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  • Capitulo 8 - Presupuesto

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    Capitulo 8 - Presupuesto

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    150 4 Conforme esto ees ey! hecho imponile nse ptr el moses qe se presen siete caso 9 hipotess. Enumerele EyCoules son Ia exeacionesestablecidas po ext ey? IMPUESTO SOBRE EL CAPITAL DE LAS EMPRESAS 1. gCuil es el amecedente de este impuesto? :Quiénes somos suetospasivos de este impuesta? {Cua ese objeto mponile de ese impuesto? 4 [Como se determina la hase imppnibe El presupuestos concopto. 21, Principios generates del resupuesto. 3. La tess del presopuesto quilbrado. 4. Clasifcacin de los presupuestos. S. El presupuesto cictico o de pena ocupacién 6. Laestructura formal det presupuest. Dindmice del presupuesto. EX control del presupuesto en Presupuesto | * sities EI presupuesto; concepto Evolucién Le actividad financiera que el Estado desarrolla para el logro de sus fines, como toda actividad, tanto sea en el orden privado como en el piiblico, exige para ser ejercida en forma ordenada y eficiente la confeccién de un plan o una programacion. Este plan o prevision servird de instrumento, para desarrollar la actividad financiera estatal conforme a previsiones tlaboradas con vistas a lograr la més éptima satisfaccion de las necesidades sociales o colectivas. El Estado necesita de manera ineludible disponer de un plan de ‘actuacién. A ese plan se le conoce con el nombre de presupuesto. El concepto de presupuesto, sobre todo en este siglo, ha sufrido profundas transformaciones inspiradas por las ideas de las modernas doctrinas que asignan cada vez una mayor participacién al Estado en la actividad econdmica, cualquiera sea su sistema de gobierno. 151 En a concepcién tradicional el presupuesto debia estar limitado a los gastos e ingresos del Estado. Segiin este concepto se trata de un documento Ineramente financiero, Sobre todo, en el concepto tradicional, encontramos tun eriterio fijo y permanente en toda la doctrina; es el que se refiere al equilibrio del presupuesto, es decir, que ingresos y gastos deben compen- sarge exactamente. Ademés del caricter financiero y de Js exigencia del equilibrio, segin el concepto clésico, el presupuesto estaba sometido a un principio fundamental, el principio de Ia anvalidad, al cual se le aiaden ‘otros principios tales como el de unidad y de universalidad, que estudiare- mos en seguida, En.la evolucién general de ta actividad financiera, estos dos “ltimos principios han sido menos afectados por les modernas concepciones. Con respecto a Ia evolucién del concepto de presupuesto, veamos lo que expresa Giuliani Fonrouge: “La evolucién de las ideas acerca de la funcién del Estado en la actividad econ6mica, singularmente acelerada en lo que va corrido del siglo, ha determinado modificaciones sustanciales en el concepto del presupuesto. Asf como aquél ha mudado su calidad de espectador ‘ransforméndose en actor del proceso vital de la Nacién, as{ también el presupuesto ha dejado de ser un mero documento de cardcter administrative ¥ contable, para asumir la significacién de elemento activo con gravitacion primordial sobre las actividades generales de lz comunidad. Podria decirse que ha adquirido una condicién dindmica de que antes carecia, pues si bien en su concepcién tradicional el presupuesto equilibrado no era forzosamente neutral en sus repercusiones sobre Ia economia, la diferencia radica en que el efecto otrora admitido es ahora deliberado, intencional, de modo tal que ha pasado @ ser un instrumento mediante el cual el Estado actia sobre la economia. Segtin las nuevas ideas, la acci6n estatal debe cumplitse conforme un plan, del cual es manifestacion esencial el presupuesto, cuya nocion tradicional se amplia en el tiempo (presupuesto plurianual o cfclico), y en el espacio (presupuesto econdmico o presupuesto nacional), con alteracién de ciertos principios considerados bésicos por la ortodoxia financiera”. Por iltimo, en esta