Director: Embajador Luis Alberto Padilla

Año 1 - Vol. 1 - No. 1 - Guatemala, Junio de 2016

AUTORIDADES DE CANCILLERÍA
CONSEJO EDITORIAL
Embajador Carlos Raúl Morales Moscoso
MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES Embajador Carlos Ramiro Martínez
Embajador Carlos Ramiro Martínez Alvarado Embajador Luis Alberto Padilla
VICEMINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES José Guillermo López Fuentes
Embajadora Anamaría Diéguez Arévalo Marco Vinicio Quan Ramírez
VICEMINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
Dora Elizabeth Villagrán
Embajadora Alicia Castillo Sosa
Viceministra de Relaciones Exteriores

Embajadora María Luisa Ramírez Coronado Política Internacional es una publicación

DIRECTORA GENERAL DE CANCILLERÍA
Embajador Denis René Ortíz Toledo
DIRECTOR GENERAL DE
PROTOCOLO Y CEREMONIAL DIPLOMÁTICO
Embajador José Alberto Briz Gutiérrez
DIRECTOR GENERAL DE RELACIONES
INTERNACIONALES MULTILATERALES Y
ECONÓMICAS
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DIRECTORA GENERAL DE
RELACIONES INTERNACIONALES BILATERALES
Embajadora Julia Arabella Woolfolk de Chinchilla
DIRECTORA GENERAL DE
ASUNTOS CONSULARES Y MIGRATORIOS
de la Academia Diplomática del
Ministerio de Relaciones Exteriores de
la República de Guatemala y que se
publicará semestralmente. Los artículos
publicados son de exclusiva
responsabilidad de los autores y no
reflejan necesariamente el pensamiento
de la revista. Se permite la reproducción
o traducción de los artículos a condición
de mencionar la fuente y enviar dos copias
a la redacción de Política Internacional.

Embajadora Sonia Regina Martínez de Palencia

DIRECTORA GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS, Política Internacional
TRATADOS INTERNACIONALES Y TRADUCCIONES 2a. Ave. 4-17, Zona 10
Ciudad de Guatemala
Embajador Melvin Valdez González Teléfonos: 24100000 - 24100057
DIRECTOR GENERAL DE Correo Electrónico:
AGUAS Y LIMITES INTERNACIONALES academiadiplomatica@minex.gob.gt

Logo de la Academia Diplomática: El símbolo representa a Hunahpú e

Ixbalanqué, gemelos de la creación maya, simbolos del sol, la luna y del
movimiento constante. Este movimiento se expresa en el símbolo como la
comunicación de dos vías – diálogo- así como en la forma que alude a dos
manos estrechándose (amistad y la cooperación). El color verde representa
a la naturaleza, la vida y la sabiduría.
Política Internacional
Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

CONTENIDO

Presentación
Introducción

ARTICULOS ACADEMICOS
• La participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas en el período 2012-2013
Gert Rosenthal 9

• La Cicig: un diseño nacional y una aplicación internacional

Edgar Gutiérrez 26

• Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en

la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
Carlos Arturo Villagrán Sandoval 36

• Implicaciones del crecimiento económico de China en

sus relaciones con América Latina y Guatemala
Hugo Beteta 58

• Asia Pacífico, Eurasia y la nueva rivalidad Geopolítica de

China con Estados Unidos
Luis Alberto Padilla 88

ENSAYOS
• ¡Qué veinte años no son nada! Reflexiones sobre
dos décadas de paz en Guatemala
Gabriel Aguilera Peralta 105

• ¿Qué es la diplomacia cultural?

Max Araujo 112

• El nuevo paradigma de la diplomacia

José Rodríguez Elizondo 127

• Mariano Montealegre Bustamante:

El pionero guatemalteco de la diplomacia costarricense
Jorge Francisco Sáenz Carbonell 132
 CONTENIDO

COLABORACIONES

• La Agenda 2030 y los objetivos del desarrollo sostenible

Edmond Mulet 151

• Chile-Guatemala, el valor de una experiencia intercultural

en el ámbito diplomático
Domingo Namuncura 157

• Rusia y América Latina Hoy

Nikolay Babich 161

DISCURSOS

• Resignificando la paz y la democracia para

el desarrollo y la justicia social
Ricardo Lagos 165

• A 30 Años de la paz de Esquipulas.

Para diseñar el futuro.
Vinicio Cerezo 174

• Reflexiones en torno a Guatemala, Costa Rica y

la Integración Centroamericana
Luis Guillermo Solís 181
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Presentación

Estimados y distinguidos lectores:

Con sumo agrado y satisfacción tengo el honor de presentarles la primera edición de nuestra
revista diplomática Política Internacional, en la cual reconocidos diplomáticos y personalidades de
nuestra vida nacional, no han dejado en otorgar su apoyo al Ministerio de Relaciones Exteriores a
través de la redacción de artículos especialmente elaborados para conformar el ejemplar que tienen
en sus manos.

La política exterior de Guatemala se encuentra en permanente proceso de búsqueda para

institucionalizar su accionar a través de sus cinco ejes dentro de los cuales se encuentra de manera
sobresaliente una materia “adoptiva” para la Cancillería, como lo es el tema migratorio.

Como todos saben, hemos trabajado arduamente para visibilizar el rol de la población
migrante guatemalteca principalmente radicada en los Estados Unidos de América. Comprendemos,
valoramos y agradecemos el esfuerzo que nuestros compatriotas en el exterior que día con día
aportan a la economía y con ello al mantenimiento de la paz social de Guatemala. Es por eso
que la atención a la población migrante ha sido priorizada. Esperamos que en el mediano plazo
podamos agregar más misiones consulares a las ya existentes en la unión americana, sin dejar de
lado la atención a los transmigrantes a lo largo y ancho de México así como a la creciente población
emigrada en Canadá. En la medida que sean cumplidos los objetivos del programa de ampliación
nuestros consulados en estos tres países así como el aumento de nuestras embajadas, estaremos en
una mejor posición para mejorar la atención consular y llevar a cabo la primera experiencia de voto
en el extranjero de los guatemaltecos.

Por otra parte, esperamos que los fondos de la alianza para la prosperidad nos permitan a los
países del triángulo norte de Centroamérica continuar trabajando con Estados Unidos en un proceso
en el cual ya se han priorizado los municipios que muestran los mayores índices de expulsión de
migrantes. De dicha cuenta hemos actualizado el Plan Nacional de Desarrollo para que con una
visión regional se aborden de manera conjunta en profundidad los flagelos que enfrentamos.

Es ampliamente conocido que Guatemala históricamente ha promovido la integración

centroamericana la cual actualmente se encuentra en un momento propicio, lo cual es evidente en
el impulso otorgado a la Unión Aduanera con Honduras que propicia la libre circulación de bienes
y servicios, eliminando los pasos de frontera y ubicando aduanas periféricas , la cual redundará en
una mayor competitividad de nuestros países al acortar los tiempos de traslado de mercaderías y
creando un verdadero mercado común, esfuerzo al cual esperamos en el futuro cercano se agreguen
los otros países.
2 Presentación

En el caso de nuestra relación con Belice, hemos dado pasos efectivos para la resolución
del diferendo territorial insular y marítimo que mantenemos con dicho país. Dicha relación se ha
construido a base de mucho esfuerzo y dedicación por ambas partes, con el propósito de generar
confianza en el proceso el cual ha estado acompañado por la Organización de Estados Americanos
(OEA) el cual condujo en mayo del 2015 a la firma del Protocolo al Acuerdo Especial del 2008
que nos ha abierto las puertas para que las consultas populares se lleven a cabo en ambos países
de manera no simultánea, lo cual facilitará a ambos países la presentación del caso ante la Corte
Internacional de Justicia.

En respuesta al creciente papel de Guatemala en tanto que país de renta media que mantiene
una digna y activa representación tanto en la arena bilateral como en la multilateral, se están realizando
esfuerzos para que la ampliación de nuestras representaciones diplomáticas sea congruente con su
política exterior, priorizando regiones en donde carecemos de misiones diplomáticas –como África
y el Sudeste Asiático- a fin de llevar nuestras relaciones de toda índole a un nivel superior, esfuerzo
que ha dado lugar a que naciones amigas - como la India, Marruecos y Turquía- también abran
embajadas en nuestra capital.

Otro esfuerzo que se ha concretado recientemente es la reapertura de la Academia

Diplomática, a cargo del Embajador Luis Alberto Padilla, quien se ha preocupado por la puesta
en marcha de varios programas de formación académica –como la Maestría en Relaciones
Internacionales en el marco de un convenio suscrito con la Universidad Rafael Landívar y los
diplomados en migraciones interculturalidad y gobernanza así como en buen gobierno, probidad y
transparencia que se llevaron a cabo en colaboración con diversas instituciones académicas- y otras
actividades de capacitación del personal en servicio.

Finalmente quiero manifestar mi profundo agradecimiento a los diplomáticos y

personalidades que a través de su aporte con su talentosa pluma, contribuyeron a crear la primera
edición de nuestra revista diplomática. Hago extensivo este agradecimiento a todas las personas
que de una u otra manera coadyuvaron a que este esfuerzo se volviera una realidad. Estoy seguro
que el material que tienen en sus manos será de mucha ayuda para los investigadores, estudiantes,
periodistas o para cualquier persona que se interese por incrementar sus conocimientos por el
quehacer internacional.

Carlos Raúl Morales Moscoso

Ministro de Relaciones Exteriores
República de Guatemala
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
Introducción
Este es el primer número de la revista
de la Academia Diplomática del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Guatemala. Hemos
escogido el nombre de “Política Internacional”
tomando en consideración que en la revista
se tratarán temas que van más allá de la
política exterior –preocupación central de todo
ministerio de asuntos exteriores- para abordar
problemas de orden mundial que trascienden los
quehaceres estatales en materia de cuestiones
externas.
Normalmente cada número –que
esperamos publicar semestralmente- estará
dedicado a un tema central. Sin embargo, en
este número inicial hemos decido abordar
cuatro grandes asuntos propios del momento
histórico que vivimos: el aniversario de la paz,
dados los veinte años de los Acuerdos de Paz
en Guatemala (diciembre de 1996) y los treinta
de la cumbre presidencial centroamericana
de Esquipulas que fuera convocada por el
presidente Vinicio Cerezo en 1986; el tema
relativo al importante papel que le ha tocado
jugar a CICIG -entidad única en el mundo-
en el combate a la corrupción en nuestro país
conjuntamente con el Ministerio Público; la
cuestión de China que en tanto que antigua
y milenaria civilización resurge como gran
potencia en su propia región del Asia Pacífico
y las implicaciones que esto tiene para América
Latina y para Guatemala y, finalmente, el tema
de Naciones Unidas, tanto desde el punto de
vista de la paz y seguridad internacionales
- gracias al relato de Gert Rosenthal sobre la
participación de Guatemala en el Consejo de
Seguridad durante el bienio 2012-2013- como
desde el ángulo del desarrollo sostenible y de
los compromisos asumidos por nuestro país en
el cumplimiento de los ODS, gracias al análisis
del Subsecretario General de Naciones Unidas,
el embajador Edmond Mulet.
Los artículos académicos se inician
precisamente con el aporte de Gert Rosenthal
sobre el Consejo de Seguridad, en dónde
sobresale nuestra posición en varios asuntos
de importancia mundial en los cuales, a pesar
de la asimetría entre el peso político específico
de las grandes potencias con poder de veto
“aceptamos ese dato con una mezcla de realismo
e indignación, pero no resignación. Nunca nos
sentimos inhibidos de opinar sobre las iniciativas
tomadas por los miembros permanentes, y
frecuentemente nuestras observaciones fueron
atendidas” como subraya nuestro ex canciller
y en ese entonces embajador nuestro en Nueva
York, al tiempo que se refiere extensamente a
algunos casos significativos (Siria, Kenia y la
Corte Penal Internacional, el voto razonado en
las operaciones de mantenimiento de la paz en
el Congo, la cuestión de Palestina entre otros)
señalando en conclusión como “dato valioso”
que nuestra Cancillería “tiene la capacidad de
pensar en grande, y de lograr un desempeño
consistente con los estándares de instituciones
mucho más desarrolladas que la nuestra”.
A continuación se trata el tema
de CICIG y Edgar Gutiérrez -también ex
canciller de la República además de destacado
académico- nos recuerda que la misma es
resultado de la iniciativa que se tuvo durante su
gestión al frente de la Cancillería, continuada
4 Introducción
posteriormente por el Vicepresidente Eduardo
Stein y que fue gracias a la opinión consultiva
de la Corte de Constitucionalidad que se
delimitaron las funciones de la misma como
entidad de apoyo al trabajo del Ministerio
Público cambiando la denominación de
CICIACS a CICIG. También se refiere a los
problemas confrontados por los comisionados
Castresana y Dall’ Anese, refiriéndose al
intento del primero de establecer alianzas con
los sectores tradicionales de poder y “no creer
en la justicia” y del segundo quien chocó con el
Organismo Judicial (“al publicar un expediente
de operadores de justicia supuestamente
vinculados a estructuras criminales sin sostener
los señalamientos con casos judiciales en los
tribunales”) cómo factores determinantes de
su escaso éxito en comparación con la gestión
del actual Comisionado Iván Velásquez,
quien junto con la Fiscal General Thelma
Aldana “llegó a una etapa de maduración”
combatiendo la impunidad de una manera tan
efectiva que la CICIG no solo no ha necesitado
realizar alianzas con las élites tradicionales
-ni con las emergentes- sino que demostró
el poder de la justicia independiente ganando
así una “credibilidad inmensa” en la sociedad
guatemalteca, “hasta el punto de movilizar a
decenas de miles de guatemaltecos durante
20 semanas consecutivas” lo que ha permitido
“cambiar pacíficamente a unos mandatarios
que habían traicionado su juramento de
defender la Constitución y las leyes”.
También el joven guatemalteco Arturo
Villagrán –doctorando en la Universidad
de Melbourne- se refiere al caso de CICIG
pero desde el punto de vista del derecho
internacional, y – con base en una extensa
bibliografía y documentación- demuestra de
que manera la soberanía en lugar de recortarse
o disminuir se fortalece gracias a la presencia
de una Comisión internacional solicitada por
Guatemala. Esto es así - nos dice Villagrán-
porque la soberanía tiene naturaleza “bicéfala”:
una cara mira hacia el exterior, hacia los otros
Estados a quienes se demanda no intervención,
pero hay otra que mira hacia adentro, hacia
el pueblo, en dónde se origina y quien la ha
delegado en los gobernantes. De modo que la
cara que mira hacia el interior requiere del
Estado el ejercicio de sus obligaciones y es
indudable que la corrupción impide su efectivo
cumplimiento – al dilapidar recursos- lo cual
no solo repercute en una disminución de la
soberanía sino que, desde el punto de vista de
la sociedad civil, de la ciudadanía, proporciona
plena legitimidad al trabajo de la Comisión.
Villagrán, al igual que Gutiérrez pero desde
el ángulo jurídico, se refiere al trabajo de los
anteriores comisionados y con un interesante
enfoque teórico (Kumm, Raz, Tasioulas)
explica por qué Dall’ anese (al hacer denuncias
contra jueces sin aportar pruebas para dar lugar
al debido proceso) no estuvo en condiciones
de dar legitimidad a su trabajo ni tampoco a
la reforma constitucional que propuso para
fortalecer el sistema de justicia, cosa que –sin
embargo- si ha logrado hacer Iván Velásquez
apoyándose en una amplia alianza de actores
tanto de gobierno como de la sociedad civil que
se han visto involucrados en el debate sobre las
propuestas de CICIG/MP desde abril pasado.
De modo que Velásquez ha logrado constituir
a CICIG como líder no sólo en la lucha contra
la corrupción sino que –y esto no es poca
cosa- en motor de reformas constitucionales.
Esto ha sido posible gracias a que Velásquez
ha sabido insertarse “dentro una construcción
moral más grande” de la cual participa la
nación guatemalteca en su conjunto, de manera
que la legitimidad de CICIG proviene mucho
más del hecho de haber sabido transformarse
haciéndola portadora de esa nueva visión ética
de la política que del cumplimiento eficaz de su
mandato.
Por su parte Gabriel Aguilera
escribiendo sobre el vigésimo aniversario de
la paz nos recuerda que - como dice el tango-
“veinte años no son nada” aunque, sin embargo,
hay cosas que efectivamente se cumplieron: el
fin de las hostilidades; la reincorporación de la
URNG a la vida civil y la desmovilización de
Introducción
sus efectivos armados o la desmovilización de
patrulleros civiles y policías militares. Empero,
como estos fueron acuerdos “operativos” y
se buscaba transformar Guatemala con la
aplicación de los acuerdos de tipo sustantivo
hay quienes subestiman los logros de la paz
aunque “…tal criterio es errado (porque) en
realidad fue mucho lo que se cumplió de la
parte sustantiva y ello efectivamente cambió al
país”. Aguilera agrega que aunque sea cierto
que –por ejemplo- los derechos humanos de
segunda generación (los económico-sociales)
o los de tercera generación (los derechos
colectivos como los de pueblos indígenas)
siguen sin ser promovidos efectivamente por
el Estado, en lo que se refiere a los de primera
generación –derechos individuales, libertades
fundamentales- estos si tienen plena vigencia
lo que es algo que “solo lo pueden cuestionar
los que olvidan comparar con la situación
durante el tiempo de la guerra y los gobiernos
autoritarios”.
Además, a pesar de las dificultades y
problemas el reasentamiento de las poblaciones
desarraigadas se considera exitoso nos dice
Aguilera y lo mismo puede decirse de la
elaboración del informe de la Comisión de
Esclarecimiento Histórico ( “catarsis para un
país sometido a violaciones a los DH que en su
tiempo fueron las más graves y sostenidas en
el tiempo en América Latina”); del Acuerdo de
Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas
(“arranque de un proceso que irá adquiriendo
fuerza con el tiempo”) o del Acuerdo sobre
Función del Ejército en una Sociedad
Democrática, gracias al cual “..el Ejército ya
no tiene la incidencia que antes tuvo sobre la
conducción del Estado”. Dentro de los acuerdos
no cumplidos se encuentran, sin embargo, el
concerniente a las reformas constitucionales
que fue rechazado en referéndum y, aunque
Aguilera dice que los “Consejos de Desarrollo”
deberían situarse como único resultado positivo
del Acuerdo Socioeconómico y Agrario (que
los sectores económicos dominantes se negaron
a cumplir) ello depende de la evaluación que se
5
pueda hacer de la forma como han funcionado
hasta ahora dichos consejos, que no parece ser
muy buena, por decir lo menos.
Otras reflexiones sobre el aniversario
de la paz conciernen al proceso iniciado por el
presidente Vinicio Cerezo en 1986 lo cual le
permitió asegurar -en su discurso del reciente
VII Foro de Esquipulas que publicamos
en este número- que de los cuatro grandes
objetivos que se propuso su gobierno, tres
se cumplieron (consolidar la democracia,
la paz de Centroamérica y la estabilización
de la economía) mientras que el cuarto –
promover el desarrollo social y humano- no
pudo hacerlo debido a la oposición de los
sectores conservadores. Pero es cierto que la
paz se debe en buena medida a la política de
“neutralidad activa” de Cerezo, ya que no sólo
abrió las puertas a las negociaciones de paz en
los tres países que sufrían conflictos armados
(Nicaragua, El Salvador y Guatemala) sino
también a Naciones Unidas, cuya participación
como mediadora en los tres procesos fue de
gran importancia.
Por cierto, el presidente Ricardo
Lagos de Chile – en la misma ocasión del
Foro Esquipulas- además de destacar la
importancia de la paz en Centroamérica y en
Guatemala -otro discurso que publicamos-
recordó que uno de los grandes logros de
la paz es la democracia, pero que ésta no ha
estado a la altura de las circunstancias en la
medida en que los problemas de desigualdad y
de falta de desarrollo social subsisten en toda
América Latina. La incapacidad de Cerezo
para poner en marcha un desarrollo social
incluyente a fin de disminuir la desigualdad
continua siendo un problema de toda América
Latina motivo que demanda profundizar la
democracia participativa y mejores políticas de
redistribución de la riqueza por la vía fiscal así
como un nuevo modelo de políticas sociales.
El Presidente Lagos aseguró también que
América Latina debería proponer un abordaje
multilateral de manera conjunta para los grandes
6 Introducción
problemas de nuestro siglo: cambio climático,
migraciones así como la inseguridad derivada
del narcotráfico y del crimen organizado.
Por su parte el presidente de Costa Rica,
Luis Guillermo Solís, quién tiene la cualidad
de ser académico además de político sostuvo en
un discurso pronunciado en la Universidad de
San Carlos - con motivo de su visita de Estado
a Guatemala en febrero pasado- después de
recordar el trigésimo aniversario del proceso
de paz centroamericano (“..convocada la
paz por Guatemala bajo el hálito del santo
Cristo de Esquipulas”) ratificó el espíritu
centroamericano de Costa Rica, al mismo
tiempo que se refirió a los problemas que deben
resolverse para mejorar el desenvolvimiento del
proceso de integración, tales como la debilidad
institucional, descoordinación y deficiente
capacidad operativa del SICA incluyendo
a sus órganos y entidades especializadas; la
poca efectividad de conducción, construcción
de consensos y seguimiento de acuerdos; las
asimetrías estructurales así como la caducidad
del Protocolo de Tegucigalpa que ya necesita
reformarse según puso de manifiesto el
presidente Solís.
El tema de China y su papel geopolítico
y económico en la globalización es otro de los
asuntos que se tratan en las páginas de este
primer número de la revista. Hugo Beteta,
actual director ejecutivo de la subsede de
CEPAL en la ciudad de México presenta una
serie de cuadros y de gráficas que demuestran
cómo China está llamada a convertirse en la
gran potencia del siglo XXI desde el punto de
vista comercial y económico y cómo, debido
a ello, Guatemala corre el riesgo de tener un
rezago estratégico si no adopta las políticas
apropiadas para superar dicho rezago, con
las consecuencias negativas que serían de
esperar dado el ingente papel que cumple el
gigante asiático en la economía mundial. Por
su parte Luis Alberto Padilla –director de la
Academia- desde una perspectiva geopolítica
se refiere a un libro reciente del profesor de
la Universidad de Chicago John Mearsheimer
para quien el resurgimiento chino está llamado
a la búsqueda de la hegemonía regional, todo
lo cual le conducirá indefectiblemente a un
choque no solo con las potencias vecinas
(Japón, Filipinas, Indonesia, Vietnam) sino con
los mismos Estados Unidos, en la medida que
las responsabilidades globales de esa potencia
obligan a Washington a buscar el equilibrio de
fuerzas y a impedir la consolidación del poderío
de cualquier aspirante a la hegemonía en la
región Asia Pacífico. En el artículo se señala
que las tesis del académico norteamericano
son demasiado aventuradas sobre todo porque
en ciencias sociales no se pueden hacer el tipo
de predicciones que forman parte del bagaje
habitual de las ciencias naturales, en dónde
la predictibilidad es una de sus características
centrales, mientras que en el campo social
a lo más que se puede llegar –con base en la
metodología de las ciencias prospectivas- es a
formular escenarios posibles en el mediano y
largo plazo.
En cuanto a los ensayos, en ellos se
aborda el tema diplomático tanto desde la
perspectiva histórica, en la que sobresale el
trabajo del director del Instituto Diplomático de
Costa Rica - embajador Jorge Saénz Carbonell-
quien nos presenta un interesante estudio acerca
de don Mariano Montealegre Bustamante,
guatemalteco a quien se le considera como de
los pioneros de la diplomacia costarricense,
así como desde el punto de vista cultural,
en dónde Max Araujo –abogado y actual
viceministro de Cultura- nos hace partícipes de
las potencialidades de la cultura guatemalteca
en materia de política exterior y por otra parte
tenemos un enfoque sumamente interesante del
embajador José Rodríguez Elizondo, director
del Programa de Relaciones Internacionales
en la Universidad de Chile quien nos hace
partícipes también de sus ideas acerca del
nuevo paradigma de la diplomacia, mucho más
relacionado con el ámbito de las negociaciones
que con los asuntos jurídicos y del campo del
derecho internacional.
Introducción
Para concluir destacamos importantes
colaboraciones, una de ellas del embajador
chileno, Domingo Namuncura, quien se
refiere al valor de la experiencia intercultural
en el ámbito diplomático que vive actualmente
en tanto que indígena mapuche acreditado
en nuestro país como embajador, lo cual,
dada la importancia de la población y la
cultura maya es de gran importancia para
Guatemala. Por su parte, el embajador de la
Federación de Rusia en Guatemala, Nicolay
Bábich, escribe sobre las relaciones de Rusia
con América Latina y finalmente –pero no lo
menos importante- se encuentra la colaboración
del embajador Edmond Mulet, sobre la agenda
7
2030 de Naciones Unidas y los ODS pues
como nos recuerda en su texto: “La lista de
las tareas pendientes es inmensa y abarca la
erradicación de la pobreza en todas sus formas
y dimensiones, el fomento de un crecimiento
inclusivo, equitativo y duradero, con patrones de
consumo y producción sostenibles, la reducción
de la desigualdad y el reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural, la protección y el
uso sostenible del medio ambiente. Continuar
con la lucha contra la corrupción, la impunidad
y la violencia, creando un verdadero Estado de
Derecho, forma parte del marco indispensable
para superar los retrocesos que hemos sufrido”.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
La Participación de Guatemala en el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
en 2012-2013
1. Introducción
Después de un fallido intento por llegar
al Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas para el bienio 2007-2008 durante las
elecciones celebradas en la Asamblea General
en octubre de 2006, Guatemala fue electa por
unanimidad en octubre de 2011 para ocupar un
asiento en dicho Consejo para el bienio 2012-
2013. 1 Resultó una experiencia extraordinaria
para el país, gracias al proceso de aprendizaje
y profesionalización que ésta significó. Al
mismo tiempo, el propio Consejo también salió
beneficiado por la presencia de Guatemala,
que a pesar de su modesta participación previa
en el ordenamiento internacional, supo hacer
aportes constructivos de manera consistente y
1 En aquella ocasión, Guatemala compitió por el
mismo asiento con Venezuela. Si bien Guatemala
siempre tuvo una votación significativamente superior
durante las 47 rondas de votaciones que se llevaron
a cabo, no logró alcanzar los dos tercios requeridos
(faltaron 8 votos en una de esas rondas). Venezuela,
por su parte, rehusó cederle el paso a Guatemala.
Al final, ambos países propusieron como “tercero en
discordia” a Panamá. En el caso de Guatemala, esa
decisión iba acoplada a su anuncio de postularse de
nuevo en el 2011 con la esperanza de ser el candidato
único, endosado por su Grupo regional (América
Latina y el Caribe, GRULAC)
* Ex Director Ejecutivo de CEPAL, ex embajador de
Guatemala en Naciones Unidas, ex canciller de la
República.
GERT ROSENTHAL*
eficaz. Así ha sido ampliamente reconocido
por observadores de las Naciones Unidas. Por
ejemplo, un analista agudo del Consejo indicó
lo siguiente: “…hay que decir que a pesar de
obstáculos mayúsculos que han surgido de la
dinámica de poder entre miembros electos y
miembros permanentes, un número de países
de dimensión reducida han demostrado en años
recientes que aún es posible asumir liderazgo.
Austria, Costa Rica, Dinamarca y Guatemala
se encuentran entre los países que se han
distinguido en ese sentido”.2
Un breve artículo de ninguna manera
puede recoger la amplitud, profundidad y
riqueza de esta experiencia de 24 meses. Por
eso, en esta ocasión solo se presenta una muestra
de las diversas situaciones que se enfrentaron
en el Consejo durante nuestra gestión.
2. Un “abecedario” del Consejo de
Seguridad
No está demás mencionar algunos datos
básicos sobre el Consejo de Seguridad,
ampliamente conocidos por cualquiera
2 Véase: Colin Keating, “Power Dynamics between
Permanent and Elected Members”in: The UN Security
Council in the 21st Century (Boulder: Lynne Rienner
Publishers, Inc. 2016), p. 152.
10 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
familiarizado con las Naciones Unidas, pero con
significado muy distinto una vez se incorpora
un país a respirar el aire enrarecido de este
órgano, cuya función principal es mantener la
paz y seguridad internacional (artículo 24 (1) de
la Carta de las Naciones Unidas).
Las decisiones del Consejo son de carácter
vinculante para todos los países miembros de
la Organización (artículo 25). Dispone de un
amplio instrumental para el cumplimiento
de su cometido, tanto en el área del arreglo
pacífico de controversias o en la prevención
de conflictos (Capítulo VI) como en acciones
directas en casos de amenazas a la paz
(Capítulo VII). Este último incluye la eventual
aplicación de sanciones (artículo 41) y, en casos
extremos, recurrir al uso de la fuerza (artículo
42), para cuyo efecto cuenta con el mandato
de establecer operaciones de mantenimiento
de paz (artículo 43). En la ejecución de sus
mandatos, el Consejo también procura asociarse
con organismos regionales y sub-regionales
(situación contemplada bajo el Capítulo VIII).
La presidencia del foro se rota cada mes
entre los 15 miembros, siendo el orden de
rotación la secuencia alfabética, en inglés. Se
trata de un cargo que va más allá de lo formal,
ya que el Presidente representa durante el mes a
todo el Consejo y, dentro de límites, actúa como
su vocero ante los medios, ante la Secretaría,
y ante la membrecía de las Naciones Unidas.
Influye de manera considerable en el programa
de trabajo del mes, en ordenar los debates, y, en
ocasiones, a tomar decisiones que le permiten,
nuevamente dentro de límites, resolver disputas
procesales entre los países miembros. Rara
vez los miembros cuestionan una decisión de
un Presidente, acaso porque saben que con el
correr de los meses cada uno de ellos estará en
esa misma posición.
La arquitectura del Consejo también es bien
conocida. Existe una marcada asimetría entre
los cinco miembros permanentes (P5) y los diez
miembros electos (E10), y todas las prácticas y
procedimientos de trabajo reflejan esa realidad.
En la mayoría de los casos, son los miembros
permanentes los que designan los presidentes
de los distintos Comités de Sanciones y Grupos
de Trabajo oficiosos; los que, en su auto-
asignado papel de país líder (“penholder”), se
distribuyen la capacidad de iniciativa que otorga
elaborar los primeros borradores de los textos
que se convierten en proyectos de resolución,
declaraciones presidenciales o declaraciones
de prensa; y los que tienen la posibilidad de
bloquear cualquier iniciativa haciendo uso de
su derecho de veto.3
No es accidente que el Reglamento del
Consejo se siga llamando “provisional”, a
pesar de su vigencia de más de 70 años, ya que
ello a veces obliga a interpretar el alcance de
dicho reglamento para enfrentar situaciones
inéditas en el mismo, y esa interpretación suele
surgir de aquellos con mayor protagonismo: los
miembros permanentes.4
El Consejo tiene varias formas de
codificar sus decisiones. La más formal es la
resolución, adoptada después de una minuciosa
negociación del texto, que luego se adopta en
una sesión pública abierta a través del voto.
La menos formal es delegar en la Presidencia
de turno la potestad de relatar a los medios de
comunicación social el alcance de lo tratado en
una sesión, previo acuerdo sobre los grandes
parámetros del mensaje a transmitir. Y hay dos
productos intermedios: la Declaración de la
Presidencia, cuyo texto también es acordado en
su totalidad, pero que suele ser menos solemne
que una resolución, y la Declaración de Prensa,
todavía menos solemne que una declaración
3 La palabra “veto” no aparece en la Carta. El lenguaje
empleado gira en torno a los requisitos para adoptar
una decisión, que se articula en términos de que ésta
requerirá “los votos afirmativos de todos los miembros
permanentes”; o sea, sin el cumplimiento de ese
requisito, la decisión no puede ser adoptada (artículo
27 (3)).
4 Para una excelente recopilación del reglamento,
los métodos de trabajo y el glosario empleado en el
Consejo, véase: United Nations, The Security Council
Working Methods Handbook (Nueva York, 2012).
Gert Rosenthal
presidencial, pero cuyo texto también ha sido
previamente acordado.
Son las resoluciones las que pasan por
un escrutinio más cuidadoso. Hasta que se
hayan escuchado los puntos de vista de todos
los delegados, el ponente o “penholder” saca
una versión en azul (literalmente en tinta azul,
aunque figurativamente la versión “en azul”
significa que el texto está listo para someterse
a votación).
Además de las reuniones formales y
oficiosas del Consejo, existen múltiples foros
subsidiarios, ya sea grupos de trabajo oficiosos o
comités de sanciones. Durante 2013, su número
ascendía a 15. Todos los países miembros deben
tener un delegado presente en todos y cada uno
de los encuentros del Consejo y de sus órganos
subsidiarios.
No existe la figura del quórum: los 15
miembros deben estar presentes antes de que
empiece cada reunión. Esa es la práctica, y se
observa rigurosamente. A Guatemala le tocó
presidir el Comité de Sanciones sobre Côte
d’Ivoire (Resolución 1572 (2004)) así como
el grupo de trabajo oficioso sobre tribunales
internacionales, que incluía la supervisión
de las actividades de los Tribunales Penales
Internacionales para la ex– Yugoslavia y Ruanda
(ICTY y ICTR, por sus siglas en inglés), así
como todo concerniente a las relaciones entre el
Consejo de Seguridad y la Corte Internacional
de Justicia (CIJ) y la Corte Penal Internacional
(CPI).
También cabe señalar que además de cubrir
los Comités de Sanciones y Grupos de Trabajo
oficiosos, cada miembro del Consejo debe dar
seguimiento a otras instancias dependientes de
este órgano, como lo son las operaciones de
mantenimiento de la paz (eran 16 en 2013), las
misiones políticas especiales (13 en el mismo
año), las oficinas de consolidación de la paz,
los tribunales internacionales establecidos
11
por el Consejo, y el Comité del Estado Mayor
establecido en el artículo 47 de la Carta, e
integrado por oficiales de representantes de los
Jefes de Estado Mayor de los cinco miembros
permanentes del Consejo.
3. Nuestra gestión en el Consejo de
Seguridad, 2012-2013
Como ya se mencionó en la Introducción,
sería imposible un relato pormenorizado de
la enorme diversidad de situaciones que se
enfrentaron a lo largo de los 24 meses de
nuestra membrecía, pero si vale la pena aludir
a algunos temas paradigmáticos de la labor
enfrentada. En esta sección se abordan cinco
categorías de situación: primero, nuestra
presidencia del Consejo en octubre de 2012;
segundo, lo que significa vivir en la sombra de
los miembros permanentes, y los pocos casos
en que se ejerció el uso del veto; tercero, el
caso más frustrante que nos tocó seguir: el de
Siria; cuarto, la petición de la Unión Africana
al Consejo de Seguridad de ordenar a la Fiscal
de la Corte Penal Internacional que difiriera un
juicio contra el Presidente y Vicepresidente de
Kenia; y, quinto, nuestras aprehensiones acerca
del marco conceptual de las operaciones de
mantenimiento de la paz.
3.1 Nuestra presidencia del Consejo
Por azares del orden alfabético, solo nos
tocó una presidencia durante nuestros 24
meses en el Consejo de Seguridad.5 Se trata
de un cargo muy valorado, dado su elevado
perfil, su alta responsabilidad, y el prestigio
que conlleva. Nuestro programa de trabajo
incluyó una nutrida agenda, la cual, entre otros
aspectos, refleja nuestra idea fuerza al haber
propuesto un debate abierto sobre la promoción
y el fortalecimiento del estado de derecho
en el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales, lo cual examinaría la relación
5 Justamente nos hubiera tocado nuestra segunda
presidencia en enero de 2014; presidencia que quedó
truncada por el final de nuestro mandato.
12 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
entre el Consejo de Seguridad y la Corte Penal
Internacional.
También contemplaba dos debates abiertos
adicionales: uno sobre mujer, paz y seguridad,
en aras del duodécimo aniversario de la
adopción de la resolución pionera 1325 (2000)
sobre la mujer en situaciones de conflicto
armado; y otro sobre la situación en el Medio
Oriente, incluyendo la cuestión de Palestina
(ejercicio que el Consejo lleva a cabo cada
tres meses, periodicidad que nos tocó en el
mes de nuestra presidencia). Nuestro programa
también contempló varios temas de actualidad,
sobre todo la situación en Siria y un examen
sobre la situación en Haití; país que habíamos
“apadrinado” como miembro del “grupo de
amigos de Haití”, y en nuestra calidad de país
contribuyente de tropas, además de tratarse del
único caso en nuestra región que aparecía en la
agenda del Consejo.
En cuanto a la situación en Siria (aspecto
que se comenta en el próximo acápite), la crisis
ya había estallado antes de nuestra llegada al
Consejo de Seguridad, y fue una constante
durante todo el período de nuestra estadía
(aspecto que se comenta más adelante). Lo
destacable aquí es que al asumir la presidencia,
la crisis se estaba profundizando. Se habían
producido varios atentados en Alepo, la segunda
ciudad de Siria, y estaban arreciando los
incidentes en la frontera con Turquía, en cuyo
territorio habían explotado varios proyectiles
lanzados desde territorio sirio. En el Consejo de
Seguridad se fraguaba la iniciativa de un breve
cese al fuego entre las partes, bajo la égida del
señor Lakhdar Brahimi, Representante Especial
conjunto de los Secretarios Generales de la
ONU y de la Liga de Estados Árabes. Nos tocó
participar en las consultas sobre ese posible
cese de fuego, lo cual involucró, entre otros
aspectos, varias conversaciones telefónicas con
el señor Brahimi, quién se encontraba en Paris.
Al final, como un producto insólito, se
logró, por primera vez desde que asumimos
nuestro asiento en el Consejo, un acuerdo
respaldado por todos los miembros (incluyendo,
desde luego, a Estados Unidos y la Federación
de Rusia) para emitir una declaración de prensa
haciendo un llamado a un cese de fuego con
ocasión de la fiesta religiosa Eid al-Adha. Esa
declaración se hizo pública por el Presidente del
Consejo el 24 de octubre de 2012 (documento
SC/10800). Lamentablemente, no surtió efecto
alguno, ya que el llamado, tan cuidadosamente
construido y consultado con todas las partes,
fue violado de inmediato tanto por el Gobierno
como por algunos grupos de oposición armada.
En total, durante nuestra presidencia se
adoptaron 4 resoluciones,6 se aprobaron tres
declaraciones presidenciales,7 y se emitieron
6 declaraciones de prensa (incluyendo la
aludida en el párrafo precedente).8 Entre
las resoluciones está una sobre Haití, y una
renovación provisional del mandato de la Misión
de la Unión Africana en Somalia (AMISON); el
primer paso del creciente involucramiento del
Consejo en la situación de Mali (Resolución
2070), así como la renovación del mandato de
la Fuerza Internacional de Asistencia para la
Seguridad (ISAF) en Afganistán.
En síntesis, durante octubre de 2012
cumplimos con todos los rituales propios de la
Presidencia: consultas bilaterales con todos los
miembros previa la aprobación del programa
de trabajo, incluyendo un almuerzo de los 15
miembros del Consejo con el Secretario General
y su gabinete (se efectuó el 17 de octubre,
después del debate abierto sobre paz y justicia);
contacto permanente con el propio Secretario
General y su equipo. También atendimos todos
los días a los medios de comunicación que
cubren las Naciones Unidas, como lo estila
hacer el Presidente de turno del Consejo, ya que
es el único vocero de dicho órgano.
6 Resoluciones 2069, 2070, 2071, y 2072 (2012).
7 Declaración de la Presidencia – S/PRST/2012/21, 22
y 23.
8 Declaraciones de Prensa – SC/10781, 10783, 10784,
10795, 10799 y 10800.
Gert Rosenthal 13

El principal evento de nuestra presidencia Estatuto de Roma, que se refieren a la potestad

