JUAN CARLOS MORÓN URBINA

COMENTARIOS A LA LEY DEL

PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
GENERAL
Comentado por uno de los más importantes
administrativistas del país

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31/07/2023

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17 a EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA

CON LOS RECIENTES CAMBIOS NORMATIVOS
7
a

¡La obra más consultada por los funcionarios,

técnicos y operadores del sector público!
La 17 edición de esta obra recoge importantes cambios y
novedades legislativas que se han dictado en los últimos
dos años; los que, a su vez, han modificado los respectivos
comentarios del autor. Además, la obra añade un nuevo anexo
normativo que consolida las más recientes disposiciones sobre la
gestión del gobierno digital y las notificaciones administrativas
mediante casilla electrónica.
 DR. JUAN CARLOS
MORÓN URBINA
Fue miembro de la Comisión que
elaboró la Ley del Procedimiento
Administrativo General y de la Co-
misión Revisora, y de la Ley del Pro-
ceso Contencioso Administrativo.

UNA NUEVA EDICIÓN CON LOS

COMENTARIOS ACTUALIZADOS
POR EL AUTOR
Conforme a las cambios normativos que
han modificado la Ley del Procedimiento
Administrativo General en los dos últimos
años.

En efecto, después de casi dos años de la

anterior edición, sale la 17° edición de la obra
de uno de los más importantes administrati-
vistas del país, Dr. Juan Carlos Morón Urbina,
“Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General”.
Esta nueva edición de la obra recoge im-
portantes cambios y novedades legislati-
vas sobre el procedimiento administrativo
y normas complementarias que se han dictado
en los últimos dos años, tales como la Ley 31724,
la Ley 31465, la Ley 31603 y el reciente Decre-
to Legislativo 1561. Todas ellas han modificado a
la Ley del Procedimiento Administrativo General
(Ley 27444), recogida en el TUO aprobado por el
Decreto Supremo 004-2019-JUS.

Los diversos cambios normativos inciden sobre el

contenido de los Textos Únicos de Procedimien-
tos Administrativos, su aprobación y difusión; la
legalidad de los procedimientos administrativos
y servicios prestados en exclusividad, incluyendo
los estandarizados; los nuevos plazos para la inter-
posición y resolución de los recursos de reconside-
ración y apelación; la recepción documental física
y el envío de información por medios electrónicos
o digitales; entre otros muchos cambios.

A todo ello se suma un nuevo Anexo normativo

que consolida las más recientes disposiciones so-
bre la gestión del gobierno digital y las notificacio-
nes administrativas mediante casilla electrónica.
 EL AUTOR HACE UN ANÁLISIS
PRÁCTICO Y EXHAUSTIVO
DE LA LEY POR ARTÍCULOS,
INCISOS Y PÁRRAFOS

METODOLOGÍA DE ANÁLISIS
CON INFORMACIÓN COMPLEMENTARIA

TEXTO VIGENTE DE LOS

ARTÍCULOS
La obra contiene los textos normativos
completos del vigente TUO de la Ley
del Procedimiento Administrativo Ge-
neral (LPAG), rigurosamente revisados y
actualizados, tanto en sus sumillas como
en su articulado, con la indicación de la
base legal de las modificatorias que se han
efectuado a algunos de sus artículos.

ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
En cada uno de los artículos del TUO de
la LPAG se muestran sus antecedentes
legislativos, es decir, las normas que han
servido de base o fundamento para la re-
dacción del artículo vigente y que pueden
ser consultadas por el lector para conocer y
comprender con mayor cabalidad el espíritu
de cada norma.

CONCORDANCIAS INTERNAS
Todos los dispositivos del TUO de la LPAG
han sido concordados, para efectos de
su aplicación práctica, con los demás ar-
tículos de la misma norma con los cuales
se encuentran estrechamente vinculados o
guardan conexión, a fin de brindar al lector
un panorama muy completo de las normas
comentadas.
CONCORDANCIAS EXTERNAS
Los artículos del TUO de la LPAG se en-
cuentran concordados con otras normas
del ordenamiento jurídico peruano, sean
códigos, leyes, decretos legislativos, decretos
supremos, reglamentos, directivas, entre otros;
lo cual hace que la obra sea muy completa e
integral en materia de referencias legislativas.