evolucién del presupuesto cabe mencionar la concepcién del’ presupuesto nacional, segiin la cual ol presupuesto del Estado debe reflejar toda la actividad econémica de la Nacién, 0 sea que Ia estructura del presupuesto debe comprender la estructura econémica del pais, Algunos autores prefieren emplear la denominaeién de presupuesto econémico en lugar de presupuesto nacional. Sin embargo, no se debe exagerar la oposici6n entre las concepciones tradicionales y modernas en cuanto se refieren al presupuesto clisico y el presupuesto nacional o econémico. La nocién del presupuesto nacional no se ditige a absorber y sustituir la del presupuesto clésico sino que més bien tiende a completaro. De esta concepcién del presupuesto nacional se deriva, como logica 152 consecuencia, el nuevo concepto de tiempo atribuido a la vigencia del presupuesto, que en oposicion al csico criterio de la anualidad, se piensa en presupuestos concebidos para actuar en lapsos més extensos, con el propésito de influir sobre Tas fluctuaciones del sistema econémico. De acuerdo con esta teoria de los presupuestos plurianuales o ciclicos, en los mismos los gobiernos deben incluir previsiones apropiadas para ser emplea- das oportunamente para contrarrestar las fluctuaciones coyunturales de la economfa nacional, con arreglo a una politica gubernamental Hemos dicho que toda actividad ya sea privada o piblica necesita un plan o una prevision para que pueda ser realizada en forma ordenada y eficiente, y que la necesidad de ese plan nos conduce a la elaboracién de lo que se denomina presupuesto. Ahora bien, entre los presupuestos piblicos y los presupuestos privados existe una diferencia de contenido. Los presi ppuestos privados son solamente actos de previsién de ingresos y de gastos. En cambio los presupuestos piblicos son actos de prevision y ademas de autorizacién de ingresos y de gastos. En los presupvestos piblicos, 1a autorizacién que debe otorgar el Parlamento para que el presupuesto pueda ser ejecutado, es fundamental. Ello significa que para los particulares y para Jas empresas privadas los presupuestos son inicamente actos econémicos. En cambio para el Estado los presupuestos son ademas de actos econémicos, actos juridicos, actos creadores de derechos y obligaciones, b. El problema de la definicién Existen muchas definiciones de presupuesto. Recordaremos una que two eelebridad porque durante un prolongado lapso fue modelo univers Nos referimos a la definicion dada en Francia mediante el decreto del 31 de mayo de 1862 que dice: “Bi presupuesto es el acto por el que son previstos Y autorizados los ingresos y Tos gastos del Estado y de las otras entiades {que las leyes sujetan a las mismas vegas”. De esta definicion surge que el presupuesto es un acto de contenido exclusivamente financiero, por cuanto én dl se contemplan tnicamente los ingresosy los gastos piblicos. Al presupuesto del Estado, Griziotti lo define asi: “ET documento juridico y contable en el que se indican los recursos y los gastos del Estado fn su monto correspondiente a un periodo de doce meses, se lama presupuesto”. En esta definicion del profesor Griziotti vuelve a resltar evidente el concepto de documentos financieros, aun cuando se destaca también el contenido contable y juridico de este importante acto de gobierno. La evolucién que se ha operado acerca del concepto de Presupuesto torna modemnamente inadecuada la definicién del eminente tutor. Recordemos, por timo, la definicin de Gaston Jéze: “El presupuesto 5 un acto administratveregislatino concretado en forma de ley anual, por 153 el que se preven, autorizan y reconocen los recursos con los cuales tos ‘gastos han de cubrirse”” Por nuestra parte, podemos dar la siguiente definicién: “Bt presupuesto es un programa de gobierno que consiste de dos partes, un Galeulo de recursos 0 ingresos y un cileulo de gastos 0 egresos, con arreglo a una politica econémica y social y para un periodo determinado”. "Naturalmente, en los estados modemos, el presupuesto adopta la forma de una ley, conocida con