fue el debate abierto que organizamos sobre paz del Consejo de remitir o, en su caso, suspender
y justicia con un enfoque especial en la Corte casos sometidos a la consideración del Fiscal
Penal Internacional. Fue un evento histórico de la Corte.
al constituir el primer debate temático sobre la
CPI. La reunión fue presidida por el Canciller 3.2 Viviendo en la sombra de los
Harold Caballeros, y entre los principales miembros permanentes
expositores estuvo el propio Secretario General
Ban Ki-moon. El debate fue ordenado por Como es bien conocido, hay una fuerte
una nota conceptual.9 Deliberadamente no relación asimétrica entre los miembros
pretendimos generar un producto formal del permanentes (P5) y los no permanentes (E10)
debate abierto (resolución o declaración de la del Consejo de Seguridad. Los primeros tienen
presidencia), para no inhibir la aceptación de la ventaja de la memoria histórica, misiones
todos los miembros a debatir el tema.10 Pero sí grandes y especializadas, una amplia red de
tomamos el cuidado de acordar con una fuente misiones diplomáticas en todo el mundo, la
independiente y bien valorada, como lo es el capacidad de palanqueo (“leverage”) que les
Security Council Report, que recogiera el tenor otorga su protagonismo en el mundo, pero,
general del debate en una de sus publicaciones. sobre todo, cuentan con el derecho al veto.
Ello se cumplió con la publicación de un Por eso, el proceso de toma de decisiones en el
Informe especial en enero de 2013.11 Consejo suele ocurrir en círculos concéntricos.
El primero frecuentemente involucra dos de
En el debate participaron no solo los los miembros permanentes, luego pasa a la
15 miembros del Consejo, si no otras 45 búsqueda de acuerdos entre los cinco miembros
delegaciones miembros de las Naciones permanentes, para después pasar a las consultas
Unidas. Este debate, sobre la manera en que universales entre los quince miembros. A veces
el Consejo de Seguridad y la Corte Penal es incomodo, e incluso ofensivo, porque los
Internacional interactúan, tuvo un gran impacto, miembros permanentes suelen presentarse
sobre todo al permitir un examen más riguroso ocasionalmente con cierta dosis de arrogancia,
de lo establecido en los artículos 13 y 16 del conscientes de la asimetría antes mencionadas.
Se trata, en definitiva, de un dato que ha
9 S/2012/731, elaborada por nuestra misión
10 Para algunos países, la Corte Penal Internacional marcado el funcionamiento del Consejo desde
sigue siendo un tema polémico. Algunos, como su creación.
la Federación de Rusia y China, temen que su
jurisdicción atenta contra la soberanía de los Estados.
Otros, como Ruanda, piensan que la Corte es Nosotros, al igual que la mayoría del resto
demasiado “euro céntrica” en su enfoque, y sesgada de países electos, aceptamos ese dato con una
en la persecución penal solo en el Continente
africano. Todavía otros miembros importantes, como
mezcla de realismo e indignación, pero no
Estados Unidos e India, no son partes del Estatuto de resignación. Nunca nos sentimos inhibidos
Roma. Aunque ningún país miembro objetó a que se de opinar sobre las iniciativas tomadas por
debatiera la relación de la CPI con el Consejo, nuestro
cálculo fue que hubiera sido difícil lograr un consenso los miembros permanentes, y frecuentemente
en torno a un texto específico que reflejara el parecer nuestras observaciones fueron atendidas.
del órgano en su conjunto. Incluso hay momentos en que, sin atrevernos
11 The Security Council Report, Cross-Cutting
Report, The Rule of Law: The Security Council and a decirlo abiertamente, le reconocimos algún
Accountability (Nueva York, 2013, No. 1, 18 de enero, mérito a este sistema de gobernabilidad tan poco
2013), especialmente pp. 4-5. Véase también:
h t t p : / / w w w. s e c u r i t y c o u n c i l r e p o r t . o r g / a t f /
democrático, ya que, con todos sus defectos, el
cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3- Consejo ha logrado mantener, en su esencia, el
CF6E4FF96FF9%7D/cross_cutting_report_1_rule_ orden internacional durante 70 años, al evitar
of_law_2013.pdf
que los conflictos internos o regionales se
14 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
propaguen a nivel planetario. En todo caso, se
podría sostener que el manejo multilateral de la
paz y seguridad es preferible a la alternativa de
confiar esa tarea a los actores unilaterales que
se auto-perciben como los llamados a mantener
el orden internacional.
Una manifestación elocuente de la asimetría
es la ponderación del voto que establece la
Carta; o sea, todas las decisiones adoptadas
por el Consejo de Seguridad deben contar
con el voto favorable de los cinco miembros
permanentes, o al menos el voto de abstención.
Un voto en contra significa lo que comúnmente
se denomina el veto, que impide la adopción
de cualquier resolución. El poder de veto es un
arma poderosa, no tanto por su aplicación – se
utiliza con poca frecuencia – si no por el efecto
disuasivo que le da a los miembros permanentes
la mera posibilidad de insinuar o amenazar
abiertamente que utilizará ese instrumento
para impedir cualquier iniciativa con la cual no
concuerda.
En efecto, este curso de acción se aplica
en pocas ocasiones. Durante nuestra membrecía,
la simple existencia de la capacidad de Estados
Unidos de aplicar el veto fue suficiente para
disuadir a la Autoridad Palestina a acudir al
Consejo de Seguridad en búsqueda de su apoyo
para que se le considerara Estado Miembro de
las Naciones Unidas.12 Más bien, la Autoridad
tuvo que conformarse con acudir a la Asamblea
General para que ésta, mediante la Resolución
67/19 del 29 de noviembre de 2012 concediera
a Palestina la condición de “Estado observador
no miembro en las Naciones Unidas”.
12 Según el artículo 4 de la Carta, la admisión como
Estado Miembro “se efectuará por decisión de la
Asamblea General a recomendación del Consejo de
Seguridad.” En 2011, se estimó que habían 8 países
miembros del Consejo que podrían votar a favor de
la iniciativa (Brasil, China, Gabón, India, Líbano,
Nigeria, Federación de Rusia y Sudáfrica) más dos
votos dudosos (Portugal y Bosnia y Herzegovina),
con lo cual era plausible reunir los 9 votos a favor
requeridos para que la resolución se aprobara, lo cual
seguramente hubiera provocado el voto en contra
de Estados Unidos. En 2012, el número de países
dispuestos a votar a favor había bajado a 7 votos.
El único proyecto de resolución que nos
tocó considerar durante nuestra membrecía
que no fue adoptado por la aplicación del veto
se refirió a la situación en la República Árabe
de Siria. Ocurrió en dos ocasiones, con el
doble veto de la Federación de Rusia y China:
documento S/2012/77 del 6 de febrero y
documento S/2012/538 del 19 de julio, ambos
de 2012.
Por último, si bien en el año 2013 no se
aplicó el veto, si se produjo el caso inusual
descrito más abajo, donde no prosperó la
adopción de un proyecto de resolución, pero
no fue por la aplicación de un veto, si no por
no haber reunido los 9 votos requeridos (Kenia/
CPI).
3.3 El caso de Siria
Sin duda la experiencia más frustrante
que vivimos en el Consejo de Seguridad fue
derivada del rápido y creciente deterioro de
la situación en Siria. El caso se presenta para
ilustrar parte de la dinámica del Consejo, visto
desde la óptica de una misión pequeña, como
la nuestra. No fue el único caso frustrante –
lo mismo se podría decir, con diferencias de
grado, sobre Sudán, República Democrática
del Congo y el conflicto entre Palestina e Israel
– pero sí fue el más dramático y aleccionador.
El tema empieza a incursionar en la agenda
del Consejo en abril de 2011, antes de nuestra
llegada, con protestas espontáneas surgidas de
la población civil, seguramente inspirada por la
llamada “primavera árabe” que nació en Túnez
primero y luego se manifestó en Egipto.
Las demandas de la base de la sociedad siria
fueron relativamente modestas: mayor libertad
y mejores condiciones de vida. Eran demandas
pacíficas que no desafiaban al orden existente.
Sin embargo, desde un inicio el Gobierno no se
hizo cargo de las reivindicaciones planteadas;
más bien, reaccionó con medidas represivas,
calificando a los manifestantes como
“terroristas”, apoyados por fuerzas oscuras
Gert Rosenthal
(internas y externas). Cuando nosotros llegamos
al Consejo de Seguridad en enero de 2012, ya
había cobrado fuerza una espiral de violencia,
donde el Gobierno reprimía las manifestaciones
y la población civil empezaba a organizarse, a
veces en grupos dispuestos a acudir a la fuerza
para defenderse. Cabe recordar que el orden
establecido respondía a un régimen autoritario,
fundado desde un golpe de estado fraguado
en 1963, que inició el período del control del
partido Ba’ath, apoyado básicamente por
militares, y que, tras un período de relativa
inestabilidad, abrió el paso en 1970 a Hafez
al-Assad para asumir el liderazgo y ejercer el
poder absoluto durante veinte años, para luego
legar ese poder a su hijo, Bashar al-Assad.
El Gobierno está compuesto en su
mayoría por la minoría Alawita (shiítas),
frente a la mayoría de la población que se
considera sunita. Si bien las dos ramas del
mundo islámico habían logrado convivir en
paz y relativa armonía durante mucho tiempo
en Siria, las tensiones históricas entre éstas
estaban presentes de manera subliminal. Las
protestas callejeras, y sobre todo la reacción del
Gobierno a las mismas, empezaron a avivar las
divisiones sectarias. Aún peor, ante la represión
del Gobierno, las personas que protestaban
empezaron a organizarse e incluso armarse, con
lo cual paulatinamente daban credibilidad, al
menos parcial, a la afirmación del Gobierno que
se trataba de grupos rebeldes, con intenciones
de derrocar al Gobierno.
Conforme pasaban los meses, algunos de
esos grupos efectivamente se radicalizaron,
y contaron con abundante respaldo externo
de países cercanos (Turquía, Arabia Saudita,
Qatar, entre otros) y lejanos (EEUU, Francia,
otros países europeos). La espiral de creciente
violencia, cuya duración coincidió con nuestra
membrecía en el Consejo, dio paso a un
indescriptible nivel de sufrimiento humano, que
a finales de 2013 contabilizó más de 120,000
muertos y 9,500,000 desplazados (incluyendo
más de 2,000,000 refugiados en países vecinos),
15
y el despliegue de una inusual crueldad de parte
de ambos bandos, pero, en especial, de parte
del Gobierno. El uso de artillería pesada en
zonas densamente pobladas, bombas lanzadas
desde aviones y armas químicas, todo contra
civiles inocentes, incluyendo mujeres y niños,
es parte de este drama, cuyo alcance ha sido
ampliamente descrito en otros documentos y
testimonios y cuyas nefastas consecuencias
persisten hasta el presente.
Guatemala adoptó tempranamente una
posición firme y coherente sobre el particular,
y esa posición fue articulada en una exposición
del Canciller Harold Caballeros pronunciada el
31 de enero de 2012 (nuestro primer mes como
miembro del Consejo), donde se dijo, entre
otros aspectos: “…dos realidades sobresalen.
Primero, la creciente cauda de muertes y
en general el sufrimiento que recae sobre la
población. Segundo, la espiral de violencia que
apunta a la real posibilidad de una guerra civil
entre los sirios. La tarea inmediata, entonces, es
poner fin a la violencia y revertir la tendencia
que apunta a males aún mayores…”. Luego,
continuó diciendo:
“…pensamos que, gústenos o no, estaríamos
faltando a nuestra obligación si permitimos que
una situación de por si grave se deteriore aún
más, con las previsibles repercusiones internas
e internacionales sobre la paz y la seguridad.
Estamos más que conscientes de los serios
dilemas que ello supone. La no intervención
en los asuntos internos de otros países y el
respeto a su integridad territorial son principios
cardinales de nuestra política exterior. Pero
también reconocemos la obligación de todos
los Estados de observar ciertas normas de
conducta frente a sus respectivas poblaciones.
Entendemos que las demandas populares
hechas de manera pacífica no pueden ser
equiparadas con un Gobierno que emplea la
fuerza en reacción a esas demandas. Por eso,
en una era en que se cuestiona el principio de la
Responsabilidad de Proteger (R2P), a nosotros
no nos da vergüenza afirmar que, con algunos
16 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
matices que hemos expuesto en otros foros,
apoyamos ese principio. Nuestra posición
está muy lejos de invitar intervenciones.
Lo que exigimos es la estricta observancia
de las normas de conducta a las que me he
referido. De lo contrario, el Gobierno que viola
flagrantemente dichas normas naturalmente se
expone a consecuencias; consecuencias cuyo
contenido y alcance preciso admite un amplio
espectro de posibilidades”.13
Conforme evolucionaba la situación
en el terreno, Guatemala apoyaba todas las
iniciativas – la mayoría frustradas – para
aliviar el sufrimiento de la población civil, y
para forzar un arreglo pacífico que condujera
al fin de la violencia y que respondiera a las
demandas populares de contar con un Gobierno
más incluyente y participativo. Mantuvimos
el rumbo general de los planteamientos antes
citados. Asimismo, tomamos cierta distancia
de los países que apoyaban sin reserva a la
llamada Coalición Nacional de las Fuerzas
Revolucionarias y de Oposición Siria en dos
áreas específicas: primero, sistemáticamente
hacíamos un llamado a todos los actores
externos de desistir de enviar armamentos
tanto al Gobierno como a la oposición armada;
y, segundo, nunca llegamos a aceptar la frase
que calificaba a dicha Coalición como “el
representante legítimo del pueblo sirio”, ya que
no contaba con la legitimidad de un proceso
electoral.
Nuestra posición se mantuvo con bastante
consistencia a lo largo de dos años, tanto en el
Consejo de Seguridad como en la Asamblea
General.14 En cuanto al Consejo, nos tocó
abordar el tema por lo menos una vez al mes
en reuniones abiertas, y con mayor frecuencia
aún en las consultas cerradas.15 Ciertamente, el
Consejo tenía el instrumental a su alcance para
13 http://www.guatemalaun.org/bin/documents/
CSMOSiria-31ene-2012.pdf
14 Véanse, entre otras, Resoluciones 66/176, 66/253A,
66/253B, 67/183, 67/262 de el Asamblea General.
15 Véase: http://www.guatemalaun.org , menú sobre
“Guatemala en el Consejo de Seguridad, 2012-2013”
persuadir (u obligar) a las partes a encontrar
una salida negociada al conflicto. Pero ello no
ocurrió, básicamente porque se produjo una seria
división hacia el interior de los cinco miembros
permanentes del Consejo. Si éstos hubieran
actuado en unísono, estábamos convencidos que
la diplomacia multilateral podría ser efectiva,
si no para encontrar una salida duradera al
conflicto, al menos para controlarlo y limitar
sus efectos tan devastadores.
Pero dos hechos impidieron un
entendimiento entre Estados Unidos, Francia y
el Reino Unido, por un lado, y la Federación
de Rusia y China por el otro. El primero y
más importante era la larga y cercana relación
histórica entre Rusia y Siria, heredada desde los
tiempos de la ex-Unión Soviética. No estaba en
el ánimo de Rusia “abandonar” a sus amigos.
El segundo era que todavía estaba fresca la
memoria de la adopción de la Resolución 1973
(2011) sobre Libia, que se adoptó el 17 de marzo
de 2011 por 11 votos a favor y 4 abstenciones:
de Alemania, Brasil, China y la Federación
de Rusia. Dicha resolución invocó la
responsabilidad de proteger a civiles, y autorizó
el “uso de todos los medios” para lograrlo. La
percepción de varias delegaciones, incluyendo
de manera destacada a Rusia y China, fue que
los países “de Occidente” abusaron de ese
mandato, y aprovecharon “todos los medios”
para derrocar al Gobierno de Libia. A las
alturas de 2012, cuando Guatemala llegó al
Consejo, ni Rusia ni China estaban dispuestas
a dejarse “engañar” de nuevo.
A pesar de ello, había algún terreno común.
Todos los miembros del Consejo querían
poner fin a la violencia; todos querían brindar
acceso a la ayuda humanitaria a la población
necesitada, y todos querían que el diálogo y
la negociación prevalecieran sobre el uso de
las armas. Pero se generó un clima de gran
desconfianza entre fuerzas opuestas: los países
“de Occidente”, Turquía y algunos países
árabes, notablemente Arabia Saudita, Qatar,
Kuwait, Bahréin y Emiratos estaban brindando
Gert Rosenthal
apoyo a la oposición armada, y la Federación
de Rusia, la República Islámica de Irán y su
brazo armado en Líbano, Hezbolá, brindaban
apoyo al Gobierno de Bashar al-Assad. La
piedra angular de la discordia era la persona de
al-Assad, con Rusia insistiendo que él tenía que
formar parte de cualquier arreglo negociado,
y la oposición y sus amigos insistiendo que
él tenía que alejarse como pre-requisito a
cualquier arreglo negociado.
Nos toco presenciar tres intentos fallidos
de una salida negociada, y un solo acuerdo
puntual alcanzado durante nuestros 24 meses
en el Consejo. El primer intento fallido ocurrió
días antes de que asumiéramos nuestro asiento;
o sea, en diciembre de 2011, cuando la Liga de
Estados Árabes acordó, con el consentimiento
previo del Gobierno de Siria, enviar una
misión de supervisión, con la expectativa que
su presencia en Damasco daría lugar a una
mediación que permitiese llegar a un cese
de fuego. En efecto, la misión se desplegó al
terreno con un reducido contingente de tropas y
poco equipo. La misión no surtió efecto alguno,
y su presencia en Damasco no pasó de las cuatro
semanas antes de su disolución. La explicación
que se dio por este rápido repliegue fue la falta
de recursos para mantener la Misión, y la falta
de voluntad política por parte del Gobierno
sirio.
Pero esa iniciativa fue la fuente de
inspiración del segundo intento, producto
de una asociación entre la Liga de Estados
Árabes y las Naciones Unidas. Los Secretarios
Generales de ambas organizaciones designaron
al ex Secretario General de las Naciones
Unidas, Kofi Annan, como su Enviado Especial
Conjunto, con el mandato de buscar una salida
a la situación que tendía a deteriorarse con
cada mes que pasaba. El señor Annan armó un
pequeño equipo y se instaló en la sede de la ONU
en Ginebra, y, después de amplias consultas con
todas las partes, propuso un plan de seis puntos,
que a la postre fue endosado por el Consejo de
Seguridad mediante su Resolución 2042 (2012)
17
del 14 de abril. El Consejo también adoptó la
Resolución 2043 (2012) el 21 de abril, mediante
la cual estableció la Misión de Supervisión de
las Naciones Unidas en la República Árabe
Siria (UNSMIS) por un período inicial de 90
días, con el mandato de vigilar un cese de la
violencia armada en todas sus formas por todas
las partes y vigilar y apoyar la plena aplicación
del plan de seis puntos. Desafortunadamente, la
iniciativa no logró su cometido, y la Misión fue
disuelta unos meses después, dejando solo una
reducida presencia de la ONU en Damasco.16
El tercer intento fue una extensión de la
gestión de Kofi Annan. Se formó una especie de
“grupos de amigos” del proceso, denominado
el Grupo de Acción para Siria, integrado por
los Secretarios Generales de la ONU y la Liga
de Estados Árabes, los Cancilleres de China,
Francia, Federación de Rusia, Reino Unido,
Estados Unidos, Turquía, Irak, Kuwait, Qatar
y la Alta Representante de la Unión Europea.
Dicho Grupo se reunió en Ginebra el 30 de
junio de 2012 y emitió un Comunicado Final,
que pretendía insuflar nueva vida a los intentos
de Kofi Annan a lograr un cese de fuego y el
inicio de una transición política, liderada por los
propios sirios. Pero a la postre ese Comunicado
Final tampoco logró ser instrumentado, y en
agosto de 2012 el señor Annan presentó su
renuncia como Enviado Especial Conjunto,
expresando su gran desilusión por la falta de
progreso. Como se sabe, el señor Annan fue
reemplazado por el señor Lakhdar Brahimi,
quién, al igual que el señor Annan, trató de
encontrar una salida política al conflicto, y
también al igual que el señor Annan, terminó
presentando su renuncia el 14 de mayo de 2014.
El único acuerdo puntual alcanzado fue,
precisamente, producto de un entendimiento
entre el Secretario de Estado de Estados Unidos,
John Kerry y su homólogo ruso, Sergey Lavrov,
de someter el arsenal químico en manos del
16 Véase: Informe del Secretario General relativo a la
aplicación de la resolución 2043 (2012) del Consejo
de Seguridad, S/2012/523 del 6 de julio, 2012.
18 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
Gobierno de Siria a control internacional, ante
el escándalo que causó la imputación en el uso
de armas químicas por parte del Gobierno el 21
de agosto de 2013, en Ghouta, un suburbio de
Damasco, donde se estimó que murieron hasta
1,400 civiles. El inusual entendimiento entre
Estados Unidos y Rusia se debió a motivos
muy distintos: en el primer país se explica
por la oposición de la opinión pública y del
Congreso a que el Ejecutivo recurriera al uso
de la fuerza en defensa de los civiles sirios,
después del anuncio del Presidente Obama de
que ese sería el curso de acción preferido de su
Administración. En el caso de la Federación
de Rusia se explica por su interés en mitigar la
terrible imagen internacional causada por un
Gobierno usando armas químicas contra civiles
inocentes. Tras intensas consultas entre todas
las partes involucradas, el Consejo Ejecutivo
de la Organización para la Prohibición de las
Armas Químicas (OPAQ) y el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas adoptaron
sendas resoluciones el 27 de septiembre de
2013 para crear una Misión Conjunta cuya
tarea era colocar todas las armas químicas del
Gobierno de Siria bajo control internacional en
un plazo de 180 días.17
Virtualmente todas las delegaciones
estuvieron precedidas por sus respectivos
Ministros de Relaciones Exteriores, incluyendo
la de Guatemala. En esa ocasión, el Canciller
Fernando Carrera Castro indicó: “Desde
nuestro ingreso a éste Consejo, nuestra
principal consideración sobre la situación en
Siria ha sido, y continúa siendo poner fin a la
violencia que conlleva trágicas consecuencias
para la población civil, particularmente para las
mujeres y los niños, seguida por una transición
política liderada por los propios sirios y que
conduzca a una sociedad más incluyente y
democrática. Por tal motivo, hemos respaldado
persistentemente el Comunicado final del Grupo
de Acción para Siria del 30 de junio de 2012 y
17 Resolución 2118 (2013), cuyo anexo contiene el
texto de la resolución del Consejo Ejecutivo de la
OPAQ.
la necesidad de llevar a cabo una Conferencia
Internacional con miras a la implementación
del mismo. Es por ello que Guatemala respaldo
la Resolución 2118 (2013) recién adoptada por
el Consejo de Seguridad.”
3.4 La petición de la Unión Africana al
Consejo de Seguridad
En diciembre de 2007 y enero de 2008 se
celebraron elecciones presidenciales en Kenia
que fueron marcadas por una racha de violencia
étnica, motivada por la disputa entre el partido
oficial y la oposición, cada uno apoyado, entre
otras facciones, por distintas etnias. El partido
oficial liderado por Mwai Kibaki y apoyado
por la etnia Kikuyo, fue declarado ganador, y
ese resultado fue cuestionado por la oposición,
liderada por Raila Odinga, y apoyada por las
etnias Luo, Luhya y Kalenjin. Por eso, la
disputa post-electoral rápidamente se deterioró
en situaciones de violencia con un fuerte sesgo
sectario, resultando en más de 1,000 muertos
y 500,000 desplazados internos. Detrás de
la disputa se encontraban reivindicaciones
históricas, especialmente disputas sobre el uso
de la tierra.
La situación iba en rápido deterioro
cuando la Unión Africana ofreció sus buenos
oficios para poner fin a la violencia, a través
de un panel compuesto por Kofi Annan, Graça
Machel y Benjamin Mkana. Esos buenos oficios
fueron aceptados por las partes en disputa, y
la gestión condujo a un Gobierno de unidad,
integrado por representantes de ambas partes en
contienda. Un elemento del arreglo contempló
el rendimiento de cuentas (“accountability”) de
los perpetradores de las atrocidades cometidas
durante este breve pero sangriento período. El
Gobierno de unidad decidió referir el caso a la
Corte Penal Internacional, del cual era estado
parte. Entre los seis acusados de incitar la
violencia étnica estaban los señores Uhuro
Kenyatta del partido oficial (en aquel entonces
vice-primer ministro del Gobierno) y William
Ruto, del principal partido de oposición.
Gert Rosenthal
Cuando ambos personajes se aliaron
como candidatos en la contienda electoral
de 2013, ofrecieron durante la campaña que
se enfrentarían a los cargos de crímenes de
lesa humanidad dictados por la Corte Penal
Internacional de cara a comprobar su inocencia.
Efectivamente, cumplieron con esa promesa,
pero una vez elegidos como Presidente y
Vice-Presidente en abril, sostuvieron que sus
ocupaciones relacionadas con sus elevados
cargos no dejaban tiempo para ocuparse de
su defensa ante la Corte Penal Internacional.
Se exploraron varias alternativas para obviar
la necesidad de un juicio, una de las cuales
pasaba por pedirle al Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas que instruyera a la Corte
desistir del juicio.18
Pero Kenia persistió en su búsqueda de una
solución en el marco del Consejo de Seguridad,
y logró con el tiempo que la Unión Africana
hiciera suya esa posición. Encontró terreno
fértil para ello, a pesar de que 34 Gobiernos
africanos son Estados Partes del Estatuto de
Roma. Durante la Sesión Extraordinaria de
la Asamblea de la Unión Africana celebrada
el 12 de octubre de 2013, los Jefes de Estado
y de Gobierno adoptaron la Decisión que
pide que ningún Jefe de Estado sea objeto de
18 El 21 de mayo de 2013, el Consejo de Seguridad
celebró lo que se llamó un “Diálogo Interactivo
Oficioso sobre Kenia,” en atención a una carta
del Representante Permanente de Kenia ante las
Naciones Unidas dirigida a todos los miembros del
Consejo el 2 de mayo de 2103, mediante la cual
pidió frontalmente que el Consejo instruya a la Corte
clausurar los procesos contra el Presidente y el
Vicepresidente de su país. En el diálogo quedó claro
que ni el Estatuto de Roma ni la Carta de las Naciones
Unidas contemplaban esa facultad. En efecto, el
Estatuto de Roma prevé en su artículo 16 que “…para
atender ese llamado que el Consejo de Seguridad,
de conformidad con una resolución aprobada con
arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta
de las Naciones Unidas, pida a la Corte que no inicie
o que suspenda por un plazo de doce meses la
investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado, la
Corte procederá a esa suspensión; la petición podrá
ser renovada por el Consejo de Seguridad en las
mismas condiciones.” O sea, el Consejo, un órgano
político, no tiene facultades para cancelar procesos
de la CPI, un órgano jurídico.
19
ser investigado o enjuiciado por un tribunal
internacional mientras esté en el ejercicio de sus
funciones, y, más específico, que el juicio de la
CPI contra el Presidente y el Vicepresidente de
Kenia sean pospuestos hasta que éstos cumplan
su mandato. Además, estableció un Grupo
de Contacto para que viajara a Nueva York
a transmitir su decisión a los miembros del
Consejo de Seguridad.19
Lo anterior, a pesar de que el Estatuto de
Roma señala de manera expresa en su artículo
27 que “el presente Estatuto será aplicable por
igual a todos sin distinción alguna basada en el
cargo oficial. En particular, el cargo oficial de
una persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno,
miembro de un gobierno o parlamento,
representante elegido o funcionario de gobierno,
en ningún caso la eximirá de responsabilidad
penal ni constituirá per se motivo para reducir
la pena. Las inmunidades y las normas de
procedimiento especiales que conlleve el cargo
oficial de una persona, con arreglo al derecho
interno o al derecho internacional, no obstarán
para que la Corte ejerza su competencia sobre
ella.”
El Grupo de Contacto, compuesto por los
Cancilleres de Etiopía, Kenia, Namibia, Senegal
y Uganda, y representantes de Burundi y
Mauritania, viajó a Nueva York el 30 de octubre
de 2013 para celebrar una consulta oficiosa con
todos los miembros del Consejo. En dicha
consulta, el Consejo se presentó dividido:
Marruecos, Ruanda y Togo, así como China
y la Federación Rusa, expresaron su simpatía
por la gestión; Pakistán también lo hizo, de
manera menos tajante; Azerbaiyán fue más
cauteloso aún, y los demás países, incluyendo
a Guatemala se limitaron a explicar porqué no
podían apoyar la solicitud. Todos indicaron que
si bien entendían la dificultad que enfrentaban el
Presidente y Vicepresidente de Kenia, pensaban
que la solución debía encontrarse a nivel de la
19 Véase: http://www.au.int/en/sites/default/files/
Ext%20Assembly%20AU%20Dec%20&%20Decl%20
_E_0.pdf
20 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
Asamblea de los Estados Partes de la Corte
Penal, y no así en el Consejo de Seguridad,
cuyo margen de maniobra era muy limitado.
Se consideró que invocar el artículo 16 era
violentar su intención – aplicar los diferimientos
de manera sumamente selectiva, y solo cuando
peligra la paz y seguridad internacionales – y
que en todo caso diferir el caso solo ofrecía un
horizonte de doce meses, para luego caer en la
misma situación. El momento culminante de la
reunión fue cuando el Embajador de Ruanda
tomó la palabra, acusando a los que no acogían
la solicitud de la Unión Africana como anti-
africanos, y anunciando que haría circular un
proyecto de resolución, aunque sea para poner
de manifiesto la falta de voluntad de algunos
miembros del Consejo de colaborar con la
Unión Africana.
Y así sucedió. Las consultas posteriores
del Grupo de Contacto no lograron persuadir
a los estados parte de la CPI que pertenecían
al Consejo (Argentina, Australia, Francia,
Guatemala, Luxemburgo, República de Corea,
y Reino Unido), ni a Estados Unidos (que no
es Estado Parte) para que apoyaran la solicitud
de la Unión Africana. En otras palabras, esa
solicitud solo contaba con el respaldo de 7
miembros, cuando para que una resolución se
adopte se necesitan al menos 9 votos a favor
(y ningún voto en contra de un miembro
permanente). A pesar de ello, la delegación de
Ruanda circuló un texto, dejando poco tiempo
y aún menos latitud para negociarlo. Era casi
un “tómelo o déjelo” dirigido a los ocho países
aludidos.
Debido a que Guatemala se desempeñaba el
papel de presidente del grupo de trabajo oficioso
sobre tribunales internacionales, asumimos
cierto liderazgo en organizar consultas entre
esos ocho países y buscar acercamientos a los
patrocinadores (Ruanda, Togo y Marruecos).
Tratamos de persuadir a Ruanda que no insistiera
con un proyecto de resolución que no contaba
con el respaldo necesario para su aprobación,
pero el Embajador de dicho país estaba resuelto
en, como él lo describió, “desenmascarar a
aquellos que se consideran amigos de África y
aquellos que no lo son”.20
El proyecto de resolución propuesto por
Ruanda, Togo y Marruecos, que llevaba las
siglas S/2013/660 fue conocido por el Consejo
en su sesión del 15 de noviembre, 2013. No
prosperó, ya que recibió solo 7 votos a favor,
0 contra y 8 abstenciones. Después del voto,
todos los miembros del Consejo explicaron su
voto.21
20 Sobre todo lo anterior, la Misión Permanente dio
cuenta en sus Memorándums Nos. CSNU/6.4/1470
del 23 de octubre, No. 1507 del 1 de noviembre,
No. 1517 del 2 de noviembre, No. 1552 del 5 de
noviembre, No. 1566 del 7 de noviembre, No. 1579
del 9 de noviembre, No. 1588 del 11 de noviembre y
No. 1628 del 17 de noviembre de 2013.
21 La de Guatemala fue la siguiente: “Señor Presidente:
La votación que acaba de concluir nos llena de
desconsuelo. Ello explica nuestro voto de abstención,
lo cual, en sí, es motivo de profunda tristeza para
nosotros. Son varias las razones. Primero, nuestra
delegación le ha dedicado tiempo y esfuerzo a
promover una mayor interacción constructiva entre la
Corte Penal Internacional y este Consejo de Seguridad.
Pensamos que ambos son instancias multilaterales
– una jurídica, otra política – unidos por su misión
de prevenir conflictos, luchar contra la impunidad,
y exigir rendimiento de cuentas a perpetradores
de atrocidades masivas. El texto objeto del voto de
hoy no contribuye a esa interacción constructiva;
más bien, establece una barrera de desconfianza
entre las dos instancias, que resulta dañina para
ambas, y para la comunidad de naciones en general.
Segundo, el hecho de que algunos países sometan a
consideración del Consejo un proyecto de resolución
a sabiendas que no prosperará su adopción es
contrario a nuestra vocación de fomentar el consenso
y promover la unidad del Consejo. En este caso se
logró todo lo contrario: poner de manifiesto un Consejo
dividido sin que existiese justificación ni necesidad
para ello. Tercero, y por eso mismo, el ejercicio de
esta mañana tiene la singularidad de que dejo un
saldo de solo perdedores. Ningún país o agrupación
se benefició: todos perdimos algo. A nuestro juicio, la
votación resultó dañina para la Unión Africana, que
percibe que su planteamiento fue rechazado; para
la Corte Penal Internacional, cuya aspiración a una
membrecía universal se ve bajo ataque, y para el
Consejo de Seguridad, que se presenta, como dije,
dividido. fueron adversamente afectados. Cuarto,
los considerables avances logrados en los últimos
tiempos en construir una verdadera asociación
fructífera entre el Consejo de Seguridad y la Unión
Africana han quedado comprometidos, sin que
ninguna de las partes se lo haya propuesto así. Acaso
ese daño no es irreversible, pero claramente hubo un
desencuentro, y fuimos incapaces, de uno y otro lado,
Gert Rosenthal
3.5 Aprehensiones sobre las operaciones
de mantenimiento de la paz
La Misión Permanente de Guatemala ante
las Naciones Unidas ha sido influyente en la
política asumida por el Gobierno de Guatemala
desde finales de los años noventa de participar
en operaciones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas. Consideramos que
era positivo para nuestro ejército como un
instrumento de capacitación, y constituía
un reconocimiento del noble objetivo de la
Organización de mantener la paz; objetivo que
desde luego respaldamos y compartimos. En
ese sentido, mucho antes de llegar al Consejo de
Seguridad nos interesamos en el tema, no solo
desde el punto de vista prosaico de identificar
oportunidades de contribuir con nuestros
contingentes, si no de contribuir a la doctrina de
mantenimiento de la paz, una de las actividades
cardinales de las Naciones unidas.
Esa doctrina ha cambiado mucho a lo largo
de revertir un desenlace lamentable que era previsible
para todos. Quinto, y quizás lo más importante: el logro
de paz y seguridad, por un lado, y justicia, por el otro,
muchas veces plantea dilemas para su consecución
en el corto plazo. Todos podemos convenir que estos
conceptos van de la mano, en el sentido que para
que haya paz se necesita justicia, y la justicia solo
puede lograrse en situaciones de paz. Algunas veces
sacrificamos justicia por lograr la paz, y el umbral
sobre como dirimir ese dilema es distinto en cada
uno de nuestros países. Entendemos las razones
que se esgrimen con la mejor de las intenciones
por aquellos países que invocan la aplicación del
artículo 16 del Estatuto de Roma para el caso objeto
de esta resolución, y confiamos que esos países
también entienden por qué algunos de nosotros no
compartimos esos argumentos. Eso me lleva a mi
último punto. Ha quedado en el ambiente una fuerte
insinuación que no acompañar el voto favorable a la
resolución de alguna manera es un gesto inamistoso
frente a la Unión Africana y a sus países miembros.
Mi delegación rechaza en los términos más enérgicos
semejante insinuación. En lo que se refiere a mi
propio país, la encontramos francamente ofensiva,
dada nuestra larga y comprobada solidaridad con
todos los hermanos países en desarrollo en múltiples
foros y numerosas instancias, así como nuestra
presencia en países africanos con Observadores
Militares y contingentes guatemaltecos. Nuestra
posición principista frente a la resolución no debe
confundirse bajo ningún concepto con menosprecio
por aquellos que la promovieron.”
21
de los años, y este no es el lugar para entrar en
mayores detalles. Pero la tendencia se ha movido
fuertemente en la dirección de mandatos que
ponen el énfasis en la protección de civiles. Esa
tarea es, por definición, difícil en situaciones de
gran extensión geográfica y de alta densidad
de población, donde las instituciones públicas
son débiles, impidiéndole a los Estados cumplir
con su función básica de proteger a sus propios
civiles. Es claro que las fuerzas de paz de la
ONU no tendrán nunca los recursos humanos ni
financieros para suplantar a los Estados en esa
función, pero se supone que tendrían un papel
catalítico y complementario, mientras mejore la
capacidad del Estado anfitrión de hacerse cargo
de sus responsabilidades. Por eso, la mayoría de
las resoluciones de años recientes del Consejo
de Seguridad hablan de “operaciones robustas”,
que se mueven en la dirección de otorgar a los
cascos azules algunos elementos de imposición
de la paz.
Esa tendencia se aceleró durante nuestra
membrecía en el Consejo, y sobre todo en los
casos de la República Democrática del Congo
(RDC), y, posteriormente, en Mali y la República
Centroafricana. En las tres situaciones – y
solo la de la RDC ocurrió durante nuestra
membrecía, ya que las resoluciones sobre los
otros dos países continuaban en enero de 2014
– los mandatos se mueven fuertemente en la
dirección de otorgar funciones de imposición
de la paz a la Misión. Ello podría eventualmente
comprometer los principios básicos de las
operaciones de mantenimiento de la paz, como
lo son la imparcialidad, la neutralidad, y no
utilización de la fuerza, excepto en defensa
propia.
Por eso, cuando el Consejo decidió crear
una “Brigada de Intervención” en la República
Democrática del Congo para asimilar alguna
capacidad ofensiva en las tareas habituales de
proteger a civiles de la Misión de Estabilización
de las Naciones Unidas en la República
Democrática del Congo (MONUSCO),
nos vimos obligados a expresar nuestras
22 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
aprehensiones, sobre cómo esta nueva figura
impactaría sobre las Naciones Unidas, ya no
solo los cascos azules, si no sobre cualquier
civil, incluso trabajadores humanitarios, que
ostente el emblema de las Naciones Unidas.
Concretamente, nuestra preocupación era, y
sigue siendo, las posibles consecuencias de
tomar partido con una de las partes en conflicto,
con lo cual lógicamente se corre el riesgo de
convertir a las Naciones Unidas en blanco para
la otra parte.
El caso de la RDC era especialmente
delicado para nosotros. Por un lado, Guatemala
ha tenido una presencia significativa en la
MONUSCO desde 2005, e incluso tuvimos un
serio incidente en el Parque Nacional Garamba
que resultó en la pérdida de ocho efectivos
guatemaltecos. Por otro, la mayoría de los
miembros del Consejo, y en especial Francia,
insistía en una actitud más pro-activa por parte
de las Naciones Unidas para enfrentarse a los
múltiples grupos de militantes armados con
agendas distintas, pero que trataban de imponer
esas agendas por la fuerza, y al margen de la ley.
Tuvimos largas negociaciones sobre el borrador
de texto de la resolución para renovar el mandato
de la MONUSCO, preparado por Francia, y
fuimos apoyados sobre todo por Pakistán (uno
de los principales contribuyente de tropas
a la organización) y en menor medida por
Marruecos. Si bien se nos hicieron concesiones
formales, en el fondo el rumbo general de la
resolución no se alteró. Consultamos con la
Dirección de Operaciones de Paz (DOPAZ)
del Estado Mayor del Ministerio de Defensa
Nacional y desde luego con Cancillería previo a
tomar una posición. Nos debatimos entre votar
abstención o votar a favor con explicación de
voto.
Al final optamos por lo último. La
resolución, que lleva el número 2098 (2013),
fue adoptada por unanimidad el 28 de marzo,
2013. Dimos la siguiente explicación de voto:
“Guatemala votó a favor de la resolución
2098 (2013) recién adoptada. Lo hicimos,
en parte, debido a nuestro inquebrantable
compromiso con la Misión de Estabilización
de las Naciones Unidas en la República
Democrática del Congo, en la cual Guatemala ha
participado desde marzo de 2005. También nos
movió a hacerlo nuestro respeto y admiración
por el trabajo diplomático desplegado por el
Secretario General, así como por los dirigentes
de la Conferencia Internacional de los Grandes
Lagos, la Unión Africana, y la Comunidad de
Desarrollo de África Meridional (SADC), todo
lo cual dio origen al Acuerdo Marco para la paz,
seguridad y Cooperación para la RDC. Sin
embargo, queremos dejar consignadas algunas
preocupaciones que nos hicieron titubear en
acompañar el consenso, y que aún no se han
dirimido del todo, frente a la resolución hoy
adoptada. Son tres.
En primer lugar, todavía tenemos serias
dificultades con el involucramiento de las
Naciones Unidas en actividades de imposición
de la paz, ya que ello podría comprometer la
neutralidad e imparcialidad que encontramos
tan esenciales al mantenimiento de la paz de
la Organización. Como cuestión de principio,
cuando grupos armados insurgentes desafían
al estado del país anfitrión, pensamos que la
Misión de las Naciones Unidas debe ofrecer
sus buenos oficios, su mediación, y hasta una
postura pro-activa para resolver la disputa. Pero
su presencia debe percibirse por todas las partes
como una de buen componedor, y no como
una parte potencial del conflicto. En este caso
particular, entendimos las razones y la lógica
detrás de la propuesta del Secretario General
de desplazar una Brigada de Intervención
especializada como parte de la MONUSCO.
Al mismo tiempo, hubiéramos preferido que
aquella Brigada, mandatada con capacidades
ofensivas, fuese definida como una unidad auto-
contenida con responsabilidades específicas,
y claramente distinguible del mandato de las
demás brigadas de MONUSCO, en las que se
confiarían las tareas más convencionales de una
operación robusta de mantenimiento de la paz,
incluyendo la protección de civiles. Nuestra
Gert Rosenthal
preocupación es que toda la MONUSCO
corra el riesgo de convertirse, de manera
indirecta, en una misión de imposición de la
paz, lo cual levantaría muchas consideraciones
conceptuales, operacionales y legales que,
a nuestro juicio, no fueron suficientemente
exploradas en el curso de la negociación del
texto. Confiamos que tendremos la oportunidad
de hacer ese análisis a profundidad en el futuro
con todos los actores involucrados, incluyendo,
desde luego, los países contribuyentes de tropas.
Ello me lleva a nuestra segunda
inquietud, que es más de carácter procesal.
Esta resolución es muy compleja, y sentimos
que no se asignó suficiente tiempo para una
consideración adecuada de todos sus diferentes
ángulos. Mientras que resulta entendible un
sentido de urgencia, dada la evolución de los
acontecimientos en el terreno, sentimos que
los miembros del Consejo deberían de haber
dispuesto de más tiempo para decantar y
resolver sus preocupaciones.
La tercera preocupación se relaciona con el
amplio apoyo público que el mantenimiento de
la paz ha disfrutado hasta ahora entre la opinión
pública guatemalteca; una circunstancia que
valoramos mucho. En ese sentido, cabe recordar
que han transcurrido un poco más de siete años
desde que nuestro país perdió ocho miembros
de MONUSCO en el parque nacional Garamba
en la RDC, al cumplir éstos con su mandato.
Era previsible una reacción adversa del pueblo
de Guatemala, al cuestionar porqué nuestros
efectivos tenían que ofrendar sus vidas en un
país tan lejano y casi desconocido por nuestros
connacionales. Pero ello no ocurrió. Nuestro
público comprendió que el mantenimiento de la
paz es una actividad noble, independientemente
de donde ocurre, y que al contribuir al
mantenimiento de la paz Guatemala hacía un
aporte a toda la humanidad. Sin embargo, no
estamos tan seguros que nuestro público sería
igualmente comprensivo si más de nuestros
efectivos fueran de hacer el sacrificio final
en una lucha contra insurgentes en un país
23
distante, tratando de cumplir un papel que
claramente corresponde al ejército nacional
de aquel país. Por eso, insistimos, deseamos
desligar al máximo el mandato de la Brigada
especializada de Intervención de las actividades
que corresponden a una misión robusta de
mantenimiento de la paz de las Naciones
Unidas.”
4. Balance de nuestro paso por el Consejo
y algunas apreciaciones finales
Como era de esperar, nuestros dos años
como miembros en el Consejo de Seguridad
fueron una enorme fuente de enseñanzas, sobre
los métodos de trabajo de este órgano principal,
sobre los temas generales y específicos que
forman parte de su agenda, sobre la manera en
que el Consejo y la Secretaría interactúan, y, en
general, sobre el funcionamiento en el mundo
real de la diplomacia multilateral. Aprendimos
muchísimo, y sería imposible captar en pocas
páginas la enorme riqueza de las enseñanzas
recibidas.
Pero sí se puede llegar a algunas
conclusiones. Primero, que teníamos algo
que aportar y algo con qué beneficiarnos al
participar en el Consejo. En efecto, en vez
de refugiarnos en nuestro provincialismo, el
Consejo nos ayudó a superarlo. Como resultado,
contamos hoy con una Cancillería mejor dotada
que antes para abordar nuestras relaciones
internacionales. Mejorar nuestra presencia en
el ordenamiento institucional a nivel planetario
claramente condujo al potencial de mejorar
nuestra presencia internacional en todos los
ámbitos.
Segundo, si bien fuimos objeto de
cabildeos, éstos siempre fueron respetuosos –
así lo exigimos en todo momento – y nunca se
tradujeron en sometimiento a hacer concesiones
contrarias a nuestra propia posición frente a los
temas puntuales objeto de gestiones. También
cabe recordar que el cabildeo es un instrumento
legítimo de la diplomacia, y funciona en ambas
24 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013
direcciones. Acudimos a ese instrumento todos
los días en la tarea de construir consensos.
Nunca hicimos concesiones indebidas, y sí
ganamos mucho de la interacción cotidiana con
otros actores internacionales.
Tercero, las implicaciones presupuestarias
de este ejercicio resultaron realmente modestas.
El grueso de las mismas se destinó a la
asignación de cinco funcionarios adicionales
a la Misión durante los dos años, y otro tanto
a la planta central de Cancillería. El costo de
ese personal puede considerarse una inversión
en recursos humanos, ya que la experiencia
adquirida significó, entre otros aspectos,
concluir nuestra gestión con cuadros más
calificados, que presumiblemente seguirán
prestando sus servicios a la Cancillería.
Pero aún más importante, constatamos
que tiene sentido para países pequeños como
Guatemala participar en las labores del Consejo
y diversificar la composición de su membrecía.
Al fin y al cabo, el multilateralismo ofrece esa
posibilidad; el unilateralismo en definitiva lo
impide. El otro hallazgo importante era que
participar en el Consejo entraña requisitos de
seriedad y profesionalismo. Al no tener mayor
protagonismo internacional ni ser una potencia
económica o militar, la única manera de ganar
respeto es presentándose con un desempeño
de excelencia.  De lo contrario, un país mal
preparado para enfrentarse a la diplomacia
elitista y exigente  del Consejo de Seguridad
corre el riesgo de volverse objeto de escarnio o,
peor, de lástima.
Y acaso la principal lección de nuestra
experiencia en el Consejo de Seguridad es
simple: se demostró que la Cancillería de
Guatemala tiene la capacidad de pensar en
grande, y de lograr un desempeño consistente
con los estándares de instituciones mucho más
desarrolladas que la nuestra. Es un dato valioso.
Gert Rosenthal
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 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
La CICIG:
Un Diseño Nacional y una
Aplicación Internacional
Resumen
La Comisión Internacional contra la
Impunidad en Guatemala (CICIG) es una
novedosa herramienta de cooperación en el
ámbito de las Naciones Unidas, diseñada para
perseguir penalmente redes criminales y de
corrupción que anidan en las instituciones
estatales. La CICIG va sobre su noveno año
de operaciones, y fue a partir de 2015 que
logró el mayor impacto encarcelando por
delitos fiscales al presidente Otto Pérez, la
vicepresidenta Roxana Baldetti y otros altos
funcionarios de Gobierno y del Congreso, así
como a prominentes directores de poderosas
corporaciones empresariales. Es relevante el
apoyo multitudinario que recibe de la población
guatemalteca movilizada en las plazas.
Palabras clave. CICIG, impunidad, redes
criminales, cooperación internacional, estado
fallido.
* Edgar Gutiérrez. Es coordinador general del Instituto
de Problemas Nacionales de la Universidad de San
Carlos de Guatemala. Fue secretario de Análisis
Estratégico de la Presidencia (2000-2) y Ministro
de Relaciones Exteriores (2002-4), encargado del
primer diseño y negociación de la CICIG, cuando
se denominó CICIACS. Entre 1995 y 1998 dirigió el
informe “Guatemala Nunca Más” de la Recuperación
de la Memoria Histórica (Iglesia católica de Guatemala)
sobre crímenes durante el enfrentamiento armado
interno.
ÉDGAR GUTIÉRREZ*
1. Introducción: retorno del futuro
En el año 2000 un grupo de jóvenes
científicos sociales de la recién desmilitarizada
Secretaría de Análisis Estratégico de la
Presidencia de la República hizo un ejercicio
de prospectiva, preguntándose cómo sería
Guatemala en 2020. Uno de los escenarios más
inquietantes les conducía a ver convertido a su
país en lo que la literatura anglosajona comenzó
a llamar en esos años el “Estado fallido”. Hay
que aclarar que probablemente Guatemala es
ya desde hace muchos años un Estado fallido
para el 80% de la población, particularmente
mujeres e indígenas, que no tienen acceso a los
servicios básicos de salud, educación, seguridad
e infraestructura básica.
Pero ellos se referían a otros datos tan
inquietantes que agravaban la condición del
Estado. Por ejemplo, la pérdida de control
de porciones apreciables de su territorio
que pasaban a ser gobernados por grupos
criminales, especialmente en áreas de fronteras
con Honduras, México y las zonas costeras del
Pacífico.
Otro registro era que ciertas oficinas clave
del Estado eran capturadas por estructuras
criminales y por corporaciones privadas con
el propósito de lucrar, unos de manera ilícita y
otros para mantener lícitamente, pero mediante
Édgar Gutiérrez
sobornos y otras formas de corrupción, el
control de monopolio u oligopolio de mercados
estratégicos.
Finalmente, un tercer dato era una probable
evolución de las organizaciones criminales en
su relación con el Estado. En la década de 1980
y 1990 habían pasado de la fase predatoria a
la fase parasitaria en el 2000, y sentaban
fuertes bases para una fase simbiótica, de
interdependencia con el sistema político, como
quedó constatado en 2015.
El problema era la insuficiencia o
debilidad de las reservas morales en la
sociedad y en el propio Estado para enfrentar
o al menos mitigar este escenario de amenaza.
Concluyeron, por eso, que necesitaban una
forma distinta de cooperación por parte de la
comunidad internacional. La observación, la
asesoría y la mera transferencia “técnica” de
capacidades institucionales eran insuficientes
para modificar el curso de los acontecimientos,
pero tampoco estaban entonces en la posición
de promover una Misión de Paz con “cascos
azules” de las Naciones Unidas. Pensaron en
un recurso intermedio: unos investigadores y
fiscales internacionales que cooperarían con el
Ministerio Público guatemalteco, que a la vez
tendrían capacidad de acción autónoma.
En 2003 varios de esos protagonistas de
la prospectiva (incluyéndome) ya estaban en
puestos de mando en la Cancillería guatemalteca
y pasaron de la teoría a la práctica. Con el aval del
entonces presidente Alfonso Portillo pusieron en
marcha el diseño, y su discusión tuvo dos fases.
La primera con las organizaciones de derechos
humanos de Guatemala, con el apoyo de José
Miguel Vivanco y Daniel Wilkinson de Human
Rights Watch. La segunda con la Subsecretaría
de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas
en Nueva York, y el diseño terminó de adquirir
forma en Viena, con el grupo de expertos de la
Oficina contra la Droga y el Delito (UNODC).
Ese proceso consumió un año, incluyendo el
aval de la Asamblea General de la ONU en
27
septiembre de 2003 y el envío del acuerdo al
Congreso de Guatemala en enero 2004.
Lo que hoy se conoce como CICIG
se llamó al inicio CICIACS (Comisión
Internacional contra Cuerpos Ilegales y
Aparatos Clandestinos de Seguridad) y era una
comisión autónoma de la ONU, que trabajaba
en base a un acuerdo con el Ministerio Público
guatemalteco y se enfocaba en desmantelar las
redes de crimen y corrupción que anidaban en
el Estado. Ese acuerdo fue rechazado por la
Corte de Constitucionalidad alegando que era
contrario a la Constitución guatemalteca, pero
el esfuerzo no decayó con el cambio de gobierno
que ocurrió en 2004. Las organizaciones de
derechos humanos lo siguieron reivindicando
y encontraron un aliado en el entonces
vicepresidente Eduardo Stein. Finalmente,
después de la conmoción en febrero de 2007 por
la matanza de tres parlamentarios salvadoreños
integrantes del Parlamento Centroamericano
y cuyos perpetradores pertenecían a la cúpula
del Ministerio de Gobernación de Guatemala,
la CICIACS, ya con el nombre de CICIG fue
aprobada por el Congreso guatemalteco el 1 de
agosto de 2007.
El principio de negociación internacional
de Guatemala con las Naciones Unidas sobre
la CICIG fue el de soberanía compartida.
Guatemala cedería parte de su soberanía
al incorporar a fiscales e investigadores
internacionales en procesos penales internos, y
la ONU de alguna manera cedería al atenerse
no a los tribunales internacionales sino a las
leyes y tribunales guatemaltecos para sostener
acusaciones penales. Si la legislación local
era anacrónica, la CICIG tenía el mandato de
proponer reformas, como en efecto lo ha hecho.
2. Riesgos en la transición de la guerra a la
paz
Aunque la creación de la CICIG llevó
cuatro años (2003-7) de intensas negociaciones
28 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional
internas en Guatemala, y su diseño fue
resultado de aproximaciones sucesivas en las
que participaron, como se dijo, funcionarios de
dos gobiernos al más alto nivel, activistas de
derechos humanos y expertos de las Naciones
Unidas, su historia oficial se remonta a 1994,
cuando en uno de los Acuerdos de Paz (que
clausuraron 36 años de conflicto armado
interno), en el Acuerdo Global de Derechos
Humanos se incluyó esta cláusula: “Para
mantener un irrestricto respeto a los derechos
humanos, no deben existir cuerpos ilegales,
ni aparatos clandestinos de seguridad. El
Gobierno de la República reconoce que es su
obligación combatir cualquier manifestación de
los mismos.”1
Los mediadores de los acuerdos de paz
en Guatemala habían recién aprendido una
lección de la posguerra en El Salvador: los
riesgos de rearticulación de “escuadrones de
la muerte” que podían poner hacer fracasar
el cese al fuego definitivo, y para sofocar el
imprevisto las Naciones Unidas y el gobierno
salvadoreño formaron, en diciembre de 1993,
el llamado Grupo Conjunto. Pero los hallazgos
de los investigadores (julio 1994) no fueron
enteramente los previstos. En primer lugar
no se trataba de estructuras de la guerra ni de
agentes del Estado, sino de desmovilizados de
la oficial Fuerza Armada y del insurgente Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional
(FMLN). Y en segundo lugar, los elementos
afectados por el proceso de paz habían mutado
a la delincuencia común y el crimen organizado,
aunque ciertamente en ciertos casos ejercían
“violencia política privada” y “ajuste de cuentas
del pasado”.
El Acuerdo Global de Derechos Humanos
de Guatemala entró en vigencia a los pocos
meses de su firma, dos años antes del acuerdo
definitivo de paz, y de inmediato se organizó un
1 Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria
Nacional Guatemalteca (URNG): Acuerdo Global de
Derechos Humanos. Compromiso 4º, numeral 1). Mé-
xico, D.F., 29 marzo 1994.
mecanismo preliminar ad hoc de supervisión,
la Misión de las Naciones Unidas en Guatemala
(MINUGUA). Entre marzo de 1995 y
noviembre de 2003 la MINUGUA publicó 24
informes sobre el cumplimiento del Acuerdo
Global y en cada uno incluía un parágrafo sobre
el Compromiso 4º, numeral 1). En el primer
informe llamaba la atención acerca del “elevado
número de asesinatos y amenazas” contra
activistas de derechos humanos, subrayando
que los indicios de responsabilidad “apuntan
a las maras” (sicariato) y a “estructuras
clandestinas organizadas o utilizadas por
agentes del Estado”. Concretamente, decía, se
trata de “estructuras clandestinas de agentes
del Estado… empleadas… contra elementos
considerados subversivos, para defender
intereses privados o para efectuar ‘limpieza
social’ ”.
El nivel de alarma fue subiendo en cada
informe durante una década, hasta que en el
último, el 24, la MINUGUA llegó a afirmar:
“Hay pruebas de la existencia de vínculos entre
la inteligencia militar… con esfuerzos para
obstaculizar investigaciones y juicios sobre
violaciones de derechos humanos cometidas
durante el conflicto”; además, “…hay una
mutación de las estructuras de la época del
conflicto en redes multiformes, involucradas en
la corrupción y el crimen organizado”. Muchos
otros observadores independientes (la Oficina
de Derechos Humanos del Arzobispado, los
Relatores de las Naciones Unidas, Amnistía
Internacional y la Oficina en Washington
para Latinoamérica, WOLA) coincidían en
el diagnóstico, incluso la oficial Secretaría
de Análisis de la Presidencia de la República
(SAE).2 El problema era que a pesar de las
2 En 2002 la SAE circuló un memorándum en el Ga-
binete de Gobierno sobre “Patrones de asesinatos,
amenazas e intimidaciones” contra disidentes del ré-
gimen y concluyó que los denominados CIACS (Cuer-
pos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad,
según la denominación del Acuerdo Global) “eran res-
ponsables”.
Édgar Gutiérrez
alarmas, indicios y evidencias las autoridades
no investigaban ni desmantelaban los CIACS.3
3. “CIACS”, el nuevo nombre de la mafia
La CICIG nació como una demanda de
protección a los activistas de los derechos
humanos, pero inevitablemente el diseño y los
objetivos se modificaron pues los CIACS en
efecto habían mutado. Pretendían detener la
justicia transicional, pero ya eran mafias. El
crimen que movió la frontera de los derechos
humanos hacia el crimen organizado, fue la
muerte violenta del obispo Juan Gerardi, el
director pastoral del Proyecto Interdiocesano
Recuperación de la Memoria Histórica
(REMHI), cruelmente lapidado el 26 de abril
de 1998, apenas 48 horas después de haber
presentado en la Catedral Metropolitana, en
compañía de los obispos de la Conferencia
Episcopal y representantes de gobiernos e
iglesias de varios países, el informe “Guatemala
Nunca Más”, que narra con detalles el
holocausto de la guerra civil de 36 años.
Gerardi fue asesinado por un comando
militar del Estado Mayor Presidencial del
presidente Álvaro Arzú y pretendía poner
la “tapa” a la justicia transicional, para lo
cual concitó el apoyo del viejo status quo
involucrado directa o indirectamente en las
graves violaciones de los derechos humanos:
varias corrientes militares confrontadas entre
sí por cuotas de poder, ciertos empresarios
tradicionales que financiaron a los escuadrones
de la muerte, políticos, abogados y formadores
de opinión anticomunistas que querían una
paz con olvido. Pero ese grupo de oficiales
militares que rodeaban al Presidente en realidad
se preparaba para el control mafioso del Estado
y de negocios privados. El jefe del comando,
3 Es más, en una sesión del Gabinete de Gobierno el
ministro de la Defensa, general Eduardo Arévalo, re-
plicó el memorándum de la SAE afirmando que “no
hay un patrón de amenazas, hay un patrón de denun-
cia” que representa un ataque político contra el go-
bierno por parte de grupos de derechos humanos.
29
el general Marco Espinosa, fue involucrado
en el crimen de un empresario petrolero para
hacerse del negocio, y uno de los mandos
medios, el capitán Byron Lima4, condenado por
el crimen, es reconocido desde hace años como
“el rey de las cárceles”, con presuntos vínculos
con el crimen organizado. Y no son los únicos
ejemplos de viejos agentes de inteligencia
durante el autoritarismo que saltaron, en la
transición de la guerra a la paz, a posiciones de
control mafioso del Estado.5
Como se dijo, los CIACS son “cuerpos
ilegales y aparatos clandestinos de seguridad”,
y según investigaciones de prensa, de las
Naciones Unidas y más recientemente de los
fiscales del Ministerio Público y la CICIG, son
los responsables de numerosas ejecuciones y
amenazas. Es más, han anidado en los propios
aparatos de seguridad y justicia del Estado. En
1997, apenas un año después de firmados los
Acuerdos de Paz, fue localizada una de esas
estructuras, La Oficinita, integrada por fiscales,
abogados litigantes, miembros de inteligencia
militar e investigadores privados; su función era
desviar las pesquisas en el Ministerio Público y
bloquear casos selectivos en los tribunales. Un
poderoso manto de encubrimiento desde las
instituciones clave de la seguridad facilitó a los
CIACS tejer una red completa de impunidad,
que dos décadas más tarde convirtió a
Guatemala en un Estado cuasi fallido.
Los CIACS se forjaron como pactos de
sangre en las operaciones militares y policiales
más intensas de la batida contra la insurgencia
marxista a inicios de la década de 1980. Se
desprendían de la tropa regular, como pequeñas
células desplazándose a hurtadillas, para cobrar
su propio impuesto de guerra (por ejemplo,
robo de vehículos y de ganado). O bien, por
4 El capitán Lima fue asesinado al interior del penal
en julio del 2016 en un hecho actualmente bajo
investigación (N.del E.)
5 El escritor Francisco Goldman documenta muy bien
estos casos en su obra, producto de ocho años de
investigación, The Art of Political Murder. Who Killed
the Bishop? Grove Press: New York, 2007.
30 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional
encargo de personas particulares –que eran
cada vez más frecuentes– eliminaban pandillas
de extorsionistas, secuestradores, asaltantes o
cuatreros.
En realidad la amenaza guerrillera había
sido neutralizada desde 1983, pero el estado de
alerta –incluyendo dislocación de tropas, altos
presupuestos militares discrecionales, controles
poblacionales y operaciones clandestinas– se
mantuvo innecesariamente hasta 1997, cuando
comenzó a diluirse de manera lenta y desigual,
tras la desmovilización oficial de la insurgente
Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG), con los Acuerdos de Paz .
Sin embargo, para entonces, ya estaba
identificada la nueva amenaza: “la gran
traición”. El sistema entero (políticos,
empresarios y hasta algunos jefes militares)
les daba la espalda, desechaba a los “DCI”
(De Contra Inteligencia, estructuras de
ejecuciones clandestinas dentro del Ejército
contrainsurgente, atrozmente eficaces) y a sus
mandos con deshonra, y los exponían como
viles gorilas que deberían ser confinados a
las cavernas. Algunos “sabían demasiado” y
periódicamente eran eliminados ante el riesgo
de que, en un momento de debilidad, “soltaran
la sopa” (confesaran crímenes que involucraban
a prominentes miembros del statu quo).
Dados de baja de las estructuras de
seguridad, varios DCI salieron al “mercado”
de la seguridad. Sus destrezas en el manejo de
armas, conducción de operaciones punitivas
y montaje de redes de espionaje, constituían
su capital de trabajo. Buscaron socios civiles
y se aventuraron a organizar empresas en un
ambiente que, erizado por la inflación de la
violencia criminal en el postconflicto, sobre
todo secuestros de empresarios, elevó la
demanda de servicios privados de seguridad.
Otros DCI pasaron directamente a las planillas
de corporaciones que necesitaban organizar
discretos pero efectivos aparatos de seguridad
y espionaje industrial. Otros más fueron a dar
protección a narcotraficantes que ya entonces
formalizaban las subsidiarias de carteles
colombianos y posteriormente mexicanos.
Naturalmente no había entre esos campos
fronteras cerradas, todo lo contrario.
Los CIACS pasaron a tener diferentes
funciones y relaciones. Algunos son
permanentes y tienen, como cuerpos privados,
vida legal, pero igualmente, pueden cometer
acciones ilegales y operar clandestinamente.
Otros forman parte de estructuras complejas
con objetivos de más largo alcance, de carácter
político o comercial; en esa organización, que
posee ramas de especialización profesional,
como una entidad corporativa y de lucro,
los CIACS constituyen el brazo armado y de
inteligencia, replicando un Estado en miniatura.
Los hay también sumamente flexibles: se
agrupan para cumplir determinadas tareas e
inmediatamente se diluyen, no son permanentes
y sus integrantes a veces se rotan.
Entre esas múltiples funciones y relaciones
trasvasan al Estado contaminándolo a través
de infiltración, cooptación de agentes y hasta
mandos y estructuras completas. Los CIACS
más poderosos son, sin duda, los que pertenecen
al crimen organizado y los que han montado
algunas corporaciones privadas. Los del crimen
organizado han echado raíces en el poder local,
y los de las corporaciones se bifurcan hacia
varios poderes del Estado central y entidades
civiles.
Los CIACS son una suerte de mafia –
al estilo siciliano- en el sentido que medran
de la debilidad de las instituciones estatales.
Venden o están al servicio de intereses
particulares (lícitos o no), les proporcionan
seguridad, les arreglan el cumplimiento de
contratos o eliminan competencias, cuidando
celosamente su tarea estratégica: producir
impunidad, manteniendo un Estado gelatinoso
(en el sentido que puede parecer maleable pero
paulatinamente vuelve a su estructura esencial)
frente a los repetidos esfuerzos de reforma y
modernización, emprendidos a través de tres
décadas.
Édgar Gutiérrez
En una visión de secuencia, los CIACS han
pasado por varias fases, como se puede observar
en el diagrama. Durante el periodo de gobierno
del general Otto Pérez Molina pasaron de la
fase de feudalización –controles territoriales y
de porciones del poder estatal–, al poder central
del Estado, lo que constituyó el mayor riesgo de
Estado fallido. Justamente las investigaciones
de la CICIG y del MP sobre la estructura de
defraudación fiscal denominada “La Línea”,
que en 2015 obligó a la renuncia del presidente
Pérez Molina, de la vicepresidenta Roxana
Baldetti y de la mayoría de sus más cercanos
colaboradores y ministros de Estado, alejaron
momentáneamente a Guatemala del estadio
fallido.
4. Breve bitácora de la CICIG
El 12 de diciembre de 2006 las Naciones
Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron
el acuerdo de creación de la CICIG, como un
órgano de investigación de hechos delictivos
cometidos por los CIACS, y para procurar su
desmantelamiento. El 1 de agosto de 2007 el
Congreso de Guatemala aprobó ese Acuerdo,
que entró en vigencia el 4 de septiembre de
2007 como Ley de la República de Guatemala.
El 14 de septiembre de 2007 el secretario
general de la ONU, Ban Ki-Moon nombró
como comisionado de la CICIG a Carlos
Castresana. El 27 de agosto de 2009 se renovó,
mediante intercambio de cartas, el primer
mandato de la CICIG. El mandato fue renovado
sucesivamente en 2011, 2013 y 2015, mientras
que como comisionados han sido nombrados
el fiscal costarricense Francisco Dall´Anese
(agosto 2010-mayo 2013) y el magistrado
colombiano Iván Velásquez (septiembre 2013
hasta la fecha).
Las etapas de la CICIG están justamente
marcadas por el estilo y abordaje de sus
tres comisionados, Castresana (2007-10),
Dall´Anese (2010-13) y Velásquez (2013-
?). Contrario a lo que ocurre con las agencias
de las Naciones Unidas, la CICIG arrancó
31
prácticamente de cero. Con una nomenclatura de
contratación de personal, pero sin considerarlos
funcionarios de la ONU, salvo el comisionado
que era nombrado por el Secretario General con
el rango de subsecretario. Todo lo demás tenían
que hacerlo a partir de sus propias necesidades.
Significaba que la CICIG iba haciendo camino
al andar. Se libraba de procesos burocráticos
y muy reglamentados y se daba paso a la
creatividad.
El primer reto metodológico era cómo
entender el mandato y de qué manera enfocar
el fenómeno criminal que representaban los
CIACS. Comenzó aplicándose el enfoque de
“casos”, por ejemplo el caso Pavón,6 el caso
Parlacen,7 el caso Infiernito8 y tantos más.
6 Se trata de una matanza extrajudicial de siete reos
acusados de narcotraficantes, planificada y ejecutada
por el alto mando del Ministerio de Gobernación, bajo
Carlos Vielman (un operador de seguridad de las
grandes corporaciones guatemaltecas) que ocurrió
el 26 de septiembre de 2006 en la cárcel Pavón, en
las inmediaciones de la ciudad de Guatemala. En
2010 la CICIG concluyó que los responsables eran
el ministro Vielman, su jefe de policía Erwin Sperisen
y el encargado de investigación criminal Javier
Figueroa; sin embargo, bajo el mando de Dall´Anese
la CICIG renunció a la extradición de los señalados
argumentando que no podía garantizárseles su
seguridad en Guatemala, y los países donde
buscaron refugio los están juzgando. Hasta ahora
Sperisen, que tenía pasaporte suizo, fue condenado a
cadena perpetua por un tribunal en Ginebra. Figueroa
fue absuelto por un jurado en la pequeña localidad
de Ried im Innkreis, en Austria, mientras que Vielman
guarda prisión preventiva en España.
7 Corresponde al secuestro y ejecución extrajudicial
de tres diputados salvadoreños del Parlamento
Centroamericano, y del piloto que los conducía de
San Salvador a Guatemala. Ocurrió el 19 de febrero
de 2007 y la misma cúpula del caso de Pavón fue
responsabilizada del crimen. El Congreso promovió
un juicio político en contra de los funcionarios
señalados, pero estos renunciaron. El escandaloso
crimen tuvo como zaga la ejecución de agentes de
policía detenidos en una cárcel de máxima seguridad,
supuestamente involucrados. Ese crimen orilló al
Congreso a aprobar finalmente en agosto el Acuerdo
de la CICIG.
8 Es otro caso atribuido a la cúpula de Gobernación
bajo el mando de Vielman de ejecución de reos
supuestamente fugados, como parte de una extensa
campaña de “limpieza social” o de desaparición de
“indeseables sociales” que se puso en marcha entre
2004 y 2007 sumando alrededor de 5 mil víctimas.
32 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional
Fue sobre la marcha que se entendió que una
sola estructura criminal desde la cúpula era
la responsable de todos esos casos. Entonces
del enfoque de casos había qué pasar al de
estructuras criminales.
Otro fue el reto político. El primer
comisionado el español Carlos Castresana
entendió que su éxito se basaba en el apoyo
de los factores clave de la gobernabilidad en
Guatemala. Procuró alianzas con personas
claves de la sociedad civil y de las grandes
corporaciones empresariales. Hizo un análisis
muy esquemático de las elites y sus intereses.
Su hipótesis fue que los grupos emergentes
de poder eran más propensos a la corrupción
y al crimen para acumular dinero y poder
rápidamente, por tanto entre ellos iba a encontrar
a sus potenciales enemigos y adversarios de la
CICIG. En cambio los grupos tradicionales
serían sus aliados pues temían la competencia
desleal de los emergentes y como estaban
instalados no necesitaban ni de la corrupción ni
del crimen para mantener o ampliar su poder.9
La realidad desmintió a Castresana. Eran
los grupos tradicionales justamente los que
estaban detrás de la estructura criminal de los
parlamentarios salvadoreños, y de miles de
casos de “limpieza social”, es decir, Pavón,
Infiernito etcétera. Eso provocó un cisma dentro
de la CICIG y sus fiscales e investigadores más
calificados renunciaron alegando conflictos de
interés y retardo malicioso en la presentación
de los casos a los tribunales. Eso fue entre 2009
9 Julia Schünemann (Mirando al monstruo a la cara.
Iniciative for Peacebuilding. Octubre 2010) propone
como marco de interpretación la teoría de Barnett y
Zürcher sobre el “Contrato de los constructores de
la paz” o del estado de derecho, según el cual la
construcción “externa” del Estado puede reforzar las
relaciones pre-existentes entre el Estado y las elites
tradicionales. Los constructores del Estado de derecho
a menudo transfieren únicamente ‘las ceremonias y
símbolos del Estado liberal-democrático’ en lugar de
llevar a cabo una transformación real en los países
en que intervienen, y por eso desarrollan un modelo
llamado ‘el contrato de los constructores del estado de
derecho‘, lo cual se intentó claramente en Guatemala
con la CICIG entre 2007 y 2009.
y 2010, y en ese momento se hizo evidente
una debilidad institucional de la CICIG: los
mecanismos de supervisión de las Naciones
Unidas no aplicaban y el sistema de rendición
de cuentas estaba vedado a los guatemaltecos.
Castresana renunció y en su lugar fue nombrado
el fiscal costarricense Francisco Dall´anese.
Dall´anese encontró en la entonces fiscal
general Claudia Paz y Paz a una invaluable y
valiente aliada, impensable hasta entonces.
Pero la situación interna de la CICIG no era
la mejor. No supo manejar la transición y la
mayoría de casos de investigación de estructuras
poderosas que involucraban a altos mandos
gubernamentales y de las corporaciones fueron
detenidos en los mandos bajos y medios de los
criminales. Dall´Anese entró en choque con el
Organismo Judicial al publicar un expediente
de operadores de justicia supuestamente
vinculados a estructuras criminales o CIACS,
pero no pudo sostener los señalamientos con
casos judiciales en los tribunales.
Por otro lado, a la debilidad de mecanismos
de supervisión de la ONU se agregó la falta
de personal permanente de la Comisión, y la
excesiva rotación de investigadores y fiscales
conspiró contra la eficacia en la investigación y
la preparación de los procesos penales. Además,
la CICIG, como órgano temporal, no contaba
con un presupuesto establecido y dependía
de los aportes de los países miembros. Los
comisionados debían hacer gestiones directas
en las capitales de los países cooperantes, en
Europa (Suecia, España, Alemania, la UE etc.),
Estados Unidos y Canadá a fin de completar
los presupuestos. Estas gestiones implicaban
tiempo que se restaba a la función sustantiva y
tampoco ayudaban a la estabilidad del personal.
Con el comisionado Iván Velásquez
la CICIG y la nueva fiscal Thelma Aldana
llegó a una etapa de maduración y su poder
transformador del estatus de impunidad de
Guatemala está a la vista, sobre todo a partir
de abril de 2015. La CICIG no necesitó
Édgar Gutiérrez
realizar alianzas con las elites tradicionales ni
emergentes, sino mostrar el poder de la justicia
independiente y con eso ganó una credibilidad
inmensa en la sociedad, hasta el punto de
movilizar a decenas de miles de guatemaltecos
durante 20 semanas consecutivas logrando
cambiar pacíficamente a unos mandatarios que
habían traicionado su juramento de defender la
Constitución y las leyes. La CICIG ha ido tras un
Presidente de la República y la Vicepresidenta,
varios ministros de Estado, diputados, alcaldes
y también poderosas corporaciones, como
Aceros de Guatemala, entre otras, que hasta
ahora gozaban de mayor inmunidad que las
propias autoridades democráticas.
5. Conclusiones: las lecciones por aprender
La CICIG es una herramienta única,
diseñada ad hoc para las condiciones de
Guatemala del siglo XXI. Tiene más poderes
que los órganos asesores o de transferencia
de capacidades de la ONU (por ejemplo,
MINUGUA o la Oficina del Alto Comisionado
de Derechos Humanos), pero no llega a ser
una Misión de Mantenimiento de Paz (Cascos
Azules), que despliega tropas en territorios de
conflicto y fuera del control en los llamados
“Estados fallidos”. La gran ventaja de la CICIG
es que, creativamente, pudo abrir su propio
camino. No estaba atada a los minuciosos
procedimientos de la sede en Nueva York. La
desventaja es que una obra en construcción
que no avanzó rápidamente en su diseño
institucional, favoreció la discrecionalidad de
sus directores y operadores. Eso fue evidente
sobre todo en el periodo de Castresana.
El referente del mandato de la CICIG
(desmantelar CIACS) proviene de los Acuerdos
de Paz que, a su vez, había aprendido sobre el
fenómeno de los CIACS de la llamada Comisión
Ad Hoc de la posguerra en El Salvador.10
10 Por cierto, una consecuencia en El Salvador de no
haber atajado a tiempo los CIACS ha sido muy bien
documentada por Héctor Silva Ávalos en un libro cuyo
título resume el problema: Infiltrados. Crónica de la
corrupción en la PNC, 1992-2013 (UCA, Editores,
agosto 2014).
33
Avanzar en el diseño institucional de la CICIG
significó desarrollar operacionalmente el
concepto de CIACS y sus etapas evolutivas
durante 25 años, así como madurar los
abordajes de investigación penal de redes de
crimen y corrupción altamente flexibles y
con enorme capacidad de mutar. Este trabajo
propio de especialistas teóricos y prácticos,
no se hizo realmente. Después de casi nueve
años, la provisionalidad de la CICIG atentó
contra su propia eficiencia: como se dijo, la alta
rotación de personal sabotea la integración de
casos penales complejos que demandan dos y
más años; financiamientos de corto plazo cuya
gestión distraen la dirección sustantiva de la
Comisión, y falta de mecanismos institucionales
de supervisión y rendición de cuentas.
En el mundo hay decenas de países como
Guatemala, con alta impunidad e instituciones
porosas. Por eso es pertinente levantar el debate
sobre que la ONU adopte la CICIG como órgano
permanente de mirada global, aprendiendo
de nuestras lecciones. Es fundamental que
instrumentos de justicia como la CICIG salgan
del lente ideológico de los grupos enfrentados
en la sociedad. Las mafias, a las que se combate,
no tienen ideología. En nuestro caso, recreados,
los fantasmas de la guerra fría quedaron como
anillo al dedo a los trúhanes, que se legitimaban
cual perseguidos políticos, mientras buscaban
arroparse con grupos conservadores apelando a
identidades soterradas.
La percepción de la CICIG como
herramienta de “corrección política” se fue
modificando por la fuerza de la realidad.
Quizá ese cambio inició en 2014 con el caso
de una estructura criminal proveniente de
una familia de narcotraficantes en la zona del
Caribe, encabezada por Haroldo Mendoza. Se
trataba de una mafia sin identidades de guerra
fría que imponía su asfixiante ley de terror
a pobladores humildes y desprotegidos. Un
ejemplo de cómo los señores del crimen se
adueñan de territorios enteros, junto a todo lo
que contiene, sin que el Estado mueva un dedo
34 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional

por sus habitantes y propiedades. El cambio
de percepción quedó reflejado, pocos meses
después, en una encuesta de agremiados de
la Cámara de Comercio: más de tres de cada
cuatro encuestados apoyó la permanencia de la
Comisión. ¿Por qué? La seguridad ciudadana
empeoraba y la corrupción era escandalosa.
Pero luego vino el desmantelamiento de la “red
Lima” sin mayor consecuencia.11
Ahora en Guatemala no hay opción
a la CICIG. Volvemos la mirada sobre el
archipiélago de instituciones nacionales de
seguridad y justicia, y es un fango. En ese fango
hay perlas (policías dignos, jueces valientes,
fiscales íntegros, agentes de inteligencia
honestos), pero sin configurar un hábitat donde
respiren seguirán siendo cooptados, asfixiados
o expulsados. Por otro lado, aunque los tengan,
en realidad los problemas de esas instituciones
no son de déficit de capacidades técnicas: es
que en ellas, abierta o encubiertamente mandan
las mafias.
La CICIG no es la panacea. En nueve
años de operaciones la Comisión ha tenido
un desempeño errático. Hay dos factores que
casi la convierten en una misión experimental
fallida: politización y gestión. La politización
fue el mal que implantó Castresana, creyente
de que los pactos con una parte de las elites
locales lo volverían intocable o que rumores
proclamados como verdades inapelables
(pero no judicializables) lo harían temible. No
creyó en el poder real de la justicia, y sin esa
convicción era imposible que cumpliera su
mandato. El problema de gestión es una mezcla
de factores para nada insuperables, pero que
demandan, además de adaptación al terreno, un
liderazgo inobjetable y una supervisión estricta.
Las investigaciones originales de los casos
El Infiernito, Pavón, Boquerón y Víctor Rivera
(esas correspondieron a la gestión de Castresana,
y eran conducidas por un contingente de fiscales,
policías e investigadores éticos y profesionales,
quienes, frustrados, abandonaron la CICIG),
son sin embargo impensables bajo nuestras
instituciones solas, repito, no por falta de
capacidades técnicas sino por las ataduras de la
corrupción, el crimen y los condicionamientos
políticos. Por tanto es ingenuo pensar que en
ese contexto la tarea de la CICIG es transferir
capacidades técnicas que, de todos modos, solo
puede ocurrir sobre el terreno: enseñar, haciendo
y, a la vez, poniendo a prueba quien es quien
dentro de las instituciones. La transferencia
de capacidades institucionales ocurre en la
práctica, no en salones de capacitación. Y la
transformación del sistema de justicia puede
ocurrir como un contagio en los operadores
de justicia, siempre y cuando la sociedad esté
auditándoles y los cambios se institucionalicen
mediante reformas en el régimen político y
administrativo del Estado.

11 Lima fue un ex capitán del Ejército condenado a 20

años de prisión por el asesinato del obispo Gerar-
di, pero que es reconocido por la prensa y la misma
CICIG como quien gobernaba las cárceles a través
de extorsiones a los mismos reos, la asociación con
poderosos narcotraficantes y financiando campañas
políticas, incluyendo la del ex presidente Otto Pérez.
La CICIG lo procesó por delitos cometidos durante
prisión, pero el Gobierno nunca recuperó el control
de las cárceles y la estructura criminal de Lima fue
sustituida temporalmente por su competencia. Con el
nuevo gobierno de Jimmy Morales (que asumió el 14
de enero de 2016) Lima recuperó poder, pero fue ase-
sinado al interior de la prisión en julio de ese mismo
año un incidente que se encuentra actualmente bajo
investigación.
Édgar Gutiérrez 35

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 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales

en la Reforma Constitucional de Guatemala:
El Rol de CICIG
CARLOS ARTURO VILLAGRÁN SANDOVAL*

RESUMEN
Este artículo discute la legitimidad del rol de la Comisión International Contra la
Impunidad en Guatemala (CICIG) dentro del nuevo proceso de reforma constitucional
en Guatemala. Este proceso de reforma comenzó en abril de 2016 y ha sido promovido
bajo el liderazgo de la Comisión. Sin embargo, este liderazgo e influencia por parte de la
comisión dentro de un proceso de reforma constitucional presenta nuevas interrogantes
sobre el rol que corresponde a los actores internacionales dentro de la interacción del
derecho internacional con el derecho nacional. Por lo tanto, este artículo analiza el rol de
la CICIG dentro de un proceso de reforma constitucional e intenta explicar cuáles son las
condiciones para que su rol como agente de promoción de reforma constitucional dentro
de un contexto interno sea legítimo.

ABSTRACT
This paper discusses the legitimacy of the role of the Comisión International Contra
la Impunidad en Guatemala, or the International Commission against Impunity in
Guatemala, in the new Guatemalan constitutional reform process. This process started in
April 2016 and it has been driven by the commission’s leadership. This leadership and
influence of a foreign actor within constitutional change presents new inquiries in the role
of foreign actors in domestic settings. Therefore, this paper analyses the role of the CICIG
within this constitutional reform process and attempts to draw certain conditions on its
role as a constitutional reform agent.

