UT5: 1997 🡪 Planificación estratégica de las ciudades

El tejido socioeconómico de nuestras urbes tiene dificultades para asimilar el ritmo con el que suceden los
cambios geopolíticos, económicos, sociales, tecnológicos y administrativos. ¿Son los actuales instrumentos de
planificación y gestión urbana capaces de dar una respuesta ágil y adecuada a los cambios del entorno?

El dinamismo del entorno socioeconómico ha producido cambios en la operativa del planificador y gestor
urbano, suscitando la necesidad de revisar críticamente los enfoques tradicionales de planificación y gestión urbana.
Estos cambios son:

⮚ Descentralización de las competencias urbanísticas: la creación de gobiernos regionales dio lugar en muchos
países a la transferencia de competencias urbanísticas de los gobiernos centrales a los periféricos, debilitando la
planificación normativa y centralizada
⮚ Incursión de los agentes de desarrollo económico en las decisiones urbanísticas: Los diversos agentes públicos
y privados que actúan en el ámbito económico directamente mediante actividades productivas o
indirectamente, mediante el desarrollo de infraestructuras, influencian las decisiones urbanísticas
⮚ Creciente peso de los movimientos sociales en el urbanismo: al igual que los agentes económicos, la sociedad
civil comienza a intervenir en el proceso de desarrollo urbano, canalizando las preocupaciones y deseos de los
grupos ciudadanos.
⮚ Agravamiento del componente de rivalidad entre ciudades: La rivalidad entre ciudades para atraer o retener
actividad económica obliga a los dirigentes a utilizar todos los instrumentos, incluidos los relativos a la
planificación urbanística, para aumentar la competitividad y atractivo de las urbes.
⮚ Incorporación de las innovaciones tecnológicas a la gestión urbanística: los sistemas de información geográfica
y la automatización de los procedimientos administrativos permiten gestionar con instrumentos cada vez mas
sofisticados que facilitan la toma de decisiones
⮚ Mayor exigencia de transparencia: Los ciudadanos ya no admiten que los procesos de planificación sean
elaborados y ejecutados por un grupo reducido de técnicos y agentes económicos.

Los instrumentos tradicionales de planificación urbana tienen dificultades para controlar las fuerzas externas al
proceso de planificación, lenta asimilación de las nuevas tecnologías, débil conocimiento de la evolución de los procesos
sociales y dificultad de integrar eficazmente a los equipos interdisciplinares.
Esto propició la aparición de nuevos enfoques metodológicos e instrumentos que enfatizan los siguientes
aspectos:

⮚ Predominio del proceso: La planificación tradicional separaba diseño y ejecución, no establecía un camino
sistemático para gestionar la evolución de la ciudad. En la actualidad se resta importancia al plan como producto,
sino como proceso facilitador de la gestión urbanística.
⮚ Enfoque integrado y coordinado: La planificación sectorial impedía la formulación de un modelo integrado.
En el presente se persigue la integración de las planificaciones sectoriales, así como la coordinación horizontal y
vertical entre los diversos niveles territoriales administrativos de planificación.
⮚ Enfoque estratégico: La planificación tradicional era normativa y centralizada, con una mirada técnica y
especialista. La tendencia actual se orienta hacia los conceptos y las técnicas basadas en la reflexión y gestión
estratégica.
 ⮚ Orientación al coste-beneficio: En el enfoque tradicional el plan se limitaba a la fijación de objetivos. En la
actualidad se tiende a establecer criterios de coste-beneficio, que evalúan y priorizan sus determinaciones
⮚ Orientación hacia la demanda: Antes los planes realizaban sus propuestas para satisfacer las exigencias de los
elementos de la oferta urbana (suelo, infraestructuras, equipamiento)
En la actualidad se detecta una creciente consideración hacia las necesidades de la demanda urbana
(ciudadanos, empresas, visitantes, etc.)
⮚ Superación de los limites administrativos: las políticas de ordenación territorial requieren conformar auténticas
regiones y zonas concebidas con un amplio abanico de criterios.
⮚ Participación focalizada: La complejidad de los intereses y actores involucrados en el desarrollo socioeconómico
de una ciudad ha conducido a segmentar y focalizar el proceso participativo.