el nombre de Ley de Presupuesto y, en consecuencia, debe cumplir los requisitos exigidos por las Constituciones leyes especiales, Es por esta razén que algunos autores suelen definir el presupuesto como un acto legislativo-administrativo coneretado en forma de ley, por el cual se preven los recursos y gastos del Estado. Sin embargo, estas definiciones son esencialmente juridicas y no caracterizan Ia esencia econémica del presupuesto, Por esta razén, estimamos md acertado dar un concepto econdmico del presupuesto y desde este enfoque, se trata de un programa de gobiemo coneretado en el céleulo de recursos y gastos. 2. Principios generales del presupuesto A través del tiempo la doctrina, la prictica y la legislacion han ido estableciendo bases, principios y reglas a las cuales debe ajustarse el presupuesto. Durante mucho tiempo y conforme a las concepciones clisicas de las finanzss piblicas, tales principios erigidos en dogmas por la doctrina, se consideraban inflexibles y de rigurosa aplicacién. Las nuevas concep ciones sobre las finanzas piblicas han hecho que algunos de estos principios ya no se apliquen en forma tan absoluta e inflexible como se venia hacigndolo hasta antes de la II guerra mundial. Estos principios tienen una intima vinculacion entre si y podemos enunciar como fundamentales a los siguientes: 1, anualidad; 2, unidad; 3, universalidad; 4, no afectacion de recursos; 5, especificacién de gastos; 6, publicidad. 1. Principio de anualidad. Como todo plan de carécter preventivo el presupuesto necesariamente esti ligado a la idea de un periodo predetermi nado, En la generalidad de los passes, y por influencia de las pricticas briténicas, a partir de fines del siglo XVI, el término anual del presupuesto Weg6 a ser considerado como un principio indiscutido en las finanzas elisicas. La prictica de este principio se afianz6, porque la eleccién del afio como término de vigencia del presupuesto, se traduce en un plazo no 154 arbitratio, sino que es representative de una unidad de tiempo natural Ademxis existen argumentos poderosos de orden politico. En efecto: “el principio de anualidad tiene como principal razén de ser la de asegurar un control regular de la Hacienda publica por el Parlamento. La idea del presu- puesto anual aparecis al mismo tiempo que se desarrollaban los poderes de los, Parlamentos y contribuys mis que cualquier otra causa, @ favorecer este desarrollo” (Duvergen) Debemos destacar que esta practica del presupuesto anual. rabustecié la facultad parlamentaria de controlar al cjecutivo. que es el poder de aplicacién, del presupuesto, Se han transformado asi en medio eficaz y efectivo de cono- cer. viailar. y en consecuencia limitar. la acciGn del gobierno dentro del funcionamiento de una democracia realmente articulada. En la Republica Argentina. la Constitucion Nacional establece expresa- mente la lida del presupuesto segtin lo sefiala el Art. 67. inc. 7. que dice: corresponde al Congreso fijaranualmente el presupuesto de gastos de adminis- tracién de la Nacion y aprobar desechar la cuenta de inversion. En la aactualidad el aio financiero del Estado Nacional lo establece la Ley de Conta- bilidad y Organizacién del Tribunal de Cuentas de Ia Nacién y Contaduria General. la cual en el iltimo parrafo de su articulo primero dice: “El aio financiero que determinara el ejercicio, comenzari el I de noviembre y terminari el 31 de octubre siguiente’ La aplicacidn practica del principio de anualidad da origen a una serie de problemas, porque la complejidad de las funciones estatales no siempre per- mite que las operaciones se puedan concretarintegramente en el plazo stricto, de vigencia anual del presupuesto. Para poder referir las operaciones presu- puestarias al aio financiero. existen dos sistemas: el presupuesto de caja y el resupuesto de ejercicio. llamado también de gestidn 0 de comperencia. En el presupuesto de caja se consideran tnicamente los ingresos y las cerogaciones materializados, es decit. efectivamente realizados durante el pe- iodo respective. Con