Garantias Constitucionales

CU aa Ne? Enero-Marzo 1989 der soho dol Duta Ventre (pu To (4) sumarto ESTUDIOS Articulos Consideraciones sobre la suspensién 0 resiriceiin de las garantias constitncio- ales, por Allan R. BREWER-CARIAS Comentarios Monograficos La inseguridad juridica ocasionada por las regulaciones militares a tas garantias ‘constitucionales suspendidas, por Catlos M, AYALA CORAO La Bolsa de Valores, Institucién de Economia de Mercado, por Alfredo MORLES HERNANDEZ : El sistema econémico en el ordenamiento espafiol, por Luciano PAREJO ‘ALFONSO, : LEGISLACION Informacién Legislativa Leyes, Decretos normativos, Reglamentos y Resoluciones de efectos generates diciados durante el Primer Trimestre de 1959, por Ana Maria RU- GGERI JURISPRUDENCIA Informacién Jurisprudencial Jurisprudencia Administrativa_y Constitucional (Corte Suprema de Tusticia y Corte Primera de lo Contencioso-Adminisirativo): Primer trimesire de 1989, por Mary RAMOS FERNANDEZ Comentarios Jurisprudenciales El documento administrative en la jurisprudencia venezolana. Breve referencia ‘al Cédigo de Procedimiento Civil, por Guillermina PADILLA G. Estudio de la Sentencia Fiorueci, por Victor BENTATA 21 9 35 15 131 146» El derecho a la revrocesién en ta expropiacién forzosa y la Sentencia dicada por la Corte Suprema de Justicia en fecha $ ile diciembre de 1988, por José Antonio MUCI BORJAS .. : 185 Ensayo de interpretacién del conirovertido articulo 5° de la Ley Organica de Amparo sobre Derechos » Garantias Constinicionales. por René DE SOLA . oo see 168 BIBLIOGRAFIA ......... 169ESTUDIOSArticulos Consideraciones sobre la Suspension o Restriccién de las Garantias Constitucionales Allan R, Brewer-Carias Profesor Titular de ta Universidad Cennat de Venezuela SUMARIO 1. LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES i Derechos Jundamentales ¥ garaniias constivicionsies. 2. La soventia constitucional @ ta see eet tar paratia conuitucianal a la legelidad (lt parania objeiha de te Cons Tinetin) Sta’ gorante constivcional «le responsbiided. 5. La garantta consiugiona «l cere yack Ours, garantas cnsiiiconeles. espcticus «cas serecho 11. LA RESTRICCION 0 SUSPENSION DE LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES 1 Le polestad elecuriva. 2. Las giranias consiucinales que na pueden suspentere ti rs ovr SE amparo'a log derechor ¥ la suspension o vesrcciin de lax garantias const. cone otros de’ as medidas de sexticton «suspen de ls araitias coma. loner.‘ naps sean earn, emerenia 3 ela en les IIL. LA RESTRICCION DE TAS GARANTIAS A LA LIBERTAD ECONOMICA BECRETADA EN 196, AUN VIGENTE PEL Decreto NO 674 de 8-142, 2, La rescci de bx libertad econdnica las resaciones jecucves de le economia 3 Cansecuencias fnidcas que (ential resableciiento de la ‘Sorat condi. IV. LA SUSPENSION DE GARANTIAS DE FEBRERO-MARZO DE 1989 1 Ambito de la suspensin. 2. La hsegnrifad Jurdien de ta suspension de garantas de Irorelommarse de 1988.3. EL toque de queda 9 su bina infrmaltad. 4. Oves irformale odes de le suspension de garan V. EL CONTROL DE LA SUSPENSION © RESTRICCION DE GARANTIAS ‘CONSTITUCIONALES 1. LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES 1. Derechos fundamemtoles » garanifas constitucionates De poco valdria que la Constiucién declare y consagre los derechos funda _mentales, si el propio texto constitucional no estableciera la garania de los mismos, 5 decir, la forma de asegurar y proteger los derechos de manera que su goce y disfru- te sea efeetivo. Hay, por tanto, tina diferencia entre “derechos” y “garantias", aun cuando es muy comin Hamar “garantias constitucionates” 2 los derechos mismos ¢s- tablecidos en la Constitucién, produciéndose una identidad entre ambos conceptos, fo cual incluso hace el Diccionario de la Lengua Espafiola. ‘Sin embargo, el derecho es una cosa y la garantia es otra, siendo ésta los princi ios y mecanismos previstos para hacer efectivos los primeros. Por ello, en caso de femergencia, de conmocién que pueda perturbar la paz de la Repiiblica o de graves Circunstancios que afecten Ia vida econdmica © social, por ejemplo, ef Presidente de Ia Repiblica puede restringie o suspender las “garantas constitucionales” (att, 190, ofd. 6 y 241), pero no esta facultado, en forma alguna, para restringir o suspender 10s derechos en si mismos.6 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 37/1989 Las garantias constitucionales, por tanto, constituyen los principios y mecanismos ‘que Is propia Constitucién establece para asegurar y proteger los derechos declarados en ta misma, y ellas basicamente son: el principio de la reserva legal en materia de egulacién y limitacién de los derechos; el principio de Ie nulidad de los actos que violen © menoscaben los derechos; el principio de Ia responsabilidad de los funciona Tios que los ejecuten, y Ia previsidn del control judicial de los actos y acciones w ‘omisiones que lesionen Tos derechos. A cllas se agregan las garantiag espectficas res- ecto de eada derecho fundamental, previstas en la Constitueién, La garantia constitucional a la reserva legal La primera de estas garantias constitucionales detivadas de fa consagracién constitucional de los derechos y libertades pablicas es la “reserva legal” que la. Constiti- «in establece a favor de los étganos que ejercen el Poder Legislative, para la regula idm, restriceién y limitacién de los derechos fundamentales. Por tanto, en nuestro sistema constitucional, cuando funcionan aormaimente Ios diversos Srgat do, es competencia exclusiva de las Cémaras Legislativas [a reslamentac ida de los derechos y libertades piiblicas, lo cual, ademas, esti establecido en forma expresa en los articulos 136, ord. 24 y 139 de Ia Constitucién. En cambio, a los drgae hos que ejereen ef Poder Ejecutivo, en esta materia de derechos y liberlades cons tucionales, Ie corresponde la sola potestad de reglamentar las eyes que dicten. lax Céimaras Legisiativas. Precisamente por ello, el rticulo 190, ordinal 10 de Ia Conse tituciém airibuye al Presidente en Consejo de Ministros Ia potestad de “reglament. ‘otal © parciaimente las leyes, sin alterar sw espititu, propésitoy razén". En este sentido, al consigrarse la “reserva legal” a favor delas Cémaras Legislativas en ma teria de derechos fundamentates, nuesteo pais sigue Ia tradicién que parte de la Dee laracién Francesa de 1789, y que han consagrado todas nuestras Constituciones desde 1811 En cl caso de ta Constitucién de 1961, ademés, la remisién constante que el ar- ticulado de la Constitucién destinado a consagrar los derechos y garantias.constti- cionales, hace a Ia “Ley", como fuente de regulacién o limitacién de los mismos, confirma esta reserva legal de las Cimaras Logislativas, In cual, en todo caso, tiene luna limitacién fundamental en su ejercicio: l principio de Ia irretroactividad de la Ley, salvo cuando ésta imponga menor pena, conforme a lo establecido en el articulo 44 del texto fundamental En todo caso, debe desiacarse que Ia garantia constitucional de fa reserva legal establecida exclusivamente a favor de las Cimaras Legislativas, para su regulacisn, fn algunos e230 es de tal importancia para el derecho fundamental respectivo, que puede decirse que éte no es efectivo si Ja regulacién legal no se produce. Ast, es claro que en varios supuestos, la Constitucién, al consagrar diversos derechos y libertades, supedita su ejercicio efectivo a lo que establezca la Ley. Esto sucede, por cjem= Blo, en el artienlo 92 relativo al derecho a Ia huelga en los servicios piblicos que tice, “se ejereerd en los casos” en que la Ley determine, En estos supvestos, el eee! cio de ta potestad legislativa no es s6lo una forma de ccalamentar o limitar el ejersicio del derecho, sino una forma de hacer que su ejercicio sea efectivo. Sin regulacin legislativa, en estos casos, los derechos consagrados constitucionalmente se quedan como un programa de accién para el Poder Legislative por fo que la no reglamenta- cidn legislativa, hace inefectivos el ejercicio de dichos derechos. Par ello, en estas c2308, el silencio det Poder Legislativo podria conducir al ejercicio de una accién de amparo por omisiin contra el Congreso, pues es dicha omisién la que vulneratia el derecho, De acuerdo a Ia Ley Orgénica de Amparo sobre Derechos ¥ Garanties Constitueiona- les de 1988, podria entonces exigirse del juez de ampara que abligue al Congreso aESTUDIOS 7 dlictar Ja regulacién legal, pues la omisién vuln hace inefectivo. ‘Ahora bien, esta reserva legal a favor del Poder Legislativo en materia de regu- facién de los derechos y libertades piblicas tiene tres excepciones en el sistema constitucional venezolano. En primer lager, el Presidente de ta Repiblica en Consejo de Ministros, puede “dictar medidas exiesordinarias en materia econémica o financiera cuando asf lo requiere ec interés pablico y haya sido autorizado para ello por ley especial (art. 190, ord. 8). En vietud de esta autorizacién constitucional y de ta habi- Titacidn legislativa por Ley especil, ef Presidente podria dictar Decretos con valor de Ley que pueden limitar y regular lis Tibertades pablicas, particularmente tas de cardeter econémicd. Esto ha sucedido en las tres oportunidades en las cuales el Con- fgreso ha sancionado una Ley habilitante de esa naturaleza: en 1961, en ¢l gobierno de R Betancourt; en 1974, en el gobierno de C. A. Pérez: y en 1984, en el Gobierno de J. Lusinchi. En segundo lugar, el Presidente de la Repiiblica cn Consejo de Ministros, esti Facultado para “deeretar en caso de wrgencia comprobada, durante el receso del Con~ ‘reso, la ereacién y dotacién de nuevos servicios pilblicos, o Ia modificacion o supre- sion de los existentes, previa autorizacién de la Comisién Delegada” (art. 190, ord. 11 Y art, 179, ord 5). En virtud de esta autorizacion constitucional y de la autorizacién Kegislativa de la Comisién Delegada el Presidente podria dictar Decrstos con valor de Ley que pueden limitar y regular las libertades prblicas, particularmente las de ca- récter econémico, al deelarar, por ejemplo, ciertas actividades como “servicios pé Dlicos” Pero en tercer lugar, Ia potestad exclusiva del Poder Legistativo de regular y limitar los derechos fundamentales pucde verse compartida por el Poder Bjecutivo cuando éte suspende o restringe las garantias constitucionales mediante Decreto (art. 190, ord. 6). En estos casos, 1a suspensidn o restriccién de la garantia constitu: cional implica una ampliacién de tas competencias reguladoras del Poder Ejecutivo, Ge maneta que puede regular y limitar el ejercicio del derecho