NOTAS A PIE DE PÁGINA

A lo largo de los comentarios y análisis de
cada artículo del TUO de la LPAG se inclu-
yen notas a pie de página con información
complementaria, sea de carácter bibliográfica,
doctrinaria, legislativa o jurisprudencial, a través
de las cuales el autor sustenta su posición o
interpretación de las normas comentadas.
 ESTRUCTURA
DE LA OBRA

TOMO I
LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL -
LEY N° 27444

Título Preliminar

Del régimen jurídico de los actos

TÍTULO II

administrativos
Capítulo I: De los actos
administrativos
Capítulo II: Nulidad de los actos
administrativos
Capítulo III: Eficacia de los actos
administrativos

Del procedimiento administrativo

TÍTULO II

Capítulo I: Disposiciones generales

Capítulo II: De los sujetos del
procedimiento
Capítulo III: Iniciación del
procedimiento
Capítulo IV: Plazos y términos
Capítulo V: Ordenación del
procedimiento
 TOMO II
Del procedimiento administrativo

TÍTULO II
(continuación)
Capítulo VI: Instrucción del
procedimiento
Capítulo VII: Participación de los
administrados
Capítulo VIII: Fin del procedimiento
Capítulo IX: Ejecución de
resoluciones

De la revisión de los actos en vía

TÍTULO III

administrativa
Capítulo I: Revisión de oficio
Capítulo II: Recursos
administrativos

Del procedimiento trilateral, del

TÍTULO IV

procedimiento
sancionador y la actividad
administrativa de
fiscalización
Capítulo I: Procedimiento trilateral
Capítulo II: La actividad
administrativa de
fiscalización
Capítulo III: Procedimiento
sancionador

De la responsabilidad de la
TÍTULO V

Administración
Pública y del personal a su
servicio
Capítulo I: Responsabilidad de la
Administración
Pública
Capítulo II: Responsabilidad de las
autoridades y
personal al servicio de la
Administración Pública
Disposiciones Complementarias
Finales /
Disposiciones Complementarias
Transitorias /
Disposiciones Complementarias
Derogatorias /
Anexos / Bibliografía
 INFORMACIÓN DETALLADA
DE LA OBRA
Transcripción rigurosa de los artículos
1. de la LPAG

2. Antecedentes

3. Concordancias internas

4. Análisis y comentario del autor

CAPÍTULO I
PROCEDIMIENTO TRILATERAL

1 Artículo 229 Procedimiento trilateral

229.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo con-
tencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades
de la Administración y para los descritos en el inciso 8) del artículo
I del Título Preliminar de la presente Ley.
229.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una
reclamación será designada como “reclamante” y cualquiera de los
emplazados será designado como “reclamado”.
(Texto según el artículo 219 de la Ley Nº 27444)

‰ ANTECEDENTE 2
• Art. 1, a): LNGPA.

3 ‰ CONCORDANCIAS INTERNAS
• T.P. Art. I, 8: Ámbito de aplicación de la ley.
• T.P. Art. IV, 1.11: Principio de verdad material.
• Art. 38.4: Procedimientos de evaluación previa sujetos al silencio ne-
gativo. Procedimientos trilaterales.
• Art. 124: Requisitos de los escritos.
• Art. 137: Subsanación documental.
• Art. 151.4: Preclusión por vencimiento de plazos.
• Arts. 230 y ss.: Procedimiento trilateral.

 Comentario 4
I. RECORRIDO DE LOS PROCEDIMIENTOS TRILATERALES EN
EL DERECHO PERUANO
Han transcurrido muchos años desde que la Ley Nº 27444 - Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General incorporó una regulación común para todos
los procedimientos administrativos en que un administrado planteaba una pre-
tensión antagónica contra otro particular ante una autoridad estatal con capa-
cidad legal para resolver dicha controversia mediante un acto administrativo, y
a eso se le asignó la denominación de “procedimiento trilateral”.
Ciertamente, antes de esta regulación aparecían ya algunos casos de procedi-
mientos trilaterales o triangulares en determinados sectores del quehacer estatal,
pero se carecía de un tratamiento normativo unitario para ello. Solo de manera refe-
rencial el Decreto Ley Nº 26111, derogado por la Ley Nº 27444, al fijar el ámbito
285
 5. Bibliografía especializada

PROCEDIMIENTO TRILATERAL ART. 229

administrativa en actual expansión: la competencia de la Administración Pública

para solucionar en sede administrativa divergencias, conflictos intersubjetivos o
controversias ya existentes entre personas naturales o jurídicas.