este sistema lo que se computa es el movimiento de fondos con prescindencia del origen o nacimiento de las operaciones, En cambio en el presupuesto de ejereicio predominarel aspecto juridico, pues se ‘computan los ingresos y las erogaciones comprometidas durante el aio. es decir que se originan o surgen durante el aio. sin atender al momento en el cual se hacen efectivos. En éste un sistema en que la gestién del presupuesto se prolongs hacia el futur. Enel sistema de caja lascuentas se cierran indefectiblemente al término del ato financiero y en consecuencia no puede haber residuo. De esta manera resulta que lo que no ha podido cobrarse o pagarse durante el afio. pasa al ao Siguiente, En consecuencia el ejercicio financiero coincide con el aio finan- En el sistemu de ejercicio, tas cuentas no son cerradas al finalizar el aft. pues deben quedar pendientes hasta que se liguiden Ias operaciones 155 comprometidas. Por Io tanto el resiguo resultante al tinal del afio debe imputarse al mismo ejercicio y para ello se utiliza un perfodo adicional mis ‘© menas extenso en el cual se contabilizan las operaciones de liquidacién, definitiva, En consecuencia el ejercicio financiero es més extenso que el afio financiero. En Io que respecta a nuestro pais apreciamos los diversos elementos que integran ef sistema instaurado en ls actual Ley de Contabilidad, podemos decir que el régimen argentino particips del presupuesto de caja en cuanto a los recursos, En lo referente a erogaciones, no obstante ciertas caracteristi- eas que parecerian aproximarlo al de caja, adopta «I sistema de competencia oejercicio, 2. Principio de unidad. Segin el principio de unidad no debe existir ‘mas que un solo presupvesto del Estado y éste debe agrupar todos los recursos y los gastos sin excepcién. Las ventajas de este sistema son de orden téenico y de cardcter politico y podemos resumirlas asi: a, permite conocer si el presupuesto esti tquilibrado; b, dificulta la realizacién de ciertas maniobras como la simulacién de economias o la ocultacion de gastos especiales; c, posibilita conocer el monto efectivo del presupuesto y d, facilita el control parlamentario, al mismo tiempo que permite la comparacién de la estructura de los gastos y de los ingresos paiblicos. 'No obstante las indudables ventajas emunciadas, modernamente debe- mos reconocer que al ampliarse el campo de accién de! Estado, que ahora petsigue fines econémico-sociales y emprende actividades industriales, resulta imposible reunir en un solo documento el conjunto de todas esas mitiples actividades. Es ast que frente al divorcio que se manifiesta entre la pura posicién doctrinaria y la realidad de tos hechos, las nuevas corrientes en tmaterias financieras propician la elaboracién de presupuestos dobles de capital o inversion, y de operacion o explotacién, Mamados también ‘operativos. Segin los sostenedores de este sistema se lograria un presupuesto comprensivo y se habria reemplazado et principio tradicional de wnidad por el de integralidad o totalidad del presupuesto ‘Lo que obliga a forzar més intensamente el concepto de unidad, es Ia cexistencia de las entidades descentralizadas, tanto las que cumplen una actividad administrativa como aquellas que desarrollan actividades comer- iales o industriales, 3. Principio de la universaidad. El principio de 1a universalidad, también conocido como del producto bruto, consiste en que todos los recursos y todos los gastos, sin excepein deben figurar en el presupuesto, es decir que tanto unos como otros deben ser consignados en el presupuesto 156 por su importe bruto sin extraer sakdos nets. La reg de la universslidad conduce frecuentemente a ciertos absurdos ‘que desnaturalizan su finalidad practica, especialmente en lo que atafie a las actividades industriales y comerciales realizadas por entidades y empresas estatales auténomas. En estos casos se prescinde del principio de universa lidad y al presupuesto general se traslada Gnicamente el saldo neto, ya sea positivo o negativo, que resulta de la gestiGn de tales organismos. 