constitucional, euya arantia ha sido suspendida o restringida, en Ambitos que en condiciones normales Correspondlerian exclusivamente a fos Grganos que cjercen el Poder Legislative, es decir, a las CAmaras Legislativas, mediante ley (art. 162). fa el derecho de tal manera que lo 3. La garantia constitucional a la legalidad (la garantia objeriva de ta Consticucién) Ademas de In reserva legal que como garantia constitucional esté establecida en ef Texto Fundamental, 1a consagracién constitucional de tos derechos y libertades implica otra garantia de los mismos, derivada de los principios de fa supremacia constitucional y de la legalidad. Se trata del principio de que “todo acto, del Pod Piblico que viole o menoscabe les derechos garantizados por la Consitucién es nulo' (art, 46), postulada que dx origen a To que en la teorfa constitucional se ha denomi- nado Ie “garantia” objetiva de Ia Constitucién y de los derechos que consagra. Este reconocimiento constitucional de la nulidad de los actos legisativos, de go bierno, administratives y judiciales que violen © menoscaben los derechos garantiza dos en la Constitucién, implica que los mismas son nulos, de nulidad absoluta, por To {que no pueden producit efectos. En estos casos, la constatacién judicial de la mutidad que se haga, por tanto, tiene efectos hacia el pasado (ex func), en el sentido de que los efectos de la anulacién se retrotraen al momento en que se dict el acto, tenién- dose éste, por tanto, como si nunca hubiese sido dictado, En esta nulidad absolute ineurren, por ejemplo, las leyes violatorias de los derechos consitucionales; los regla rmentos del Presidente que violen los derechos 0 usurpen competeneias egistativas8 REVISTA DE DERECHO PUBLICO No 37 /1989 para timitarlos; las leyes y reglamentos retroactivos; y los actos administratives vio latorios de derechos y libertades piiblicas. 4. La garantia constitucional a la responsabilidad Pero no s6lo esta la garantis objetiva de la nulidad de tos actos violatorios de los derechos fondamentales y sus garantias, como “garantia constitucional” efectiva de los derechos, sino que In Constitucién también establece como tal garantia constitu- ional, el principio de la responsabilidad de los {uncionarios.piblicos que ordenen © ejecuten actos de! Poder Publico que violen o menascaben los derechos garantizados Por la Constitucién. La Constitucién, en su articulo 46 establece, asf, que éstos in carten en responsabilidad penal, civil y administrativa, segiin los casos, "sin que les sirvan de excusa érdenes superiores manifiestamente contratias @ la Constitucién, ¥ @ las leyes", Se trata, aqui también, de a consagracién directamente en el texto primordial importancia fen los eases de “suspensién 0 restriccién de Iss’ garantias constitucionales” en. situa- cones de emergencia, por ejemplo. Esta suspensién o restriceiGn por supuesto, s6lo se refiere n las garantias constitucionales y no a los derechos en sf mismos. Estos, en realidad, no pueden ser “suspendidos”, y en cuanto a los casos de “restricién” por el Presidente de la Repiiblica ello equivale, en realidad, solamente a una suspension de Ja “garantia de la reserva legal” con la consiguiente ampliacion de los poderes reguladores y limitadores al Ejecutivo Nacional Il, LA RESTRICCION 0 SUSPENSION DE LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES 1. La potestad ejecutiva La vigencia ofectiva de los di ‘caso de emergencia por causa de con hos constitucionales puede verse afectada en (© interior 0 exterior o cuando existan fun-10 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 37 / 1989 ddados motivos de que uno u otro ocurran; en caso de conmocién que pueda pert bar la paz de la Repdblica; 0 en caso de graves circunstancias que afecten Ia econémica o social de la Repitbliea, supuestos en los cuales el Presidente de 1a Re- piiblica esté avtorizado (art, 190, ord. 6"), constitucionalmente (arts. 240 y 241) para restringir © suspender las garantias constitucionates, o algunas de ellas, én todo © parte del territorio nacional, Se traia, por tanto, de una facultad extraordinaris que sélo procede ser adoptada rcunstancias excepeionales, por el Presidente de fa Republica en la medida y por cl tiempo cstrictamente limitados las exigencias de Ia situacién. El Congreso por tanto, no podria, mediante una ley, suspender las garantias constitucionales ni Fes {tingitlas, y sélo puede limitarlas conforme a lo que expresamente indica 12 Constitu- cién, al declarar y regular cada derecho constitucionsl A pesar de sti excepcionalidad, sin embargo, la suspensién 0 restriceién de ga- Tantias constitueionales “no interrumpe el funcionamicnto ni afecta las prerrogativas de fos érganos del Poder Nacional” (art, 241), es decir, de las Cémaras Legislativas ¥ de los Tribunales de la Replica, atin evando si padfa afectar el funcionamiento de los érganos que ejercen el Poder Estadal o Municipal Pero esta potestad del Presidente de la Repsblica, que debe ejercer mediante Decreto diciado en Consejo de Ministros, no esta exenta de controles por parte de los, otros Seganos del Estado. Asi, el Decrelo que ordene Ia restriceién 0 suspensién de sgarantias constitucionales debe ser sometido a Ja consideracién de las Cémaras Legis: lativas eit sesidn conjunta 0 de Ia Comisién Delegada, en caso de receso de aqucllas, dentzo de los 10 dias siguientes a su publicacién (art. 242). En esta forma, a pesar de tratarse de una medida ejecutiva, los Grganos que ejercen el Poder Legislative intervie ‘nen en su consideracién y podrian decidir revocar el Decreto, al cesar las catisas que lo motivaron. Por elfo, la Constitucién exige que el Decreto’ exprese los motivos en ue se funda (art, 241), 2. Las garantias constivucionales que no pueden suspenderse ni restringirse Ahora bien, no todas las gorantias constitucionales pueden ser objeto de una me- sdida ejecutiva de restriccién 0 suspensiGn. La Constitueién excluye expresamente (art, 241) la posibilidad de que se restrinja o suspenda la garantia de la inviolabilidad dle Ja vida y @ no set condenado 2 la pena de muerte (art, 58); In garantia de la seguridad personal a no ser incomunicado ni sometida « tortura © a otros procedimientos que causan suftimiento fisico © moral (art. 60, ord. 3"), y la garantia a Ia libertad personal a no ser condenado 9 penas perpetwas 0 infamantes, oa penas Tes trietivas de fa libertad mayores de treinta afos (art, 60, ord. 7*). Salvo estas excep- jones, conforme a In Constitucién, el Presidente de la Repiblica podria suspender © restringir todas las otras garantias constitucionales o algunas de elas, en todo © parte del territorio nacional (art. 241). ‘Sin embargo, a esta lista de excepciones prevista en la Constitucién de garantfas constitucionales que no pueden ser afectadas por un Decreto de resiriecién o suspen. si6n, debon agregarse otros supuestos establecidos en el Pacto Internacional de Dere- cchos Civils y Politicos. que es Ley de ta Repiblica, y que son los siguientes: la suse bpensi6n no puede entrafar discriminaciones, ni puede afectar las gorantias a no ser ondenado a prisién por obligaciones contractuales, a la irretteactividad de ta Ley en ‘materia de condenas penales, al reconocimiento de la personalidad, a 1a libertad reli iosa y a mo ser sometida a esclavitud o servidumbre (art. 4). A dicha lista, ademés eben agresarse los otros supuestos previstos en la Convencién Americana de_ los Derechos Humanos que también es Ley de la Repiblica, y que soii fos siguientes: lasESTUDIOS rn sgarantias a In integridad personal, al principio de legalidad ¢ irretroactividad, a la proteccién de la familia, a los derechos del nifio, a la no privacién arbitraria de la hacionalidad y al ejercicio de los derechos politicos al sufragio y al acceso a las fun- Ef amparo a los derechos y la suspensién 0 resiriecién de tas ‘gavamtias constitucionates La consideracién del amparo, como un derecho fundamental consagrado en et articulo 49 de la Constitucién, es decir, como el derecho de todos a ser amparidos por los Tribunales en el gace y ejercicio de los derechos y garantias constitucionales, Trae como consecuencia no vslo que ese derecho de amparo, en si mismo y como tal derecho, no puede ser suspendido, sino que s6lo podria ser restringido en su ejer ‘iso, en th medida en que se trata, a [a vez, de una garantia constitueional respecte Ul elervicio y goce de otros derechos, cuyas garantias podrian encontrarse restringidas © suspendidas. ‘Ea ests forma, a la lista de fimitaciones que tiene ta potestad del Presidente de la Repiblica al restringit 0 suspender las garantias constitucionales, que conforme f2 la Constitucién, no pueden referirse a las telativas a los derechos a Ja vida (art, 58), a no ser sometido a tortura (art. 60, ord. 3°), a no ser condenado a mis de 30 aos (art. 60, ord. 7), debe agregarse, ademés de las ottas garantias no suspendibles festablecidas en Ia Convencién Americana y Pactos Internacionales de Derechos Hu- ‘manos, la garantia del derecho de amparo. Es decir, el Presidente de a Repablica rho podria suspender, en genético, las garantfas de ejercicio del derecho de amparo {art 49 de ta Constitucién), pues si ello pudiera suceder, no habria posibilidad de tjercer, por ejemplo, un recurso de amparo para proteger el derecho a ta vida (ha~ beat corpus) © para asegurar la seguridad personal para impedir las torturas; dere chos que, a a vez, en si mismos, nunca podsfan ser objeto de estas medidas extrar frdinarias de suspensién o restriceién de garantias. Es decir, como lo ha sefialndo ta Corte Interamericana de Derechos Humanos, el habeas corpus tiene por objeto lograr fa presentacign fisiea de vin detenido ante el Juez “para constatar el respeto a ta vida ¢ inlegridad de la persona, impedir st desaparieién, determinar el lugar de detencién, protegerlo contra Ta tortura y trates inhumanos, crueles y degradantes", razén por fa eual no puede la garantia de su cjercicio como amparo, suspenderse como tal, “pues sirve. para preservar fos derechos y garantias que constitucionalmente” no son sus pendible (Opinién Consuitiva, “El Habeas Corpus bajo suspensién de garantias", (0C-8-87, 29-8-86). Por tanto, no puede el Presidente de la Repablica, conforme al artieulo 241 de la Constitucién, y a pesar de que ello no se indique alli expresamente, suspender Ins Earantias constitucionales del ejercicio del derecho de smparo establecido en cl at- ticwlo 49 de la Constitucién, Pero es indudable que la suspensién o restriccidn de otras garantias constitucto- nales deeretadas por el Presidente de la