II. LA ACTIVIDAD DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS A CARGO

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO BASE DEL PROCE-
DIMIENTO TRILATERAL
La doctrina administrativa ha identificado una nueva actividad adminis-
trativa diferenciándola de las actividades de limitación, prestación, fomento,
sancionadora e inspectora. Se le denomina correctamente como la actividad de
solución de controversias, aunque con alguna impropiedad también se le alude
como actividad administrativa arbitral, permitiendo la confusión con la expre-
sión de una función jurisdiccional y no administrativa. A ella se ha referido la
doctrina en los términos siguientes: “Actividad administrativa arbitral es aque-
lla que realiza la Administración Pública cuando decide controversias o con-
flictos entre los administrados sobre derechos privados o administrativos”(144).
A diferencia de los procedimientos lineales tradicionales en los que la Admi-
nistración Pública es, al mismo tiempo, juez y parte porque actúa directamente
como titular de un interés en la controversia, en los procedimientos trilaterales
“(…) la Administración Pública aparece decidiendo en un conflicto entre par-
ticulares, de manera que carece en absoluto de la condición de parte, pues es
totalmente ajena a la relación jurídica discutida”(145).
Diferenciándola de la tradicional actividad de limitación o de ordenación,
el profesor español, refiriéndose a la naturaleza del acto administrativo conse-
cuencia del procedimiento trilateral, señala que “aun admitiendo que al resolver
estos conflictos la Administración Pública restringiera un derecho a la actividad
de un particular, lo que resta de la actividad o derecho de este se incrementa en
la misma medida en la actividad o derecho de otro sujeto”(146).
Precisamente, esta situación nos presenta una nueva característica del pro-
cedimiento trilateral: derivar en un acto administrativo distinto a los conocidos
actos favorables y de gravamen, porque nos encontramos precisamente frente
a un acto único pero con efectos simultáneamente para varios sujetos (las par-
tes en el procedimiento trilateral), pero con contenidos divergentes, favorables

5
(144) PARADA VÁZQUEZ, José Ramón. “La actividad administrativa arbitral”. En: Actualidad y pers-
pectivas del derecho público a fines del siglo XX. Tomo II, Homenaje al profesor Garrido Falla, Editorial
Complutense, Madrid, 1992, p. 1173.
(145) GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo español. El acto y el procedimiento Admi-
nistrativos. Eunsa, Navarra, 1997, p. 525.
(146) PARADA VÁZQUEZ, José Ramón Ob. cit., p. 1173.

287
 6. Referencias legislativas

ART. 229 DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL, DEL PROCEDIMIENTO ...

para uno y graves para otro, en lo que GARCÍA-TREVIJANO calificó como

“actos administrativos bifrontes o de doble efecto”(147).
Pensemos, por ejemplo, en las resoluciones administrativas que resuelven
aplicar alguna medida correctiva en caso de infracciones en materia de protec-
ción al consumidor, prácticas de competencia desleal y libre competencia, man-
datos de acceso a redes, tarifas, cargos, retribuciones, facturación o instalación
de servicios públicos. Como podemos apreciar, en estos temas hay limitación o
mandato en contra del infractor, a quien se le genera un gravamen, pero a la
vez tenemos al titular de esa acreencia, que también es parte del procedimiento,
siendo que “En cualquier caso, la limitación que para un administrado comporta
la actividad arbitral no tiene su razón de ser, únicamente, en el interés público,
ni en un beneficio directo de la Administración Pública como sujeto, sino que
en ella es predominante el interés o derecho del particular que está en causa; por
ello la Administración Pública asume o debe asumir en el cumplimiento de esta
actividad una actitud de rigurosa neutralidad, la misma, exactamente igual, que
la que debe adoptar un órgano judicial en un proceso civil”(148).
En su desarrollo este procedimiento sirve de cauce para una particular acti-
vidad de la función administrativa: la actividad de solución de controversias
intersubjetivas, para lo cual la autoridad está más neutralizada en la gestión de
intereses públicos ya que actúa supraordinariamente a los intereses de las par-
tes que cotejan sin ser titular de un interés propio distinto a tener que resolver
prestamente la disputa para mantener la disciplina en un determinado mercado.
Por ello, la autoridad no aparece gestionando un interés público única-
mente, sino que tiende a ser más independiente de las partes por un elemental
sentido de tratamiento paritario y se organiza en forma colegiada para poder
resolver la controversia con una visión plural de especialidades y criterios. En
la secuencia del procedimiento trilateral predominan los principios de con-
tradicción y debido proceso, aparece la preclusión procesal (num. 151.4 del
art. 151 del TUO de la LPAG) queda atenuada la búsqueda de la verdad mate-
rial por parte de la autoridad (art. IV del TP, num. 1.11 del TUO de la LPAG) y
6
la oficialidad, porque los contendientes son los protagonistas del proceso, quie-
nes pueden incluso llegar a fórmulas de autocomposición de intereses admiti-
das por la autoridad, haciendo que el procedimiento adquiera caracteres de un
procedimiento compositivo de intereses y no uno de resolución imperativa como
son los lineales.