Los problemas actuales no pueden resolverse únicamente con las tradicionales propuestas urbanísticas, se hace
necesaria una política mas amplia con objetivos estratégicos intersectoriales. Se necesita un proyecto que cumpla
como mínimo 2 objetivos básicos:
Orientar y articular aquellas acciones sectoriales que deban emprenderse, desde un programa global.
Estimular al conjunto de la sociedad hacia la obtención de un horizonte definido.
Ambos objetivos pueden alcanzarse desde una planificación estratégica

PLANIFICACION ESTRATEGICA DE CIUDADES

Es una forma sistemática de manejar el cambio y crear el mejor futuro posible para una ciudad. Es un proceso
creativo con bases de una actuación integrada a largo plazo, un sistema continuo de toma de decisiones que comporta
riesgo, identifica cursos de acción específicos, formula indicadores de seguimiento e involucra agentes sociales y
económicos locales a lo largo de todo el proceso.

La planificación estratégica permite concretar los principales beneficios que comporta su aplicación a las ciudades:
-Ofrece una visión global e intersectorial del sistema urbano a largo plazo
-Identifica tendencias y anticipa oportunidades
-Formula objetivos prioritarios y concentra recursos limitados en temas críticos
-Estimula el dialogo y debate interno
-Genera consenso y compromiso comunitario
-Fortalece el tejido social
-Promueve la coordinación entre administraciones
-Amplia la perspectiva política y social

⮚ Visión a largo plazo y carácter plurilegislativo: Una decisión estratégica resulta costosa en tiempo y recursos,
puede extenderse décadas enteras. Por eso el plan debe ser común de toda la comunidad para que pueda
desarrollarse a lo largo de varias legislaturas con independencia de los partidos políticos.
⮚ Consideración del entorno: La planificación estratégica ayuda a la comunidad a identificar sus ventajas en
relación a su entorno exterior (región, nación, mundo).
⮚ Identificación de la ventaja competitiva: Trata de mejorar la posición competitiva de una ciudad evaluando los
cambios en sus mercados y su competencia, tomando medidas para mejorar sus puntos fuertes y atenuar los
 débiles. Cada vez que una familia, empresa o turista decide cambiar de localidad, las ventajas competitivas
intervienen en la decisión.
⮚ Visión integral de la realidad urbana: El plan estratégico no solo considera la dimensión física del territorio
(localizando usos de suelo, planificando infraestructuras urbanas), sino también contempla la complejidad
socioeconómica y política de la comunidad para alcanzar mayor competitividad económica y mayor calidad de
vida.
⮚ Flexibilidad decisional: Los planes urbanísticos convencionales presentan una rigidez que choca con el proceso
político que requiere flexibilidad para abordar problemas con alto grado de incertidumbre. Los planes
estratégicos pueden proveer un puente entre los requerimientos legales relativamente rígidos y las decisiones
políticas que demandan flexibilidad.
⮚ Concentración en temas críticos: la planificación estratégica se centra en temas críticos, oportunidades y
problemas que enfronta la comunidad.
⮚ Orientada a la acción: el plan estratégico esta orientado a la acción, persigue desde el primer momento asegurar
la viabilidad de sus propuestos, identificar recursos para su ejecución e involucrar a los responsables de tomar
decisiones.
⮚ Fomento y coordinación de la participación de todos los agentes sociales: mientras que la planificación urbana
se centra en algunos agentes gubernamentales y privados, el plan estratégico requiere la participación de todos
los agentes sociales y económicos de una comunidad urbana.
⮚ Modernidad de la administración: la planificación estratégica requiere de una nueva cultura de administración
tanto políticas como técnicas.