INTRODUCCIÓN vez, promovida por un actor internacional, la

El Estado de Guatemala ha convocado
recientemente a un dialogo nacional para
la discusión de una posible reforma a su
constitución.1 Esta discusión ha sido, a su
1 * Candidato a Doctor en Derecho y Máster en Dere-
cho Público e Internacional de la Escuela de Derecho
de Melbourne, Universidad de Melbourne, Melbourne,
Australia; Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales
(cum laude), Abogado y Notario de la Universidad Ra-
fael Landívar de Guatemala; ex analista de la Comi-
sión Presidencial Coordinadora de la Política del Eje-
cutivo en Materia de Derechos Humanos –COPRE-
Comisión Internacional contra la Impunidad
en Guatemala –CICIG-. Esta nueva forma
DEH- dentro del Proyecto de Memoria Histórica y De-
rechos Humanos para la Paz del Programa de Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo –PNUD-; miembro del
Grupo de interés de la Sociedad Latinoamericana de
Derecho Internacional sobre la nueva relación entre
el derecho internacional y el derecho interno y miem-
bro del Constitutional Transformation Network de la
Escuela de Derecho de Melbourne, Universidad de
Melbourne. United Nations News Center, “Guatemala
Convoca Diálogo Nacional Para Reformar El Sistema
de Justicia [Guatemala Calls for National Dialogue to
Reform Its Judicial System],” http://www.un.org/spani-
sh/News/story.asp?NewsID=34362#.VxgmX_l96Uk.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
de entidad internacional fue creada en 2007
y fue el resultado del fracaso del Estado de
Guatemala en hacer frente a la corrupción
y poderes paralelos enraizados dentro de su
institucionalidad.2
Luego de su transición de dictadura militar
a la democracia entre 1982 y 1986, Guatemala
ha sido plagada por la corrupción dentro de los
tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo
y Judicial.3 Sin embargo, luego de una serie de
eventos y casos de alto impacto, la CICIG se
ha convertido en una figura clave en la lucha
contra la corrupción en el país.
La notoriedad de la CICIG ha sido lograda
mediante su asociación estratégica con el
Ministerio Público y jueces nacionales. A
través de esta asociación se han lanzado una
serie de investigaciones de casos de corrupción
involucrando oficiales y funcionarios de
gobierno. El resultado de las mismas, hasta
ahora, ha conllevado a la renuncia del
Presidente y Vicepresidenta de la república en
2015, a razón de su supuesta participación en
actos de corrupción.4 No obstante, el organismo
judicial guatemalteco ha sido históricamente
débil para enfrentar la corrupción a razón de
su susceptibilidad de ser influenciada por parte
de presiones y actores externos. Debido a esta
debilidad, el Estado guatemalteco ha continuado
un proceso de fortalecimiento y reforma de su
2 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas
Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable-
cimiento de Una Comisión Internacional Contra La
Impunidad En Guatemala, Preambulo; International
Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The International
Commission Against Impunity in Guatemala” (Brus-
sels, Belgium: International Crisis Group, January 29,
2016), 1.
3 Roddy Brett and Antonio Delgado, “The Role of Cons-
titution-Building Processes in Democratization: Case
Study Guatemala” (International Institute for Demo-
cracy and Electoral Assistance: Democracy-Building
& Conflict Management, 2005), 8–9 and 37.
4 New York Times, “Otto Pérez Molina of Guatemala Is
Jailed Hours After Resigning Presidency,” http://www.
nytimes.com/2015/09/04/world/americas/otto-pe-
rez-molina-guatemalan-president-resigns-amid-scan-
dal.html?_r=0.
37
judicatura, iniciado por los acuerdos de paz de
1996 y que, todavía, continúa vigente hoy.
Desde sus primero años, la CICIG ha
empujado por la reforma del organismo judicial
en aras de fortalecerlo y luego poder combatir la
corrupción dentro del país. Bajo este supuesto,
la CICIG ha promovido una serie de reformas a
la constitución guatemalteca.5 Sin embargo, es
necesario mencionar que la CICIG ya intentó
una empresa similar en 2011, pero en esta
previa ocasión fue sin éxito.
En esta primera ocasión, la CICIG fracasó
debido a que la misma no pudo asociarse con
los diferentes actores domésticos, como por
ejemplo el Ministerio Público y de la sociedad
civil; y segundo, por un conflicto con el
Organismo Judicial a raíz de un informe que,
a su vez, creo un vacío legal en la protección
y garantía de los derechos humanos de jueces
señalados por corrupción.
En 2016, luego de la renuncia y procesamiento
del ex-presidente y vicepresidenta, la CICIG se
ha convertido en un actor cohesivo y relevante,
no únicamente en la lucha contra la corrupción,
sino, también, en empujar una agenda para una
posible reforma constitucional. Esto demuestra
un giro radical en la capacidad de la CICIG de
su intento previo y su percepción legítima por
parte de actores institucionales y de la sociedad.
Este trabajo presenta un estudio sobre la
legitimidad de actores internaciones - como
la CICIG- dentro del proceso de reforma
constitucional. En el analizamos conceptos y
nociones como las de soberanía y la legitimidad
de organismos internacionales dentro de una
esfera de interacción del derecho internacional
con el derecho nacional o interno. Para tal
fin, este trabajo presenta una tesis que busca
explicar las condiciones por las cuales la
5 ElPeriodico, “Iniciativa de Reformas Constitucio-
nales Incluye 17 Temas,” http://elperiodico.com.
gt/2016/04/25/pais/iniciativa-de-reformas-constitucio-
nales-incluye-17-temas/.
38 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
CICIG se encuentra legitimada para promover
tales cambios constitucionales en Guatemala.
Para determinar las condiciones que
dan legitimidad a la CICIG para promover
reformas constitucionales en Guatemala,
este trabajo se divide de la siguiente manera:
la primera parte, o parte I, detalla como el
derecho internacional ha evolucionado de su
concepción clásica de un mero derecho inter-
estatal hacía un derecho internacional de
cooperación que ha conseguido permearse con
el derecho constitucional doméstico, llevando,
entonces, a una nueva interacción entre ambas
esferas legales y la creación de nuevos tipos
de organismos o entidades internacionales,
como la CICIG. Estos nuevos organismos, sin
embargo, presentan nuevas interrogantes sobre
las fronteras entre el derecho internacional
con el derecho interno, haciendo imperativo el
reconceptualizar la noción de soberanía frente a
este nuevo paradigma de profunda interacción
entre el derecho internacional con el nacional.6
La segunda parte, o parte II, de este trabajo
presenta un estudio teórico sobre la necesidad
de desarrollar y reconceptualizar la noción
de soberanía de conformidad a una visión
guatemalteca del derecho internacional. Este
trabajo presenta, por consiguiente, una visión
de de tipo “águila bicéfala” de la soberanía
aplicable en Guatemala, que parte de la
concepción que la misma debe consagrarse
a la protección y mejora del ejercicio de los
derechos de sus ciudadanos al igual que acerca
del respeto que los otros Estados le deben
a la soberanía nacional. Con base en esta
aproximación “bicéfala” de la soberanía, esta
se define como el vínculo que existe entre la
6 Para un estudio más detallado sobre la interacción
del derecho internacional con el doméstico en Guate-
mala, ver: Carlos Arturo Villagrán Sandoval, “Una Re-
flexión Sobre El ‘Dualismo Dentro Del Dualismo’ En
La Interacción Del Derecho Internacional Con El De-
recho Doméstico En Guatemala,” in Serie Documen-
tos de Trabajo, n°9 de La Sociedad Latinoamericana
de Derecho Internacional, ed. Paola Andrea Acosta
(2016: Universidad del Externado de Colombia).
delegación que los ciudadanos hacen al Estado
para el ejercicio de la misma así como también
– conforme a lo establecido por el derecho
internacional- en relación al respeto que los
otros estados le deben a las decisiones de todo
estado independiente y soberano.
La Parte III provee de una descripción
crítica de la CICIG. En esta descripción, el
trabajo presenta a la CICIG como una novedosa
forma de una entidad internacional creada
específicamente para asistir y fortalecer al
Estado guatemalteco en su objetivo de combatir
la corrupción y los poderes paralelos ocultos
que operan en la clandestinidad. No obstante,
este análisis también describe ocasiones en las
cuales la CICIG pudiese haber infringido la
soberanía del Estado guatemalteco, al haber
infringido derechos humanos individuales.
La última parte de este trabajo analiza
la capacidad de la CICIG de actuar dentro
del proceso de reforma constitucional en
Guatemala. Por tanto, el trabajo identifica las
diferencias de circunstancias y actuación del
operar de la CICIG en 2011 y la actual en 2016,
determinando las condiciones por las cuales
este organismo internacional pueda proceder
legítimamente dentro del proceso de reforma
constitucional en Guatemala.
I. LA CRECIENTE INTERACCIÓN DEL
DERECHO INTERNACIONAL CON
EL DERECHO NACIONAL INTERNO
En la segunda mitad del siglo XX, el
derecho internacional ha logrado una profunda
interconexión con el derecho nacional a raíz
del incremento de la actividad estatal y el
surgimiento de nuevos actores en la escena
internacional.7 Esta profunda interconexión
continúa presionando los límites del derecho
internacional frente a la capacidad de los
Estados en regular sus propios ámbitos
7 Nico Krisch, “Global Governance as Public Authority:
An Introduction,” ICON, no. 10 (2012): 978–979.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
internos.8 Un ejemplo significativo de esta
presión nace de la creciente expansión del
derecho internacional de los derechos humanos,
la cual ha conllevado la creación de cortes
internacionales y supranacionales, como la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, la
cual n ha regulado únicamente sobre actos del
Organismo Legislativo, sino, también, sobre los
efectos de la legislación y el actuar de cortes o
tribunales internos. 9
A raíz de esta profunda interacción, el
derecho internacional ya no puede catalogarse
como un derecho de “coexistencia” entre los
Estados; sino como un derecho de “cooperación”
entre los mismos.10 Este nuevo derecho de
cooperación se demuestra mediante la creación
de tipo constructivista de objetivos comunes,
procesos de integración y el incremento de
regulaciones transnacionales.11
Este nuevo derecho de cooperación
internacional ha conllevado: primero, la
creación de organismos internacionales
mundiales, como la ONU, o regionales como
la OEA y el SICA; segundo, la creación de
regímenes legales especializados con órganos
supranacionales con capacidad de dictaminar
sobre la conducta de Estados y con efectos
8 Jean D’Aspremont, “The Systemic Integration of In-
ternational Law by Domestic Courts: Domestic Judges
as Architects of the Consistency of the International
Legal Order,” en The Practice of International and Na-
tional Courts and (De-) Fragmentation of International
Law, ed. Ole Kristian Fauchald and Andre Nollkaem-
per (Hart Publishing, 2012), 142; Samantha Besson,
“The Authority of International Law – Lifting the State
Veil,” Sydney Law Review 31 (2009): 349.
9 Alexandra Huneeus, “Constitutional Lawyers and
the Inter-American Court’s Varied Authority,” Law and
Contemporary Problems 79 (2016): 185; Ludovic Hen-
nebel, “The Inter-American Court of Human Rights:
The Ambassador of Universalism,” Quebec Journal of
International Law (Special Edition) (2011): 75; David
Kosar and Lucas Lixinski, “Domestic Judicial Design
by International Human Rights Courts,” American
Journal of International Law 109 (2015): 713.
10 Joost Pauwelyn, Conflict of Norms in Public Interna-
tional Law: How WTO Law Relates to Other Rules of
International Law (United Kingdom: Cambridge Uni-
versity Press, 2003), 17–18.
11 Ibid.
39
vinculantes, como el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos; y, tercero, y como
consecuencia de lo previo, una profunda
interacción entre la esfera internacional con
la doméstica.12 En consecuencia, los límites
y fronteras del derecho internacional con el
derecho interno continúan, ahora mismo,
presionándose y fusionándose.13
Particularmente en el régimen de los
derechos humanos, este ha logrado una
convergencia constructiva entre ambos,
es decir entre el derecho doméstico con
el internacional.14 El resultado de esta
convergencia constructiva ha conllevado la
creación de estándares y objetivos en común,
lo cual a su vez, tienen efectos y obligaciones
para los Estados, no entre ellos mismos, sino en
relación a sus ciudadanos. Esto ha determinado
que los derechos humanos sean concebidos
como una herramienta para la legitimación de la
conducta de un Estado, teniendo su salvaguarda
no únicamente en el derecho doméstico sino
también en el internacional.15
Una expresión de este lenguaje
constructivista se refleja mediante la
jurisprudencia de la Corte Internacional de
Justicia, expresando así, la existencia de una
comunidad internacional legitimada bajo
12 “International Law Commission, Report of the Study
Group of the International Law Commission: Frag-
mentation of International Law: Difficulties Arising
from the Diversification and Expansion of International
Law, 58th Session, UN Doc A/CN.4/L.682 (13 April
2006),” 10–11.
13 Martti Koskenniemi, “The Fate of Public International
Law: Between Techniques and Politics,” Modern Law
Review, no. 70 (2007): 4; Gareth Davies, “Internatio-
nal Trade, Extraterritorial Power, and Global Consti-
tutionalism: A Perspective from Constitutional Plura-
lism,” German Law Journal, no. 13 (2012): 1204.
14 Davies, “International Trade, Extraterritorial Power,
and Global Constitutionalism: A Perspective from
Constitutional Pluralism,” 1204.
15 Daniel Moeckli, International Human Rights Law
(Oxford University Press, 2010), 128–30; Robert How-
se and Ruti Teitel, “Does Humanity-Law Require (or
Imply) a Progressive Theory of History? (and Other
Questions for Martii Koskenniemi),” Temple Internatio-
nal & Comparative Journal, 378.
40 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
un paradigma de protección y promoción
de los derechos humanos.16 Este lenguaje
constructivista comienza con los primeros
fallos de la Corte Internacional, específicamente
en su sentencia sobre el caso del Canal de
Corfú, la cual utiliza la frase “condiciones
elementales para la humanidad” al considerar
las obligaciones de los Estados.17
Está visión de la Corte se expande al emitir
su opinión sobre la Reservas a la Convención
contra del Genocidio cuando ésta argumenta
que los estados tienen intereses comunes
más altos basados en la preservación tanto
de los individuos como de los grupos. Como
resultado, los individuos se convierten en un
componente mayor del derecho internacional.18
Este lenguaje constructivista luego se manifiesta
dentro de la jurisprudencia de la Corte hasta
nuestros días, denotando un cambio del derecho
positivo inter-estatal hacía un derecho basado
en la existencia de una comunidad internacional
enraizada y “construida” en valores morales y
derechos humanos.19
Sin embargo, este lenguaje constructivista
no solamente se refleja en el ámbito universal,
sino también en la región latinoamericana pues
en ella el derecho internacional de los derechos
humanos ha adquirido una particular conexión
16 Antonio Augusto Cancado Trindade, International
Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium
(Martinus Nijhoff Publishers, 2010), 444.
17 The Corfu Channel Case (United Kingdom v Albania)
(Judgment), ICJ Rep 4, 22, 35 (1948).
18 Cancado Trindade, International Law for Humankind:
Towards a New Jus Gentium, 444.
19 Barcelona Traction, Light and Power Company, Li-
mited (Belgium v. Spain) (Merits) , ] ICJ Rep 3, 32
(1970); Military and Paramilitary Activities in and
against Nicaragua (Nicaragua v United States) (Me-
rits), ICJ Rep 14, 83–86 (1986); Legal Consequences
of the Construction of a Wall in the Occupied Palesti-
nian Territories (Advisory Opinion) , ICJ Rep 163, 83
(2004); Legality of the Threat or Use of Nuclear We-
apons (Advisory Opinion) , ICJ Rep 226, 240 (1996);
Case Concerning Armed Activities on the Territory of
the Congo, ICJ Rep 168, 217, 243 (2005).Light and
Power Company, Limited (Belgium v. Spain
con el derecho constitucional.20 Esto se debe a
que los derechos humanos ayudaron al retorno
de la democracia, fusionándose luego con
las constituciones de los países de la región,
proporcionando, así, al derecho constitucional
una nueva gama de herramientas para la
rendición de cuentas del poder público.21
Arribando al contexto guatemalteco, este
lenguaje constructivista se expresa en el periodo
del conflicto armado interno tanto dentro de la
Constitución de 1985 como en el marco del
Acuerdo de Esquipulas de 1987 y dentro de las
negociaciónes que llevaron a los Acuerdos de
Paz de Guatemala en 1996.22
El proceso de negociación de los Acuerdos
de Paz conllevó la firma de 14 acuerdos,
incluyendo el Acuerdo de Derechos Humanos
de 1994. Estos acuerdos introdujeron el rol de
la ONU como ente verificador de los mismos
y especialmente la obligación del Estado
guatemalteco en combatir la corrupción e
impunidad dentro de sus fronteras y al interior
de las instituciones estatales. Sin embargo las
reformas constitucionales permanecen como
tarea pendiente para el Estado guatemalteco.
20 Gonzalo Aguilar Cavallo, “La Internacionalización Del
Derecho Constitucional [The Internationalisation of
Constitutional Law],” Estudios Constitucionales 5, no.
1 (2007): 230–231.
21 Ver Convención Americana sobre los Derechos
Humanos, Artículo 1 y 2; Flavía Piovesan et al., “Ius
Constitutionale Commune Latinoamericano En De-
rechos Humanos E Impacto Del Sistema Interame-
ricano: Rasgos, Potencialidades Y Desafíos [Latin
American Ius Constitutionale Commune in Human
Rights and the Impact of the Inter-American System:
Traits, Potentials and Challenges],” en Ius Constitu-
tionale Commune En América Latina: Rasgos, Poten-
cialidades Y Desafíos [Ius Constitutionale Commune
in Latin-America: Traits, Potentials and Challenges]
(Mexico: Universidad Nacional Autónoma de México,
Max Planck Institut für Ausländisches Öffentliches Re-
cht und Völkerrecht and Instituto Iberoamericano de
Derecho Constitucional, 2014), 63.
22 María José Castillo Carmona and Gustavo Adolfo
Machado Loría, “Aspectos Generales Del Proceso de
Integración Centroamericana: Un Breve Repaso Por
Su Historia [General Aspects of the Central-American
Integration Process: A Brief Review of Its History],”
Cuadernos Centroamericanos Del ICAP (San José,
Costa Rica: Institutio Centroamericano de Administra-
ción Pública, July 2013), 39–43.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
II. UNA VISIÓN GUATEMALTECA DE
LEGITIMIDAD Y SOBERANÍA
Habiendo detallado la existencia de una
profunda interacción del derecho internacional
con el derecho nacional interno expresado
mediante un lenguaje constructivista y, bajo
la existencia de una comunidad enraizada en
valores morales y protección de los derechos
humanos, se necesita analizar nuevamente, bajo
esta misma visión constructivista, el concepto
de soberanía.23 Por lo tanto, este lenguaje
constructivista hace necesario realizar esta
conceptualización tomando en cuenta la visión
del porqué los Estados quieren formar parte de
esta comunidad y el rol que estos asignan al
derecho internacional.24
Los Estados, por distintas razones,
interactúan con el derecho internacional.
Concretamente, para el caso de Guatemala,
su constitución define los objetivos de
esta interacción. De conformidad con la
Constitución, el Estado deberá normar sus
relaciones con otros Estados de conformidad
con:
“los principios, reglas y prácticas
internacionales con el propósito de contribuir
al mantenimiento de la paz y la libertad, al
respeto y defensa de los derechos humanos, al
fortalecimiento de los procesos democráticos
e instituciones internacionales que garanticen
el beneficio mutuo y equitativo entre los
Estados.”25
Tradicionalmente, la soberanía se ha
definido como un concepto que posiciona al
23 Besson, “The Authority of International Law – Lifting
the State Veil,” 349.
24 Martti Koskenniemi, “The Case for Comparative Inter-
national Law,” Finnish Yearbook of International Law
20 (2009): 4.
25 Constitución Política de La República de Guatemala
1986 [Political Constitucion of the Republic of Guate-
mala 1986], Artículo 149.
41
Estado como centro del derecho internacional.26
Inclusive, la soberanía se ha interpretado
conjuntamente con la noción de no intervención
dentro de los asuntos domésticos de un Estado,
conllevando, entonces, al pensamiento que el
Estado tiene la summa potestas de regularse sin
oposición ni rendición de cuentas del ejercicio
de su poder.27 Sin embargo, el desarrollo de
un lenguaje constructivista, aunado al auge
de un pensamiento de visión céntrica del
individuo dentro de la interacción del derecho
internacional con el constitucional, desafía tal
pensamiento.
En específico, el constitucionalismo se ha
convertido en no solamente una corriente de
pensamiento conectada a la construcción de un
estado; sino también en un lenguaje que busca
definir las estructuras políticas y garantizar la
rendición de cuentas del ejercicio del poder
público.28 En Guatemala, a razón de su pasado
conflictivo y dictatorial, el constitucionalismo,
al igual que el derecho internacional de los
derechos humanos, han dado molde a su
constitución y su desarrollo constitucional
jurisprudencial. Esto se demuestra por la
introducción de una carta extensa de derechos
humanos dentro de la carta magna, procesos
de protección y reivindicación de estos mismos
derechos consagrados y el otorgamiento de un
estatus especial a los tratados en materia de los
derechos humanos.29
26 Robert Jennings, “Sovereignty and International Law,”
en State, Sovereignty and International Governance,
ed. Gerhard Kreijen (Oxford University Press, 2002),
28.
27 Henry Shue, “Limiting Sovereignty,” en Welsh Huma-
nitarian Intervention and International Relations, ed.
Jennifer Welsh (Oxford University Press, 2003), 15.
28 Marcelo Neves, Transcontitutionalism (Hart Publi-
shing, 2013), 44; Dieter Grimm, “The Achievement
of Constitutionalism and Its Prospects in a Changed
World,” en The Twilight of Constitutionalism, ed. Petra
Dobner and Martin Loughlin (United Kingdom: Oxford
University Press, 2010), 8.
29 Héctor Fix-Zamudio, “Breves Reflexiones Sobre La
Naturaleza, Estructura Y Funciones de Los Organis-
mos Jurisdiccionales Especializados En La Resolu-
ción de Procesos Constitucionales {Brief Reflexions
on the Nature, Structure and Functions of the Juris-
dictional Organisms Specialised in the Resolution of
Constitutional Procedures],” in Tribunales Y Justicia
42 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
O sea, en Guatemala se ha logrado construir
una Constitución con un reconocimiento
pluralista de fuentes de derechos humanos y
mecanismos multinivel de protección de los
mismos centrado en una visión y lenguaje
constructivista que conecta el derecho interno
con el internacional.30
Por lo anterior, una visión de soberanía
basada en la summa potestas del Estado se
convierte prima facie en incoherente frente a una
concepción de un Estado construido a partir de
una constitución pluralista y multinivel, tal como
el caso de Guatemala.31 Como consecuencia, el
ejercicio del poder público por parte del Estado,
al igual que sus instituciones, se encuentran
firmemente basados y limitados por una
concepción pluralista y multinivel de derecho.32
Este supuesto logró su máxima expresión en
2012, cuando la Corte de Constitucionalidad
reconoció el “bloque de Constitucionalidad”
Constituciona: Memoria Del VII Congreso Iberoameri-
cano de Derecho Constitucional [Constitutional Tribu-
nals and Justice: Memories of the VII Ibero-American
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30 Anne Peters, “The Merits of Global Constitutionalism,”
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31 Timothy Endicott, “The Logic of Power and Freedom,”
en The Philosophy of International Law, ed. Samantha
Besson and John Tasioulas (Oxford University Press,
2010), 250–252; Dominik Zaum, The Sovereignty Pa-
radox: The Norms and Politics of International State
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32 Endicott, “The Logic of Power and Freedom,” 250–
252; Ver también: Jeremy Waldron, “Are Sovereig-
ns Entitled to the Benefit of the International Rule of
Law?,” European Journal of International Law 22: 315.
estableciendo que éste funciona como una
herramienta “[…] de recepción del derecho
internacional, garantizando la coherencia de
la legislación interna con los compromisos
exteriores del Estado y, al mismo tiempo,
servir de complemento para la garantía de los
Derechos Humanos.”33
El bloque, en breve, es una interpretación
pluralista y multinivel que radica en la
interpretación de tratados en materia de
derechos humanos en conjunto y como parte de
la constitución.34 La inclusión del bloque dentro
del ámbito guatemalteco, por consiguiente,
otorga un carácter de evolución progresiva a
la constitución, afianzando sus características
dentro del desarrollo del derecho internacional.35
Inclusive, el bloque otorga nueva fuerza a los
procesos de resguardo de los derechos, como
el amparo y la inconstitucionalidad de leyes, y
una nueva visión y fuerza de promoción de los
derechos económicos y sociales.36
33 Cote de Constitucionalidad, Expediente 1822-2011,
Inconstitucionalidad General Parcial por Omisión, 17
de Julio 2012, pp. 15
34 Carpio Marcos, Edgar ‘Bloque de Constitucionalidad
Y Proceso de Inconstitucionalidad de Las Leyes, 4
Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Cons-
titucional , 2005, 79, 80; Meza Hurtado, Artemio ‘El
Denominado Bloque de Constitucionalidad Como
Parámetro de Intepretación Constitucional ¿Es Ne-
cesario En El Perú?, No.8 & No.9 Revista Oficial del
Poder Judicial , 2012, 143, 145; Góngora Mera, Ma-
nuel Eduardo ‘La Difusión Del Bloque de Constitucio-
nalidad En La Jurisprudencia Latinoamericana Y Su
Potencial En La Construcción Del Ius Constitutionale
Commune Latinoamericano’ en Armin von Bogdandy,
Héctor Fix-Fierro y Mariela Morales Antoniazzi (eds),
Ius Constitutionale Commune en América Latina:
Rasgos, Potencialidades y Desafíos, Universidad Na-
cional Autónoma de México, Max Planck Institut für
Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht
and Instituto Iberoamericano de Derecho Constitu-
cional, Ciudad de México, 2014, 303; Góngora Mera,
Manuel Eduardo, Inter-American Judicial Constitu-
tionalism: On the Constitutional Rank of Human Ri-
ghts Treaties in Latin America through National and
Inter-American Adjudication, Inter-American Institute
of Human Rights, San José, 2011, 170.
35 Graciela Rodríguez Manzo, Juan Carlos Arjona Es-
tévez, and Zamir Fajardo Morales, Bloque de Cons-
titucionalidad En México [The Constitutional Block in
Mexico] (Mexico: Comisión de Derechos Humanos del
Distrito Federal, 2013), 26.
36 Corte de Constitucionalidad, Expedientes Acumula-
dos 4783-2013, 4812-2013, 4813-2013, Apelación de
Sentencia de Amparo, 6 de julio 2016, pp. 45-48.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
Haciendo referencia a la constitución
pluralista y multinivel del Estado de Guatemala,
esta prescribe que: “[l]a soberanía radica en
el pueblo quien la delega, para su ejercicio,
en los Organismos Legislativo, Ejecutivo
y Judicial.”37 Tomando esta referencia, la
soberanía es la transmisión del poder de
decisión por parte de los ciudadanos al Estado.
Sin embargo, esta transmisión se encuentra
sujeta al objetivo fundamental de la creación
del Estado.38 Como consecuencia, la soberanía
es el ejercicio regulado de delegación de poder
de los ciudadanos a sus autoridades, elegidas
democráticamente mediante sufragio, para su
propio desarrollo y mejora.
Esta interpretación de soberanía, regulado
como un ejercicio legal, por tanto, se convierte
en una extensión del objetivo fundamental
de un Estado frente al derecho internacional.
Esto conlleva, entonces, a que el Estado ha de
interactuar en la esfera internacional en aras
de la promoción del bienestar del individuo,
lo cual no puede lograr de manera unitaria.39
Bajo esta línea de pensamiento, la soberanía
significa, por ende, un reconocimiento por
parte de los ciudadanos de un Estado dentro
de una comunidad más amplia de naciones, en
búsqueda de intereses en común.40
En esta búsqueda y reconocimiento de la
necesidad de proveer desarrollo y garantías
sociales a sus propios ciudadanos, Guatemala
se ha convertido miembro de organizaciones
37 Constitución de Guatemala, Artículo 141.
38 Constitución de Guatemala, Artículo 1.
39 James Crawford, “Sovereingty as a Legal Value,” en
The Cambridge Companion to International Law, ed.
James Crawford and Martti Koskenniemi (Cambridge
University Press, 2012), 128; John Tasioulas, “Human
Rights, Legitimacy, and International Law,” American
Journal of Jurisprudence 58 (2013): 20.
40 Héctor Faundez Ledesma, El Sistema Interamericano
de Proteccion de Los Derechos Humanos: Aspectos
Institucionales Y Procesales [The Interamerican Sys-
tem on Human Rights Protection: Institutional and
Procedural Aspects] (San José, Costa Rica: Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 2004), 501;
Crawford, “Sovereingty as a Legal Value,” 124.
43
universales y regionales, como la ONU y el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Esto ha llevado al Estado guatemalteco a
reconocer su incapacidad de combatir la
corrupción dentro de sus fronteras y la solicitud
de asistencia internacional en esa materia,
cual se refleja en la opinión de la Corte de
Constitucionalidad expresando que:
“[s]iendo la plena vigencia de los derechos
humanos una preocupación universal, es lógico
que un Estado amplíe sus obligaciones en tal
sentido, y requiera el apoyo de una organización
internacional, especializada en la materia,
como las Naciones Unidas, lo cual es coherente
con las obligaciones adquiridas por el Estado
en diferentes instrumentos internacionales en
el ámbito de derechos humanos, en los cuales
se afirma la preocupación universal por su
vigencia.”41
Esta interpretación por parte de la Corte de
Constitucionalidad lleva a la conclusión que
la ratificación de instrumentos internacionales
de derechos humanos no restringe a la
soberanía; sino la complementan y refuerzan.42
Con esta visión, el individuo se convierte
en centro de la interacción profunda entre
el derecho internacional con el interno o
doméstico, convirtiendo esta interacción en
una conversación dialéctica y constructivista
entre ambas.43 Esta conversación dialéctica y
constructivista revelan la naturaleza bicéfala
de la soberanía: primero, como una delegación
de poder para la búsqueda del desarrollo social
del individuo, y, segundo, la capacidad de
41 Corte de Constitucionalidad, Expediente 791-2007,
Opinión Consultiva, 8 de mayo de 2007, pp. 7.
42 Faundez Ledesma, El Sistema Interamericano de
Proteccion de Los Derechos Humanos: Aspectos Ins-
titucionales Y Procesales [The Interamerican System
on Human Rights Protection: Institutional and Proce-
dural Aspects], 501.
43 Anne Peters, “Dual Democracy,” en The Constitu-
tionalization of International Law, ed. Jan Klabbers,
Anne Peters, and Geir Ulfstein (OUP, 2009), 271; Er-
nst-Ulrich Petersmann, “‘Fragmentation’ and ‘Judicia-
lization’ of International Law as Dialectic Strategies for
Reforming International Economic Law,” Trade. Law
and Development 5 (2013): 235.
44 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
estos mismos individuos de beneficiarse del
desarrollo del derecho internacional.44
En el caso guatemalteco, el retorno a la
democracia reveló problemas más profundos
y estructurales dentro de su institucionalidad.45
Uno de estos problemas ha sido la corrupción,
la cual se encuentra enraizada dentro de las
instituciones públicas y que ha afectado el
desarrollo social y económico del país.46
Actualmente, el ex-presidente y la ex
vicepresidenta al igual que una serie de
funcionarios públicos, se encuentran bajo
proceso penal a razón de su presunto vínculo a
delitos de defraudación aduanera y otros.
La corrupción, en especial aquella que afecta
el funcionamiento de las instituciones públicas,
representan bajo un modelo constitucional
pluralista y multinivel un detrimento a la
soberanía de cualquier Estado. Esto es en razón
que la delegación de la capacidad de hacer
decisiones para la mejora de los ciudadanos
se encuentra violentada para favorecer unos
pocos para provecho personal, perjudicando y
negando el desarrollo social y económico de una
ciudadanía necesitada. O sea, corrupción y, en
especial, corrupción que afecte instituciones y
realizada por funcionarios públicos, representan
una vulneración de esa delegación de funciones
por parte de la población.
En la búsqueda de su propio fortalecimiento
institucional y lucha contra la corrupción, el
Estado guatemalteco ha buscado asistencia
internacional, en especial de la ONU.47
44 Gerald L. Neuman, “Human Rights and Constitutional
Rights: Harmony and Dissonance,” Stanford Law Re-
view 55 (2003 2002): 1892.
45 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building
Processes in Democratization: Case Study Guatema-
la,” 12–18.
46 Ibid., 36–37.
47 Amy Ross, “United Nations Verification Mission in
Guatemala (MINUGUA),” en The Oxford Handbook
of United Nations Peacekeeping Operations, ed. Joa-
chim A. Koops et al. (Oxford University Press, 2015),
556; Rajeev Pillay, “Evaluation of UNDP Assistance to
Conflict-Affected Countries: Case Study Guatemala”
(New York: United Nations Development Programme:
Evaluation Office, 2006), 15–22.
Esta solicitud de ayuda presenta un claro
ejemplo de como el derecho internacional se
encuentra profundamente conectado con los
objetivos constitucionales de un Estado en su
reconstrucción post-conflicto. Esta conexión
resulta en una simbiosis de objetivos que
sentaron las bases para la creación de una nueva
forma de organismo internacional, la CICIG.
Esta simbiosis, por consiguiente, se convierte
en un mecanismo por la cual deficiencias
domésticas puedan ser reparadas y fortalecidas
por el derecho internacional, restableciendo
nuevamente la soberanía dentro del Estado.
Por ello, el reconocimiento de la necesidad de
asistencia por parte del Estado para combatir la
corrupción dentro de sus instituciones, presenta
un primer paso para la reparación del ejercicio
y vínculo de la soberanía entre la población y
sus gobernantes.
Sin embargo, la simbiosis de objetivos
entre el Estado de Guatemalteco con actores
internacionales, como la CICIG, tiene, así
también, límites y prerrogativas. En esta
línea de ideas, el jurista Mattias Kumm ha
desarrollado un cuadro teórico por el cual actores
internacionales puedan actuar legítimamente
en esferas domésticas.48 Este cuadro teórico,
para Kumm, se encuentra compuesto de
los siguientes principios de naturaleza
“formal, jurisdiccional, procedimental y
cosmopolita”: primero, legalidad, lo cual
significa que los Estados dejaran actuar
a los actores internacionales, siempre y
cuando no contradigan los otros principios
cosmopolitas y derechos fundamentales;
segundo, subsidiariedad, que significa que el
Estado deberá de limitar su actuación soberana
ante el derecho internacional y los actores
internacionales; tercero, debido proceso, que
significa que el Estado limitará su actuación
soberana, sí y solo sí, existen justificaciones
y procesos previos establecidos para la
actuación de estos actores internacionales; y,
48 Mathias Kumm, “The Cosmopolitan Turn in Consti-
tutionalism: An Integrated Conception of Public Law,”
Indiana Journal of Global Studies, no. 20 (2013): 607.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
por último, respeto a los derechos humanos,
los cuales fusionan los derechos fundamentales
reconocidos por la legislación nacional con los
internacionales, presentando, así, lineamientos
para los Estados y actores internacionales para
tomar en cuenta al momento del ejercicio de sus
prerrogativas.49
El cuadro teórico de Kumm, no obstante,
presenta ciertas salvedades. Este cuadro presenta
a la legitimidad en términos de procedimiento,
aceptando el derecho internacional como
intrínsecamente legítimo, sometiendo, así, a
actores y Estados bajo una estricta función de
cumplimiento de normas bajo un paradigma
de derechos humanos universalizados.50 Por
ello, esta aproximación se encuentra apegada
a una visión positivista e institucionalista de
la interconexión del derecho internacional
con el doméstico.51 O sea, que para Kumm,
la legitimidad de actuación depende de las
instituciones que aplican las normas jurídicas,
convirtiendo, entonces, a los Estados u otros
actores internacionales y domésticos en meros
agentes de implementación y, por tanto, evitando
comprender la razones epistemológicas que
llevan a fundar y erigir una visión constructiva
de la interacción y simbiosis del derecho
internacional con el interno.
Este trabajo reconoce que, es cierto que los
Estados y ciertos actores internacionales han
adquirido un rol vital en implementar y asegurar
derechos humanos y la construcción de una
49 Mathias Kumm, “The Cosmopolitan Turn in Constitu-
tionalism: On the Relationship between Constitutiona-
lism in and Beyond the State,” en Constitutionalism,
International Law and Global Governance, ed. Jeffrey
L. Dunnof and Joel P. Trachtman (United Kingdom:
Cambridge University Press, 2009), 272–274.
50 Nico Krisch, “The Case for Pluralism in Postnational
Law,” en The Worlds of European Constitutionalism,
ed. Grainne de Burca and J.H.H. Weiler (Cambridge
University Press, 2011), 223.
51 En una explicación de una visión institucionalista del
derecho, ver: Joxerramon Bengoextea, “Teoría Ins-
titutional Del Derecho [Institutional Theory of Law],”
en Enciclopedia de Filosofía Y Teoría Del Derecho
[Encyclopedia of Philosophy and Theory of Law], ed.
Jorge Luis Fabra Zamora and Álvaro Nuñez Vaquero
(Universidad Nacional Autónoma de México, 2015).
45
constitución plural y multinivel, sin embargo,
su existencia y desarrollo son determinados por
factores morales y la capacidad y motivación
real de los Estados en poder lograrlo conforme
a sus objetivos trazados.52
Bajo esta visión constructivista, John
Tasioulas presenta otra alternativa para la
determinación de legitimidad de actores
internacionales basado en los conceptos
filosóficos de Joseph Raz sobre autoridad.53
Raz presupone legitimidad bajo los siguientes
términos:
“primero, el sujeto sería mejor conforme
a razones que se aplican a él de todos modos
(es decir, razones otras que de las mismas
directivas de la autoridad) si pretende guiarse
por las directivas de la autoridad que si no
lo hace (me referiré a él como la tesis de la
justificación normal o la condición, CNM).
En segundo lugar, que las cuestiones sobre las
que se cumple la primera condición están tal
que respecto de ellos es mejor al ajustarse a la
razón de decidir por sí mismo, sin ayuda de la
autoridad (me referiré a ella como la condición
de independencia)” [traducción propia del
autor]. 54
Continuando con esta premisa, Tasioulas
contempla que más allá de la democracia
52 John Tasioulas, “The Moral Reality of Human Rights,”
en Freedom from Poverty as a Human Right: Who
Owes What to the Very Poor?, ed. Thomas Pogge
(Oxford, UK: Oxford University Press, 2007), 76.
53 John Tasioulas, “Parochialism and the Legitimacy of
International Law,” en Parochialism, Cosmopolitanism
and the Foundations of International Law, ed. M.N.S.
Sellers (Cambridge University Press, 2012), 17.
54 Original en inglés: ‘[f]irst, that the subject would better
conform to reasons that apply to him anyway (that is,
to reasons other than the directives of the authority) if
he intends to be guided by the authority’s directives
than if he does not (I will refer to it as the normal jus-
tification thesis or condition, NJC). Second, that the
matters regarding which the first condition is met are
such that with respect to them it is better to conform to
reason than to decide for oneself, unaided by authority
(I will refer to it as the independence condition).Raz,
Joseph Between Authority and Interpretation: On the
Theory of Law and Practical Reason, Oxford Universi-
ty Press, Oxford, 2012, 137–138.
46 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
y los derechos humanos, construcciones
epistemológicas y el sentido moral definen
el cumplimiento del CNM.55 Con esta visión,
Tasioulas argumenta que no solamente el
reconocimiento de derechos humanos define la
capacidad de actuar de un Estado, sino también
su capacidad y motivación real de ejecutarlas,
de conformidad con sus visiones morales.56
Esta intepretación de Tasioulas, por ende,
complementa el cuadro teórico de Kumm,
dotándolo de una visión constructiva de la
interacción del derecho internacional con el
interno o doméstico.
III. LA CICIG EN GUATEMALA
Como resultado del alto índice de
funcionarios y oficiales públicos involucrados
en actividades asociadas con corrupción
en Guatemala, la investigación criminal
ha encontrado una serie de obstáculos,
determinando que sea lenta y sin resultado
positivo alguno.57
Como consecuencia de esta realidad, en
2003, el Procurador de los Derechos Humanos
en Guatemala empujo para un mayor rol de la
ONU dentro de la lucha contra la corrupción.
Esto conllevó a la negociación de una primera
Comisión de Investigación de Cuerpos
Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad
-CICIACS-.58 Esta primera comisión tenía un
mandato más amplio que su contemporáneo,
la CICIG, y tenía amplias facultades de
55 John Tasioulas, “The Legitimacy of International Law,”
in The Philosophy of International Law, ed. Samantha
Besson and John Tasioulas (Oxford University Press,
2010), 100.
56 Ibid., 15; Samantha Besson, “Human Rights: Ethics,
Political … or Legal? First Steps in a Legal Theory of
Human Rights,” en The Role of Ethics in International
Law, ed. Donald Earl Childress III (Cambridge Univer-
sity Press, 2012), 217.
57 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building
Processes in Democratization: Case Study Guatema-
la,” 11.
58 Agreement Between The United Nations and the
Government of Guatemala for the Establishment of
a Commission for the Investigation of Illegal Groups
and Clandestine Security Organizations in Guatemala
(“CICIACS”)signed 7 January 2004.
investigación y persecución criminal, no solo en
materia penal, sino, asimismo, de violaciones a
derechos humanos.59
Sin embargo, esta comisión nunca cobró
vida, a razón que la Corte de Constitucionalidad
emitió un dictamen desfavorable a la misma.60
La Corte razonó que, debido a su amplío
mandato, esta comisión arrogaba no únicamente
funciones de persecución penal del Ministerio
Público, sino, también, judiciales. Por ello, la
Corte estimó que la creación de una comisión
con facultades tan amplias contravenía a la
Constitución.61
Luego de esta opinión desfavorable por parte
de la Corte de Constitucionalidad, funcionarios
guatemaltecos negociaron nuevamente con la
ONU para la creación de una nueva entidad
internacional, con un mandato más reducido, sin
arrogarse competencias administrativas en la
persecución penal, sino enfocada a la asistencia
de fiscales en su lucha contra la corrupción. 62
Este nuevo tipo de comisión internacional,
la CICIG, es pionero en su naturaleza, debido a
que, aunque su comisionado es nombrado por
el Secretario-General de la ONU e informará
periódicamente sus resultados a éste último, no
es un órgano parte de la ONU y es regulado por
su propio instrumento constitutivo.63
59 Ibid., Art. 2 and 3.
60 File No. 1250-2004 (Advisory Opinion) (Corte de
Constitucionalidad de Guatemala 2004).
61 Ibid.
62 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas
Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable-
cimiento de Una Comisión Internacional Contra La
Impunidad En Guatemala [Agreement between the
United Nations Organisation and the Government of
Guatemala Relating to the Establishment of an Inter-
national Commission against Impunity in Guatemala]
Ratified 12 December 2006, Preambulo.
63 El preambulo del acuerdo de creación de la CICIG
prescribe: “[c]onsiderando además que el Secretario
General y el Gobierno de Guatemala han celebrado
negociaciones para el establecimiento de la CICIG, no
siendo un órgano de las Naciones Unidas, sino que
funcionará solamente de conformidad con los térmi-
nos de este acuerdo”.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
Esta nueva entidad difiere de los
organismos tradicionales en el sentido que es
completamente autónomo, sin que Estados
sean miembros del mismo y, asimismo, que
tiene la capacidad de actuar directamente en la
esfera interna por mandato internacional.64 Esto
le otorga a la CICIG una capacidad y efectos
únicos dentro de la legislación nacional.
El acuerdo constitutivo de la CICIG
establece que es un organismo con el objeto
de asistir al fortalecimiento de las instituciones
nacionales y contribuir a la lucha contra
la corrupción mediante la investigación y
persecución penal.65 Con este mandato, la
CICIG puede investigar hechos relacionados
con corrupción e, inclusive, convertirse en
“querellante adhesivo” en casos particulares.66
La Comisión puede también recomendar al
Estado de Guatemala la adopción de políticas
públicas que asistan a la erradicación de
cuerpos paralelos y promover su persecución y
sanción.67 Bajo esta prerrogativa, la CICIG se
ha involucrado en la promoción de la reforma
constitucional del organismo judicial en aras de
fortalecerlo.
El actuar de la CICIG en Guatemala, no
obstante, no ha sido un camino fácil. Desde
su inicio, en 2007, la CICIG ha estado bajo la
administración de tres comisionados y, desde
entonces, bajo una opinión escéptica y dividida
de la sociedad guatemalteca.68 Durante sus
64 On the nature of traditional international organisations
see: International Law Commission, Draft Articles on
the Responsibility of International Organizations, with
Commentaries Sixty Third Session, 2011, 6–8.
65 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas
Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable-
cimiento de Una Comisión Internacional Contra La
Impunidad En Guatemala [Agreement between the
United Nations Organisation and the Government of
Guatemala Relating to the Establishment of an Inter-
national Commission against Impunity in Guatemala]
Ratified 12 December 2006, Art. 1(a).
66 Ibid., Art. 3 (b) (d) and (e).
67 Ibid., Art. 2(b) and (c).
68 Washington Office on Latin America, “THE CICIG: An
Innovative Instrument for Fighting Criminal Organiza-
tions and Strengthening the Rule of Law” (Washington
Office on Latin America, June 2015), 9.
47
primero años, la CICIG se enfrentó contra la
indiferencia por parte de funcionarios públicos
y ataques de políticos y miembros de la sociedad
civil.69 Así también, mientras que la CICIG
apenas se instalaba en el país, acaeció un nuevo
cambio de gobierno. Esto significó que, aunque
el nuevo presidente demostró cierta simpatía
hacia la nueva Comisión, su atención no estaba
dirigida a esta, sino a llevar a cabo sus propias
promesas políticas.70
Durante 2007 y 2010, durante el período
de su primer comisionado, la CICIG se enfocó
en consolidar su mandato en Guatemala. No
obstante, durante este periodo inicial, la CICIG
no contó con el apoyo de fiscales. Sin embargo,
la CICIG comenzó con sus primera labores
investigativas, con resultados positivos.71
En 2010, con la entrada del segundo
Comisionado, la CICIG comenzó a desvanecerse
del ojo público. Esto fue resultado de la
designación de una nueva Fiscal General quien
ganó alto reconocimiento por la persecución de
crímenes de corrupción y otros relacionados
con violaciones a derechos humanos acaecidos
durante el periodo del conflicto armado
interno.72 Sin embargo, con una nueva Fiscal, la
CICIG pudo forjar una nueva asociación con el
Ministerio Público.73
Durante este mismo periodo, la CICIG
intentó promover por primera vez una
reforma constitucional en Guatemala.74 En
esta oportunidad, no obtuvo éxito alguno a
razón del clima político desfavorable que se
encontraba. En 2010, los tribunales nacionales
emitieron una serie de autos y sentencias que
69 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds: CI-
CIG in Guatemala” (Open Society Foundation, March
2016), 39–40.
70 Ibid., 39.
71 Ibid., 43.
72 Ibid., 57.
73 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The
International Commission Against Impunity in Guate-
mala,” 4.
74 For Reform Proposals see: http://www.cicig.org/in-
dex.php?page=reforma_constitucional
48 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
desfavorecían a las investigaciones criminales
de la Comisión. Esto resultó en una reacción,
por parte del comisionado, alegando que
jueces guatemaltecos estaban obstruyendo la
justicia.75 La respuesta por parte de las cortes
nacionales, en particular de la Corte Suprema
de Justicia, fue en llamar al comisionado a
respetar las decisiones de los jueces.76 La
subsiguiente reacción del comisionado se
materializó mediante la publicación de un
reporte llamado “Jueces de la Impunidad” en
2012, cual contenía una serie de alegatos en
contra de jueces nacionales, quienes según la
CICIG mantenían vínculos con estructuras
criminales.77
Este informe realizado por la CICIG se
basaba en artículos de periódico y en la opinión
desfavorable de la comisión en contra de los
jueces que había resuelto en su contra. Incluso,
luego de la publicación del reporte, la CICIG no
procedió a investigar a los jueces o promover
la persecución criminal de los mismos.78 Bajo
un punto de vista legal, la CICIG, al publicar
dicho reporte, no únicamente violó su propio
mandato, sino, también, violó una serie de
derechos fundamentales, como el derecho a la
honra, el derecho de la presunción de inocencia
y al debido proceso, todos garantizados por
la constitución guatemalteca e instrumentos
universales y regionales de derechos humanos.
Utilizando el cuadro teórico de Kumm,
y bajo una visión constructivista, la CICIG
al publicar dicho informe actuó fuera de los
principios de legalidad así como del debido
proceso y protección de los derechos humanos,
afectado los derechos inherentes de los jueces
75 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The
International Commission Against Impunity in Guate-
mala,” 5.
76 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds:
CICIG in Guatemala,” 61.
77 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-
temala, “Los Jueces de La Impunidad [Judges of Im-
punity]” (Comisión Internacional contra la Impunidad
en Guatemala, November 2012).
78 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds:
CICIG in Guatemala,” 60.
mencionado en el informe. Al no presentar
prueba o iniciar con una persecución penal
formal de los jueces, la misma CICIG violó su
propio mandato. Así también, al únicamente
publicar un informe, creo un vacío legal
mediante la cual los jueces pudiesen defenderse
e impugnar la veracidad de dicho ataques,
afectando su honra y capacidad técnica.
Se puede mencionar que, aunque ciertos
jueces intentaron traer a cuentas la actuación
de la CICIG, la Corte de Constitucionalidad
declaró que no tenía jurisdicción, competencia,
para revisar las actividades de ambos la CICIG
y el Comisionado.79 Con esto, la misma Corte
de Constitucionalidad creo un vacío jurídico
con implicaciones serias a la protección de los
derechos humanos por parte de una presunta
violación, en este caso por parte de actor
internacional.80
La presentación de este vacío jurídico,
entonces, se presenta como evidencia que
pueden poner en tela de duda la legitimidad y
legalidad de las actividades de la CICIG. La
CICIG, al crear una situación por la cual creaba
una discusión deconstructiva con la judicatura,
creó un ambiente de animosidad con otras
instituciones estatales y la sociedad civil. Con
esto, la CICIG se quedó sola y sin legitimidad
para actuar dentro del contexto guatemalteco.
En 2013, un nuevo comisionado asumió
el liderazgo de la CICIG. Como su primer
acto, se distanció del trabajo de su predecesor
y particularmente del informe de 2012.81 El
79 Expediente 3726-2009: Amparo contra Comisión In-
ternacional contra la Impunidad (sentencia) (Corte de
Constitucionalidad de Guatemala 2009); Expediente
3720-2009: Amparo contra el Comisionado Interna-
cional contra la Impunidad en Guatemala (sentencia)
(Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2009).
80 Constitution of Guatemala, Art. 29; Convención Ame-
ricana sobre los Derechos Humanos: Arts. 8, 13, 25.
81 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-
temala, “Comunicado de Prensa 057: El Comisionado
Iván Velásquez Gómez, a La Opinión Pública [Press
Comunication 057The Commissioner Iván Velásquez
Gómez, to the Public Opinion],”, http://www.cicig.org/
index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01arti-
cleid=455&cntnt01returnid=1077.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
Comisionado logró distanciarse del informe al
mencionar que el mismo fue elaborado usando
“rumores”.82 Con esto, el Comisionado pudo
exitosamente distanciarse del mismo y forjar
nuevos vínculos con el Ministerio Público y
los jueces nacionales. 83 Esta nueva asociación
permitió a la CICIG nuevamente investigar casos
clave, incluyendo un nuevo caso involucrando
al ex-presidente y ex-vicepresidenta, al igual
que un alto número de funcionarios públicos,
en una serie de actos de defraudación aduanera
y tributaria en 2015.84
El resultado de estas nuevas investigaciones
por parte de la CICIG trajo como consecuencia
una serie de manifestaciones masivas por parte
de la ciudadanía general en agosto de 2015 en
apoyo de la CICIG y el Ministerio Público y
exigiendo la renuncia de la cúpula gobernante.85
Estas manifestaciones masivas tuvieron
como resultado la renuncia de los jefes de
gobierno en los meses siguientes. Con la
renuncia de estos se abrió la puerta a su
procesamiento por parte del Ministerio Público.
86
A raíz de este evento transcendental, primero
en la historia de Guatemala y así también con
otra serie de investigaciones involucrando a más
funcionarios, han llevado a la CICIG a obtener
un rol relevante y central en promocionar una
reforma constitucional.
82 Ibid.
83 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The
International Commission Against Impunity in Guate-
mala,” 6.
84 New York Times, “Guatemala’s Embattled President,”
http://www.nytimes.com/2015/08/27/opinion/guate-
malas-embattled-president.html.
85 New York Times, “Guatemala: President Is Urged to
Resign,” http://www.nytimes.com/2015/08/28/world/
americas/guatemala-president-is-urged-to-resign.
html.
86 The Washington Post, “Otto Perez Molina, Guate-
malan President, Reigns amid Corruption Probe,”
http://www.washingtontimes.com/news/2015/sep/3/
otto-perez-molina-guatemala-president-resigns-ami-
d/?page=all.
49
IV. LA LEGITIMIDAD DE ACTORES
INTERNACIONALES EN
REFORMAS CONSTITUCIONALES
A finales de 2015, el Estado de Guatemala
celebró una nueva elección general para la
elección de su nuevo presidente y congreso.
Bajo la opinión pública, el nuevo presidente
electo hizo como promesa de campaña el
apoyar las labores de la CICIG. 87 Al ser electo,
el nuevo presidente viajó a la sede de la ONU
en Nueva York en aras de negociar una prórroga
del mandato de la CICIG hasta el año 2020.88
Luego de la elección de un nuevo presidente
y congreso, la CICIG tomó nuevamente la
iniciativa y llamó a un nuevo dialogo hacía
la reforma constitucional del organismo
judicial guatemalteco. 89 Esta iniciativa tuvo
eco en el Organimo Ejecutivo, llamando éste
luego a un “dialogo nacional” para la reforma
constitucional de la judicatura, comenzando el
mismo en abril de 2016. 90
Como mencionado previamente, la reforma
constitucional ha sido una tarea pendiente del
Estado desde la ratificación de los acuerdos de
paz. Sin embargo, la reforma constitucional
también ha sido una empresa personal de los
comisionados de la CICIG. 91
87 TeleSur, “By 2022 Guatemala Will Not Need CICIG:
Jimmy Morales,” http://www.telesurtv.net/english/
news/By-2022-Guatemala-Will-Not-Need-CICIG-Jim-
my-Morales-20150908-0029.html.
88 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-
temala, “Comunicado de Prensa 057: El Comisionado
Iván Velásquez Gómez, a La Opinión Pública”
89 Prensa Libre, “Cicig Convoca a Diálogo Nacional
Para Reformar La Justicia [CICIG Calls for National
Dialogue to Reform Justice],” http://www.prensalibre.
com/guatemala/politica/cicig-anuncia-dialogo-nacio-
nal-hacia-la-reforma-de-la-justicia.
90 Comisión Internacional contra la Impunidad en Guate-
mala, “Comunicado de Prensa 023: Anuncian Diálogo
Nacional: Hacia La Reforma de La Justicia En Guate-
mala [Press Comunication 023: Call for National Dia-
logue: Towards the Reform of Justice in Guatemala],”
http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,-
detail,0&cntnt01articleid=699&cntnt01returnid=67.
91 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building
Processes in Democratization: Case Study Guatema-
la,” 24.
50 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG
En el tema de reformas constitucionales,
estos se pueden definir como procesos
de decisión por parte de actores políticos
moldeados por las necesidades de la sociedad en
cual se encuentran. 92 Sin embargo, las reformas,
en específico reformas constitucionales,
representan una situación donde se expone
abiertamente un régimen constitucional. 93 Por
ello, las reformas constitucionales necesitan de
una reflexión crítica de la realidad del Estado,
sus instituciones y la rendición de cuentas
del ejercicio del poder público. 94 Solamente
mediante una revisión crítica y objetiva del
régimen constitucional, tomando en cuenta
la historia constructivista de dicho régimen,
se pueden precisar los cambios requeridos y
necesitados, evitando, así, cualquier cambio o
daño colateral no deseado que pueda afectar
la institucionalidad y los valores plurales y
multinivel del sistema.95
Dentro de un proceso de reforma
constitucional, no obstante, la participación
de ciertos grupos y técnicos pueden proveer
de más legitimidad a la aceptación del
cambio constitucional promovido.96 Sin
embargo, como advertencia, la participación
de muchos actores puede traer la perdida de
rumbo del cambio constitucional requerido
y la introducción indeseada de grupos con
intereses propios, llevando, entonces, a una
situación la cual de-construye el ímpetu hacía
92 Claude Klein and Adrás Sajó, “Constitution-Making:
Process and Substance,” en The Oxford Handbook of
Comparative Constitutional Law, ed. Michel Rosenfeld
and Adrás Sajó (Oxford University Press, 2012), 420.
93 Ibid., 438.
94 Mathias Kumm, “Taking ‘the Dark Side’ Seriously:
Constitutionalism and the Question of Constitutio-
nal Progress. Or: Why It Is Fitting to Have the 2016
ICON-S Conference in Berlin,” ICON 13 (2015): 780.
95 Klein and Sajó, “Constitution-Making: Process and
Substance,” 438; Justin Blount, “Participation in Cons-
titutional Design,” en Comparative Constitutional Law,
ed. Tom Ginsburg and Rosalind Dixon (Edward Elgar
Publishing Limited, 2011), 38.
96 Blount, “Participation in Constitutional Design,” 39;
Jennifer Widner and Contiades Xenophon, “Constitu-
tion-Writing Processes,” en Routledge Handbook on
Constitutional Law, ed. Mark Tushnet, Thomas Flei-
ner, and Cheryl Saunders (Routledge, 2012), 65.
una reforma sustancial.97 Esto se logra ver con
el primer intento de reforma judicial por parte
de la CICIG en 2011, cual no obtuvo eco en
las institucionales estatales o en la sociedad
civil. La falta de liderazgo de la CICIG, en
aquel entonces, respondía a su situación de
no integrarse como un actor cohesivo de la
sociedad y a su disputa con jueces nacionales.
Usando la terminología de Raz, aunque la
CICIG hubiese llenado los requisitos del marco
teórico de Kumm, no satisfacía un clamor
popular ni se presentaba genuinamente ante
la sociedad como un líder moral, por tanto no
satisfacía el CNM. Su disputa con los jueces,
unido al hecho que fue opacada por una Fiscal
General fuerte conllevó que en 2011 la CICIG
fallara en su primer intento de promoción de
una reforma constitucional.
Por el contrario, en 2016, la CICIG si
satisface la CNM de Raz, al presentarse como
un actor de cohesión, representando valores
de la sociedad en su búsqueda de combatir
la corrupción enraizado en las instituciones
estatales. Esto lo logró mediante su asociación
estratégica con el Ministerio Público y jueces
nacionales así como gracias al descubrimiento
de extensas redes de corrupción. Incluso,
durante el proceso de dialogo para una posible
reforma constitucional, la CICIG ha sido un
actor cohesivo, reuniéndose con distintos
sectores y expertos, como el Colegio de
Abogados, grupos indígenas y universidades. 98
Por lo anterior, el éxito y la legitimidad de
la CICIG no radican en el hecho que ha logrado
convertirse, por ahora, en una institución líder
en la lucha contra la corrupción y el motor de
reforma constitucional en Guatemala sino en
sentido que ha logrado identificarse e insertarse
dentro una construcción moral más grande de
97 Blount, “Participation in Constitutional Design,” 40.
98 ElPeriodico, “Velásquez y Aldana se reúnen con Direc-
tiva del CANG” http://elperiodico.com.gt/2016/05/04/
pais/velasquez-y-aldana-se-reunen-con-directi-
va-del-cang-2/.
Carlos Arturo Villagrán Sandoval
la cual participa la sociedad guatemalteca en su
conjunto. O sea, que la legitimidad de CICIG
no deviene del hecho que cumple eficazmente
con su mandato, sino del hecho que pudo
transformarse y logró presentar una visión para
el desarrollo sustancial de la institucionalidad
del país coincidente con la de la ciudadanía
guatemalteca y la sociedad civil en general.
Por lo anterior, las condiciones por la cual
la CICIG ha podido constituirse dentro de
una mayor construcción moral ha sido por lo
siguiente: primero, el crear asociaciones fuertes
y estratégicas con instituciones nacionales para
el cumplimiento de su mandato, posicionándose,
a su vez, como un actor relevante; segundo, el
obtener respaldo público en un momento de crisis
institucional dentro del Estado de Guatemala;
y, tercero, el saber posicionarse como técnico
y experto de la posible reforma constitucional,
dejando a otros actores nacionales adoptar y
tomar el rol principal también como agentes de
cambio constitucional, tales como agrupaciones
indígenas, universidades y sociedad civil. Esto
último ha convertido a la CICIG no solamente
en un actor cohesivo, sino integrarse a formar
parte de una mayor construcción moral para el
cambio.
Las tres condiciones mencionadas
satisfacen, por ende, la CNM de Raz y el
cuadro teórico de principios institucionales de
Kumm. El resultado de estas condiciones tienen
como consecuencia una construcción que une
al derecho internacional con el derecho interno
bajo una visión de valores armonizados, lo cual,
asimismo, respeta y corrige las deficiencias de
la soberanía dentro de un sistema constitucional
pluralista y multinivel.
51
V. CONCLUSIONES
Con respecto al tema de soberanía, la CICIG
no presenta intromisión alguna a la soberanía de
Guatemala. Esto se demuestra primero, por el
hecho que fue el Estado de Guatemala, a través
de sus instituciones (Ejecutivo, Legislativo
y Judicial) quienes solicitaron, negociaron,
analizaron la adecuación a la Constitución,
firmando y ratificando el Acuerdo de la
República de Guatemala con la ONU que
permitió la creación de la CICIG. Segundo,
bajo un esquema o régimen constitucional
pluralista y multinivel, donde la interacción
del derecho internacional con la legislación
nacional posiciona al individuo como centro de
esta interacción, la actividad de la CICIG viene
a suplir las deficiencias de las instituciones
internas, reestableciendo, así, la soberanía del
Estado Guatemalteco disminuida por los altos
índices de corrupción.
En relación a la reforma constitucional,
la legitimidad de la CICIG deviene de su
capacidad de integrarse en la construcción del
fortalecimiento del organismo judicial en aras
de combatir la corrupción que azota al país.
Su integración a esta construcción moral, por
tanto, ha sido efectiva en razón que ha logrado
ser un actor cohesivo y podido integrar a varios
otros actores dentro del dialogo.
El éxito de la CICIG es también medido
internacionalmente. Esto se demuestra por
el hecho que el país vecino de Honduras, una
empresa similar para lucha contra corrupción se
ha creado bajo el contexto de la Organización
de la Estados Americanos.99 Sin embargo,
esta nueva empresa, aunque cuenta con un
fuerte precedente, debe, así también, tener la
visión de poder integrarse a la voluntad y una
construcción hondureña para su propia lucha,
y bajo su propio contexto, contra la corrupción.
99 Para más información ver: Eric L. Olson and Kathe-
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En Guatemala.” In Serie Documentos de
Trabajo, n°9 de La Sociedad Latinoameri-
cana de Derecho Internacional, edited by
Paola Andrea Acosta. 2016: Universidad
del Externado de Colombia.
Waldron, Jeremy. “Are Sovereigns Entitled to
the Benefit of the International Rule of
Law?” European Journal of International
Law 22: 315.
Washington Office on Latin America. “THE
CICIG: An Innovative Instrument for Fi-
ghting Criminal Organizations and Stren-
gthening the Rule of Law.” Washington
Office on Latin America, June 2015.
Widner, Jennifer, and Contiades Xenophon.
“Constitution-Writing Processes.” en
Routledge Handbook on Constitutional
Law, Mark Tushnet, Thomas Fleiner, y
Cheryl Saunders (eds.) Routledge, 2012.
Zaum, Dominik. The Sovereignty Paradox: The
Norms and Politics of International State
Building. Oxford University Press, 2007.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Implicaciones del
Crecimiento Económico de China
en sus Relaciones con América Latina y Guatemala
HUGO BETETA *

Resumen.

A partir de varios hitos en la relación de China con América Latina se plantea que para las
economías pequeñas y abiertas como las centroamericanas, su participación en procesos
productivos que trascienden sus fronteras es fundamental para sostener el crecimiento lo cual
significa que las políticas estratégicas de inserción internacional guatemalteca tienen que
mantener como objetivo el fortalecimiento del proceso de integración regional. En este contexto,
el creciente rol de China en los flujos de comercio e inversión mundiales, conducen a la reflexión
estratégica de cómo vincularse con las cadenas de producción más dinámicas en las que China
participa dado que este país ha sido - y continuará siendo- un actor central del acelerado
proceso de cambio en la geografía económica mundial pues se espera que ya para el 2017 su
producto interno bruto, medido en Paridad de Poder Adquisitivo, supere al de Estados Unidos,
transformándose en la primera economía del planeta. Esto coincide con un drástico reforzamiento
de los vínculos comerciales de China con las economías emergentes y en desarrollo, razón por la
cual se podría decir que existe un “rezago estratégico” de Guatemala con respecto a China que
podría tener grandes costos socioeconómicos no sólo porque Beijing es un jugador importante
para las exportaciones de Guatemala a Centroamérica y de las exportaciones de Guatemala en
la cadena hilo, textil y confección a Estados Unidos sino porque la expansión de la clase media
china en un contexto de mayores salarios incrementará la demanda de productos exportables de
Guatemala, lo cual abre una ventana de oportunidad para cambiar la estructura comercial. Sin
embargo, como estos cambios estructurales no suceden por sí solos sino que requieren de una
estrategia productiva y comercial acompañada con decididas políticas públicas, se requeriría un
replanteamiento de la forma de relacionarse con ese gran nuevo socio comercial que es China.

Palabras clave: economías pequeñas y abiertas, crecimiento, integración regional, cadenas de

producción, economías emergentes y en desarrollo, productos exportables, políticas públicas.

• Introducción. internacional, inversión extranjera directa e

En las últimas décadas, China —junto con
las demás economías emergentes de Asia— se
ha convertido en un factor clave para entender
la evolución y las perspectivas del proceso de
globalización. Por su destacado desempeño
en cuanto a crecimiento económico, comercio
* Exministro de Finanzas de Guatemala, director de
CEPAL subsede México.
innovación tecnológica y su papel como fuente
de financiamiento internacional, China está
modificando aceleradamente el mapa de la
economía mundial.
Como parte de este proceso de crecimiento
y cambios en la economía mundial, China está
potenciando los vínculos entre las economías en
desarrollo y contribuyendo a un ciclo inédito de
Hugo Beteta
crecimiento, comercio, inversión, reducción de
la pobreza y avances en la internacionalización
de las economías emergentes. En consecuencia,
se está reduciendo la brecha de ingresos entre
estas y los países industrializados.
A partir de 2012, la economía china ha
registrado una moderación de su ritmo de
expansión, que se espera se mantenga en los
próximos años. Este hecho se ha traducido en
menores precios de varios de los productos
básicos exportados por América Latina y
el Caribe a ese país. La situación ha sido
interpretada como el fin del “superciclo” de altos
precios de dichos productos que prevaleció en
la mayor parte del período comprendido entre
2003 y 2011. Paralelamente, las orientaciones
adoptadas por las autoridades chinas apuntan a
lograr un rebalanceo de su modelo de desarrollo,
en que se da un mayor peso al consumo de los
hogares y un peso relativamente menor a las
exportaciones y a la inversión. Todos estos
elementos plantean oportunidades y desafíos
para las relaciones económicas entre América
Latina y el Caribe y China, que cobrarán cada
vez más relevancia en los próximos años.
Para las economías pequeñas y abiertas
como las centroamericanas, su participación
en procesos productivos que transcienden
sus fronteras es fundamental para sostener su
crecimiento. Por estas razones los cambios
en el escenario comercial internacional son
relevantes y es importante diseñar estrategias
para sacar el mejor provecho de ellos. La región
centroamericana ha consolidado un proceso de
integración regional que le ha permitido ampliar
su mercado interno y que algunas empresas
alcancen una escala de planta adecuada para
lograr economías de escala y aumentar eficiencia.
Por esta razón, las políticas estratégicas de
inserción internacional en Centroamérica tienen
en su centro el fortalecimiento de su proceso
de integración regional. En este contexto, el
creciente rol de China en los flujos de comercio
e inversión mundiales, conducen a la reflexión
estratégica de cómo vincularse con las cadenas
59
de producción más dinámicas en las que China
participa, al tiempo que se profundiza la
integración regional centroamericana.
China por su parte reconoce la importancia
creciente de sus vínculos con América Latina
y el Caribe. Cinco hitos fundamentales así lo
demuestran. El primero fue el Libro Blanco
sobre las relaciones con la región, aparecido
en noviembre de 2008. Un segundo hito fue la
propuesta de reforzamiento de las relaciones
políticas, económicas y de cooperación que el
entonces Primer Ministro Wen Jiabao planteó
a la región en junio de 2012, precisamente
desde la sede de la CEPAL en Santiago. Un
tercer hito está constituido por la propuesta de
un ambicioso marco de cooperación para el
período 2015-2019, conocido como “1+3+6” y
presentado en julio de 2014 por el Presidente
Xi Jinping en el marco de la primera Cumbre
América Latina y el Caribe-China, celebrada
en Brasilia. Un cuarto hito fue la aprobación
del ya mencionado Plan de Cooperación 2015-
2019 entre los Estados miembros de la CELAC
y China. El quinto hito es la visita del Primer
Ministro Li Keqiang al Brasil, Chile, Colombia
y el Perú, así como nuevamente a la sede de la
CEPAL. El fuerte interés manifestado por las
autoridades chinas en fortalecer los vínculos
con América Latina y el Caribe ofrece a la
región una oportunidad histórica. Por ejemplo,
para revertir la preocupante reprimarización
exportadora es preciso lograr avances en
productividad, innovación, infraestructura,
logística y formación y capacitación de recursos
humanos. Estos avances son fundamentales
para crecer con igualdad, en un contexto de
acelerado cambio tecnológico. La cooperación
entre la CELAC y China podría privilegiar
esta renovación de la política industrial,
favoreciendo el procesamiento de los recursos
naturales y sus encadenamientos productivos
con las manufacturas y los servicios. Ello
contribuiría a diversificar las exportaciones de la
región, elevando su contenido de conocimiento
y su valor agregado. Asimismo, en la medida
en que la cooperación con China ayude a
60 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala
cerrar nuestras brechas de infraestructura,
logística y conectividad, estimularía también
el comercio intrarregional y la gestación de
cadenas regionales de valor. Por su parte, la
rica experiencia acumulada por nuestra región
en materia de políticas sociales innovadoras,
urbanización, protección medioambiental y
otros ámbitos puede enriquecer las políticas
que permitan abordar los grandes desafíos que
China enfrenta en su camino al desarrollo.
Es el momento propicio para dar un salto de
calidad en la relación entre América Latina y el
Caribe y China. El Plan de Cooperación entre
la CELAC y China para el período 2015 a 2019
constituye un necesario e importante primer
paso en esa dirección, al definir un marco
institucional y orientaciones generales. Ahora
es necesario dotar a dicho Plan de contenidos
concretos, lo que a su vez exige definir una
agenda regional concertada de prioridades,
privilegiando las iniciativas plurinacionales.
• China continua siendo el polo más
dinámico de crecimiento en la economía
mundial
China ha registrado una de las tasas de
crecimiento anuales más altas del mundo
durante el período 2001-2010 (10,5% en
promedio), incluso durante la crisis financiera
global. No obstante, desde comienzos de
2012, el crecimiento de su economía se ha
desacelerado, hasta alcanzar un 6.9% en 2015,
pero aún así China continúa siendo el principal
impulsor del crecimiento mundial. Cabe notar
que la tasa media de crecimiento anual para
el período 2011-2015 fue de un 7,4% anual,
una marcada desaceleración respecto de su
trayectoria anterior.
Esta desaceleración tiene su origen en
un menor crecimiento de las exportaciones
y de la formación bruta de capital fijo. En un
contexto en el que las autoridades temían que
la desaceleración fuera mayor, se introdujeron
varias medidas de estímulo a partir de 2014,
como una menor restricción del crédito bancario,
una menor tasa de interés y un mayor gasto
público en infraestructura. Con todo, se espera
que la economía continúe desacelerándose.
Las proyecciones más recientes apuntan a
que la economía china crecería en 2016 en un
6,5% (Fondo Monetario Internacional, abril de
2016; Comisión Económica y Social para Asia
Pacífico, abril de 2016). Asimismo, en 2017
se proyecta un crecimiento para China en el
rango del 6,2% al 6,3% anual. Con ello, este
país continuaría situándose como una de las
economías que más crece entre las principales
a nivel mundial.
• El superávit en cuenta corriente de
China sigue creciendo, pero se espera
una reducción progresiva a partir de
2017. Ello podría contribuir a corregir
algunos de los principales desequilibrios
económicos globales
En años recientes China ha registrado
los mayores superávit en cuenta corriente del
mundo en términos absolutos. Para conseguir
una recuperación menos frágil en la economía
global, es necesario que China y otros países
como Alemania y Japón reduzcan sus elevados
superávits. En la medida que el mayor gasto
en importaciones se refleje, por ejemplo, en
mayores exportaciones de Estados Unidos, la
economía de mayor déficit comercial y cuenta
corriente, la recuperación en la economía
mundial será más estable y equilibrada.
Las orientaciones de los XII y XIII Planes
Quinquenales chinos van en esa dirección:
elevar el consumo doméstico como proporción
del ingreso y fortalecer la posición del país en
las cadenas globales de valor.
En este contexto, China registró en 2015
un superávit en cuenta corriente de 293.200
millones de dólares (157.100 millones de
 GRÁFICO 1

CHINA: TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB, 1979-2015

(En porcentajes)
Hugo Beteta

16

14

12

10

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

-2

Tasa de crecimiento de China Promedio anual de China: 9,7 Tasa de crecimiento del mundo
61

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Database, abril de 2016.
 GRÁFICO 2
Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

REGIONES Y PAÍSES SELECCIONADOS: BALANZA DE LA CUENTA CORRIENTE, 2000-2015

(En miles de millones de dólares)
1500
1000
500
0
-500
-1000
-1500
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
China Oriente M edio y Africa del Norte
ASEAN 5 Africa Subsahariana
América Latina y el Caribe Economías de reciente industrialización
Unión Europea Japón
Estados Unidos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Database, abril de 2016.
Notas: Las cifras de 2015 para Corea son estimaciones.
Economías de reciente industrialización: Hong Kong (Región Administrativa Especial de China), la provincia de china de Taiwán, la República de Corea y Singapur.
62 ASEAN 5: Indonesia, Filipinas, Malasia, Tailandia y Vietnam.
Hugo Beteta 63

dólares mayor a la cifra registrada en 2011, con China, reflejando un coeficiente de

la más baja de la última década). Para los
próximos años se proyecta una gradual
disminución del superávit, alcanzando los
193.368 millones de dólares en 2018. En este
resultado influyen diversos factores: el mayor
consumo doméstico, la gradual apreciación real
del renminbi desde 2005, el deterioro de los
términos de intercambio de China, producto del
aumento del precio de las materias primas que
importa, el escaso dinamismo de los mercados
de Estados Unidos y la Unión Europea, que
impacta negativamente sobre las exportaciones
chinas.
La región centroamericana presenta
permanente déficit comercial con China. En
los dos últimos años este déficit se ha reducido,
pero sigue siendo significativo. En la actualidad
Guatemala, al igual que toda Centroamérica,
presenta un alto y creciente déficit comercial
importaciones/exportaciones de 9:1 en 2015. En
interés de ambos países, la problemática debiera
plantearse para que el desequilibrio no aumente
y se reduzca en el corto y mediano plazo para
lo cual Guatemala debe estudiar la manera
de integrarse a la dinámica demanda de las
importaciones chinas. En este ámbito también
debiera buscarse reducir la alta concentración
-o incrementar la diversificación- de las
exportaciones guatemaltecas a China en sólo un
par de capítulos y buscar cerrar los significativos
desequilibrios en el contenido tecnológico del
comercio provenientes con China. Por estas
razones se subraya la propuesta que realizara
CEPAL (Dussel Peters, 2014) de establecer un
Programa de Exportación a China -poniendo
a disposición los instrumentos públicos de las
respectivas dependencias, así como un monto
sustantivo de financiamiento anual destinado a
este objetivo.

GRÁFICO 3
CENTROAMÉRICA Y GUATEMALA: BALANZA DE LA CUENTA CORRIENTE, 2000-2015
(En miles de millones de dólares)

2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Centroamérica Guatemala

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional,
World Economic Outlook Database, abril de 2016.
64 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

En el ámbito específico de los alimentos, el

• En las últimas dos décadas, China
ha aumentado notablemente
su participación en el consumo
mundial de varios productos básicos
dinamismo del consumo chino ofrece grandes
oportunidades exportadoras a América Latina
y el Caribe. En 2011, China fue el principal
consumidor mundial de trigo, soya, arroz y
carne, y el segundo en el caso del maíz.

Entre 1990 y 2011, China se convirtió en China, pese a haber aumentado

uno de los principales consumidores mundiales
de varios productos primarios, tanto agrícolas
como minerales y combustibles. Por ejemplo,
en el caso de la carne de cerdo, producto en
los que China ya representaba en 1990 una
proporción importante del consumo mundial,
este se ha expandido en las últimas dos décadas,
hasta superar el 40%.
continuamente su productividad agrícola en
los últimos años, y a ser el principal productor
mundial de arroz, algodón, trigo y papas,
continúa siendo deficitaria en el sector agrícola
como un todo. Cabe notar que China ofrece un
gran potencial importador incluso en aquellos
productos en que es un productor importante,
debido a que no es autosuficiente en ellos.

CUADRO 1 
CHINA: PARTICIPACIÓN EN LA PRODUCCIÓN E IMPORTACIONES MUNDIALES
DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS SELECCIONADOS
(En porcentajes del total)

Producción Importaciones
1990 2000 2011 1990 2000 2011
Trigo
China 16,6 17,1 16,9 12,1 0,7 0,8
Centroamérica 0,7 0,6 0,5 1,0 0,7 3,5
Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2 0,4
Maíz
China 20,1 17,9 21,8 0,5 0,0 1,6
Centroamérica 3,6 3,4 2,4 6,3 8,5 11,3
Guatemala 0,3 0,2 0,2 0,2 0,4 0,7
Soja
China 10,1 9,6 5,5 0,0 21,4 57,6
Centroamérica 0,6 0,1 0,1 3,8 8,7 3,9
Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Arroz
China 36,7 31,5 27,8 0,5 1,2 1,7
Centroamérica 0,2 0,2 0,2 1,9 3,3 3,3
Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2
Carne de cerdo
China 32,2 41,6 44,8 0,0 2,8 4,3
Centroamérica 1,2 1,3 1,3 1,3 4,0 4,4
Guatemala 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de FAOSTAT.
Hugo Beteta
• Hacia 2030, dos tercios de la población
de clase media en el mundo habitarían
en la región de Asia-Pacífico, en
comparación con un 21% en Europa y
América del Norte
China representa hoy el 20% de la población
mundial. Si bien su peso irá reduciéndose
gradualmente en las próximas décadas, en
términos absolutos la población de China sólo
comenzaría a declinar a partir de 2030. La clase
media en China se estima en 157 millones de
habitantes y ya es más grande que la de los
Estados Unidos. Para 2020, se proyecta que
sumaría 500 millones, constituyéndose de lejos
en el principal mercado global. De hecho, China
ya superó a los Estados Unidos como el más
importante mercado del mundo para celulares,
automóviles y computadores personales.
GRÁFICO 4
POBLACIÓN MUNDIAL DE CLASE MEDIA, 2009, 2020 Y 2030*
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: CEPAL, sobre la base de Homi Kharas, “The Emerging Middle Class in Developing Countries”, OECD Development
Centre Working Paper 285, enero de 2010.
* Las cifras para 2020 y 2030 son proyecciones.
65
La dinámica expansión de la clase media en
China y la India trasladan el peso gravitacional
del consumo de Occidente a Oriente. Esta
situación resulta además consistente con el
mayor énfasis que las autoridades chinas desean
otorgar a la demanda interna (y dentro de ésta,
al consumo) en el crecimiento futuro, en parte
como respuesta a la necesidad de reducir los
desequilibrios entre las zonas rurales y las
urbanas y entre las dinámicas zonas costeras y
el interior, más atrasado.
El aumento en el ingreso per cápita previsto
para las próximas décadas contribuiría a
reforzar la amplitud y el poder adquisitivo de la
clase media china, transformándola en mercado
clave para los alimentos, confecciones de mayor
calidad, turismo, fármacos, servicios médicos,
retail y artículos de lujo, entre otros bienes y
servicios. En este sentido, es fundamental que
América Latina y el Caribe pongan énfasis en
diversificar sus exportaciones hacia el dinámico
mercado de la emergente clase media china.
América del Norte
Europa
África Subsahariana
Oriente Medio y
Norte de África
América Latina
y el Caribe
Asia y Oceanía
66 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

países desarrollados. En esta reconfiguración

• Antes del final de esta década se
prevé que el comercio entre países en
desarrollo (Sur-Sur) supere en monto
al comercio entre países desarrollados
(Norte-Norte)
El mayor dinamismo económico exhibido
por los países en desarrollo con respecto a
los industrializados en las últimas décadas ha
ocasionado una importante recomposición
de los flujos internacionales de comercio.
Así, desde mediados de la década de los años
ochenta el peso de los países en desarrollo en
las exportaciones mundiales ha aumentado
fuertemente. De hecho, actualmente las
exportaciones entre países en desarrollo superan
en importancia a las que éstos dirigen a los
resulta determinante el fuerte dinamismo del
comercio asiático, tanto intrarregional como
con otras regiones en desarrollo.
El correlato de lo anterior es un fuerte
aumento en el peso del comercio entre países
en desarrollo (comercio sur-sur), pasando de
representar el 38% de las exportaciones de
mercancías de los países en desarrollo en 1995,
a 52% en 2014.
Si se extrapolan hacia los próximos años
las tasas de crecimiento mostradas por las
distintas categorías de flujos comerciales en
la última década, se obtiene que alrededor de
2017 el comercio entre los países en desarrollo
superaría en monto al comercio entre países
desarrollados.

GRÁFICO 5
PAÍSES DESARROLLADOS (NORTE) Y EN DESARROLLO (SUR): EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN
DE LAS EXPORTACIONES MUNDIALES, 1985-2020*
(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos
estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).
* Las cifras a partir de 2011 son proyecciones de la CEPAL
Hugo Beteta
. constituiría un punto de quiebre sustantivo en el
• Los países en desarrollo liderados por
China, han incrementado la recepción
de los flujos mundiales de inversión
extranjera directa
En el periodo reciente las economías
en desarrollo fueron progresivamente
incrementando su importancia como receptoras
de IED, llegando a representar el 55% de las
entradas mundiales en 2014 (UNCTAD, 2015).
Las dos principales regiones en desarrollo
receptoras de IED son Asia y Oceanía, liderada
por China y Hong Kong (Región Administrativa
Especial de China). Sin embargo, el fuerte
aumento de las entradas de IED en los países
desarrollados en 2015 ha cambiado el patrón de
distribución regional de estos flujos de capital.
En la actualidad, los países desarrollados
volvieron a representar más de la mitad de
las entradas de IED a nivel mundial (véase el
gráfico 6).
A nivel regional, Asia en desarrollo
siguió siendo la principal región receptora
de las entradas de IED, superando a la Unión
Europea y a América del Norte. En 2015, Asia
en desarrollo registró un crecimiento de 15%
llegando a un nuevo récord histórico, liderado
por Hong Kong (Región Administrativa
Especial de China), China, Singapur e India.
 
• Con la alta tasa de crecimiento
pronosticada para los próximos años,
China superaría a los Estados Unidos
como la mayor economía del mundo en
2017 en términos de la paridad de poder
adquisitivo
Proyecciones recientes del Fondo
Monetario Internacional (FMI) indican que el
PIB de China, medido de acuerdo al criterio de
paridad de poder adquisitivo (PPA), superaría al
de Estados Unidos en el año 2017. Este resultado
67
debate internacional respecto a las tendencias
de la globalización y a su gobernanza.
Las tres décadas de reformas económicas
en China, iniciadas en 1979, representan el
proceso de industrialización y de urbanización
más intenso que haya conocido la humanidad.
Al iniciarse estas reformas, el PIB chino sólo
alcanzaba al 9% de su similar norteamericano,
en tanto el PIB por habitante era sólo un 2% del
respectivo norteamericano. El FMI proyecta
que en el año 2017 el PIB chino superará al de
los Estados Unidos en un 3% y que su PIB por
habitante ya equivaldrá a un cuarto del de este
país.
• China ya alcanzó a la Unión Europea
como origen de las importaciones
latinoamericanas, y hacia mediados de
esta década podría superarla también
como destino de sus exportaciones
Las proyecciones hacia 2020 sugieren que
China seguiría aumentando de forma notoria
su posición relativa como socio comercial de
América Latina. Si se mantiene el actual ritmo
de crecimiento de la demanda de productos de la
región en los Estados Unidos, la Unión Europea
y el resto del mundo, y si la demanda de China
crece sólo a la mitad del ritmo registrado en la
década pasada, este país superaría a la Unión
Europea en 2016 como segundo mayor mercado
para las exportaciones de la región.
Por otra parte, ya en 2010 China alcanzó
a la Unión Europea como segundo mercado de
origen de las importaciones latinoamericanas, y
actualmente la ha superado.
 
 GRÁFICO 6
Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

PAÍSES DEL MUNDO: CORRIENTES MUNDIALES DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (IED) POR GRUPO DE ECONOMÍAS Y PORCENTAJE
CORRESPONDIENTE A AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1990-2015
(En miles de millones de dólares y porcentajes)
2000 18%
1800 16%
1600 14%
1400
12%
1200
10%
1000
8%
800
6%
600
400 4%
200 2%
0 0%
1990 1995 2000 2005 2010 2015
Economías en transición
Economías desarrollados
Economías en desarrollo
Porcentaje correspondiente a América Latina y el Caribe
Fuente: Comisión Económica de América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD), Global Investment Trends Monitor, No 23, Ginebra, mayo de 2015 y el Informe sobre las Inversiones en el Mundo 2015 (UNCTAD/WIR/2015),
68 Ginebra, 2015.
 GRÁFICO 7
10 PRINCIPALES PAÍSES RECEPTORES DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, 2013-2015
(En miles de millones de dólares)
Hugo Beteta

Estados Unidos 380

163
Hong Kong, China

138
China

Países Bajos 90

75
Brasil
2015
68 2014
Reino Unido
2013
65
Singapur

59
India

45
Canadá

44
Francia

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD),
Global Investment Trends Monitor, No 22, Ginebra, 2015 e Informe sobre las Inversiones en el Mundo 2015 (UNCTAD/WIR/2015), Ginebra, 2015 y la base de cifras oficiales
y estimaciones a 16 mayo 2016.
69
 GRÁFICO 8
Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

ESTADOS UNIDOS Y CHINA: DIVERSAS MEDICIONES DE LA EVOLUCIÓN

DEL PRODUCTO, 1980-2017*
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sober la base del Fondo Monetario Intenacional, World Economic Outlook database, abril de 2012.
70 * Los valores posteriores a 2011 corresponden a proyecciones.
 GRÁFICO 9
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): PARTICIPACIÓN DE SOCIOS SELECCIONADOS EN EL COMERCIO DE BIENES, 2000-2020*
(En porcentajes)
Hugo Beteta

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio
de mercaderías (COMTRADE), y de fuentes nacionales.
* Los 16 países son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). Estimaciones y proyecciones basadas en las tasas de crecimiento del comercio
71

sea convergente con la tasa de crecimiento de largo plazo de las economías.

72 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

Perú de Xstrata plc Las Bambas copper deposit

• La inversión directa china en América
Latina y el Caribe aún muestra un gran
espacio de crecimiento
Más del 90% de la inversión china en
la región se ha dirigido a la extracción de
recursos naturales, principalmente en el
sector de hidrocarburos y en menor medida
a la minería. Destaca el caso de Sinopec que
realizó la mayor inversión, al adquirir 40% de
las operaciones en Brasil de Repsol-YPF, por
7.111 millones de dólares y el caso de MMG
Ltd and partners que adquirió los activos en
de capital suizo por 7.005 millones de dólares.
Las petroleras CNOOC y Sinochem también
anunciaron adquisiciones importantes en Brasil
y Argentina, respectivamente. En minería
destacan Chinalco y Minmetals (Perú) y Wuhan
(Brasil). En telecomunicaciones, Huawei y
ZTE y en el rubro automotriz, BYD, Chery y
Geely, y en servicios financieros, la adquisición
por parte de China Construction Bank del 72%
del Banco Industrial e Comercial de Brasil.
Por países, la IED china llega principalmente
al Brasil, Argentina y Perú, países que tienen
una fuerte relación comercial con China. Para

GRÁFICO 10
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ORIGEN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, 2006-2011
(Porcentaje del total)

100%
13 14 15
90%
29 26
4 33
2 0.0
80% 4 14

70% 28 0.0
3 7
0.3
22 0 EE.UU.
11 6
60% 0
2 0.2 ALC
6 0 28
50% 0.0
58 China
13 Canadá
40% 0.2
0
9 Japón
43
30% 15 58
45 Europa
14
20% Otros
2 9
3 Desconocidos
10% 0
18
12 14 13
2
0% 3
l
si bi
a
al
a na ic
a
o

a ca ér
Br
ic

m em i
éx

o in
ol at am
M

C G
u om tro
. D en
ep C
R

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), La inversión extranjera directa en América Latina
y el Caribe 2015.
Hugo Beteta
algunas economías pequeñas, China puede ser
una fuente significativa de inversiones, como lo
ha sido recientemente en el Ecuador o Guyana.
En Centroamérica, la inversión china es aun
escasa, incluso en el caso de Costa Rica con
quien China cuenta un tratado de libre comercio.
Se debe tomar en cuenta que gran parte de
las inversiones chinas en América Latina y el
Caribe se realizan a través de terceros países:
Luxemburgo, Países Bajos, islas del Caribe,
etc. Esto hace difícil identificar el flujo de IED
china en la región. Se estima que a fines de
2010 cerca del 14% de la IED de China en el
exterior se había dirigido a las economías de
América Latina y el Caribe. Un 92% del acervo
de inversiones chinas se concentraba en centros
financieros del Caribe, específicamente las Islas
Caimán y las Islas Vírgenes Británicas.
La IED china en Guatemala ha sido muy
reducida y, en varios casos, ha destacado por
su intención, aunque todavía no realización. No
obstante, por el momento son particularmente
relevantes los siguientes proyectos:
i) Electric Apparatus Stock Co Ltdt.
(TBEA). Según información del Ministro de
Economía de Guatemala la empresa iniciaría
con la venta de transformadores, cables y líneas
de transmisión. A mediano plazo la empresa
pudiera establecer un proyecto de generación
de energía renovable -solar e hidroeléctrica-
con una hidroeléctrica, conjuntamente con el
gobierno y/ generadores de energía eléctrica
(AGN, 2013).
ii) Hua Yuan Investment Group. Como
resultado del Guatemala Investment Summit
de 2013 la empresa estimó una inversión de
8 millones de dólares para la manufactura de
equipo médico de alta tecnología como rayos
X, escáner y equipo para endoscopías (Prensa
Libre, 2013).
iii) China South-South Global Assets
and Technology Exchange (SS-GATE). Esta
73
empresa anunció a mediados de 2013 la creación
de un fondo de inversión de 8 millones de
dólares para promover proyectos de pequeñas
y medianas empresas entre China y Guatemala.
El convenio de cooperación firmado por 12
empresas, y con el apoyo de la CCCCG, estima
que en el futuro estas actividades pudieran
generar inversiones por alrededor de 300
millones de dólares.
iv) La CCCCG y diversas dependencias
públicas han indicado sobre la posibilidad e
interés por parte de inversionistas chinos de
llevar a cabo proyectos sobre “call centers” y
centros para la enseñanza del chino-mandarín en
Guatemala. Empresas como Huawei, National
Petroleum Corporation y ZTE, así como
varias de la cadena autopartes–automotriz, han
participado en varios de los “Summits” arriba
señalados, aunque todavía no han realizado
inversiones en Guatemala.
• Dinamismo del comercio internacional
de China
En 2015 China mantuvo su posición como
el primer exportador y el segundo importador
mundial de bienes. Como resultado de la
desaceleración de ambos flujos en los últimos
años las exportaciones chinas decrecieron
un -3% en valor en 2015, menor al -13% en
que decreció el valor de las exportaciones
mundiales. Por el contrario, las importaciones
continuaron desacelerándose en un contexto de
estancamiento del sector inmobiliario, lo cual
afectó principalmente las compras de productos
como acero y cemento. Además, la caída de
los precios mundiales de varios productos
básicos como el carbón, cobre, hierro y petróleo
también impactó negativamente en el valor de
las importaciones, aunque los volúmenes se
mantienen estables.
Algunos países como Guatemala han
mostrado tasas de crecimiento de sus
74 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

importaciones de China superiores a la mayoría
de los países. En el período 2012-2015 las tasas
de crecimiento de las exportaciones de China
hacia los países asiáticos, Estados Unidos y
Guatemala excedieron las de sus exportaciones
totales. Sin embargo, las exportaciones
chinas han disminuido significativamente
en los últimos cuatro años hacia todos sus
socios comerciales. Las exportaciones hacia
América Latina y el Caribe (excluyendo a
Centroamericana) han disminuido a un ritmo
menor que las exportaciones hacia los países
Centroamericanos.
La menor dinámica exportadora de China
ha tenido también efectos en sus importaciones,
sobre todo en el último año. Centroamérica
es la región que ha sido más afectada con la
disminución de las compras chinas. No obstante,
la tasa de crecimiento de las importaciones
chinas desde Guatemala han sido superiores a
las del resto de sus socios comerciales.

GRÁFICO 11
CHINA: TASA DE CRECIMIENTO DEL COMERCIO DE BIENES, 2012-2015
(En porcentajes)

A. Exportaciones
30

20

10

0
2012 2013 2014 2015
-10

-20

-30
Estados Unidos Asia
Unión Europea (28) América Latina y el Caribe a
Centroamérica Guatemala
Mundo

B. Importaciones

350
300
250
200
150
100
50
0
-50 2012 2013 2014 2015

-100
Estados Unidos Asia
Unión Europea (28) América Latina y el Caribe a
Centroamérica Guatemala
Mundo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.
a Excluye el comercio con Centroamérica.
Hugo Beteta 75

  el comercio se ha ido reduciendo en los últimos

• Principales socios comerciales de China
Los mayores socios comerciales de China
siguen siendo Estados Unidos, los países de Asia
y la Unión Europea, aun cuando su porcentaje en
años. En 2015 esos tres socios representaron
el 84% de sus exportaciones y el 78% de sus
importaciones. Por el contrario, el comercio
de China con América Latina y el Caribe
(Centroamérica incluida) se ha incrementado,
sumando el 6% de las exportaciones totales de
China y el 6% de sus importaciones en 2015.

GRÁFICO 12
CHINA: PARTICIPACIÓN DE SOCIOS SELECCIONADOS EN SU COMERCIO, 2001-2015
(En porcentajes)

A. Exportaciones
100

80

60

40

20

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Estados Unidos Asia Unión Europea (28)

América Latina y el Caribe a/ Centroamérica Resto del Mundo

B. Importaciones

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.
a/ Excluye el comercio con Centroamérica.
76 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

Estos representan en promedio más de un

• Composición de la canasta exportadora
de China
La canasta exportadora de China hacia la
Centroamérica se concentra en manufacturas de
baja tecnología.
Al analizar la composición por intensidad
tecnológica de las exportaciones de China a
sus principales destinos se observa que las
exportaciones a los países centroamericanos
son los que presentan un mayor peso de los
productos de manufacturas de tecnología baja.
tercio del monto total exportado a esos países.
Le siguen en importancia las manufacturas de
tecnología media y las manufacturas de alta
tecnología. En todas las regiones seleccionadas
se observa la baja presencia de productos
primarios en las exportaciones de China. Esto
indica un reto en cuanto al tipo de cadenas
productivas en las que Centroamérica debe
insertarse con Asia y especialmente con China.
El mayor reto que enfrenta Centroamérica es
interno: incrementar sus capacidades endógenas
de añadir valor a su producción de manera que
le permita aprovechar las cadenas productivas
globales.

GRÁFICO 13
CHINA: ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES SEGÚN INTENSIDAD TECNOLÓGICA HACIA
DESTINOS SELECCIONADOS, 2015
(En porcentajes)

100
15,67 11,73
90
24,55
34,19 32,04
80 42,57
30,99
70 31,43
60 33,09
21,12 22,25
50
21,53
40
42,68
40,21
30
37,38 36,58 31,06
23,05
20

10
Estados Unidos Asia Unión Europea América Latina y el Centroamérica a/ Guatemala
Caribe

PP MBRN MTB MTM MTA

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos
estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE) y CEPAL, SIGCI Plus.
a/ No contiene las exportaciones hacia Panamá.
Nota: Las categorías corresponden a PP: Productos Primarios, MBRN: Manufacturas Basadas en Recursos Naturales,
MTB: Manufacturas de Tecnología Baja, MTM: Manufacturas de Tecnología Media, y MTA: Manufacturas de Tecnología
Alta.
Hugo Beteta 77

  concentración en muy pocos productos de las

• Alta concentración del comercio entre
Centroamérica y China
Un análisis por país confirma la alta
exportaciones centroamericanas a China, a
diferencia de las exportaciones hacia la región.
Las exportaciones centroamericanas a
China, fuera de los circuitos integrados, las

CUADRO 2
CHINA: 5 PRODUCTOS PRINCIPALES DE IMPORTACIÓN A CENTROAMÉRICA,
POR PAÍS, 2015
(En porcentaje del total)

Suma de 5
País Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto
productos

Costa Rica 80,9 Circuitos Diodos, Desperdicios y Instrumentos Cueros y

integrados y transistores y desechos de pilas, y aparatos pieles, en
microestructuras dispositivos baterías de pilas de medicina, bruto, de
electrónicas, semiconductores o acumuladores, cirugía, bovino o de
26,2 similares, 23,3 16,4 odontología, equino, 6,7
8,3

El Salvador 94,0 Azúcar de caña Condensadores Papel o cartón Desperdicios Madera en

o de remolacha eléctricos fijos, para reciclar y desechos, bruto, incluso
y sacarosa variables o (desperdicios y de aluminio, descortezada,
químicamente ajustables, 19,7 desechos), 5,3 1,6 desalburada
pura, 66 o escuadrada,
1,3

Guatemala 92,5 Azúcar de caña Ferroaleaciones, Desperdicios y Papel o Madera en

o de remolacha 27,2 desechos, de cartón para bruto, incluso
y sacarosa cobre, 3,1 reciclar descortezada,
químicamente (desperdicios desalburada
pura, en estado, y desechos), o escuadrada,
2,1 1,9

Honduras 59,7 Desperdicios y Partes para Suéteres, Desechos, Hilos, cables

desechos, de circuitos jerséis, pullovers, desperdicios (incluidos los
cobre, 29,9 eléctricos, 8,3, cárdigan, 6,8 y recortes, de coaxiales)
plástico, 6,7 y demás
conductores
aislados, 5,6

Nicaragua 88,6 Madera en Aceite de Madera aserrada Desperdicios Cueros y

bruto, incluso cacahuate o desbastada y desechos, pieles, de
descortezada, (cacahuete, longitudinalmente, de cobre, bovino o
desalburada maní) y sus cortada o 10,8 de equino,
o escuadrada, fracciones, desenrollada, 11,8 depilados,
31,8 incluso refina, preparados,
29,2 5,1

Panamá 16,3 Gas de petróleo Madera en Desperdicios y Harina, polvo Desperdicios

y demás bruto, incluso desechos, de y pellets, y desechos
hidrocarburos descortezada, cobre, 2,7 de carne, (chatarra),
gaseosos, 5,2 desalburada o despojos, de fundición,
escuadrada, 4,6 pescado o de hierro o acero,
crustáceos, 1,4
2,5

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.
78 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

mercancías son de productos primarios y Las exportaciones de China a

manufacturas de baja y media tecnología.
Panamá el país con la menor concentración
de exportaciones, mientras que El Salvador
y Guatemala los más concentrados y que por
lo tanto mayores esfuerzos deben hacer para
aprovechar la gran demanda china de insumos
y bienes finales.
Centroamérica se concentran principalmente
en bienes de mediana intensidad tecnológica.
Llama la atención la importancia que los bienes
del sector hilo, textil y confección tienen en
dicha canasta exportadora. Se trata de bienes
que compiten directamente con la producción y
comercio intrarregional.