4. Principio de ta no afectacién de recursos, Este principio de la no afectacion de recursos significa que el conjunto de recursos ingresados al Tesoro forman una masa tnica que cubre sin distincién de su origen 0 procedencia, el total de los gastos estatales. Es decir que en su aplicacién préctica este principio tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para la atencién de gastos determinados. O sea que no tengan una “afectacion” especial, sino que ingresen a rentas generales. Con este procedimiento todos los ingresos, sin discriminacin, deben entrar a formar parte de un fondo comin y en consecuencia servir para financiar todas las erogaciones. Sin lugar a dudas, debemos reconocer que esta regla presupuestaria contiene ventajas de orden politico y financiero. Pero tampoco debemos desconocer que la afectacién de recursos especificos a determinados gastos hha dado en ciertas circunstancias resultados favorables. Ademés, modernas cexigencias econémico-sociales tienden a acentuar el abandono de este principio. 5. Principio de la especificacién de gastos. Conforme a este principio de la especificacion de los gastos piblicos, el presupuesto del Estado no puede traducir autorizaciones en bloque de los gastos que contiene. Ello significaria la imposibilidad materisl de todo control administrative y financiero en cuanto a su cumplimiento, Desde el punto de vista contable esta regla es de gran utilidad, porque permite la registraciOn del gasto en forma perfectamente identificada, con lun gran aprovechamiento para Ia elaboracion de series estadisticas ya sean comparativas © funcionales. 6. Principio de la publicidad. “El principio de 1a publicidad exige que las diversas fases de su ejecucion se verifiquen en pablico, de modo que todo, el mundo tenga posibilidad de formarse idea sobre a administracion financiera””™ La publicidad del presupuesto dentro de un sistema republicano y democritico debe ser amplia, auténtica y real y no meramente formal y retaceada, Ww. Gevtoffy F. Neumark, Tratado de Finanzas, pig. 318, 7. I. 187 3. La tesis del presupuesto equilibrado Segiin la tradicional concepcién del presupuesto equilibrado, es condicion primordial y-esencial que en el presupuesto de Estado, el monto total de 10s gastos coincida con el importe total de los recursos, Es asi que existe equilibrio en el presupuesto, cuando los ingresos y los gastos se corresponden en igual medida. En cambio hay déficit cuando los ingresos son inferiotes a los egresos; y hay superdvit cuando los ingresos son superiores alos epresos. La doctrina moderna, partiendo de Ia. premise segin la cual los problemas financieros son inseparables del funcionamiento del sistema econémico, considera que en determinadas situzciones por las cuales puede atravesar un pais, ales como depresiones o contracciones econémicas,¢! equilibrio de conjunto de la economia nacional, es decir con sentido macroeconémico, solo puede lograrse mediante el deficit presupuestario. De esta moderna concepeién, referida al amplio concepto del equilibrio de todo i econdmico de una naciOn, ha surgido la teoria conocida con la denominacion de teoria del déficit sstemtico, Esta teoria no significa que propicie que el presupuesto siempre debe estar en déticit, ni que el déticit Siempre resulte conveniente para la coyuntura econémica de un pais, Esta teoria fundamentalmente propicia la adopcin, a través del presupuesto, de uun método activo para estimular la economia y combatir las depresiones cielicas, en oposicion a la idea de una permanente contraccién de Tos gastos ppblicos preconizada por los clisicos, a cual era de resultados inoperantes cuando la economia nacional estaba en recesin. 