El objetivo de la planificación estratégica es complementar y no suplantar a la planificación urbana tradicional. La

utilización en conjunto integra diferentes actividades y asegura un propósito y dirección común.

Diferencia entre plan estratégico de ciudades y de empresas

⮚ Definición de la misión: las empresas pueden definir las misiones en pocas frases. Una ciudad es mucho más
compleja y heterogénea.
⮚ Nivel de consenso: el plan de una empresa esta elaborado por un grupo reducido de personas, en una ciudad
intervienen cientos de personas.
⮚ Nivel de exposición pública: en las empresas los medios de comunicación no están presentes en la toma de
decisiones, en el sector público lo están desde un principio.
⮚ Alcance del plan: en una empresa es relativamente fácil de establecer, en una ciudad los límites geográficos
están sujetos a múltiples consideraciones.
⮚ Evaluación de alternativas: en una empresa se utilizan indicadores objetivos y cuantitativos, en el sector publico
los indicadores son subjetivos y cualitativos.
⮚ Disponibilidad de recursos: el sector publico esta sometido a una mayor rigidez que una empresa.

Retos metodológicos de la planificación estratégica

La planificación estratégica requiere de una metodología estructurada que resuelva 3 retos conceptuales y operativos:
- La gran incertidumbre creada por el dinamismo del entorno
- La creciente complejidad de los procesos urbanos
- La diversidad de agentes e intereses que intervienen en el desarrollo urbano

La incertidumbre del entorno

Los sistemas complejos y dinámicos, como son los urbanos, dan lugar a acontecimientos poco previsibles, por
esta razón la incertidumbre se convierte en la característica dominante del futuro. Solo hay un lugar del cual podemos
extraer imágenes del futuro: el pasado.

La planificación tradicional estaba basada en predicciones que funcionaron razonablemente bien durando las
décadas de los 50 y 60, desde los 70 los errores de predicción fueron cada vez más frecuentes. El futuro ha pasado de ser
un objeto relativamente estable a convertirse en un objeto volátil.

Ante esto, la mejor postura es aceptar la incertidumbre, tratar de comprenderla y convertirla en parte de
nuestro razonamiento. Por eso es inconveniente aplicar modelos a largo plazo que pretendan proyectar con precisión el
futuro del desarrollo urbano, se requieren herramientas que ofrezcan más flexibilidad en la comprensión de un entorno
cada vez más dinámico y complejo.

Complejidad de los procesos urbanos

La ciudad puede entenderse como un complejo ecosistema de elementos o partes conectados, donde las
actividades humanas están enlozadas por comunicaciones que interactúan en tanto el sistema evoluciona
dinámicamente. La ciudad es un sistema funcional, donde cualquier variación o alteración, ya sea espacial o estructural,
en una de sus partes origina una reacción en cadena que modifica o influye en las otras partes del sistema.

El enfoque sistémico persigue resolver los grandes desequilibrios generados por el proceso de urbanización a
través de una organización de los sistemas de actividades urbanas, la conservación y la gestión de los recursos naturales
y la mejora de calidad de vida.

Las actividades que se llevan a cabo en una localidad complementan y afectan las actividades que se producen
en otras localidades. El territorio en que está inserta la ciudad conforma sistemas superiores. Algunos asentamientos son
más dependientes, otros juegan un papel dominante y algunos funcionan de manera más aislada. Lo centros
funcionalmente dominantes articulan las actividades regionales y polarizan las interacciones urbanas.

La ciudad y su área de influencia puede contemplarse como un sistema funcional, un conjunto de componentes
relacionados entre sí para la consecución de unos fines comunes. Los individuos, empresas y las instituciones desarrollan
su actividad en un sistema urbano, del cual demandan una serie de recursos, infraestructura y servicios. Los sistemas
urbanos existen en un determinado entorno (socioeconómico o medio ambiente) e interactúan con el de manera
constante

Los sistemas urbanos que se adapten a los cambios de su entorno crecerán en tamaño y complejidad, los que no
lo hagan se debilitaran o desaparecerán inevitablemente.