CUADRO 3
CHINA: 5 PRODUCTOS PRINCIPALES DE EXPORTACIÓN DE CHINA A CENTROAMÉRICA,
POR PAÍS, 2015
(En porcentaje del total)

Suma de 5
País Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto
productos

Costa Rica 20,2 Aparatos Contendedores Motocicletas Aparatos Vehículos

eléctricos de de cisterna, 5,6 y triciclos, a receptores automóviles
telefonía o motor, 2,9 de para el
telegrafía con televisión, transporte de
hilos, 6,4 2,8 diez o más
personas, 2,6

El Salvador 15,8 Aparatos Tejidos de punto, Abonos Poliacetales, Barras y

eléctricos de 3,4 minerales polieteres y perfiles
telefonía o o químicos resinas, 2,7 de aceros
telegrafía con nitrogenados, aleados, 2,6
hilos, 3,9 3,2

Guatemala 19,9 Barras y perfiles Aparatos Motocicletas Aceites de Tejidos de

de aceros eléctricos de y triciclos, a petróleo o punto, 3,4
aleados, 4,8 telefonía o motor, 3,6 de mineral
telegrafía con bituminoso,
hilos, 4,7 3,4

Honduras 37,5 Diodos, Productos Motocicletas Neumáticos Aparatos

transistores y laminados y triciclos, a de caucho, eléctricos de
dispositivos planos de hierro motor, 3,5 3,2 telefonía o
semiconductores o acero sin alear, telegrafía con
similares, 18,8 9,5 hilos, 2,5

Nicaragua 45,5 Tejidos de punto, Aparatos Tejidos de Productos Motocicletas

18,3 eléctricos de punto de laminados y triciclos, a
telefonía o hilados planos de motor, 3,6
telegrafía con elastómeros, hierro o
hilos, 13,3 6,5 acero sin
alear, 3,7

Panamá 36,4 Aceites de Transatlánticos, Muebles y Calzados Trajes sastre,

petróleo o barcos para sus partes, con suela conjuntos,
de mineral excursiones, 3,8 y parte chaquetas
bituminoso, transbordadores, superior de (sacos),
14,6 cargueros, 11,2 caucho o vestidos,
plástico, 3,5 faldas, faldas,
3,2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.
Hugo Beteta 79

comercial con China. Sin embargo, los patrones

• Centroamérica: una limitada canasta
exportadora a China
Un análisis del número de productos
exportados por Centroamérica a diversos
destinos muestra que China es el mercado en
el cual las exportaciones de la región están
más concentradas. Centroamérica exporta
una quinceava parte del número de productos
a China de los que exporta a Estados Unidos,
y menos de una décima parte del número
exportado a la propia región latinoamericana.
• Creciente déficit comercial de la región
con China
difieren según las distintas subregiones. En el
déficit comercial de la región con China tiene
un peso importante el creciente saldo negativo
que sostienen México y Centroamérica con
dicho país.
América Latina y el Caribe muestran
un superávit comercial creciente con China
en materias primas y manufacturas basadas
en recursos naturales, el cual se genera
principalmente en América del Sur. Por el
contrario, la región como un todo exhibe un
creciente déficit con China en el comercio de
las manufacturas. Esta asimetría es fuente
de preocupación en la región y deberá ser
debidamente abordada en la definición de las
respectivas estrategias comerciales nacionales
y subregionales.

En la última década, América Latina y

el Caribe han registrado un creciente déficit

CUADRO 4

CENTROAMÉRICA: NÚMERO DE PRODUCTOS EXPORTADOS

A SUS PRINCIPALES MERCADOS DESTINO, 2015

(Número de productos a 6 dígitos del Sistema Armonizado de 2012)

América Latina China Asia Estados Unidos Unión Europea

y el Caribe

Costa Rica 2 439 117 329 1 399 595

El Salvador 2 199 57 170 826 362

Guatemala 2 991 116 352 1 054 402

Honduras 1 043 423 620 1 158 464

Nicaragua 1 741 38 197 698 208

Panamá 271 24 75 124 61

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.
80 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

GRÁFICO 14
EXPORTACIONES, IMPORTACIONES Y SALDO COMERCIAL CON CHINA, 2000-2015
(En millones de dólares)

A. América Latina y el Caribe

100 00 0
80 000
60 000
40 000
20 000
0
-20 000
-40 000
-60 000
-80 000
-100 00 0
-120 00 0
-140 00 0
-160 00 0
200 0 200 2 200 4 200 6 200 8 201 0 201 2 201 4

Otras man ufa cturas Recursos natural es y sus man ufa cturas Sald o comercial

B. México y Centroamérica

10 000

-10 000

-20 000

-30 000

-40 000

-50 000

-60 000

-70 000

-80 000
200 0 200 2 200 4 200 6 200 8 201 0 201 2 201 4

Otras man ufa cturas Recursos natural es y sus man ufa cturas Imp orta cio nes

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos
estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).
Hugo Beteta 81

• Evolución de la balanza comercial de gran distancia el principal mantenido con ese

algunos países de América Latina y el
Caribe con China
La mayoría de los países de América Latina
y el Caribe mantiene déficits comerciales con
China.
Como se observa en el gráfico, sólo tres
países de la región, todos ellos sudamericanos,
obtienen superávits en su comercio con China:
el Brasil, Chile y Uruguay. En todos los casos,
estos superávits se generan gracias a ventas de
un número reducido de productos.
país por cualquier país de la región. Cabe notar
que el déficit comercial de México con China
equivale a casi las tres terceras partes del déficit
comercial que registra América Latina y el
Caribe en su conjunto.
En el caso de Guatemala, mientras menos del
2% de sus exportaciones de 2015 se dirigieron
a China, un 11% de sus importaciones en ese
mismo año provino de dicho país, lo que genera
uno de los déficits comerciales más importantes
de los países centroamericanos, después del de
Costa Rica.

En el otro extremo se ubica el déficit

comercial de México con China, el cual es a

GRÁFICO 15
PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: SALDO COMERCIAL CON CHINA, 2015
(En millones de dólares)

Brasil 4 888,00
Chile 1 872,00
Uruguay 105,00
El Salvador -801,00
Nicaragua -824,00
Panamá -1 118,00
Honduras -1 261,00
Bolivia (Est. Plur. de) -1 275,00
Perú -1 333,00
Guatemala -1 665,00
Costa Rica -1 867,00
CARICOM -2 061,00
Paraguay -2 387,00
Rep. Dominicana -2 388,00
Ecuador -3 351,00
Argentina -6 575,00
Colombia -7 769,00
México -65 102,00
-80000 -70000 -60000 -50000 -40000 -30000 -20000 -10000 0 10000

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos
estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).
82 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

Por el contrario, los menores niveles de

• China aún mantiene mantiene niveles
arancelarios altos en sectores de interés
para América Latina y el Caribe
Pese a la notable apertura de su mercado
desde que ingresó a la OMC, China aún
mantiene niveles arancelarios altos en sectores
de interés exportador para América Latina y el
Caribe.
China mantiene aranceles medios aplicados
superiores al 10% ad valorem en todos los
subsectores de la agricultura y la agroindustria,
así como en los productos pesqueros. Estos
productos se acercan o incluso superan el 25% ad
valorem en cereales y sus preparaciones, azúcar
y productos de confitería, y bebidas y tabaco.
Estos niveles de protección son importantes,
si bien inferiores a los que mantienen otras
economías asiáticas en el área agrícola.
protección arancelaria media en China se
encuentran en los sectores minero, forestal,
químico y de hidrocarburos. Estos, junto con el
de las oleaginosas, representan la mayoría de
las exportaciones de América Latina y el Caribe
a ese país. Sin embargo, la especialización
productiva y exportadora de Centroamérica no
está basada en los bienes que gozan de bajos
aranceles en China, por lo que se requeriría
de una estrategia negociadora con miras a
facilitar la entrada de productos industriales
centroamericanos en ese mercado.
La estructura arancelaria de China es uno
de los factores que contribuyen a la escasa
diversificación de las exportaciones de la
región a ese país. Ello, entre otros motivos,
ha impulsado a algunos países de la región a
buscar suscribir acuerdos de libre comercio con
China, como ha sido el caso de Costa Rica, lo
que le ha permitido incrementar exportaciones
de manufacturas de media y alta tecnología al
gigante asiático.

GRÁFICO 16
CHINA: ARANCELES MEDIOS POR SECTOR, 2013
(En porcentajes)

30

25

20

15

10

Consolidado Aplicado nación más favorecida

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Mundial del Comercio,
Perfiles arancelarios en el mundo 2013.
Hugo Beteta 83

mercado en presentar una reducción en sus

• China es el segundo mayor proveedor
al mercado centroamericano de
manufacturas del sector textil y
confección
ventas promedio a Centroamérica durante el
período 2010-2015, dando paso a la entrada
de nuevos competidores como Bangladesh
y Vietnam, cuyas exportaciones hacia
Centroamérica han sido más dinámicas.

En materia textil y confección, China Si bien las importaciones de estos productos

es el segundo mayor proveedor al mercado
centroamericano con una cuota de mercado
del 19,2% en 2015, luego de Estados Unidos
(36,5%). Las importaciones intrarregionales
de bienes textiles y de confección representan
el 17% del total de las compras del sector de
Centroamérica, posicionando al propio mercado
regional como el tercer mercado de importación
más importante, después de Estados Unidos
y China. Sin embargo, China ha sido el único
que los países centroamericanos realizan desde
Vietnam representan menos del 5% de las
compras que realizan desde China, la dinámica
de las primeras es significativamente mayor.
La entrada en vigor del Acuerdo Transpacífico
de Cooperación Económica (TPP) podría
intensificar la dinámica de las importaciones
que los países realizan desde Vietnam, en
detrimento de las de China.

GRÁFICO 17
CENTROAMÉRICA: TASA DE CRECIMIENTO DE LA IMPORTACIÓN DE BIENES TEXTILES Y DE
CONFECCIÓN DESDE MERCADOS SELECCIONADOS,
2010-2015
(En porcentajes)

A. Por región

100

80

60

40

20

0
2010 2013 2014 2015
-20
2011
-40

-60 2012

-80

-100
Estados Unidos China Centroamérica Rep. de Corea Vietnam Bangladesh
84 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

B. Por país, promedio 2010-2015

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

China Vietnam

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.
Hugo Beteta
CONCLUSIONES
China ha sido, y continuará siendo, un
actor central del acelerado proceso de cambio
en la geografía económica mundial actual. Se
espera que en el año 2017 su producto interno
bruto, medido en Paridad de Poder Adquisitivo,
supere al de Estados Unidos, transformándose
en la primera economía del planeta. Este
dato histórico coincide con un drástico
reforzamiento de los vínculos comerciales
de China con las economías emergentes y en
desarrollo. Asumiendo que el dinamismo de
la economía mundial en las próximas décadas
estará fuertemente asociado a lo que acontezca
con China y las economías asiáticas en general,
surge un desafío notable para que la dinámica
del comercio y las inversiones Sur-Sur pueda
modificar el patrón tradicional de inserción
de las economías en desarrollo en la división
internacional del trabajo. En este sentido
los países latinoamericanos tienen el reto de
diversificar su comercio y agregar valor a sus
exportaciones a China.
Es el momento propicio para dar un salto
de calidad en la relación con China y con la
región de Asia-Pacífico en general. Hoy en día
China incursiona con inversiones en el exterior,
con montos crecientes aunque menores aún en
América Latina. Al respecto, las translatinas
(empresas transnacionales latinoamericanas)
cuentan con curvas de aprendizaje internacional
más avanzadas que muchas empresas
chinas, especialmente en banca, servicios
financieros y empresariales, energía, minería
y agroalimentos. Por ello, en aquellos ámbitos
donde las translatinas cuentan con ventajas, es
necesario definir pronto políticas innovadoras
que permitan acceder a los ingentes recursos de
los fondos soberanos chinos, de sus bancos y
de sus empresas. Se trata de campos propicios
para estimular alianzas empresariales sino-
latinoamericanas y donde se podrían explorar
85
iniciativas conjuntas en el marco de la incipiente
internacionalización del renminbi.
La relación de América Latina con China, y
la de este país con los países pequeños como los
centroamericanos en especial, debe plantearse
desde un punto de vista estratégico: cómo
incrementar la IED que compense la baja tasa de
ahorro interno, cómo reducir el alto y creciente
déficit comercial con China, reflejando un
coeficiente de importaciones/exportaciones de
9:1 en 2015; cómo reducir la alta concentración
-o incrementar la diversificación- de las
exportaciones centroamericanas a China. En el
caso de Guatemala las exportaciones a China
se concentran en un par de capítulos y presenta
significativos desequilibrios en el contenido
tecnológico del comercio provenientes con
China. Por estas razones se subraya la propuesta
que realizara CEPAL (Dussel Peters, 2014)
de establecer un Programa de Exportación a
China -poniendo a disposición los instrumentos
públicos de las respectivas dependencias, así
como un monto sustantivo de financiamiento
anual destinado a este objetivo.
Con todo, el principal desafío que la
región tiene por delante, y Guatemala no es
una excepción, es interno. Se trata de cómo
vincular la agenda doméstica de innovación
y competitividad con el renovado vínculo
económico con China, y con la región de Asia
Pacífico en general. Por ejemplo, para evitar una
excesiva reprimarización de las exportaciones
resulta necesario incorporarles mayor
innovación y conocimiento. Para diversificar
la oferta exportadora -Centroamérica exporta
a China una quinceava parte del número de
productos que exporta a Estados Unidos-
se requieren políticas activas de desarrollo
productivo, que promuevan avances en
productividad, innovación, infraestructura,
86 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

transporte, logística y calidad del recurso
humano. En cada uno de estos temas hay
suficiente espacio para construir una agenda de
cooperación con China, con beneficios mutuos.
El actual “rezago estratégico” de Guatemala
con respecto a China -la principal economía en
un par de años, así como el principal exportador
a nivel global y de las importaciones en más
de una década- podría tener grandes costos
socioeconómicos. Aunque se suele enfatizar la
relación con China en el ámbito comercial y de
la inversión, es importante destacar que dicha
relación no puede ser sólo en estos dos rubros:
la experiencia de México y Costa Rica es muy
enriquecedora al respecto y refleja la necesidad
de priorizar el rubro político y, posteriormente,
múltiples otros, incluyendo el comercial y de
la inversión. México, hasta finales de 2012
priorizó el ámbito comercial en su relación
con China -y con una débil relación política-
llevó a tensiones y a las más difíciles relaciones
en los últimos 40 años, resultando en un mal
desempeño de la inversión china en México. El
caso de Costa Rica, por el contrario, refleja que
no obstante las mayores diferencias absolutas
y relativas entre ambas socio economías, la
firma de las relaciones diplomáticas recientes
gestaron una base política que pudiera
sobrellevar las dificultades iniciales. Ambos
casos, sin embargo, reflejan la indispensable
necesidad de crear y/o reforzar instituciones
bilaterales: sólo estas permiten un constante
y periódico proceso de diálogo, evaluación
y propuestas de políticas bilaterales; la falta
de estas instituciones generan un vacío entre
ambos países.
China es un jugador importante para las
exportaciones de Guatemala a Centroamérica
y de las exportaciones de Guatemala en la
cadena hilo, textil y confección a Estados
Unidos. En ambos casos, China afecta -vía el
análisis de “amenazas”- en forma significativa
al aparato productivo de Guatemala tanto en
sus exportaciones a Estados Unidos como a
Centroamérica.
Finalmente, es importante subrayar que
la transición del modelo de desarrollo chino
representa una oportunidad para el comercio
de América Latina. La expansión de la clase
media china en un contexto de mayores salarios
incrementará la demanda de productos, lo que
abre una ventana de oportunidad para cambiar
la estructura comercial. Sin embargo estos
cambios estructurales no suceden por sí solos
sino que requieren de una estrategia productiva
y comercial acompañada con decididas
políticas públicas, las cuales requieren un
replanteamiento de la forma de relacionarse con
el gran nuevo socio comercial que es China.

Por otro lado hay que subrayar que China

no sólo es relevante desde una perspectiva
bilateral -en el comercio y las inversiones- sino
que también es “triangular”. Es decir, China
afecta en forma significativa la relación de
Guatemala en Centroamérica, Estados Unidos y
en cadenas de valor como la cadena hilo, textil
y confección, no sólo en el ámbito bilateral.
Hugo Beteta
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 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

La hegemonía regional en cuestión

Asia Pacífico, Eurasia y la

Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
LUIS ALBERTO PADILLA*

Resumen.
China fue siempre el país hegemónico de la región Asia Pacífico hasta que las potencias occidentales
se hicieron presentes a mediados del siglo XIX. Habiéndose convertido ahora en la segunda economía
del mundo esa nación incrementa su poderío militar y busca recuperar su hegemonía en la región.
Partiendo del “realismo ofensivo” John J. Mearsheimer sostiene que la teoría misma le permite hacer
un pronóstico sombrío, pues si el crecimiento económico da lugar a un aumento de la presencia naval
china en torno al múltiple territorio insular en disputa esto llevará a un choque con Estados Unidos
que en su carácter de potencia global no estará dispuesta a permitir el surgimiento de ningún hegemón
regional. No obstante, y apoyándonos en los planteamientos de académicos como Kissinger, Lacoste,
Wendt y Yu Xintian sostenemos que los pronósticos del profesor de la Universidad de Chicago –
como él mismo lo sugiere al final de su libro- pueden estar equivocados pues, entre otras razones,
en ciencias sociales no se pueden hacer predicciones, sólo construir escenarios probables con base
en la prospectiva.
Palabras clave: realismo, geopolítica, política de poder, hegemonía, prospectiva.

Abstract
Through centuries China has been the hegemonic power in the Asia Pacific region until the arrival
of western powers in the XIX century. Actually China is the second world economy and looks to
recuperate its hegemony in the region. In his recent book The Tragedy of Great Power Politics John J.
Mearsheimer posit the questions: ¿Can China rise Peacefully? and ¿Is war likely? To both questions
Mearsheimer answer - with the support of theoretical reasons- that we can not expect a peaceful rise
of China and that yes, war is likely. In our article we discuss alternative thinking regarding this
issue (Kissinger, Lacoste, Wendt, Yu Xintian) in order to demonstrate that the distinguished professor
of Chicago University could be wrong, because - in our view and among other factors - we think
that social sciences can not make predictions, only propose future probable scenarios.
Key words: realism, geopolitics, power politics, hegemony, prospective.