4, Clasificacién de los presupuestos La clasificacién de los diversos tipos de presupuestos puede intentarse desde distintos puntos de vista relacionados con la actividad y la técnica especificamente presupuestaria. Mas ain, si recordamos la preponderante funcién socio-econémica que cumple la institucién financiera del presu puesto en el campo de accién del Estado moderno responsable del desarrollo y del bienestar econémaico de la naci6n, Por shora nos referiremos tan slo @ aquellos tipos de presupuestos mas conocidos a través de la realidad histérica y dejaremos para més adelante los tipos de presupuesto come instrumento de politica fiscal. Por lo tanto consideraremos los siguientes 158 tipos de presupuestos: 1, presupuesto del Estado y presupuesto econdmico nacional; 2, presupuesto nico y presupuestos miltiples; 3, presupuesto ordinario y presupuesto extraordinario; 4, presupuesto funcional 1. Presupuesto del Estado y presupuesto econdmico nacional. El primero fue definido por nosotros como un programa de gobierno que Eonsta de dos partes, un céloulo de recursos o ingresos y un edlculo de fastos 0 egresos, con arreglo a una politica econémice y social y para un periodo determinado, En otros términos, el presupuesto del Estado es un Enadro financiexo que especifica los recursos y los gastos piblicos para un periodo determinado, La estructura de los recursos y la estructura de los gastos pailicos acusan la politica econdmica del Estado. El presupuesto econémico nacional es un cuadro econémico (y no exclusivamente financiero) que contiene una estimacién del comporta- fniento de todos los sectores de una economfa nacional para un periodo futuro determinado, La elaboracién del presupuesto econémico nacional requiere la existencia de buenas estadisticas y un equipo de expertos en proyecciones econémicas, Un buen plan nacional de desarrollo econémico y Social requiere toda esta informacién, El presupvesto del Estado es el que la ley obliga y del cual se ocupe la ciencia ‘de las Finanzas Poblicas. En’ cambio el presupuesto econdmico hracional no es obligatoria realizar. Su elaboracién requiere la existencia de tin buen sistema de Cuentas Nacionales o Contabilidad Social (o Nacional) IA. propésito de este altimo concepto, 1a Contabilidad Social puede ser Gefinita como el registro estadistico, sstemticamente-llevado, del compor- famiento de todos los sectores del sistema econdmico para conocer ta marcha del proceso econdmico. La Contabilidad Social nos permite conocer fl producto bruto nacional y todos los otros conceptos relacionados con fxte. De este modo, es posible saber sila economia nacional crece 0 por el conirario, permanece en un estado de estancamiento. La Contabilidad Social Se convierte en el insirunento que permite confeccionar ¢| presupuesto eonémico nacional 2, Presupuesto tinico y presupuesto miitiple. Al tratar el principio de la unidad, hemos sefialado que el gran ensanchamiento del campo de accién del Estado ha obligado a violar el mencionado principio dividiendo el ppresupuesto en razén de la naturaleza de los actos que contiene. Del Sesdoblamiento del presupuesto aconsejado por razones mas econdmicas y fancionales que juridicas y politicas, surge la modema clasificacién que divide a los presupuestos en presupuesto tinico y presupuestos miiltiples ‘Cuando las circunstancias reclaman para el desenvolvimiento de la accién del Estado el planeamiento de un presupuesto conteniendo actos econdmicos de a misina o similar naturaleza, y ademas se prevé para la realizacién de esos 159 160 ‘actos un periodo de duracién igual, se puede y debe confeccionar un presupuesto tinieo. En cambio, “Cuando, por el contratio, ciertas activida- des de las previstas consisten en operaciones de consumo, mientras otras 10 son de capitalizacién, esto es, su naturaleza es diferente, o cuando unas son de largo plazo y otras de corto, s° impone Ia existencia de planes o resupuestos diversos que agrupen por separado las distintas actividades. ‘Surgen asi los presupuestos miiltiples”* 3. Presupuesto ondinario y presupuesto extraordinario. La clasficacién de presupuesto ordinario y extraordinario obedece al criterio tradicional que creaba la distincién entre gastos normales y gastos excepcionales, Por end, el presupuesto ordinario se refiere a las erogaciones de cardcter normal y el extraordinario a las que no revisten ese caricter. La atribucién de las erogaciones a uno u otro tipo de presupuesto, depende naturalmente del criterio discriminatorio que se aplique. Este criterio tradicional ha sido superado por el moderno concepto que clasifica a fos presupuestos en resupuesto operativo o de explotacién que corresponde al concepto de ordinario; y en presupuesto de capital o inversion que corresponde al concepto de extraordinario, Este concepto moderno es mas racional y técnico y se adecua més a la reatidad de las funciones que hoy cumple el Estado. 