(147) GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio. Ob. cit., p. 227.

(148) PARADA VÁZQUEZ, José Ramón. Ob. cit., p. 1173.

288
 7. Referencias doctrinarias

PROCEDIMIENTO TRILATERAL ART. 229

tradicionales aprecian sus casos. En este sentido, la visión desaprensiva con que
el Poder Judicial resuelve aspectos trascendentales para el ciudadano, alejado
de valores tan comunes y simples como la realidad, eficacia o la mera realidad,
ha servido de impulso para la generación de numerosos procedimientos admi-
nistrativos contenciosos dentro de la Administración Pública.
Se ha concebido con razón que un tribunal administrativo tiene mayores már-
genes para intentar averiguar, informalmente, realidad y aspectos técnicos de los
hechos sometidos a su decisión, para conocer las políticas generales del Estado,
los verdaderos intereses de las partes y para indagar cómo se puede adecuar a
ellas una decisión justa en el caso conflictivo sometido a su conocimiento, armo-
nizando interés particular con interés de la Administración Pública. Como bien
manifiesta a este respecto HUTCHINSON: “Precisamente esa libertad informal
7 de reunirse, discutir, averiguar, informarse, debatir, conciliar es lo que le permite
a un tribunal administrativo encontrar soluciones que den respuesta al anhelo de
justicia del administrado sin perturbar innecesariamente las políticas generales
del Estado”(163).
Una de las ventajas de los tribunales administrativos frente a los judiciales
es que por su propia naturaleza no pueden actuar como componedores del pro-
blema en conflicto, ya que su proximidad a la Administración Pública les per-
mite obrar con mayor amplitud de criterio técnico, buscando soluciones inter-
medias que mejor conjuguen ambos intereses en juego.
Sin embargo, no se trata del procedimiento administrativo ortodoxo, sino
uno reconstruido sobre la base de reconocer a los ciudadanos no como pasivos
sujetos a la Administración Pública sino como titulares de intereses, y cuya reso-
lución de sus conflictos no solo puede ser a través de la autoridad sino a través de
la autocomposición, de la búsqueda del consenso y del respeto a su autonomía.
Por estas características decimos que desde la perspectiva de la institución
del procedimiento administrativo se favorece la propagación de las fórmulas alter-
nativas de solución de conflictos y dentro de ellos, origina la distinción entre los
procedimientos contenciosos de composición y los procedimientos contenciosos
de resolución imperativa. Esta subdivisión de los procedimientos trilaterales es
entre procedimientos compositivos y procedimientos de resolución imperativa.
En los primeros, la autoridad adopta como prioridad un rol de facilitador
de la comunicación entre las partes, para lo cual la estructura de estos procedi-
mientos es diseñada para favorecer la autocomposición de intereses de los parti-
culares e incluye la posibilidad de la conclusión convencional del procedimiento,
adquiriendo relevancia la formación negociada y consensual de la resolución

(163) HUTCHINSON, Tomás. Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia administrativa en el final
del siglo XX. En: El derecho público de finales de siglo: una perspectiva iberoamericana. Fundación
BBVA, España, 1997. p. 703.

299
 8. Notas complementarias a pie de página

ART. 229 DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL, DEL PROCEDIMIENTO ...

En caso de resoluciones finales que ordenen medidas correctivas, la legiti-

midad para obrar en los procesos civiles de ejecución corresponde a las par-
tes involucradas.
(...)”(164)(165).
En suma, desde su incorporación al Derecho Administrativo peruano, el
procedimiento trilateral ha tenido un auge importante en diversos sectores eco-
nómicos en los que interviene la Administración Pública para solucionar la pre-
tensión de un reclamante frente a un particular reclamado para alcanzar el reco-
nocimiento de un derecho, la aplicación de una medida correctiva o de una san-
ción, o cualquier otra acción afirmativa.
Este procedimiento constituye la expresión adjetiva de la actividad de solu-
ción de controversias que las autoridades administrativas asumen por mandato
de la ley y que consiste en la capacidad para resolver controversias o conflictos
entre privados –con relevancia pública–, pero sin alcanzar naturaleza de función
jurisdiccional, por lo que siempre está sujeto a control judicial.
Las notas tipificantes del procedimiento administrativo y que la diferencian
del procedimiento lineal son: i) preexistencia de una controversia intersubjetiva
de relevancia pública; ii) la autoridad administrativa asume un rol de neutrali-
dad frente a los planteamiento de las partes; iii) predominan en su estructura
los principios de contradicción, debido proceso, preclusión procesal; iv) atenua-
ción del principio de verdad material y la actuación probatoria de oficio; v) los
titulares de la controversia son protagonistas por lo que se favorece la solución
conciliada del conflicto; vi ) inaplicación de la aprobación automática y del silen-
cio administrativo; vii) el acto administrativo derivado del trilateral es bifronte;
favorable para el reclamante y de gravamen para el reclamado; y, viii) inapli-
cación de la ejecutoriedad administrativa para forzar el cumplimiento del acto
administrativo derivado del procedimiento trilateral.