El sistema funcional urbano

⮚ Componentes de la demanda urbana:

- Residentes
-Agentes económicos
 -Agentes sociales
-Visitantes
⮚ Componentes de la oferta urbana Componentes del entorno
-Recursos humanos (factores sociales - geopolíticos)
-Actividades productivas (factores geopolíticos – económicos)
-Transportes y telecomunicaciones (factores sociales – tecnológicos)
-Soporte físico para las actividades humanas (factores económicos – administrativos)
-Calidad de vida (factores tecnológicos)
-Apoyo público (factores administrativos)

Diversidad de agentes intervinientes

Las decisiones en las comunidades urbanas son producto de la influencia de muchos grupos, no todos con el
mismo nivel de influencia.

En la puesta en marcha de un proceso de participación, requerida por un plan estratégico, hay que segmentar diversos
agentes intervinientes para comprender sus intereses y de involucrarlos en el proceso de planificación.

Hoy en día el desarrollo urbano se despliega en multitud de competencias distribuidas y por ello se acentúan dos tipos
de problemas: la coordinación jerárquica entre instituciones y la articulación entre la planificación económica y la
territorial.

Hoy en día el desarrollo urbano se despliega en multitud de competencias distribuidas y por ello se acentúan dos
tipos de problemas: la coordinación jerárquica entre instituciones y la articulación entre la planificación económica y la
territorial.

Selección del enfoque metodológico

Sobre los retos conceptuales y operativos a los que se enfrenta la planificación estratégica de las ciudades es
aconsejable utilizar una metodología que satisfaga 3 condiciones básicas:

- Inclusión de técnicas de prospectiva: la planificación estratégica asume que el futuro es enormemente

incierto, por lo que hay que hacer uso de instrumentos que estudien las causas técnicas, científicas,
económicas y sociales que aceleran la evolución del mundo moderno
- Aplicación del enfoque sistémico: Observar a la ciudad como un sistema funcional que puede absorber
cambios traumáticos y adaptarse rápidamente a nuevas situaciones
- Desarrollo de una participación operativa: la planificación es tan grande que requiere la involucración de
agentes clave de la comunidad en el proceso, asegurando la participación en el momento adecuado.

La metodología más difundida y utilizada actualmente contempla 7 grandes tareas que conforman una cadena:
 1- Arranque del Plan: fijar el liderazgo, conseguir la involucración de los principales agentes socioeconómicos,
establecer una estructura organizativa y participativa y diseñar una política de comunicación para difundir el
plan.
2- Caracterización de los modelos de desarrollo: los modelos de desarrollo describen los patrones de desarrollo
físico, económico y social que condujeron a la situación actual y establecen el marco de referencia para atacar los
análisis externo e interno
3- Análisis externo: Oportunidades y amenazas derivadas de acontecimientos externos que afectan a la ciudad,
pero están fuera de su control. Consta en 3 subanálisis: de entorno, demanda y competidores.
4- Análisis interno: Se diagnostican los principales elementos de la oferta urbana (los recursos humanos, las
actividades productivas, las comunicaciones, la calidad de vida y el apoyo público)
5- Formulación de la visión estratégica: esta visión corresponde al modelo de futuro deseado para la comunidad
urbana. Los desajustes entre la visión deseada y la realidad identifican los temas fundamentales para el
desarrollo socioeconómico de la ciudad
6- Desarrollo de estrategias: Se procede a diseñar las estrategias para aumentar la competitividad y habitabilidad
de la ciudad, desarrollar programas de actuación y elaborar un plan de acción
7- Implantación: Tras el desarrollo de estrategias se aborda la difusión del plan, su implantación y posterior
revisión.

La selección del conjunto de técnicas o métodos de planificación estratégica estará subordinado a las condiciones y
necesidades locales y a la disponibilidad de fuentes de información en la comunidad estudiada.

