “derecho de

petición”. El derecho de petición puede presentarse de manera

c) La revocación del mandato

La revocación del mandato es un mecanismo de gobierno directo

Los modelos clásicos son:

Estados Unidos de Norteamérica, del sistema presidencial;

Y por lo menos en teoría, el gobierno de Suiza, del sistema convencional.

8. El sistema parlamentario en la teoría y en la Constitución

La clasificación tripartita indicada. – Sistema parlamentario, sistema

como sus “modelos típicos”

expresa o implícitamente- a diferencias con el sistema modelo, en el

- Gobierno parlamentario: es aquel en el cual los miembros del Poder

Para completar el panorama terminológico, destacamos que se denomina

Para evitar perplejidades, conviene tener presente que la calificación de

terminología manejada con frecuencia por los politólogos, prefiere llamar

Destaquemos que el sistema parlamentario supone varios elementos :

1º el ya citado de la responsabilidad política de los miembros del Poder

2º la posibilidad de que el Jefe de Estado detenga los efectos de la censura,