1. Introducción. Estado, a lo cual hay que agregar la soberanía

Como todos sabemos la población, el territorio
y el gobierno son componentes esenciales de todo
* Doctor en ciencias sociales (Universidad de París),
diplomático de carrera ha sido viceministro y
embajador en Naciones Unidas (Ginebra y Viena) los
Países Bajos, Rusia, Austria y Chile. Actualmente es
Director de la Academia Diplomática del Ministerio
de Relaciones Exteriores y profesor del curso de
Geopolítica Mundial en la Facultad de Ciencias
Políticas de la Universidad Rafael Landívar.
cuando se trata de estados independientes. Para
gobernar se requiere la formulación de políticas
y estas pueden ser hacia adentro, hacia el sistema
interno, o hacia afuera, hacia los otros estados
que componen el sistema internacional, es decir,
exteriores. Como el sistema internacional no
es jerárquico (no hay un gobierno mundial) su
naturaleza es anárquica y para relacionarse con
otros estados se requiere de la diplomacia y del
Luis Alberto Padilla
derecho internacional, que es la tarea principal
de los ministerios de asuntos exteriores en todo el
mundo, o de la fuerza y del aparato militar, que
constituye la función propia de los ministerios de
defensa. La política exterior, como su nombre lo
indica, es siempre hacia otros estados y se requiere
que los gobiernos la formulen de acuerdo con
los intereses de la nación (población) y dentro
de estos, obviamente, conservar la integridad
territorial (o ampliarla, extenderla) es uno de los
elementos fundamentales. Cada vez que se hace
política en función de los intereses de un estado
con relación al espacio territorial que este ocupa
(incluyendo, por supuesto, al espacio recubierto
de agua, es decir, a los océanos, mares, lagos o
cursos de agua) se hace política relacionada con
el territorio y la tierra, es decir, geopolítica. Sin
embargo, los Estados en ocasiones llevan a cabo
políticas exteriores desconectadas del territorio,
sobre todo cuando se trata de grandes potencias
con la capacidad para hacerlo a escala regional
o mundial. En tales circunstancias los estados
realizan una proyección de poder y formulan
acciones de carácter geoestratégico.
En su libro el profesor Mearsheimer se pregunta
si es posible que China pueda convertirse en una
potencia hegemónica - a escala regional del Asia
Pacífico- de manera pacífica y cual es el rol que
le toca jugar a Estados Unidos, dada su condición
de única potencia en condiciones de proyectar su
poder a escala mundial y, por ende, de poseer una
geoestrategia global.
En este trabajo examinaremos tanto los
aspectos geopolíticos como los geoestratégicos de
la política exterior norteamericana en relación a
potencias rivales - como Rusia o China- y para ello
tomaremos como textos de referencia principal las
obras de académicos como John J. Mearsheimer1,
Henry Kissinger2, Yves Lacoste3, Alexander
1 Mearsheimer, John J.: The Tragedy of Great Power
Politics, Norton & Co., New York, London, 2014.
2 Kissinger, Henry: World Order, Penguin Press, New
York, 2014.
3 Lacoste, Yves : Geopolítica: La larga historia del pre-
sente, Editorial Sintesis, Madrid,2009
89
Wendt4 y Yu Xintian5
Una estrategia a nivel global ( y la capacidad
de proyectar su poderío6 en todo el planeta)
supone, según Mearsheimer, estar consciente de
los limites de la hegemonía, ya que si se entiende
ésta última como la capacidad de “dominar” a
todos los estados del sistema7 es evidente que
ningún estado se encuentra en condiciones de
constituirse en la única gran potencia del mismo,
tanto desde una perspectiva histórica, dado que
ni la Gran Bretaña, ni Francia, Rusia o Alemania
fueron hegemónicos en Europa y tampoco los
Estados Unidos o la URSS durante la guerra fría,
como desde una perspectiva realista, ya que para
ello se requeriría la transformación del sistema
internacional anárquico en uno de naturaleza
jerárquica (adquiriendo superioridad nuclear
incontestable o mediante el establecimiento de un
gobierno mundial) lo cual es muy poco probable
pues no es la dirección en la que se encamina la
evolución del sistema como resulta evidente.
De manera que, como reitera Mearsheimer,
es virtualmente imposible que cualquier potencia
se encuentre en condiciones de adquirir y ejercer
una hegemonía global, entre otras razones por la
capacidad de los océanos de poner límites o detener
las “proyecciones de poder”, en la magnitud
necesaria para dominar superpotencias rivales,
4 Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los estados
hacen de ella. La construcción social de la política de
poder, in: Revista Académica de Relaciones Interna-
cionales, núm.1, marzo 2005, GERI-UAM, Madrid.
5 Yu Xintian: Combining research on cultural theory and
international relations, Shangai Institute for Interna-
tional Studies, Shangai (People’s Republic of China),
2010.
6 El concepto de “proyección de poder” es de Yves
Lacoste, quien partiendo de la base que la geopolítica
consiste esencialmente en toda rivalidad de poder
sobre territorios cuando se producen conflictos entre
fuerzas separadas por enormes extensiones espacia-
les –como los océanos- lo que se da es una proyec-
ción de poder militar: fue lo que sucedió en Vietnam
y ocurre ahora en Afganistán o en Irak. Al respecto
véase: Lacoste Yves: Geopolítica: La larga historia del
presente; Editorial Síntesis, Madrid, 2009, pp. 45-48
7 “A hegemon is a state that is so powerful that it domi-
nates all the other states in the system…in essence,
a hegemon is the only great power in the system”:
Mearsheimer, op.cit. p.40
90 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
como Rusia o China, cuyo poderío es incomparable
al de estados como Vietnam, Afganistán o Irak en
donde Estado Unidos si ha llevado a cabo tales
proyecciones de poderío militar. En palabras de
Mearsheimer:
“My argument, which I develop at lenght
in subsequent chapters, is that except for the
unlikely event wherein one state achieves clear-cut
nuclear superiority, is virtually imposible for any
state to achieve global hegemony. The principal
impediment to world domination is the difficulty of
projecting power across the world’s oceans onto
the territory of a rival great power. The United
States for example, is the most powerful state on
the planet today. But it does not dominate Europe
and Northeast Asia the way it does the Western
Hemisphere, and it has no intention of trying to
conquer and control those distant regions, mainly
because of the stopping power of water. Indeed,
there is a reason to think that the American military
commitment to Europe might wither away over
the next decade. In short, there has never been a
global hegemon, and there is not likely to be one
anytime soon.”8
Sin embargo, la hegemonía de una
superpotencia a nivel regional (o de otras regiones
cercanas que sean accesibles por tierra) si es
perfectamente posible ejercerla, como lo demuestra
el propio Estados Unidos que, sin lugar a dudas,
es hegemónico en el hemisferio occidental y sus
intervenciones militares en la reciente historia de
las dos guerras mundiales –como lo fueron las
de la Gran Bretaña durante los siglos XVIII y
XIX en Europa al oponerse a Francia y a Rusia-
han sido decisivas para impedir que Alemania
se constituyera en la potencia hegemónica no
sólo de Europa sino del “corazón euroasiático”
(heartland) como sostenía Mackinder9 , para quien
8 Mearsheimer: ibid. P.41
9 Mackinder, Halford: El pivote geográfico de la histo-
ria: conferencia pronunciada ante la Real Sociedad
Geográfica de Londres el 25 de enero de 1904, re-
producida en The Geographical Journal, vol.23, No.4
pp.421-437 (traducido al español y publicada en AB
Rattenbach: Antologia geopolítica, Buenos Aires,
Pleamar 1975. Estas ideas inspiraron el pensamiento
de la geopolítica alemana tanto de Ratzel y su con-
la gran masa de tierra que se extiende desde el
Océano Pacífico hasta el Atlántico en dirección
Este/Oeste y desde el Océano Glacial Ártico hasta
el Indico, en dirección Norte/ Sur. constituye el
área pivote de la gran “isla mundial” cuyo control
es indispensable para cualquier potencia que se
proponga un papel hegemónico en Eurasia y no
solo en Europa, como se lo propuso el Kaiser
Guillermo I en la primera guerra y posteriormente
Hitler, inspirado por Haushofer, durante la segunda
guerra mundial .
En este orden de ideas: ¿le tocaría de nuevo a
Estados Unidos jugar el papel de offshore balancer
(como lo hizo la Gran Bretaña durante 200 años en
Europa y EEUU el siglo pasado) para impedir que
China se constituya en el hegemón euroasiático
del siglo XXI? Mearsheimer sostiene que si y que
por esa misma razón es muy poco probable que
el nuevo ascenso del Celeste Imperio sea pacífico
pues si este continua su sorprendente crecimiento
económico, de acuerdo con la lógica del realismo
ofensivo China debería seguir los pasos de
EEUU buscando dominar Eurasia de la misma
manera que los norteamericanos ya lo hacen en el
hemisferio occidental, entre otras razones porque
dicha hegemonía ofrecería a los chinos la mejor
manera de sobrevivir en el marco de un sistema
internacional anárquico así como de resolver sus
múltiples disputas territoriales –marítimas sobre
todo- en términos favorables a Beijing , lo que
implicaría acrecentar su territorio ampliando su
frontera marítima10.
Esta problemática es la que nos proponemos
examinar en este artículo, y para ese propósito
examinaremos además del realismo ofensivo, el
realismo clásico (Henry Kissinger) la geopolítica
(Lacoste), el constructivismo (Wendt) y el
cepto de lebensraum, como el de Haushofer para
justificar el expansionismo territorial alemán durante
la segunda guerra mundial. Al respecto véase: Haus-
hofer, Karl: “Geographische Grundzüge auswärtige
Politik” in Ein Katechismus Deutscher Politik, revista
Süddetshe Monatshefte, Munich, enero 1927. Tra-
ducción al español publicada como Los fundamen-
tos geográficos de la política exterior en la revista
Geopolítica(s) 2012, Vol.3 No.2, Madrid, pp.329-336
10 Mearsheimer: Op. Cit. p.368
Luis Alberto Padilla
culturalismo (Yu Xintian) a fin de proponer
alternativas a las tesis de Mearsheimer sobre la
inevitabilidad de un resurgimiento no pacífico de
China en tanto que potencia con intenciones de
hegemonía regional.
2. Mearsheimer y el realismo ofensivo.
El profesor de la Universidad de Chicago – en un
capítulo de su libro denominado significativamente
“el tío Sam contra el Dragón” -- sostiene que China
se encuentra todavía lejos de poseer la capacidad
militar para buscar la hegemonía regional en
Asia pero que si su teoría es correcta11 lo hará
comenzando por la ampliación de su frontera
marítima en las islas, Senkaku, Paracel y Spratly,
prosiguiendo con la recuperación de Taiwan.
Para contrarrestar dicha política expansionista
Mearsheimer dice que Washington debería buscar
construir una alianza militar similar a la OTAN
aplicando una política de contención “defensiva”
parecida a la que se hizo contra la URSS durante
la guerra fría, sin que esto signifique abandonar el
intercambio comercial o la cooperación en aquello
que sea posible : después de todo, nos recuerda
Mearsheimer, Gran Bretaña, Francia y Rusia
comerciaron con la Alemania imperial hasta pocos
años antes de la primera guerra mundial 12.
11 “If my theory is correct, China will seek to maximize
the power gap with its neighbors, especially larger
countries like India, Japan and Russia. China will want
to make sure it is so powerful that no state in Asia
has the wherewithal to threaten it……China will seek
to grow its economy and become so powerful that it
can dictate the boundaries of aceptable behavior to
neighboring countries, and make it clear they will pay
a substantial price if they do not follow the rules. Af-
ter all, this is what the United States has done in the
Western Hemisphere.” Mearsheimer: Op.cit. p.379
12 El mismo Mearsheimer recuerda el dicho de Deng
Xiao Ping, quien recomendaba mantener un bajo
perfil evitando involucrarse en conflictos regionales:
“Aguarda tu tiempo, esconde tus capacidades pero
haz que las cosas se hagan” pero el problema radica
en el terreno económico, pues el disminuir o poner tra-
bas al intercambio comercial con China perjudicaría a
la misma economía norteamericana, razón por la que
cabe esperar que el crecimiento económico continúe
teniendo una repercusión en el incremento de las ca-
pacidades militares de China. Por otra parte, como no
es posible esconder el nuevo armamento (aviación,
misiles, buques de guerra, tropas) y aunque Beijing
sostenga su naturaleza defensiva, en materia de per-
91
Hay grandes diferencias sin embargo con lo que
fue el teatro continental de las dos grandes guerras
mundiales, ya que la península europea posee una
geografía sin fronteras naturales que hizo posible
que todo el continente se convirtiera en teatro
de guerra, y lo mismo cabría haber esperado de
haberse producido una “guerra caliente” en la
época de la guerra fría, con el agravante que la
utilización de armas nucleares tácticas hubiese
sido casi inevitable, excepto, tal vez, después de
la firma del tratado INF suscrito por Reagan y
Gorbachov en 1987 para desmantelar todos los
misiles de alcance corto e intermedio ubicados en
suelo europeo.
En el caso de China, sin embargo, aunque
hay disputas territoriales pendientes de resolver
con India y otros países del sudeste asiático, la
gran frontera natural de los Himalayas, debido a
las enormes dificultades que supone para fuerzas
convencionales enfrentarse en una cordillera cuyas
cumbres llegan en muchos casos a más de ocho mil
metros sobre el nivel del mar y exceptuando los
casos de la península coreana o de la isla de Taiwan,
lo más probable es que los enfrentamientos sean
localizados, por ejemplo, con Japón (por las islas
Senkaku/Diaoyu en el mar oriental de la China);
o con Vietnam, Malasia, Brunei y Filipinas por
las islas Paracel, Spratly y el atolón Scarborough
en el mar del sur de la China, lo que supondría
confrontaciones navales precisas que podrían
llevar a la China a apoderarse de toda la primera
y la segunda cadena de islas del mar meridional,
además de expulsar a Estados Unidos de la región
dejando a China como único poder hegemónico.
El análisis prospectivo de Mearsheimer, desde la
óptica del realismo ofensivo, es de una lógica
impecable:
“A much powerful China can also be expected
to try to push the United States out of the Asia-
Pacific región much as the United States pushed
the European great powers out of the Westerbn
Hemisphere in the nineteen century. We should
cepciones desde el exterior se verá siempre como un
armamento con propósitos ofensivos provocando te-
mor: Ibid p.380
92 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
expect China to devise its own versión of the Monroe
Doctrine, as imperial Japan did in the 1930’s. In
fact, we are already seeing inklings of that policy.
For example, Chinese leaders have made it clear
they do not think the United States has a right to
interfere in disputes over the maritime boundaries
of the South China Sea, a strategically important
body of water that Beijing effectively claims as its
own. China also objected in July 2010 when the
United States planned to conduct naval exercises
in the Yellow sea which is located between China
and the Korean Peninsula…vigorous protest from
China forced the Obama administration to move
the exercises out of the Yellow sea..”13
Tener como vecinos débiles a Rusia, India y
Japón (al igual que Estados Unidos tiene a México
y Canadá) son ambiciosos objetivos de la política
exterior china que aunque no se encuentre todavía
en capacidad de lograrlo hace sentido proponérselo,
al igual que expulsar a Estados Unidos de la región
de Asia Pacífico (por qué debería sentirse segura
China con tropas americanas desplegadas a sus
puertas cuando todos recuerdan lo que pasó durante
la guerra del opio en el siglo XIX se pregunta
Mearsheimer ) recuperar Taiwan o desviar los
cursos de agua internacionales que se originan en
el altiplano tibetano (tercer depósito de agua dulce
después del ártico y la antartida) hacia regiones
densamente pobladas en China continental pero
perjudicando a países “aguas abajo” como la India,
Birmania Tailandia o Vietnam.
Por otra parte, según Mearsheimer hay que
tener presente que China tratará de limitar la
capacidad americana de proyectar su poder en la
región del Océano Indico y de los estrechos que
comunican con él (Malaca, Sunda y Lambak entre
Malasia e Indonesia) debido a su dependencia
del petróleo proveniente del Golfo Pérsico y a
su creciente intercambio de todo tipo con los
países africanos lo que seguramente la llevará a
incrementar su poderío naval, tanto militar como
comercial y de nada le servirá mantener bajo
perfil y aparentar intenciones pacíficas porque no
13 Mearsheimer: Ibid p.372
importa lo que Beijing diga para dar a conocer sus
“buenas intenciones”, de acuerdo con el realismo
ofensivo siempre habrá que desconfiar porque
si no se puede saber cuales son sus verdaderas
intenciones en la actualidad, menos aún se puede
especular acerca de cuáles serán en el futuro.
En cuanto a la reacción de los países de
la región, Mearsheimer prevé que algunos se
alinearán con Washington buscando mantener el
equilibrio de poder, Beijing tendrá algunos países
de su lado y más de alguno buscará la neutralidad
pero nadie permanecerá sin asumir una posición
clara en esta “ competencia por la seguridad”
-como la llama el académico de Chicago - que
tendrá como ingredientes principales las crisis
focalizadas con posibilidades de confrontación
armada directa entre las dos superpotencias en
algunas localizaciones geográficas específicas
(Corea, Taiwan) mientras que en otras esto puede
ocurrir a través de potencias menores (Filipinas,
Vietnam) todo lo cual supone el surgimiento de
una carrera armamentista regional y el incremento
del peligro de una guerra entre las dos potencias o
varias guerras localizadas por interpósitos estados.
3. Kissinger y el Orden Mundial
Para el ex Secretario de Estado norteamericano,
quien tiene una visión mucho más sofisticada que
el crudo análisis de realpolitik que hemos resumido
en las líneas anteriores, China es una potencia
que por haberse considerado como el centro del
mundo durante milenios -- pues su civilización
existe desde mucho antes de que apareciera “el
sistema de Westfalia” cuyos orígenes apenas se
remontan al siglo XVII— tanto las nociones de
equilibrio de poder como de soberanía no sólo
son ajenas a su concepción del mundo sino que
le resultan extrañas en la medida que ellos nunca
participaron en el establecimiento de sus reglas y
principios. De allí que para una nación que sufrió
intromisiones constantes e intervenciones militares
de las potencias europeas a partir del siglo XIX
estando ellos acostumbrados a ser los amos y
señores del mundo a quienes todos los reinos
vasallos (a excepción del Japón) rendían pleitesía,
Luis Alberto Padilla
ahora deben preguntarse –nos dice Kissinger-
porqué deberían sentirse obligados a respetar un
ordenamiento mundial en cuyo establecimiento no
tuvieron nada que ver.
En el capítulo 6 de su libro Kissinger 14 nos
recuerda la naturaleza de la cosmovisión china
según la cual bajo el “reino del medio” ( o celeste
imperio) se encontraba “todo lo que existe bajo el
cielo” razón por la cual un sistema internacional
con múltiples estados soberanos iguales y no
subordinados entre ellos era algo del todo extraño
y fuera de su manera de entender el significado del
orden mundial existente.
Enviar embajadores a otro país, que en
Occidente se considera un procedimiento normal
y civilizado dentro de la diplomacia, en China
no sólo no era un procedimiento aceptado sino
que se rechazaba por considerarse como una
intromisión de extranjeros en los asuntos internos
del gobierno chino. De manera que cuando el Rey
Jorge III de Gran Bretaña hizo llegar un enviado
diplomático a Beijing (a fines del siglo XVIII)
en el portaestandarte se podía leer –en caracteres
chinos naturalmente- “El Embajador de Inglaterra
que trae tributos para el Emperador de China”
y fue hecho retornar sin que el gobierno chino
accediera a aceptarlo como embajador residente.
Después de las guerras napoleónicas -estando Gran
Bretaña en el zenith de su poderío europeo- otro
enviado inglés fue rechazado con un mensaje del
emperador chino en cuya traducción se explicaba
que como “Señor de todo lo que existe bajo los
cielos” el emperador no debía ser molestado por
bárbaros incapaces de ceñirse adecuadamente al
estricto protocolo imperial, que entre otras cosas
ordenaba a todo señor extranjero arrodillarse y
colocar la cabeza en el suelo en señal de sumisión.
En todo caso, conviene recordar aquí que
a diferencia del comercio terrestre a través del
Asia central por la llamada “ruta de la seda” de
tiempos de Marco Polo el comercio que británicos
14 “Toward an Asian Order: Confrontation or Partner-
ship?”: (Hacia un orden asiático: ¿confrontación o
asociación?) , in Kissinger: op.cit. pp.212-233
93
y franceses le impusieron a China durante el siglo
XIX no solo fue en perjuicio de China – a quien
no le interesaba adquirir productos occidentales-
sino que se inició después de la firma de los
llamados “Tratados Desiguales” que las potencias
occidentales le impusieron como resultado de la
derrota china en las dos guerras llamadas del opio
(1839-1842 y 1856-1860) en las cuales perdió
Hong Kong, Macao y se abrieron los puertos
chinos forzadamente al comercio del opio que
los británicos traían de la India, Birmania y otros
países de la región y que el gobierno de Beijing
había prohibido, más que por lo efectos perniciosos
sobre la salud de la población debido a que los
europeos compensaban con las ventas de opio el
desigual intercambio que significaba la compra
que ellos hacían de productos chinos de gran
valor como la seda, la porcelana, manufacturas
ornamentales y la hoja de té.
De manera que cuando en 1858 el enviado
británico encontró la ruta fluvial hacia Beijing
bloqueada y ordenó abrirla la respuesta militar
china dejó 500 marinos británicos muertos y otros
450 heridos lo cual fue determinante para que
Londres ordenara el envío de una fuerza naval bajo
el mando de Lord Elgin que no solo ocupó la capital
sino que quemó el palacio de verano obligando
a toda la corte imperial a huir de la ciudad. Este
atropello brutal humilló al emperador Qing y
determinó que finalmente se aceptara la apertura
de una embajada británica en la capital china, pero
–como subraya Kissinger en su libro- la simple
aquiescencia de China al concepto de diplomacia
recíproca --como ésta es practicada dentro del
sistema westfaliano de estados soberanos-- se hizo
de manera renuente e implicó un resentimiento
chino alrededor del cual una interrogante central
que ellos se hacían era respecto a si China contenía
un “orden mundial” en si misma o si, por el
contrario, el país no era más que una parte más de
un sistema internacional mayor.
Según Kissinger tan era esa la cuestión central
que la mentalidad de los gobernantes chinos se
planteaba que en la carta que el emperador dirigió
al presidente norteamericano Abraham Lincoln
94 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
en 1863 -obligado por las derrotas militares y
la rebelión Taiping- este se manifiesta anuente
a recibir un embajador norteamericano porque
“..habiendo recibido con reverencia la comisión
celestial de gobernar el universo observamos
que tanto el Imperio del Medio (China) como los
países del exterior constituyen una familia sin
distinción”15.
Entonces, hay que tener presente que, incluso
en la actualidad, la participación de China en
el sistema internacional de westfalia -que es
anárquico por excelencia -- es profundamente
ambivalente porque históricamente fue obligada
por los países occidentales no solo a adherirse
a él sino que además fue forzada a aceptar a los
diplomáticos de las potencias occidentales después
de la derrota en las dos “guerras del opio” del siglo
XIX :
“Yet China’s participation in aspects of
the Westphalian structure carried with it an
ambivalence born of the history that brought it to
enter into the international system. China has not
forgotten that it was originally forced to engage
with the existing international order in a manner
utterly at odds with its historical image of itself
or, for that matter, with the avowed principles of
the Westphalian system. When urged to adhere
to the international system`s ‘rules of the game’
and ‘responsabilities’ the visceral reaction of
many Chinese –including senior leaders- has
been profoundly affected by the awareness that
China has not participated in making the rules of
the system. They are asked –and, as a matter of
prudence, have agreed – to adhere to rules they
had had not part in making. But they expect – and
sooner or later will act on this expectation- the
international order to evolve in a way that enables
China to become centrally involved in further
international rule making, even to the point of
revising some of the rules that prevail16”.
De manera que la cuestión clave es si tal
expectativa china (“que el orden internacional
15 Citado por Kissinger: Op.cit.p.219
16 Kissinger: op.cit. p.225
evolucione de una manera que permita a China
involucrarse plenamente en la elaboración de las
reglas del sistema internacional futuro incluyendo
la cuestión de revisar algunas de las normas que
prevalecen”) puede efectivamente llevarse a cabo
porque en eso consiste, precisamente, la diferencia
entre el realismo “ofensivo” de Mearsheimer y el
realismo “clásico” de Kissinger.
En efecto, conforme a la perspectiva
de Mearsheimer las potencias no buscan
primordialmente mantener el statu quo porque
siempre están en la búsqueda de asegurar
su supervivencia mediante el incremento de
su poder y esto incluye no solo al poderío
económico y militar sino también al territorio
(incluyendo el espacio marítimo) de manera que
es muy poco probable que en esa búsqueda de
establecimiento de las reglas internacionales del
futuro (“further international rule making”) los
chinos se conformen con lo que ahora poseen:
ya han declarado con toda claridad que las islas
Paracel, Spratly y Senkaku les pertenecen y que
Taiwan es, oficialmente, una provincia más de la
República Popular China que por ahora goza de
independencia de facto. Mearsheimer va incluso al
extremo de decir que Beijing podría reactivar las
reclamaciones territoriales pendientes con la India,
Vietnam y otros países de la región.
Sin embargo, desde la perspectiva de Kissinger,
conforme al realismo clásico una “China ofensiva”
no necesariamente sería de esperar pues todo
depende de la forma como Estados Unidos se
comporte en el terreno de la diplomacia. Pone como
ejemplo el caso de la península coreana en donde
la preservación del statu quo ( evitar la guerra y
mantener la paz) es de interés de ambas potencias
lo que se demuestra en el hecho que ambas hayan
pedido (en resoluciones del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas) la desnuclearización de
Corea del Norte de manera que –idealmente- es
perfectamente posible que ambas también se
pongan de acuerdo para diseñar una estrategia para
la reunificación coreana eliminando el armamento
nuclear de Pyongyang.
Luis Alberto Padilla
Sin embargo, y a pesar de que el realismo
clásico asegura que las armas nucleares tienen un
efecto disuasivo que ha sido comprobado durante
la guerra fría o en casos como el de India/ Pakistan
(o incluso podrían haberlo sido en la hipótesis de
un Irán dotado de armas nucleares como sostuvo
hace poco Kenneth Waltz en un artículo del
Foreign Affairs 17), esta disuasión es aplicable a la
disminución del riesgo del uso de tales armas contra
Seul o Tokyo por el díscolo dictador norcoreano,
pero a nuestro juicio no parece nada probable
que una negociación conducente al cambio del
statu quo (desnuclearización/reunificación de la
península coreana) tenga posibilidades ser exitosa
– como piensa Kissinger-- dado que en su política
nuclear no cabe duda que los norcoreanos se
inspiran más por el realismo ofensivo que por el
clásico.
Sin embargo, hay que reconocer que Kissinger
si tiene razón cuando señala que la esencia de la
construcción de un orden mundial consiste en que
ningún país –ni China ni los Estados Unidos- se
encuentre en posición de llenar por sí mismo el
rol de liderazgo mundial que los Estados Unidos
ocuparon durante el período de la inmediata post
segunda guerra mundial, de manera que ahora
el papel que le toca jugar a Washington no es el
que mismo que jugó Gran Bretaña en Europa – de
offshore balancer como dice Mearsheimer- sino,
por el contrario, según Kissinger Washington debe
considerarse como una “parte integral” del sistema
de equilibrio: en esto radica la diferencia en las
posturas de ambos académicos.
Lo anterior debido a que un enfoque puramente
militar (que es lo que Mearsheimer propone
cuando dice que el Pentágono debería promover
una alianza militar estilo OTAN para oponerse
a China) podría llevar a alineamientos “todavía
más rígidos que los que se produjeron durante la
primera guerra mundial” como dice Kissinger,
lo cual pondría en riesgo el equilibrio actual del
17 Al respecto, véase el artículo de Kenneth Waltz ¿Why
Iran should get the bomb? Publicado en la revista For-
eign Affairs (April 2012) y la respuesta de Colin Kahl:
Iran and the Bomb (Foreign Affairs , July 17 2012).
95
sistema regional (China, Japón, Corea, Estados
Unidos, Rusia, Vietnam) aunque este equilibrio de
poderes se diferencie de otros que se han dado en
la historia por el hecho que uno de los actores clave
-- Estados Unidos-- tiene su centro de gravedad
ubicado muy lejos del centro geográfico de Asia
Oriental18 y sobre todo, porque tanto los dirigentes
chinos como los norteamericanos - a pesar de
que en la jerga militar se consideran adversarios-
también proclaman como objetivo de su política
exterior asociarse y cooperar tanto en el terreno
económico como en el político.
En este orden de ideas, Kissinger dice también
que el hecho que Estados Unidos al mismo
tiempo que es aliado militar del Japón coopere
con China es una situación comparable a la de
Bismarck cuando este último --en el marco de la
estrategia prusiana de unificación alemana a la
que se oponían Francia, Austria y Rusia-- hizo
una alianza con Austria al mismo tiempo que
le daba equilibrio al sistema cooperando con
Rusia. La política de Bismarck funcionó muy
bien, pues fue precisamente la ambigüedad en
las relaciones de Alemania con Rusia y Austria la
que – paradójicamente - preservó la flexibilidad
del equilibrio europeo bismarckiano, de la misma
manera que cuando el Kaiser Guillermo I lo
abandonó introdujo tal rigidez que esto condujo al
estallido de la primera guerra mundial.
De modo que si durante más de un siglo (desde
la mediación de Teodoro Roosevelt en la guerra
ruso-japonesa) la política americana en Asia
Oriental ha consistido en impedir la hegemonía de
cualquier otro Estado (como pasó con el Japón y ha
venido ocurriendo con China y en esto Kissinger
coincide con Mearsheimer) hay que tener previsto
que bajo las condiciones presentes es inevitable
que China trate de mantener a todo potencial
adversario tan lejos de sus fronteras como le sea
posible19 pero tomando en cuenta que ambos
18 Se trata de una típica “proyección de poder” militar en
la cual una potencia global responde en sus acciones
a una geoestrategia, no a la geopolítica.
19 De allí la política de reivindicación de las islas Sen-
kaku así como de las islas Spratly y Paracel en el mar
de la China Meridional que hemos mencionado en pá-
ginas anteriores.
96 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
contendientes “..navegan en ese mismo espacio, la
preservación de la paz depende de la moderación
que se mantenga así como de su habilidad
para asegurar que la competencia permanezca
política y diplomática”20 lo cual implica una
recomendación de política exterior totalmente
opuesta a lo que recomienda Mearsheimer ya que,
desde ésta óptica, la política correcta no debe ser
negociar una alianza militar tipo OTAN con los
adversarios de Beijing y prepararse para la guerra,
sino –por el contrario- lo indicado sería mantener
la moderación practicando una diplomacia de
mucho tacto y prudencia.
En consecuencia, al comparar el realismo
ofensivo de Mearsheimer con el realismo clásico
de Kissinger, nos parecen más acertadas las
conclusiones de Kissinger sobre la relación de
EEUU con China pues como este último señala
en la parte final del capítulo que comentamos, a
diferencia del período de la guerra fría durante el
cual la línea divisoria de los bloques de poder era
definida por las fuerzas militares, en la actualidad el
“componente militar” no debe concebirse como el
único y menos aún como el principal componente
del equilibrio de poderes.
Según Kissinger el concepto de “asociación”
(partnership) debería convertirse en el
componente principal del “moderno equilibrio
de poder” – especialmente en Asia- de manera
tal que la combinación de una estrategia de
equilibrio de poder junto con la “diplomacia
asociativa” (partnership diplomacy) aunque ésta
no se encuentre en condiciones de remover todas
los elementos adversos y contradictorios de la
relación de Washington con Beijing, por lo menos
si se dote de los medios para mitigar el impacto
de tales contradicciones ya que “…esto puede dar
a los líderes chinos y americanos una experiencia
en cooperación constructiva que conduzca a sus
sociedades a pensar en cómo construir un futuro
más pacífico” 21.
20 Kissinger “ World Order” op.cit. p.233 (traducción lap)
21 Ibidem.
4. Alternativas al realismo: la geopolítica
La geopolítica no es una corriente teórica de
las relaciones internacionales que se diferencie
substancialmente del realismo, aunque su tesis
fundamental –que la geografía determina la
política exterior como sostenía Haushofer-- si la
ubica en un plano distinto pues debemos recordar
que el realismo sostiene que el factor decisivo de
la política internacional son los actores estatales
y su “lucha por el poder” ( por conservarlo e
incrementarlo) , lo cual en última instancia hace
recaer el peso del análisis teórico en quienes toman
decisiones, es decir en los actores o agentes de la
política exterior (los gobernantes) lo que en ultima
instancia nos ubica en la dimensión psicológica
e ideológica de tales agentes. En otras palabras,
mientras que para el realismo los agentes toman
decisiones bajo la influencia de factores subjetivos
propios de una mentalidad que busca “maximizar
el poder” 22 para la geopolítica los determinantes
de esas decisiones son factores objetivos,
estructurales, como el entorno geográfico y el
territorio.
22 En su libro Mearsheimer hace una diferencia entre el
realismo basado en la “naturaleza humana”, el real-
ismo defensivo y el ofensivo y que estos dos últimos
– como pensaba Waltz- se fundamentan en la “estruc-
tura del sistema”. Pero lo cierto es que los Estados
son componentes esenciales de la estructura y que
quienes deciden el comportamiento de los Estados
son personas de carne y hueso que a su vez lo hacen
con base en las intenciones que atribuyen a los otros
gobernantes, y a veces el juicio sobre esas intencio-
nes provoca una emoción esencialmente psicológica,
el miedo: “Altough anarchy and uncertainty about
other states’ intentions create an irreducible level
of fear among states that leads to power maximiz-
ing behavior, they cannot account for why sometimes
that level of fear is greater than at other times. The
reason is that anarchy and the difficulty of discerning
state intentions are constant facts of life, and con-
stants cannot explain variation.” Mearsheimer: op.cit.
pp.22 y 42-43 (negritas nuestras) Esto alude además
a toda la problemática de la relación entre agente y
estructura que trata Wendt en la teoría constructivista
y que sostiene que son las prácticas regulares las
que producen la construcción mutua de identidades
soberanas (los agentes) y sus normas institucionales
asociadas (estructuras) aunque se debe tener claro
que “el estado soberano es un logro continuo de la
práctica, no una creación de las normas que existe
fuera de la práctica y se creo de un golpe y para siem-
pre” : Wendt, op.cit. p.32
Luis Alberto Padilla
Así, por ejemplo, dentro de la geopolítica clásica
el inglés Halford Mackinder llamó al centro de
Eurasia la “zona pivote de la isla mundial” –porque
la superficie terrestre en su mayor extensión es de
agua lo que hace que aún los grandes continentes
parezcan islas-- y afirmó que quien conquistara ese
“heartland” euroasiático estaría en condiciones de
controlar el mundo23.
Desde tal perspectiva analítica todas las
confrontaciones del Imperio Británico con la
Rusia zarista durante el siglo XIX se debieron a
la decisión inglesa de impedir la consolidación de
la hegemonía rusa en Eurasia y lo mismo puede
decirse de la posterior intervención norteamericana
para impedir la hegemonía alemana durante las dos
grandes guerras mundiales, ya que tanto Ratzel
con su teoría del lebensraum o espacio vital,
como Haushofer, estuvieron de acuerdo con la
estrategia de expansión territorial alemana hacia el
Este, aunque este último preconizaba una alianza
con Rusia, no un ataque militar como finalmente
ocurrió dando al traste con el proyecto alemán de
conquistar el heartland euroasiático y exponiendo
a este país a la derrota que finalmente sufrió a
manos del ejército rojo24.
23 Contrariamente a Halford Mackinder, el geopolìtico
de origen holandés Nicolás Spykman (que se refugió
en EEUU antes de la guerra EEUU) no piensa que
el  heartland, o “pivote geográfico del mundo”, esa
centralidad según un enfoque económico-geográfico,
se encuentre localizado en Europa central  o
en  Rusia sino en una zona periférica, sobre el litoral o
sobre las cuencas de los océanos. Según él, el centro
del mundo está compuesto de tierras litorales a las
que llama “anillo de tierras” o “borde de cuencas”,
(rimland). Spykman sostiene que Estados Unidos
debe controlar ese rimland para dominar el mundo. El
contexto de la segunda guerra mundial obligó a los
estrategas americanos a combatir a los nazis evitando
la expansión territorial de Alemania hacia el heartland,
y, aunque Spykman murió antes del fin de la guerra,
puede decirse que la estrategia de George Kennan
de  contención  de la influencia soviética más allá
de las fronteras del “corazón del mundo” o sea del
rimland se inspira en su obra. Al respecto cf. Spykman,
Nicolás: America’s strategy in world politics, the United
States and the balance of power (NY, 1942).
24 Lacoste afirma que la paternidad del pacto Molotov/
Von Ribentrop debe atribuirse a Haushofer quien
“cree verdaderamente en este gran proyecto” (de
alianza Hitler/Stalin) y que por ello “se atreve a
expresar su desacuerdo, en junio de 1941, cuando
Hitler decide atacar bruscamente la Unión Soviética.
97
Como es fácil darse cuenta, en todos estos
hechos históricos las decisiones de dictadores
como Adolf Hitler o Joseph Stalin, los presidentes
norteamericanos (Woodrow Wilson y Franklin D.
Roosevelt) o el primer ministro inglés (Winston
Churchill) estuvieron motivadas por la intención de
conservar el poder y acrecentarlo sobre territorios
en disputa, de manera que la cuestión central tiene
que ver con el espacio físico sobre el cual un Estado
ejerce su poder, pero lo que diferencia al realismo
de la geopolítica consiste en el hecho de que para
ésta última el factor determinante de las decisiones
de los gobernantes no es es su propia psicología o
ideología (factores subjetivos), sino que la forma
como el espacio geográfico moldea e influye en
dicha psicología o mentalidad, (factores objetivos)
: Hitler invadió la Rusia soviética influido no por
la ideología nazi sino por la necesidad material
de apoderarse de los yacimientos petroleros y
los recursos del mar Caspio y del Asia Central,
el “corazón del mundo” según Mackinder. De
manera análoga, en las circunstancias presentes
el presidente ruso Vladimir Putin se opuso a la
expansión occidental de la OTAN hacia Ucrania
por razones geopolíticas, no ideológicas, como lo
admite el mismo Mearsheimer cuando culpa a la
política del partido demócrata - y del presidente
Obama- del conflicto actual en ese país por basarse
en “ilusiones liberales” 25.
Volviendo al caso de China, uno de los padres
de la escuela geopolítica francesa, el profesor
Yves Lacoste, sostiene que el “ Imperio del
Caído en desgracia fue detenido por la Gestapo en
1944 y su hijo, especialista también en Geopolítica,
fue ejecutado tras el atentado frustrado contra Hitler”
Op.cit. pp 22-23
25 Mearsheimer, John: Why the Ukraine Crisis is the
West Fault. The Liberal Delusions that Provoked
Putin, in Foreign Affairs, September/October 2014; y
mi propio análisis: Neutralidad y Equilibrio de Poder
en el Conflicto de Ucrania publicado en la Revista
Costarricense de Política Exterior, No.22, octubre de
2014, pp.33-52 Naturalmente, puede ocurrir que las
decisiones de política exterior no se tomen con base
en factores objetivos, sino subjetivos e ideológicos
(“liberal delusions”) pero en ese caso –como lo plantea
Mearsheimer para el caso de Ucrania- tales decisiones
están condenadas al fracaso precisamente por no
tomar en cuenta los determinantes estructurales y
geopolíticos.
98 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
Medio” pronto ocupará el “corazón del mundo” –
heartland- superando así la gran humillación que
le propinó Occidente durante el siglo XIX aunque
China en la actualidad continua siendo un “gran
enigma geopolítico” 26 porque a pesar de que
desde los años 90 las relaciones económicas con
Estados Unidos sean “..excelentes hasta el punto
que son principalmente capitales chinos los que
desde hace varios años están ayudando a superar
el déficit comercial (más de 500 millardos de
dólares) y presupuestario de Estados Unidos….
(comprando) bonos del Tesoro norteamericanos
y (ayudando) a sostener la divisa y la economía
estadounidense .. (también) se está convirtiendo
en una gran potencia militar, sin que los negocios
triunfen necesariamente sobre las rivalidades
geopolíticas, aun cuando éstas no sean de gran
alcance”27 lo que significa, en otras palabras, que
las buenas relaciones económicas no han hecho
desaparecer los problemas geopolíticos que aún
subsisten entre ambas potencias.
¿Pero en que consisten esas rivalidades o
problemas que para Lacoste no son “de gran
alcance”? Aparte de los archipiélagos oceánicos
que ya hemos mencionado y que a nuestro
juicio podrían resolverse recurriendo a la Corte
Internacional de Justicia, debemos mencionar
cuestiones como Taiwán, la península coreana o
los problemas de la meseta del Tíbet y de la región
occidental del Xinjiang o Sinkiang. Taiwán, como
sabemos, es una herencia de la guerra fría que
requiere --para ser resuelto de manera pacífica-- de
una negociación entre Beijing y Taipéi que tome
en cuenta la soberanía de facto de que goza la isla.
El enfoque utilizado para Hong Kong (“un
país, dos sistemas” ) puede ser útil, pero desde
nuestro punto de vista se requiere sobre todo de la
paciencia necesaria para esperar que las inevitables
transformaciones que se producirán en el sistema
político de China continental --como consecuencia
del crecimiento y la modernización económica--
acerque las posiciones de ambas partes. Otra salida
(la militar) no solo iría en contra de los postulados
26 Yves Lacoste: Geopolítica, Op.cit. p.169
27 Lacoste: op.cit. p.181.
del paradigma onusiano sobre resolución pacífica
de conflictos, sino que haría chocar a Beijing con
Washington, quien como “protector de facto” del
gobierno taiwanés intervendría haciendo que se
cumplan los sombríos pronósticos del realismo
ofensivo. Como las ciencias sociales carecen de
la capacidad predictiva que poseen las ciencias
naturales, no queda más que apostar porque la
sabiduría y la paciencia propias del pensamiento
de Confucio y de la milenaria civilización china, o
sea la cultura, jueguen el papel que les corresponde
en la solución de este difícil asunto geopolítico
pendiente.
La cuestión de la península coreana ya la hemos
considerado, pero además de reiterar nuestra
adhesión a la perspectiva analítica de Kissinger
(con las salvedades en cuanto al potencial
desarme nuclear norcoreano) conviene recordar
la importancia de lo mencionado por Lacoste en
cuanto a la dimensión económica de la relación de
China con Estados Unidos, dado que la posesión
de bonos del tesoro norteamericano proporciona
a Beijing una palanca de apoyo (leverage) que
obligará tanto a Washington como a Seúl y a Tokyo
a considerar de manera geoestratégica la solución
pacífica de ese conflicto, dado que la estabilidad
económica mundial depende en buena medida de
que China continúe sosteniendo “la divisa y la
economía estadounidense” como sostiene Lacoste.
Así como la cuestión de Taiwán y de Corea
tiene características económicas insoslayables,
los problemas de Tíbet y del Xinjiang (Sinkiang)
tiene aristas y particularidades culturales sin cuya
consideración no se puede no siquiera entrar en un
análisis serio de su naturaleza. En el caso del Tíbet
el papel que juega el Dalai Lama y el budismo –
religión y filosofía, cosmovisión que sustenta el
pensamiento de la mayoría de habitantes autóctonos
de ese país—son de fundamental importancia y lo
mismo ocurre con la religión musulmana para el
caso del Xinjiang y las etnias oigur, aunque en
relación a este último, como veremos, también
hay importantes consideraciones económicas que
deben hacerse.
Luis Alberto Padilla
El Tíbet es una meseta de gran extensión (2,000
kms de Este a Oeste y unos 1,500 de sur a norte, mas
de un millón de kilómetros cuadrados) y de gran
altitud (entre 3,000 y 4,000 metros sobre el nivel
del mar) que se encuentra rodeada de cordilleras
montañosas como el Himalaya, muy poco poblada
(unos 3 millones por habitantes) debido a la aridez
de la tierra y a la dureza del clima, su población
autóctona es cultural y étnicamente muy distinta
de la etnia mayoritaria en China, los han y su
economía es todavía muy poco desarrollada, ya
que practican una agricultura de subsistencia y
se dedican al pastoreo de yaks, ovejas y corderos
aunque recientemente el turismo se ha venido
incrementando.
Aunque la mayor parte de su historia el Tíbet
mantuvo un cierto grado de autonomía política
desde el siglo XVIII, por lo menos, estuvo
bajo control chino, el cual se perdió durante
la revolución de 1912 que depuso al último
emperador durante el largo período de guerras que
siguió, pero fue recuperado de nuevo a partir de
los años 50 estando Beijing ya gobernada por los
comunistas. La persecución de los budistas obligó
al Dalai Lama –la máxima autoridad religiosa y
política- a refugiarse en la India lo que contribuyó
al incremento de las tensiones entre los dos países,
entre otras razones porque la India tiene sus
propias reivindicaciones territoriales sobre el Tibet
(ya tuvo un conflicto armado con China en 1962)
y obviamente, es de gran importancia estratégica
porque a pesar de que la enorme frontera natural
del Himalaya entre los 2 países (y con Pakistán)
sea casi infranqueable, dos de los grandes ríos que
bañan las llanuras del subcontinente indio, el Indus
y el Brahmaputra nacen en la meseta tibetana y
no hay que olvidar que el mismo Ganges, el gran
río sagrado de la India nace en los glaciares del
Himalaya, es decir, en la frontera con el gigante
chino.
Actualmente Tíbet es una región autónoma
de China pero el hecho que el budismo se haya
convertido en una práctica religiosa que cada
vez tiene mayor número de adeptos en los países
occidentales, que se le haya dado el Premio Nobel
99
de la Paz al Dalai Lama y que este sea una figura
de gran prestigio y presencia mundial, ya que
exceptuando al Papa no hay otra figura religiosa
que tenga tanta autoridad moral y simbólica a nivel
global, permite considerar que Beijing tendrá que
ser sumamente prudente y cauteloso para negociar
su eventual retorno a Lhasa, la capital tibetana.
En cuanto al Xinjiang (Sinkiang) ubicado en
el extremo occidental de la China y que también
es una región autónoma, su extensión es de más
de un millón y medio de kilómetros cuadrados
y dado que buena parte de su población (45%)
son uigures de religión musulmana y lengua
turca (antiguamente se le llamaba el “turquestan
chino”) se plantean problemas geopolíticos
que podrían llegar a ser graves si no se manejan
con suficiente cuidado, sobre todo tomando en
cuenta la creciente influencia de los movimientos
islamistas radicales. Por otra parte, dado que en
el Sinkiang se ubica la antigua “ruta de la seda”
que atraviesa el gran desierto del Taklamakan
antes de entrar, por la puerta de Zungaria al centro
de Asia propiamente dicho (el “heartland” de
Mackinder) en donde se encuentran las antiguas
repúblicas soviéticas de Kirguistán, Tayiquistán,
Turkmenistán, Uzbekistán y Kazajistán (la más
rica de todas, especialmente en petróleo y gas) es
evidente la enorme importancia geoestratégica de
la región.
Por supuesto, Estados Unidos se haya presente
en esos países y trata de ejercer influencia de
diversas formas, pero de parte China y de Rusia hay
entendimientos geopolíticos a los que en Occidente
no se les ha prestado mucha atención pero que
tienen una importancia creciente que conviene
recordar. Nos referimos a la creación del Grupo
de Shangai (China, Rusia, Kasajistán, Kirguistan
y Tayiquistán) en el 2001 y recientemente
(el 29 de mayo de 2014)  los presidentes
de  Rusia,  Bielorrusia  y  Kazajistán  firmaron el
Tratado de creación de la Unión Económica
Euroasiática (que entró en vigor el 1 de
enero de 2015) que, bajo otra modalidad, retoma la
idea de la gran Unión Euroasiática de Vladivostok a
Lisboa que el presidente ruso propuso a los lideres
de la UE antes que las relaciones se deterioran
100 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
debido al conflicto en Ucrania. En todo caso, a
juzgar tanto por la Unión Euroasiática (a la que ya
se ha sumado Armenia y Kirguistán está en camino
de hacerlo) como por el Grupo de Shangai, así
como por la construcción de nueva infraestructura
ferroviaria (trenes de alta velocidad, autopistas) ,
oleoductos y gasoductos, todo parece indicar que
la región del Sinkiang se encuentra en un acelerado
proceso de desarrollo como resultado de una
estrategia de largo plazo del gobierno de Beijing
que apunta esencialmente hacia la consolidación
y fortalecimiento de su presencia en el heartland
euroasiático28
5. Alternativas al realismo: constructivismo,
culturalismo, interdependencia compleja
Tanto los planteamientos de Mearsheimer
como los de Kissinger se han formulado desde la
perspectiva del realismo, tanto clásico -basado en
la naturaleza humana, defensivo, como el ofensivo-
veremos ahora las propuestas que se hacen desde
el terreno social y cultural. En su célebre artículo
sobre la construcción social de la política del
poder o “realpolitik”, Alexander Wendt nos dice
que siendo los sistemas de seguridad realistas (el
equilibrio de poderes) sistemas de interacción
(entre los estados) de carácter competitivo, esta
es la causa de que sean tan propensos a plantear
“dilemas” de seguridad:
“…dilemas en los que los esfuerzos de los
actores para fortalecer su seguridad de forma
unilateral amenazan la seguridad de los otros,
perpetuándose la desconfianza y la alienación.
Sin embargo, las formas de identidad y los
intereses que dan lugar a estos dilemas son
efectos de la interacción en curso y no exteriores
a ella; las identidades se producen dentro de
una ‘actividad concreta’ y mediante ella…las
28 Al respecto cf.: Pérez Martin, Miguel Angel: La geo-
economía de Asia Central y el “Gran Juego” de los
recursos naturales:   agua, petróleo, gas, uranio y cor-
redores de transporte  Real Instituto Elcano, Observa-
torio Asia Central, Madrid, junio 2016 (Documento de
Trabajo 59/2009 23/11/200) y Giménez Chueca, Iván:
El Nuevo Gran Juego en Asia Central, Editorial Popu-
lar, Madrid, 2009.
identidades y los intereses se forman mediante
significados colectivos que están continuamente
en movimiento..El cambio de prácticas conducirá
al cambio en el conocimiento intersubjetivo que
conforma el sistema” 29
En otras palabras, esa “perpetuación de
la desconfianza y la alienación” (que, dicho
sea de paso, es un fenómeno esencialmente
psicológico, es decir, subjetivo) que existe entre
Estados Unidos y Rusia o China que da lugar a la
existencia del clásico dilema de seguridad debería
poderse cambiar modificando las prácticas que dan
lugar al mismo 30, de manera que la desconfianza
y el miedo que se da en la interrelación de estas
potencias sea superado resolviendo la cuestión de
fondo (el armamento nuclear)31.
Si esa es la verdadera cuestión de fondo los
escépticos argumentaran de inmediato que las
negociaciones de desarme nuclear no sólo plantean
dificultades de gran envergadura política tanto para
concertar las negociaciones como para llevarlas a
cabo, sino que su horizonte temporal sólo puede
ser de largo plazo.
A lo anterior podría responderse que lo que
se impondría como tarea inmediata o de mediano
29 Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los Estados
hacen de ella. La construcción social de la política del
poder: op.cit.p.15
30 Al fin y al cabo eso es precisamente lo que persiguen
las medidas de seguridad y de confianza (cambiar las
prácticas) que son uno de los mecanismos clásicos
de solución negociada de conflictos. Para poner un
ejemplo de la política exterior de Guatemala: en el
caso de Belice hemos pedido a la OEA poner en mar-
cha un conjunto de medidas que van en esa dirección
pero que, sin embargo, no han funcionado en la me-
dida que no es posible cambiar las prácticas mientras
no se solucione la cuestión de fondo (la validez o no
del tratado de 1859) y su correspondiente dilema de
seguridad (y de allí la desconfianza y el miedo a las
agresiones que permea las relaciones entre los dos
países) dado que solo existe una zona de adyacen-
cia entre los dos estados, no una frontera delimitada,
cuestión que será posible resolver sólo cuando la
Corte Internacional de Justicia falle en la controversia
territorial existente.
31 Una de los fórmulas podría ser a través de una uti-
lización efectiva de la Conferencia de Desarme en
Ginebra, al respecto véase Padilla: Op.cit. pp.48-51
Luis Alberto Padilla
plazo es, en todo caso, un cambio de prácticas
con base en los intereses comunes de las grandes
potencias: si tanto a los países europeos como a
Estados Unidos y a Rusia les interesa la estabilidad
y la democratización de Ucrania –para continuar
con los ejemplos concretos- entonces ¿ porqué
no cooperar a fin de promover la neutralidad de
Ucrania –al estilo de Suiza o Austria- alejando de
Moscú el fantasma de una Ucrania miembro de
la OTAN que es a lo que le temen los dirigentes
rusos? ¿ Porque no levantar las sanciones que
perjudican a todos y cooperar para poner en
marcha una zona de libre comercio euroasiática
como ya fue propuesto por Putin?
El otro ejemplo es el del mismo Kissinger
respecto al caso de Corea del Norte dado que
como él señala tanto a Estados Unidos como a
China (pues ambos estuvieron de acuerdo con la
resolución del Consejo de Seguridad de NNUU en
tal sentido) les interesa el desarme nuclear de ese
país. A pesar de mis propias reservas al respecto,
eso no significa que no sea una negociación a la que
vale la pena darle continuidad, pues como el propio
director del Instituto de Estudios Internacionales de
Shangai, el profesor Yu Xiantian –quien comparte
la perspetiva teórica de Wendt cuando subraya la
importancia de la cultura - y de la “construcción
social” por ende- en la teoría de las relaciones
internacionales señala en un trabajo reciente:
“Since culture has its uniqueness and
independent character, its impacts on international
relations also have uniqueness. Separating
cultural research from others , we can observe and
analyze various phenomena in a more detailed and
deep-going way and summarize their unique law.
Becoming independent disciplines, world politics
and world economics have made great progress.
Schools have showed off their different view
points, spurring more researchers and more results
in making us better understand the political and
economic field in international relations. However,
the inherent theories in world politics and world
economics cannot explain many phenomena. For
example, why are nuclear and chemical weapons
defined as “weapons of mass destruction”? ¿Can’t
101
conventional weapons inflict heavy casualties? In
reality, persons killed in the conventional wars
after WWII are more than those killed in WWII.
It is related to the definition of morality in the
world community. Again, why does the USA not
regard UK’s nuclear weapons as a threat and
feel threatened by China’s nuclear weapons?
The USA regards the present era as “market and
democracy” era, while China defines the present
era as “peace and development”. What impact will
these different summarizations will exert on their
respective foreign policies and interrelations?
More importantly, by establishing a relatively
independent discipline to explore cultural impacts
on state’s domestic and foreign policies as well as
contacts, judgements and understanding among
states’ and their cultural roles in constructing
international organizations and institutions, we
can direct behaviors of states and their peoples to
push forward the international community in the
direction of peace, democracy, justice, civilization
and prosperity32”
La propuesta del profesor Xin Tian – al igual
que la del profesor Wendt porque todo lo que la
sociedad construye se puede ubicar dentro del
campo de la cultura—radica entonces en desarrollar
una disciplina especial -- una “culturología” como
la llama el académico de Shangai-- para estudiar
los fenómenos culturales (las “practicas sociales”
como las llamaría Wendt) que inciden en el campo
de las relaciones internacionales, propuesta que
parece muy pertinente para abordar el tema
que estamos planteando en este artículo, o sea
hasta que punto es verosimil o cabe esperar un
enfrentamiento bélico en la pugna que las grandes
potencias (EE.UU, China y Rusia) sostienen por la
hegemonia en las regiones del Asia Pacífico y de
Eurasia, enfrentamiento que para Mearsheimer es
un escenario perfectamente plausible.
La teoría constructivista de Alexander Wendt
es una valiosa contribución para explicar porque
hay otros escenarios posibles como alternativa a
la guerra. Además, como hicimos ver en nuestro
32 Yu Xintian: Combining research on cultural theory and
international relations, Op.cit.pp.9-10
102 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
artículo sobre la crisis de Ucrania apoyándonos en
el análisis del académico francés Emmanuel Todd,
no cabe duda que Alemania se ha convertido en el
poder hegemónico dentro de la Unión Europea hoy
en día, pero que en el ejercicio de dicha hegemonía
las prácticas sociales - como las llamaría Wendt-
no están dictadas ni por la vieja realpolitik
alemana, ni por la geopolítica (no hay rivalidades
o pugnas por territorio) y menos aún por el
miedo que permea todo “dilema de la seguridad”:
simplemente el significado del concepto cultural y
social de poder ha dejado de tener el significado
que tuvo en épocas pasadas y ahora, gracias al
cambio de prácticas, se ha producido ya un cambio
“en el conocimiento intersubjetivo que conforma
el sistema”. Traducido al lenguaje del ciudadano
común esto implica, ni más ni menos, que hoy
en dia ha desaparecido el peligro de una nueva
guerra entre Francia y Alemania o entre Alemania
y la Gran Bretaña lo cual constituye un logro de
alcances formidables de las prácticas sociales que
son resultado de la integración europea, que duda
cabe.
Un último elemento de juicio que conviene
mencionar en el marco de este análisis acerca
de porqué es poco probable que se cumplan
los pronósticos del distinguido profesor de la
Universidad de Chicago concierne al bloque de los
llamados BRICS. Como es ampliamente conocido
Brasil, India, Rusia, China y Sudáfrica decidieron
establecer un bloque de “economías emergentes”
que ha venido dando muestras de presencia mundial
desde hace por lo menos una década. Las cinco
naciones, que pertenecen además al G20, tienen en
común una gran población, grandes extensiones
de territorio, una elevada cantidad de recursos
naturales, fuerte presencia en la economía global
(reúnen al 43 por ciento de la población mundial,
acumulan el 25 por ciento de la riqueza, generan
un 56 por ciento del crecimiento económico
registrado en los últimos años) además de que
el comercio entre los países del grupo ha venido
creciendo a un ritmo del 28 por ciento anual (unos
500.000 millones en 2015), han establecido un
banco de desarrollo, todo lo cual demuestra que
a pesar de las tribulaciones en que se han visto
las economías de algunos de los países miembros
como Brasil –por la crisis política interna- y Rusia
–por las sanciones que le han impuesto los países
occidentales debido a la crisis de Ucrania - no
han impedido el buen funcionamiento de esta
experiencia inédita para países en desarrollo.
No podemos desarrollar un análisis en
profundidad de las implicaciones teóricas
del fenómeno BRICS pero es posible esperar
que evolucione hasta generar un esquema
tipo “interdependencia compleja” en el plano
económico33 lo que facilitaría el funcionamiento
de otros esquemas de cooperación (como el de
los ya mencionados Grupo de Shangai o el de la
Unión Económica Euroasiática) lo cual a su vez
facilitaría la resolución pacífica de los diferendos
geopolíticos que aún subsisten entre algunos de sus
miembros y que hemos expuesto con anterioridad
dado que un planteamiento central de la teoría
33 Al respecto Cf. Padilla, Luis Alberto: Paz y Conflicto
en el Siglo XXI. Teoría de las Relaciones Interna-
cionales, IRIPAZ, 2009 pp. 137-143; Keohane, Rob-
ert:  Power and Governance in a Partially Globalized
World, London, Routledge, 2002 y Nye, Joseph &
Keohane, Robert: Poder e Interdependencia. La políti-
ca mundial en transición, Grupo Editor Latinoameri-
cano (GEL),Buenos Aires, 1988. Sólo para tener una
idea de los planteamientos teóricos de la interdepen-
dencia compleja podemos mencionar los siguientes:
a) la existencia de múltiples canales conectando las
sociedades consistentes en las relaciones interesta-
tales, transgubernamentales y transnacionales; b) la
agenda de las relaciones interestatales consiste en
múltiples problemas que no están ordenados en una
jerarquía clara y consistente lo cual determina, entre
otras cosas, que la seguridad militar no domina con-
sistentemente la agenda. Muchos problemas surgen
de lo que normalmente se considera política interior
y la distinción entre problemas internos y externos se
diluye; c) la fuerza militar no es utilizada por los gobi-
ernos, respecto de otros gobiernos dentro de la región
o respecto de los problemas, cuando prevalece la
interdependencia compleja. Puede, sin embargo, ser
importante en las relaciones de estos gobiernos con
otros externos a la región o respecto de otros prob-
lemas. Nye y Keohane argumentan también que el
uso de la fuerza militar ha declinado como una her-
ramienta política para incrementar otras formas de
interdependencia, lo que aumenta la probabilidad
de cooperación interestatal. Como ejemplo de interde-
pendencia compleja en funcionamiento se puede citar
el bloque de la Unión Europea, las relaciones entre
Canadá y Estados Unidos o las negociaciones comer-
ciales de Canadá con Australia que es el ejemplo que
Keohane y Nye citan en su libro.
Luis Alberto Padilla
de Keohane y de Nye es que la fuerza militar no
domina consistentemente la agenda y tampoco es
utilizada respecto de los países interdependientes
cuando dicha situación prevalece.
6. Conclusiones
En este trabajo hemos hecho un esfuerzo por
presentar de manera suscinta y abreviada algunas
de las ideas principales respecto a China que
John J. Mearsheimer presenta en su libro sobre
la tragedia de la política de las grandes potencias,
que para el distinguido académico norteamericano
sólo puede comprenderse desde el punto de vista
del realismo ofensivo, marco teórico en el cual se
apoya.
Ya por el simple hecho de hablar de “tragedia”
el título mismo de la obra alude a un destino
ineluctable, como ocurría en la literatura clásica de
la antigua Grecia y , en consecuencia, esto significa
que el realismo ofensivo, como toda buena teoría
científica, debe ser capaz de decirnos algo respecto
al porvenir, es decir, de predecir lo que va a ocurrir,
de plantear escenarios futuros.
La primera conclusión que deseamos presentar
entonces es que la capacidad predictiva de las
ciencias naturales no puede extrapolarse a las
ciencias sociales. Es cierto que el hecho que las
ciencias sociales se hayan aproximado a las ciencias
naturales a partir de los grandes descubrimientos
de la física cuántica (por ejemplo) y que ahora se
diga que el cambio paradigmático que esto supone
(la introducción de la indeterminación y el cálculo
probabilistíco en la física cuántica) aproxima a
estos dos grandes campos de conocimiento.
Sin embargo, en dicho razonamiento analógico
lo que estamos haciendo es comparar lo social
con la microfísica (porque el principio de
indeterminación de las partículas subatómicas que
formuló Heisenberg es ampliamente aceptado),
pero a la inversa (llevar los principios de las
ciencias exactas al mundo de lo social) no es
posible: simplemente el sistema sociopolítico –sea
nacional o internacional- no funciona así, es decir
103
predecir acontecimientos futuros en el campo de
las ciencias sociales es algo respecto a lo cual
–y esto es lo menos que puede decirse- continúa
existiendo un profundo y complejo debate.
En todo caso, este el punto de partida de
nuestras observaciones críticas al capítulo sobre
China de la obra del profesor de la Universidad de
Chicago: en ciencias sociales se pueden construir
escenarios conforme a la metodología propia de
las ciencias prospectivas, pero no se pueden hacer
predicciones del tipo de las que se hacen en la física
o en las ciencias naturales. El sistema social o el
sistema internacional no funcionan como funciona
el sistema solar ni como los sistemas naturales.
Las restantes conclusiones tienen que ver con
algo que el profesor Mearsheimer dice al final de
su libro y que deseamos citar textualmente:
“The picture I have painted of what is likely to
happen if China continues to rise is not a pretty
one. Indeed, it is downright depressing. I wish I
could tell a more hopeful story about the prospects
for peace in Asia. But the fact is that international
politics is a dangerous business, and no amount
of goodwill can ameliorate the intense security
competition that sets in when an aspiring hegemon
comes on the scene in either Europe or Asia.
And there is a good reason to think China will
eventually pursue regional hegemony. It is worth
noting, however, that although social science
theories are essential for helping us make sense of
the remarkably complicated world around us, they
are rather crude instruments. The ability of even
our best theories to explain the past and predict the
future is limited. This means every theory confronts
cases that contradict its main predictions. Given
the grim picture I paint, let us hope that if China
becomes especially powerful, the actual results of
that development will contradict my theory and
prove my predictions wrong”34.
A veces una intuición de largo alcance histórico
permite visualizar el futuro. Nicolás Spykman, el
34 Mearsheimer: Op.cit. pp.410-411
104 Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos
geopolítico holandés refugiado en Estados Unidos
que ya hemos mencionado predijo en 1943 (dos
años antes del fin de la guerra, es decir, cuando
Estados Unidos todavía combatía al Japón en
Asia siendo China todavía aliada de las potencias
occidentales) que el adversario de los Estados
Unidos en el largo plazo sería China, no el Japón.
Sin embargo, una cosa es tener una gran intuición
prospectiva y otra, muy distinta, hacer predicciones
en ciencias sociales. A lo más se pueden construir
escenarios basados en probabilidades. Creemos
haber presentado ejemplos basados en la teoría
contemporánea de las relaciones internacionales
(el realismo clásico de Kissinger, la geopolítica
de Lacoste, el constructivismo de Wendt, la
“culturología” del académico chino Xintian, la
interdependencia compleja de Keohane & Nye)
para refutar al profesor de Chicago, desarrollando
argumentos que –dada la escasa habilidad de las
mejores teorías para explicar el pasado y predecir
el futuro como él mismo admite -- contradicen
sus principales pronósticos, así como teorías que
demuestran que podría, razonablemente y por el
bien de la humanidad, estar equivocado.
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marzo 2005, GERI-UAM, Madrid.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
¡Que veinte años no son nada!
Reflexiones sobre
Dos Décadas de Paz en Guatemala
La noche que se firmó la paz en el Palacio
Nacional el 29 de diciembre de 1996, los que
participamos en el proceso pensábamos que se
abría un tiempo nuevo para Guatemala. Hubo
comentarios que comparaban la jornada con el
20 de octubre de 1944.
Ese optimismo, aparte de ser un sentimiento
tenía cierto basamento racional. El conjunto
de los Acuerdos de Paz eran, para esa época,
los más amplios y profundos que se hubieran
alcanzado para concluir una guerra interna en
la experiencia americana en la segunda mitad
del siglo XX.
Debe recordarse la premisa que guió
desde un principio el complicado decurso
de 6 años y medio de negociaciones entre
sucesivos gobiernos de Guatemala y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca
URNG, el que se buscaba no solo poner
fin al enfrentamiento armado interno, sino
también – y principalmente – consensar
un proceso de reformas de las estructuras
políticas, económicas y sociales que habían
* El autor es diplomático y académico. Participó en
la Asamblea de la Sociedad Civil, era Viceministro
de Relaciones Exteriores cuando se firmó la paz
y fue miembro de la Comisión Organizadora de
la Firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera y
posteriormente se desempeñó como Secretario de
la Paz de la Presidencia de la Republica así como
como Presidente de la Comisión de Acompañamiento
de los Acuerdos. Actualmente se desempeña como
embajador de Guatemala ante la OEA en Washington.
GABRIEL AGUILERA PERALTA*
sido la causa del conflicto. De allí la vastedad
de los numerosos acuerdos que se refirieron a
los derechos humanos, el reasentamiento de
las poblaciones desarraigadas por la guerra,
el establecimiento de una Comisión de la
Verdad, los derechos de los pueblos indígenas,
el fortalecimiento del poder civil y el papel
del ejército en una sociedad democrática, la
participación de la sociedad civil, reformas
socioeconómicas y situación agraria, reforma
constitucional y la reincorporación de la URNG
a la legalidad.
En su conjunto los 12 acuerdos eran un
blueprint de una sociedad diferente a la que
hasta entonces existía. Ahora bien, los acuerdos
enumeraban principios y en algunos casos
metas y estructuras de ejecución, tales como
porcentajes y comisiones paritarias, además
añadieron un cronograma de ejecución que fijaba
hasta el año 2000 para que los compromisos de
los acuerdos se cumplieran.
Los acuerdos se dividieron en dos
categorías: sustantivos, las reformas ya
mencionadas y operativas, los que tenían que
ver con el fin del enfrentamiento armado. En
otros procesos que han tenido lugar en otras
partes del mundo, todo el contenido ha sido de
tipo operativo.
La inclusión de los temas sustantivos en
la agenda de la negociación fue un punto
106
central e inicialmente muy contestatario. En
cuanto la negociación se hizo posible después
de la transición a la democracia, la postura
inicial del Estado era que habiéndose acabado
el autoritarismo e iniciándose un régimen de
democracia representativa, la insurrección
armada carecía de razón de ser y procedía
mediante las disposiciones operativas poner fin
al enfrentamiento armado y acordar condiciones
para el regreso a la vida civil de los guerrilleros.
Tal argumento no fue aceptado por la
URNG ni por los sectores de la sociedad civil
que se incorporaron a la gestión pro paz, con
el argumento de que las razones estructurales
que habían sido la causa del inicio de la guerra
persistían y que por ello, había que pactar
también su reforma.
Finalmente se aceptó el argumento y así
se desarrolló el proceso negociatorio que fue
especialmente prolongado, dado que se acordó
una agenda muy extensa, la cual constituía
una especie de atlas de toda la problemática
del país. El espíritu que animaba a una parte de
los negociadores era mesiánico, el pensamiento
que de todo el sufrimiento de la larga guerra
interna y las terribles violaciones a los derechos
humanos, había de surgir una Patria renacida -
una especie de Ave Fénix – un país liberado y
purgado de los demonios que lo habían acosado
durante las décadas de guerra e inclusive que se
iba a superar todo el pasado histórico cargado
de injusticias, exclusiones, segregación étnica y
violaciones a los derechos humanos.
La negociación de paz se desarrolló
realmente con tres actores, los sucesivos
gobiernos, la URNG y la sociedad civil, en
realidad una parte de ella, la más organizada
en la que predominaban los grupos indígenas,
sindicatos y organizaciones campesinas,
estudiantes, académicos e intelectuales así
como el sector de mujeres, en su mayoría con
una orientación de izquierda. La sociedad civil
participó en los diálogos que precedieron a la
negociación formal y cuando esta comenzó, se
Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala
agruparon en la Asamblea de la Sociedad Civil
que tuvo voz en la discusión de varios delos
acuerdos.
Y un cuarto actor, de muy alta incidencia,
fue la comunidad internacional representada por
los gobiernos del Grupo de Países Amigos, un
conjunto diverso de ONG de diversa naturaleza
e Iglesias de varios países y principalmente
Naciones Unidas por medio de los facilitadores
de las negociaciones, primero y después de
la famosa MINUGUA, misión que primero
supervisó el cumplimiento del Acuerdo sobre
Derechos Humanos, par posteriormente cubrir
todos los demás y finalmente se quedó en el
país para monitorear el cumplimiento de los
compromisos.
Como en toda negociación, los acuerdos no
cumplimentaron al 100% los planteamientos de
cada una de las partes, sino que representaron
una mezcla salomónica de ambos, pero en
general inclinándose hacia la demanda de las
grandes reformas estructurales.
Pero si bien era posible mediante un
esfuerzo de gran dimensión teórica imaginar
un país radicalmente reformado y plasmar ese
imaginario en un conjunto de proposiciones
de fuerza histórica, otra cosa es cambiar la
realidad de un Estado y una sociedad por medio
de documentos En algún momento la euforia
y el optimismo rebasaron la realidad. El plazo
de 4 años para reformar de tal forma al Estado
y la sociedad que la haría diferente era por
supuesto inviable. En el 2001 que se hizo un
balance, se concluyó en lo que se constituiría
en una frase muchas veces repetida: una
parte de los acuerdos se había cumplido, otra
parte estaba en proceso y un tercer segmento
estaba incumplido. Se acordó entonces otra
recalendarización al concluir la cual se repitió
la misma conclusión.
Actualmente, a los 20 años de la firma
de los Acuerdos ya no existe cronograma
ni verificaciones precisas de cumplimiento,
Gabriel Aguilera Peralta
pero un balance daría el mismo resultado:
compromisos cumplidos, en proceso y sin
cumplir.
El tiempo transcurrido hace pensar en un
principio de todo proceso de negociación:
mientras más tiempo transcurre desde que se
concluye un proceso de paz, más los contenidos
del mismo pierden su sentido fundante y se
convierten en parte de las agendas normales de
cualquier Estado, por lo que los acuerdos de paz
dejan de ser un proceso y se tornan un referente
histórico.
Sin embargo, se puede hacer un balance
desde las tres categorías de evaluación
mencionadas:
• Lo que se cumplió:
Desde luego lo central fue el fin de la
guerra interna que al momento de firmarse el
Acuerdo de Paz Firme y Duradera el 29 de
diciembre de1996, había durado 36 años si se
asume como su principio el alzamiento militar
del 13 de noviembre de 1960, siendo así el
conflicto armado interno de más larga duración
en el siglo XX en las Américas - después de
Colombia- y que provoco cerca de 200,000
muertes y el desplazamiento de un millón de
personas en su etapa más álgida.
Ese era el objetivo final de la negociación.
Después deben considerarse los acuerdos
operativos los cuales se cumplieron casi en
su totalidad. La fase de alto al fuego, dejación
de armas y desmovilización de los insurgentes
se logró sin problemas, igualmente se alcanzó
la desmovilización de la Policía Militar
Ambulante y de las agrupaciones de milicianos,
las Patrullas de Autodefensa Civil que llegaron
a contar con decenas de miles de integrantes.
El proceso no estuvo exento de conflictos. Los
Policías Militares se amotinaron antes de aceptar
la decisión y los ex integrantes de las Patrullas
constituyeron movimientos sociales de grandes
107
dimensiones para demandar indemnizaciones
y beneficios por sus servicios, llegando a crear
una crisis de seguridad.
También se obtuvo la reincorporación de
los integrantes de la URNG y a la vida civil sin
incidentes dignos de mención, lo que contrasta
con casos de desmovilizaciones en decursos de
paz en otros países.
Diferente lo acontecido con los acuerdos
sustantivos. La gran complejidad de los
mismos hizo necesario que se dedicara un
Acuerdo especial, llamado de Cronograma,
para ordenarlos, clasificarlos y calendarizarlos.
En ese documento se hizo evidente que el
cumplimiento dependía de diversos actores, una
buena parte gubernamentales tanto el ejecutivo
como el legislativo y el judicial y otros de
instancias creados ad hoc como diversas
comisiones paritarias con participación de
sociedad civil, comisiones técnicas y finalmente
de una reforma constitucional que requería una
consulta popular.
Como ente veedor del cumplimiento
se creó la Comisión de Acompañamiento
de los Acuerdos, integrada por las partes de
la negociación, con representaciones de la
sociedad civil y del ente de acompañamiento
internacional, Minugua. Esta esta misión, por
su parte desplegada en varias partes del país
monitoreaba el desarrollo del cumplimiento.
Por su parte el Organismo Ejecutivo conformó
la Secretaria de la Paz, entidad que debería
vigilar que el ejecutivo cumplimentara los
compromisos de la paz. Varias ONGs y actores
de la sociedad civil, por su parte, organizaron
programas de seguimiento a los Acuerdos.
Existen escépticos que tienden, a la
distancia, a restar importancia a los acuerdos
sustantivos, estimando que solo se cumplió
a cabalidad la parte operativa. Tal criterio es
errado, en realidad fue mucho lo que se cumplió
de la parte sustantiva y ello efectivamente
cambio al país.
108
En el campo de los Derechos Humanos,
aunque ya se había avanzado con la Constitución
de 1985, fue el Acuerdo Global sobre Derechos
Humanos el que concreto las obligaciones del
Estado en esa materia. Y si bien como se sabe
los DH son perfectibles y se siguen señalando
falencias, en los hechos los DH de primera
generación tienen vigencia en Guatemala. Solo
lo pueden cuestionar los que olvidan comparar
con la situación durante el tiempo de la guerra
y los gobiernos autoritarios.
Otro éxito fue el reasentamiento de las
poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento
armado. Se trataba de un problema de enormes
proporciones, que en su momento había llegado
a afectar a una séptima parte de la población
del país. El cumplimiento del Acuerdo fue
muy difícil, aparte del enorme número de
personas afectadas, era muy difícil resolver
el retorno a propiedades originales, muchas
aldeas habían arrasadas hasta los cimientos y
muchas propiedades rurales ocupadas por otro
sector de la población campesina. El decurso
fue completo y contencioso pero con el paso del
tiempo se fue resolviendo. Sin embargo, aun
20 años después se mantienen en negociación
varios casos, como el de los desplazados en
Chixoy.
Más complejo fue el cumplimiento
de los compromisos sobre resarcimiento. ¿
Como se puede resarcir la muerte cruel de
seres queridos? El Estado solo puede ofrecer
resarcimientos materiales que deben ajustarse a
lo que piden las Comunidades y las familias.
Se creó una Comisión de Resarcimiento pero
tras dos décadas su labor no ha concluido.
Presumiblemente tendrá que extenderse en
el tiempo
El tercer Acuerdo sustantivo fue el que creo
la Comisión de la Verdad, que asumió el largo
nombre de Comisión para el esclarecimiento
histórico de las violaciones a los Derechos
Humanos y los hechos de violencia que
han causado sufrimiento a la población
Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala
guatemalteca. Se suele argüir que la Comisión
no fue imparcial y que su informe tiene sesgo.
Pero más que sesgo los hechos implicaron
al Estado en el 93% de las violaciones a los
DH. El informe no indicó responsabilidades
individuales y argumentó que existió genocidio,
afirmación muy discutida porque se trata de una
figura jurídica muy específica, aunque en todo
caso los horribles hechos incorporados en el
informe configuran delitos de lesa humanidad.
Y aunque no se acusó en el informe a las
personas individuales responsables, el informe
significo una catarsis para un país sometido
a violaciones a los DH que en su tiempo
fueron las más graves y sostenidas en el
tiempo en América Latina. Como sucedió con
los informes elaborados en otros países que
salieron de dictaduras, el informe sirvió para
exorcizar los demonios del pasado. Allí está
consignado lo que sucedió, aunque han surgido
posteriormente interpretaciones que lo niegan.
Y debe tomarse en cuenta que en los años
subsiguientes el progresivo fortalecimiento
del régimen de DH y de la administración
de Justicia dio lugar a que efectivamente se
iniciaran procesos penales en contra de militares
responsables de algunas de las atrocidades
cometidas durante la guerra
Pero es probablemente el quinto Acuerdo,
sobre Identidad y Derechos de los Pueblos
Indígenas es el que más significado tenga de cara
a la historia de la Nación. Si bien ese Acuerdo
principalmente reconoce derechos culturales,
ya que la negociación no permitió extenderlo lo
suficiente a otras áreas, sus contenidos son un
avance extraordinario en relación a la situación
de la población indígena del país. La primera
puerta para demoler el Imaginario racista que
ha caracterizado a Guatemala fue el inicio
del proceso para que Guatemala suscribiera
el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y
Tribales iniciado en 1993, antes de la firma de
la paz. Y partiendo también del Acuerdo sobre
Identidad, especialmente de su definición de
Gabriel Aguilera Peralta
Guatemala como país multiétnico, pluricultural
y multilingüistico, se quebró para siempre
el Imaginario de sumisión, discriminación y
separación de la población maya y garífuna.
Ello no quiere decir que en la realidad social
todo haya cambiado, pero es el arranque de
un proceso que irá adquiriendo fuerza con el
tiempo. Para poner un símil histórico, entre
la abolición de las leyes de segregación racial
del estado de Alabama en Estados Unidos y la
llegada de Obama a la presidencia de Estados
Unidos pasaron más de 40 años.
El Acuerdo número 6 sobre aspectos
socioeconómicos y cuestión agraria, encerraba
un dilema. Su negociación fue muy compleja
porque era en ese documento que la URNG
y la sociedad civil que la apoyaba, buscaban
introducir varios de los cambios por los que
se había combatido y desde luego ello era
resistido por el establishment. En el corazón de
la discusión del acuerdo estaba el tema de la
pobreza y la propiedad de la tierra, dado que
durante la guerra buena parte de la población era
aún campesina y en este punto debe recordarse
la centralidad que tuvo la Reforma Agraria para
el gobierno de Arbenz y para las fuerzas que los
derrocaron. Además debe recordarse la fuerza
que ha tenido la oligarquía rural en la historia
de Guatemala.
En el resultado salomónico de la negociación
del punto se aceptaron un conjunto de cambios
que más bien son propios de la modernización
y del buen gobierno, lo que recuerda las
formulaciones de la social democracia, pero
que de haberse observado hubieran tenido un
resultado positivo.
Probablemente uno de los principales
logros de este Acuerdo fue el que dio
origen a los Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural, avanzando así hacia un modelo
ejemplar de descentralización del Estado y de
empoderamiento de los poderes locales.
El Acuerdo séptimo sobre el fortalecimiento
109
del poder civil y papel del ejército en una
sociedad democrática reviste una importancia
que no debe desestimarse. Contiene
especificaciones sobre reformas a la estructura
del Estado, al empoderamiento de la Sociedad
Civil y del papel de la mujer. Pero su eje central
tiene que ver con la desmilitarización del
Estado. Debe recordarse que durante el periodo
autoritario y de la guerra, el ejército, con el
respaldo del sector empresarial de esa época,
asumió prácticamente el control del Estado en
el marco de la Doctrina de Seguridad Nacional
que preconizaba entonces Estados Unidos. Para
explicarlo en esa época se utilizó el concepto de
Estado Militar, significando una situación en la
cual el Ejecito desbordaba su rol de defensa de
la nación y pasaba a ocupar todas les estructuras
del Estado. Y efectivamente aun durante la
transición a la democracia el Ejercito retuvo un
papel de poder tras el trono, inclusive durante
el primer gobierno de la era democrática. Sin
embargo y en forma paulatina ese poder fue
disminuyendo ante el fortalecimiento de los
gobiernos civiles, la presión internacional,
inclusive de Estados Unidos, la potencia que
anteriormente había impulsado la militarización
del Estado y la beligerancia de la sociedad civil.
En los años posteriores el Ejército fue
sucesivamente reducido y fue afectado por
escándalos de corrupción. A la vez asumió un
proceso de reconversión interna que le llevo
a revisar su doctrina y normativa y a abrir
espacios de interacción con la sociedad civil,
tales como el Centro ESTNA y la Comunidad
de la Defensa, a la vez que el natural proceso
de reemplazo del cuerpo de oficiales fue
pasando a retiro a los protagonistas de la guerra.
Actualmente el Ejército ya no tiene la incidencia
que antes tuvo sobre la conducción del Estado.
Un Acuerdo posterior, el noveno, establecía
los contenidos de una reforma constitucional
que debería de confirmar varios compromisos
especialmente en relación a los derechos de los
pueblo indígenas, la reforma el Estado inclusive
su régimen electoral y la función del ejército.
110
• Lo que no se cumplió:
Lo más notorio fue el fracaso de la
reforma constitucional. El contenido se refería
principalmente al Acuerdo sobre identidad
y Derechos de los Pueblos Indígenas, pero
también abarcaba reformas sobre el papel del
Ejército, el Organismo Judicial y el Legislativo.
Llevada a cabo la consulta popular el 16 de
mayo de 1999 con una participación escasa del
18.5 de los empadronados, el resultado fue que
el no que alcanzó un 77% en la capital y un 53%
en el interior del país. Se han señalado varias
razones para ese resultado, el hecho de que haya
transcurrido cerca de dos años y medio desde
la firma de la paz para el referendo, lo que no
permitió aprovechar el entusiasmo inicial por
la paz, el que los diputados hayan aprovechado
para incluir una serie de reformas en el paquete
que no tenían que ver con las estipulaciones
del Acuerdo y el que sectores que se oponían
al proceso de paz hayan montado una eficiente
campaña llamando al No.
Inicialmente se mencionó que
oportunamente se repetiría la consulta, pero en
los hechos ello resulto imposible, aunque se han
intentado nuevas reformas a la Constitución
ocasión en la cual se podrían incluir algunos
temas de la paz. Pero el resultado inmediato de la
consulta quiso ser interpretado como un rechazo
al proceso de paz, en verdad un peculiar decurso
para una negociación tan exitosa. Los que se
oponían a la Paz adversaban especialmente
los temas sustantivos. Fue una reacción de las
fuerzas conservadoras al mensaje reformista y
de cambio de los Acuerdos, especialmente en
cuanto a la cuestión indígena.
Por otra parte, al examinar los sucesivos
acuerdos de cronograma se evidencia que una
gran cantidad de compromisos específicos
no se llegaron a cumplir del todo, aunque se
iniciaron y realizaron parcialmente y otros no
se observaron en absoluto. Las dificultades
tuvieron que ver con la falta de financiamiento.
Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala
Uno de los compromisos centrales del Acuerdo
Socio Económico que era la reforma fiscal no se
logró ya que el intento fracasó por la oposición
de los sectores de poder, pero también se dieron
problemas de ineficiencia administrativa y una
rápida reanudación de las conflictividades
internas en todos los niveles. En tanto se
mantuvo la presencia de Minugua existió un
aliciente para el cumplimiento de compromisos,
pero cuando concluyó el mandato de esa Misión
fue languideciendo el impulso de la Paz.
El problema de fondo fue probablemente la
contradicción que se dio entre la visión bastante
social demócrata que impregnaba los Acuerdos
y la realidad mundial de la globalización neo
liberal. Los Acuerdos se firmaron el marco
de la plena vigencia del llamado Consenso
de Washington que contradecía varios de los
conceptos de los Acuerdos y que influyeron las
políticas económicas de varios de los gobiernos
posteriores a la firma de la Paz. Las reformas
socio económicas no llegaron así a solucionar
realmente el problema de la pobreza y de la
desigual distribución del ingreso.
Otros factores influyeron en que la magia
de la Paz se desvaneciera muy rápidamente de
la conciencia colectiva. La violencia criminal
con sus dos principales manifestaciones, el
crimen internacional organizado, especialmente
el narcopoder y sus derivaciones de trata de
personas, robo de automóviles y secuestros y
las pandillas juveniles o “maras” que afectan
directamente la vida cotidiana. Ellos fueron los
nuevos demonios que anularon la posibilidad
del a nueva vida en felicidad que se suponía
vendría al final de la guerra.
Pero igualmente afectó la capacidad del
Estado la persistente corrupción. Ya los Acuerdos
advertían sobre los llamados Cuerpos Ilegales y
Aparatos Clandestinos que habían infiltrado al
Estado. Se trataba de organismos clandestinos
de la época de la contrainsurgencia que al
advenir la paz atravesaron una metamorfosis y
Gabriel Aguilera Peralta
aprovechando su ubicación secreta dentro del
aparato del Estado, se convirtieron en redes
criminales principalmente para la corrupción.
Dado que todas las instituciones del Estado
estaban penetradas por esa red, le resultaba
imposible por sí mismo erradicarlas. Fue con
la llegada de una nueva misión internacional,
la CICIG, que paulatinamente se empezó
a desmontar esa red, hasta que se llegó a los
espectaculares hechos del 2015 y el 2016 en
que con una participación de la sociedad civil
que no tiene más precedentes que los de la
revolución de Octubre de 1944, se consolidó
un proceso que puede llevar al final de los
esos Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos.
Estos históricos logros ya no son parte de
la dinámica propia de los Acuerdos de Paz,
pero si se puede argüir que la predisposición
del Estado de Guatemala a ceder espacios de
soberanía a entes internacionales para que co-
111
administren la Justicia, tiene precedente en la
larga presencia de MINUGUA y a el hecho de
que el fin de la violencia y el terror desde el
Estado, empoderó a una nueva generación de la
sociedad civil que tomo masivamente las calles
en las históricas jornadas de 2015.
Es posible que a dos décadas de su firma
los Acuerdos de Paz empiecen a convertirse
en un referente histórico más que en un hecho
actual. Pero para mi generación que vivió la
experiencia de los gobiernos autoritarios, de la
guerra interna y de la violación a los derechos
humanos esos Acuerdos retienen su Aura.
La vida de Guatemala cambió para bien, nos
salimos de nuestra cruel historia, sin ellos los
acontecimientos vigorosos de fortalecimiento
de la democracia y la justicia que estamos
viviendo no hubieran sido posibles.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
Ensayo
¿Que es la Diplomacia Cultural?
1. Introducción.
Como gestor cultural, y como funcionario de
gobierno que trabajo en el Ministerio de Cultura
y Deportes, me interesa que se conozca el tema
de la Diplomacia Cultural, porque considero
que un conocimiento apropiado puede ayudar
a quienes trabajamos en consolidar los procesos
de desarrollo cultural que se están llevando a
cabo en Guatemala y en Centroamérica, entre
ellos la creación de políticas culturales en el
marco de las política exteriores de cada país,
o en el de la implementación de la Política
Cultural de Integración Centroamericana y de
la Carta Cultural Iberoamericana. En ese sentido
debemos reconocer el gran avance que se ha
tenido al crear plataformas administrativas y
jurídicas, que si bien todavía son insuficientes,
exceden con creces con lo que se contaba en
materia de cultura a fines del siglo pasado. Fue
a mediados del mismo cuando se iniciaron,
a nivel mundial importantes procesos para el
desarrollo cultural, entre ellos el nacimiento de
instituciones de cultura como la UNESCO y
con acciones de reivindicación de identidades
culturales, de derechos culturales y de
salvaguarda de patrimonios culturales, que se
materializaron en Tratados y Convenciones
sobre la materia. A nivel nacional uno de los
grandes logros fue la creación de dependencias
* Viceministro de Cultura, abogado especializado en
temas culturales, escritor.
MAX ARAUJO*
como el Instituto de Antropología e Historia
y la Dirección General de Bellas Artes, y
posteriormente del Ministerio de Cultura y
Deportes, así como de otras instituciones para la
cultura y su patrimonio. Es importante también
la emisión de una normativa jurídica que
tiene su fundamento en la Constitución actual
de la República, en la creación de Políticas
de Cultura que responden a nuestra realidad
multiétnica, multicultural y plurilingüe, y en
los instrumentos internacionales ratificados.
2. Antecedentes.
En los últimos años se vienen generando en
la región centroamericana y en Iberoamérica una
serie de procesos relacionados con la cultura y
su patrimonio ( su salvaguarda), así como con
los derechos culturales y la diversidad cultural,
entre ellos el de economía y cultura, que tiene
varios objetivos, como el de crear cuentas
satélites en los sistemas de cuentas nacionales,
para que se tenga datos confiables sobre el
aporte de la cultura al producto interno bruto
(PIB) de cada país, o sobre Cultura y Turismo,
o Cultura y Desarrollo, o sobre la creación de
sistemas de información cultural, entre otros.
Entre esos procesos se encuentran también
el de creación de una nueva Diplomacia
Cultural y el desarrollo de la Carta Cultural
Max Araujo
Iberomericana, que se aprobó en la XVI
Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado
que se llevó a cabo en Montevideo en el año
2006, que sin ser vinculante para los Estados
firmantes genera proyectos, programas y
acciones comunes para todos los países de la
región, entre ellos los encabezados con el prefijo
IBER (Iberorquestas, Ibercine, Iberbibliotecas
etc.). Esta Carta influyó posteriormente
para la creación, por medio de la CEEC/
SICA, de la Política Cultural de Integración
Centroamericana, aprobada en una reunión de
Presidentes del área que se llevó a cabo en San
Salvador el 16 de diciembre de 2011. Estos dos
instrumentos internacionales, se complementan
las Políticas Nacionales de Cultura, el Plan
Nacional de Desarrollo Cultural, los proyectos
y programas de las dependencias del Ministerio
de Cultura y Deportes y con Convenciones
emitidas por Organismos Internacionales, de
los que Guatemala es Estado-Parte, así como
con la normativa jurídica que se tiene.
3. ¿Qué es una Política Exterior Cultural?
En cuanto al tema de cómo debe entenderse
una política cultural exterior el doctor
Camilo Reyes Rodríguez, ex viceministro de
Relaciones Exteriores de Colombia, expresó en
la introducción del texto que contiene el informe
sobre diplomacia cultural para la región andina
que se produjo en un encuentro llevado a cabo
en Bogotá en el año 2007, lo siguiente:
“Los países de la Región Andina están
otorgando un papel fundamental en la
formulación e implementación de su política
exterior al fortalecimiento de sus relaciones
culturales y a la promoción de su cultura
nacional.”…. “Todos coincidimos en que al
hablar de cultura, nos referimos a lo que somos,
a lo más profundo de nuestras identidades, a
las huellas de nuestra memoria como sociedad.
O como diría acertadamente Carlos Fuentes, a
nuestros modos de ser y nuestras maneras de
soñar…….. Es por ello que la cultura es una de
113
las piezas centrales de la política exterior de
un país. En este sentido, debemos diseñar una
política cultural para la promoción de nuestros
países en el exterior, que se base en la riqueza
de nuestra diversidad cultural, que acoja
desde las manifestaciones más populares hasta
las más experimentales y contemporáneas…
Lo anterior, debe sumarse, a los esfuerzos que
hemos desplegado en diferentes instancias;
por ejemplo, en el marco de la Comunidad
Andina estamos comprometidos a trabajar en
torno a tres áreas, como son: el desarrollo de
las industrias culturales; la preservación y
protección del patrimonio cultural, material e
inmaterial, y el fortalecimiento y promoción de
la diversidad cultural. En el fortalecimiento y
promoción de la diversidad cultural nuestras
acciones se han dirigido a preservar la
identidad cultural andina, a trabajar por la
salvaguardia de nuestras distintas expresiones
culturales y artísticas, a promover el diálogo
intercultural como vía para profundizar
el entendimiento entre los pueblos andinos y
proteger las culturas indígenas” (1)
4. ¿Qué es una diplomacia cultural?
Según un informe elaborado por el
Observatorio Vasco de Cultura, (España) ”El
uso del término diplomacia cultural es
relativamente nuevo dentro de las relaciones
internacionales, si bien la estrategia cultural
ha formado siempre parte de la diplomacia
tradicional. La cultura se sitúa como una de las
principales tarjetas de presentación de muchos
países, en su esfuerzo para promocionar
una imagen característica que les ayude
a conseguir sus otros retos políticos o de
posicionamiento internacional. Pero más allá
de este aspecto, la diplomacia cultural juega
un rol de vital importancia en las actuales
relaciones internacionales. Los intercambios
culturales permiten conocer y cimentar
puntos en común y de acuerdo con otras
realidades. De ser considerada como una
parte soft de las relaciones internacionales,
114
la diplomacia cultural gana terreno para
situarse al mismo nivel que la diplomacia
tradicional” (2).
Este mismo informe explica que el
concepto de diplomacia cultural no es nuevo,
pues es tan antiguo como la propia diplomacia.
Todos los sistemas políticos han utilizado la
cultura y el arte para mostrarse al exterior,
e incluso en algún caso, para imponerse. Lo
que diferencia la diplomacia cultural de antes
y la actual es su objeto de trabajo ante
una realidad actual mucho más compleja. La
diplomacia cultural debe ocuparse de muchos
más asuntos y más variados. Por ejemplo
la diplomacia cultural puede encargarse de
parte de la promoción exterior de un país, o
bien puede utilizarse como parte de la política
de cooperación internacional. El antecedente
más claro para entender lo que hoy en día
es la diplomacia cultural lo encontramos en
el concepto de soft power de Joseph Nye, que
desarrolló en dos obras “ Bound to Lead: The
Changing Nature of American Power” (1990),
y en “Soft Power: The Means to Success in
World Politics” (2004). Nye definió el soft
power como la capacidad de un Estado de
conseguir sus objetivos no a través de amenazas
y recompensas económicas, sino a través de la
atracción y la persuasión hacia las políticas,
la cultura o los ideales del país. El autor
analiza los límites que la fuerza militar de
los Estados Unidos tiene en relación a sus
aliados o potencias menores y cómo el poder
blando puede ayudar a superar ciertas barreras.
Así pues, el soft power puede entenderse
también a través de la contraposición al
hard power, o sea la habilidad coercitiva que
utiliza la diplomacia tradicional. La diplomacia
cultural también debe entenderse como una
práctica muy vinculada a la diplomacia
pública. Tal y como la definió el autor
noruego Erik Rudeng, la diplomacia pública
es aquel conjunto de acciones mediante las
cuales los gobiernos se dirigen directamente
a la población de otro país. La diplomacia
tradicional, dice este noruego, puede ser
¿Que es la Diplomacia Cultural?
descrita como las relaciones que se establecen
entre instituciones al más alto nivel; en
cambio, la diplomacia pública se encarga de
cómo un país se comunica con la ciudadanía
de otros Estados. Es por ello que la diplomacia
pública basa su fuerza en la atracción. El
aumento del peso que la diplomacia pública
está experimentando sobre el conjunto de las
relaciones internacionales plantea un escenario
mundial diferente.
Por otra parte, la reflexión sobre la
diplomacia cultural no puede sustraerse de un
debate de fondo sobre el concepto de cultura.
En el siglo XXI la cultura ya no se entiende de
forma unívoca. El concepto actual de cultura
se basa en la complejidad y la pluralidad, en
el sentido que en las sociedades actuales no
hay una única forma de vivir y de entender el
hecho cultural.
Es por ello que hay que hacer referencia
a la expresiones culturales, a las identidades
múltiples, en definitiva a las culturas. Este
concepto mutante, diverso, complejo es con
el que debe trabajar hoy en día la diplomacia
cultural” (3). Así pues, la diplomacia cultural,
nos dice el Observatorio Vasco de la Cultura,
puede definirse “como el conjunto de
relaciones que sitúan los valores y los recursos
culturales como los elementos centrales para
difundir las expresiones culturales de una
sociedad o para levantar puentes de diálogo
entre personas y pueblos distintos”. (4).
5. Acerca de la importancia de la
Diplomacia Cultural.
El mismo texto citado del Observatorio
Vasco para la Cultura nos dice que en el contexto
internacional, debido a los cambios sucedidos
en la relación de fuerzas desde la Guerra Fría,
la diplomacia pública ha ido ganando terreno
y, a la par, lo ha hecho la diplomacia cultural.
Así, en muchos ámbitos se considera que la
diplomacia cultural es fundamental hoy en día.
Max Araujo
Si bien es cierto que por el hecho de existir
cualquier expresión cultural ya es importante,
también lo es que será más fuerte cuanto más
reconocimiento tenga por parte de otros. En
este contexto, la diplomacia cultural ayuda a
ubicar en el mundo, a hacer más presentes a
aquellas culturas de dimensión más pequeña.
Así, se perfilan dos grandes estrategias para
situarse culturalmente en el mundo: la clásica,
la que históricamente han adoptado los Estados
más grandes y con más recursos y la más
actual, basada en aprovechar la conectividad
internacional.
Tradicionalmente los Estados han invertido
muchos recursos en la promoción del hecho
cultural a través del despliegue de los institutos
de cultura de promoción exterior (el British
Council, los alianzas francesas, el Instituto
Cervantes…), dedicados principalmente al
estudio de los idiomas y a la difusión de las
distintas expresiones culturales. En todos los
casos la estrategia política ha consistido en el
despliegue de una red de grandes instituciones
sobre los distintos territorios en los que se ha
querido incidir.
En contraposición, la alternativa actual
para los territorios pequeños es aprovechar
los recursos existentes y, utilizando sus
organizaciones culturales como plataformas
de lanzamiento, situarse en el mundo. Se
trata de aprovechar acontecimientos con
reconocimiento internacional (un festival de
cine, un museo) para explicarse y proyectarse
hacia el exterior.
Con todo, los expertos señalan que
los beneficios del desarrollo de una buena
diplomacia cultural son múltiples y en
muchas direcciones. En primer lugar, hacia
el fortalecimiento de la cohesión interna —
ante más reconocimiento, mayores niveles
de respeto y estima por parte de sus gentes—.
En segundo lugar, el protagonismo que pueda
tomar la diplomacia cultural juega a favor del
fortalecimiento de la diversidad global, así
115
como la construcción y el mantenimiento de
opciones alternativas a los canales oficiales.
En síntesis, la diplomacia cultural se
está convirtiendo en una de las principales
herramientas a disposición de la diplomacia
pública para cambiar percepciones, romper
prejuicios y plantear visiones sobre lo propio
diferentes. (5)
6. La cultura: recurso estratégico de la
Política Internacional.
En el encuentro efectuado en Colombia
mencionado al principio de este trabajo, estuvo
presente el Dr. Edgar Montiel, un experto en el
tema de la Diplomacia Cultural, en ese entonces
Jefe de la División de Políticas Culturales y
Diálogo Intercultural de la UNESCO y quien
hasta hace poco fue el encargado de la Oficina
de UNESCO en Guatemala. Es por ello y
gracias a su experiencia y entusiasmo que
muchos guatemaltecos nos interesamos en el
tema. En esa ocasión el Dr. Montiel presentó
una ponencia que tituló “La cultura, recurso
estratégico de la política internacional,
introducción al concepto en donde sostiene que
cuando ocurrieron los lamentables sucesos del
11 de septiembre de 2001 (el atentado contra las
Torres Gemelas de Nueva York):
“…fue inesperado observar cómo los
interrogantes se dirigían hacia la cultura
para buscar allí -y no en la economía o la
política- las respuestas y las claves para
entender lo ocurrido. En efecto, en un
contexto de interculturalidad efervescente y de
magnificación del poder simbólico, la cultura
se ha vuelto una práctica social colectiva
cada vez más influyente en las relaciones
internacionales, incluida por primera vez en
las prioridades de la agenda internacional,
cuya adecuada “gestión” puede hacer
de ella un recurso estratégico para la
gobernanza, el desarrollo y la diplomacia
mundial……” (6) “La cultura, a pesar de la
116
visión convencional que quiere hacer de ella
una práctica libre de todo tipo de influencias,
nunca es neutra. Al contrario, es un elemento
estratégico de primer orden, quizá el más
influyente, por su versatilidad y plasticidad,
pues actúa en el campo discerniente de las
conciencias y las conductas. Buena razón para
revalorar la riqueza cultural de la región,
pues se trata de un acervo excepcional presto
para reforzar la presencia internacional de
América Latina. Estimulada por este fecundo
patrimonio, la creatividad de esta región
muestra su potencialidad en muy diversos
campos. Su aceptación internacional reside
en que es percibida como una sensibilidad
distinta en el escenario cultural mundial”. (7)
En consecuencia, puede decirse que el
modelo tradicional, que concebía las relaciones
internacionales como relaciones exclusivas
entre Estados (relaciones interestatales), ha
sido corregido y completado en las últimas
décadas pues junto a la elevada influencia de los
intercambios comerciales y de las corporaciones
internacionales en las relaciones entre Estados,
cada vez se incorporan a ella más entidades
no gubernamentales. Esta nueva forma de
gobernanza global es considerada como un
multilateralismo complejo (0’Brien, 2000) en
él que interactúan no solo dos o más Estados,
sino también otros componentes de la sociedad,
como son las ONG, universidades, entidades
regionales, las asociaciones representativas de
la sociedad civil como los grupos empresariales,
sindicatos, pueblos indígenas, asociaciones
profesionales, de migrantes, etc., quienes
influyen en las decisiones interestatales.
No sólo la manera como es enfocada la
actividad diplomática ha sido influida por la
participación de estos “nuevos” actores, sino
también por la intervención de instituciones
multilaterales como la ONU, OMS, UNESCO,
OIT etc., que se suman a los organismos ya
conocidos por su acción intergubernamental
como la OMC o el Banco Mundial. Los
organismos internacionales, además de trabajar
¿Que es la Diplomacia Cultural?
con los sectores oficiales de sus Estados
miembros se esfuerzan para interactuar mejor
con los representantes de la sociedad civil.(8)
Otro aspecto que se considera relevante
cuando hablamos de las relaciones
internacionales, es la creciente interdependencia
entre Estados (Nye y Keohane, 1977). La
gestión global de los recursos naturales,
el manejo planetario del agua, el oxígeno,
el clima, el combate a las redes mafiosas
internacionales y a la expansión de brotes de
violencia, invitan a un trabajo concertado,
complementario y coordinado entre todos los
Estados del planeta. Un clima de entendimiento,
de paz y desarrollo, ayuda a la búsqueda
de consensos y de cooperación, lo que a la
larga resulta beneficioso para todos. Una vía
privilegiada para este fin, es la participación en
los organismos internacionales, que permiten
a los estados adoptar acuerdos y normas que
no son el resultado de la imposición sino de
la negociación, el consenso o la aceptación
mayoritaria.
Una situación de desavenencia permanente
al interior de los Estados, o entre Estados,
favorece el incremento de la pobreza y la
presencia de grupos extremistas, repercutiendo
en la seguridad (colectiva) de muchas naciones,
sean grandes o pequeñas. En estos contextos
surge la cultura como un recurso para la
cohesión social, el diálogo entre los pueblos,
la paz social y el desarrollo compartido. La
cultura es un recurso versátil (9)
El Dr. Montiel sostiene que tradicionalmente
la política exterior ha estado inspirada en
una lógica sustentada principalmente en un
poder coactivo. Esta clase de poder suele
llamarse poder tangible, el cual, sin embargo
cuando habla de la cultura se trata de un
poder intangible. Este poder no está basado
en el interés económico o en la compra de
favores, como ocurre a menudo con el poder
económico. No se trata tampoco, como en el
caso del poder coercitivo, que se sustenta en
Max Araujo
el temor que se ejerce ante otros. Se trata de
un poder que basado en una pluralidad de vías
que tienen como eje la capacidad de persuadir,
la capacidad de atracción y convencimiento
de que los valores que dirigen un país o
una región (en primera línea los valores y
principios que conformen un modelo cultural
y un modelo social) son los más convenientes
para todos, al punto de aceptar la modificación
de una conducta determinada. Por lo general,
la capacidad de atracción, propia al poder
simbólico, conduce a menudo a la aceptación
de las posturas que intenta defender un país,
sin que sea necesario recurrir a prebendas o a
alguna forma de disuasión.
Hay una diversidad de elementos que ayudan
a configurar ese ‘modelo cultural’ que emana
de un país: el prestigio, una imagen positiva, su
capacidad de comunicar hacia afuera, su grado
de apertura al exterior, la ejemplaridad de sus
prácticas, ‘la atractividad’ de su cultura, de sus
bellas artes, de su patrimonio monumental,
la gracia de sus costumbres, la justicia de sus
ideas, pensamientos y religiones, la fuerza de
su capacidad innovadora en la educación y las
ciencias, la intensidad de su acción bilateral y
multilateral.
En suma, la movilización de estos recursos
intangibles se traduce en una capacidad de
influencia que cuenta cada vez más en la
escena internacional. Este poder versátil se
sustenta en tres clases de recursos intangibles:
la diversidad cultural de un país o de un bloque
de países, los valores o ideales políticos que
defienden (por ejemplo, los derechos humanos,
la paz o la democracia) y la justicia de sus
prácticas políticas y sociales. La llamada
‘diplomacia humanitaria’ o la ‘diplomacia
de solidaridad democrática’ fundamentan su
acción internacional con base en valores e
ideales éticos compartidos.
Un ejemplo, extraído de la Segunda
Guerra Mundial, ilustra los beneficios que
puede representar para un país su prestigio,
117
su autoridad cultural, incluso cuando su poder
duro se vea menoscabado. Una práctica usual
durante este conflicto era el bombardeo masivo
de las ciudades de los países en guerra. Londres
recibió centenas de bombas V2 y muchas
ciudades alemanas fueron reducidas a polvo
y cenizas. Hubo no obstante dos excepciones:
París y Roma. No fueron bombardeadas ni
al inicio de las hostilidades ni al final. La
explicación se puede encontrar en la señalada
admiración que ejercían estas ciudades en el
imaginario tanto alemán como de los aliados.
No fue la disuasión militar, ni el interés
económico lo que salvó a París y Roma, sino
su capacidad de atracción, sus valores y su
cultura, representadas por su arquitectura y sus
artes, percibidas por todos como joyas de la
humanidad que lo volvían intocable a ojos de
cualquier estratega razonable.
Un país puede tener una notoria
participación en la escena internacional gracias
al poder intangible que posee. Este es el caso
de Grecia. Un país limitado en territorio y en
recursos como la república helénica, tiene un
eco en el panorama europeo y mundial, en
buena parte, gracias al pasado histórico que
posee: cuna de las ciencias, del arte y de la
filosofía de Occidente.
Este pasado, asumido como suyo por el
resto de países europeos, ha hecho que este
país tenga un cúmulo de poder intangible
que ha traído también un incremento de su
poder tangible. Su rápida incorporación a la
Comunidad Europea lo muestra.
Si se profundiza en el potencial intangible
se puede advertir que este recurso fue muy
utilizado en la historia, en especial en la China
antigua, de cuya tradición estratégica forma
parte. Antes de Sun Tzu, hace casi tres mil años,
fue un Maestro, Confucio (Kung-Fu-Tse), quien
formuló clara y sencillamente el concepto:
“Quien pretenda someter a los hombres por la
fuerza de las armas no alcanzará la sumisión
de sus corazones; por esto, la violencia nunca
118
es suficiente para dominarlos. Quien conquiste
a los hombres por la virtud, consigue que todos
se sometan a él sin reservas y con el corazón
alegre”.(10)
7. El potencial Cultural de América
Latina.
Ahora que nuestra América ha surgido
al mundo con una identidad propia, resultado
de un intenso proceso intercultural donde
han convergido y se han fusionado naciones,
lenguas, religiones y saberes podríamos
preguntarnos ¿de cuánto poder intangible
dispone América Latina? Las manifestaciones
culturales que surgen de las fuentes americanas
tienen una buena acogida en el mundo. Por
referirse solo al ámbito literario, si escritores
conocidos en el mundo como Miguel Ángel
Asturias, Pablo Neruda, Gabriel García Márquez
y Octavio Paz no hubiesen construido su
imaginario con signos distintivos de la región,
Machu Picchu (Perú), Macondo (Colombia), o
la Piedra del Sol (México), tal vez no habrían
logrado esa fuerza expresiva reveladora
de mundos, que los hizo merecedores del
Premio Nobel. Somos un continente con un
imaginario pródigo, como sí viviéramos en una
edad literaria. Esa fuerza creadora se encuentra
recogida en las diferentes artes.
En la narrativa, los escritores han
contribuido a levantar un universo simbólico que
los distingue en el mundo. Semejante atracción
ejercen hoy la música, la pintura y las comidas
de América Latina .Conocidos compositores
e intérpretes como Chico Buarque, Silvio
Rodríguez, Agustín Lara, Carlos Gardel,
Carlos Santana, Violeta Parra, Astor Piazzolla,
Alberto Ginestera, Heitor Villa-Lobos, Leo
Brower, Daniel Baremboím, José Asunción
Flores, Martha Argerich, Raúl García Zárate,
Claudio Arrau, Vinicius de Moraes, Agustín
Barrios, Miguel Ángel Estrella, Cucho Valdés,
Chabuca Granda, traducen en géneros distintos
la riqueza melódica de los campos y las urbes
¿Que es la Diplomacia Cultural?
latinoamericanas, incluidas por supuesto las
del Caribe. Por suerte en la región no hacemos
separaciones tajantes entre música culta y
música popular. América Latina ha sabido
preservar un estilo melódico y una cultura del
cuerpo. Hoy el mundo baila al ritmo de la salsa
caribeña, del bolero mexicano, del son cubano,
de la cumbia colombiana, de la marinera
peruana, del tango argentino. Millones de
parejas aprenden en el mundo a bailar estos
ritmos. Son expresiones de la convivencia
latinoamericana, que generan buena imagen,
empleo y desarrollo económico.
No hay que olvidar la gastronomía, que
muestra las habilidades alquímicas de la
región, que va siendo más y más apreciada en
todas partes, pues se instalan y proliferan por el
mundo coloridos restaurantes que dan a conocer
el sabor latinoamericano en toda su diversidad,
satisfaciendo a los paladares más exigentes.
Un arte culinario que congrega a las cocinas
autóctonas y las cocinas criollas, surgidas de
esa prodigiosa confluencia con las tradiciones
ibéricas, árabes, africanas y orientales.
En el ámbito de la reflexión y de las ideas,
son numerosos los intelectuales e investigadores
de nuestros países que contribuyen con
sus estudios y sus publicaciones a los más
importantes debates en el mundo, participando
a la conformación de una nueva mentalidad
crítica y constructiva.
Baste recordar que en las últimas décadas
nuestra región produjo algunas grandes
corrientes de pensamiento como la filosofía
de la liberación, la teología de la liberación,
la pedagogía del oprimido, la sociología de la
pobreza, los estudios de cultura popular, la
economía informal, entre otros, sobre los que
se han producido centenares de libros y tesis
en diferentes partes del mundo.
Cabe mencionar los íconos del patrimonio
cultural tangible e intangible, desde los
ancestrales sitios arqueológicos, hasta los
Max Araujo
numerosos centros históricos de las ciudades
más importantes del continente, sin olvidar la
diversidad lingüística, que reúne idiomas de
origen americano, africano, europeo, asiático,
las leyendas y tradiciones orales, las hermosas
y útiles artesanías, sin olvidar los saberes
tradicionales y endógenos tan apreciados hoy
en día, en especial en el campo de la salud
tradicional.
Para Montiel América Latina es un
continente cultural, donde se han congregado
todas las eras imaginarias del mundo. El
desafío es cómo poner este excepcional
acervo cultural al servicio de las relaciones
internacionales, del diálogo entre las naciones
y del desarrollo compartido. Un patrimonio que
hace de América Latina una región que dispone
de grandes reservas de poder intangible. Es por
ello que Montiel señala que:
“La realización de una diplomacia
cultural requiere ciertas adaptaciones en el
nivel institucional. Como se trata de comunicar
al exterior una obra colectiva, como es la
cultura de una nación, esta diplomacia
tiene que ser altamente participativa, atenta
a las producciones artísticas, culturales,
intelectuales y científicas de la comunidad
nacional, y establecer una relación fluida
y democrática con los creadores, sea que
estos estén dentro o fuera del país. Saber
identificar el lado auténtico, innovador,
esmerado, novedoso de las creaciones y saber
presentarlas para hacerlas atractivas, tomando
en cuenta que la globalización ha generado
una sensibilidad ávida de novedades en todos
los ámbitos. Un servicio con un agregado
cultural o un consulado (que incluya funciones
de promoción cultural) resulta una estructura
limitada. Esta realidad invita a repensar a
fondo la modalidad cómo se podrían reorientar
estos servicios tanto en las Cancillerías como
en las embajadas…….¿Por qué no asociar a
los connacionales que se distinguen en estas
actividades en el país huésped a que actúen
como mediadores culturales? Este tipo de
119
nombramiento no otorga estatuto diplomático
alguno, como el caso del agregado cultural ad
honorem. Se considera mediador a una persona
con habilidades para transferir –hacer pasar-
un saber o una estética de su propia cultura a
otra distinta”(11).
8. Estrategias para el desarrollo de
una política exterior cultural o
diplomacia cultural.
Guatemala es un territorio de 108,889.00
kilómetros cuadrados, con un rico y variado
patrimonio cultural: material o tangible,
representado por bienes muebles e inmuebles de
las épocas prehispánica, colonial y republicana,
e inmaterial o intangible, representado por las
expresiones culturales, entre ellas las artísticas
y las tradicionales de cada región, de cada
comunidad, de cada etnia, de cada período de
nuestra historia y de cada uno de los cuatro
pueblos que forman el país: maya, garifuna,
xinca y ladino o mestizo. En la actualidad
se afirma que somos un país multicultural,
multilingüe y multiétnico, declaratoria que se
hace con base en la realidad social y por lo
establecido en los preceptos constitucionales,
otras normas jurídicas y acuerdos de paz. Estos
acuerdos pusieron fin a un conflicto armado de
treinta y seis años, y cuyo texto final se firmó
el 29 de diciembre de 1996. Somos un país
multicultural, por la cantidad de expresiones
culturales que se manifiestan o practican.
Multilingüe porque se hablan veinticinco
idiomas: 22 de origen maya, el garífuna, el
xinca y el español. Este último sigue siendo el
oficial y cumple una función de puente entre
hablantes de las otras comunidades lingüísticas,
aunque por la ley de oficialización de idiomas
se puede usar el idioma local en actividades
públicas, oficiales y de enseñanza. . Ya se
cuenta con políticas nacionales de cultura,
creadas en el año 2000, y actualizadas en el
2015, mediante procesos participativos entre
representantes de diversos sectores y de los
cuatro pueblos, en las que se reconoce la
120
trascendencia de nuestra diversidad cultural,
del patrimonio cultural y la necesidad de su
salvaguardia. Estas políticas también reconocen
de la importancia de las expresiones de todos
los tiempos de los pueblos indígenas y de su
contribución a la formación de la Guatemala
contemporánea. El desarrollo de estas políticas
ha generado un Plan Nacional de Desarrollo
Cultural a Largo Plazo.
En un trabajo para el Ministerio de
Relaciones Exteriores (Política Cultural en
el Marco de la Política Exterior, y su Plan
de Acción, 2012), el consultor cultural Julio
Solórzano Foppa sostiene que la estrategia
para la formulación de una política cultural
internacional de Guatemala debe partir de un
conocimiento de la riqueza cultural y su enorme
potencial tanto como instrumento de la política
exterior del país, como generador de riqueza
y empleo, como promotor de la imagen de
Guatemala y también para el enriquecimiento
de la propia cultura al ponerse en contacto con
otros países y otras culturas.
Solórzano Foppa afirma que la imagen
que se tiene en este momento de nuestro país
es negativa por los hechos de violencia, de
impunidad, exclusiones, racismos, por tener uno
de los índices mas bajos de desarrollo humano lo
cual se contrapone al hecho que también se nos
conozca por la belleza de nuestra geografía, por
nuestra biodiversidad, por productos agrícolas
y comerciales que exportamos, o por Tikal, por
la Antigua Guatemala, la cultura maya o por la
obra de nuestros grandes artistas.
Lamentablemente en la balanza de nuestra
imagen pesa mas lo negativo, lo que no significa
que no vengan un poco mas de un millón de
visitantes extranjeros al año. Si bien es cierto,
nos dice Solórzano, que Guatemala tiene ante
si enormes retos para resolver sus grandes
problemas, también es cierto que el país podría
hacer un mejor trabajo de promoción de sus
aspectos positivos como lo son su cultura y su
naturaleza.
¿Que es la Diplomacia Cultural?
Para Solórzano para promover la Cultura
de Guatemala se debe de definir primero que
es lo que se promueve y en esto el papel que
debe jugar el Ministerio de Cultura y Deportes
es fundamental a fin de determinar los aspectos
culturales que deben promoverse participando
en la creación de los instrumentos necesarios
para una diplomacia cultural de manera
conjunta con la cancillería.
Como ejemplo se propone el turismo
cultural como uno de los medios más eficaces
para promover el turismo, con beneficios no
solo a la industria turística, sino a los creadores
y a las comunidades culturales. El lema que
INGUAT ha acuñado “Guatemala, corazón del
Mundo Maya” es a juicio de Solorzano Foppa
un lema correcto, pero que – según Solórzano-
debe complementarse de tal manera que quede
clara la naturaleza del conjunto de expresiones
culturales de Guatemala que forman una unidad
en la diversidad.
Esto último tiene que ver con el hecho que
para Solórzano, si bien es correcto promover el
mundo maya prehispánico esto hay que hacerlo
sin detrimento de las expresiones culturales
y artísticas de las comunidades mayas de la
actualidad y teniendo cuidado también de no
subestimar otras expresiones culturales de gran
importancia como la garífuna, xinca, la colonial
o del siglo pasado y XIX o la gran variedad de
expresiones artísticas y culturales del resto del
país incluyendo expresiones contemporáneas
de gran importancia que también pueden atraer
turismo cultural como el festival de cine
ícaro, los festivales internacionales de poesía
o escultura, las exposiciones internacionales de
pintura que se presentan en el Museo de Arte
Moderno (“Arte en Mayo” o “Juannio”) así
como la Feria Internacional del Libro
En lo concerniente a la interrogante de
quien debe realizar la promoción cultural,
Solórzano sostiene que de todas las instancias
que pueden promover la cultura en Guatemala
Max Araujo
el Ministerio de Relaciones de Exteriores
junto con el Ministerio de Cultura y Deportes
al igual que el INGUAT y los operadores
turísticos los llamados a hacerlo, aunque no se
puede olvidar el importante papel que juegan
personalidades del mundo de la cultura, las
universidades, comunidades indígenas, grupos
artísticos, artistas individuales, etc. para todo
lo cual se deberían coordinar las instituciones
correspondientes a través de una instancia
especial para ese propósito.
También debemos preguntarnos a quien
se promueve nos dice Solórzano y aunque en
cada país ciertas circunstancias locales pueden
ser diferentes, se deberían identificar las
oportunidades que se presenten, quienes serán
los interlocutores directos e indirectos y los
instrumentos que deberán crearse en cada caso
concreto. El conocimiento de los convenios y
tratados firmados por Guatemala en los ámbitos
de cultura, ciencia, tecnología, educación y
comercio, son indispensables para el desarrollo
de una diplomacia cultural eficaz de manera
que para hacer de tales convenios instrumentos
particularmente útiles para la promoción de
la cultura de Guatemala relacionarlos con
proyectos específicos.
En los convenios firmados con la UNESCO,
con otras Organizaciones Internacionales,
con algunos países en particular, o sobre
temas específicos, se abordan de manera
precisa algunas áreas de promoción cultural,
intercambios artísticos de todo tipo, protección
del patrimonio material e inmaterial, protección
de los derechos de autor y la propiedad
intelectual, educación artística y formación,
etc. para lo cual será de gran utilidad una
recopilación y análisis sobre legislación cultural
internacional.
Por otra parte, hay que tener presente que
dentro de los promotores de cultura existen
relaciones que establecen otras instancias
públicas y privadas en el ámbito de la cultura y
la promoción cultural y que no necesariamente
121
tienen como interlocutores a gobiernos como
sucede con las relaciones que establecen
directamente universidades, centros de
educación artística, conservatorios o festivales
artísticos con sus pares en otros países y que lo
mismo sucede en el ámbito del turismo, en el
que la promoción cultural se da en los términos
de una industria turística global.
Otros ámbitos de relación o intercambio
cultural se dan en el entorno del comercio
internacional, donde, como hemos citado antes,
Guatemala tiene un déficit entre importaciones
y exportaciones de bienes culturales de
aproximadamente cuatro a uno. En estos
casos, los intercambios culturales, expresados
como intercambio de mercancías directa e
indirectamente relacionadas con la cultura,
están normados por acuerdos y tratados del
ámbito comercial, como los tratados de libre
comercio que Guatemala tiene firmados con
numerosos países. El mayor intercambio de
comercio internacional de productos culturales
se da en la música, el cine y el video, prensa
y literatura, artes graficas y visuales, equipo
electrónico de todo tipo, etc.
También existen relaciones internacionales
entre artistas, promotores, gestores y
empresarios culturales que se manejan de forma
independiente pero que muchas veces recurren
a las Embajadas o Consulados de Guatemala en
el mundo para solicitar información o resolver
problemas.
Algunas Representaciones Diplomáticas
en Guatemala tienen a su cargo institutos
o instancias de promoción de la cultura de
sus países y muchas veces esto deviene en
intercambios que resultan en posibilidades de
promoción del arte y la cultura guatemalteca en
esos países. Tal es el caso de los Institutos de
Cultura de España en la ciudad de Guatemala y
en la Antigua, la Alianza Francesa, el Instituto
Italiano de Cultura, el instituto Von Humboldt
de la embajada alemana, el Centro Cultural Luis
Cardoza y Aragón de la embajada de México, el
122
IGA de la embajada de los Estados Unidos, etc.
Otros países, aún sin tener institutos culturales
como los antes mencionados, promueven
activamente relaciones culturales bilaterales,
tal es el caso entre otras de las embajadas de
Noruega, Canadá, Japón, Taiwan y varios
países del área Centroamericana y del Caribe.
Se debe tomar en cuenta a los guatemaltecos
que viven en el extranjero y extranjeros
vinculados con Guatemala y que en algunos
casos, unos y otros son muy valiosos aliados
en la promoción de la cultura y la imagen
de Guatemala. Hay importantes artistas
guatemaltecos que viven en distintos países:
cineastas, pintores, escritores, músicos, etc.
Resultaría muy útil mantener algún tipo de
comunicación con ellos, conocer sus planes y
proyectos y encontrar formas de estimular los
que participen activamente en la promoción
de la Cultura de Guatemala. Edgar Montiel,
exrepresentante de UNESCO en Guatemala, ha
propuesto la figura de “intermediario cultural”
como una especie de agregado cultural
honorario. Se trataría de artistas o promotores
guatemaltecos o vinculados a Guatemala que
viven en el exterior que podrían recibir un
nombramiento honorario que no implica ningún
gasto, para promover la cultura guatemalteca.
En ciertas ciudades de los Estados Unidos las
comunidades de migrantes guatemaltecos y sus
organizaciones promueven, algunas veces con
mucha dificultad y escasos recursos, diversas
expresiones culturales de Guatemala. Esas
actividades deben apoyarse, no solo porque
promocionan al país sino porque en ellas se
apoyan los migrantes para fortalecer su propia
identidad y mantener viva la imagen de la patria
lejana
La diplomacia guatemalteca se enfrenta
cotidianamente con el hecho de que la historia
reciente ha sido la del conflicto armando y sus
secuelas, un país de enormes desigualdades
con gran desnutrición infantil y en los últimos
tiempos con un incremento de la violencia
criminal. Si bien estas son realidades, Solórzano
¿Que es la Diplomacia Cultural?
sostiene que “la cultura representa mucho de la
enorme calidad de Guatemala y su promoción
no tiene el propósito de tapar o negar los
problemas sino de crear un sentido de balance
y señalar que se cuenta con extraordinarios
recursos para salir adelante”.
Habría que considerar también la posibilidad
de crear un fondo privado con aportaciones de
individuos, empresas y fundaciones culturales,
con el que se podrían apoyar promociones
del arte y la cultura de Guatemala en el
extranjero, para facilitar los intercambios y la
participación en congresos y festivales, becar
artistas guatemaltecos en otros países, etc.
El personal de las embajadas y consulados
que representan a Guatemala en el extranjero
o en los organismos internacionales son,
de manera natural, la “línea del frente”
para la promoción del arte y la cultura. En
Guatemala, de acuerdo con las estructuras
actuales, el viceministerio que se ocupa de
los asuntos culturales en cancillería debería
mantener una coordinación estrecha con
quien se ocupa de los asuntos internacionales
en el Ministerio de Cultura y Deportes y
en el INGUAT para organizar de manera
conjunta la planeación anual de la promoción
cultural en el extranjero. Esta coordinación
es indispensable para sumar personal y
recursos y evitar duplicidades y proveer de
información e insumos al personal diplomático
en las embajadas de Guatemala. Como se
ha mencionado antes, a este núcleo deberán
sumarse otras instancias gubernamentales y
en casos específicos, coordinarse directamente
con todos los involucrados en las promociones
tanto en Guatemala como en el extranjero. Se
debería tener también la capacidad de contratar
personal especializado para los casos que así lo
requieran.
No sólo la promoción es importante en
materia cultural pues en muchos casos, el
intercambio es la mejor forma de promoción
ya que involucra interlocutores de otros países.
Max Araujo
De manera muy significativa los intercambios
resultan otorgando importante beneficios a
las comunidades artísticas y culturales dentro
de Guatemala. Son muy pocos los artistas
guatemaltecos que pueden viajar al extranjero
para promover su arte y entrar en contacto
con otras culturas. Los intercambios, si bien
no sustituyen el impacto que pueden generar
los artistas guatemaltecos en el extranjero, si
pueden ser una influencia muy positiva en su
formación y experiencias artísticas.
Estimular los intercambios es algo que puede
hacerse directamente con artistas o instituciones
en el extranjero o desde Guatemala mismo, con
las Embajadas y sus representaciones culturales
y con los mismos artistas guatemaltecos e
instituciones de educación artística interesados
en estos intercambios.
Las implicaciones organizativas locales
de los intercambios, como pueden ser la
recepción de artistas y organización de eventos,
la preparación de exposiciones y su exhibición
en Guatemala, etc. recaerán de manera natural
en el Ministerio de Cultura y en aquellos
directamente involucrados en cada caso. Pero
en un trabajo conjunto con el MRE y atreves de
las Embajadas y Consulados en el Exterior, se
podrá buscar que la noticia de esas presencias
extranjeras en Guatemala sea también una
oportunidad para promover en esos países la
Cultura y la Imagen de Guatemala.
Por último es importante tomar en cuenta
las becas, tanto aquellas apoyadas desde
Guatemala, como las provenientes de otros
países. Existen muchas oportunidades que no se
aprovechan por desconocimiento o incapacidad
de gestión.
9. La protección del patrimonio
cultural intangible y tangible.
Una de las tareas más importantes en
el ámbito de la diplomacia cultural, es la
protección en ámbitos internacionales del
123
patrimonio intangible y tangible del país.
Guatemala cuenta con una sólida legislación
cultural en lo que concierne a la protección
del patrimonio dentro del país y también es
signataria de numerosos acuerdos y convenios
internacionales en el mismo sentido.
La legislación internacional sobre
cultura y en particular sobre la protección
de bienes culturales es de gran utilidad para
cumplir con las funciones de protección. El
Ministerio de Cultura tiene a su cargo las
funciones de recuperación de bienes culturales
ilegalmente exportados, también para combatir
falsificaciones y en general para emprender las
acciones legales necesarias para la protección
del patrimonio cultural. Existen precedentes
en la historia reciente de Guatemala en los
que se ha accionado para la recuperación de
piezas valiosas del patrimonio cultural que se
exportadas ilegalmente. Hay que sistematizar
el conocimiento para ser más eficientes.
Por las razones expuestas y siendo
Guatemala un País privilegiado por la riqueza,
diversidad, abundancia y calidad de su cultura
consideramos que la acción cultural debería
colocarse en el centro de su diplomacia y
formular una política exterior cultural que
debería estar acompañada de la decisión
política no solo de colocarla en el centro de su
diplomacia, como ya se señaló, sino en el centro
del plan nacional de desarrollo. Esto implica
que en paralelo debería estarse trabajando en
el desarrollo de una política cultural nacional
que la incorpore de manera relevante como un
instrumento de desarrollo social y económico,
como un ámbito de concordia y reconciliación
así como un elemento fundamental de la
identidad de la nación.
Según el consultor Solórzano Foppa las
estructuras existentes en cancillería resultan
insuficientes para emprender las tareas
propuestas razón por la cual sugiere la creación
de una dirección general para ocuparse de la
diplomacia cultural en las que podrían quedar
124
ubicadas otras dependencias ministeriales
afines al tema de la cultura, como las de
derechos humanos, pueblos indígenas, medio
ambiente lo cual no supondría “…la creación
arbitraria de un nuevo espacio administrativo
sino de la creación de un instrumento que
pueda tener los mínimos recursos y personal
necesario para emprender la enorme tarea de
implementar una política cultural exterior” y lo
mismo debería hacer el Ministerio de Cultura,
dados los importantes vínculos culturales de
Guatemala con otros países, lo cual podría
sentar las bases para el establecimiento de un
gabinete de cultura al que podrían sumarse otros
ministerios y entidades como SEGEPLAN o el
INGUAT.
Para la implementación y coordinación
operativa se debería, Solorzano propone
el establecimiento una comisión
intergubernamental de implementación de
políticas culturales conjuntas integrada por
personal del Ministerio de Cultura, cancillería y
del INGUAT y también de una comisión mixta
que tendría a su cargo enriquecer, facilitar y dar
seguimiento a los programas que se establezcan
y se integraría con artistas, intelectuales y
representantes instituciones culturales y
educativas.
Otra propuesta de Solórzano es la creación
de una base de datos en cancillería para que
sirva de apoyo a la diplomacia cultural análogo
al Sistema de Información Cultural que está por
establecerse en el Ministerio de Cultura con
información sobre museos y colecciones de arte,
bibliotecas, librerías, galerías, organizaciones
culturales, productoras de cine y teatro,
mercados y museos de artesanías, gastronomía
guatemalteca, grupos artísticos en danza, teatro,
música, arte indígena, músicos, información
sobre eventos culturales, fiestas religiosas y
patronales, etc. que resulta demasiado extenso
para citarla aquí pero que se puede consultar en
el documento que se cita al final de este ensayo.
Otro aspecto importante es la capacitación
¿Que es la Diplomacia Cultural?
para promoción cultural del personal
diplomático existente y la formación de personal
especializado y a que en la capacitación del
personal se ponga especial atención a los
problemas de racismo, discriminación para
evitar que indígenas artistas guatemaltecos
que estando en el extranjero se han acercado a
representaciones diplomáticas y consulares de
Guatemala para hacer trámites o gestiones y no
han recibido la atención y trato respetuoso que
esperaban y que merecen. (11)
Conclusiones.
Las principales conclusiones en lo que
concierne a los objetivos que debe tener la
policía cultural exterior de Guatemala tienen
que ver con la necesidad de equilibrar la imagen
de Guatemala en el exterior, ya que tenemos
que aceptar que el peso de los acontecimientos
negativos, tales como la violencia, la pobreza,
el racismo, la exclusión, la desigualdad, el
crimen organizado, los desastres y bajos índices
de desarrollo humano, entre otros males, hasta
ahora han pesado negativamente en la imagen
que se tiene del país en el exterior.
Por consiguiente, en la política cultural
exterior se deberían visibilizar nuestros logros,
nuestra riqueza patrimonial cultural y natural,
nuestro capital humano, nuestros saberes,
nuestras empresas de distintos tipos, entre
otros aspectos positivos.
Esta promoción de imagen es de especial
importancia en la promoción y desarrollo
del turismo cultural, ya que siendo un país
rico en patrimonio cultural, material e
inmaterial, es fundamental la promoción de
la riqueza cultural que tenemos y generar
una infraestructura apropiada, con personal
debidamente capacitado. Se debe cuidar y
proteger con mayor eficacia nuestra herencia
prehispánica, colonial y republicana. Se
deben crear y mantener centros culturales y
promocionar de manera eficiente a nuestros
artistas, hacedores y portadores de expresiones
Max Araujo
culturales tradicionales y conocimientos
ancestrales. Lo anterior incluye a nuestros
sitios prehispánicos, coloniales e históricos,
que deben ser visitados de manera apropiada
y segura. El turismo cultural debe beneficiar al
mayor número posible de vecinos de los lugares
que se visitan, principalmente hacedores y
portadores de expresiones culturales, así como
a quienes presten servicios necesarios, entre
ellos los dados por comunidades aledañas.
También deben generarse procesos de
desarrollo interno. Estos procesos deben
beneficiar a un mayor número de la población
e incluyen cuestiones tales como que se
deben mejorar y crear escuelas de arte, con
calidad y pertinencia cultural, promover un
turismo sustentable, ecológico y comunitario
que beneficie a muchas personas y que se
debe promocionar y apoyar, debidamente a los
artistas, a las artesanos y a las fiestas locales.
Finalmente, pero no lo menos importante, se
deben promocionar campañas de identidad
y de orgullo local, regional y local a fin de
elevar la autoestima de las personas y de las
colectividades. Se deben organizar y apoyar
festivales y eventos artísticos de calidad en
diversos lugares del país, así como ferias y
eventos de artesanías, de gastronomía y de
productos locales.
La cultura le aporta un alto porcentaje
al PIB, pero debe beneficiar a más personas
y comunidades La cultura es un motor del
desarrollo, pero se debe reflejar en una mejor
calidad de vida de los habitantes del país,
principalmente de quienes tradicionalmente
han estado excluidos y marginados. El
desarrollo integral debe ser para todos y todas,
sin excepciones y exclusiones.
Los diplomáticos deberían utilizar
manuales de diplomacia cultural y de turismo,
hechos por expertos guatemaltecos, que traten
sobre nuestra realidad y nuestro rico y variado
patrimonio cultural y natural, por lo que
deberían conocer apropiadamente el mismo,
125
así como de sus procesos de desarrollo. Para
ello deben actualizarse constantemente a través
del Sistema de Información Cultural (SIC) que
mantiene el Ministerio de Cultura y Deportes.
En cuanto a los guatemaltecos que residen
en el exterior deberían ser considerados como
mediadores culturales, en lo individual o a
través de sus organizaciones, como casas de
cultura, cofradías, hermandades, asociaciones,
grupos artísticos. Por lo que debería dárseles
capacitación y mantener un contacto permanente
con ellos.
En lo relativo al sistema de información
cultural, este es el método más eficaz y
efectivo para conocer la riqueza cultural del
país en todos sus aspectos, por lo que se debe
actualizar constantemente y debe contener datos
conexos que son necesarios y fundamentales.
El Ministerio de Cultura mantiene y administra
este sistema, el que juntamente con la Cuenta
Satélite de Cultura son instrumentos necesarios
para demostrar la importancia que la cultura
tiene en el país y en el producto interno bruto
( PIB), lo que generará una mayor atención y
apoyo a nuestro patrimonio cultural y a sus
expresiones.
Finalmente, cuando se ratificaron las
convenciones relacionadas con la salvaguardia
de patrimonios culturales se adquirieron
compromisos internacionales que se deben
cumplir, lo mismo sucede con el pago de cuotas
por pertenencia a programas y a entidades
de cultura. Los pagos deben tomarse como
inversión por los beneficios que traen. Para el
efecto el Ministerio de Finanzas y el Congreso
de la República deben crear las partidas
específicas tanto en el Ministerio de Cultura
como de Relaciones Exteriores y dotarlas
del presupuesto apropiado. En la actualidad
Guatemala tiene atrasos en sus cuotas en
organismos como CERLALC y en programas
como IBERMEDIA.
Según los objetivos de la Carta Cultural
126 ¿Que es la Diplomacia Cultural?