4. Presupuesto funcional. La denominacion de “presupuesto funcio- nal” es muy modema pues resulta de téenicas presupuestarias cuya aplicacion aparece en la década del 40 y originalmente en Holanda. El concepto de funcional obedece esencialmente a un tipo de presupuesto de Estado estructurado de manera tal que sus efleulos previos sean luego realizados de la forma més eficaz. Consiste en reemplazar la tradicional especificacién de gastos que obedecia a un criterio enumerativo, por un régimen de asignaciones globales basado en funciones 0 proyectos especi- ficos conforme a un programa de gobierno, Mediante este sistema se procura con el empleo de técnicas depuradas de control operativo, establecer a través de mediciones permanentes, no ya la diferencia cuantitativa entre presu- Puesto preventivo y consultivo, 0 sea entre las erogaciones previstas y las Producidas en la realidad, sino “la diferencia entre la ejecucién efectiva y quella que hubiere correspondido con los procedimientos més aficaces” Vale decir, que con este sistema, la administracion pablica debe esforzarse de manera permanente en optimizar la eficacia en la prestacion do servicios ¥ ealizacion de obras. Es por cierto, traer a la administracién publica el concepto de eficiencia que esta siempre presente en la administracin de las ‘empresas privadas, Este moderno concepto de “funcionalidad” obliga, para Nehatro Mora, Lecclones de Hacienda Pilice, Madr, 1966, pi. 268 jue su aplicacién préctica sea una realidad, a fijar obligaciones precisas de its cuales rea” perfectamente.esablecéa Tn responsabilidad debe fancionarios ejecutores de las erogaciones autorizadas. A su vez a dichos funcionatios deberd asigndrseles la debida autoridad para que. puedan desarrollar sus tareas sin impedimentos burocriticos que no sean fundados ‘en medidas racionales. Este funcionamiento operativo es fundamental y de Ja esencia misma del sistema funcional, porque con ét se procura lograr de manera permanente el més eficaz rendimiento de los recursos para dar ccumplimiento a las previsiones presupuestaras, 5. El presupuesto efclico ee ne cee er ee eee ne Ceara Seva ee a ee ede see etn ena ome eee ae menos prolongado el que se adecua, ya sea a prop6sitos deliberados del lea ae a tranny len ca tiando asi la regla de la unidad, porque ellos deben acomor va. form ue sane he ee a nas ee ‘En la doctgina de los presupuestos ciclicos, la concepeion et eqiibvg mc En em en te corsa cmp ‘misma como entidad que crea capitales (inversion), De esta manera pacar 162 empleando otra terminologia) y el de capital (que seria el extraordinatio)" 2 Bn sites, podemos dst sue I scone ls renpues lcoe sobre la economia de una nacién, se opera mediante la creaciin de presupuestos con déficit en los perfodos de depresién econdmica, con el propésito de que los gastos aumentados y las inversiones del Estado estimulen la recuperacién, En cambio, se estructurarin presupuestos equilibrados, o con superivit para operar el Estado en las épocas de prosperidad, o cuando aparece la tonsion inflacionista Las amplias posibilidades que derivan de la mencionada técnica presupuestara, pusieron de manifiesto a los gobiernos las fecundas opciones de politica econémica que podian adoptar para mantener a través de planes de largo aliento contenidas en los presupuestos, la plena ocupacién, no s6lo del factor humano sino de todos los factores materiales que integran la riqueza nacional. Esta nueva concepcién que aparece con intensidad en la postguerra de la segunda guerre mundial, ha determinado la aparicién de Presupuestos que se estructuran para obtener la ocupacién total, y en los Shales las medides financiers se coordinan para conseguir que los Tctores productivos de la economia no permanezcan ociosos. 