Repablica, podria incidir en el ejercicio efectivo del derecho de amparo, y éste podria verse restringido, indirectamenté como garantia, en ciertas situaciones. Por ejemplo, si se suspende ia garantia del derecho al libre trinsito (art. 64) y con tal motive se establece un “togue de queda” que pro hhibe circular entre 6 pam. y 6 am, In cireulacién durante esas horas no podria garantizarse con una aecién de ampato, pero si podria garantizarse con una accién de amparo durante las otras horas del dia. La suspensién o restriceién de gnrantias cons: titucionales, por tanto, afecta indirectamente la garantia de ejercicio del derecho de amparo, en la medida en que éstc no puede utilizarse para proteser el goce 0 cjer~ cicio de la garantia suspendida o restringida, en ta medida de tal suspensién o res: triceiéa,REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 37/1989 En consecuencia, el articulo 6°, ordinal 7 de la Ley de Amparo sobre Derechos ¥ Garantias Constitucionales, que declara inadmisible la acciéa de amparo “en caso de suspensién conforme al articulo 241 de la Constitucién, salvo que el acto que se jpugne no tenga relacién con ta especificacién del Decreto de suspensién de los mismos”, amerita algunas precisiones. Primero, que no puede haber “suspensién de derechos" como to sugiere Is norma; segundo, que la suspensién de una garantie constitucional de un derecho slo implica la inadmisibilidad de la accién de amparo para proteger el ejercicio de exe derecho suspendido, sélo y Gnicamente en los aspectos del mismo que han sido suspendidos; tercero, que en todos los otros aspectos ‘extraiies al Decreto de suspensién concetnientes al derecho cuyas garantias se suspenden, 0 en relaci6n a otros derechos, Ia accién de ampato seria siempre admisible; y cuarto, que en los casos de "restricién” de garantias, aGn cuando nada diga la norma, ef amparo Al ejercicio del derecho restringido procede siempre que la limitaciin que se busca Protezer no haya sido establecida en el Decreto testrictivo, 4. Los efectos de las medidas de restriccién o suspensién de las garantias constiucionales Ya hemos sefialado que de acuerdo a Ja Constitueiéa, las garantias constitucionales, es decir, los mecanismes pata asegurar y proteger los derechos fundamentales, en general son los siguiemtes: Ja potestad reservada al Cengreso para regular y limi- farfos; la consideraciéa, como nulo, de todo acto que Ios viole o menoseabe; Ia responsabilidad de los funcionarios que fos ordenen o cjecuten; y la potestad atribuida a los Tribunates para hacer efectivos tales derechos ¥ garantias y declarar ta. nulidad dls fos actos nulos antes mencionadas. Ademés, estin las garantias especificas pre vistas en relacién a cada derecho constitucional y su ¢jercicio. Ahora bien, cuando Ia Constitucién atribuye al Presidente de la Repdblica lx Potestad de suspender o restringir las garantias constitucionales, estas medidas extra. ‘ordinarias s6lo se refieren, por supuesto, a tales garantias, pero no a los derechos en si mismos. La,medida, por otra parte, no puede adoptarse en general, es decit, no Puede haber una suspensidn ni restricci6n a tas garantias constitucionales, genérica- ‘mente dispuests, sino que siempre tiene que referirse a las garantias constitucionales que aseguran y protegen a determinados derechos, cuyas normas constitucionales Feguladoras deben identificarse en cada caso, con las excepciones que también hemos lado (inviolabilidad de la vida, prohibicién de Ia tortura y de penas restrictivas a Ia libertad personal mayores de 30 fos, por ejemplo) Siendo esto asi, el efecto de una suspensién de las garantias de_un derecho fundamental no es muy distinto al de fa restriccién de dichas garantias, Por ejemplo, la suspensién de Ja gatantia del derecho al libre trénsito que consagra el articulo 64 de la Constitucién, trae como consecuencia, mo que no se pueda transitar (pues el derecho fundamental en s{ mismo no se suspende) sino que el ejercicio de dicho de- echo queda sometido a las limitaciones y' restriceiones que el Ejecutivo Nacional pueda disponer, y no sélo a las que el Legislader ha dispuesto, como ejemplo, Tas sstablecidas en’ Ia Ley de Trinsito Terrestre, La suspension de la garantia, por tanto, bésicamente se traduce en una suspen sidn al principio de la reserva legal, lo que puede originar una “legislacién” ejecutiva de emergencia, que se superpone a la legislacida ordinaria la cual queda parci ‘mente suspendida en su aplicacién, durante la vigencia de la medida, en los té:minos de ésta, El efecto de Ia restriecién de garantias, en definitiva, es el mismo pues im plica también, ia posibitidad de establecer “limitaciones” legates ejecutivas’ al ejercicio del derecho fundamental, que se suporponen a Ia legislacién ordinaria, la cual se, suspende parcialmente durante Ta vigencia de las medidas, en los términos de TaESTUDIOS B La diferencia entre suspensién y restricctén de garantfas, por tanto, no esti fen sus efectos ¥ consecuencias juridicas bisicas, sino en Ia intensidad de Ia inter~ Veneién cjecutiva respecto de Ja regulacién de un derecho fundamental. Es, por tanto, més una diferencia de grado o inteasidad que de efectos En todo caso, estas limitaciones y restriccfones ejecutivas derivadss sea de una suspensi6n o restriceién de garantias, deben establecerse formaimente, pues si bien tanto la suspension como la Festriceién de garantias amplis las potestades reguladoras dl Ejecutive Nacional, estas potestades deben ejercerse conforme al marco legal det Estado de Derecho, que no se extingue ni con fa suspensién ni con la Festriccin ‘Asi, por ejemplo, si et Ejecutivo Nacional suspende la garantia del tibre ts sito, y dispone por cjemplo que no se puede circular libremente a determinadas horas fen todo ef territorio national o en ciertas ciudades (vulgarmente Hamado toque de queda), ello tendrla que establecerlo el Presidente de 1a Repablica en Consejo de Ministros, mediante actos ejecutives formales (Decretos), que en vittud de la sus: pensién de fa garantia de la reserva legal tienen rango de Tey, es decie, son Decretos- Leyes {regulan excepcionalmente materias que en circunstancias normales correspon dorian al Legislador), Regulado y limitado asf, por ejemplo, el ejercicio del derecho al libre trinsito, tas otras garantias constitucionales relativas al mismo quedan sélo parcialmente suspendidas, en cl sentido de que, por ejemplo, Jos actos que vulneren El derecho s6lo setian nulos si violan las nvevas ¥ excepcionales regulaciones ejecutivas, Es decir, si se dispuso el “toque de queda” que prohibe circular de 6 p.m. a 6 am, le detencién de una persona por circular en ese tapso de tiempo no puede ser ‘un acto nulo ni el funcionario que lo adopte incurre on responsabilidad, ni se puede obtener proteccién judicial para circular a fa hora. prohibida. Pero nada més. Al contrario, fuera de fas horas de toque de queda, Ta libertad de circular continéa plena, Tos actos que Ta impidan contrarios a la Ley erdinaria son nutos, tos funcionarios que tos adopten incurren en responsabilidad, y se podrfa obtener proteccién judicial, in- cciso por la via de amparo, para que ese derecho se respete. 5. La suspensién o restriccién de garantias, la emergencia y la legalidad en las eircunstancias excepcionales La Constitucién Venezolana establece que “el Presidente de Ia Repiblica podré dectarar el estado de emergencia en caso de conflicio interior o exterior, © cuando fexistan fundados motives de que uno u otto ocurran” (art. 240). Se deduce, de elo, €l principio de que el rézimen juridico-politico que tiene su fundamento en Ia Cons: titueién, rige a plenitud, por supuesto, en citcunstancias normates, pero que en cambio, tn eircunstancias exeepeionales, como puede ser una guerra internacional o wna guerra Civil, ese régimen de legalidad podria no ser el mismo. Por ello, en caso de conflicto interior o exterior, e incluso, cuando existan fundados motivos de que uno u otto focurran, cf Presidente de Ia Repiblica puede declarar el extalo de emergencia (art. 190, ord. 6”). Sin embargo, {a sola declaracién del “estado de emergencia” no cambia al gimen constitucional y legal que ha de regir el comportamiento de fos drganos que cjercen los Poderes Pablicos, sino que dicho régimen s6lo puede cambiarse si el Presidente de la Repiblica, ademds, restringe © suspende las garantias constituciona- Tes, con [os limites impuestos en cl articulo 241 de la Constitucisn. Es decir, el régimen det Estado de Derecho que rige en situaciones normales sblo puede verse afectado en situaciones excepcionales, dentro dle! marco de las pre- Visiones que la propia Constitucidn establece, cuando el Presidente de ta Repiblica fen Consejo de Ministros, decide restringir © suspender las garantiss constitucionales, ¥ ello puede ocutrir en tres circunstancias: en primer lugar, en caso de emergencia, decir, cuando se declara el “estado de emergencia” por situaciones de guerra; en“4 REVISTA DE DERECHO PUBLICO Ne 37 / 1989 segundo lugar, en caso de conmocién que puede perturber Ia paz de ta Reptilia; y en tercer lugar, en caso de graves circunstancias que afecten la vida econémica o social de la Naciéa (art. 241) En estos casos, sin embargo, la restriccién © suspensién de garantias constitu: sionales, no implica que se “suspenda” el Estado de Derecho, sino slo que sus pilares ormativos bésicos pueden verse trastocados temporalmente, en la medida de lo necesario y exclusivamente en relacién a las materlas relativas a tas garantias constitu. cionales que se restringe © suspenden, conforme a las nuevas regulaciones que se dicten ejecutivamente, Tal restricién 0 suspensién de garantias, por tanto, da origen a un nuevo ‘marco de legalidad, la de Ia emerzencia que debe establecerse formalmente (por De- fereto) pero nunca a la ausencia de legalidad o 9 In arbitrariedad. En otras palabras, la decision que conforme al artfeulo 240 y siguientes de la Constitucién, puede adoptar el Presidente de In Repiblica de declarar el estado de femergencia y suspender 0 restringir las garantias constitucionales, sin duda, puede dar origen a un marco de legalidad distinta al que rige en situaciones ordinarins, 1o cual podria afectar las relaciones y situaciones jutidicas existentes, Ya hemos sefialado ‘c6mo con dichas decisiones se amplian tas poiestades “legislativas” del Presidente de Ja Repiiblica, el cual podria regular materias que en situaciones normales serian de Ia reserva. legal. Ahora bien, esas decisiones son equivalentes a Jo que en el constitucionalismo europeo continental