(164) Cabe precisar que el artículo 713 al que hace alusión esta norma fue derogado por la única disposi- 8
ción complementaria derogatoria del Decreto Legislativo Nº 1069 (28/06/2008); no obstante ello,
se entiende que debe remitirse al artículo 688 inciso 11 del Código Procesal Civil vigente.
(165) La opción señalada aparece como contradictoria con la posición que señala la misma norma para
ejecutar las medidas cautelares en este mismo procedimiento. En efecto, el artículo 236 del TUO
de la LPAG establece el empleo de la ejecución coactiva en este caso, pues según el numeral 236.2
del artículo 236 del TUO de la LPAG: “Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado
por la Administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa prevista en los
artículos 203 al 211”.

302
 El doctor Juan Carlos Morón Urbina es un destacado
jurista y catedrático y una de las voces más autorizadas
en materia de Derecho Administrativo y Derecho Pú-
blico; es socio del Estudio Echecopar - Baker McKenzie
International, uno de los principales bufetes jurídicos
del país.

La prestigiosa revista internacional Chambers &

Partners consideró en su ranking al Dr. Morón Urbina

”
entre los tres más destacados profesionales del Perú
en la categoría de Derecho Público.

EL AUTOR
DR. JUAN CARLOS
MORÓN URBINA
TRAYECTORIA PROFESIONAL,
ACADÉMICA Y DOCENTE
Socio del Estudio Echecopar - Baker McKen-
zie International - Área de Contrataciones
con el Estado.
Profesor ordinario de Derecho Administrativo
en la Pontificia Universidad Católica del Perú,
y profesor contratado en la Universidad de
San Martín de Porres y en la Universidad de
Piura (pre y posgrados).
Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo y del Instituto Internacional
de Derecho Administrativo (IIDA).
Miembro directivo de la Asociación Peruana
de Derecho Administrativo.
Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho
de la Construcción.

FORMACIÓN ACADÉMICA
Abogado por la Universidad de San Martín
de Porres (1998).
Maestría en Derecho Constitucional por la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
Doctorado concluido. Defendió con éxito su
tesis doctoral obteniendo el grado de doctor
en Derecho Administrativo iberoamericano
por la Universidad de La Coruña (España)
(2020).

PRODUCCIÓN BIBLIOGRÁFICA
Además de su obra cumbre Comentarios a la
Ley del Procedimiento Administrativo General,
ha publicado los siguientes libros:
Derecho de los administrados y nuevas tec-
nologías. Reflexiones sobre la buena admi-
nistración electrónica en el Perú (2020)
La contratación estatal. Análisis de las di-
versas formas y técnicas contractuales que
utiliza el Estado (2016)
El control jurídico de los reglamentos de la
Administración Pública. El proceso consti-
tucional de acción popular (2014)
Control gubernamental y responsabilidad
de funcionarios públicos. Comentarios, le-
gislación y jurisprudencia (2013)
Los recursos en la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General y en los procedimientos
sectoriales (2009)
Derecho Procesal Administrativo (1997)
La vía administrativa en el Derecho peruano
(1992)
Asimismo, ha publicado numerosos ensayos
sobre procedimiento administrativo, regula-
ción económica y contratación estatal, entre
los que se pueden destacar: “Tendencias ac-
tuales sobre el control administrativo de las
adjudicaciones ilegales”; “La subcontratación
de contratos administrativos”; “El informa-
lismo moderado en los procesos licitarios:
develando el paradigma de la licitación como
procedimiento formal”; “El incumplimiento
de las obligaciones contractuales por parte
del Estado: procedencia de la excepción de
contrato no cumplido en la contratación ad-
ministrativa”; “El derecho constitucional a la
igualdad en la contratación estatal: sobre las
formas previstas de discriminación inversa (no
siempre positiva) entre postores”, entre otros.
Además, es ponente en numerosos congresos
nacionales e internacionales sobre Derecho
Administrativo en general, y Contratación
Pública en particular.
 Una colección
original se exhibe
en la biblioteca,
no se oculta.

02
TOMOS
1,780
TOTAL DE PÁGS.
EDICIÓN DE LUJO
EN TAPA DURA

LLAMA A TU PROVEEDOR
AUTORIZADO