La persona o institución que lidere el arranque del plan estratégico no tiene necesariamente que mantenerse a
lo largo de todo el proceso, ya que es un proceso democrático orientado al consenso. Los principios básicos que debe
observar el líder de un Plan Estratégico son: credibilidad ante sus conciudadanos, capacidad convocatoria en la
comunidad loca y habilidad para conciliar intereses divergentes.

Involucración de agentes

En un Plan Estratégico es necesario que se implique desde el inicio al conjunto de agentes públicos y privados
con incidencia significativa en la dinámica de la ciudad. Se apuesta a un proceso descentralizado, activo y orientado a
informar, concientizar, dinamizar y movilizar al conjunto de agentes sociales en torno a un objetivo común: un proyecto
de ciudad. Para ello es necesario generar un consenso entre las necesidades e intereses que componen la realidad
urbana.

Algunos agentes con incidencia en las ciudades son:

- Políticos
- Gestores públicos
- Empresarios
- Sindicatos
- Asociaciones profesionales
- Asociaciones ciudadanas

- Identificar a los grupos de poder e influencia: quienes son los decisores clave en la comunidad que deban
estar involucrados en el proceso de planificación
- Difundir el proceso de planificación: visitar y comunicar a los agentes los objetivos, alcance y enfoque del
plan.
- Acodar la estrategia general del plan: recoger sugerencias de los agentes sobre el enfoque del proceso.
- Lograr su compromiso participativo a lo largo del plan: lograr el apoyo y compromiso de los agentes hacia el
plan para asegurar la implantación de aquellos proyectos que requieren el concurso de múltiples grupos u
organizaciones.
Diseño del modelo organizativo

Luego de haber establecido el liderazgo del proceso y la involucración de agentes, se debe armar una serie de tareas
logísticas como:
-La fijación de su alcance temporal y geográfico
-Estimación de su presupuesto
-Provisión de recursos humanos y materiales para su realización
-Desarrollo de un programa de trabajo detallado
-Diseño de un modelo organizativo

El modelo organizativo expresa la formula para gestionar el proceso de planificación y lograr la unión de
voluntades. Debe permitir recoger un amplio espectro de opiniones y criterios sobre el presente y futuro de la
comunidad e integrar a todos los agentes públicos y privados en la toma de decisiones. Debe conseguir que el plan sea
un instrumento vivo, que evolucione y haga evolucionar a todos los participantes, que sea una estructura flexible.

Objetivos del modelo organizativo de un Plan Estratégico:

- Gestionar de forma ágil y eficaz el proceso de planificación

- Involucrar a todos los agentes públicos y privados con recursos y acciones necesarios para el plan
- Facilitar la unión de voluntades e intereses
- Dotar de flexibilidad al Plan para que responda a cambios del entorno
- Asegurar la participación ciudadana de forma eficaz y articulada

Requisitos organizativos que se repiten con diversa intensidad en los planes estratégicos:

- Participación mixta en los sectores públicos y privados

- Participación de diversos niveles gubernamentales
- Dualidad técnica-política (órgano técnico que asume tareas de análisis y coordinación y órganos políticos
que evalúan y seleccionan las decisiones estratégicas)

Desarrollo de políticas de comunicación:

- Segmentar los destinatarios de la comunicación

- Fijar la audiencia objetivo (que comportamiento se pretende provocar)
- Elegir las herramientas de comunicación (publicidad, marketing directo, relaciones públicas, venta personal)
- Identificar canales de comunicación (televisión, radio, revistas, publicidad, correo, teléfono, folletos,
conferencias, etc)
- Seleccionar los vehículos de comunicación específicos (vehículos específicos dentro de cada categoría)
- Programar la distribución temporal de la comunicación (periodicidad de los mensajes transmitidos)
- Evaluar los resultados de la comunicación
- Manejar los conflictos de comunicación (cuando los mensajes se malinterpretan o manipulan por grupos de
interés)

Difusión, implantación y evaluación de un plan estratégico

Una vez finalizado el diseño de el plan de acción del plan estratégico comienza la fase de ejecución. Para ello es
preciso abordar las tareas de difusión, implantación y evaluación del plan con esfuerzo y dedicación como en las fases de
producción.