dio origen a la denominada “teorfa de las circunstancias excep cionates”, surgida con motivo de los conflictos bélicos que afectaron las bases jl ridicas de los Estados eurogeos. La diferencia entre nuestras previsiones constitucio- rales y el sistema europeo de hace mis de medio siglo, es que en Europa esas “cite ccunstaneias excepcionales” no tenian una consagracién expresa en las Consttueiones, que Tas enmarcara juridicamente; en cambio, en Venezuela, la suspensién 0 restric. ci6n de garantias tiene un marco constitucional expreso que la preve y regula. Ahora bien, las decisiones de los érganos que ejercen los Poderes Pablicos y que se dictan en estas circunstancias excepcionales, cuando afeetan actos, relaciones © ssituaciones jurfdieas preexistentes (derechos adguirides, por’ ejemplo), con fre- ‘cuencia han sido denominadas como “hecho del Priacipe”. Con esta expresién, en 1 derecho administrativo, una vez adoptadas determinadas medidas 0 dec'siones, por los érganos del Estado con base en supremos inteteses nacionales se busca justificar tanto la posibilidad de la Administracién de ordenar la rescisién unilateral de ua contrato celebrado con un particular, indemizando, por supuesto, al. cocentratante; como Ia posibiidad det particular cocontratante de la Adminisiracién de someter a revisién sus obligaciones en caso de citcunstancias imprevistas producto de dichas decisiones, requiriendo una indemnizacién o solicitando la modifieacién del contrato ppara adaptarlo las nuevas situaciones, ‘También se ha dado por denominar “hecho del Principe” ta decisién adoptada en circunstancias excepeionales por los érganos del Estado, que conllevan la revo: cacién © deseonocimiento de actos administrativos ereadores de derechos a favor de sus destinatarios (y que por ello serfan irrevocables), en cuyo caso, étos tendrfan derecho x ser indemnizados por los daftos que la decisién les cause. Una decisién de esta naturaleza, ademés, por tener efectos retronctivos, s6lo podria adoplarse previa restriceiSn 0 suspensin de Ia garantia constitucional a la itretroactividad de th Ley, consugrada en el articulo 44 de la Constitucién. Ello fue lo que debié ocu- rir, por ejemplo, con el Decreto N° 76 de desconocimiento de las obligaciones del Banico Central derivadas del régimen cambiario, pero no sucedié asi. Al dictarlo, el Presidente en Consejo de Ministros se aparté de la legalidad normal y ni siquiera se ‘adapt6 al régimen constitucional de tas circunstancias excepcionales, quedando dicho acto viciado de inconstitucionalided,ESTUDIOS 15 Por todo ello, si bien la expresién “hecho del Principe” se refiere a las decisiones que, por razones de supremo interés nacional, pueden ser adoptadas por el Pre- Eidente de [a Repdblica en determinadas circunstancias, elles siempre deben adoptarse, Uentro det marco de las regulaciones conslitucionales (estado de emergencia © sus- pensién de garantias constitucionales), y siempre mediando indemnizacin, en caso fe que con las mismas se lesionen o extingan derechos adquiridos. Lo que no tiene Sentido es gue al amparo de pretendidos “hechos del Principe” se cometan arbi- tratiedades. III, LA RESTRICCION DE LAS GARANTIAS A LA LIBERTAD ECONOMICA EN 1961, AUN VIGENTE 1, El Decreto N? 674 de 8-1-62 La Constitucién del 23 de enero de 1961 dedica el Capitulo V del Titulo 1V a los Derechos Econémicos, y en él, en particular, el articulo 96 establece que “To os pueden dediearse Tibrements a in setividad Iuerativa de. suv preferencia, sin, mis Timitaeiones que las previstas en esik Constitucién y las que establezean las Leyes por razones de seguridad, de sanidad y otras de interés sociat”. Se consagrd, as 1a libertad econémica, Con anterioridad a la entrada en vigencia del texto consttucional, y dese 1939. se habfan dictado muchas regulaciones econémicas por via de restrieién a Ia Tiber- tad econémica, mediante Decretos-Leyes, asi como por via legislative ordinaria, Por tlio en cuanto al ordenamiento juridico anterior, el texto constitucional aseguré su ‘continuidad, en la Disposicién Transitoria 23, en ta siguiente forma. +23. Mientras no sea madificado 0 derogado por tos érganos competentes del Poder Piiblico, 0 no quede derogado expresa 0 implicitamente por In Constitt ‘cin, se mantiene en Vigencia el ordenamiento juridico existente” En todo caso, el nuevo texto constitucional hacfa presumir que se_restablectia completamente la garantia econémica, [a cual habia sido restringida muchas veces Gesde 1939. Las exigencias politicas de regulacidn de la economia por Ia crisis de inicios de los sesenta provecaron, por ello, que en el mismo dia de la promulgacién de la Constitucién se dietase un decreto de restriccién de la garantia cconémict. En efecto, el Decreto N° 455 de! 23-1-61, considerando que por el Decreto Nr 403 el 28-11-60 se habjan suspendido y rostringido varies garantias constitucionales y tenire cllas, la-garantia econémica, y considerando que Ta nueva Constiucién “dejaria Sin efecto el Decreto citado”, se suspendieron varias garantias individuales y respecte de Ta garantia cconémica, esiablecis lo siguiente: Articulo 2. Se restringen en todo el territorio nacional las garantias constitu. Cionales previstas en los articulos 92 y 96 en Ia medida en que lo determine el Presidente de-la Repiibliea, en Consejo de Ministros ‘Asi, desde el momento mismo de la promulgacién de Ia Constituci6n de 1961 se restringié la garantia econdmiea, amplidndose las potestades legislativas del Eject tivo para limitarla mediante Decreto-Leyes. Este Decreto de 22-1-61 fue modificado por el Decreto Nr 674 del 81-62 y dcrogado parcialmente por el Acuerdo del Congreso de 6-4-62, sin que se hubiera modifieada la restricidn a Ta libertad econémica, la cual continda vigente en fa ac twalidad,16 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 37 /1989 En efecto, el Decreto N’ 674 de 8-1-62 al restablecer diversas garantias constitucionales que habian sido restringidas, sefials expresamente lo siguiente: Articulo 4. Se mantiene en todo et tertitorio nacional, la restrieei6n dle la ga rantia establecida en el articulo 96 de la Constitucién, en la medida determi prada por el Presidente de la Republica en Consejo de’ Minisros. Posteriormente, ef Congreso, con fecha 6:4-62. en uso de la faculiad que le et fiere ef articulo 243 de la Constitucién, y considerando que habjan eesado las causes ‘ue motivaron los Decretos Nos. 455 y 674 del 23 de enero de 1961 y 8 ue enero de 1962. pero que “alin subsisten on el pais graves citcunstancias econémicas que afee- ton la vida de ta Naci6n y hacen imposible la plena vigencia de la libertad establecida en el articulo 96 de la Constitueién", decidid lo siguiente “Axticulo nico Se revocan los Decretos N° 455 del 23 de enero de 1961 y Ne 674 del 8 de encro de 1962, con excepeién de Ia disposicién contenida en el articulo 4° de este sitimo, relativa a ta garantia establecida en et articulo 96 de Ia. Constitucién’ Qued6 en esta forma, restringida la libertad econémica, situacién que contintia on Ia actualidad, Con postetioridad a esa fecha, se dictaron varios Deeretos de suspensién de garantias constitucionales que abarearon varias libertades individuales. Entre ellos esta cl _Decreto N° 746 del 4:5.62. el cual fue posteriormente derozado al restablecerse las garantias por el Decreio Ne $13 de 31-7-62. En este timo Decreta, sin embargo, € aclard Ia vigeneia de la restriceién a la garantia econémica, en la siguiente forma “Art, 2. Se mantiene en vigencia Ia disposicién contenida en el articulo 4 del Decreto Ne 674 de & de enero de 1962, ratificads por cl Acuetdo del Congreso de la Republica de Venezuela de fecha 6 de abril de 1962, relativa a la garantia esiablecida en ef articulo 96 de ta Constitucisn, sobre I libertad econémiea™. Posteriormente, por Decreto N? 870 de 7-10-62 se suspeniieron de nucvo varias garantias individuates, pero el mismo fue madifieado por ef Decreto Ne 927 del 18. 12-62 y derogado por el Decreto N? 963 del 3-1-63. En todo easo, con base en la restriceién de la libertad econdmica. durante Ia vigencia de 1a Constitucién de 1961 y el réeimen democritico, In regulacién cle Ia libertad econémien a través de Decteto-Leyes ha tenido su maximo desarrollo, Entre otros efectos, ella ha traido como conseeuencia ta incertidumbre derivada de Ia ausencia, en muchas reas, de leyes reguladoras de Ia economia, que se han normado por Decreto-Leyes, que’ pueden ser modifieados por simple devisién ejecu tiva, como hha sucedido en muchos casos. Esta falta dle seguridad juridiea, que s6lo tuna ley formal puede producit —pues si bien ésas pucden ser reformadas, el proce simicnto para ello es ms complejo y sometido al debate piblico—, ex la quc, entre bifos aspectos ha provocado el reclamo recurrente y permanente y Ia promesa electoral «iol restablecimiento pleno de las garantias econémicas, lo cual atin no se ha pro= lucid, 2. La restriceién de In libertad econémien y las regulaciones ejecutivas de la economia De acuerdo x los Decretos N’ 455 de 23-1-61, ratifieado luego por Decreto N° 674 de 8-1-62, y por el Acuerddo det Congreso de 6-4-62, como se ha dicho, la libertadESTUDIOS 7 econdmica se encuentra restringida en-nuestro pafs, lo que implica ta posibilidad de Su limitacién y reeulacién, mediante Decreto-Leyes. Sin embargo, a parti de la vigen~ tin de esos Decretos, puede decirse que en materia de restricci6n de Ja libertad eco- némice, en nuestro pals se varié la tradicién jurfdica anterior. Hasta esa fecha, desde 1939, cada ver que los Presidentes de Ja Republica necesitaron regular por razones de emergencia materias econémicas que eran de la reserva legal, procedieron, en cada caso, a dictar un Decreto de restriccién de la libertad econdmica en cuyo texto, a rengién seguido, regulaban en concreto el campo econdmico que necesitaban normar. Basta releer los Decretos de restriccién de la libertad econémica de las décadas de los 40 y 50 para darse cuenta de clo. [A partic de 1961, en cambio, se procedis in genere a restringir Ia tibertad econé: ‘mica, come lo dice el articulo 4 del Decreto N° 674, wn la medida determinada por el Presidente de In Repiiblica en Consejo de Ministros” En esta forma, de manera evidentemente extralimitada, mei lo que es més grave, mediante el Acuerdo del Congreso que lo ratificd, se le dio a los Presidentes de la Repiblica en Consejo de Ministros, pro. futuro “carta blanca” pars dictar regulaciones que inciden en la reserva legal en materia econdmica Lo que debi6 ocurrir, en cambio, conforme al texto constitucional, es 1o que