Iberoamericana y de la Política Cultural

de Integración Centroamericana deben
establecerse programas para el desarrollo
de cada área de la cultura y cada uno de
ellos se mantendrá por los aportes de los
países miembros de la Secretaria General
Iberoamericana y de la CECC. Guatemala es
Estado Parte de estos organismos. Lo mismos
sucede con otros organismos internacionales y
con otros programas ya aprobados. La ventaja
de estos proyectos y programas regionales es
que promoverán el desarrollo en Guatemala en
sus respectivas competencias.
Es urgente que Guatemala desarrolle
su política cultural y esta debe articularse
apropiadamente con la política cultural exterior
tomando en cuenta todos los aspectos los
señalados en estas conclusiones.
Bibliografía:
• Informe del Encuentro Andino sobre
Diplomacia Cultural. Editado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores de
Colombia. Bogotá, Mayo 2008.
• Informe del Observatorio Vasco de la
Cultura. Documento tomado de Internet.
• Solorzano, Foppa. Julio. Informe de
Consultoría efectuado para el Ministerio de
Relaciones Exteriores para una Política de
Diplomacia Cultural. 2011. No publicado.
• Araujo, Max. Breviario de Legislación
Cultural. Segunda Edición 2009.
Asociación en Guatemala de Amigos de la
UNESCO

Citas

(1) Informe del Encuentro Andino sobre

Diplomacia Cultural
(2 3-4-4-5-6) Documento elaborado por
Observatorio Vasco de la Cultura
(7-8-9) Informe del Encuentro Andino sobre
Diplomacia Cultural
(10) Montiel, Edgar. Informe del Encuentro
Andino Sobre Diplomacia Cultural.
(11-) Solorzano, Foppa. Julio. Informe de
una Consultoría elaborada para el
Ministerio de Relaciones Exteriores en
2010 (Documento inédito)
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
El Nuevo
Paradigma de la Diplomacia
Dicho de la manera más sencilla, la
diplomacia que ejecutan las cancillerías
modernas es un sistema mediante el cual los
Estados se representan, informan y negocian,
bilateral o multilateralmente, en un habitat que
oscila entre la cooperación y el conflicto. Como
otros sistemas tradicionales, la diplomacia es
de evolución lenta y hasta podría decirse que
un “sano conservadurismo”, con base en
los tratados, ha sido parte importante de su
fuerza. Sin embargo, hoy se está imponiendo
una modernidad distinta en el vasto espacio
de las relaciones internacionales, por obra
de la globalización y para desconcierto de
las cancillerías refractarias a los cambios.
La acumulación de experiencias, fruto de
este cambio de época, está obligando a. los
responsables políticos y diplomáticos de
los países desarrollados a asumir nuevos
comportamientos, que lucen revolucionarios
para sus agentes tradicionalistas. Por esa vía,
está imponiendo un paradigma que debe ser
analizado, adaptado y asumido con urgencia por
los líderes políticos de los países en desarrollo.
No hacerlo puede tener –y está teniendo- costos
graves para los más remolones.
* Profesor universitario, escritor, y académico. Ha
sido diplomático y funcionario de Naciones Unidas,
actualmente es director del Programa de Relaciones
Internacionales de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile que publica la revista digital
“Realidad y Perspectivas”.
JOSÉ RODRÍGUEZ ELIZONDO*
• En el principio fue el derecho
Durante mucho tiempo, se estimó que la
diplomacia tenía como referente único el derecho
internacional. A este respecto, el legendario
diplomático austríaco Clemens von Metternich
solía hablar de “la santidad de los tratados”. En
paralelo, se asumía que los conflictos de poder
abiertos reconducían a la función primaria de
la defensa nacional. Maquiavelo, a sabiendas
de que no había juez internacional con imperio
para ejecutar sentencias, ya había enseñado a
los príncipes que el régimen de los ejércitos es
“la ciencia verdadera del gobernante”.
Esto generaba dos grandes percepciones
en las burocracias diplomáticas: una, que la
abogacía era un requisito sine qua non para el
oficio y la otra, que su estatus descansaba en la
homologación con los oficiales militares. Los
embajadores también eran agentes públicos
jerarquizados y disciplinados, al servicio
del país y por sobre los gobiernos de turno.
Además, gracias a la comprensión de las
grandes potencias imperiales, usaban uniformes
con espada, entorchados, condecoraciones y
bicornio. Paradójicamente, con ello rebajaban
su perfil diferencial: su calidad de especialistas
en la negociación política.
Lo anterior está en pretérito voluntarista,
porque se está convirtiendo en historia. Hoy,
128
tras un largo trayecto, el cordón umbilical
jurídico y la asimetría maquiaveliana subsisten,
pero ya no son lo que eran. El multilateralismo
de la Sociedad de las Naciones, el poder nuclear
con su “equilibrio del terror”, las sanciones
que puede aplicar la ONU a los Estados
(miembros o no) que amenacen o agredan, el
fin de la Guerra Fría, la crisis de las ideologías
cosmogónicas, la globalización con las nuevas
tecnologías del conocimiento y las redes
sociales, desconfiguraron instalaciones que
lucían como partes esenciales de la diplomacia
tradicional.
Ese proceso, tan visible como polémico,
está planteando un futuro dicotómico. Por una
parte hay quienes anuncian la desaparición de
esa diplomacia, entre otras razones, porque
la revolución tecnológica permite relaciones
directas entre los responsables de la política
exterior, las oficinas simplemente comerciales
resultan más rentables y la seguridad física en
las misiones conflictivas puede ser precaria.
Por cierto, la profecía de “el fin de las
embajadas” es una perspectiva negra, aunque
poco novedosa. Desde que se inventó el
teléfono los embajadores saben que son menos
imprescindibles que antes. 1
Por otra parte están quienes reconocen el
proceso como base de un nuevo paradigma,
que sacude las rémoras conservacionistas
de la diplomacia y la potencia en todos sus
alcances. Esto significa que la sumerge en la
globalización, le incorpora los instrumentos
de la revolución tecnológica, deja de soslayar
el rol de la fuerza y relativiza la importancia
estratégica del derecho. Este sigue siendo una
conquista cultural de la humanidad pero, por
ser “historia congelada” –según definición de
un filósofo del sector2- hoy se admite que no
1 V. sobre este tema artículo de Alex Olivier, The
Irrelevant Diplomat. Do We Need Embassies
Anymore?, Foreign Affairs, 14.3.2016.
2 C.J. Friedrich, La filosofía del derecho, Fondo de
Cultura Económica, México, 1964, pg. 331.
El Nuevo Paradigma de la Diplomacia
contiene soluciones nítidas para cada nuevo
conflicto.
LA ZONA GRIS
En vez del derecho, el nuevo paradigma de
la diplomacia tiene como soporte estratégico
una “zona gris”, configurada por lo que el
historiador militar británico Basil H. Liddell
Hart bautizara, en 1941, como “estrategia
de aproximación indirecta” y lo que el
contemporáneo politólogo de Harvard Joseph
S. Nye denomina “poder suave”.
Esa zona refleja una ecuación entre
el poder que emana de la letalidad de las
armas y el que se proyecta desde el prestigio
de las naciones. Como tal, es producto del
crecimiento exponencial de actores marginales
a las cancillerías y del temor al potencial
apocalíptico del arma nuclear. “Al llevar la
destructividad al extremo del suicidio, el poder
atómico está estimulando y acelerando la vuelta
a los métodos indirectos, que son la esencia de
la estrategia”, escribió Liddell Hart… Y de la
diplomacia, cabría complementar. 3
Una de las consecuencias importantes de
lo señalado es que permite interpretar con más
rigor y, a la vez, con más flexibilidad, el viejo
aforismo del pacta sunt servanda. En efecto,
hoy vuelve a entenderse que significa lo que
siempre significó: “los tratados deben ser
respetados”. Lo cual implica que pueden ser
modificados de común acuerdo entre las partes
que los firmaron, según sus intereses nacionales
y de acuerdo a ese otro aforismo según el cual
“las cosas en derecho se deshacen como se
hacen”.
Esto es muy distinto al sobresignificado de
intangibilidad que siguen fraseando los abogados
de la vieja diplomacia. Ese que equivale a un
3 V. Estrategia: La aproximación indirecta, editado
por la Secretaría General Técnica del Ministerio de
Defensa de España, Madrid, 1989, pg. 19.
José Rodríguez Elizondo
tabú o a una señalización disuasiva: “zona de
tratados, prohibido negociar”.
¿CARRERA, PROFESIÓN O VOCACIÓN?
Debemos asumir que el nuevo paradigma
ya se ha instalado en las grandes potencias y en
las que han sabido actualizarse. Sintéticamente,
se le percibe como la plataforma de una
diplomacia proactiva y proteica, con sistemas
de trabajo conjunto con las instituciones de
la defensa, una relación enriquecida con los
múltiples actores civiles de la política exterior
y una dotación de agentes vocacionados y
formados en la multidisciplinariedad.
En este nuevo contexto, los diplomáticos ya
no se proyectan como simples funcionarios “de
carrera”, sino como un “cuerpo permanente de
negociadores profesionales”4. Agentes al tanto
de que no hay soluciones simples o codificadas
para los problemas complejos y conscientes
de que los abogados orgánicos son técnicos de
apoyo y no agentes conductores de la política
exterior.
En su progresión profesional, esto los obliga
a transitar desde la simplicidad de los silogismos
jurídicos a la complejidad de las negociaciones,
asumiendo una habilidad que antes sólo se exigía
a los estadistas: la capacidad de diagnosticar.
Esto es, la capacidad para definir la correlación
de intereses y de fuerzas en juego, con base
en un complex de imaginación prospectiva,
creatividad, información política, conocimiento
de la historia (propia y de “el otro”), flexibilidad
inteligente, interdisciplinariedad académica
y… coraje para comunicar sus conclusiones a
las instancias superiores.
Por lo señalado, los reclutadores modernos
hoy se orientan hacia los profesionales “afines”
de talante versátil, capaces de sintetizar las
destrezas de muchos expertos. Entre ellos,
4 Harold Nicolson, La diplomacia, Fondo de Cultura
Económica, México, 2010, pg. 182.
129
juristas (que no es lo mismo que abogados),
politólogos, estrategos, geopolíticos,
economistas, historiadores, comunicadores,
gestores culturales y promotores de exportación.
Mediante esa canasta de habilidades tratan
de asegurarse una capacidad de investigación
multidisciplinaria, pues saben que los temas
políticos que se negocian tienen historias
complicadas y pueden estirarse hasta el
larguísimo plazo.
En la cátedra ilustro esta evolución mediante
la dinámica de “las tres D”. Esto significa
que los Estados modernos hoy comienzan
defendiendo sus objetivos mediante alegatos de
Derecho; si no hay consenso con la contraparte
–que es lo usual-, pasan a la negociación
en el marco de la Diplomacia y, en caso de
diferencias irreductibles, pueden acudir a la
clásica disuasión de la Defensa. Otra alternativa
es la sumisión a la Corte Internacional de
Justicia (CIJ), que debiera ser voluntaria, según
la historia y estatuto de esa Corte. Pero aquí se
plantea el grueso problema del Pacto de Bogotá
con su compromiso de considerarla obligatoria,
que merecería un análisis especial.
Lo importante, en todo caso, es que en la
dinámica de los conflictos internacionales, la
norma jurídica es un referente necesario, pero
no un condicionante sine qua non.
Citas escogidas
El largo proceso hacia el nuevo paradigma
estuvo pavimentado por tesis y opiniones de
autoridades destacadas. Para efectos didácticos,
es bueno consignar algunas de las más
representativas.
Maquiavelo, en El Príncipe, quitó piso a
los letrados partidarios de la inactividad o de
la reactividad: “los peligros deben conjurarse
antes de que aumenten (pues) las guerras
no se evitan aplazándolas”. Su diplomacia
descansaba en la iniciativa política musculada.
130
El cardenal Richelieu, en su Testamento
Político, dijo casi lo mismo, pero de manera
irónica: “En cuestiones de Estado, el que tiene
el poder a menudo tiene el derecho y el que es
débil difícilmente puede no estar en el error”.
En tiempos de Luis XIV, el hoy clásico
Francois de Calliéres (1645-1717) advirtió
que los malos consejeros eran hechura del
ethos juridico del personal: “la formación de
un abogado inculca hábitos y disposiciones
intelectuales que no son favorables en la
práctica de la diplomacia”. Añadió que
ésta “es una profesión que merece la misma
preparación y atención que los hombres dan a
otras profesiones conocidas”.5
En el siglo XX, tras la primera guerra
mundial, el embajador, académico y jurista
francés Jules Cambon (1845-1935) puso en
guardia contra “la ilusión de creer que no existen
más derechos para las naciones que aquellos
que los tratados les confieren”. Lo explicó
didácticamente en un libro de 1926, diciendo
que “toda acción diplomática acaba en una
negociación” y que “el carácter diplomático”
difiere del jurídico, pues “la aplicación de las
leyes y su interpretación llevan consigo en
teoría un cierto rigor, que se acomoda mal con
el empirismo de la política”.6
En sus memorias y muy en su estilo, el ex
Presidente de Francia, Francois Mitterrand,
sintetizó el tema en una sola frase: “No se puede
modificar, mediante la magia de una fórmula
jurídica, la realidad de las naciones”.7
Tras la segunda guerra mundial y en plena
guerra fría, la misma señal vino desde los
Estados Unidos. Averell Harriman, embajador
5 Francois de Calliéres, On the manner of negociating with
princes, University of Notre Dame Press, 1963, pg. 55.
6 Jules Cambon, Le diplomate, Editorial Hachette,
París, 1926. Se ha tenido a la vista la versión de
Ediciones españolas Hachette, Madrid 1928, pgs.
23-25.
7 Francois Mitterrand, Memorias interrumpidas, Editorial
Andrés Bello, Santiago, 1996, pgs. 153-154
El Nuevo Paradigma de la Diplomacia
norteamericano ante La Unión Soviética, lo
reconoció en estilo inverso al sostener que “la
manera más segura de no llegar a un acuerdo
es enviar arriba y abajo legalistas notas
esmeradamente redactadas”.8
Después del desplome soviético, Henry
Kissinger cuenta que los cambios que impulsó
como Secretario de Estado chocaban con
“las tradiciones legalistas” del establishment
norteamericano.9
Con todo, el animal burocrático-jurídico
ha sido duro de matar. Barak Obama lo
reconoció al escribir que la mayoría de quienes
trabajan en Washington “han sido formados
como abogados o como operadores políticos,
profesiones ambas que tienden a poner el
énfasis en ganar las discusiones más que en
solucionar los problemas”.10
Y dejo para el final una cita del embajador
peruano Juan Miguel Bákula, que sólo
sorprenderá a quienes no conocen su obra. Es
que, como estratego de su equipo en la demanda
contra Chile, impuso la tesis de que el conflicto
era “estrictamente jurídico”... y así terminó
asumiéndolo nuestro gobierno. Pero, en cuanto
historiador y pensador de la diplomacia, Bákula
sostenía que judicializar era una mala manera
de enfrentar los conflictos: “El tratamiento de
las cuestiones de límites, enfocado como una
confrontación litigiosa, casi siempre de títulos y
bajo el privilegio de estrictos dogmas jurídicos
–con frecuencia de elaboración doméstica-
ha sido la vía más segura para desembocar
en un conflicto interminable”.11 Este párrafo
fue premonitorio. Catorce años después de
publicado y apenas producido el fallo de la CIJ
8 Averell Harriman, América y Rusia en un mundo que
cambia, Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1973, pg. 239.
9 Henry Kissinger, La Diplomacia. Fondo de Cultura
Económica, México, 1995, pg.735.
10 Barack Obama, La audacia de la esperanza, Ediciones
Península, Barcelona, 2007, pgs. 52-53.
11 V. Perú entre la realidad y la utopía. 180 años de
política exterior, Fondo de Cultura Económica del
Perú, 2000, t. II, pg. 1157.
José Rodríguez Elizondo
en el caso Chile-Perú, surgió la controversia
entre los mismos Estados por las 3,7 hectáreas
del llamado “triángulo terrestre”.
Academia y Realidad
Por lo señalado, para imponer en nuestros
países latinoamericanos el nuevo paradigma
diplomático, habrá que vencer y convencer a
los abogados con rol permanente o eventual en
la política exterior.
Es importante, pues no solo dictaminan
en derecho, para apoyo de los diplomáticos. A
menudo suelen definir el fondo y la forma de
las reacciones de los gobiernos, supeditando
el rol de la diplomacia. Adiestrados para ganar
pleitos con mentalidad jurídica privatista,
dificultan o bloquean el paso a la negociación
y, por añadidura, dejan sin rol a la disuasión
defensiva.
No será una docencia fácil, dado que en
muchos de ellos el profesionalismo se agota en
la invocación a la intangibilidad de los tratados.
Con ese talante, miden el éxito según la ganancia
o pérdida de un pleito específico y no según si
se pudo o no defender la soberanía nacional, sin
quiebre de la paz y la seguridad internacionales.
Es decir, ignoran que hay ganancias preñadas de
pérdidas, como lo enseña, en el ámbito militar,
la moraleja de la victoria pírrica.
Es que esa formación privatista induce un
desencuentro incluso con la realidad jurídica
contemporánea. En efecto, para esos abogados
la equidad y la creatividad que el derecho
131
internacional reconoce –o exige- a los jueces
de los tribunales internacionales es un dilema
entre la aplicación o no del “estricto derecho”.
Les cuesta mucho captar que el derecho
internacional, por carecer de imperio –poder
propio de coerción-, abre espacios mayores a
las soluciones no codificadas, sin que eso las
convierta en no jurídicas.
Dicho fenómeno se traduce en un diálogo
infructuoso entre los abogados funcionarios
y los profesionales y analistas -abogados o
no- que valoran la multidisciplinariedad, por
entender que la complejidad es parte de los
conflictos entre Estados. Los primeros creen
que toda argumentación no jurídica predispone
negativamente a los jueces eventuales (siempre
piensan en la CIJ). Los segundos responden que
los jueces también leen los diarios.
Por eso, nunca olvidaré el día en que
sostuve el siguiente diálogo electrónico con el
profesor argentino Juan Antonio Travieso, uno
de los más eminentes profesores de derecho
internacional de nuestra región:
- JAT. Es necesario que el profesor luche
contra la complejidad y que haga de los
razonamientos simples un ida y vuelta con
los lectores.
- JRE. Para mí hay que abrazarse con
la complejidad para conseguir esos
razonamientos simples.
- ¡Ché, qué razón que tenés!.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
Mariano Montealegre Bustamante:
El Pionero Guatemalteco
de la Diplomacia Costarricense
I.- PRIMEROS AÑOS DE
DON MARIANO Y SU LLEGADA
A COSTA RICA.
Don Mariano Montealegre Bustamante, el
primer diplomático de la historia costarricense,
nació en la ciudad de Nueva Guatemala de la
Asunción el 1° de agosto de 1783. Fue hijo
extramatrimonial de don Mariano Ignacio de
Montealegre y Josefa Bustamante 1.
Según lo que consta en algunos documentos,
don Mariano Ignacio de Montealegre era
granadino, pero no se ha logrado determinar
con certeza si su ciudad natal era la Granada
española o la Granada nicaragüense. En Nueva
Guatemala, que estaba apenas en construcción,
tuvo dos hijos extramatrimoniales, uno con
Isidora Rueda y otro con Josefa Bustamante,
ambas guatemaltecas. El mayor, Juan
Montealegre Rueda, que casó en Guatemala
con doña Ángela Pleites, fue el tronco de la
familia Montealegre guatemalteca, y el menor,
1 CASTRO Y TOSI, Norberto, Armorial General de
Costa Rica, expediente Montealegre. Manuscrito
inédito en el archivo de la Academia Costarricense
de Ciencias Genealógicas; GRUB, Udo, Diccionario
Cronológico y Genealógico del Poder Ejecutivo de
Costa Rica, manuscrito inédito, 1994, p. 33.
* Licenciado en Derecho y doctor en Educación;
catedrático de la Universidad de Costa Rica.
JORGE FRANCISCO SÁENZ CARBONELL*
Mariano, de los Montealegre de Costa Rica 2.
Cabe decir que de Josefa Bustamante, la madre
del segundo vástago, no se sabe prácticamente
nada. A lo que parece, vivió siempre en
Guatemala, donde murió el 25 de setiembre de
1835.
Tiempo después de sus aventuras galantes
en Guatemala, don Mariano Ignacio de
Montealegre se estableció en Nicaragua, donde
desempeñó elevadas funciones en la Factoría de
Tabacos de León, ciudad donde fijó su residencia
definitiva, y en la cual falleció a fines de 1801
o principios de 1802. En Nicaragua contrajo
matrimonio con doña Manuela Casimira
Romero y Sáenz, costarricense, con quien tuvo
varias hijas y dos varones, uno de los cuales,
don Mariano Montealegre y Romero, fue el
2 CASTRO Y TOSI, op. cit. Sobre la familia Montealegre,
V. también GONZÁLEZ VÍQUEZ, Cleto, “Fundadores
de familias costarricenses”, en Revista de los Archivos
Nacionales, San José, marzo y abril de 1937, números
5 y 6, pp. 313-315; MELÉNDEZ OBANDO, Mauricio,
Los Montealegre de Nicaragua y Costa Rica, en
http://wvw.nacion.com/ln_ee/ESPECIALES/raices/
raices13.html ; RIVERA MONTEALEGRE, Flavio,
Genealogía de la familia Montealegre, San Bernardino
(California), Trafford Publishing, 1ª. ed., 2011. La obra
de SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, La dinastía
del café: ascenso y caída de los Montealegre. Libro I.
El rey del café, Santo Domigo de Heredia, Ediciones
Chico, 1ª. ed., 2005, es una crónica novelada sobre la
vida de don Mariano Montealegre Bustamante.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
tronco de los Montealegre nicaragüenses y tuvo
una destacada actuación en la diplomacia y la
política de su país 3.
En la ciudad de Guatemala, más
quisquillosa en materia de legitimidades y más
cuidadosa de las apariencias que las capitales de
provincia, la filiación extramatrimonial de don
Mariano Montealegre Bustamante pudo haber
limitado considerablemente sus posibilidades
de ascenso social. Quizá por ello don Mariano
Ignacio lo llamó a su lado poco antes de su
muerte, o él mismo decidió buscar fortuna en la
provincia donde residía su progenitor. Lo cierto
es que empezó su fecunda carrera pública en la
Factoría de Tabacos de León el 1° de abril de
1802 4.
Es interesante destacar que don Mariano
empezó a prestar servicios en la Factoría leonesa
como ameritado o meritorio 5, es decir, como
un empleado que laboraba sin remuneración
a la espera de ser considerado para llenar una
vacante. En tales circunstancias, es de suponer
que encontraba el sustento en otra parte, quizá
en casa de algún amigo de su difunto padre.
Hasta puede ser que viviese con la familia
legítima de don Mariano Ignacio, lo cual no era
demasiado inusual en aquellos tiempos.
El primer empleo remunerado del joven
Montealegre Bustamante fue el de oficial
escribiente de la Factoría de Tabacos de San
Salvador, que empezó a desempeñar el 15 de
diciembre de 1804. Muy satisfactorio debió ser
su trabajo, puesto que en 1809 se le nombró
contador interventor de la Factoría de Tabacos
de Costa Rica, ubicada en la población de San
José 6.
3 V. Sobre don Mariano Montealegre y Romero y su
descendencia, V. RIVERA MONTEALEGRE, 2011,
pp. 102 y ss.
4 MELÉNDEZ, Carlos, Dr. José María Montealegre,
San José, Academia de Geografía e Historia de Costa
Rica, 1ª. ed., 1968, p. 14.
5 Ibid., p. 15.
6 Ibid.
133
Durante sus primeros años en Costa
Rica, el joven guatemalteco se relacionó
sentimentalmente con una viuda llamada doña
Petronila del Castillo, hermana del presbítero
don Florencio del Castillo, quien representó
a Costa Rica en las Cortes de Cádiz e incluso
llegó a presidirlas. De esta relación nacieron
dos hijas 7:
1) Magdalena, nació alrededor de 1811 y
murió en San José, Costa Rica, en 1875. Casó en
primeras nupcias con Jacques (Santiago) Millet
Saint-Jean, francés, originario de Burdeos, y en
segundas con don Gregorio Escalante y Nava,
costarricense. Con descendencia del primer
matrimonio.
2) Antonia Rita de Jesús, nació en San
José, Costa Rica, en 1813, y murió allí en
1866. Casó con Léonce (Leoncio) de Vars du
Martray, francés, originario de Angulema. Con
descendencia.
II. EL FACTOR DE TABACOS
El 29 de julio de 1813, don Mariano
Montealegre Bustamante fue nombrado como
factor interino de la Factoría de Tabacos de
Costa Rica 8. En eso momentos, la actividad
tabacalera era la columna vertebral de la
economía costarricense, y eso lo convirtió en
uno de los personajes más importantes de la
provincia.
En el desempeño de cargos públicos, don
Mariano era un trabajador incansable, actitud
que le ganó el respeto y la consideración de sus
superiores. La Renta, como también se le decía
entonces a la Factoría de Tabacos, progresó
notoriamente bajo su dirección. Se ampliaron
los cultivos, se elevó la producción de modo
considerable, aumentaron las exportaciones a
Nicaragua y hasta se logró poner cierto freno
a las siembras clandestinas y al contrabando.
7 CHAMBERLAIN GALLEGOS; MELÉNDEZ, 1968, p.
178.
8 Ibid., p. 173.
134 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
Montealegre también se preocupó por construir
garitas de madera y teja para los guardas que
custodiaban los pasos del río Grande, y por
reparar el edificio de la Factoría en San José,
algo deteriorado por las lluvias, y construir
nuevos almacenes 9.
Apenas se había concluido la edificación de
los almacenes, cuando el Ayuntamiento de San
José decidió establecer en la población una casa
de enseñanza, que permitiera a la juventud local
hacerse con un poco de cultura, sin necesidad
de viajar a León o a Guatemala. Por falta de
recursos, no se contaba con una sede adecuada
para la institución, y se solicitó a don Mariano
Montealegre que prestara los nuevos almacenes
para ese propósito. Montealegre, que quizá por
sus propias carencias atribuía gran importancia
a la educación de los jóvenes, accedió
inmediatamente, y el 25 de abril de 1814, el
bachiller nicaragüense Rafael Francisco Osejo
inició en el edificio de los almacenes un curso
de humanidades (de filosofía se decía entonces).
Las instalaciones de la Factoría también
sirvieron para alojar una escuela de primeras
letras 10. Más tarde, cuando el Ayuntamiento
de San José fue clausurado, trece encopetados
vecinos de la población decidieron continuar
costeando de su propio bolsillo las actividades
del establecimiento, y recogieron con ese
propósito un total de cuatrocientos veintiún
pesos, cantidad bastante elevada para aquellos
tiempos. Uno de los principales contribuyentes
fue don Mariano, quien aportó veinticinco
pesos 11.
Ya bien entrado el año 1815 le llegó
a don Mariano una furibunda reprimenda
de Guatemala, por haber dispuesto de las
instalaciones de la Factoría para la casa
9 FALLAS, Marco Antonio, La Factoría de Tabacos de
Costa Rica, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed.,
1967, pp. 120-121.
10 Ibid., p. 122.
11 GONZÁLEZ FLORES, Luis Felipe, Evolución de la
instrucción pública en Costa Rica, San José, Editorial
Costa Rica, 1ª. ed., 1978, p. 88.
de enseñanza, sin autorización superior 12.
Montealegre no tuvo más opción que dirigir
una contrita nota al cura párroco don José
María Esquivel y Azofeifa, rector de la Casa de
Enseñanza:
“... ya ve usted que a pesar del terrible
sentimiento que ha causado y causará en mi
corazón este suceso, por ceder en perjuicio
de la juventud, me veo obligado a suplicar a
V.M. se sirva hacer que a la mayor brevedad
se desocupen los almacenes que sirven para
la enseñanza pública pues ya ve que así me lo
previene la Dirección.” 13
Afortunadamente, fray Nicolás García
Jerez, obispo de Nicaragua y Costa Rica e
intendente interino de León, tomó la casa de
enseñanza bajo su protección y logró que se le
permitiese utilizar el edificio de los almacenes
mientras se le dotaba de uno propio, para lo
cual donó un solar y materiales de construcción
14
. Monseñor García Jerez también puso la casa
de enseñanza bajo el patronato de Santo Tomás,
nombre que conservó incluso después de que en
1843 se convirtió en universidad 15.
El 17 de abril de 1815, don Mariano
Montealegre contrajo nupcias en San José con
doña Gerónima Fernández Chacón. Esta señora,
cuya familia paterna fue muy importante en la
historia costarricense, había nacido en 1788 en
el hogar de don Félix José Fernández y Tenorio
y doña Petronila Chacón, y casó en primeras
nupcias en 1807 con don Félix Fernández y
Carranza, de quien enviudó, sin haber tenido
hijos. Uno de sus hermanos, don Manuel
Fernández Chacón, fue jefe de Estado de Costa
Rica en 1835. Hijos de don Mariano y doña
Gerónima fueron 16:
12 FALLAS, 1972, p. 122.
13 Ibid., 123.
14 Ibid., p. 124.
15 GONZÁLEZ FLORES, 1978, p. 89.
16 MELÉNDEZ, 1968, pp. 177-178. Sobre la descendencia
de don Mariano Montealegre Bustamante hay un
detallado estudio de CHAMBERLAIN GALLEGOS,
Eduardo, La familia Montealegre en Costa Rica,
inédito.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
1) José María, nació en San José,
Costa Rica, en 1815 y murió en San José de
California en 1887. Licenciado en cirugía en la
Universidad de Aberdeen, Escocia; presidente
de Costa Rica de 1859 a 1863. Prominente
cafetalero. Casó en primeras nupcias en 1840
con doña Ana María Mora Porras, hermana de
don Miguel Mora Porras, presidente de Costa
Rica en 1849, y de don Juan Rafael Mora
Porras, presidente de Costa Rica de 1849 a
1859. Viudo, casó en segundas nupcias en 1858
con doña Sofía Matilde Joy Redman, británica.
Con descendencia de ambos matrimonios.
2) Mariano de Jesús, nació en San José,
Costa Rica, en 1816 y murió en Londres,
Gran Bretaña, en 1900. Cursó estudios de
ingeniería en Escocia. Prominente cafetalero
y comerciante; fue uno de los fundadores del
Banco Anglo-Costarricense. Casó con doña
Guadalupe Gallegos y Sáenz, hija de don José
Rafael de Gallegos y Alvarado, jefe de Estado de
Costa Rica de 1833 a 1835. Con descendencia.
3) Josefa, nació en San José, Costa Rica, en
1817 y murió allí en 1821.
4) Francisco de Paula, nació en San José,
Costa Rica, en 1818 y murió en San Francisco de
California en 1876. Cursó estudios de comercio
en Gran Bretaña. Prominente cafetalero y
político. Casó con doña Victoriana Gallegos
Sáenz, hija de don José Rafael de Gallegos y
Alvarado, jefe de Estado de Costa Rica de 1833
a 1835. Con descendencia.
5) Martín de Jesús, nació en San José, Costa
Rica, en 1819 y murió allí en 1820.
6) María Cecilia de los Dolores, nació en
San José, Costa Rica, en 1820 y murió poco
después.
7) María Encarnación, nació en San José,
Costa Rica, en 1822 y murió allí en 1890.
Empresaria cafetalera y filántropa; presidió
la Junta de Señoras de la Hermandad de la
135
Caridad de San José y fue una de las principales
activistas a favor del Hospicio de Huérfanos de
esa ciudad. Soltera.
8) María Gerónima de Jesús, nació en
San José, Costa Rica, en 1823 y murió allí en
1892. Casó con don Bruno Carranza Ramírez,
presidente de Costa Rica de abril a agosto de
1870, médico graduado en la Universidad de
San Carlos de Guatemala. Con descendencia.
9) María Sara, nació en San José, Costa
Rica, en 1826 y murió en la adolescencia,
soltera.
10) Leonor Clemencia, nació en San José,
Costa Rica, en 1827 y murió allí en 1861,
soltera.
11) María Aurelia, nació en San José,
Costa Rica, en 1828 y murió en San Francisco
de California en 1882. Casó con don José
Concepción Pinto y Castro, fiscal y magistrado
de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica,
abogado graduado en la Universidad de San
Carlos de Guatemala, hijo de don Antonio Pinto
Soares, jefe de Estado de Costa Rica en 1842.
Con descendencia.
12) Leopoldo de Jesús, nació en San José,
Costa Rica, en 1832, y murió allí en 1890.
Casó con doña Ermida Quirós y Flores. Con
descendencia.
En 1817 concluyó el contrato del bachiller
Osejo con la Casa de Enseñanza de Santo Tomás.
Deseosos de que continuara al frente de las
clases de filosofía, don Mariano Montealegre y
muchos otros vecinos de San José suscribieron
una escritura pública, en la que de su peculio
ofrecían al pedagogo nicaragüense un nuevo
contrato de tres años, pero Osejo prefirió aceptar
la propuesta que en similares términos le planteó
un grupo de vecinos de la ciudad de Cartago,
entonces capital de Costa Rica 17. Cartago, que
17 ZELAYA, Chester, El bachiller Osejo, San José,
Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1971, vol. I, pp. 70-73.
136 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
remontaba sus orígenes al siglo XVI, veía con
recelo cómo la joven población de San José
se había convertido, vertiginosamente, en un
peligrosa rival. El motivo fundamental de ese
súbito desarrollo no escapó al certero análisis
de don Mariano Montealegre, quien escribió en
1818:
“... nadie ignora y los principales enemigos
lo confiesan que esta Ciudad que apenas
cuenta con treinta y cinco años de existencia
es formada y su hermosa población que consta
de veinticinco mil almas número que no ha
adquirido Cartago en trescientos años y siendo
la Capital, se debe a la Renta pues cuando se
estableció la Factoría en ella era un bosque
solitario y terrenos de una Hacienda y que en
ella se encuentran varias familias distinguidas
con mejores conveniencias que en Cartago. Yo
mismo que hace diez años que resido en ella
he visto en este corto tiempo levantarse una
multitud de casas buenas y salir del polvo
de la nada a los que habitan éstas. Todos los
días concurren familias de los otros lugares a
porfía a avencindarse en esta traídos de los
caudales que se derraman por las cosechas
siendo la envidia de los lugares cercanos por
sus conveniencias, ¿y esto a quién se le debe
sino es a la Renta?” 18
Además de convertir a San José en una
población excepcionalmente próspera, el
monopolio tabacalero había contribuido de
manera decisiva a monetizar la economía de Costa
Rica, donde antes prácticamente no se contaba
con más circulante que las semillas de cacao.
El comercio tabacalero había ido permitiendo,
también, una reducida acumulación de capital
en manos de los comerciantes costarricenses
que vendían artículos importados, prestaban
servicios de transporte a la Factoría o traficaban
con tabaco19.
El 22 de febrero de 1818, la Dirección
18 Archivo Nacional de Costa Rica, Sección Histórica,
Archivo Complementario Colonial, documento n°
3010.
19 FALLAS, 1972, pp. 164 y ss.
de la Renta en Guatemala decidió designar
a don Mariano Montealegre como factor de
tabacos de Costa Rica, en propiedad 20. En su
largo interinazgo, don Mariano había dado
numerosas demostraciones de inteligencia,
honradez y dedicación, y ciertamente se
merecía el nombramiento.
En 1820 llegó a su fin el absolutismo
en España, al restablecerse el régimen de la
Constitución Política emitida en Cádiz en 1812.
El 29 de julio de ese año correspondió a don
Mariano, junto con otros conspicuos vecinos de
San José, leer en la plaza pública de la población
el texto de la Constitución y otros importantes
documentos 21.
En octubre de 1821 llegó a Costa Rica la
noticia de que las diputaciones provinciales
de Guatemala y León de Nicaragua se había
proclamado la independencia de España, la
primera en forma absoluta el 15 de setiembre,
y la segunda (de la que dependía Costa Rica)
el 28 de setiembre, solamente “hasta tanto se
aclaren los nublados del día y pueda obrar
esta Provincia con arreglo a lo que exigen sus
empeños religiosos y verdaderos intereses” 22.
Parecía evidente que entre las dos diputaciones
habría problemas. A don Mariano Montealegre,
en su condición de factor de tabacos, le
correspondió estar presente en la sesión del
Ayuntamiento de San José el 14 de octubre
de 1821, cuando el jefe político subalterno de
Costa Rica, don Juan Manuel de Cañas-Trujillo
y Sánchez de Madrid, puso oficialmente en
conocimiento de la corporación la sensacional
noticia y propuso que se apoyara lo acordado
en León, idea que fue aprobada. Aunque don
Mariano era guatemalteco de origen, votó en el
mismo sentido, manifestando:
20 FERNÁNDEZ, León, Historia de Costa Rica durante la
dominación española, San José, Editorial Costa Rica,
1ª. ed., 1975, p. 233.
21 Ibid., p. 235.
22 IGLESIAS, Francisco María, Documentos relativos a
la Independencia, San José, Tipografía Nacional, 1ª.
ed., 1899-1902, vol. I, p. 287.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
“… estando tan estrechamente
recomendada la quietud, soy de sentir se siga
el dictamen de la excelentísima diputación de
León, pues la controversia entre Guatemala y la
primera, a aquellos cuerpos toca el resolverla
con la prudencia y tino que exigen las actuales
circunstancias, y el que suscribe cree de su
obligación no propender más que por la más
rigurosa armonía.” 23
En cuanto concluyó la reunión, don
Mariano convocó en la Factoría de Tabacos
a una junta de ordenanza a la que asistieron
todos los empleados de la institución, en la
que expuso lo tratado y resuelto en la sesión
del Ayuntamiento. Después de razonar, los
concurrentes acordaron unirse al movimiento
independentista 24.
Aunque la decisión municipal del 14 de
octubre fue revocada posteriormente, y a fin
de cuentas Costa Rica se mantuvo al margen
de la rivalidad entre Guatemala y León, el
voto de don Mariano en esa sesión permite ver
la importancia que atribuía al mantenimiento
de la paz: quietud, prudencia, tino, rigurosa
armonía…
Superado el desconcierto inicial creado por
la noticia, San José se manifestó decididamente
a favor de la independencia, y el 1° de noviembre
de 1821 sus vecinos inclusive eligieron por
aclamación diputados populares para que
gobernasen la ciudad junto con el Ayuntamiento,
mientras Costa Rica como unidad decidía
qué rumbo tomar. Don Mariano Montealegre
fue uno de esos representantes 25. Después de
muchas dudas y dilaciones, el 1° de diciembre
una asamblea de legados de los pueblos reunida
en Cartago emitió una Constitución provisional,
el llamado Pacto de Concordia, y se instauró un
gobierno de elección popular encabezado por
23 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
Documentos Históricos Posteriores
Independencia, San José, Imprenta María v. de Lines,
1ª. ed., 1923, vol. I, pp. 18-19.
24 FALLAS, 1972, p. 127.
25 Ibid., vol. I, pp. 31 y ss.
137
una junta de siete miembros. El 10 de enero
de 1822, la provincia de Costa Rica se unió
condicionalmente al Imperio Mexicano, pero en
abril de 1823 se impuso el partido republicano.
III. EL DIPLOMÁTICO
Fue en ese mismo año de 1823 cuando
la Junta Superior Gubernativa de Costa Rica
decidió enviar a don Mariano Montealegre en
misión diplomática a Nicaragua. Esta provincia
estaba al borde de una guerra civil. Había dos
gobiernos, uno en León y otro en Granada, que
se miraban con intensa hostilidad, y ambos
querían atraer a Costa Rica a su esfera de
influencia. El gobierno de Granada le propuso
“federación en todos los sentidos” 26 y el de
León la invitó a enviar representantes a un
congreso que se reuniría en esa ciudad 27.
Las autoridades costarricenses tenían
interés en tratar diversos asuntos con las
autoridades de Nicaragua, pero no deseaban
que Costa Rica se viera envuelta en las disputas
internas de su vecina. El 6 de mayo de 1823,
el Congreso Provincial constituyente de Costa
Rica decidió que la Junta Superior Gubernativa
nombrara un enviado que fuera a negociar con
los gobiernos de Granada y León
“Habiéndose tomado nuevamente en
consideración las invitaciones existentes de los
Gobiernos de León y Granada para establecer
la unión y buena inteligencia, se acordó que el
Gobierno de esta Provincia nombre un enviado
que vaya instruido a conferenciar y concertar
con aquellos las bases y principios bajo los
cuales se haya de pactar la recíproca unión y
correspondencia de esta Provincia con aquella
[Nicaragua], quedando garantida su libertad y
derechos hasta ratificarse cualquier tratado.” 28
El 12 de mayo, la Junta Gubernativa,
PÚBLICA,
a la presidida por el presbítero don Manuel
26 IGLESIAS, 1899-1902, vol. III, p. 12.
27 Ibid., vol. III, p. 16.
28 Ibid., vol. III, pp. 16-17.
138 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
Alvarado, designó como enviado ante los
gobiernos nicaragüenses a don Mariano
Montealegre Bustamante:
“… se procedió a la elección de dicho
Enviado, y salió electo, con plenitud de votos,
el Factor de la Renta de Tabacos, don Mariano
Montealegre, en quien residen las cualidades
necesarias para el caso, debiendo salir para
su destino el 22 del corriente con la referida
instrucción que se le pasará previamente.” 29
La escogencia de don Mariano es bien
explicable. Era un personaje de mucho viso
en San José; había vivido varios años en
Nicaragua, donde tenía parientes cercanos,
y por su elevada posición en la Factoría de
Tabacos estaba perfectamente al tanto de los
detalles del comercio tabacalero de Costa Rica
con Nicaragua, que consistía uno de los temas
más importantes sobre los que era necesario
negociar. Sin embargo, ese mismo día 12 de
mayo, con el corazón “sumido en un pesar
inexplicable y cubierto de un rubor indecible”
30
, don Mariano escribió a la Junta para declinar
el nombramiento. En su nota expresaba:
“Si mi corta penetración ha podido
alcanzar algo de la importancia de la comisión,
también me ha hecho conocer que el que la
desempeñe debe estar revestido de instrucción
y de unos conocimientos muy superiores a lo
limitado de los míos; y si la Patria es acreedora
a los servicios de todos los individuos de que es
compuesta y debe cada uno prestarse gustoso a
hacerlos, también está rigurosamente obligado
29 Ibid., vol. III, pp. 77-78.
30 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA,
“Documentos relativos a la misión de don Mariano
Montealegre a Nicaragua”, p. 445, en Revista de los
Archivos Nacionales, números 9 y 10, julio y agosto
de 1937, pp. 445-477. Estos documentos han sido
publicados también en “Correspondencia de la misión
de Don Mariano Montealegre a Nicaragua”, en Revista
Costarricense de Política Exterior , vol. 5, n° 1, agosto
de 2005, pp. 127-174. Una síntesis de la misión de
Montealegre puede verse en SÁENZ CARBONELL,
Jorge Francisco, Historia diplomática de Costa Rica
(1821-1910), San José, Editorial Juricentro, 1ª. ed.,
1996, pp. 33-39.
a no engañarla admitiendo los empleos o
comisiones que por una equivocación le ha
conferido. Este es mi caso, pues, y me veo
precisado a manifestar a Vuestra Excelencia
que no tengo instrucción para desempeñar
las obligaciones de enviado, porque jamás
he visitado aula alguna y porque carezco de
mil cosas y especialmente de conocimientos
políticos, tales cuales deben adornar al que
se haga cargo de semejante empresa... En el
seno de la provincia y fuera de él y en el mismo
León tiene Vuestra Excelencia varios sujetos,
que investidos de este poder le den honor a
la Provincia por su instrucción y patriotismo,
y en mí no se encuentra más que el segundo
requisito.” 31
Don Mariano expresó también que sus
ocupaciones en la Factoría de Tabacos le
impedían abandonar San José. Sin embargo, el
13 de mayo la Junta desechó sus argumentos:
“Se leyó un oficio del señor Ministro
Enviado, Factor don Mariano Montealegre,
su fecha 12 del corriente, contestación al
anterior acuerdo que se le transcribió, y
aunque en él opone por obstáculos sus pocas
luces en materias políticas, el empleo en que
se halla constituido y responsabilidad por
la Renta de Tabacos, se acordó en cuanto
a lo primero, que la Provincia con pleno
conocimiento de su honradez y nociones,
ha puesto los ojos en él para el indicado fin,
anteponiéndole a cualesquiera otros sujetos de
luces y patriotismo, tanto de esta como de León
y que, por tanto, no se puede prescindir de lo
decretado; y por lo segundo, que poniendo los
intereses de la Renta en persona que sea de su
confianza, que puede serlo su interventor don
Nicolás Castro, desaparece la responsabilidad
en aquella parte que la ha tenido y durante el
tiempo de su misión.” 32
Montealegre se resignó a desempeñar
31 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, p.
445-446.
32 IGLESIAS, 1899-1902, vol. III, pp. 78-79.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
la misión, expresó su reconocimiento a la
Junta por la confianza y el honor con que
se le distinguía y el 15 de mayo solicitó
instrucciones 33, que se le dieron el 2 de junio.
Estas instrucciones disponían que el enviado
negociara con Nicaragua una gran variedad de
temas: establecimiento de tribunales comunes,
exenciones tributarias recíprocas, uso del puerto
de San Juan del Norte, asistencia militar mutua,
pago de diezmos, etc. En principio, se espera
que don Mariano pudiera tratar con un gobierno
unificado, pero en caso de que persistiera la
división entre León y Granada debía solicitar
una conferencia tripartita 34.
El 20 de junio, el novel diplomático salió
de la ciudad de San José con rumbo al puerto
pacífico de Puntarenas, donde se embarcó
hacia el puerto nicaragüense de El Realejo 35.
El viaje por tierra era demasiado largo y difícil
y suponía atravesar las solitarias inmensidades
del partido de Nicoya, cuyos escasos caminos
eran en gran medida intransitables durante la
estación lluviosa, debido al caudal de los ríos
sin puentes.
Cuando se dice que don Mariano fue el
primer diplomático de Costa Rica, no faltará
quien se imagine que se trató de una misión
como las que hubo posteriormente, y que el
señor Montealegre fue con un secretario a que
lo pasearan en carruaje por las calles de León y
Granada, luciendo vistoso uniforme y bicornio
emplumado, para ir a presentar credenciales.
La verdad es que tuvo que irse solo, y que
las cosas en Nicaragua no estaban para lujos.
Sin embargo, cuando llegó a la tórrida León,
el 6 de julio, fue recibido dignamente por
las autoridades y sin duda aprovechó para
saludar a sus hermanos Montealegre Romero
y a sus amigos de juventud, así como para
conocer cuñados y sobrinos. Haciendo gala
de un temprano profesionalismo diplomático,
33 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937,
pp. 446-447.
34 Ibid., pp. 447-450.
35 Ibid., pp. 450-452.
139
enseguida don Mariano empezó enseguida a
informar a las autoridades de Costa Rica de
todos los pormenores de sus gestiones 36.
Como Nicaragua aún estaba dividida, don
Mariano escribió el 7 de julio a las autoridades
de Granada para solicitar, de conformidad con
las instrucciones recibidas, que se celebrara
una reunión tripartita 37. El gobierno granadino
accedió a la petición, y se decidió efectuar la
conferencia en la villa de Tipitapa; pero antes
de que pudiera efectuarse, surgieron nuevas
dificultades entre León y Granada y no fue
posible celebrar la reunión 38. Finalmente,
Montealegre se resignó a tratar por separado
con cada gobierno, y con ese propósito se
trasladó a Granada el 11 de agosto.
El 16 de agosto de 1823, el enviado de Costa
Rica y el presidente de la Junta Gubernativa de
Granada, don José Antonio Velasco, suscribieron
en esa ciudad el tratado Montealegre-Velasco,
primer convenio internacional de la historia
costarricense. El instrumento constaba de nueve
artículos, referidos a reconocimiento mutuo,
asistencia militar recíproca con hasta 500
hombres, establecimiento de una guarnición
en caso de que Costa Rica abriera un camino
en la cuenca del río Sarapiquí (afluente del río
San Juan), provisión de tabaco costarricense a
Granada, pago de las deudas granadinas con
Costa Rica, correos, comercio y aranceles,
situación del partido de Nicoya y ratificación 39.
Montealegre remitió con suma rapidez el
tratado a la Junta Gubernativa de Costa Rica,
que lo aprobó el 9 de setiembre de 1823, con
algunas adiciones 40. Estas fueron aceptadas sin
objeciones por las autoridades de Granada, que
aprobaron definitivamente el convenio en el
mes de octubre.
36 Ibid., pp. 450-451.
37 Ibid., p. 452.
38 Ibid., pp. 452-459.
39 El texto del tratado Montealegre-Velasco se reproduce
en Ibid., pp. 461-463.
40 Ibid., p. 463.
140 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
Culminadas satisfactoriamente las
negociaciones con Granada, Montealegre
regresó a León, para negociar otro convenio
con las autoridades leonesas. El 9 de setiembre,
el enviado de Costa Rica y don Pedro Solís,
presidente de la Junta Gubernativa de León,
suscribieron el tratado Montealegre-Solís,
constituido por quince artículos 41.
El tratado Montealegre-Solís consagraba
el mutuo reconocimiento y la asistencia
militar recíproca en caso de ataque exterior o
convulsión interior, aunque con la salvedad
de que Costa Rica permanecería neutral en los
conflictos que pudieran surgir entre Granada
y León, y esta en los que ocurrieran entre
Granada y Costa Rica. La tangible posibilidad
de que Nicaragua se viera sumida pronto en una
guerra civil hizo que don Mariano, en uno de
sus informes a la Junta Gubernativa de Costa
Rica, expresara:
“... diga Vuestra Excelencia a todas las
autoridades, corporaciones y ciudadanos
que componen la hermosa población de ese
territorio, que olviden todos los motivos que
tengan de quejas y que se eche a un lado todo
lo que no sea trabajar en consolidar nuestra
Independencia; que mi corazón está partido al
ver el estado de rencor y efervescencia en que
se hallan este Gobierno y el de Granada, en
términos de haberse resuelto a destruirse y a
derramar la sangre preciosa de los americanos,
entre quienes se hallan de uno y otro lado
parientes, amigos y hombres al fin que por sus
ideas y situación debían sólo componer una
misma familia...” 42
El convenio también se refería a la
jurisdicción de los tribunales, la defensa del río
San Juan, el suministro de tabacos, el pago de
las deudas leonesas con Costa Rica, la situación
del partido de Nicoya, los correos, los diezmos
y la ratificación.
41 El texto del tratado Montealegre-Solís se reproduce
en Ibid., pp. 466-468.
42 Ibid., pp. 460-461.
Como había hecho con el tratado
Montealegre-Velasco, don Mariano remitió
rápidamente a las autoridades costarricenses el
Montealegre Solís, que fue aprobado por Junta
Gubernativa de Costa Rica el 24 de setiembre
de 1823 43.
Conseguidos los principales objetivos de su
misión diplomática, Montealegre se despidió
de las autoridades de León y partió de esa
ciudad el 4 de diciembre de 1823 44. Efectuó el
viaje de regreso por tierra, aprovechando que la
estación seca hacía fácil cruzar los ríos. Llegó a
San José el 23 de diciembre, justo antes de las
Navidades. En aquellos tiempos, según escribió
su amigo inglés John Hale, en Costa Rica
“La Navidad es un tiempo de general
regocijo en que se entregan [los costarricenses]
a representaciones teatrales, fundadas en
algún argumento doméstico y adecuado a
la capacidad de los actores que son indios y
negros. El escenario lo forma generalmente
la galería externa de una casa, la platea y los
palcos la calle, y el cielo raso el firmamento
estrellado. No se paga nada por ver la función y
en los entreactos, en vez de música, se queman
cohetes...” 45
El 21 de enero de 1824, después de
reincorporarse a sus deberes como factor
de Tabacos, don Mariano envió a la Junta
Gubernativa un informe final sobre su gestión
diplomática, en el cual se refirió, entre otras
cosas, a las atenciones de las que había
sido objeto en León y Granada y expresó
emocionadamente:
“Creo que no tengo ya más que decir
a Vuestra Excelencia si no es que hice de mi
parte cuanto estuvo para dar el lleno a la
confianza con que me honró nombrándome su
43 Ibid., pp. 468-469.
44 Ibid., p. 473.
45 FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Costa Rica en el
siglo XIX, San José, Imprenta Gutenberg, 1ª. ed.,
1929, p. 24.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
Agente… y. no puedo menos sino confesar a
Vuestra Excelencia que me llené de un grande
orgullo, latiéndome el corazón fuertemente al
considerar cuánto valía ya en la estimación de
los demás Gobiernos una Provincia que antes
era mandada con desprecio...” 46
Con la misión de don Mariano Montealegre
a Nicaragua se inauguró brillantemente
la historia de la diplomacia costarricense.
Montealegre desempeñó sus funciones con
encomiable sentido de la responsabilidad y
mucho acierto. Indudablemente le ayudaron su
conocimiento de los temas que debía tratar con
sus interlocutores y su innegable don de gentes,
cualidades esenciales en los diplomáticos de
todos los tiempos y países. Cabe agregar que se
negó a recibir sueldo alguno por sus servicios y
solamente aceptó que el gobierno costarricense
le pagara ciertos gastos menores y sufragara el
costo del transporte y custodia de varias sumas
de dinero que remitieron con él a Costa Rica las
autoridades de León 47.
IV. LOS AÑOS POSTERIORES
Después de su misión diplomática, don
Mariano Montealegre reasumió, como ya
indicamos, su cargo de Factor de Tabacos de
Costa Rica. Además, en setiembre de 1824 fue
elegido, por dieciséis votos de veintinueve,
como primer vicejefe del Estado de Costa
Rica, con carácter provisional 48. Fue titular de
ese cargo hasta mayo de 1825, aunque no le
correspondió en ningún momento el ejercicio
interino de la jefatura. En las elecciones para
el primer período constitucional, en marzo de
1825, obtuvo seis de los treinta y nueve votos
emitidos para la jefatura del Estado 49.
Posiblemente para Don Mariano lo más
46 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, p.
476.
47 Ibid., pp. 476-477.
48 FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Historia de Costa
Rica. La Independencia, San José, Editorial Lehmann,
2ª. ed., 1941, p. 149.
49 Ibid., p. 161.
141
importante de aquellos años iniciales de vida
independiente no fue su misión diplomática, ni
menos la vicejefatura, sino la amistad que trabó
con algunos europeos que llegaron a dedicar
esfuerzos a explotar minas en los montes del
Aguacate 50, como los británicos Richard
Trevithick, John Hale y John Mair Gerard, y
el francés Jacques Millet, que se casó con su
hija mayor Magdalena en 1827. Poco después
de la boda de su primogénita, don Mariano
Montealegre decidió arriesgarse a participar
en la explotación minera en el Aguacate. La
primera mención de su nombre en los registros
de denuncios de minas es de febrero de 1827,
cuando denunció un yacimiento carbonífero en
el paraje denominado El Salitral, en compañía
de don Manuel Aguilar Chacón, primo de su
esposa 51. Sin embargo, el oro era el verdadero
elemento deslumbrador, y en junio de ese mismo
año los dos socios, aparentemente olvidados o
desengañados del carbón, denunciaron una veta
mineral de oro y plata en el sitio nombrado
El Corralillo, en los montes del Aguacate 52.
En 1838, cuando murió su yerno Millet, don
Mariano se convirtió en agente de una empresa
que había estado dirigiendo su hijo político,
la Anglo-Costa Rican Mining Company, y
adquirió para ella varias minas por un valor
total de más de veinticinco mil pesos 53.
En 1827 Trevithick y Gerard decidieron
viajar a su país para tratar de conseguir socios
que quisieran invertir en la actividad minera
costarricense. En alguna de las conversaciones
que tuvieron sobre el particular con don
Mariano Montealegre, surgió la idea de que
los dos emprendedores forasteros se llevaran
consigo a los hijos mayores del factor de
tabacos, José María y Mariano, de doce y diez
años respectivamente, para que se educaran en
Gran Bretaña. Los viajeros salieron de San José
50 V. MELÉNDEZ, 1968, pp. 24-25.
51 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, “Libro
tercero de registros de minas”, pp. 253-254, en
Revista de los Archivos Nacionales, números 5 y 6,
marzo y abril de 1939, pp. 249-264.
52 Ibid., p. 256.
53 CHAMBERLAIN GALLEGOS, ms. inédito.
142 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
en julio de 1827, y llegaron a tierra británica
el 16 de noviembre siguiente, después de un
viaje lleno de peripecias y catástrofes 54. Los
niños Montealegre ingresaron en un elegante
internado en Londres y años después se
trasladaron a Escocia, donde José María cursó
la carrera de cirugía y Mariano realizó estudios
de ingeniería. Alrededor de 1831, el tercero
de los hermanos Montealegre, Francisco, fue
también enviado a Gran Bretaña, donde cursó
la secundaria y estudió comercio 55.
Por la misma época en que sus hijos mayores
salieron de Costa Rica con destino a Europa,
don Mariano Montealegre empezó a desarrollar
actividades como cafetalero en las fértiles
tierras aledañas al oeste de San José y logró
formar tres productivas haciendas, llamadas La
Ilusión, El Desengaño y La Amistad 56. Siguió
también muy interesado en los asuntos públicos,
aunque no intervino mayor cosa en política.
La grave enfermedad de su yerno don
Santiago Millet en febrero de 1838 debe haber
impresionado mucho a don Mariano, porque él
y su esposa doña Gerónima decidieron testar,
aunque los dos gozaban de perfecta salud. El
27 de febrero de ese año, ante el alcalde de San
José don Manuel Zeledón, ambos cónyuges
otorgaron testamento mancomunado 57.
Las leyes de aquellos tiempos no daban
mucho espacio a los testadores para disponer
de sus bienes. La cosa era más o menos así:
los hijos legítimos eran herederos forzosos de
la mayor parte del patrimonio de sus padres,
por partes iguales, y estos solamente podían
decidir de una pequeña porción para mejorar
la parte de alguno de sus vástagos, y de otra
54 MELÉNDEZ, 1968, pp. 25-31.
55 V. CHAMBERLAIN GALLEGOS; MELÉNDEZ, 1968,
pp. 31-32.
56 MELÉNDEZ, 1968, p. 18.
57 V. SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, “El
testamento del rey del café”, en Revista de Ciencias
Jurídicas, San José, n° 93, setiembre-diciembre de
2000, en http://revistas.ucr.ac.cr/index.php/juridicas/
article/view/13656/12966
más pequeña todavía -el llamado quinto de
la sucesión, porque equivalía más o menos
a un 20% del total- para destinar a quien
quisieran, fuera pariente o no. En su testamento
original, don Mariano y doña Gerónima no
mejoraron a ninguno de sus nueve hijos, pero sí
establecieron disposiciones con respecto a sus
respectivos quintos. Don Mariano dispuso que
el suyo fuese íntegramente a su mujer, mientras
que ésta decidió que el suyo se dividiese por
partes iguales entre su esposo y hijo menor,
que tenía cinco años de edad. Si don Mariano
fallecía antes que ella, la correspondiente mitad
del famoso quinto se entendería destinado a
repartirse entre sus hijas 58.
También en 1838, don Mariano Montealegre
se acogió a la jubilación y abandonó el despacho
de la Factoría de Tabacos. El jefe de Estado don
Braulio Carrillo, que sin duda conocía el interés
que al jubilado le inspiraba la instrucción de la
juventud, le ofreció que asumiese la Rectoría
de la Casa de Enseñanza de Santo Tomás,
pero él declinó cortésmente. Además de que
reconocía con humildad que no tenía ninguna
formación académica, ni menos experiencia
en tan delicada materia como la educación,
sin duda quería dedicarle más tiempo a sus
cafetales, a los asuntos de la compañía minera
y a su familia.
Para principios de 1840, don Mariano
era quizá el cafetalero más próspero y rico
de Costa Rica, el verdadero rey del café.
Aunque tenía una tienda en San José y otras
propiedades de menor cuantía, su principal
fuente de ingresos era el trío de haciendas de
las vecindades de La Sabana. En febrero de ese
año, el viajero americano John Lloyd Stephens
y un compatriota suyo, Mr. Lawrence, visitaron
las plantaciones, en compañía de uno de los
jóvenes Montealegre Fernández, y quedaron
vivamente impresionados por aquel pequeño
emporio. Stephens refirió la excursión del
siguiente modo:
58 Ibid.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
“La víspera de mi partida y acompañado
de Mister Lawrence, fui por la tarde a visitar
las plantaciones de café de Don Mariano
Montealegre. Estaban situadas en un lugar
precioso, y dando prueba de tener muy buen
gusto, Don Mariano vivía allí durante gran
parte del año. Éste se encontraba en su
establecimiento de comercio y su hijo montó a
caballo y se vino con nosotros. Era una linda
caminata, pero en aquel país los caballeros
nunca van a pie.
El cultivo del café ha aumentado
rápidamente en las llanuras de San José desde
hace pocos años. La cosecha total no pasaba
de quinientos quintales siete años antes, y se
suponía que la del que estaba en curso iba a
llegar a más de noventa mil. Don Mariano
era uno de los mayores cosecheros y poseía
tres cafetales en aquellas vecindades. El que
visitamos tenía veintisiete mil árboles y su dueño
se preparaba para hacer grandes ensanches
el siguiente año. Había gastado una suma
grande de dinero en edificios y maquinaria, y
no obstante que sus compatriotas decían que
se iba a arruinar, cada año sembraba más
árboles.” 59
Mientras don Mariano atendía su
establecimiento comercial en la capital, su
consorte se afanaba en la hacienda. Stephens, al
parecer un poco asombrado de ver a mujer tan
principal entregada a esos menesteres, escribió:
“Su esposa, la señora, estaba muy ocupada
en vigilar las operaciones de descortezar y
secar los granos. En San José, dicho sea de
paso, todas las señoras son, sí así pudiera
decirse, buenos hombres de negocios. Tienen
tiendas, compran y venden géneros, y son
particularmente entendidas en asuntos de
café.” 60
Gracias a su vinculación con las empresas
mineras, don Mariano introdujo en sus fincas
59 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1929, p. 69.
60 Ibid.
143
una gran novedad: la de acuñar los llamados
boletos, una especie de moneditas con su
nombre o el de la hacienda respectiva, que se
daban a los recolectores de café en el momento
en que entregaban su saco o su canasto lleno, y
que después les eran cambiadas por dinero en
efectivo. La costumbre se generalizó entre los
cafetaleros ricos y perduró en algunas fincas
hasta bien entrado el siglo XX.
En Costa Rica, bajo el férreo y progresista
gobierno de don Braulio Carrillo, reinaba una paz
octaviana. Mucha gente se quejaba de la dureza
de la administración; pero en voz baja, porque
nadie quería arriesgarse a que lo confinasen en
algún lugar remoto o lo expulsasen del país.
Parte de aquellas críticas susurradas tenía
su origen en la construcción de una carretera
entre el Valle Central de Costa Rica y el puerto
caribeño de Matina, obra faraónica en la que
don Braulio había puesto alma, vida y corazón.
Con mucha visión, Carrillo se había percatado
de que exportar el café y otros productos por
el Caribe en vez de hacerlo por Puntarenas
representaría un considerable ahorro y abriría
formidables horizontes de bienestar para Costa
Rica. Lo malo es que aquella empresa resultaba
muy cara, y para financiarla el dictador no había
vacilado en obligar a las gentes de mayores
recursos a hacer un “préstamo” al Estado.
Don Mariano Montealegre, de ordinario
tan dispuesto a respaldar toda iniciativa de
progreso, se molestó porque le impusieron
una cuota de trescientos cincuenta pesos en el
forzoso empréstito 61. También se quejaba de
que una parte muy considerable de los recursos
públicos se estaba destinando a la compra de
armamento 62. Y no debe de haberle alegrado
gran cosa tampoco que la dictadura estableciese
un impuesto de un real por cada quintal de café
exportado, para el mantenimiento del camino
“de mar a mar”. En un ensayo que publicó años
más tarde, en enero de 1843, recordó con cierta
amargura aquellos tiempos:
61 MELÉNDEZ, 1968, p. 175.
62 Ibid.
144 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
“El Jefe Carrillo exigió a los propietarios
treinta mil pesos, que malgastó en el Camino
de Matina… con los reglamentos de Hacienda,
constancia, y grande eficacia, hizo subir las
rentas del Estado, a una prosperidad increíble;
pero mientras los empleados no tomaban
sueldos, ni los cosecheros de tabaco, los
cuarteles recibían todos los más días refuerzos
de fusiles, cañones, sables, plomo, etc.; los
Almacenes de pólvora se repletaban de barriles
de este elemento… Lo que debe hacer ahora el
Gobierno es dirigir sus miradas a la Hacienda
pública, imitando a Carrillo en crearla y
aumentarla; pero no en malgastarla.” 63
Muy pronto don Mariano tuvo motivos para
cambiar el tono de sus quejas. En abril de 1842,
la invasión del general Francisco Morazán
derrocó al gobierno de Carrillo y envió este al
exilio.
Pocas familias de San José apoyaron
con tanto entusiasmo a Morazán como la
de los Montealegre. Morazán tuvo varias
conversaciones con don Mariano, quien al
parecer le formuló recomendaciones sobre la
gestión gubernamental. También dio muestras de
buena voluntad hacia sus hijos, ya que don José
María Montealegre Fernández fue nombrado
cirujano mayor del ejército y su hermano don
Mariano juez de minas del Aguacate. Al poco
tiempo, sin embargo, las cosas empezaron a
tomar otro cariz. La eficiencia administrativa del
carrillismo desapareció como por ensalmo, y el
tesoro se agotó como resultado de los enormes
gastos que demandaba mantener a las tropas de
Morazán. Los integrantes de éstas resultaron
ser, con pocas excepciones, sumamente
indisciplinados, y los peores de ellos recibieron
el apodo popular de El Cuadro de los vicios. En
cuestión de semanas, la atmósfera se enrareció,
y ya en mayo de 1842 se produjo un intento
revolucionario en la usualmente apacible
ciudad de Heredia 64.
63 Ibid.
64 V. FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Morazán en
Costa Rica, San José, Editorial Lehmann, 1ª. ed.,
1943, pp. 21-47.
Hubo comicios para diputados a una
asamblea constituyente, y muchos caballeros
respetables fueron elegidos para formar
parte de ella. Don Mariano fue elegido como
suplente por San José, pero el 12 de julio, dos
días después de inaugurada la Asamblea, sufrió
una efusión de sangre en la cabeza y ligeras
conmociones cerebrales 65. El derrame a la
larga fue una bendición, porque impidió que se
involucrase más de la cuenta con el régimen de
Morazán. Este decidió además anunciar y poner
en ejecución sus planes para reconstruir por la
fuerza la Federación centroamericana, con el
beneplácito de la Asamblea Constituyente.
Los demás gobiernos de la región rompieron
relaciones con Costa Rica y se aprestaron a
defender su soberanía 66.
La situación empeoró cuando el jefe
supremo empezó a dictar medidas para el
reclutamiento militar y a imponer nuevas
contribuciones para financiar aquella campaña
suicida. A don Mariano, que se había quejado de
los trescientos cincuenta pesos del empréstito
forzoso de Carrillo, le tocó una cuota de
quinientos en el decretado por Morazán 67.
El régimen echó garra hasta de los fondos
eclesiásticos, a pesar de que el clero había sido
uno de sus más importantes favorecedores de
Morazán en Costa Rica y de que la Asamblea
había prohibido que se tocasen esas sumas 68. A
los jóvenes que se negaban a unirse a las tropas
se les arrestaba, y si se ocultaban, se apresaba a
sus familias y se las despojaba de sus bienes, que
eran vendidos en subasta pública o entregados a
los soldados voluntarios 69.
Finalmente, al amanecer del 11 de setiembre,
Alajuela y San José se pronunciaron contra
Morazán. Este intentó resistir durante algunos
días. Hubo prolongados tiroteos, que dieron
como resultado alrededor de cien muertos y
doscientos heridos. El 14 de setiembre Morazán
65 MELÉNDEZ, 1968, pp. 20-21.
66 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 53-55.
67 MELÉNDEZ, 1968, p. 175.
68 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 84-85.
69 Ibid., p. 86.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
abandonó San José y se trasladó a Cartago,
donde lo capturaron al día siguiente. Se le
condujo a la capital y se le condenó a muerte
en seguida 70.
Al atardecer de ese 15 de setiembre, don
Mariano Montealegre salió a la puerta de su
morada, mientras sacaban a Morazán de la Casa
de Gobierno, con rumbo hacia el patíbulo. Se
acercó a él con los ojos llenos de lágrimas, le
estrechó la mano y le dijo:
- General, esto no le sucedería si usted
hubiera querido oír mis consejos…
Morazán, que supo guardar la compostura
hasta el final, contestó con una sonrisa:
- Tiene usted razón; los tendré muy
presentes en otra oportunidad…
Acto seguido sacó del bolsillo una cigarrera
de plata, que llevaba grabado su nombre, y se la
entregó a don Mariano, diciéndole:
-Guárdela usted en memoria mía 71.
La ejecución de Morazán y su lugarteniente
don Vicente Villaseñor se efectuó a eso de
las seis de la tarde, en el sector oeste de la
Plaza Principal de San José. Después de eso
la multitud se dispersó, a llorar a sus propios
muertos y a atender a sus heridos, que los
había en abundancia. Los dos cadáveres
quedaron allí durante largo rato, y algunos
curiosos se acercaron a verlos, iluminándoles
los ensangrentados rostros con improvisadas
linternas. Más tarde llegó al lugar don Juan
Mora Fernández, presa de visible dolor y
llevando en el antebrazo dos sábanas dobladas,
con las que cubrió los cuerpos. A las diez de la
noche llegó a la Plaza una escolta militar, que
después de levantar los cadáveres y colocarlos
en unas angarillas, se dirigió hacia el cementerio
de San José, en compañía de don Juan Mora,
70 Ibid., pp. 91 y ss.
71 MELÉNDEZ, 1968, p. 20.
145
don Mariano Montealegre y otros morazanistas
connotados. La fúnebre procesión, a la luz de
algunos faroles, recorrió las silenciosas calles
josefinas, seguida de algunos curiosos. En el
panteón se había cavado una fosa, en la cual se
colocaron los dos cuerpos, que permanecieron
allí hasta que en 1848 el gobierno de José María
Castro envió el de Morazán a El Salvador.72.
Después de la muerte de don Mariano
Montealegre Bustamante, la cigarrera de
Morazán la heredó su hijo don Mariano
Montealegre Fernández, cuyos descendientes
aún la conservan.
V. MUERTE Y ENTIERRO DE UN
PATRIARCA
El derrocamiento de Morazán convirtió al
general don Antonio Pinto Soares en el nuevo
gobernante de Costa Rica, pero Pinto carecía
de ambiciones políticas y no tardó en entregar
el poder a donJosé María Alfaro Zamora,
designado como jefe supremo provisional por
una especie de junta de notables que se reunió
en San José a fines de setiembre de 1842.
El gobierno de Alfaro resultó providencial
para que Costa Rica retomase una senda de paz,
libertad y progreso. Don Mariano Montealegre,
que había sido muy crítico (en voz baja, única
forma posible) de la dictadura de Carrillo,
y que quizá en su fuero interno estuviera ya
bastante decepcionado de Morazán cuando se
produjo su caída, recibió con sumo beneplácito
el ascenso de Alfaro y aplaudió el respeto que
reiteradamente demostró por las libertades
públicas 73.
Alfaro designó como ministro general al
joven abogado don José María Castro Madriz,
doctor en Leyes de la Universidad de León
de Nicaragua, Castro ingresó al Ministerio
con muy buenos auspicios, y pronto demostró
que a pesar de su extrema juventud – contaba
72 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 182-183.
73 MELÉNDEZ, 1968, p. 175.
146 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
apenas con veinticuatro años- tenía talento y
capacidad para tan alto cargo. Entre otras cosas,
por iniciativa suya se erigió en universidad la
Casa de Enseñanza de Santo Tomás y se inició
la publicación de un semanario llamado Mentor
costarricense, que durante tres años y medio
fue el principal y casi el único periódico de
Costa Rica.
A don Mariano Montealegre, que años atrás
había escrito algunas cosas para los periódicos
Noticioso Universal y La Tertulia, le entusiasmó
la aparición del semanario, y en enero de 1843
publicó en él un largo ensayo sobre las grandes
contribuciones que pagaban los costarricenses.
Alfaro acababa de decretar un nuevo empréstito
forzoso, en el cual le tocó a Montealegre, para
variar, una suma bastante crecida.
En el artículo se hacía una relación de los
diversos impuestos existentes y del destino que
habían dado Carrillo y Morazán a los fondos
públicos, se dedicaban algunos discretos elogios
a Alfaro y a Castro y se hacía un llamamiento a
la cordura ciudadana:
“Hay mucho que reformar en todos los
ramos, y la situación es favorable para hacerlo.
El Jefe dije, y así lo creo, es de muy buena fe, lo
mismo que su Ministro; ambos son caracteres
muy buenos, y estoy persuadido de que desean
el bien del estado; ayudémosles pues con
nuestros consejos, y cooperemos para que
acierten: olvidemos los agravios que casi todos
hemos sufrido: no aborrezcamos a persona
alguna, tenga la opinión que quiera: démosles
pruebas de nuestra amistad verdadera, y de que
trabajamos por el bien de todos los pueblos.” 74
Don Mariano estaba convencido de
que Costa Rica estaba ante una especie de
encrucijada histórica, y con más entusiasmo
del que convenía a sus años y a su salud,
procuró convencer a muchos personajes de
viso de que conjuntamente tomasen más
interés en los asuntos públicos; pero tropezó
74 Ibid., p. 176.
con una descorazonadora indiferencia. Muy
desilusionado, decidió no volver a escribir,
aunque continuó leyendo las páginas del
Mentor y algunas obras de autores extranjeros,
en particular un libro del conde Luis Felipe de
Segur, diplomático e historiador francés, que le
pareció muy interesante.
A mediados de 1843 hubo elecciones para
una nueva asamblea constituyente. Esta tomó
muy en serio sus responsabilidades, y después
de elaborar un proyecto de Constitución lo
sometió a la opinión pública por medio del
Mentor costarricense. El gobierno pidió a los
ciudadanos que formasen juntas para discutirlo,
pero casi nadie manifestó interés. A las
reuniones que para ese efecto se celebraron en
la ciudad de San José apenas concurrieron unas
diez o doce personas, y algo parecido ocurrió en
Alajuela y en Cartago. En otras poblaciones ni
siquiera se logró iniciarlas.
Don Mariano Montealegre leyó con cuidado
el proyecto y lo encontró muy flojo, demasiado
semejante a la mediocre Ley Fundamental que
había regido de 1825 a 1838, y consideró que
era “la misma mujer con los mismos pecados”
75
. Asistió a las reuniones para discutirlo,
pero se alarmó al ver que a nadie parecía
importarle gran cosa el asunto, “como si los
intereses que se cruzan fueran de los rusos o
de otra potencia” 76, y como si el hecho de que
a fin de cuentas se aprobase una Constitución
defectuosa no pudiese tener repercusiones
gravísimas para el futuro del Estado. La lectura
de la obra del conde de Segur, quien censuraba
en tonos muy severos el desinterés por la
cosa pública, acentuaba su preocupación por
la indolente actitud de los costarricenses, que
eran sin embargo muy activos en sus negocios
particulares.
A fines de 1843, aunque su salud ya
dejaba bastante qué desear, don Mariano
75 MELÉNDEZ CHAVERRI, Carlos, Documentos
fundamentales del siglo XIX, San José, Editorial
Costa Rica, 1ª. ed., 1978, p. 507.
76 Ibid., p. 504.
Jorge Francisco Sáenz Carbonell
se puso a escribir otro largo artículo. Esta
vez quería quejarse de la indiferencia de los
costarricenses ante el asunto del proyecto de
Constitución y recordar con tonos muy vívidos
las vicisitudes, algunas muy trágicas, que
había sufrido el Estado desde la separación de
España. Le preocupaba hondamente que, como
consecuencia de la apatía ciudadana, Costa
Rica volviera a vivir episodios sangrientos. En
este ensayo, que suscribió el 2 de noviembre
de 1843 y que publicó en forma de hoja suelta,
don Mariano concluía con un párrafo bastante
lúgubre:
“Aunque por mi edad y enfermedades que
sufro, parece que ya es tiempo de marchar para
siempre, si veo tomar a la mayoría interés por la
cosa pública, ayudaré con las pocas aptitudes
que tengo, y si continúa la apatía recogeré los
extremos de la concha, procurando librar lo
mejor que pueda. Un gran peso es levantado
por muchos con facilidad y sin riesgo; mas si
el entusiasmo de unos pocos quiere hacerlo, a
más de no conseguir el intento, arriesgan los
denodados la vida o la dislocación de algún
miembro.” 77
El nuevo artículo de don Mariano no parece
haber causado ninguna reacción significativa, ni
buena ni mala, y quizá esa pasividad contribuyó
a debilitar su espíritu, en momentos en que su
salud física ya estaba en ruinas. Murió en San
José en las primeras horas del 18 de noviembre
de 1843, a los sesenta años de edad 78.
Su entierro resultó muy lucido y
acompañado para la época, ya que incluso
asistieron a él vecinos prominentes de otras
ciudades. La misa de cuerpo presente se
celebró en la iglesia parroquial. Al término del
santo sacrificio, el ministro general don José
María Castro, que el 29 de junio anterior se
había casado con una sobrina política de don
Mariano, doña Pacífica Fernández Oreamuno,
pronunció el siguiente discurso:
77 Ibid., p. 507.
78 MELÉNDEZ, 1968, p. 21.
147
“Señores: ¡Montealegre ha muerto!
El esposo que dio ejemplos de amor y de
ternura; el padre que dio lecciones de bondad
y de prudencia; el emprendedor que alimentó
multitud de familias indigentes; el ciudadano
que dio pruebas de moderación y patriotismo;
el costarricense fiel, pacífico y honrado acaba
de dejarnos para siempre. Pero, ¡ah!, la causa
de los principios: esa veneranda causa de la
libertad y de la ley ha perdido un defensor.
¡Montealegre ya no existe! Treinta horas ha
que su espíritu pasó a la mansión de los justos y
que sus cenizas yertas descansan en este féretro
enlutado. Ahí están las pálidas reliquias de ese
compatriota nuestro. Bañémoslas con nuestras
lágrimas: las libertades públicas y los derechos
del pueblo nos mandan llorar la muerte de sus
bienhechores. Paguemos pues este tributo a los
restos mortales de Montealegre, y dejémoslos
conducir a que reposen en el silencio de ese
lugar santo. Adiós cenizas respetables, adiós
tumba, adiós modesto sepulcro de mi amigo.” 79
Los cortejos fúnebres costarricenses de
aquel entonces eran muy sencillo, pero tenían
cierta solemnidad. Encabezado por cruz alta
y dos o tres sacerdotes, el desfile de deudos y
amigos que acompañaba el cuerpo salía hacia
el panteón, mientras doblaba la campana de
parroquia. La caminata, lenta y prolongada, se
interrumpía varias veces para que los clérigos
cantaran responsos, acompañados por el sonido
lúgubre de un violoncelo.
En el camposanto de San José no había
en aquellos tiempos las blancas y elaboradas
bóvedas de épocas posteriores, ni mucho menos
lápidas con inscripciones en latín o frases cursis;
simplemente se cavaban fosas en la pura tierra.
En una de ellas fue colocada la caja de madera
que contenía el cuerpo de don Mariano. Don
José María Castro fue quien arrojó la primera
palada de tierra a la modesta sepultura, después
de que uno de los sacerdotes pronunciara una
corta oración.
79 Ibid., p. 177.
148 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense
El Mentor costarricense del 25 de
noviembre de 1843 dio cuenta de las exequias
de don Mariano en los siguientes términos:
“El 18 del presente mes murió en esta
ciudad uno de sus principales vecinos, el Sr.
Mariano Montealegre. Este suceso ha llamado
la atención de sus compatriotas por las virtudes
del Sr. Montealegre, y muy particularmente por
su decisión a favor de la causa de la libertad.
Su entierro se hizo en la mañana del 19 con un
acompañamiento no común y muy lucido…” 80
La viuda de don Mariano, doña Gerónima
Fernández de Montealegre, le sobrevivió
muchos años, ya que falleció en 1858. En su
testamento dejó un cuantioso legado para fundar
un orfanato, que se materializó en la creación
del Hospicio de Huérfanos de la ciudad de San
José 81.
Un salón del Instituto Diplomático de
Costa Rica lleva el nombre de don Mariano
Montealegre. La actividad diplomática
costarricense, tan auspiciosamente iniciada
por don Mariano en 1823, cobró nuevos bríos
a partir de 1848, gracias en gran medida a la
80 Ibid., p. 177.
81 Ibid., p. 18.
actividad de otros dos guatemaltecos, hijos del
prócer de la Independencia y canciller federal
don Pedro Molina y de su esposa doña María
Dolores Bedoya. Don Felipe Molina y Bedoya,
además de ser comisionado en Nicaragua en
1848, fue nombrado en ese mismo año como
primer ministro plenipotenciario de Costa Rica
en Europa, y desempeñó brillantemente labores
en Gran Bretaña, Francia, la Santa Sede,
el reino de las Dos Sicilias, las Repúblicas
Hanseáticas, Prusia y España. En 1851 le
correspondió también iniciar las relaciones
diplomáticas de Costa Rica con los Estados
Unidos de América y en 1852 con los Países
Bajos. Después de su muerte, ocurrida en
Washington en 1855, le sucedió como primero
como encargado de Negocios y después como
ministro plenipotenciario en los Estados Unidos
su hermano don Luis Molina y Bedoya, quien
había sido brevemente canciller de Guatemala
en 1848. Como representante de Costa Rica en
Washington, don Luis tuvo una destacadísima
actuación diplomática en defensa de los
intereses de Centroamérica en 1856 y 1857,
durante la Guerra Centroamericana contra los
filibusteros de William Walker 82.
Cartago, Costa Rica, mayo de 2016.
82 Sobre don Felipe y don Luis Molina, V. CASCANTE
SEGURA, Carlos Humberto, y SÁENZ CARBONELL,
Jorge Francisco, Diccionario biográfico de la
diplomacia costarricense, San José, Instituto de
Servicio Exterior Manuel María de Peralta, 1ª. ed.,
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Jorge Francisco Sáenz Carbonell 149