Como difundir el Plan

Esta comunicación tiene como objetivos adicionales dispersar la cultura estratégica, transmitir la importancia y
alcance del plan, y poner en relieve los esfuerzos volcados en el mismo, así como los acuerdos logrados por los
principales agentes sociales y económicos de la comunidad. La divulgación del Plan Estratégico es critica para asegurar la
participación y cooperación de todos los agentes públicos y privados de la comunidad.
 Los instrumentos de comunicación pueden ser innumerables, algunos más habitualmente utilizados son:

- Publicación de un documento de divulgación (resumen de los hallazgos obtenidos en la planificación,

dirigida a una amplia audiencia de agentes decisores, empresarios, inversores, administraciones)
- Publicación de los documentos técnicos (temas específicos orientados a una audiencia especializada)
- Jornadas sobre planificación estratégica (evento con diferentes especialistas sobre el tema)
- Exposición (para difusión de los ciudadanos en general)
- Video
- Campañas de publicidad
- Boletín informativo (periódico, trimestral o semestral para mantener viva la atención de agentes)
- Apariciones en medios de comunicación

Como implantar el plan

El éxito de un plan estratégico radica en el numero de proyectos que llegan a ser ejecutados respecto a las
estrategias propuestas por los agentes participantes del Plan.

Existen claras diferencias entre los procesos e implantación de un Plan Estratégico en una empresa y en una
ciudad. En una empresa se vincula con el plan anual o el ciclo presupuestario, en el ámbito urbano los vínculos que
permitan asegurar la implantación del Plan son difíciles de establecer.

La efectividad implantadora del Plan en una ciudad depende en gran medida de la movilización de agentes
sociales. La participación debe continuar durante la fase de implantación con el fin de mantener vivas las estrategias y de
coordina el mayor número de acciones.
Las variables que influyen en la efectividad del proceso de implantación son:

Variables exógenas

- Condiciones socioeconómicas y tecnológicas

- Atención de los medios de comunicación al problema
- Apoyo público general y político sobre las estrategias del plan
- Actitudes y recursos de los grupos constituyentes
- Apoyos de agentes decisores clave
- Compromiso y capacidad del liderazgo de los agentes implantadores

Variables endógenas

- Objetivos claros y consistentes

- Integración jerárquica entre las instituciones implantadoras
- Recursos financieros
- Incentivos para promover el cumplimiento de las políticas
- Contratación de técnicos implantadores

Como evaluar el Plan

En todo Plan Estratégico se hacen muchos supuestos acerca del futuro y no todos resultan correctos con el
transcurso de los acontecimientos, apareciendo nuevas oportunidades. Por lo tanto, los planes deben ser continuamente
controlados y puesto al día, mientras que la asignación de recursos debe adaptarse consecuentemente para asegurar la
respuesta a las condiciones cambiantes.
Consideraciones que condicionan la elección del sistema de evaluación:

- Diferenciar entre la evolución de los proyectos estratégicos del propio Plan y la evolución de la ciudad como
cualquier ente en perpetua evolución. Para detectar la falta de interacción entre las estrategias del plan y la
 dinámica de la ciudad conviene establecer una evaluación que supere la visión parcial y detallada de la
marcha de proyectos estratégicos y logre una visión global de la evolución del sistema urbano.
- Realizar un seguimiento de aquellos factores externos geopolíticos, económicos, sociales y tecnológicos que
pueden afectar el desarrollo de la ciudad, esto permitirá estar alerta a posibles cambios en el entorno
socioeconómico.
- Informar y analizar regularmente el cumplimiento de los plazos en la ejecución de los proyectos, la evolución
de la economía local y el progreso de los indicadores sociales.
- La distinción entre las condiciones sociales iniciales y la subsecuente cadena de causalidad suele erosionarse.
Cuanto más grande la cadena más compleja se hará la implantación