haba sucedido con anterioridad: el Presidente de a Repiblica, cada vez que ello hubiera sido necesario, conforme a Ia Constitucién de 1961 (art. 241) hublera podide haber restringido Ia libertad econdmica y regulado Ia materia espectfiea, pero con Ta diferencia de que, en cada caso, hubiera debido someter el Decreto respective (y Ta regulacién normativa que contuviera) a la consideracién de las Cimaras Legislativas (art, 242), Tas cuales podian revocarlos (art. 243), El camino escogide en 1961 y 1962, en cambio, fue ef otro: el restringie Ia liber tad econémica (art. 96) en general, “er la medida determinada por el Presidente de Ia Repibliea en Consejo de Ministras”. En uso de esa atribucién, todos los Presiden- tes del periodo demoerdtico han dictado normas reguladoras de Ins actividades econd- micas, que de no haberse encontrado restringida en general Ia libertad econsmica hhubieran correspondido al Legislador ordinario, Se ha planteado ahora, 28 afios después, Ia posibitidad de restablecer Ja libertad econdmica en forma plena, para lo cual en los términos del artfeulo 243 de ta Cons- titueién, seria necesario, oun Decreto del Ejecutivo Nacional, 0 un Acuerdo de las Céimaras cn sesién conjunta al considerar que cesaron las causas que motivaron et Decreto N° 455 de 23-1-61 ratificado por Decreto NY 674 de 8-1-62. Es evidente que una tal restitucién de Ia libertad econémica significarfa una fer rnomenal pérdida de eapacidad decisoria y reguladora del Bjecutivo Nacional en mate- teria econdmiea, y la restitucién de los poderes del Congreso de controlar tos actos del Ejecutive dietados en caso de emergencia econdmica, hasta ahora cereenados, con anuencia de las propias CAmaras Legislativas. ante ese Decrcto y 3. Consecwencias juridicas que tendria el restablecimiento de la garantia econsmiica Uno de los aspectos més importantes a ser considerados para Ia toma de una decisién ejecutiva de restablecer plenamente la libertad econémica, aparte de Ia pé ddida de capacidad de decisién por parte del Presidente de la Reptblica y sus Minis- ‘os, es el de la consecuencia de un tal restablecimiento. ;Producitia ello la pérdida de vigencia de la multitud de Decreto-Leyes dictados por los Presidentes Betancourt,18 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 27/1949 Leoni, Caldera, Pérez, Herrera y Lusinchi on casi 30 ails; 0 dichos Decreto-Leyes continuarian vigentes? En caso de producirse la restitucién plena de Ia libertad econémica, en nuestro criterio, toda ta normativa dictada en les Decretos emanados con fandamento en el Decreto de restriecién, continuaria vigente, salvo que fuera derogada expresamente. Es decir, estimamos que el restablecimiento de la libertad cconémica, dada la modatidad de Ia regulacién ejecutiva por Ia cual se opt6 en 1962, no significaria en Venezuela la derogacidn tacita de todos los Decreto-Leyes dictadas con base en Ia res- Iriceién de la libertad econdmica. Y si bien hemos plantendo Ia necesidad de que antes del pleno restublecimiento de ta libertad econémiea se dicten’ algunas leyes, particu- Tarmente en el campo cambiatio e industrial, ello lo hemos sefalado més como una necesidad prictica que como una condicién juridica En efecto, conforme a la modalidad adoptada en 1962 para ta restriccidn de ta ad econdmica y su regulacién por Decreto-Leyes, debe tenerse en cuenta que los actos dictados con base en esa restriecign de la libertad cconémies no son actoy de efectos particulares cuya vigencia. en principio, quedaria sutométicamente terminada al restablecerse plenamente Ia libertad restringida, como to enseia la doctrina constitucional relativa a las situaciones de emergencia. En esos casos, normalmente dichos actos, por ser incompatibles con la libertad restringida, al ésta restablecerse quedarfan automiticamente derogados, En el caso de la modalidad de restricei6n a la libertad cconémica, y de Ta regu: lacién ejecutiva que se adopt6 en Venezuela, al contratio, se trata de acios de efectos generates reguladores de la economia y que por su misma naturaleza normativa hubic- an podido dictarse por el Legislator ordinario, de no existr la restriecién, Es decir, se trata de cuerpos normativos compatibles con Ja plena vigencia de dicha libertad, ¥ que slo Ia limitan conforme lo prevé la Constitucidn, Al dictarse por el Ejecutiva con base en la restriccién, entraron a formar parte del ordenamienta juridico de Ia eco- noma, y en nuestro criterio, su vigencia sélo terminara cuando el Législador ordinario. regule'las materias correspondientes. De sostenerse fa tesis contraria, se produciria un colapso inaceptable en el régimen de la economia, y ello conduciria, materialmente 2 In imposibilidad juridica de restablecer plenamente Ia garantia de la libertad econé. ‘mica, 10 cual seria absurdo, Y In interpretacidn de las leyes y de las propias disposiciones constitucionales, jamais puede conduc. al absurdo, Por tanto, en nuestro criterio, Ia derogatoria del Decreio N# 674 de 8-1-62 no conltevaria la derogaci6n automatica de todos los Decretas normatives dictados pos teriormente (1962-1988), con fundamento en el mismo, pues los mismos, se insste, fentraron a formar parte del ordenamiento juridico (normas de rango legal) En realidad, en nuestro criterio, la derogacién del Decreto de restriceién de ta libertad econémica N° 674 de 8-1-63, lo Gnico que conllevaria es a que el Presidente de la Repablica no podria, en lo adelante, dictar normas de rango y valor de Ley en ‘materia econémica, en la forma como se ha hecho desde 1962 hasta el presente, sin que cada uno de los Decretos respectivos se someta a la consideracién de las Cimaras Legisiativas Por ello, en todo cas0, por supuesto, la revocacién del Decreto N* 674 de 8-1-62 ‘no impedirfa'en términos absolutos que el Presidente de la Repiblica dicte en el futu= +0 regulaciones en materia econémica que correspondan a la reserva legal; 10° Gnico aque se exigirfa es que en cada caso, para ello, tendria que restringir la libertad econ6- mica por Decreto (art. 190, ord. 6 y art. 241 de In Constiucién) y regular en st texto, en cada caso, la materia especitica, teniendo que someter, también en cada caso, el Decreto respectivo al conceimiento de las Cémaras Legislatvas (art. 242). Por tan- to, para restablecer Ia libertad econémica, en nuestro criteria, no es necesario en el momento actual, que se dicte Ley alguna por el Congreso, como condicién juridica previaESTUDIOS 19 SSin embargo, del anélisis de los Decretos reguladores de materias econémicas ictados entre 1962 y 1988 con base en la restriccién genérica de las libertades econé- micas, debe tenerse en cuenta que ellos han incidido, bisicamente, en materias tales como el régimen de Ia industria, de los procesos cambiarios, y de Ia regulacién de precios. Por ello, y para permitir al Ejecutivo Nacional tomar medidas futuras en esos feampos sin restringir la libertad econdmica, algunas de eardeter coyuntural, es que en bits oportunidad hemos reeomendado, como un paso necesario de orden prctico, que junto con el restablecimiento de la libertad econémica se dicte, entre otras, una Ley Generat de Industrias, y se reforme la Ley de Banco Central de Venezuela y In Ley de Proteceién al Consumidor. Pero ello, independientemente de que se restablezea fa Tibertad econdmica y sin constituir un paso previo para ello, sino s6le un complemento Incluso hemos dicho que “es imposible” restablecer Ia plena libertad econémie: sin que se dicte una importante legislacién reguladora del comercio y de la industria, que lene el vacfo legislativo que han cubierto los Deereto-Leyes, pues si se produce tal restablecimiento sin que se dicten dichas Leyes, en un plazo més corto que Trg seguramente, y por la situaeidn de crisis coonémica, habrfa que proceder de nuevo a dictar la restriceiGn a dicha libertad para regular por via de Decreto-Ley determina ddas materins IV. LA SUSPENSION DE GARANTIAS DE FEBRERO-MARZO DE 1989 1. Ambito de la suspensién EI Presidente de la Repiiblica, mediante Deereto Nv 49 de 28-2-89, en virtud de las graves alteraciones del orden pablico producidas a partir del dia anterior, decret6, pura y simplemente, la suspensi6n “en todo cl territorio nacional de las garantias esta biecida en los ordinales 1, 2, 6 y 10 del articulo 60 y en los asticules 62, 64, 66, 71 y 13 de ta Constiucién” (art, 19) Lo primero que debemos proguntarnos, ante esta norma, es cqué signified juti= dicamente, es decir, eval fue el smbito de’ dicho Decteto en relacién a la lista de ‘garantias suspendidas? En primer lugar, el Decreto determiné la suspensién de fa garantia a le libertad personal establecida en el ordinal 1° del artfeuto 60, y que implica el derecho a no ser detenido por Ix autoridad, sino en determinadas formas (ser sorprendide in fra- ‘gant, por ejemplo, y mediante orden eserita) y por determinado tiempo (8 dias maxie ‘mos y por més de 48 horas, por acto motivado). Por tanto, ta suspensin de tal garan s6lo implicaba que las autoridades de policia podian efectuar detenciones sin form: Tidad alguna, excepto la obligatoria identificacién del funcionario (art. 48 Constit cién) y por Tapsos mayores a los establecidos legalmente. Frente a ese tipo de deten- clones, no podia, por ejemplo, ejercerse un recurso de amparo a ta libertad personal, pero indudablemente que.si podia ejercerse respecte a la seguridad personal (habeas corpus para impedir torturas, por ejemplo) En segundo lugar, el Decreto de suspensién de garantfas afect6 la garantia del ordinal 2° del articulo 60 de la Constitucién, que establece ef derecho a no ser dete nido sino por infracciones definidas por Ia Ley como delito 9 falta, Por tanto, Ia suse pension de tal garantia implicé que las autoridades de policia podian efectuar deten- clones aun cuando la condueta que Ix motivara no estuviera ealifieada como delito 6 falta por una Ley preexistente, es decir, sin motivo lege La tercera garantia que se suspendi6 fue la establecida en el ordinal 6° vel articulo 60, que establece el derecho de toda persona a no continuar en detencién, una ver que hubiese orden de excarcelacién 0 se hubiese cumplido ta pena o se hubiese20 REVISTA DE DERECHO PUBLICO NP 37/1989 fordenado libertad bajo fianza. La suspensién implicé que la autoridad administrativa, fen 50s casos, podia retener como detenidos a los que hubiesen sido excarcelades 0 Tiberados. La euarta de las garantias suspendidas el 28 de febrero, fue ta establecida en ef ordinal 10 del articulo 60 de 1a Constitucién, que establece Ia finalidad que deben tener Jas medidas de interés