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PÚBLICA, Documentos Históricos Posteriores
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v. de Lines, 1ª. ed., 1923, 2 vols.
ZELAYA, Chester, El bachiller Osejo, San
José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1971, 2 vols.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
La Agenda 2030 y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible
Cuando el Director de esta nueva y ya
prestigiosa publicación me pidió que escribiera
un artículo sobre un tema relacionado con la
Organización de las Naciones Unidas, no tuve
que pensar mucho sobre cuál podría ser el más
relevante en estos días. Habiendo servido como
Sub-Secretario General para las Operaciones
de Mantenimiento de la Paz, pude haberme
enfocado en el trabajo extraordinario que más
de 130,000 personas (entre ellos 90,000 cascos
azules) desempeñan en dieciséis misiones de
paz, con un presupuesto anual de ocho mil
millones de dólares; también pude haberme
referido a las dos oportunidades que serví
como Representante Especial del Secretario
General y Jefe de la Misión de la ONU para la
Estabilización en Haití, en donde enfrentamos
con éxito a los grupos armados y maras que
aterrorizaban ese país y en donde, después del
terremoto del 2010 en el que perdieron la vida
casi 300,000 personas, contribuimos a la ayuda
humanitaria y a la reconstrucción; asimismo,
pude haber comentado sobre mi función actual
de Jefe de Gabinete del Secretario General Ban
Ki-moon, especialmente en este último año de
su mandato en el que se prepara la transición
* El autor es Secretario General Adjunto de las
Naciones Unidas y Jefe de Gabinete del Secretario
General, ha sido también embajador de Guatemala en
Washington y en Bruselas; diputado y presidente del
Congreso de la República. Es abogado graduado en
la Universidad Mariano Gálvez.
EDMOND MULET*
hacia, ojalá, una nueva Secretaria General.
O los intentos de reforma del Consejo de
Seguridad, las guerras en Siria, Libia o Yemen,
o el conflicto en Sudán del Sur, podrían haber
sido de interés para nuestros lectores.
Sin embargo, de todos los temas en los
que las Naciones Unidas tiene incidencia, que
son innumerables, resalta, a mi juicio, el más
importante de nuestra era: la Agenda 2030 y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible.
La Agenda 2030 es global y universal
Los 193 Estados Miembros de la ONU
entablaron un proceso de consultas intenso por
más de dos años, abierto sin precedentes en el
que participaron, además, actores de la sociedad
civil, académicos, sector privado, parlamentos,
organismos financieros y organizaciones
regionales, habiéndose proclamado la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
con sus Objetivos de Desarrollo Sostenible
en septiembre de 2015, los que sumados a la
Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la
Financiación para el Desarrollo y el Acuerdo
de París sobre cambio climático, también
acordados en 2015, presentan una oportunidad
única para el mundo y, como dice la CEPAL,
para nuestra región latinoamericana y caribeña
y, claramente, para nuestro país.
152
La Agenda 2030 incluye 17 Objetivos:
Objetivo 1. Poner fin a la pobreza en todas
sus formas en todo el mundo.
Objetivo 2. Poner fin al hambre, lograr la
seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición
y promover la agricultura sostenible.
Objetivo 3. Garantizar una vida sana y
promover el bienestar para todos en todas las
edades.
Objetivo 4. Garantizar una educación
inclusiva, equitativa y de calidad y promover
oportunidades de aprendizaje durante toda la
vida para todos.
Objetivo 5. Lograr la igualdad entre los
géneros y el empoderamiento de todas las
mujeres y niñas.
Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad
de agua y su ordenación sostenible y el
saneamiento para todos.
Objetivo 7. Garantizar el acceso a una
energía asequible, segura, sostenible y moderna
para todos.
Objetivo 8. Promover el crecimiento
económico sostenido, inclusivo y sostenible, el
empleo pleno y productivo y el trabajo decente
para todos.
Objetivo 9. Construir infraestructura
resiliente, promover la industrialización
inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.
Objetivo 10. Reducir la desigualdad en y
entre los países.
Objetivo 11. Lograr que las ciudades y
los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles.
La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
Objetivo 12. Garantizar modalidades de
consumo y producción sostenibles.
Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes
para combatir el cambio climático y sus efectos.
Objetivo 14. Conservar y utilizar en forma
sostenible los océanos, los mares y los recursos
marinos.
Objetivo 15. Proteger, restablecer y
promover el uso sostenible de los ecosistemas
terrestres, efectuar una ordenación sostenible
de los bosques, luchar contra la desertificación,
detener y revertir la degradación de las tierras
y poner freno a la pérdida de la diversidad
biológica.
Objetivo 16. Promover sociedades
pacíficas e inclusivas, facilitar el acceso
a la justicia para todos y crear instituciones
eficaces, responsables e inclusivas a todos los
niveles.
Objetivo 17. Fortalecer los medios de
ejecución y revitalizar la alianza mundial para
el desarrollo sostenible.
Cada uno de estos objetivos incluye varias
metas, para un total de 169.
Por unanimidad, lo que otorga un nivel
de legitimidad a la voluntad de los países, la
comunidad internacional desea lograr un mundo
más justo, inclusivo y equitativo, reconociendo
que existen indicadores económicos y sociales
que señalan la insostenibilidad del modelo de
desarrollo vigente, en el que se ha incrementado
la desigualdad y en el que el cambio climático
agrava conflictos añejos y genera nuevos focos
de sufrimiento para millones de personas.
Los propósitos no pueden ser más edificantes:
erradicar la pobreza y el hambre, combatir las
desigualdades, construir sociedades pacíficas,
justas e inclusivas, proteger los derechos
humanos, promover la igualdad de género
Edmond Mulet
y el empoderamiento de las mujeres y las
niñas, garantizar la protección de los recursos
naturales, promover el desarrollo económico
sostenible, inclusivo y sostenido, y fomentar
la prosperidad compartida y el trabajo decente
para todos. Como bien lo establece en su
preámbulo, la Agenda 2030 es un “plan de
acción en favor de las personas, el planeta y la
prosperidad” y será la guía de referencia para
el trabajo tanto de las Naciones Unidas como
de los Estados Miembros durante los próximos
quince años.
Los números no mienten
La responsabilidad de avanzar hacia los
Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS-
descansa en cada uno de los Estados y, en
ellos, todos los actores tienen un rol y un lugar.
La Agenda 2030 es una agenda civilizatoria,
que pone la dignidad y la igualdad de las
personas en el centro. Su implementación es
libremente asumida por los Estados, gracias
al proceso participativo que los creó, énfasis
que se puso en contraste con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio –ODM-, que eran ocho,
desarrollados del 2000 al 2015, creados en el
seno de las Naciones Unidas, y cuya carga
de impulso estaba más diluida. Con los ODS
se pretende retomar los ODM y conseguir lo
que estos no lograron. También se pretende
hacer realidad los derechos humanos de todas
las personas y alcanzar la igualdad entre los
géneros y el empoderamiento de todas las
mujeres y niñas. Los Objetivos y las metas son
de carácter integrado e indivisible y conjugan
las tres dimensiones del desarrollo sostenible:
económica, social y ambiental.
En relación a los ODM, los números no
mienten y, como lo demuestran la CEPAL,
el PNUD, el Banco Mundial y el BID,
desgraciadamente, Guatemala fue uno de
los países del planeta que más rezago tuvo e,
incluso, en algunos indicadores, dio marcha
atrás, como fue el caso de la pobreza extrema
153
que se incrementó del 18.1 por ciento al 23.4 por
ciento. Guatemala tiene la más alta proporción
de la población de toda la región, superada solo
por Haití, que está por debajo del nivel mínimo
de consumo de energía alimentaria, siendo 19%
para nuestro país cuando el promedio de América
Latina es del 2%. La tasa neta de matrícula en
educación primaria nos coloca entre los ocho
últimos puestos y los índices de paridad de
género en la educación primaria y secundaria
son negativos para las mujeres, aunque en
la terciaria es positivo. En los indicadores de
autonomía económica de las mujeres, somos
el país con el mayor número de mujeres sin
ingresos propios, y con la mayor diferencia
entre lo que gana un hombre comparado con
una mujer en la misma condición. Tenemos una
de las más bajas representaciones femeninas
en el Parlamento de todo el continente, ya no
digamos de indígenas. En cuanto a la tasa de
mortalidad de niños menores de cinco años, se
avanzó: del 80.6 en 1990 se redujo a 31.0 en
2013 por cada mil niños nacidos vivos, pero
seguimos siendo el tercero más elevado de todo
el continente, y somos el tercero más elevado
en mortalidad materna. La proporción de
nuestros niños de menos de un año vacunados
contra el sarampión es solo del 85%, lo que nos
coloca de terceros en la cola. Guatemala no
alcanzó la meta en proporción de la población
que utiliza servicios de saneamiento mejorados,
donde también estamos de terceros al final de
la lista. El Índice de Desarrollo Humano del
PNUD demuestra cómo Guatemala ha dado
pasos hacia atrás. Vale la pena destacar que los
escasos avances de Guatemala en el período
de los ODM (2000-2015) con respecto a los
objetivos y metas de la salud en general y de
la salud sexual y reproductiva en particular,
expresados por ejemplo en la todavía muy
elevada incidencia de la mortalidad materna,
son una significativa materia pendiente,
que se considera prioritaria en la Agenda de
cumplimiento de los ODS, es decir, al 2030.
Esto se une a los preocupantes incrementos en
los índices de embarazo adolescente asociados a
hogares más pobres. Como corolario, otro dato
154
importante: nuestra población, en su conjunto,
es la cuarta más baja usuaria de Internet de
América Latina y del Caribe, lo que nos hace
menos competitivos, informados e innovadores.
La ausencia de un Estado efectivo,
transparente y con una función redistributiva,
el desequilibrio entre la política social y la
económica, un Estado sin recursos, la falta de
compromiso con los derechos y la inclusión
de amplios grupos de la población que están
al margen del desarrollo y la ausencia de un
consensuado plan de desarrollo, fueron varios de
los elementos que no ayudaron a que Guatemala
cumpliera con los ODM. Más específicamente,
los altísimos niveles de corrupción, impunidad,
la persistencia de grupos de poder paralelos,
la violencia y otros elementos negativos que
peligrosamente nos acercaron a un modelo de
Estado fallido, nos afectaron directamente.
Ahora se presenta una nueva oportunidad,
empezando con incorporar los ODS en los
sistemas de planificación nacional y alineando
las estrategias nacionales con los ODS. Los
“planes quinquenales” o “estrategias nacionales
de desarrollo” no necesitan inventar el agua
azucarada, cuando ya tanto tiempo y recursos
se han empleado en desarrollar la Agenda 2030.
La estrategia de construcción de un mejor futuro
para la población puede basarse ampliamente
en los ODS.
¿Otra década perdida?
En todas las latitudes alrededor del
mundo, países y continentes enteros están
sufriendo crisis profundas. La escalada de
los conflictos, el extremismo violento, el
terrorismo, guerras civiles interminables, han
generado consiguientes crisis humanitarias
y desplazamientos forzados de la población
y flujos de refugiados y migraciones como
nunca desde la segunda guerra mundial.
Polarizaciones ideológicas y radicalismos
religiosos, miserias extremas, depresiones
económicas y financieras azotan regiones hasta
La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
ahora estables y pacíficas. América Latina
y el Caribe están encontrando dificultades
significativas para aumentar las exportaciones,
la producción y la inversión. No se están
generando suficientes empleos para responder a
la demanda. La región mantiene una estructura
productiva y un modelo económico exportador
concentrado en sectores de baja productividad
y la falta de dinamismo tecnológico significa
que la región sigue siendo muy vulnerable a
los cambios en la demanda internacional. El
agotamiento de los recursos naturales y los
efectos negativos de la degradación del medio
ambiente, incluidas la desertificación, la sequía,
la degradación del suelo, la escasez de agua
dulce y la pérdida de biodiversidad, aumentan
y exacerban las dificultades en que nos
encontramos. El cambio climático es uno de los
mayores retos de nuestra época y sus efectos
adversos menoscaban la capacidad de todos los
países para alcanzar el desarrollo sostenible. La
subida de la temperatura global, la elevación
del nivel del mar, la acidificación de los
océanos y otros efectos del cambio climático
están afectando gravemente a las zonas costeras
y los países costeros de baja altitud. Peligra la
supervivencia de muchas sociedades y de los
sistemas de sostén biológico del planeta.
América Latina y el Caribe mantienen
una infraestructura deficiente, segregación
y rezagos en la calidad de los servicios de
educación y salud, persistentes brechas de
género y desigualdades con respecto a las
minorías, y un impacto desproporcionado del
cambio climático en los eslabones más pobres
de la sociedad. La CEPAL se ha ocupado
de analizar estos temas y ha concluido que
las economías cuya producción y estructura
de las exportaciones están ancladas en los
recursos naturales, están experimentando una
desaceleración en la producción y el empleo,
así como menor espacio fiscal para utilizar el
gasto público como instrumento anti cíclico.
Todo este panorama económico redunda
en restricciones para seguir impulsando la
reducción de los niveles de pobreza de la región.
Edmond Mulet
A pesar de todos nuestros problemas
ancestrales y nuevos, a pesar de todos nuestros
males, a pesar de nuestros rezagos específicos
en cada país, si comparamos a América Latina y
el Caribe con el resto del mundo, comprobamos
que vivimos en un continente privilegiado,
alejado de alguna manera de las angustias
existenciales que se viven en otras partes del
orbe. Sin embargo, aunque no es la región más
pobre del mundo, sí es la más desigual. Por otro
lado, es una región en paz, ya que no estamos
en guerra con ninguno de nuestros vecinos ni
internamente, ahora que en Colombia se ha
firmado un Acuerdo de Paz. ¿Cómo hacer,
entonces, para aprovechar este momento para
combatir nuestras lacras? ¿Cómo hacemos
para impulsar un cambio de época, para reducir
las brechas estructurales? ¿Cómo hacemos para
avanzar y brindar más equidad, más justicia,
más oportunidades a nuestras sociedades?
¿Tendremos otra década perdida como en los
años ochenta?
Enfrentar los retos
Frente a este panorama, la CEPAL ha
asumido una posición de liderazgo continental.
Su Secretaria Ejecutiva Alicia Bárcena, ha
concentrado mucho de su tiempo y esfuerzos
para no repetir otra “década perdida” y bajo su
liderazgo la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe ha tomado la delantera de
otras comisiones económicas regionales en
Europa, África o Asia, para crear una hoja de
ruta común a todos los pueblos del continente
que vaya más allá de la sola eliminación de
la pobreza y en pos de alcanzar un desarrollo
sostenible, lo que se logra cuando la prosperidad
es inclusiva, se protege el medio ambiente
para futuras generaciones y se brinda justicia
a través de sociedades seguras y pacíficas, con
instituciones sólidas.
El documento institucional que fue
presentado por la CEPAL en el trigésimo
sexto periodo de sesiones y aprobado en
155
México en mayo pasado titulado “Horizontes
2030: la igualdad en el centro del desarrollo
sostenible”, es el que otorga esa perspectiva
latinoamericana y caribeña a la Agenda 2030.
En dicho documento, la CEPAL argumenta
que para alcanzar los ambiciosos ODS de esta
nueva agenda, nuestra región necesita hacer
una transición de una cultura de privilegio a una
cultura de igualdad; redistribuir las ganancias
de la productividad entre los diferentes sectores
de la sociedad, evitando la concentración de
riqueza en manos de pocos, y evolucionar
del rentismo extractivista (de la minería y el
petroleo) a un modelo regido por la gobernanza
de los recursos naturales, entre otros.
Está claro que si seguimos por el mismo
camino o, como suele decirse, continuar con
el “business as usual” –expresa la CEPAL-
se profundizarán los problemas sociales y
globales existentes, provocando cambios
traumáticos en los que todos pierden. El éxito
de la Agenda 2030, ha dicho Alicia Bárcena,
dependerá de la capacidad de los países de
transitar hacia sociedades más productivas
y orientadas al bienestar de las personas. La
CEPAL pone a disposición de la región una
arquitectura institucional para ayudarla a
superar el estancamiento económico, en gran
parte asociado al peor desempeño exportador
en décadas; la falta de movilidad social; la
baja productividad y competitividad; la alta
heterogeneidad estructural; la baja innovación;
el insuficiente y reducido espacio fiscal
(tributamos poco y mal); la vulnerabilidad
ambiental y climática; poco comercio
intrarregional sin integración en cadenas de
valor.
Inmensidad de la tarea
En el caso específico de Guatemala, la
tarea es doble, ya que tenemos que empezar
con ponernos al día con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio –ODM- con los
cuales, como quedó apuntado más arriba,
156
nuestro país fue uno de los más rezagados
del mundo. Ahora nos toca aprovechar los
próximos quince años para alcanzar las 169
metas de los ODS. Queda mucho por hacer
en términos de inclusión, mientras la igualdad
basada en derechos todavía está lejos de ser
una realidad. Guatemala necesita urgentemente
iniciar cambios estructurales progresivos para
alcanzar esas metas y para combatir el impacto
negativo del cambio climático e incorporar más
conocimiento en la producción. Hasta ahora, ni
el Estado ni la sociedad en general, han asumido
un compromiso serio para socializar la Agenda
2030 y para que todos los actores nacionales la
conozcan, la impulsen y la promuevan. El rol
de la sociedad civil y del sector privado será
indispensable para cerrar las brechas sociales
que nos avergüenzan.
El mundo está sufriendo un cambio de
era. El bien común, concentrarse en la persona
humana como destinataria de la acción política,
La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
económica y social, debieran ser el objetivo de
todos.
La lista de las tareas pendientes es inmensa
y abarca la erradicación de la pobreza en todas
sus formas y dimensiones, el fomento de un
crecimiento inclusivo, equitativo y duradero,
con patrones de consumo y producción
sostenibles, la reducción de la desigualdad
y el reconocimiento de la diversidad étnica y
cultural, la protección y el uso sostenible del
medio ambiente. Continuar con la lucha contra
la corrupción, la impunidad y la violencia,
creando un verdadero Estado de Derecho, forma
parte del marco indispensable para superar los
retrocesos que hemos sufrido.
La aspiración de la Agenda 2030 es “no
dejar a nadie atrás”. De todos los temas y
actividades que ocupan a las Naciones Unidas,
éste es el más urgente y el más necesario.-
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
Chile-Guatemala
El Valor de una Experiencia Intercultural
en el Ámbito Diplomático.
Durante el mes de marzo del 2014, luego de
asumir la primera magistratura, la Presidenta de
Chile, Michelle Bachelet tomó dos importantes
resoluciones en materia de nombramientos
de nuevos Embajadores. Otorgando gran
relevancia al derecho de género, nominó a
diez mujeres chilenas, todas profesionales
muy destacadas en diversas disciplinas como
Embajadoras y dio un paso trascendental al
designar, por primera vez en la diplomacia
chilena desde 1818, a un Embajador de origen
Mapuche.
Chile cuenta con una población aproximada
de 17 millones y medio de habitantes y un
10% pertenece a Pueblos Indígenas, siendo
el Pueblo Mapuche el más importante en
densidad poblacional (un millón quinientas mil
personas). La relación entre Pueblos Indígenas,
Estado y sociedad, como en gran parte de
nuestra América morena ha transitado (y sigue
en esa senda), por complejos procesos sociales,
políticos, económicos y culturales en donde
lo que más resalta es la conflictividad de tales
relaciones. Y efectivamente, como precisó la
Presidenta de Chile, nunca en la diplomacia
chilena se consideró el nombramiento de un
miembro del Pueblo Mapuche, lo cual en sí
mismo constituyó toda una novedad política
en el momento en que el Canciller de Chile
informó al país esta designación singular.
* Embajador de Chile en Guatemala, primer Mapuche
en la diplomacia chilena, profesor universitario.
DOMINGO NAMUNCURA*
La segunda decisión presidencial asociada
a este nombramiento, fue la elección del país de
destino para un Embajador de origen Mapuche
y el Gobierno resolvió que fuese Guatemala
(“Tierra de árboles”, en lengua maya) por
ser el segundo país del continente con mayor
población indígena.
En esas condiciones y bajo las
características mencionadas arribé a Guatemala
el 25 de junio del año 2014. Anteriormente me
había desempeñado como Asesor de Gestión
Presidencial con los Presidentes Ricardo Lagos
(2000-2005) y con la Presidenta Michelle
Bachelet en su anterior gobierno (2006-2010).
Me desempeñaba además como profesor de
Derechos Humanos y Pueblos Indígenas en la
Escuela de Trabajo Social de la Universidad
Academia de Humanismo Cristiano, con 18
años de docencia. Por cierto, mi designación
fue también una sorpresa en lo personal pues
no formo parte de la carrera diplomática, pero
habiendo comprendido el enorme valor y
trascendencia de la decisión presidencial, asumí
como Embajador en respuesta al hecho político
de considerarse a un descendiente indígena
Mapuche como el primero en una historia que
esperamos sea continuada por los siguientes
gobiernos en señal de reconocimiento a la
pluralidad cultural existente en Chile.
El mandato presidencial no es sólo el de
representar como normalmente debe hacerse
158 El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático.
al Estado y Gobierno nacional en una sociedad
como Guatemala y contribuir al fortalecimiento
de las naturales relaciones con la nación de
origen Maya. La idea subyacente es también
representar y crear puentes adecuados para una
relación intercultural.
Guatemala es una nación muy importante
en la región Centroamericana y del Caribe.
Cuenta con enormes potenciales y una vasta
riqueza natural. Y uno de sus mayores aspectos
a destacar es, precisamente, su rica y valiosa
pluriculturalidad, compuesta por cuatro pueblos
que mantienen sus tradiciones ancestrales, su
lengua, su cultura y su organización social por
tiempos ancestrales y todo aquello sintoniza de
manera profunda con la diversidad cultural de
Chile. En consecuencia, la tarea diplomática
de Chile necesariamente adquiere en este
caso particular un sello intercultural que ha
estado presente desde el momento en que nos
hemos hecho presente en esta hermosa nación,
promoviendo diversas iniciativas sociales,
culturales, académicas y de orden político para
subrayar la importancia que ha de tener para
nuestras naciones hermanas la valoración de
nuestra respectiva diversidad común.
El tema de la interculturalidad en el campo
de las relaciones diplomáticas probablemente
sea bastante nuevo como especificidad. Puede
decirse, al respecto, que siempre las relaciones
internacionales y las relaciones entre países
contienen de manera implícita esa connotación,
pero esto no siempre es visible. Lo observado
en Guatemala, sin embargo, permite afirmar
que hay señales muy interesantes. Por
ejemplo en diversos actos oficiales de Estado,
normalmente hay un evento en el programa que
se relaciona con la variable intercultural, ya sea
mediante saludos en lengua maya y/u oraciones
o rogativas indígenas para pedir por los buenos
resultados de un determinado encuentro.
Esto es observable en términos recurrentes,
como también el recurso artístico mediante
la participación de exponentes culturales de
agrupaciones indígenas.
Con motivo del reciente Día Internacional
de los Pueblos Indígenas (9 de agosto) no deja de
sorprender gratamente que el pleno de la Corte
Suprema de Justicia de Guatemala, con todos
sus Magistrados presentes, haya convocado
a un evento especialmente programado para
conmemorar esta fecha internacional, y que
sus autoridades máximas formulen anuncios
de envergadura para abrir más accesos de los
Pueblos Indígenas de Guatemala al sistema
de Justicia. O que el Señor Presidente, en
una ceremonia oficial en la Casa de Gobierno,
en fecha anterior, haya convocado a un acto
oficial para instalar el Consejo de Gabinete de
Ministros de Pueblos Indígenas.
Entonces y tan solo por mencionar dos
eventos de extrema relevancia, uno puede
observar que existe en la institucionalidad
guatemalteca una sensibilidad por considerar la
temática indígena como un aspecto no menor
en su desarrollo. Y digámoslo con claridad,
en Chile estamos un poco lejos de esto, con
excepción de la conmemoración oficial del
Día Nacional de los Pueblos Indígenas (24 de
junio de cada año) con un acto solemne en el
Palacio de La Moneda y con la presencia activa
de la Presidenta de Chile. La Corte Suprema de
Justicia en nuestro país y el Congreso Nacional
nunca han convocado a un evento de esta
naturaleza y confiamos en que ello sea posible
en los próximos años.
En consecuencia, hay muchos aspectos
de aprendizaje de la diversidad cultural de
Guatemala que son importantes para la relación
con Chile y tal vez la contribución de nuestro
país puede ser más destacada en los aspectos
políticos y técnicos de la relación entre Pueblos
Indígenas, Estado y Sociedad, particularmente
en relación con las prácticas normativas,
jurídicas y legislativas. Pero incluso en este
ámbito específico hay lecciones que Guatemala
puede compartir con Chile y que son muy
relevantes.
Domingo Namuncura
El Estado de Guatemala aprobó el Convenio
169 de la OIT hace 20 años en junio de 1996.
Chile lo aprobó en marzo del año 2008, hace
tan solo ocho años. En ese sentido, Guatemala
anticipó con mucho tiempo su voluntad de
incorporar el Convenio 169 y sus normas
vinculantes en el ordenamiento jurídico del país.
¿Qué observamos en ambos procesos? Algo
esencial: Chile incorporó un Reglamento de
Consulta que ha tenido dos fases de desarrollo, el
primero, más crítico por cuanto las comunidades
indígenas reaccionaron ante una normativa
reglamentaria insuficiente y el reglamento fue
reemplazado por un segundo instrumento, el
que habiendo mejorado aspectos críticos del
primero y facilita el desarrollo de las consultas,
es igualmente considerado insuficiente por
el mundo indígena particularmente en todo
lo relativo al componente vinculante de sus
resultados.
En Guatemala el Convenio 169 no está
reglamentado y eso deja abierto una diversidad
de procesos complejos que al no estar regulados
tienen como efecto, entre otros, que lo que
sirve en una determinada consulta no sirve en
otra, entonces se produce una dispersión de
experiencias y de expectativas. Por otro lado,
expertos indígenas guatemaltecos señalan
que el Convenio 169 por su carácter auto-
ejecutable no requiere reglamentación y que
lo más importante es la voluntad política
de los actores que entran en juego en los
mecanismos de consulta. Este debate también
ha estado presente en Chile y lo cierto es que
luego de las consultas realizadas, con altos y
bajos, finalmente han sido asumidas por los
destinatarios de las mismas y constituyen un
punto de referencia igualmente debatibles pero
normalmente perfectibles.
Guatemala ha creado desde los Acuerdos
de Paz en 1996 instituciones públicas muy
interesantes como la Defensoría de la Mujer
Indígena, la Comisión Presidencial contra la
Discriminación y el Racismo y la no menos
significativa Academia de Lengua Maya
159
con más de diez años de existencia, y son
instituciones valoradas y respetadas por el
mundo indígena. En Chile lo más relevante
hasta ahora y luego de 23 años de existencia, ha
sido la creación de la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena, CONADI, que nació de la
Ley Indígena 19.253 aprobada por el Congreso
Nacional en octubre de 1993. Es todo lo
existente en nuestro ordenamiento jurídico, aun
cuando este cuadro experimentará un cambio
muy relevante luego que el actual Congreso
y en virtud de una decisión política de la
Presidenta de Chile, apruebe la creación de un
Ministerio de Pueblos Indígenas, una entidad
claramente gubernamental, y la creación
del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas,
que será representativo y directamente, de la
sociedad civil indígena del país. La creación
de estas dos entidades cambiará el eje de las
relaciones entre Pueblos, Estado y Sociedad en
los próximos años y uno siempre espera que sea
para mejor.
Guatemala es una nación que en lo cultural
tiene mucho que compartir desde su rica
diversidad. No es solo Antigüa o el Lago Atitlán
o el patrimonio de su exquisito patrimonio
arquitectónico como Chichicastenango, la
Sierra de los Chuchumatanes, la Laguna de
Lachúa, las Grutas de Lanquín, los Saltos de
Chilascó, Quetzaltenango, Isla de Flores o
Petén con las formidables pirámides Maya.
Lo esencial de Guatemala está en su gente,
en sus comunidades indígenas ancestrales,
ampliamente representado en las tradiciones
de sus pueblos, en los ceremoniales Maya, en
su lengua y religiosidad. El mayor atractivo
de Guatemala son sus raíces ancestrales que
superan el valor material de su patrimonio,
fundamentalmente, por que la historia de este
patrimonio está precedida y empapada con
siglos de conocimiento cultural, anterior y
superior a la instalación de nuestros Estados
nacionales.
De otra forma ¿cómo no interpretar el
enorme valor histórico de las ruinas de Tikal?
160 El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático.
Obras que fueron construidas por el Pueblo
Maya en el año 470 antes de Cristo. Cuando uno
visita los vestigios de esa civilización puede
comprender la magnificencia que representan
ante los ojos del mundo, y tan solo preguntarnos
cómo fue posible esta monumental obra de
ingeniería en un continente en donde nuestras
civilizaciones indígenas fueron “descubiertas”
sólo mil años después de la construcción de
estos monumentos. No hay país en el sur de
América Latina, con excepción del Perú y
las ciudades construidas por los Incas, entre
ellas Machu Pichu, que puedan exhibir ante el
asombro del mundo la riqueza de esta herencia
que nos legaron los Pueblos Indígenas.
Entonces, la pregunta contemporánea
resulta relativamente sencilla y es ¿cómo
cuidamos esas riquezas como nación y Estado?
¿cómo promovemos el reconocimiento
institucional a esos valores ancestrales? ¿cómo
abrimos camino, en tanto países civilizados y
democráticos, al protagonismo preciso de los
Pueblos Indígenas en nuestras sociedades y
Estados? y ¿Cómo, en definitiva, nos hacemos
cargo de la idea hoy promovida por Naciones
Unidas y la propia Iglesia Católica, de que el
desarrollo de nuestros países desde el presente y
hacia el futuro, implica una mirada intercultural
de nuestros procesos, en lo político, lo social, lo
económico y lo cultural?
Naciones súper desarrolladas como Nueva
Zelanda, con los Maorí y Canadá, entre otros
con las naciones Nuit comprendieron a tiempo
esta dimensión de preguntas y abrieron los
caminos de un Nuevo Trato, y en aras de
diversos pactos sociales fueron capaces de
incluir en su desarrollo a sus comunidades
indígenas, sin prejuicios ni discriminaciones.
Entonces, la pregunta de fondo es ¿si esas
naciones desarrolladas lograron ese estado de
avance, por qué otras no? Y esto concierne a los
países de nuestra América morena con mucha
mayor razón puesto que, en este continente y
en relación con la población mundial indígena,
solo aquí está reunido más del 10% de esa
población con un poco más de 55 millones de
indígenas y Guatemala y Bolivia ostentan el
más alto índice de población étnica.
La misión entonces de una Embajada con
sello intercultural guarda estricta relación con las
posibilidades de un intercambio entre culturas,
a lo que se suma –por cierto- la diversidad de
convenios y de relaciones institucionales que
son propias entre Gobiernos.
Nuestra experiencia de estos breves meses
(2014-2016) como Embajador de Chile en
Guatemala es de un gran aprendizaje, y somos
agradecidos de la cálida acogida que esta nación
maya nos brinda. Abrigamos, por lo mismo, la
esperanza de que la contribución chilena sea
también recibida y considerada como un aporte
que nace de nuestras propias experiencias, con
el sentido y convicción de que lo que nos anima
es el fortalecimiento de nuestras culturas.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
Rusia y
América Latina Hoy
El mundo está cambiado ante nuestros
ojos, está en marcha el proceso de formación
de un sistema internacional, diseñado para
corresponder a las realidades del siglo XXI. Y,
como siempre en estos períodos de transición,
a los diplomáticos les corresponde un papel
especial en la definición de la arquitectura de
un futuro orden mundial, en la búsqueda del
equilibrio entre los intereses de cada país o
grupo de estados y la creación de mecanismos
de gobernanza mundial ante retos comunes para
todos. Por lo tanto, en nuestra opinión, ahora
como nunca antes se requiere cooperación
entre Ministerios de Asuntos Exteriores y el
intercambio profesional de opiniones.
El análisis de las tendencias actuales lleva a
la conclusión, que las relaciones internacionales
se han acercado a la bifurcación: о el desarrollo
de eventos avanzará por el camino que amplía
la extensión de inestabilidad y caos, o, por
el contrario, tomará el curso cada vez más
fortalecido de solución de los problemas
mundiales y regionales basándose en una
amplia cooperación internacional.
Es posible, que los conflictos armados,
que tienen lugar en la actualidad, no son más
ni tienen mayor intensidad en comparación con
* Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la
Federación de Rusia acreditado en Guatemala
NIKOLAY BÁBICH*
etapas anteriores de la historia mundial, pero
es importante comprender que la tendencia
positiva del desarrollo mundial no está
garantizada por nada ni por nadie, sino depende
de la actitud de cada estado y de todos nosotros
en conjunto.
La política exterior de Rusia está dirigida
de forma consecuente hacia la formación de
una productiva cooperación entre los centros de
poder del mundo moderno, apoyándose siempre
en el derecho internacional y el papel central
de la ONU, en los principios de seguridad
equitativa e indivisible y en el respeto de los
derechos de los pueblos de determinar su propio
futuro. Estamos firmemente convencidos de la
necesidad de la unificación de los esfuerzos de
la comunidad mundial en la lucha contra las
amenazas de importancia global, entre las cuales
el terrorismo internacional se ha posicionado en
primer lugar.
Muchos de los problemas del mundo
moderno son posibles de solucionar solamente
a través del esfuerzo colectivo. En este sentido
podemos observar resultados de trabajo en la
pacificación de la situación de conflicto creada
alrededor del programa nuclear de Irán, el
desarme químico de Siria y luego la creación de
condiciones para el cese del fuego y el proceso
de paz en ese país, los logros en el acuerdo
climático global. Son ejemplos de un enfoque
162
universal que es aplicable a prácticamente
todas las situaciones problemáticas y de crisis
en el mundo.
Nosotros proponemos no guiarse por las
ambiciones, sino por los valores compartidos
y los intereses comunes, basados en el derecho
internacional. Proponemos unir esfuerzos
para resolver nuevos problemas y crear una
amplia coalición internacional antiterrorista,
así como la coalición anti hitlerista, que puede
unir en sus filas las diferentes fuerzas, listas
para enfrentarse abiertamente a todos los que
siembran el mal y el odio.
Rusia seguirá haciendo el papel activo
y dinámico en los esfuerzos para asegurar,
que el nuevo orden mundial se basará en los
principios de la ley, la justicia y la democracia,
y que reflejará la diversidad cultural de las
civilizaciones del mundo contemporáneo. En
este esfuerzo estamos de acuerdo con nuestros
amigos de la región de América Latina y el
Caribe. Estamos a favor de una América Latina
fuerte, unida y económicamente estable, lo que
es el factor fundamental en la formación del
mundo policéntrico. Estamos muy satisfechos
con el sólido aumento de la autoridad y de la
influencia de la región en la escena internacional.
Sumamente apreciamos la política exterior
independiente de los estados de América
Latina. Especialmente quiero hacer notar el
rechazo de los pueblos latinoamericanos de la
práctica de golpe de estado como método de
cambio de poder y el respeto del principio de
no intervención en los asuntos internos de otros
estados.
Para nosotros las relaciones con los
estados latinoamericanos tienen un valor
único, y consideramos, que esta región no
puede convertirse en el escenario de oposición
geopolítica. Quisiera señalar a este respecto
que Rusia sistemáticamente se ha opuesto al
bloqueo financiero y económico-comercial de
Rusia y América Latina Hoy
Cuba, y acoge con satisfacción el comenzo del
proceso de normalización de relaciones cubano-
americanas. Deseamos la paz y el desarrollo
sostenible de todos los pueblos sin excepción
de los estados latinoamericanos.
Rusia está interesada en la superación de
diferentes situaciones problemáticas en la región
por medios políticos, y está dispuesta cooperar
con ello. Deseamos éxito a las conversaciones
de paz sobre la plataforma cubana entre el
gobierno y los rebeldes de Colombia. Nuestro
país, como miembro permanente del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, apoyó
el establecimiento de una misión política
internacional en Colombia. No puede no
preocuparnos el desarrollo de la situación
en Venezuela, que está experimentando una
grave crisis interna, y hacemos un llamamiento
para la estabilización de la situación en ese
país, que es nuestro amigo desde hace mucho
tiempo. Consideramos que es inaceptable la
interferencia destructiva desde exterior, y la
artificial escalada de las tensiones.
Quiero desear la pronta superación de las
dificultades internas en Brasil - nuestro socio en
BRICS y el «Grupo de los Veinte», cuya voz,
importante y constructiva, adquiere hoy una
especial importancia en los asuntos mundiales.
En general, en los últimos años, Rusia y
los países de América Latina han creado un
amplio sistema de la cooperación multifacética.
Con satisfacción constatamos, que hoy nuestra
cooperación va en aumento, y se profundiza
debido al impulso, que le proporciona el
diálogo, que se lleva a cabo en los más altos
niveles. Apenas el año pasado, el Presidente
Vladimir Putin se reunió con los jefes de
Argentina, Brasil, Bolivia, Venezuela, Cuba,
Perú. Alcanzamos acuerdos importantes, entre
ellos la asociación estratégica integral con
Argentina y una alianza estratégica con Perú.
Estamos dispuestos a contribuir al éxito de la
cumbre de APEC en Perú, en noviembre.
Nikolay Bábich
Especialmente valoramos la evolución
positiva de las relaciones entre la República
de Guatemala y la Federación de Rusia, en
particular, la importancia de los contactos
bilaterales de más alto nivel, que sentaron los
principios para el desarrollo de las relaciones
interestatales – la visita de trabajo del
Presidente ruso Vladimir Putin a Guatemala en
2007, y la visita oficial a Rusia del Presidente
de Guatemala Álvaro Colóm en 2010.
El diálogo político entre los cancilleres de
ambos países se ha desarrollado con mucha
intensidad en los últimos años. La visita del
Ministro de Asuntos Exteriores de la Federación
de Rusia en los años 2010 y 2015 y su homólogo
de Guatemala en el 2013 a Moscú ha sentado
una base sólida para profundizar en este diálogo.
Durante la última reunión, los Ministros con
satisfacción tomaron nota de la interacción de
sus países en la ONU, la similitud e incluso
coincidencia de sus puntos de vista sobre temas
claves, entre las cuales en primer lugar se debe
mencionar la formación de un orden mundial
policéntrico, basado en las normas del derecho
internacional, el fortalecimiento del papel
central de la ONU en el mantenimiento de la
seguridad y la estabilidad internacionales, la
lucha contra los desafíos y amenazas globales.
Consideramos, que nuestra sociedad
económica y comercial con la región de
América Latina y el Caribe tiene un enorme
potencial. Damos gran importancia al aumento
de volumen del comercio y su diversificación,
en particular, a través de la expansión de los
vínculos en sectores de alta tecnología, como
energía, ingeniería, colaboración en programas
espaciales, productos biofarmacéuticos,
tecnologías de la información.
Para nosotros es evidente que Guatemala,
en conjunto con El Salvador y Honduras,
emerge cada vez con mayor claridad como
la promotora de la integración económica
en Centroamérica. Me refiero a los recientes
163
progresos en el establecimiento de una zona
de libre comercio, y al fortalecimiento de los
lazos económicos, y a los proyectos de energía
conjuntos. Estos temas nos son cercanos, ya que
en el año 2015 comenzó a funcionar la Unión
Económica Euroasiática integrada por Rusia,
Kazajstán, Bielorrusia, Armenia y Kirguistán.
La Unión está abierta a la cooperación con el
SICA.
Consideramos de primera importancia el
establecimiento de contactos directos entre los
grupos empresariales de Rusia y Guatemala, y
ya hemos podido observar los primeros avances
en esta dirección. Desde el año 2008 existe el
Acuerdo de Cooperación entre la Cámara de
Industria y Comercio de la Federación Rusa y
la Cámara de Comercio de Guatemala. En mayo
de 2012, los representantes de varias empresas
rusas visitaron Guatemala y establecieron
contactos, los cuales, en el caso de existir
interés mutuo, pueden convertirse en proyectos
concretos en los sectores de transporte, energía
eléctrica e industria automotriz. Esperamos
que la ratificación del Acuerdo de Inversiones,
firmado en 2013, nos hará avanzar en estas
áreas.
La creación de vínculos entre las regiones
debe convertirse en la fuerza, que favorecerá
la cooperación económica, y aquí debemos
recordar, que esta colaboración ya dio inició
con la firma de los acuerdos de hermandad
entre las ciudades de Sochi y Guatemala y las
ciudades de Amatitlán y Gzhel.
Ofrecemos de forma continua a los socios
latinoamericanos la asistencia en la preparación
de personal calificado en diferentes campos.
Cada año se proporcionan las becas a los
estudiantes de América Latina y el Caribe para
estudiar en los establecimientos de educación
superior rusa.
Con el fin de impulsar el desarrollo de
comercio e inversión, cooperación cultural
164
y humanitaria, contactos entre personas y
turismo, se facilitaron los trámites de visa. El
día de hoy los ciudadanos de la mayoría de los
estados de América Central y Sudamérica no
necesitan visa para viajar a Rusia. Y seguiremos
trabajando para aumentar aún más el número de
estos países.
Estamos interesados en el fortalecimiento
de la cooperación en el sector de seguridad
civil. Con éxito se desarrolla la cooperación
entre el Servicio Federal de Control de Drogas
de Rusia y la Comisión de jefes de policía de
Centroamérica, Colombia y México. Crece
el interés de expertos de América Latina para
la formación y capacitación de los policías
antidrogas en cursos, que ofrece Servicio
Federal de Control de Drogas de Rusia y que
operan en Nicaragua y Perú, así como en
Rusia y América Latina Hoy
instituciones educativas del Servicio Federal
de la Seguridad y el Ministerio del Interior de
Rusia.
Una parte importante de nuestra
cooperación es la colaboración en el campo de
prevención y eliminación de consecuencias de
las situaciones de emergencia.
Consideramos, que el objetivos
fundamental de la comunidad internacional,
encabezada por las Naciones Unidas, sigue
siendo asegurar la paz y la estabilidad regional y
mundial. En nuestra opinión, debemos trabajar
en la formación de un espacio indivisible de
igualdad y seguridad. Seguridad no solamente
para la élite, sino para todos. Sí, es una tarea
difícil, larga y complicada. Pero no existe la
alternativa.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
Resignificando la Paz y
la Democracia para el Desarrollo y
la Justicia Social
Un cambio de época.
Al solicitarme esta conferencia me han
obligado a pensar sobre el sentido de la palabra
“resignificando”, porque –claro- se trata de dar
un nuevo significado a la paz y la democracia en
el marco del desarrollo y la justicia social, así
como de la Iniciativa 30/20, es decir 30 años
de Esquipulas I y 20 de los Acuerdos de Paz en
Guatemala pero ¿cómo debemos entenderlo?
¿Cómo entendemos ahora lo que se hizo 30
o 20 años atrás? visitar y revisitar es visitar por
segunda vez, entonces como significamos por
segunda vez lo que se hizo hace 30 años, a la
luz de hoy que es distinta a la de ayer. Sí, tenía
razón el presidente Cerezo cuando dice que solo
en el tango 20 años no es nada, porque en estos
30 años se hizo muy dificil, se dificultó que a
nivel global, a nivel latinoamericano y a nivel de
* Presidente de Chile (2000-2006).Conferencia
magistral pronunciada en el VII Foro Regional
Esquipulas en su segunda Parte: Resignificando la
Paz y la Democracia1
1 La VII edición del Foro Regional Esquipulas, en el
marco del 30 Aniversario de los Acuerdos de Paz
en Centroamérica, tres décadas de democracia y 20
años de la firma de la Paz en Guatemala, se compo-
ne de tres momentos estratégicos. El Primero fue en
abril con la Participación del Presidente Juan Manuel
Santos de Colombia, el segundo es el que nos ocupa
en este programa y la tercera y última parte se llevará
a cabo en noviembre.
RICARDO LAGOS
cada uno de nuestros países entendieramos que
ha habido cambios tan radicales que muchos
hablan que más que de cambios particulares se
trata de un verdadero cambio de época, que
estamos transitando de una a otra época con
características muy distintas.
Pues claro, en 1986 todavía no se caía el
muro de Berlín, todavía no habíamos visto que
se cayera esa otra estantería que se edificó a
través de un neoliberalismo rampante que se
vino abajo en la crisis del 2008. Y entonces
claro, acá ha habido una mutación tan fuerte en
lo que se suponía que eran las ideologías, casi
congeladas que explicaban la guerra fría.
Y ahora claro, vivimos en un mundo
distinto, porque uno podría decir que la Guerra
Fría fue el último momento en donde había un
cierto equilibrio de naciones, los de aquí y los
de allá en un mundo bipolar. Equilibrio que
algunos dirían que fue por el monopolio nuclear
y el monopolio del terror, y esa situación que ya
se terminó, por suerte.
Y junto a eso ha habido también la otra
revolución más profunda, la de tecnologías, de
la información y del conocimiento que están
cambiando todo. Están cambiando la forma de
mirar la política, la forma de mirar la economía,
la forma de mirar las políticas sociales.
166 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social
En definitiva, están cambiando la forma
como acostumbrábamos a tratar cada uno estos
temas, y en donde todavía estamos en medio de
la gran ola de esta revolución que no termina
de caer y no sabemos todavía a donde nos va a
conducir.
Lo que sí sabemos es que esta ola, nos
obliga a resignificar el Acuerdo de Esquipulas
de una manera distinta, y entonces cuando
agradezco esta invitación, la agradezco claro,
porque resignificar implica preguntarse cuál era
el contexto en ese momento, que rodea el hecho
histórico de 1986 recordando la fotografía de
los - en ese entonces- jóvenes presidentes que
se asoman a un balcón y que hemos visto acá
reproducida.
Y claro ese contexto y ese momento son
distintos al de hoy. Pero ¿qué es lo permanente?
Lo permanente son los valores, los principios
que inspiraron a esos cinco presidentes,
principios que siguen hoy más vigentes que
nunca, pero que interpretados a la luz del
tiempo presente, nos obligan a tener una mirada
distinta de la que se pudo haber tenido ayer.
Entonces creo que es aquí cuando se
manifiesta el tema de estos grandes cambios.
Uno podría decir talvez que hoy a 30 años de
Esquipulas I, estamos también cerrando un
largo ciclo en nuestra región, porque la firma de
la paz de la última guerrilla que aún queda en
latinoamérica, es la que va a firmar el presidente
Santos, este el fin del ciclo.
Este ciclo que se inició en Esquipulas y
que cierra en este año 2016 -30 años después
- tenemos razones como latinoamericanos de
estar orgullosos por Esquipulas, por todo lo
que ha aportado y por lo que va a ocurrir ahora
con la firma en Colombia. Podemos decir que
nosotros latinoamericanos -a diferencia de otras
regiones del mundo algunas muy avanzadas-
hemos podido resolver estos problemas entre
nosotros, y sin intromisión extranjera, y eso no
es menor.
No es menor, porque podemos recordar
un presidente Clinton teniendo que ir a hacer
la paz en Kosovo, porque los amigos europeos
no se ponían de acuerdo de cómo abordar el
conflicto del Kosovo. Y no es menor porque
en muchas otras ocasiones, cuano no éramos
capaces de resolver nuestros problemas, venían
otros a resolverlos por nosotros, y de ahí a salir
a protestar por invasiones o intromisiones había
solo un paso.
En cambio, hay que reconocerlo, en
Centroamérica se inició el proceso que ahora
el Presidente Santos, con su liderazgo, está
culminando en Colombia, pero el arte es el
mismo y entonces a lo mejor, en el 2036 aquí
en la pequeña Guatemala, habrá un nuevo Foro
de Esquipulas que se va a llamar “50-40-20”,
siendo la última cifra la que alude a que se
estarían conmemorando, además de los 50 años
de Esquipulas y los 40 de la paz en Guatemala,
los veinte años desde que firmaron la paz
en Colombia. Y habrá otra forma de mirar y
resignificar lo que se hizo cincuenta años atrás,
pero ahora yo diría que lo que hemos aprendido
en estos años, es como se le da vida y sentido
a la democracia, porque la democracia es
esencialmente dinámica, la democracia es una
planta que se riega día a día para que no se
seque y para que siga creciendo y floreciendo
en cada primavera.
Y esto a veces se nos olvida, porque como
muy bien se ha dicho aquí, la democracia no
es un punto de llegada, es el punto de partida
para ir entendiendo y resolviendo nuestros
problemas.
Entonces yo quisiera decir aquí que el
“resignificado” tiene a mi juicio por lo menos
tres temas al interior de nuestros países. Y otros
cuatro, que no están al interior de ellos, que son
de nuestros países, pero que nos obligan a una
aproximación colectiva entre nosotros y y los
distintos estados.
Ricardo Lagos
La democracia participativa.
Al interior de nuestros países tenemos un
tema político que es absolutamente distinto, un
tema económico que es distinto, un tema social
que es distinto. Político porque sí - como dijo
el Presidente Cerezo - el sólo tuvo un tercio
del poder, no más, y los otros dos poderes
estatales tenían los otros tercios y esto a pesar
de que después hayan aparecido otros poderes
no formales.
El tema entonces no es tanto como
funciona la división de poderes, pues por
definición nuestras democracias han sido
siempre representativas, elegimos a nuestros
representantes para que el ejecutivo, el
parlamento y poder judicial hagan su tarea.
Pero ahora, las cosas han cambiado y hay el
poder de la gente que está más “empoderada”,
la gente conoce más, sabe más, no solamente
porque tienen un mayor nivel educativo sino
porque las nuevas tecnologías permiten formas
de comunicación muy distintas a las de ayer.
Cuando me tocó enfrentar a la dictadura en
Chile, ya hubiéramos querido tener un twitter
para convocar a la plaza: eso fue lo que cambió,
los mismo que se ha hablado de la primavera
árabe, o -que les voy a decir a ustedes aquí-
cuando vemos los estudiantes desfilando en
Santiago en estos últimos años.
Entonces esta forma nueva de participar que
consiste en caminar con los pies, y junto con
eso ir a la plaza, la pregunta es ¿cuál va a ser la
institución política que va a reemplazar de una
manera más civilizada, el convocarnos a todos
a la plaza para decir nuestra palabra, para poder
de una manera más adecuada y democrática,
consultarnos entre todos simultáneamente? Lo
que quiero decir con esto, es que la democracia
es producto de un cambio tecnológico que
ocurrió quinientos años atrás cuando el señor
Gutenberg - quien inventó la imprenta en
Alemania con el propósito divulgar la biblia
y que cada uno la pudiese interpretar como le
167
parezca- al mismo tiempo estaba promoviendo
la educación de los futuros ciudadanos gracias
a la lectura.
Pero pasaron ciento treinta años hasta que
alguien se le ocurrió, a partir de la imprenta,
producir algo que ahora llamamos “el diario”.
Y porque hubo un diario allá por 1610 y en
Francia Le Gazette en 1630, y publicaban
las noticias que en el fondo lo que hacían era
reproducir para conocimiento público los
asuntos que al Rey y su corte (gobierno) debían
ir resolviendo.
Y ahí comenzaron los problemas, porque
tan pronto todos los que sabían leer podían
enterarse de los temas de gobierno que debian ser
resueltos por el Rey, aunque pasaron otros cien
años- unos filósofos en Francia comenzaron a
preguntarse: pero hombre! (no se mencionaba
a las mujeres en aquellos tiempos) ¿que quiere
decir esto? ¿Por qué va a resolver sólo el señor
rey? ¿ Por qué no hacemos una democracia?
, y ahí estaban Montesquieu, Voltaire, Diderot,
ahí estaban los filósofos para proponer sus
ideas y sus respuestas.
La democracia entonces, en definitiva, es
el resultado de un elemento tecnológico (la
imprenta) en donde a partir de aquello que usted
lee, usted puede también tener su propia opinión,
y la democracia a partir de entonces consistió
en la participación electoral, que al principio se
reservaba solo para los hombres y para los que
sabían leer y escribir. Posteriormente apareció
la radio y esto permitió involucrar también a los
que podían escuchar y por lo tanto esto llevó
a la concesión del voto para los analfabetos,
lo que supuso pasar del voto censitario – sólo
votaban aquellos que eran propietarios, que
tenían bienes- al sufragio universal porque
también se incluyó a las mujeres de manera
que la democracia se entiende sustancialmente
como democracia electoral, es decir, compuesta
por partidos políticos que organizan ciertas
ideologías, líderes –candidatos- que hablan ante
el electorado, ciudadanía que escucha y vota.
168 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social
Pero en la democracia electoral se trata
de una relación vertical, de arriba (los líderes)
hacia abajo (el electorado). Hoy la interacción
es principalmente una relación de horizontal
por lo que conviene preguntarse y ¿cómo van a
transformarse las instituciones políticas?
Porque aunque el ciudadano moderno
admite que la democracia tiene que seguir siendo
representativa dado que no podríamos volver a
entenderla como democracia directa–como era
en la Atenas de Pericles cuando se juntaban el día
domingo aproximadamente quinientos varones
–ya que no participaban ni las mujeres ni los
esclavos- para votar directamente. Pero esto era
posible en conglomerados muy reducidos en
donde esas quinientas persona se hablaban unas
a otras simultáneamente. De manera que ésta
era también una democracia horizontal, lo cual
hoy en día, gracias a las nuevas tecnologías, es
de nuevo posible, porque nos ha convertido a
todos en ciudadanos capaces de comunicarnos
simultáneamente de modo que la red es la nueva
plaza para una democracia al estilo de Atenas,
ya que todos hablamos con todos y todos nos
decimos de todo gracias al internet.
Y por lo tanto ¿cómo deben transformarse
las instituciones para permitir un mejor
funcionamiento de las democracias
representativas? ¿cuánto y cómo deben hacerlo
para ser más participativas? Yo sé que esto es
complejo, que puede fomentar el populismo,
que algunos quieren gobernar a punta de
plebiscitos, pero fíjese usted que cosas como el
referéndum revocatorio, que en Venezuela está
tan de moda, bueno en muchos países empieza
a surgir el referéndum revocatorio como un
tema de debate.
En Chile tenemos un gran debate
constitucional que hicimos en la red, para ver si
se podía escribir una constitución entre todos,
y cada uno daba sus ideas y los señores juristas
lo escribían como corresponde y surgió algo
interesante: 590 ideas al final de decenas de
cientos de miles que participaron en este debate.
Bueno ahí el referéndum revocatorio va
ganando de lejos, pero todo esto tiene sus
problemas: si usted establece la institución
referéndum revocatorio que a mitad de periodo
la ciudadanía con un porcentaje de firmas
puede pedir que a este tío o tía que elegimos
lo queremos revocar y que se vaya a su casa
porque no lo está haciendo bien las cosas,
bueno esto quiere decir que como resultado de
tal institución todos los temas difíciles que hay
que abordar los dejo para la segunda parte de
mi periodo presidencial y no la primera, ¿es
buena esa institución o no es buena?
Esos son los temas que van a surgir y se
van a debatir. Aquí estuvo el presidente Mujica:
¿pueden los amigos uruguayos derogar una
ley aprobada por el Parlamento si un número
significativo de ciudadanos lo pide? y ese
plebiscito: ¿ demanda un numero mínimo de
participación ciudadana como para que sea
vinculante y entonces la ley se derogue?
En Finlandia el parlamento tiene un sitio
internet del sistema parlamentario, y en ese
sitio web los señores parlamentarios pueden
decir: “pido que este proyecto de ley se
envíe a consulta ciudadana” , y entonces ese
proyecto de ley lo ponen en el sitio web del
parlamento de Finlandia y la ciudadanía opina.
No es vinculante, pero la ciudadanía opina
sobre lo que tienen que resolver los señores
parlamentarios y a la inversa, si la ciudadanía
pide que un determinado tema sea debatido por
el parlamento, el parlamento está obligado a
hacerlo si hay un número de ciudadanos que la
convalide.
Estamos entrando a un terreno novedoso,
entonces ¿cómo se va de la plaza a la asamblea?
¿Cómo se va de la plaza a una institución
política civilizada? De manera entonces a tener
una herramienta, en la que cual con un click si
Ud. está de acuerdo con la moción “a” marque
1, con la “b” marque 2, o se abstiene y pone
“ninguna” marcando 3, así que todos vamos
a votar desde una computadora o un aparato
móvil celular.
Ricardo Lagos
Otra forma de pensarlo: los suizos(por ser
democracia directa) tienen referéndum para
todo, pero para eso me dicen no hay que ser suizo,
nos vamos a ir acostumbrando a eso, es decir
¿cómo atenernos, a partir de lo que quisimos
decir con la resignificación de Esquipulas, que
ahora el concepto de democracia implica un
equilibrio entre participación y representación?
y ¿cómo ese equilibrio le permite al gobernante
escuchar?
A veces los muros del palacio son muy
anchos, y no se escucha lo que la ciudadanía
dice afuera. Este es un tema que no es solamente
de los latinoamericanos, es un tema de todo
el mundo y esto significa entonces una nueva
forma entender la democracia.
Estas interrogantes tienen que ver con la
primera forma de cómo usted resignifica el
concepto democrático en lo político, 30 años
después de Esquipulas. En lo económico hay
dos elementos que son centrales, el primero a lo
cual se refería el Presidente Cerezo es relativo
al tema de mercado vs. estado y que va más allá
de la clásica interrogante (¿quién es el principal
proveedor de los bienes y servicios, el Mercado
o el Estado?) puesto que ahora empieza a surgir
un tercer sector, según algunos un sector que no
es ni el mercado ni el estado puesto que se trata
de un sector que es producto de la interrelación
de los seres humanos a través de la red y que
empieza a crear un sector de libre acceso, como
dice Jeremy Rifkin en el libro “Hacia la sociedad
de coste marginal cero” en donde señala que
en la red hay un conjunto de bienes y servicios
que están teniendo un carácter casi gratis y que
antes no lo eran, por ejemplo ¿cuánta gente
se ganaba la vida vendiendo enciclopedias, o
diccionarios? Hoy día la Wikipedia ha resuelto
el problema y hasta el diccionario de la Real
Academia ahora está online al costo -casi cero-
de tener el instrumento necesario para entrar
(la computadora). Cuanto tiempo hace, que
hablar por teléfono era una cosa muy especial al
interior de nuestros países y que decir de la larga
distancia: ahora ya no es así ¿cuantas cosas
169
más como estas van a ocurrir?, este es pues un
primer tema del resignificado económico de la
democracia.
La problemática de la desigualdad.
Un segundo tema, no menor en América
Latina, ese sí muy importante, aquí Olinda
nos habló con tanta fuerza sobre el tema de
pobreza, y le puso la fuerza que ella tiene en
las cosas que ella dice. Y pobreza también tiene
que ver con desigualdad, podemos aprender a
bajar pobreza, pero, la distribución de ingresos
sigue igual de mala en toda América Latina y
mi país es campeón en aquello. Entonces hay
dos asuntos: uno es bajar pobreza y hemos
aprendido hacerlo, y hacerlo bien en muchas
partes y lo hemos logrado, y otra, el que bajar
pobreza, no significa mejorar distribución de
ingreso, y de aquí entonces que la exhortación
que hizo el Presidente Cerezo al sector privado
en su discurso, yo la quisiera completar en algo
muy simple y definitorio, quisiera que cuando
se pague impuestos en un país, haya una
diferencia en la distribución de ingresos, antes
de pagar los impuestos y después de pagar los
impuestos.
En los países ricos de la OCDE, la
distribución de ingresos medía por el índice de
Gini, el 0.48 antes de impuestos, 0.32 después
de pagar impuestos, 16 puntos mejora la
distribución de ingresos después que se paga
el impuesto. En América Latina, si hay una
diferencia de uno o dos puntos, es mucho, es
prácticamente igual, antes de pagar impuestos y
después de pagar impuestos, quiere decir, que es
sistema tributario no es de los más equitativos,
y este es un tema que arrastramos todos, lo
tenemos un poco oculto y no nos gusta decirlo
(porque tiene que ver con la forma como se
gastan los fondos públicos y cuales son las
prioridades en el presupuesto del Estado).
Y la otra vez, que me preguntaron ¿y usted
qué pensaría? A mí me gustaría que de aquí a
veinte años que por lo menos nuestros países
estén en la mitad de la diferencial que tienen en
170 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social
Europa y en los países de la OCDE, y esto sería
una forma de medirlo. Pero indudablemente
que desde el punto de vista económico tenemos
una tarea pendiente por una tercera razón
que es que hemos vivido bajo el paradigma:
aumente el ingreso por habitante y mejorará
los indicadores económicos sociales.
Y esto señores es así hasta un cierto punto,
porque después que usted llega a los 20 mil o
25 mil dólares por habitante (y muchos países
de nuestra América Latina ya están ahí) en
la realidad no es el ingreso per cápita lo que
explica sus mejoras económicas sociales sino
que es la forma como ese ingreso se distribuye.
Incluso en países no tan desarrollados y tan
ricos –como Nueva Zelandia, para que decir los
países escandinavos- ya que en Nueva Zelandia
-que tiene un ingreso que es un tercio menos
que el de Estados Unidos- sin embargo en
términos de distribución del ingreso per cápita
los indicadores son infinitamente superiores
a los de Estados Unidos: en esperanza de
vida, nivel educativo, en número de reos en
la cárcel, en el número de homicidios, etc.
Cualquier indicador que tome lo tiene mejor.
Entonces si tenemos una pésima distribución,
vamos avanzando a este primer tema, muy
crucial. ¿Dónde queremos estar en Nueva
Zelandia o queremos estar en Estados Unidos?
Desde el punto de vista de distribución de
ingresos es preferible Nueva Zelandia ¡y sin
embargo todos nos calificamos ahora mejor
o peor comparándonos con Estados Unidos!
Entonces aquí estamos frente a un tema que
es fundamental, ya que es lógico, que hemos
puesto un gran esfuerzo en aumentar el ingreso
per cápita por habitante, pero la distribución
del ingreso (por medio del gasto público) es
fundamental ( para resolver el problema de la
desigualdad) y esto se ha descuidado.
La ecología es el nuevo paradigma.
Y hay un segundo tema sobre un cambio
de paradigma que va a ocurrir. Y ese cambio
de paradigma que va a ocurrir consiste en que
cuando usted ande por el mundo feliz diciendo
¡ya he llegado a 20 mil dólares por habitante en
mi país! a esas alturas le van a preguntar a reglón
seguido -¿dígame señor y cuanto emite usted
por habitante? - ¿cómo dijo? -¿Cuánto emite,
cuantas emisiones de gas carbono, cuantos de
gases de efecto invernadero emite por persona?
¡Porque esa va hacer la medición civilizatoria
de aquí a 10 años 20 años como máximo, se
los garantizo! Y no es un asunto menor lo que
estoy diciendo, porque en Estados Unidos, la
emisiones por persona son 22 toneladas, en la
Europa del euro son entre 10 y 12 toneladas por
persona. Nosotros en América Latina, los países
más grandes, con mayor ingreso, andamos por
los 5 y 6, pero queremos seguir creciendo. Los
chinos ya están en 5 y 6 por persona, y si hemos
de poder seguir viviendo en este planeta, los
seres humanos en el año 2050, no podemos
emitir más de 2 toneladas por persona porque
se supone que vamos a ser nueve mil millones
y estos 9 millardos de habitantes, con dos
toneladas, a duras penas logramos mantener
el equilibrio (del ecosistema planetario). No
quiero aburrirlos con la cuestión ecológica, pero
este asunto ya llegó y está aquí para quedarse.
Entonces, yo digo, ninguno de estos temas,
estaba 30 años atrás, y si usted dice, como yo
“resignifico” , tengo que colocar estos temas.
Hacia un nuevo modelo de políticas
sociales.
Y en lo que concierne a lo social creo que
es muy importante, lo que debiéramos tener
en mente es, ¿cómo pasamos de una sociedad
de derechos y obligaciones a una sociedad
de garantías y obligaciones? Los derechos de
nuestras constituciones, son declaraciones
líricas, y mientras más declaraciones liricas
hacen, más extensa es la constitución,
pero no por poner, cuanta cosa queremos
declararla como derecho no significa que así
lo cumplimos. Entonces, establecí en Chile
un sistema de patologías, que iban a tener la
garantía, que esas patologías, que si usted tenia,
tenía tres garantías, atención en un hospital de
Ricardo Lagos
calidad, en un tiempo determinado, y si no tenía
para el copago, el copago lo hace el Estado,
única forma que nos entendamos, que estamos
garantizando un derecho, y claro hoy en día
esas patologías, suman menos del 70% de las
atenciones hospitalarias, y ¿por qué lo digo?
porque a la larga, si usted está en condiciones
de poder, a medida que el país crece, incorpora
nuevas patologías, al final usted tendría que
poder garantizar salud a todos, pero esto es
fácil decirlo aquí, implementarlo es bastante
más difícil.
Entonces aquí introduzco, un elemento
a favor, todas las políticas sociales que
podemos pensar, van hacer fuertemente
afectadas para bien, por las tecnologías de
información y conocimiento. Por ejemplo,
una de las patologías en Chile es la cuestión
renal de manera que se trata de la garantía de
la diálisis. Y en diálisis gastamos una cantidad
de recursos que es equivalente a toda la deuda
hospitalaria, ¡enorme cantidad de recursos en
diálisis! Pero lo sabios me dicen, que si usted
detecta a tiempo, los problemas del ser humano
y detecta –con medicina preventiva- que va
camino a diálisis, con unas cuantas pildoritas
lo resuelve, el problema es detectarlo a tiempo,
o sea, me dicen, el 90% en diálisis que usted
gasta en Chile, lo pudo haber evitado, si hubiera
tenido mecanismos de prevención, y ahí entra
la nueva tecnología, porque con un aparatito
hágase, click en el dedo para sacarse sangre, y si
tiene un sistema adecuado, aprieta el botoncito
en el mismo aparato con que se saca la gota de
sangre, y esa gota de sangre le dio resultado del
análisis que va a llegar al consultorio, donde
usted está inscrito, el consultorio va a ver que
sus indicadores le obligan a tomar cierto tipo
de medidas, y necesitan entonces empezar a
mandarle, una orden para el laboratorio, para que
a ese señor o señora le llegue el medicamento
adecuado. Otra forma de pensar, estas cosas
son reales hoy, no quiero referirme a ciertas
cirugías, que se hacen hoy simultáneamente un
médico un cirujano, tres, cuatro, cinco cirugías
simultaneas, con cuatro cinco robot, y lo que
171
hace el señor cirujano, es ver que los robot
hagan la tarea que tienen que hacer.
Entonces, ¿cómo planteamos el problema
de las políticas sociales? ¿Cómo introducimos
estos elementos, a 30 años de Esquipulas?
Entonces si no somos capaces de entender esto,
entonces quiere decir, que como dirigentes
políticos no estamos a la altura. Si, somos
ex presidentes, pero, la obligación de un
expresidente es mirar a la próxima generación,
y en esto no tiene problemas porque no hay una
próxima elección. Y esto me parece que es muy
fundamental.
El cambio climático, el narcotráfico
y las migraciones son un problema
internacional de paz y seguridad.
Habiendo dicho esto, yo quisiera plantear
acá, y no quiero realmente aburrir más a la
audiencia, pero hay otros cuatro temas que son
globales (mundiales, de política internacional)
: cambio climático, por las razones que les
explique, migraciones, drogas, paz y seguridad.
Y de estos temas cambio climático, tiene un
tratamiento especial, la cumbre de París, todos
la conocemos (la COP21), pero los otros tres,
son temas que, aquí en Guatemala, aquí en
Centroamérica, son cruciales, en materia de
seguridad, en materia de migración, en materia
de drogas, pero seguridad y paz, migraciones y
drogas, no son temas de política de doméstica,
los otros que he mencionado si (democracia
participativa, desigualdad, políticas sociales
preventivas).
Abordémoslos cada uno en nuestros
países, y aprendamos uno de otros, pero estos
(migraciones, drogas, paz y seguridad) yo
creo que requerirían un Esquipulas III, porque
aquí sobre estos temas, tenemos que hablar
desde aquí, al mundo y digámoslo claramente,
al mundo desarrollado en particular, y los
que estamos hoy viviendo en ese mundo
desarrollado, es algo que pensamos que
nunca íbamos a ver, y alguien que diga que va
hacer un muro, y que ese muro, lo va a pagar
172 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social
México, yo lo único que quiero decir cuando
llegue ese momento, ¡todos seremos mexicanos
y vamos a protestar contra la construcción
de ese muro, porque nos afecta a todos como
latinoamericanos!
Lo que nunca pensamos es que alguien que
dijera barbaridades de ese calibre, podría tener
una nominación (a la presidencia) de un partido
en los Estados Unidos, y ojo, esto no mira hacia
Europa, estos resabios de un nacionalismo, que
no estábamos acostumbrados a ver, desde hace
más de 100 años desde hace más de 70 años,
ese nacionalismo, que se tradujo en fascismo
y nazismo en Europa, y para la cual entonces
significó la II Guerra Mundial, significó
Naciones Unidas, significó la Carta de Derechos
Humanos, significó como el ser humano se
ponía de pie, no más guerras a este mundo, y
vamos, y ahora uno no puede menos que ver
con preocupación lo que está ocurriendo. El
famoso Brexit de Inglaterra, si, alguien dirá, es
problema del Reino Unido. Pero lo comentamos
esta mañana - en una reunión desayuno con el
presidente- y no aguanté y le dije: después del
Brexit, la Gran Bretaña va terminar en la “Little
England”, porque Escocia e Irlanda del Norte
van a querer separarse (del Reino Unido).
Entonces son temas que nos tienen que
hacer pensar que esto, que el tema migratorio
ha existido en el mundo desde que el mundo
es mundo. Como dice, este gran escritor que
fue Carlos Fuentes, “en América todos somos
migrantes”: los primeros llegaron 30 mil
años por arriba por el estrecho de Behring, y
aquí no vivía alguien que tuviera pasaporte.
Y muchos siglos después llegaron (hace 500
años) unos señores de España, después otros
de África y ahí nos fuimos haciendo, pero
todos somos migrantes, pero ahora hablamos
sobre globalizaciones, hacemos click y miles
de miles van para allá y para acá. Y ahora
resulta que (según los gobiernos) el único que
no puede migrar es el ser humano, (lo cual
es absurdo) porque siempre el ser humano va
a buscar migrar, y no le gusta cuando uno les
recuerda a los europeos: oigan: ¡ pero ustedes
se desarrollaron gracias, a cuanto migrante
que mandaban para América! Sólo de Irlanda,
que tenía (en aquella época de fines del siglo
XIX) 8 millones (de habitantes) producto de
una infección en las patatas se morían todos de
hambre, así que tuvieron que mandar (a la
mitad de su población) a los Estados unidos
porque sólo quedaron 4 millones en Irlanda.
Entonces acá hay un tema, muy profundo el
tema migratorio. En mi país, hoy día tenemos
una población que casi un 10% es migrante de
los países vecinos, y me preocupa los arrestos
de xenofobia, de situaciones que no son fáciles
de controlar, y es tan fácil, la demagogia en
este tema. Entonces cuando ves el problema
(migratorio desde la perspectiva) de la política
doméstica, las migraciones no, eso es tema
de todos. Primero tenemos que dar dignidad
al ser humano, el que quiere migrar, tiene
derecho a migrar, porque está es la ciencia del
ser humano, si mis condiciones aquí no son
adecuadas, quiero ir a explorar otros mundos,
y que se entienda que eso es parte de la riqueza
de un país, el que lleguen de otro punto, y creo
que esa es la forma civilizada de entendernos
en el planeta.
Y que decir de las drogas, si ustedes lo
están viviendo, el drama del mar, que ustedes
saben mejor que yo. En gran medida es por el
éxito que hubo en Colombia esto es verdad,
primero el derrotar la guerrilla y el narco que
estaba vinculado a ella; y segundo los sistemas
satelitales, que detectaban la droga que se iba por
el mar caribe, y que cuando eso fue imposible,
la droga empero a caminar por el territorio,
como lo estamos viendo, y en consecuencia,
aquí lo que hay, es un tema, en que es claro
que las drogas se producen aquí (en nuestro
subcontinente) pero el 75% se consume en
Estados Unidos y en la Europa desarrollada.
Entonces dígame usted, no quiero preguntar
¿cuántos túneles se descubren del lado
mexicano y cuantos túneles se descubren del
Ricardo Lagos
lado norteamericano? Una pregunta indiscreta,
pero todos sabemos que por esos túneles, se va
el migrante, pero también por esos túneles, se
va la droga y también por esos túneles, regresan
las armas que están todas en la frontera, para
que los narcos estén armados y ¡bien armados!
(con armas que se producen en EE.UU)
Entonces, lo que quiero decir es que si
este no es un tema a ser tratado como política
doméstica, yo pregunto: ¿es posible frente a
este tema un Esquipulas III en donde podría
haber más socios que los cinco originales,
que quisieran también participar en un debate
de esta envergadura? Y decir ¿cómo nosotros
explicamos esto? Sí, yo sé, que cada uno de
ustedes, está haciendo grandes esfuerzos,
pero, el pasadizo (de drogas y personas) va
a continuar, por un largo tiempo, y esto me
lleva al último punto que es paz y seguridad.
Todos los países - seamos medianos o chicos-
los que queremos ser un mundo global, lo
que queremos un mundo que cada vez va a
estar más integrado, en el cual las reglas sean
establecidas entre todos, y que las reglas sean
reglas propias de un estado de derecho así como
las reglas que nosotros queremos al interior
de nuestras sociedades, donde el tema de las
políticas públicas, es el tema de la dignidad
del ser humano. Es el ciudadano el que va a
definir el mínimo civilizatorio de que nos habla
el (gran filósofo italiano) Norberto Bobbio.
Bobbio tiene una frese preciosa dice “En
una democracia todos tenemos que decidir
en qué cosas todos debemos ser a lo menos
iguales” ¿Cuál es ese mínimo en el que todos
queremos ser iguales y garantizarlo? Y por
cierto dice Bobbio “el mínimo civilizatorio es
el conjunto de bienes y servicios que todos
necesitamos para ser iguales” ¡Es un concepto
dinámico! A medida que el país va cambiando
va creciendo el mínimo, va creciendo.
Entonces yo digo, bueno nosotros queremos
participar en un mundo, en donde así como nos
preocupamos al interior de nuestros países, este
mínimo civilizatorio, ¿cómo podemos tener un
mínimo civilizatorio a nivel mundial? ¿Cómo
173
podemos avanzar en conceptos de seguridad?
¿Cómo podemos avanzar en darle más fuerza al
sistema de Naciones Unidas?
Hay muchos temas acá, y por lo tanto, creo
- y con esto quisiera concluir- que Esquipulas
fue un tremendo avance. Porque ustedes
demostraron aquí ante una guerrilla, que parecía
inacabable, que era posible, que la razón se
impusiera. Y ahora: ¿ cómo convencemos a
otros, más allá de nosotros? Soy un convencido
que las relaciones internacionales, lo que
será la primera mitad del siglo XXI, va a ser
mucho más una relación o de países continente
(Estados Unidos China India) o de regiones
capaces de hablar a una sola voz (la Unión
Europea, África, América Latina) , para que las
escuchen, pero, cada uno de nuestros países,
hablando por su cuenta, será una cacofonía que
nadie sabrá, que cosa estamos pidiendo.
Entonces claro, cuando yo me pregunto por
el resignificado de Esquipulas, me dije: bueno,
es que a lo mejor estos temas son de la agenda
global (multilateral) pues no sacamos nada
con una reunión bilateral con los poderosos
del mundo, decirles, mire tengo una idea…
No! (debe ser multilateral el enfoque) pues
creo que es mejor saber, en cuales de estos
temas, podemos tener una convergencia de
voluntades. Y si hablamos con una sola voz,
podemos cambiar, estas amenazas de los
muros que nos llegan.
Si hubo algo importante Esquipulas, es
que ustedes enseñaron, como construir puentes
para lograr la paz. Ahora, cuando algunos en
el norte creen en los muros, respondamos
con los puentes que queremos construir,
para entendernos, para ser todos iguales en
dignidad de seres humanos. Después de todo
es el sentido por el cual se asienta la actividad
pública, alcanzar el desiderato, que todos
somos iguales en dignidad y por lo tanto, si
no lo logramos no estamos cumpliendo la tarea
que nos proponemos.
Muchas gracias por esta invitación
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala
A 30 años de la paz de Esquipulas
Para Diseñar el Futuro
El 27 de Julio se llevó a cabo el VII foro
Regional Esquipulas que al igual que los
seis foros anteriores, tuvo como invitados a
personajes destacados de la política a nivel
internacional (como el Presidente Ricardo
Lagos de Chile) así como de la política
nacional (como Álvaro Arzú y quien escribe);
a intelectuales que disertaron sobre temas
específicos - como Flavia Freidemberg experta
en asuntos de género y reforma electoral-
y a representantes del sector privado, la
sociedad civil e intelectuales guatemaltecos
especializados en la problemática nacional.1
Pero a diferencia de los otros Foros, en
donde, siempre siguiendo nuestra tradición,
propusimos temas que tradicionalmente no se
discuten en los foros de Guatemala, el objetivo
de este VII Foro era abrir un debate sobre cuales
deberían ser las acciones que los guatemaltecos
deben planificar y poner en práctica en la
situación que se está viviendo en el país a la
luz y con los criterios de los representantes de
sus élites, empresariales, políticas, técnicas y de
la sociedad civil, por lo que el Debate Final, se
denominó “Despues del Tsunami ¿Hacia donde
vamos? Visiones para una Nueva Guatemala”.
1 Los detalles de los participantes se encuentran
en nuestros sitios Web: en Facebook:
FundaciónEsquipulas, En nuestra página
WWW.fundaciónEsquipulas.org y en Twiter:@
fundaEsquipulas.
* Presidente de Guatemala 1986-1991, fundador y
presidente de la Fundación Esquipulas.
VINICIO CEREZO*
Los objetivos del Foro fueron explicados
brillantemente en una excelente introducción al
mismo hecha por la Licenciada Olinda Salguero
Directora de la Fundación.
Es mas, todos los expositores principales
abundaron y coincidieron en que a pesar del
éxito político de la democracia y del crecimiento
económico, Guatemala seguía sufriendo de los
mismos problemas de marginación, falta de
participación en el bienestar, debilitamiento del
estado y ausencia de la prestación de servicios
adecuados, como la salud, la educación y la
seguridad, al punto de ser el país con mayor
pobreza y extrema concentración de riqueza
de América Latina, y que a consecuencia
de una dirección política inadecuada, del
incumplimiento de la ley y de extremos niveles
de corrupción, se había producido una crisis
que había llevado a la renuncia del presidente,
la vice presidenta y el encarcelamiento de mas
de 150 funcionarios del Gobierno anterior.
Por ello las preguntas son: “¿Y ahora
que?” “¿Hacia donde Vamos?” concluyéndose
que esta situación exige de todos los sectores
una nueva actitud para superar las diferencias
y hacer un esfuerzo a través de la concertación
para unificar nuestra visión de una Nueva
Guatemala.
A los ojos de todos y debe ser porque
compartimos esta preocupación, el VII Foro
Vinicio Cerezo
Regional Esquipulas fue un éxito; el impacto
del planteamiento fue obvio en la opinión
pública, por lo que podemos decir que la tarea es
concretar ese espacio de diálogo y de búsqueda
de soluciones en el que deben participar todos
las mujeres y hombres de buena voluntad que
quieran construir la Guatemala que siempre
hemos soñado.
A lo largo de las exposiciones y de los
debates del foro, se pusieron de manifiesto
algunos consensos importantes: a) Que se
está viviendo un momento muy importante
en la historia de nuestro país, porque se abre
la oportunidad de dar un paso hacia delante en
la búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo
que busque la cohesión social a través de abrir
el campo de las oportunidades para todos los
sectores del país; b) que el proceso exige un
cambio hacia una actitud más comprometida
con los valores de la democracia, del respeto
a la ley y a los objetivos históricos colectivos
de la nación guatemalteca; d) que esa
oportunidad puede ser aprovechada si cada
sector de la sociedad acepta su responsabilidad
con la sociedad misma y en consecuencia el
cumplimiento de sus deberes ciudadanos que
implican el respeto a la ley, a todos los demás y
a la necesaria inclusión de todos en el bienestar;
que esta actitud debe empezar por los dirigentes
políticos de la nación para que el Estado cumpla
con su papel de coordinación del esfuerzo
nacional.
Esperamos que el diálogo y el entusiasmo
por el mismo, que se ha abierto en el VII Foro
Regional se concrete en los próximos días,
semanas y meses. Seguiremos trabajando la idea
provocando los espacios para los encuentros
y conversatorios necesarios y estaremos
informando a los guatemaltecos en este y otros
espacios de opinión. A continuación, el discurso
pronunciado en dicho Foro Regional:
175
Un reto intergeneracional
y multisectorial:
La concertación para la viabilidad
de Guatemala.
Discurso del Presidente Vinicio Cerezo
(1986-1991)
Voy a hablar un poco de la historia de los
últimos 30 años. La canción dice que 20 años
no son nada, y yo les puedo decir que 30 años
no son nada y a mí me consta. Hace 30 años,
en el año de 1986 cuando tome posesión de la
presidencia de la República, para inaugurar una
nueva etapa de la democracia en Guatemala,
que ha tenido tantos altibajos, tantas dificultades
para consolidarse y para lograr sus objetivos
fundamentales.
Les cuento una historia interesante, que me
imagino le ha pasado a todos los presidentes:
cuando asumí la presidencia de la República
llegue lleno de ilusiones y de prepotencia. La
prepotencia de haber sido electo popularmente,
de creer que uno de presidente puede realizar
todos sus sueños, todas sus ilusiones en cinco
años de gobierno o en cuatro como es ahora en
Guatemala.
Pero al poco tiempo de estar en la
presidencia de la República, uno se da cuenta
que la presidencia o el presidente no es lo que
el pueblo cree, ni lo que uno soñaba que podía
ser, uno se creía capaz de transformarlo todo,
lograr todos sus objetivos, y encauzar el país
por una nueva senda para construir una nueva
Guatemala.
Pero la verdad es que al llegar a la
presidencia de la República, uno empieza al poco
tiempo a darse cuenta que no todo es posible
en la presidencia de la República, porque el
presidente se tiene que enfrentar a otros poderes
que compiten con él, para establecer las reglas
del juego. Recuerdo que un periodista no sé si
de buena fe, me pregunto un día:
176
<< ¿Cuánto poder creía yo que tenía en
Guatemala?>> y un poco ingenuamente le
conteste que tenía el 33% del poder, pensando
en los otros poderes del estado; yo dije en un
sistema democrático, cada uno de los poderes
tiene el 33% del poder.
La verdad es que me había equivocado,
no había tomado en cuenta los otros poderes
que influyen en las decisiones presidenciales,
como la embajada americana, la comunidad
Internacional, y lo dije en esa época no estoy
pensando en lo que estamos viviendo ahora.
Los grupos privados del sector económico, la
población, la organización (social) que se desata
al inaugurar un sistema democrático. Nosotros
veníamos de 32 años de enfrentamiento armado,
de represión y delimitación de las libertades
individuales de todos los guatemaltecos.
Y entonces cuando yo llegue, se produjo
política y socialmente algo que los españoles
llamaban el destape. Tuvimos en los primeros
dos años, 1700 manifestaciones públicas, y
como siempre llenas de sorpresas. A los ocho
días de estar en la Presidencia de la República
me dijeron que había una manifestación que
venía hacia el Palacio Nacional con ollas y
sartenes, reclamando que disminuyéramos el
precio del costo de la vida ¡ a los ocho días
de haber llegado a la presidencia! Este tipo de
cosas, le empiezan a uno a demostrar que el
poder que el pueblo le ha delegado es un poder
limitado, si queremos realmente vivir en una
presidencia verdaderamente democrática.
Llegue a la presidencia de la República con
un proyecto político, construido con un equipo
de trabajo que se había dedicado a hacer ese
proyecto político y el plan de gobierno que
nosotros queríamos imponer, y ese proyecto
político me había permitido establecer cuatro
objetivos importantes en la Presidencia de la
República.
El primer objetivo era institucionalizar la
democracia, volverla un sistema permanente,
Para Diseñar el Futuro
algo que no habíamos podido lograr en toda
la historia de Guatemala. Ahora llevamos 30
años de democracia y es la primera vez que en
Guatemala hay siete elecciones presidenciales
limpias o aceptadas por la población y que
tenemos Presidentes electos popularmente.
Por lo tanto podemos decir que logramos ese
objetivo.
Nos comprometimos y fijamos un segundo
objetivo importante, era alcanzar la paz en
Centroamérica y también en Guatemala, porque
nos dimos cuenta que no podíamos crecer
económicamente ni consolidar la democracia
en un país enfrentado y menos en una región
en conflicto. No podíamos ser una isla de
democracia en un región de conflictos, y
30 años después con la contribución de los
partidos políticos, la buena voluntad de la
gente que quería incluirse en la lucha política y
dejar la lucha armada; el apoyo que recibimos
de las instituciones del Estado y la firma de la
paz designó al presidente Álvaro Arzú, en un
momento difícil de la historia de Guatemala.
Logramos construir la paz en la región y por
supuesto firmar la paz en Guatemala, por lo
tanto ese objetivo también lo logramos.
Después nos propusimos un tercer objetivo
que era reestructurar la economía que se había
dañado por 32 años de guerra, por enfrentamientos
en Guatemala. El crecimiento de la economía
de esa época, que CEPAL mencionó había sido
una de las pocas economías de América Central
que había crecido sistemáticamente y en forma
permanente. El tamaño de la economía que
tenemos en este momento nos puede indicar
que también ayudamos a construir y a lograr
ese objetivo.
Pero nos habíamos puesto y propuesto
un cuarto objetivo, “impulsar un modelo de
desarrollo” que transformara la economía y la
estructura social de Guatemala en una economía
y estructura social más justa y más equitativa.
Y ahora, 30 años después, con las cifras que
menciono la directora (Olinda Salguero) “más
Vinicio Cerezo
de 60 porciento de pobreza en la población, 5%
de concentración de la riqueza y disminución
del tamaño de la clase media”, tenemos que
reconocer definitivamente que fracasamos en
la consecución de ese objetivo. Es una tarea
pendiente para Guatemala conseguir que el
crecimiento de la economía se refleje también
en un Estado capaz de respetar, de resolver y
de satisfacer las necesidades fundamentales de
la población.
Tenemos que reconocer que el crecimiento
de la economía se tiene que reflejar en más
oportunidades para la clase media, en mayor
creación de fuentes de empleo y por supuesto
en la disminución definitiva de la pobreza, de
la miseria y especialmente de la hambruna,
pero eso no lo hemos podido lograr. Poder dar
satisfacción a las necesidades de educación,
salud y seguridad de la población guatemalteca
tampoco lo hemos podido conseguir. Por lo tanto
sí seguimos teniendo una tarea, definitivamente
pendiente.
Entonces, nos tenemos que preguntar
en palabras de la directora de la Fundación
¿Cuáles fueron las razones del fracaso?, he
reflexionado mucho sobre este tema. Cuando
empezamos y construimos el gobierno,
nosotros nos imaginábamos que en cinco años
íbamos a ser capaces de poder enderezar el
destino de este país y entregar encaminado un
proceso de consolidación democrática y de
transformaciones económicas y sociales.
Nos propusimos un mecanismo, un método
para lograrlo. Era el proceso de concertación,
que es un diálogo abierto para ponernos de
acuerdo sobre cuál era la Guatemala que
queríamos construir; para ponernos de acuerdo
en cuál era el proyecto político e histórico que
queríamos impulsar, para ponernos de acuerdo
en un elemento básico que queremos resignificar
el día de hoy y que todos somos necesarios para
transformar una nación. Para construir una
nación justa, equitativa y participativa, y no
pudimos lograrlo.
177
Porque a pesar de que abrimos el dialogo
y tratamos de concertar, se impuso, una actitud
que 32 años de guerra habían establecido
en la cultura guatemalteca: la desconfianza
absoluta entre unos y otros de los sectores,
esa desconfianza que mina la posibilidad de
hacer acuerdos, que mina las posibilidades de
construir algo conjuntamente y la desconfianza
conduce normalmente a la crítica sistemática,
al levantamiento de falsos en contra de los
funcionarios, en contra de las personas o en
contra de los sectores, esa desconfianza que nos
ha mantenido en una polarización sistemática
en Guatemala.
Nosotros no queremos reunirnos con el
sector privado porque la gente que confía en
nosotros, va a señalarnos de que nos estamos
vendiendo al sector privado, el sector privado
no se quiere reunir con la gente progresista del
país porque los van a acusar de estar aliados
con los comunistas o con los izquierdistas.
Y los izquierdistas no se quieren reunir con
los demócratas cristianos porque ellos creen
y consideran de que son - con una actitud
mesiánica- los únicos capaces de transformar
el mundo.
Esa desconfianza nos ha mantenido
divididos, separados y no hemos podido
trabajar conjuntamente, la tarea ahora es
enfrentar esa desconfianza y darnos cuenta por
la experiencia del año pasado, que si todos nos
unimos por un objetivo común, por ejemplo; la
lucha contra la corrupción y el objetivo de sacar
del poder a aquellos que no supieron respetar
la voluntad popular, podemos lograrlo dentro
de la institucionalidad y podemos transformar
a Guatemala pacíficamente sin violencia de
ninguna naturaleza. Eso es uno de los objetivos
más importantes.
La desconfianza nos condujo por un lado
a destruir uno de los partidos que formaba
parte de aquellos partidos tradicionales con
un planteamiento ideológico diferente o un
planteamiento ideológico de participación
178
y democracia, se destruyó la Democracia
Cristiana, se perdió un valor fundamental
en el proceso de construcción democrática
pero de la misma manera se destruyeron a
otros partidos políticos, los grupos social
demócratas no pudieron sobrevivir y los grupos
más conservadores como el Movimiento de
Liberación Nacional tendieron a desaparecer y
desaparecieron.
Esa pérdida de los partidos políticos
destruyo y sentó las bases de la destrucción del
sistema político guatemalteco, porque entonces
ya no se construyeron partidos políticos
ideológicamente convencidos para plantear
una discusión sobre el futuro de Guatemala y la
manera de construirla, sino que se construyeron
partidos de ocasión al servicio de los que
querían utilizar la política en beneficio de sus
propios intereses, se terminaron los principios y
los valores y se mantuvieron los intereses y eso
es lo que nos tiene en la situación que estamos
viviendo en este momento.
Ahora, tenemos que enfrentar la realidad,
tenemos que reconocernos a nosotros mismos
para poder enfrentar un proceso de cambio,
tenemos que aceptar lo que yo les estaba
mencionando, no podemos seguir viviendo
de las mentiras y del no desconocimiento de
nuestras realidades.
¿Cómo lo vamos a hacer? Por ejemplo:
sería un error si queremos transformar
verdaderamente a Guatemala el seguir
evadiendo el reconocimiento de que somos un
país plurilingüe, multicultural y plurietnico.
Nosotros no podemos seguir trabajando
y construyendo una sociedad que solo sirve
para el 50 o menos de la población, tenemos
que incorporar a los grupos y a los pueblos
originarios al proceso de transformación,
de desarrollo y al proceso de inclusión y
de participación. Tenemos que incluir a los
jóvenes, y por supuesto tenemos que incluir a
Para Diseñar el Futuro
las mujeres, porque sin mujeres no hay nueva
democracia ni transformaciones posibles.
Tenemos que reconocer otras cosas, durante
30 años los dirigentes políticos nos hemos
sentado a discutir con los grupos privados sobre
la necesidad de compartir algo de la riqueza que
se produce en el país, para fortalecer el Estado,
para apoyar la democracia y fortalecer la
institucionalidad y para prestarle los servicios
que la población necesita.
Y durante 30 años nos hemos encontrado
siempre con descripciones estadísticas de
porque no pueden pagar impuestos ni mejorar
los salarios de la población, pero hoy en este
año nos encontramos que el crecimiento de la
riqueza guatemalteca, la capacidad de inversión
de los inversionistas guatemaltecos en otros
países de América Central y de América Latina,
indudablemente demuestra que tenemos una
capacidad económica que nos permite cumplir
con nuestras responsabilidades sociales y
económicas.
Y yo estoy seguro que eso es posible,
porque hay un movimiento dentro del sector
privado para sincerar la situación en el país y
reconocer que una sociedad donde existe un
Estado débil, donde no existen recursos para
satisfacer las necesidades de educación, de
salud y de trabajo, donde no hay posibilidades
de brindar seguridad porque los organismos de
seguridad no tienen ni para pagar la gasolina
de sus vehículos, en un país donde no existe
un mercado competitivo verdadero porque
siguen predominando los monopolios. En un
país donde la sociedad no tiene capacidad de
participar abiertamente, es un país que está
encaminado al fracaso y a convertir al Estado
y a la Nación en una nación definitivamente
fracasada.
Por lo tanto, nosotros tenemos que pedirle
a todos los sectores de la población que acepten
sus deberes y sus obligaciones, que gocen de
sus logros y de sus éxitos. Pero que se den
Vinicio Cerezo
cuenta que cada uno de nosotros tiene una
responsabilidad y un deber. Desde el ciudadano
común y corriente hasta el empresario más
grande, hasta el presidente de la República y
especialmente todos los funcionarios. En este
momento estamos viendo juicios en dónde se
ha enjuiciado a funcionarios que no quisieron
cumplir con sus responsabilidades ciudadanas
y eso debe de convertirse en una lección para
que aceptemos y exijamos nuestros derechos
pero también aceptemos nuestras obligaciones,
porque de lo contrario el peso de la ley, el
estado de derecho que debemos tener, nos va a
conducir tener que pagar los costos y enfrentar
la justicia.
No es necesario hacerlo, sí todos
nos proponemos a transformar nuestro
comportamiento y así aceptar nuestras
responsabilidades, este país no va a ser famoso
internacionalmente por sus juicios, sus condenas
y sus persecuciones debidamente justificadas,
sino que va a ser famoso por su capacidad de
construir una sociedad con cohesión social y
con participación en los bienes, en las riquezas
y en las oportunidades de este país.
Debemos de aceptar que no podemos seguir
apoyando la ausencia de voluntad para respetar
a las poblaciones afectadas por las industrias
extractivas.
Debemos de ver los ejemplos de muchos
sectores empresariales que han logrado
acuerdos con las comunidades para repartir sus
beneficios con estas comunidades, y ellos han
tenido éxito. Pero debemos exigirles a todos
el cumplimiento de la ley para que no solo
respeten a las comunidades y le aporten sus
beneficios, sino que también cumplan con sus
obligaciones con el Estado, porque los recursos
que explotan las industrias extractivas son
recursos de la nación, son recursos manejados
por el Estado y por lo tanto, el uso de los mismo
tiene que significar riqueza para el pueblo y no
solamente para los grupos privados que vienen
a explotar esos recursos.
179
Debemos de aceptar que no podemos seguir
pensando en abrir una discusión bizantina sobre
sí lo que tenemos que tener es más “mercado”
o más Estado. Todos sabemos perfectamente
que la verdad es que tenemos que tener tanto
mercado como sea necesario y tanto Estado
como la sociedad exija, para satisfacer las
necesidades del pueblo.
Entonces no se trata de esas discusiones
bizantinas, tenemos que aceptar que tenemos
que tener una economía competitiva en donde
los monopolios desaparezcan; porque los
monopolios limitan el crecimiento de las
pequeñas y las medianas empresas, terminan
con el empleo y conducen a la población a
situaciones de miseria y necesidad.
Por lo tanto, lo que tenemos que tener es una
economía competitiva en donde todos tengan
oportunidades de emprender, y todos tengan
oportunidades de tener éxito para compartirlo.
Solo una sociedad justa con oportunidades, nos
va a garantizar la paz que tanto necesitamos.
Por supuesto, tenemos que darnos cuenta de la
ausencia de una voluntad integracionista que
aproveche las ventajas de vivir en América
Central, porque somos el puente entre los dos
grandes océanos del mundo y entre los dos
subcontinentes de América y (esto) debe de
ser aprovechado por Guatemala y todos los
centroamericanos, las ventajas económicas y
estratégicas que ésta (situación geográfica) nos
da, porque si no lo hacemos, son las patologías
del mundo moderno las que van a aprovecharse
de nuestra situación, impulsando el tráfico de
drogas, el crimen organizado y por supuesto el
tráfico de seres humanos que tanto daño (nos ha
hecho) y prestigio nos ha quitado.
Por lo tanto es necesario, demostrar nuestra
voluntad y aprovechar lo que la naturaleza
y Dios nos han dado. La posibilidad de
convertirnos en la región estratégica, política
y económicamente más importante del mundo.
Tengo que decir también que tenemos que
aceptar que se ha producido un fenómeno que
180
no es igual en otras partes de América Latina, se
ha producido un fenómeno de concentración de
la propiedad en pocas manos para la explotación
de los productos que son fundamentales para la
exportación. Nosotros tenemos definitivamente
que darnos cuenta de que tenemos que legislar y
hacer acuerdos con los grandes productores de
nuestros productos de exportación para seguir
dejando tierra para la producción de alimentos
y para que los campesinos no se conviertan en
nómadas que destruyen sistemáticamente los
recursos naturales de esta Nación, botando los
bosques para satisfacer su hambre.
Tenemos que finalizar diciendo que muchos
de esos problemas se producen porque hay una
ausencia de un compromiso con los intereses de
la nación y de nuestros pueblos. Tenemos que
aceptar que tenemos que cambiar. Se trata de
cambiar, y por eso afirmo para terminar, que
Guatemala y los guatemaltecos se enfrentan
a un enorme desafío, un desafío que requiere
de nosotros mucho valor, mucho entereza y
Para Diseñar el Futuro
mucho carácter, porque parte de la base que
nos hemos equivocado al enfrentarnos y al
dividirnos, parte de la base que debemos de
reconocerlo y que todos de una manera u otra,
hemos pasado por sobre la ley y que debemos
de ahora (en adelante) aceptar que si queremos
un país ordenado, tenemos que respetar la ley,
cumplir hasta la ley de tránsito, porque eso es
fundamental.
El desafío es reconocernos a nosotros
mismos, aceptarnos, aceptar que hemos pecado
contra los intereses de la nación y la confianza
de la gente, el desafío es tomar decisiones
simples, respetar la ley, respetar las colas a los
que por respeto llegaron antes, respetar a los
demás porque son diferentes, respetar a los más
débiles y a los más necesitados, respetar a la
autoridad. Exigir que la autoridad nos respete,
respetar la honra de los demás y no condenarlos
sin antes escucharlos, porque para cambiar a
Guatemala nosotros tenemos que cambiar
primero.
 Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Discurso del Presidente de la República de Costa Rica en la Universidad de San Carlos de Guatemala,
en ocasión de la Visita de Estado Presidencial a la República de Guatemala
Febrero, 2016