social relativas a sujetos en estado de peligrosidad, y Ia garantia de que se adopten en las condiciones y formalidades establecidas en la Ley. Estas medidas, en realidad, sélo estin establecidas en Ia Ley de Vagos y Maleantes, la cual en si misma ha sido cuestionada por inconstitucional, y la suspensién de la garantia realmente Jo que buscabs era Ia aplicacién de las medidas de confinamiento © internamiento, sin limitaciones En todo caso, y en res és tenia mayor sentido ni efecto, por la suspensién decretada en forma genérica de las garantfas a la libertad personal establecidas en los ordinales 1 y 2 dol mismo articulo 60. La quinta garantia constitucional suspendida, fue la establecida en el articulo 62 referida a la inviolabilidad del hogar doméstico, y que establece al derecho a que é! s6lo puede ser allanado para impedir la perpetracién de un delito 0 por orden de tun tribunal, para cuimplir sus decisiones. En este caso, la suspensién implied que la autoridad administrativa podia efectuar allanamicntas sin requisites formales ni con Jas motivaciones restrictivas establecidas en Ia norma, La sexta garantia constitucional objeto de la suspensién fue Tn relativa al fibre Irinsito y libre establecimiento, que consagra la Constitucién sin-més_limitaciones que las establecidas por Ia Ley (art. 64). Io que implied que I autoridad administra tiva podta establecer, por Decreto, limitaciones a transitar Hbremente por el territorio nacional, al cambio de domicilio © residencia, a salir o entrar al pais, traer bienes sacarlos de él. La suspensién, en realidad, afectaba aqui la reserva legal que amplia: ba los potestades reguladoras del Ejecutivo Nacional La séptima garantia constitucional suspendida fue Ia relativa al derecho de ex- presién del pensamiento, sin consura previa (art, 66). Esta suspensién, en reatidad odia implicar el establecimiento de censura previa a los medios de comunicacion, pero no implic6 que el derecho, en si mismo, estuviera suspendido La octava gerantia constitucional suspendida fue la referida al derecho de reu- niién (art. 71), en el sentido de que todos pueden reunirse piiblica © privadamente, sin permiso previo, con fines licitos y sin armas. La suspensién de Ia garantia, en este aso, en realidad, implicaba ta posibilidad que tenia la antoridad ejecutiva para exisir, mediante derecho, permiso previo para toda clase de reunién, pero no Ia “extinelén”™ del derecho de reunién en si mismo, particularmente privado. Por altimo, la novena de las garantias suspendidas fue la ralativa al derecho de manifestar pacificamente y sin armas, sin otros requisitos que los establecidos en la ley (art. 115), en cuyo caso, tal suspensién implicaba que mediante Decreto podian establecerse olros requisites distintos a los establecidos en la Ley para manifestar. La suspension de la _garantia, en realidad, no implicaba per se una prohibicién a las ‘manifestaciones, sito una suspensién de la garantia de Ia reserva legal, ampliando las potestades reguiadoras del Ejecutivo Nacional Mediante Decreto N° 98 de 22-3-89, cl Presidente de la Repablica restituy6 las sgarantfas que habian sido suspendidas por el Deereto Nv 49 de 28-2-89, derogindolo, ¥ revocando, adomds, el Decreto N° 67 de 83-89 que habta restablecido s6lo ta garantia a la libre expresién del pensamiento y Ia relative a las medidas de interés Social para vagos y maleantes, siendo el restablecimiento en este Gltimo caso, total y completamente inccue, ya que permanecta suspendida la garantia a la libertad personal. En todo caso, durante 25 dias (28-2-89 a 22-3-89) los ciudadanos vivimos en un régimen’ de suspensién de determinadas garantias constitucionales, caracterizado por tuna absurda informalidad ¢ inseguridad juridica, que afecté el Estado de Derecho,ESTUDIOS 2 pues nada se regulé formelmente, Vivimos, pot tanto, una absurda y abusiva situacién ica de “suspensién del Estado de Derecho", lo cual configuré un cuadro institu: ional completamente contrario a la Consttueién, 2. La inseguridad juridica de t febrero-marzo de 1989 susponsién de garantias de La suspensién de las garantfas constitucionales relativas a detesminados derechos, como hemos visto, implica Ia suspensién de la reserva legal y la ampliacion de las potestades “legislativas” © reguladoras de tos derechos suspendidos, del Presidente de fe Republica, Por tanto, Je suspensién do gorantias decretada el '28-2-89, exigfa de Jas autoridades ejecutivas (el Presidente y sus érganos inmediatos, tos Ministros) la emisién de una serie de Decrctos y Resoluciones, que establecieran el régimen de fjercieio de los derechos (que no estaban ni podian ser suspendidos en st mismos) ccuyas garantias habfan sido suspendidas. ‘Si embargo, si se anslizan las 17 Gaceras Offciales publicadas entre el 28-2-89 (ia NP 34168 en la cual se publicé el Decroto N° 49 de suspensidn de garantias) y 1 22-3-89 (Ia N¢ 34184 en la cual se publicé el Decreto N’ 98 de restitucién de ga tantis) no aparece publicado ni un solo Decreto 0 Resolucién (Iéase bien, ni uno Solo} en el etal se hubiese establecido alguna regulacién, limitacién o régimen refativo al ejercicio de los derechos cuyas garantias fueron suspendidas ‘Nada se estableci6 o regulé formalmente, con un asombroso desprecio y rechazo al orden juridico, El derecho si, perdié toda su valor en nuestra sociedad, y ef gobierno actud como si se hubiera “suspendido” el propio Estado de Derecho. En esta forma, durante los 23 dias de la suspensiGn de garantias, los venezolanos estuvimos gobernados por Ia informalidad y la inseguridad juridiea, como si no hubiera g0- biemo, lo que implicé que estuvimos “gobernados” por simples “declaraciones” dadas por toda suerte de funcionarios, sin concierto, y a veces contradictorias, y de. Ins fates Ta ciudadania se enteré porque benévolamente —por obsa de los periodistas— faparecian en Ia prensa, cada cual con Ja versién impresa por el comunicador social de turno que las “recogia”, Para cualquier analista del derecho constitucional tanto ‘Ge la emergencia como de In normalidad institucional, esta informalidad como forma fe gohernar, evidencié wna quicbra injustificable del Estado de derecho en et pats ‘He aquf los hechos. La suspensién de las garantias constitucionales, como se dijo, entre otras, ineidiS sobre diversas garantias a la libertad y seguridad personales Gr 60, ond. 1, 2, 6 y_ 10) establecidas contra las detenciones arbitrarias y a la inviolabilidad del hogar doméstico (art. 62) ‘AI baberse decretado st suspensién, y no regularse ejecutivamente nada al respecto, ello Jo que abrié fue el campo ilimitado a la arbitrariedad de tos funcionarios Nada se decret6, nada se regulé, nada se dijo, y los funcionarios hicieron to que les io fa gana, aun en casos innecesarios, donde ni siquiera el elemental principio de la proporcionalidad fue respeiado. ‘Ta suspensién de garantias también incidié: sobre la prohibieién de censura previa a fa Wbertad de expresién del pensamiento (art. 66), y ello en efecto sucedis, pero ppor los canales informales de la’ Oficina Central de Informacién que el ciudadano ‘comiin no conacid, pues nada se deeret6 ni se resolvi6 formalmente, con la consi- jente inseguridad, ineluso pata los medios de comunicacién sobre to que podtan ‘6 no podian informar, y las consiguientcs “sanciones” que podian ser impuestas. 3. El toque de queda y su insdlita informatidad Pero la suspensién de garantias, incidié también en cl cjercicio de Ia libertad de trinsito (art, 64) en el sentido de que Ia autoricad podta imponer otras limitaciones al22 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 37 / 1989 elercicio de dicho derecho fuera de lus previstas en In Ley. En este caso, y “excep: cionalmente”, el gobierno actu6 con algo menos de inseguridad juridica, como suce- {6 en los casos antes indicados, pero con un alto grado de informalidad, condena- ble desde todo punto de vista En efecto “alguien” —no se sabe quién— decreté el “toque de queda”, expresin que més de la mitad de Ia poblacién que transita no congcia, y de ello se enters fn ciudadania por ef anuncio televisive que hizo el Ministro de Ia Defensa el 28-2-89, ecogido luego en ta prensa del dia siguiente. ‘La expresion “toque de queda” se refiere, en perfecto castellano, al aviso dado por el tanido de campanas o de otros instrumentos, mediante el eual se anuncia. In hhora de la noche, para que todes se recojan, La “queda”, asi, de acuerdo al Dice nario de ta Lengua Espaiiola es la “hora de Ja noche, sefalada cn algunos pucblos, especialmente las plazas cerradas, para que todos se récojan, 10 cual se avise con Ia campana”; utiizéndose asimisma la palabra “queda” para idenificar Ia “eampana destinada a este fin” e, incluso, “el toque que se da con ella” Pero en derecho constitucional, esta expresin pueblerina de las. viejas villas castellanas con plazas cerradas, se configura, no como un aviso de que llegd la hora de recogerse y descansar, sino como la imposicién de una obligacién de recogerse. y ‘no salir. EI “toque de queda” es asi, In expresién castellana de la imposicion por la autoridad piblica, en situaciones de’ emergencia, de una limitacién a la libertad de transitar que afecta a todos los ciudadanos. Como fimitacién a un derecho constitucional, por supuesto, sélo puede imponerse Por Ley 0 en situaciones de suspensién o restriceién de la garantia al libre transito, mediante Decreto-Ley. Nada de esio acurrié el 28 de febrero de 1989. EI “toque de queda” impuesto a partir de ese dia, entre 6 pam, y 6 am, se snunci6” por una intervencién televisada del Ministro’ de la Defensa, cuyo texto wego aparecié en fa prensa, como un “Comunicado” del mismo Ministeo (E? Univer. sal, 13-89, p. I-1), donde se daba cuenta de una supuesta “Resolucién” que prohibia circular a esas horas, y ordenaba sancionar a las personas que violasen la. disposicion “conforme x la Ley". Por supuesto, frente a cllo eabia preguntarse cul ley, si la situacién era “alegal", no existiendo en la legislacién sancién alguna para circular de noche? La supuesta “Resolucién”, en todo caso, nunca salié publicada en la Gaceta Ofi- cial, viotindose Ia Ley de Publicaciones Oficiales. Sin embargo, al dia siguiente apt fecieron publicadas en In prensa unas “Normas para. personas con salvoconducto’ (E! Universal, 2-3-89, p. 1-13) establecidas de nuevo por un “Comunieado” del Mi nistro de Ia Defensa. Rapidamente. asf, los actos de un Ministro dejaron de set “Re- soluciones” aunque no publicadas. ¥ comenzaron a ser “comunicodos"” Los venezo- Janos, asf, nos vimos gobernados o por Resoluciones elandestinas 0 por comunieados de un Ministro que no es, precisamente, ef que encarna el gobierno civil. Pero dos dias después, el “toque de queda" fue modificado (8 p.m. aS p.m, 10 pm a 5 am. y 6 pm. 'a 6 am.) en unas ciudades y eliminado en otras, y esta vez, de nuevo, el acto juridico que lo impuso no fue una “Resolucién” (ni siquiera slandestina) sino otro “comunicado”, que se conocié por una “declaraci6n” del Mi nistro de Defensa (E! Universal, 4-3-89, p, 1-1 y 1-16; El Nacional, 4-3-89, p. A-ls El Diario, 4-3-89, p. 4), y luego, por declaraciones de otras “altas autoridades milic fares” en el interior del pais (E? Universal, $-3-89, p, 2-10). Un iitimo “communicado” del Ministro de In Defensa, del aue dio informacién la prensa et 7-3-89 (E! Nacional, B.A), informaba que se habia acabado el “toque de queda”, Nada de ello se pu blie6 en Gaceta Oficial, y cada quien se enter6 como pudo, incluso con gran confi sién durante la tarde del 6-3-89, Pero cl “toque de queda” conllev6 indirectamente otras docisiones que restrin- sieron el ejercicio de otros derechos constitucionales, como el derecho al trabajo, elESTUDIOS 23 derecho a ejercer actividades tucrativas, el derecho a ensefar y a ser educado, cuyas garantias, sin embargo, no se_suspendieron; restricciones signadas también por la informalidad juridica més insolita EI Ministro de Educacién, por ejemplo, en un “Comunicado” del cual también dio cuenta la prensa (EI Universal, 1-3-895 p. 1-1) “‘paralizd tas actividades educativas” Y luego, también por ta prensa, esta vez mediante declaraciones los_periodistas, “eonvocs” al reinicio de clases en primaria (E! Nacional 53-89, p. A-t; El Universal 63-89, p. 1-1) y luego para los niveles medio y superior (Ei Nacional. 7-3-8, p. Dal). Nada de esto fue objeto de “Resolucién” formal alguna, a pesar de sus efectos Recordemos que los actos de los Ministros se denominan Resoluciones conforme al articulo 16 de la Ley Orgénica de Procedimientos Administrativos, y que étas cuan do son de efectos generates, como la paralizacién de clases, deben. publicarse en Gaceta Oficial, conforme al articulo 72 de la misma Ley, y como lo exige Ia Ley de Publicaciones Oficiales, Nada de esto ocurtié. Los Ministros parece que creyeron que evando refren- daron ef Decreto de suspensién de garantias. también habfan_suspendido cl orden ‘ico. es deci. las leyes (como la Ley de Publicaciones Oficiales y la Ley Organi- de Procedimienios Administrativos) y el Estado de Derecho, 4, Ovas informatidades de la suspensién de garantias Nos hemos referido a In monumental informalidad que acompaié la imposi- ign del “toque de queda” a partir del 28-3-89, y sus secuelas en relacién al derecho 2 educarse y a ensefiar. Pero ello no se quedé alli, Esa limitacién a la libertad de transitar y circular, afect6 otros derechos constitucionales, aunque sus garantias no fueron objeto de Suspensién, cntre cllas, ct derecho al trabajo y el derecho a realizar actividades cconémicas. En efecto. el “toque de queda implicé, umbign. Iu medificacién de los hor rios de trabajo de las empresas. El “horario corrido” se impuso obligatoriamente en todo el pais, sin que mediase ningtin acto formal. sino s6lo “declaraciones” de funcionarios; incluso, al concluir el “toque de queda”. sélo fuc mediante un “Comunicado” del Ministro de la Defensa (El Nacional. 7-3-89. p. A-I) que se anuincié al pas que el horario de trabajo habia quedado “restablecido” 2 partir del 7-3-89. En esta informalidad insensata con Ia que se maltraté el orden jutidico. contigurindose el gobierno en un “gobierne por declaraciones", también tercié el Jefe de ta Oficina Cen- tral de Informacién y “en los. pasillos det Palacio de Miraflores hizo un Tamado a Ia poblacién para que desde hoy martes se reincorporen a sus acupaciones habituales ¥ qued6 sin efecto el horario corride” (El Universal. 7-3-89, p. 1-14). Sin embargo, nada de ello fue decretado ni resuelto, ni consta en actos administratives formales dictados por autoridad alguna y mucho menos dichos actos administrativos se publicaron en la Gaceta Oficial. Como hemos dicho, de acuerdo a las mas clemeatales normas de derecho y procedimiento administrative, los actos de efectos generates s6lo pueden surtir efectos a partir de su publicacién en ta Gaceta Oficial. Por ello, todas osas “Resoluciones” clandestinas 0 fantasmas y todos los “comunicados” emitidos, nunca surtieron formalmente efecto, y s6lo ta fuerza de ta informalidad cle un gobierno ignorante del orden juridico, los impuso sin el mas mf- nimo elemento de seguridad juridica y de respeto ciudadano. Por otra parte, la suspensién de garantias del 28-2-89, también afect6 el ejercicio del derecho de reunién con fines liitos que todos tenemas, el cual puede ejer- ccerse sim permiso previo. Pero al suspender est garantia constitictonal a fa ausencia de permiso previo para las rcuniones, que es lo Gnico suspendible ya que el derecho de reunién en si mismo nies suspendible ni se suspendi6, el Presidente de te Re pablica nada resolvi6 ni deereté, y cada quien, funcionario civil o militar, interprets24 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N? 37 / 1989 sus poderes y el limite de su arbitrariedad como quizo o como pudo. No se dict6 Decreto alguno que exigiera “permiso previo” para realizar una reunién (una cena privads, una celebracién matrimonial, una reunién de una Junta Directiva de una ‘empresa o una “reuniéa” de j6venes) nj se regulé nada al respecto, Sin embargo, cada soldado de Jos que patrullaron las ciudades interpret6 como le vino en gana Ja suspensién de garantias, y en més de una ocasién penettaron a edificios de aparta ‘mentos, porque en uno de ellos se celcbraba una “reunién” privada, y ni siquiera con fines subversivos!; y en més, de una oeasién hubo que suspender bodas porque no se habia dado “permiso” para realizarlas, aun cuando en ningiin acto juridico formal, De- ereto © Resolucién publicado en Gaceta Oficial, se requeria dicho permiso, y ni siquiera eso se exigia en los informales “comunicados” 0 “‘declaraciones” de funtio: [Lo mismo debe decirse de la suspensién de la garantia del derecho de manifes- tac “sim otros requisitos que los que esiablezca la Ley”. La suspensién de esa garantia imponia el que se estableciera alguna norma que repulara las diversas situaciones (por ejemplo, para exagerar, podia haberse resuslto que mas de 3 personas en una esquina se entendia como manifestacin), pero ello no ocurrié. Parécié como que si To que se hubiese suspendido era “el derecho" y no la garantia, Pero no hubo aqui tampoco, Decreto © Resolucién alguna sobre la materia Los venezolanos, por tanto, durante 23 dias estuvimos gobernados por ta infor- ‘malidad, con Ia consecueate inseguridad jurfdica, producto de Ia ignorancia juridica de un gobierno al cual se le olvidé el derecho durante unos dias. Las “‘regulaciones" a los derechos cuyas garantias se suspendieron, sin embargo. sélo se conocieron a retazos por Tos ‘‘comunicados" © “declaraciones” que daba el Ministro de la Defensa, que sin quizés quererlo, pero provocado por las fucrzas de las circunstancias (vacio e poder), se configuraron en especies de “bandos” propios de la "Ley marcial”, En el proceso, en todo caso, estuvo ausente el gobierno civil, pues las pocas veces que “doclaré” el Jefe de la Oficina Central de Informacién fue para confundir més ta situaci6a y agravar la inseguridad juridica. Veinttrés dias durante los cuales, simplemente, no hubo gobierno civil V. EL CONTROL DE LA SUSPENSION 0 RESTRICCION DE GARANTIAS CONSTITUCIONALES EI Presidente de la Repiblica, como hemos visto, tiene competencia para de- cretar Ia. suspensién o restriccién de garantias constitucionales (art, 190, ord. 6° y art. 241 de la Constitucién); sin embargo, el ejercicio de Ja misma no esté exento de controles En primer lugar, es de destacar que existe un control internacional, derivado de las obligaciones intemacionales de Ia Republica contrafdas en Ia Convencién Americana de los Derechos del Hombre, que es ley de la Repiblica. Alli se exige que 1 Estado Venezolano, al hacer uso del derecho de suspender determinadas garantas debe “informar inmediatamente” a los demés Estados Partes en la Convencién por conducto del Secretario General de la Organizacién de Estados Americanos “de Jas disposiciones cuya aplicacién haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado In suspensién y de Ia fecha en que haya terminado tal suspensién”. Al Gobierno, sin embargo, se le elvidé este dispositive cuando suspendi6 diversas garantias constitu cionales ‘el 28-2-89 y seguramente no se cumpli6 esta obligacién. La OEA y los Es- tados miembros han debida haberse enterado de ello, al igual que les ciudadanos, por las noticias de televisién o prensa, Se viol, asi, por el Ejecutivo, una Ley adoptada por el Congreso como es la aprobatoria de dicha Convencién, pero ello seguramente ‘no tiene Ia més minima importancia para el Gobierno.ESTUDIOS 25 Pero, a pesar de ello, Ia Constitueién establece un segundo tipo de control de las medidas de suspensin o restriccién de garantias, esta vez por el Congreso, @ cuya consideracién debe someterse el Decreto respective dentro de los 10 dias siguientes 2 su publicacién (art, 242), Pero ello es s6lo para que las Cimaras lo consideren, pudiendo resultar de esa consideracin que las Cimaras decidan revocer el Decreto Si estiman que cesaron Tas causas que 10 motivaron (art, 243). La Constitucién no atribuye a las CAmaras competencia ni poder alguno para awiorizar mi aprobar, que Ta suspension 0 restriceién de garantias decretada por el Ejecutivo “continie” en vigencia, sino s6lo para revocat el Decreto cuando estimen que cesaron sus eausas. Sin ‘embargo, a la informalidad del Ejecutivo Nacional en el caso de la suspensién de arantias de febrero-marzo 1989, se sumé, en esta materia, el desconocimiento del orden constitueional por tas propias Cimaras Legislativas. Se puede leer, en efecto, en Gaceta Oficial, el Acuerdo del Congreso de 10-3.89 en el cual éste “aurorizd” el mantenimiento de In vigencia del Decreto N? 67 de 8-3-89 el cual restituyé algunas jas que habian sido suspendidas el 28-2-89 y decreté ta continuacién de Ta suspensidn de otras, Este Acuerdo, el cual curiosamente fue publicado dos veces con el mismo texto on la Gacera Oficial (la No 34183 de 21-3-89 y la Nv 34187 de 29-3-89), es inconslitucional, pues el Congreso no puede “autorizar” formalmente a ‘que siga’un régimen de suspensién de garantlas, para To cual no tiene competencia, En todo caso, debe sefalarse que la