Reflexiones en Torno a
Guatemala, Costa Rica y
La Integración Centroamericana
LUIS GUILLERMO SOLÍS*

Amigas y amigos: con la sangre de muchos mártires. Permítame

Constituye un señalado honor para mí
realizar esta visita académica a la más que
tricentenaria y prestigiosa Universidad de San
Carlos de Guatemala. Fundada en 1676 bajo la
adscripción de “Real y Pontificia Universidad
de San Carlos Borromeo”, su lema “Id y
enseñad a todos” nos convoca aún hoy y más
que nunca antes, a la permanente búsqueda del
conocimiento como un derecho democrático y
una obligación pedagógica.
que honre su memoria y que lo haga, además,
recordando la hospitalidad con que muchas
y muchos universitarios guatemaltecos –
perseguidos en momentos muy oscuros pero
ya afortunadamente superados en la vida de
esta querida Nación- fueron acogidos en
las universidades costarricenses con afecto
y respeto. Ellas y ellos siguen siendo un
recordatorio permanente del compromiso que
tenemos con la construcción de sociedades más
justas, más prósperas y más felices.

Asisto complacido a su invitación, señor Deseo aprovechar esta oportunidad para

Rector Magnífico, en mi doble calidad de
Presidente de la República de Costa Rica y
profesor universitario. Como mandatario, traigo
hasta esta noble Casa de Estudios el saludo
respetuoso y fraterno del pueblo de Costa Rica.
Un pueblo que admira a Guatemala y se sabe
hermanado a ella por lazos que se pierden en
la historia.
Como investigador y profesor me permito
trasladarle mi reconocimiento por la notable
contribución que esta Universidad ha realizado
en todos los campos del saber humano. Una
contribución que, además, se ha visto regada
* Presidente de Costa Rica
referirme a un tema generalmente rehuido por
los políticos de mi país, pero que constituye
un asunto medular para el desarrollo de toda
Centroamérica: la integración regional. Y me
refiero a la integración contemporánea –la
surgida de los acuerdos de paz y del proceso
de normalización democrática posterior a su
firma- y no a la histórica, que es bien conocida
y cuyos particulares y significado para el
momento actual, tendremos que discutir en otro
momento.
¿Es la integración el sino de Centroamérica?
¿Constituye esta aspiración de larga data, un
camino cierto para el desarrollo regional?
¿Está preparado el Sistema de la Integración
182 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana
Centroamericana, el SICA, para asumir la tarea
política de concretarla? ¿Dónde se encuentran
sus principales desafíos? Complacido, les
propongo algunas reflexiones al respecto.
Uno de mis maestros historiadores
y reconocido experto en el devenir
centroamericano del siglo XIX, Ralph Lee
Woodward, sostenía que Centroamérica era, ante
todo, una “Nación dividida”. En la perspectiva
de Woodward, el surgimiento de nuestra
región a la vida republicana independiente
en 1821 rompió con una lógica unitaria que,
antropológica y culturalmente contenida en el
concepto original de “Mesoamérica”, había
alcanzado grados importantes de continuidad y
madurez durante la interfase colonial.
Para él, la expresión política más notable
de aquella realidad lo fue la Capitanía General
con sede titular en Guatemala, espacio que
la independencia fragmentó y que nunca se
recompuso debido, entre otras razones, a las
luchas entre conservadores y liberales. Todas
ellas inmersas en la compleja geopolítica
caribeña de la primera mitad del siglo XIX.
Tiendo a estar de acuerdo con mi viejo
maestro. “Centroamérica” constituye un espacio
claramente superior a las divisiones políticas
que lo delimitan. En lo ecológico, humano y
cultural, las tierras del Istmo –precedidas por el
anchuroso norte mesoamericano que se extiende
hasta la profundidad de las grandes planicies de
lo que hoy son los Estados Unidos- nuestras
tierras fueron región desde mucho antes que
aparecieran los seres humanos en ellas.
Aún hoy las fronteras nacionales son
incapaces de invisibilizar esas continuidades
naturales que las trascienden y que se miran a
simple vista desde el Petén hasta el Darién, y
desde Chiapas hasta el Golfo de Urabá. Basta
con contemplar nuestras regiones limítrofes
y las grandes cuencas hidrográficas que las
contienen, para comprender cuán profunda
es la condición transfronteriza de las mismas.
Y más todavía si les sobreponemos, como
un gran manto multicolor tachonado de
sabidurías ancestrales, a los territorios donde
pueblos aborígenes habitan desde tiempos
inmemoriales.
Tan extraordinaria realidad fue entendida en
lo político por quienes, desde dentro de la propia
Centroamérica pero principalmente desde fuera
de ella, se enfrentaron por dominarla.
Dejo de lado en estas consideraciones a los
pueblos originarios, pues sus sistemas políticos
por definición no estaban constituidos en torno
a la noción de Estado-nación en la acepción
Occidental más moderna. Sin embargo sí resulta
evidente que, con el descubrimiento, conquista
y colonización el Istmo centroamericano fue
rápidamente convertido por España en una única
circunscripción territorial dividida, para efectos
militares, eclesiásticos y administrativos, en
cuerpos políticos menores que se multiplicaron
con el tiempo, algunos de ellos bajo jurisdicción
inglesa.
De esa división surgirán después los
países del área, fundados tras conflagraciones
internas de diversa magnitud que, producidas
tras la ruptura política con España en 1821,
se prolongaron por dos décadas en un primer
momento para luego continuar de manera
intermitente hasta finales del siglo XIX.
En un sentido estricto, entonces, Woodward
tiene razón al afirmar que Centroamérica se
convirtió en una “nación dividida”; en un cuerpo
unitario desmembrado por las realidades de la
política y de la geopolítica pese a los intentos
de Morazán y los liberales por reestructurarla.
Sobre el capítulo del “morazanismo” y
de las visiones unionistas de aquellos años
(entendidos tales años como todos los del siglo
XIX) no me detendré más que para afirmar que
prevalecieron más las tendencias hegemónicas
y anexionistas que las “integracionistas”
propiamente dichas. Y ello no sólo por las
Luis Guillermo Solís
tensiones y contradicciones que se produjeron
en el eje Guatemala-San Salvador durante
el prolongado conflicto entre los presidentes
Carrera y Morazán. Eso hay que darlo por
descontado.
También lo apunto por las consecuencias
que aquellas tuvieron en los eventos de
mediados de siglo, en particular en la llamada
Campaña Nacional contra los filibusteros de
William Walker (1856-1860), así como en los
conflictos que se producirían después, a medida
que Centroamérica se fue vinculando cada vez
de forma más intensa a los mercados globales
del café, envuelta en las turbias aguas del
enfrentamiento británico-estadounidense en la
Cuenca del Caribe.
Para todos los efectos la integración
centroamericana no resurge como proyecto
viable y regionalmente aceptado sino hasta la
década de los años 1950.
La Segunda Guerra Mundial acababa de
concluir con un holocausto sin precedentes y
las nuevas tendencias desarrollistas empezaban
–especialmente en Europa Occidental y los
EEUU- a aplicar las premisas del keynesianismo
y su “Estado de Bienestar”. A ello se sumaría
poco después, insuflada por el mismo espíritu,
la doctrina de “sustitución de las importaciones”
que, en el caso latinoamericano y junto a la
lógica de la Guerra Fría, tendría por resultado
el inicio de una fase de expansión económica
prolongada caracterizada por el crecimiento sin
equidad ni democracia.
Es así como hacia finales de esa década
Centroamérica logra suscribir elAcuerdo General
de Integración Económica Centroamericana y
pocos años después la Carta de la Organización
de Estados Centroamericanos (ODECA).
Estos dos instrumentos, a los que se sumarían
posteriormente otros de similar carácter, se
constituyeron en la “columna vertebral” de la
integración regional.
183
Una integración que, más exitosa que la
europea en esos mismos años, experimentó un
extraordinario desarrollo que no se detendría
sino en 1969 con la llamada “Guerra del Fútbol”
entre Honduras y El Salvador.
A partir de entonces y hasta la suscripción
del Protocolo de Tegucigalpa de 1991, la
integración centroamericana languideció,
dominada por la retórica y aletargada en medio
de la mayor conflagración política y militar en
la historia moderna del Istmo.
No ha de extrañar que la integración
centroamericana, en su versión más actual,
haya sido “parida” en medio de los estertores
de la Guerra Fría y como parte integral de los
procesos de negociación de la paz en la zona. En
efecto, convocada la paz por Guatemala bajo el
hálito del santo Cristo de Esquipulas en 1987,
la integración se vio impulsada con la firma del
tratado del Parlamento Centroamericano y, a
partir de entonces y por una década, alimentada
con los diversos acuerdos y negociaciones
nacionales y regionales a los que hizo posible la
suscripción del “Procedimiento para Establecer
la Paz Firme y Duradera en Centroamérica” o
Plan de Paz de Esquipulas II.
Llegados a este punto, deseo subrayar el
papel determinante jugado por Guatemala,
entonces presidida por los mandatarios Vinicio
Cerezo, Ramiro de León Carpio y Álvaro Arzú
Irigoyen en el proceso que puso fin, gracias a
los esfuerzos de una década, a otra –infame y
dolorosa- que tuvo como víctimas a millones de
mujeres y hombres de todo el Istmo.
No menos esfuerzos hicieron los demás
presidentes del área, sus equipos técnicos así
como las organizaciones multilaterales (la ONU
y la OEA) y los grupos de buenos componedores
(Contadora y su Grupo de Apoyo) entre otros,
para lograr la paz. Pero es importante recordar
que fue Guatemala la responsable de que no
hubiesen exclusiones en el proceso y también el
país que convocó la primera cumbre regional en
184 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana
Esquipulas, cita de la cual surgió el Parlamento
Centroamericano y de la cual sin duda se nutrió
el Plan de Paz.
En fin, que de todo este proceso surge
el “nuevo” Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA). Y lo hace generando
una enorme expectativa. Alcanzados los
ceses de fuego, consolidada la normalización
política por medio de comicios libres, limpios
e internacionalmente garantizados, establecidos
los protocolos para los diálogos de reconciliación
nacional, habiéndose avanzado en el desarme
de los grupos irregulares e insurreccionales, la
integración regional aparecía como el camino
idóneo para alcanzar el desarrollo, único
ámbito no contemplado en el “Procedimiento”
de Esquipulas II.
Es importante subrayar el apoyo que la
propuesta integradora recibió de la Comunidad
Internacional.
A partir de 1991 (fecha de la firma del
Protocolo de Tegucigalpa) y hasta 1997 (año en
que se dio a conocer la última gran propuesta
reforma del SICA de la mano de Edward
Best), Centroamérica recibió aportes por miles
de millones de dólares principalmente de la
Unión Europea, los EEUU, España, Japón,
Corea, Taiwán, México, y de los organismos
financieros y multilaterales internacionales
(Naciones Unidas, OEA, BID, FMI, Banco
Mundial, Corporación Andina de Fomento,
etc.). Esta expresión de solidaridad encontró
eco en una región ayuna de recursos para
potenciar el desarrollo humano.
En menos de una década, el SICA
fue capaz de suscribir la Alianza para el
Desarrollo Sostenible, el Tratado Marco de
Seguridad Democrática, crear la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, la
Secretaría de Asuntos Sociales y la Secretaría
de Asuntos Turísticos.
Todo ello al tiempo que se presentaba
al mundo como el segundo caso exitoso de
integración regional después de la Unión
Europea, y se proclamaba como la primera en
adoptar la agenda de la Cumbre de Río. Este
logro no fue para nada pequeño.
Centroamérica, región pobre y
subdesarrollada que apenas salía a tientas de
una década de violencia, asumía sin timidez
la agenda más ambiciosa propuesta por las
Naciones Unidas y con ello, se convertía en
el estandarte de vanguardia del desarrollo
sostenible, concepto el cual “aterrizó” en la
ALIDES primero, y en el acuerdo bilateral con
los EEUU (CONCA-USA), después.
Han pasado más de tres lustros desde esos
acontecimientos y lo que parecía un horizonte
muy promisorio para Centroamérica se ha
ido convirtiendo en marasmo, en parálisis y
desaliento. Hoy nuestra región no está más
cerca de la integración de lo que lo estaba hace
15 años y peor aún, podría encontrarse en una
fase regresiva, alejándose del objetivo que nos
fijamos entonces.
Varias son las razones que podrían explicar
este estado de cosas, pero voy a referirme a
cinco que a mi juicio resultan especialmente
relevantes al respecto. No las menciono en
orden de prioridad.
1. La debilidad institucional,
descoordinación y deficiente capacidad
operativa del SICA, sus órganos y
entidades especializadas.
Pese a que la institucionalidad del SICA
es muy compleja, amplia y buena parte de ella
de larga data (su origen se remonta al período
1958-1961), su debilidad es manifiesta. Esa
debilidad es política en primer lugar, pues los
Estados miembros de la ODECA primero, y
Luis Guillermo Solís
del SICA después, han sido muy renuentes
para dotarla de potestades supranacionales.
La negativa de otorgarle tales capacidades le
impide emitir resoluciones vinculantes y ello,
a su vez, convierte a sus procesos de toma de
decisiones en actos meramente simbólicos, la
mayoría de los cuales sólo son aplicados de
forma voluntaria y por lo tanto asimétrica.
El asunto es grave en lo que toca a las
instancias ejecutivas del Sistema (especialmente
la Secretaría General y las secretarías y
consejos sectoriales), pero lo es aún más
cuando se trata de órganos como el Parlamento
Centroamericano o la Corte Centroamericana
de Justicia en lo que toca a aquellos Estados
que forman parte del Sistema, pero que no
han ratificado los protocolos fundacionales de
dichas instituciones.
Pero la debilidad institucional también
se manifiesta en los ámbitos financiero,
administrativo y de coordinación sistémica. En
lo que toca a lo financiero, la baja aportación
de recursos de los países miembros ha obligado
a las instituciones a buscar fondos para sus
proyectos en el ámbito externo, incluyendo en
el sector privado.
Esta circunstancia no sería grave si existiera
un equilibrio entre los fondos propios y los de
fuera del Sistema, sin embargo no existiendo
los primeros el resultado ha sido la adopción
de agendas manifiestamente prioritarias para
los actores externos, relegando en muchas
ocasiones aquellas más cercanas a los intereses
de los países centroamericanos propiamente
dichos.
La Secretaría General del SICA, por su
parte, no ha sido capaz de cumplir a plenitud
su función coordinadora y dinamizadora del
conjunto del Sistema. Esto es el resultado de
la renuencia de los Estados de conferirle la
autonomía deseable para que pueda asumir tan
importante rol. Sin embargo este fenómeno
también tiene que ver con la timidez de algunos
185
de sus titulares quienes, conscientes de la
resistencia de los Estados a mirar al Secretario
o Secretaria como una suerte de “presidente
regional”, optan por mantener un bajo perfil
que termina conspirando contra la requerida
versatilidad del cargo.
A ello se suma la relativa autonomía de las
secretarías y otras entidades especializadas del
Sistema, muchas de las cuales gozan de niveles
de autonomía funcional y financiera mayores
que las de la propia Secretaría General.
Semejante condición les permite asumir
papeles de protagonismo institucional que con
frecuencia ponen en entredicho la armonía de
las políticas regionales, haciendo que éstas
luzcan descoordinadas y difusas.
2. La poca efectividad de conducción,
construcción de consensos y seguimiento
de acuerdos.
El SICA funciona a partir de acuerdos que
se toman en lo fundamental, en dos niveles
políticos: el de los consejos ministeriales y el
de la reunión de presidentes, presidentas y jefes
de Estado. Tales acuerdos, de la más diversa
naturaleza, aunque no son de acatamiento
obligatorio por ninguna de las partes, parten
del supuesto que serán acogidos y puestos
en ejecución en un espíritu de buena fe. En
la práctica, sin embargo, ello sólo es posible
si, además de la voluntad política requerida
para su concreción, existe un mecanismo
de seguimiento que permita garantizar su
aplicación en los plazos definidos para ello.
En la actualidad el SICA tiene un
acumulado de varios miles de estos acuerdos
sin ejecutar, ejecutados sólo de manera parcial,
o sin información sobre su estado.
Evidentemente esta es una situación
indeseable que no debería existir si funcionaran
186 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana
debidamente las instancias llamadas a conducir
el proceso, a saber, la Secretaría General,
la Presidencia Pro-Témpore las secretarías
sectoriales y otras instancias especializadas.
Este es un asunto de importancia medular. Si
los acuerdos regionales no se cumplen o se
cumplen solo a medias, la credibilidad de todos
el Sistema se pone a prueba. Y más aún, se
produce un fuerte cuestionamiento a la propia
razón de ser de éste.
En efecto, si los Estados parte toman
decisiones para incidir sobre temas centrales de
la agenda centroamericana, tales acuerdos no
se concretan y nada sucede en la realidad del
área, ¿cómo se puede justificar la existencia de
un Sistema cuyas resoluciones carecen de toda
relevancia o cuyos Estados no los acatan?
Lo anterior se ve complicado aún más
por la “regla del consenso” adoptada por los
Estados miembros del SICA. Este mecanismo,
de uso corriente en las instancias multilaterales,
constituye un factor que supuestamente
coadyuva a alcanzar niveles superiores de
cumplimiento en el tanto adopta una perspectiva
inclusiva, respetuosa de la diversidad y del
derecho al disenso.
Desde hace varios años a esta parte, sin
embargo, el consenso ha empezado a utilizarse
como veto para impedir que se acoja la voluntad
mayoritaria del conjunto de actores del SICA.
Semejante situación contraviene el espíritu
fraternal y de buena fe que debe prevalecer
en el foro y, más aún, se ha convertido en un
irritante en las relaciones entre algunos de sus
Estados parte.
Finalmente se debe señalar que la
Presidencia Pro-Témpore del SICA se traslada
de titular cada seis meses. Esta práctica,
originalmente concebida para dar participación
a toda la membresía y mayor gobernabilidad
al Sistema, se ha convertido en un factor
disociador cuando el país encargado de
liderar la PPT no es capaz por falta de tiempo,
liderazgo o prioridad de dar seguimiento
a la agenda regional. Este problema se ve
agudizado, además, por la tendencia de cada
PPT de asumir y promover una “agenda con
énfasis propio”, la cual posterga todavía más la
adoptada regionalmente.
3. Asimetrías estructurales.
Centroamérica es una región marcada
por profundas diferencias estructurales
entre los Estados que la componen. Estas
diferencias, que se evidencian en los Índices de
Desarrollo Humano y otras fuentes estadísticas
(Latinobarómetro, OCDE, Foro Económico
Mundial, BID, Banco Mundial), no son en sí
mismas un impedimento para la integración
regional. Todo lo contrario. No obstante ello,
siendo uno de los objetivos principales de ésta
la eliminación gradual de las asimetrías entre
las partes, la ausencia de recursos financieros
para lograrlo constituye un serio impedimento
para el éxito del proceso.
En la experiencia europea, por ejemplo,
el eje franco-alemán resultó fundamental para
generar el “jaloneo” de las demás economías
por medio de fondos de compensación.
Diseñados para convertirse en plataformas de
equidad que permitieran a los miembros más
atrasados de la entonces Comunidad Económica
Europea “alcanzar” progresivamente a los
más adelantados, tales recursos resultaron
esenciales para construir infraestructuras,
reformar los sistemas de educación media y
superior, armonizar los regímenes regulatorios,
fiscales y de seguridad social, promover
la investigación y el desarrollo, fortalecer
las instituciones democráticas, mejorar las
prácticas administrativas, establecimiento de
políticas de igualdad de género, etc.
El resultado final de este esfuerzo, sumado
al régimen de moneda única y las políticas de
plena movilidad intra europea (Shengen), fue
Luis Guillermo Solís
la incorporación en pocos años de países como
España, Irlanda, Italia y Grecia (y posteriormente
algunos de Europa Central y Oriental), a las
mejores prácticas y los estándares económicos
de los socios de mayor desarrollo relativo.
Centroamérica no disfruta de semejantes
condiciones y más bien se ve cautiva por
asimetrías intra e inter regionales que se han
incrementado con los años. Esta realidad ha
vuelto aún más difícil la tarea integradora, pues a
falta de fondos de compensación o equivalentes,
la región se ha escindido en sub-bloques de muy
diferente desarrollo económico, social, político
e institucional los cuales conviven en un mismo
espacio geopolítico, incapaces de armonizar sus
políticas públicas a partir de parámetros más o
menos homogéneos.
En ese contexto, Centroamérica padece de
una serie de disfunciones que pesan gravemente
sobre la posibilidad de alcanzar una integración
más eficaz y perfecta.
Son problemáticas que van desde la
prohibición expresa de muchas legislaciones
nacionales de utilizar los recursos públicos en
el territorio de otros Estados (con el fin, por
ejemplo, de implementar campañas de salud
transfronteriza), pasando por las marcadamente
rigurosas políticas migratorias, hasta las
onerosas medidas aduanales y fiscales que
se erigen como barreras infranqueables para
muchas actividades comerciales.
4. Caducidad del Protocolo de
Tegucigalpa.
Resulta más que evidente que el principal
instrumento del Sistema de Integración, la
piedra angular sobre la que éste descansa, el
Protocolo de Tegucigalpa, está ya superado por
los acontecimientos y por la historia regional.
Por razones obvias no todo el Protocolo
187
requiere de reformas profundas, pero una
buena parte de él sí se encuentra desactualizada
y sus principales disposiciones ya no reflejan
los signos de los tiempos. Para empezar, la
integración de seis naciones que dio paso al
Protocolo se ha convertido en una de ocho con
la incorporación plena de Belice y la República
Dominicana al Sistema regional. Sólo este
cambio ameritaría una reconceptualización del
documento, asunto que adicionalmente debe
tomar en cuenta el creciente número de países
observadores con que cuenta.
Sin embargo la reforma del Protocolo
debería ir más allá. En efecto, si bien la tarea es
compleja y requerirá de un proceso prolongado
y profundo de reflexión, se vuelve obligatorio
incorporar al Protocolo los cambios derivados
de los nuevos paradigmas adoptados en la
región de principios de los años 1990 a esta
parte.
Entre otros temas, los países
centroamericanos deberían replantearse asuntos
tales como la democracia, el desarrollo e incluso
la modalidad de integración que buscan y que
ha sido alterada, por ejemplo, por la adopción
de tratados de libre comercio.
A ese respecto, el surgimiento de nuevos
agrupamientos regionales tales como el ALBA,
la Alianza del Pacífico o la CELAC requieren
de Centroamérica perspectivas acerca de dónde
y cómo se mira ubicada en la geopolítica de la
segunda mitad del siglo XXI.
De igual manera deben colocarse en el
debate los espacios de participación de la
sociedad civil (actualmente incorporada en
el Consejo Consultivo), el marco jurídico de
la integración, el papel del llamado Comité
Ejecutivo y los plazos de ejercicio y potestades
de la PPT.
Habida cuenta de la importancia que la
seguridad regional ha adquirido como resultado
de las dinámicas del crimen organizado en el
188 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana
Istmo, y pese a la existencia del Tratado Marco
de Seguridad Democrática (que también debe
revisarse), resultaría conveniente incorporar
este tema al texto del Protocolo de forma
explícita.
Como se ve estos aspectos requieren de un
proceso de discusión que va mucho más allá
de pequeños ajustes normativos. Alude a una
reconsideración completa de la integración
como objetivo regional tal y como los gobiernos
vienen planteándolo sin éxito desde el año 2010
(Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de
Gobierno de San Salvador).
5. Centroamérica frente al mundo. climático en los Estados ribereños e insulares
Uno de los aspectos que debería formar
parte de la lógica de la integración es el
posicionamiento de Centroamérica frente a la
agenda internacional. Valga decir, la búsqueda
de entendimientos armónicos de cara a los temas
más acuciantes de las relaciones internacionales,
tanto globales como regionales. Esta obligación
no es menor; parte del reconocimiento de
Centroamérica como una región especialmente
vulnerable cuyos intereses se ven mejor servidos
en el marco de visiones homogéneas de asuntos
tan centrales como los relativos a seguridad
(crimen organizado, terrorismo, migraciones),
salud (pandemias), ambiente (desastres, cambio
climático, protección de áreas de conservación),
económicos y comerciales (acuerdos de libre
comercio, facilitación comercial, etc.)
Desafortunadamente ha resultado muy
difícil lograr consensos regionales en estos
temas y más todavía, definir posiciones comunes
en muchos de esos temas. Esta circunstancia
es el resultado de los niveles diferenciados
de desarrollo relativo de los países del área.
Sin embargo también tiene que ver con la
renuencia de algunos Estados parte del SICA de
“conceder” parte de sus prerrogativas soberanas
en un ámbito (el de las relaciones exteriores),
especialmente sensible para algunos de sus
jerarcas.
Un caso que ejemplifica una clara
oportunidad perdida, fue el derivado de la
negativa de varios países del SICA de aceptar
y avanzar en una propuesta costarricense de
adopción de una posición conjunta en torno
al tema del cambio climático acompañados de
México y Colombia.
Semejante posibilidad hubiese permitido
a varios países –como los caribeños, que
tenían interés en lograr una amalgama
con Centroamérica- potenciar sus propias
advertencias sobre los efectos del cambio
localizados en ese mar. Desgraciadamente
y pese a que los presidentes emitieron una
directriz favorable en ese sentido, las y los
ministros de ambiente rechazaron por mayoría
esta iniciativa, liquidándola en la práctica a
partir de todo tipo de objeciones burocráticas.
EN CONCLUSIÓN:
Tomando en cuenta todo lo anterior, ¿qué
hacer?
Pienso que se presenta una oportunidad
única a los Presidentes y Jefes de Gobierno de
los países del SICA para dar un “golpe de timón”
que devuelva fuerza y sentido de propósito
al proceso de integración regional. No cabe
ninguna duda, me parece, sobre la pertinencia
de la integración tanto como proyecto histórico
que se justifica en sí mismo, como espacio para
la construcción de un espacio de interacción con
la sociedad internacional. Tampoco parecieran
existir cuestionamientos significativos sobre el
modelo adoptado por Centroamérica aunque
podrían producirse contradicciones crecientes
entre éste –denominado de integración
Luis Guillermo Solís
abierta- y el predominante ahora que se están
constituyendo “megabloques” comerciales
entre Asia, Europa y América.
Esa acción decisiva debería conllevar la
adopción de una agenda acotada de temas
en los que se pueda avanzar con rapidez,
superando las inercias de los últimos diez
años. Valga decir, demostrar con acciones muy
concretas, susceptibles de ser implementadas
en un breve plazo, la voluntad de los
Gobiernos centroamericanos de avanzar sin
más dilaciones hacia el horizonte de progreso
humano y crecimiento económico definidos en
el Protocolo de Tegucigalpa.
Y es precisamente ahí, en ese mismo
Protocolo, en donde se debería producir una
de las principales y más urgentes acciones con
el fin de iniciar el proceso de su reforma. En
efecto, si algo necesita el Sistema regional es el
refrescamiento, actualización y relanzamiento
de la integración con miras a la segunda mitad
del siglo XXI. Ello, aun sabiendo que tal
esfuerzo no se agotará en un acto y que, por lo
tanto, deberá convertirse en el hilo conductor
de los esfuerzos gubernamentales a lo largo de
varios años.
Creo a este respecto que Centroamérica
cuenta con suficientes recursos propios para
acometer este desafío. No lo afirmo con
arrogancia ni por creer que nuestros Estados
están por encima de otros, como los europeos,
que cuentan con una larga experiencia en temas
relativos a la integración.
Sin embargo sí estoy convencido que el
ejercicio de “refundación” del SICA no puede
ni debe ser mediatizada por terceros actores.
Las sugerencias de mejora, todas ellas, siempre
serán valiosas y deben recibirse con gratitud.
Sin embargo han de ser los propios Estados
parte del Protocolo quienes deberán asegurarse
del contenido de la reforma y sus impactos
en las sociedades del Istmo y en la República
Dominicana.
189
Se requiere también una reconsideración de
los liderazgos tutelares en las instancias de toma
de decisiones del Sistema. Hasta el momento
quienes han ocupado esos cargos han sido
funcionarias o funcionarios de planta, técnicos
o algunos ex cancilleres, personas todas muy
honorables pero no siempre dispuestas a la
dedicación extraordinaria que dichos cargos
conllevan o poseedores de la visión y liderazgo
requeridos para “moverlos de lugar”.
Esto lo digo con todo respeto, de cara a
la próxima sustitución de la Secretaría General
pero también en lo que toca a varas entidades
del Sistema. En este sentido, me parece que los
Estados parte deben asumir un compromiso
doble frente –al menos- el próximo Secretario
o Secretaria General del SICA. En lo político,
dotarle de potestades especiales para que
lleve adelante el plan de reforma sistémica
que los Gobiernos acuerden. En lo financiero,
comprometerse a reforzar con recursos
extraordinarios a la Secretaría General con ese
mismo propósito.
Finalmente, estoy convencido que uno
de los pilares de la nueva configuración del
SICA tiene que estar vinculado a los temas
más acuciantes de la agenda internacional. En
particular aquellos generalmente denominados
“emergentes”, a saber: cambio climático y
desastres, pandemias, crimen organizado
y terrorismo. Aquí el margen de acción
para Centroamérica es muy importante y su
capacidad de incidencia significativa.
En particular, y a propósito de la adopción
de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas,
la región entera, incluyendo en lo posible a
México y Colombia pero también a los países
insulares del Caribe Oriental y las Antillas,
debería asumir como responsabilidad propia
la construcción de posiciones armónicas en
temas de pertinencia general. Y, además,
hacerlo teniendo como objetivo particular
el mejoramiento de las condiciones de las
poblaciones mayormente vulnerables: mujeres,
190 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana
niñas, niños y adolescentes, adultos mayores,
indígenas y afrodescendientes.
Esto último no es asunto menor. Uno de
los temas más postergados en el proceso de
integración centroamericano es el social.
Si bien existe un Tratado de Integración
Social suscrito desde 1995, la agenda social no
ha contado con apoyo importante de los Estados.
Si bien en un sentido estricto el principal
responsable de atender los asuntos sociales
(políticas públicas destinadas a subsanar las
necesidades básicas de la población) es el
Estado Nación, lo cierto es que algunas de esas
tareas requieren de un “segundo piso” regional.
Lo digo por cuanto asuntos tales como
las políticas de movilidad intrarregional,
los procesos de acreditación académica,
los mecanismos para el fomento de la
competitividad, las políticas de lucha contra
enfermedades transmisibles y pandemias, etc.,
dependen en buena medida de la capacidad del
Sistema en su conjunto de contar con grados
armónicos de desarrollo.
Señoras y señores:
Amigas y amigos todos:
Inicié estas reflexiones aludiendo a mi viejo
profesor Ralph Lee Woodward cuando decía
que Centroamérica es una “Nación dividida”.
Ahora las termino diciendo que no tiene por
qué seguir siéndolo.
Casi doscientos años después de nuestra
independencia, la Centroamérica de entonces
se ha transformado. La que era un bloque
administrativo y político disperso, fracturado
por la guerra civil, es hoy una vibrante
comunidad de naciones soberanas que cuentan
con un Sistema de integración regional que
podría restituir, en nuevos términos, la unidad
perdida en 1821.
No estoy convocando la visión morazánica
de otrora. Hoy no caben las aspiraciones
unionistas de entonces basadas en visiones
militaristas y anexionistas que poco aportarían
en un mundo como el actual, dominado por
las fuerzas de la globalización, la innovación
y el cambio tecnológico acelerado. Tampoco
me refiero a lo que algunos han dado en llamar
la “gran Patria centroamericana”, un concepto
más retórico que viable para convocar a la
Centroamérica necesaria.
Cuando apelo a restituir la unidad perdida en
1821 lo hago en un sentido más bien figurativo.
Es decir, en la lógica de recuperar unidad en la
diversidad y sobre todo, lograrla a partir de un
SICA reconstituido y fortalecido. Creo que ello
es enteramente posible y aún más deseable en el
tanto nuestros países sólo lograrán encontrar un
lugar relevante en la Comunidad Internacional
de la segunda mitad del siglo XXI, si logran
articular propuestas armónicas en torno a los
principales temas de la agenda mundial.
En cualquier caso, no veo a la integración del
futuro como un objetivo en sí mismo sino como
parte de una visión que parte de un concepto
muy aterrizado: la obligación de construir
países en donde las personas se conviertan en
los ejes articuladores de las políticas públicas
nacionales y regionales. No puede haber una
obligación mayor que esa: dotar a los pueblos
de las condiciones a las que tienen derecho para
vivir mejor, con mayores grados de bienestar
económico y espiritual, en un entorno natural
limpio y sostenible.
Permítaseme entonces augurar lo mejor
para Centroamérica y decir, en esta Guatemala
eterna que tanto admiro y quiero, que espero que
tengamos la lucidez y la voluntad para alcanzar,
con visión regional, el horizonte de esperanza,
paz, prosperidad y felicidad a los que nuestros
pueblos aspiran.
Muchas gracias
 IMPRESO EN LOS
TALLERES DE PROCOIN
GUATEMALA 2016
600 EJEMPLARES