cesacién de las causas que motivaron la suspension o restriccién de las garantias constiucionales debe provocar la revocacién del Deoreto respective por el propio Presidente de la Repiblica en Consejo de Me histros 0 como. se dijo, por las Cémaras Legislativas en sesién conjunta. (att. 243) Sin embargo, si In suspeasién o restriceién de Tas garantias constitucionales tuvo por causa la declaratoria del estado de emergencia, en caso de conflicto interior © exte- Tior, Ia cesacién de éste sélo podria ser declarada por el Presidente de Ia Reptiblica en Consejo de Ministros con ta autorizacién de las Cémaras en sesién conjunta 0 de Ia Comisién Delegada (art. 243) Pero en tercer lugar, el Decreto de suspensién de garantias constitucionales, como acto de gobierno, también podria ser sometido a control judicial por via de inconstitucionalidad a cargo de la Corte Suprema de Justicia, Dichos actos, sin duda, estén sometidas al control judicial cuando violen la Consitucién, contrariamente a To afirmado en una desafortunada opinién por el, propio Fiscal General de la Re- piblica (EI Universal, 22-3-89, p. 1-20), Srgano a quien deberia corresponder, al éon- trario, velar por el mantenimiento del orden juridico y por la efectiva vigencia de los derechos fundamentales. Frente a la informalidad juridica que acompatié el proceso de suspensidn de garantias de febrero-marzo 1989. y el atropello que ello signified a lor derechos fundamentales y al orden constitucional, este alto funcionario, at contrario de fo que hubiera hecho un “Ombudsman”, se limit6 a propugnar la ime unidad juridica de la arbitrariedad, En nuestro ordenamiento constitucional, un decreto de suspensién de garantias podria ser impognado judicialmente, si por ejemplo emanase de un funcionario incompetente; por relerirse a derechos “no suspendibles” de acuerdo a nuestra Cons- titueién o a las Convenciones Internacionales, 0 porque el Decreto sea de tal manera inguficiente, que su ejecucién no permita asegurar Ta efectiva vigencia de los dere- cchos fundamentales, Esto siltimo sueedi6 con el Decreto N* 49 de 28-2-89 cuya eje- cucién se de, simplemente a “los Ministras del Despacho", los que se encargaron fentonces de efectuar los dessguizados juridicas que hemos comentado sin el met respeto al orden jusidico.Comentarios Monograficos LA INSEGURIDAD JURIDICA OCASIONADA POR LAS REGULACIONES MILITARES A LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES SUSPENDIDAS Carlos M. Ayala Corao Profesor ile Derecho Constitucional UCAB. y UCY. El estado de Derecho supone una “normslidad” fGetica y constitucional. Preci- samente, fa vigencia de una Constitucién depende, en gran parte, de la situacién de hhormalidad en la realidad social, politica y econdmica. Sin embargo, las situaciones fAnormales deben ser, en lo posible, normadas en un Estado Constitucional, De all, Te importancia que él propio Texto Constitucional regule las facultades extraordi- narias del Estado, y particularmente del Poder Ejecutivo, para hacerle frente a tas situaciones de emergencia. Conforme a ello, nuestra Constitucién prevé tres situaciones excepcionales 0 de emergencia: 1) El estado de emergencia, en caso de conflicto interior 0 exterior, © cuando existan fundados motives de que éstos ocurran (art. 240, C.N.). 2) La Fes: triceién o suspensién de garantias en caso de: a) emergencia: b) conmocién que puc- a perturber la paz de ta Repiibliea; 0 c) graves circunsiancias que afecten ta vida econémica 0 social (att. 241, C.N.): y 3) Medidas indispensables para evitar inmi- hentes trastornos al orden piblico, en caso de que existan fundados indicios para emer que éslos ocurran (art, 244, CN.). La declaratoria de estas tres situaeiones de femergencis, es una atribueiin del Presidente de Ia Repaiblica en Consejo de Ministros, sometida a’ posteriori sl control politico del Congreso, en fos términos establecidos en Ta Constitucién (arts, 190, ord, 6; 242 a 244, CN.) La naturaleza “temporal” de estas medidas es connatural con su_exeepeional dad, pues de To contrario estarfamos frente a una dictadura inconstitucionel En todo caso, la Constitucisn (art. 241), s6lo autoriza al Presidente de la Rep blica para restringir 0 suspender las goranifar mas no los derechos constitucionales. Ea ‘efecto, los derechos constitucionales son las libertades piblicas.reconocidas formalmente por el Estado en el Texto Fundamental; mientras que tas garantias son as instituciones de seguridad para haccr efective ef reconocimiento de un derecho. sf por ejemplo, el derecho al libre trénsito consagrado cn cf articulo 64 de la Constitu: cidn, consiste en ta facultad o Hbertad de las personas de transitar ibremente por el tertiorio nacional, sin mas limitaciones que las establecidas por la ley. Las carantias este derecho estén representadas en la seguridad de que no seri cl funcionario de turno quien establezca las limitaciones a ese derecho, sino el legislador (Congreso) ‘en representacién del pueblo: y en caso de que ocurra una violacién al derecho, éte deberd ser gatantizado mediante los diversos remedios jurisdiccionates con el objeto Y haga efectivo el goce y ejerciclo del derecho lesionado. En sume, in dadas para amparar [os derechos. Las garantias constitucionales responden en definitiva, a Ia necesidad que siente cl hombre de certidumbre, de tranquilided y de seguridad frente ai Estado. Por ello, todo eb constilucionalismo eldsico se elabora en torno a la idea de libertad, para brindarte garantias al hombre frente al “poder” desde la propia Constitucién, que ha sido definida como “ley de garantias", (Ver, Germén J. Bidart Campos, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Tomo 1. El Derecho Constitucional de Ia Libertad, Buenos Aires. 1986. pp. 440 y ss.)28. REVISTA DE DERECHO PUBLICO Ne 37/1989 ‘Sin embargo, en relacién a la suspensién 0 restriccién de garantias constitucl nales, conviene precisar su distincién, La suspension de garantias ex un concepto mis ‘genético, que implica la interrupcién o cesacién temporal de los mecanismos para asegurar el goce y cjercicio de los derechos. La resticeién de garantfas implica tinica- ‘mente La ampliacién de las potestades normativas de rango legal del Presidente de Ia Repiblica. En efecto, una garantia formal para la regulacién de un derecho constita- ional es la reserva legal. Excepto los derechos absolutes (ejemplo, vida, prohibiciéa dle penas perpetuas o infamantes y la prohibiciéa de torturas, aris, 58 y 60, ords. 3° ¥ 7), el resto de los derechos estin sometidos a fimitaciones y restricciones, pero Gnicamente mediante ley, —ya sea por expresa 0 especifica © por dispas! cisn constitucionat gengrica (art. 136, ord. 24, C.N.). Sin embargo, ni la suspensin, fi Ta restriecién de derechos constitucionales impicen al Congreso el ejercicio de sus facultades de legislacién y control (art. 139, C-N}), por disposicién express del Texto Fundamental, segin el cual, [a “restriceign 0 suspension de garantias no interrtimpe cl funcionamiento de los érganos del Poder Nacional" (art. 241, C:N.). Dicha norma jalmente aplicable a ls Corie Suprema de Justicia y demés Tribunales, como Srganos del Poder Judicial (arts. 136, ord. 23%; y 204, CN. En el presente periodo democratico, desde el 23 de enero de 1958, las garantias constitucionales han tenido que ser suspendidas o restringidas en siete oportunidades: tres, antes de Ta entrada en vigencia de la Constitucién de 1961, y cuatro, durante sit vigenci ‘Nuestra Constitucién Gnicamente faculta al Presidente de Ia Repiiblica para sus: ponder las garantias, mas no los derechas constitueionales. En efecto, todos 10s De- ‘retos de suspensiéa de garantias dictados desde el 23-1-61, han establecido la sus- ppensiGn o restricci6n Gnicamente de garansias constitucionales, con To cual, lo que ha ‘quedado suspendido o restringido no son las derechos en si, sine las garantits para hhacer efectivos éstos, como por ejemplo, Ta reserva Tegal y las garantias jurisdiccio- rales, segtin el caso. Aungue la diferencia pudiera parecer sul o irrelevante, no 10 es, Ni el Estado ni el Gobierno pueden desconocer despojar a tas personas —aun en ‘momentos exeepcionates— de los derechos constiuucionales de tos cuales ellas son ‘itulares. Los ciudadanos juridicamente siguen siendo titulares de tos derechos cons: titucionales, pero ciertas garantias al ser suspendidas impiden asegurar y restablecer el pleno goce y ejerticio de éstos, frente a los actos lesivos de las autoridades mas no de los particulares~, salvo que el acto que se cvestione no tenga relacién ‘con ta especificactén del Deereto de suspensién (art. 6. ord. 7°, Ley Orginica de Am- paro sobre Derechos v Garantias Constitucionales, G.0. N° 3,891 de 221-88, modi cada con posterioridad, G.0. N° 34,060 de 27-9-88). Sin embargo, en caso de restric. cidn de garantias constitucionales, si procede el ejercicio de Ja accién de amparo cans- titueional en easo de ocurrir una Tesién a un derecho constiucionaligndo. (Ver, Carlos M, Ayala Corao, La accién de amparo contttucional en Veneruela. en Ley Orgdnica de Amparo sobre Derechos y Garantfas Constitucionales, Editorial Juvidiea Venezolana, Caracas, 1988). Recientemente se produjeron en Caracas y otras ciudades del pais una serie de hechos y sucesos, en fos ewtales masas populares se rebelaron en forma desatada e in- controlada, generando una grave crisis de tensiGn social, que sirvié para propiciae actos de violencia, vandalismo y atentados contra la sezuridad personal y familiar, ‘que dej6 un saldo cuantioso de lamentables pérdidas de vides y Bienes. Estas circunstancias craves que afectaban Ta vida social y econémies. asi como la paz de ta Repiblica, dieron lugar a que el Presidente de Ia Repiiblicn en Consejo de Ministros decretara el 28 de febrero de 1989, In suspensién en todo el territorio, nacional, de las garantias establecidas en los ordinales 12. 28, 6° y 10° del articulo 60 Yen los articulos 62, 64, 66, 71 y 115 de la Conslitucién (art. 1. Decreto Nr 49 de 282.89, G.0. N? 34.168 de 282-89); disponiéndase on su articulo 3° —coma haESTUDIOS 29 Sido rutina—, que los Minisiros del Despacho quedsban encargados de Ia ejecucién dde dich decreto, En primer lugar, quisiéramos critiear Ia forma en Ja cual fue redactado y anunciado dicho decreto del Ejecutivo Nacional, en momentos de grave tensién en el pais. donde hhasta los abogados especialistas en Derecho Constitucional quedames un tanto atur-
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Fear: Trump in the White House
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