6. La estructura formal del presupuesto La forma como debe ser estusturado el presupuesto del Estado tiene fundamental importancia porque desu contenido Tesla el plan omdnica ue es bas del contbilidadadmanistativapablce Las nosteas Sogn as Gules debe claborarseformalmente el presipuesto, sempre stn dada por leyes espeeicas en las cules figura un gran contenido téenico coma bleadinnisrativo. En la Repiblice Argentina el fgimen conform teal debe ser estructurado el presupuesto, esti contenido en la Ley de Contbidad y-Orgunizacion del Tebunel de Cucntas dela Nacon Gontaduria Genera, Nosotos, para descibir Ia estrctura formal’ do Presipueso,segiremos ls dvisionesy lasiieaciones adoptadas en vest féginen nacional, de las que se puede deitque resumen les priepios metodos resltantes de modernosadslntos eoncos onl mater Fr a iodole, el prempuesto es un documento que en esncia debe oe confrontacién de cifras. Por eso la primera divisién se concreta en bs ds ranges apc ssn erguclonesy recar nuesto pais, las erogaciones se cbtibuyen en dos pertes: una denominada Erogacionescorrientes que equvale alo que en doctrinay otras ® Nahatro Mora, Op. cit. ps. 272 legislaciones se denomina presupuesto operativo o de funcionamiento; y otra llamada Erogaciones de capital, que corresponde al que generalmente se denomina presupuesto de capital o inversiones En el presupuesto de erogaciones corrientes se agrupan los gastos necesarios para el normal desenvolvimiento de los servicios (gastos de ‘operacion): personal, bienes y servicios no personales, y los servicios de la deuda publica, etc, Estos gastos deben ser atendidos con recursos prove: nientes de rentas generales y sin afectacion especial. En el presupuesto de erogaciones de capital se incluyen las erogaciones que corresponden a la adquisicion de bienes de produccién y ala ejecucién del plan de trabajos piblicos, con exclusion de los gastos generales o en personal para su realizacion 0 conservacion. Estas erogaciones de capital eben atenderse con los siguientes recursos: uso del crédito, contribuciones. ‘especiales, donaciones, legados, fondos creados al efecto, venta de bienes patrimoniles y la parte de rentas generales que se destine a tal fi. Las secciones mencionadas se dividen en anexos, que es la division més grande e importante, En cada anexo se agrupan las erogaciones que correspondan a los Poderes Legislative y Judicial, a la Presidencia de la Nacién, a cada uno de los ministerios del Poder Ejecutivo, a las entidades descentralizadas de carcter administrativo, al Tribunal de Cuentas, a le deuda piiblica, a las obligaciones generales 2 cargo del tesoro nacional, y al crédito global de emergencia. Cada uno de los anexos se divide en incisos. Cada inciso comprende las ‘grandes reparticiones en que se fraccionan los ministerios. Los incisos se dividen en items. Los items son una especializacién del inciso, y en los cuales se colocan todos los gastos de una misma clase. ‘Los items se dividen en partidas, las que a su vez se subdividen en ‘partidas principales, que son aquellas cuyos montos fija numéricamente la ley de presupuesto, y las Uamadas partidas purciales, que constituyen el Ultimo titulo de la especificacion, o sea el empleo del recurso en el gasto determinado, Estas purtides parciales se distribuyen segin la ley por concepto y sin especificacién de cantidades. En cuanto a los recursos con los cuales el Estado debe atender las cerogaciones 0 gastos expresamente autorizados por Ja ley de presupuesto anual, debemos decir que en el régimen impositivo argentino, los recursos ¥ especialmente los impuestos, son establecidos mediante las leyes respectivas {que substancialmente los crean y por 1o tanto tienen vigencia propia sin ser hecesaria la autorizacion anual del presupuesto para su percepcién, como focurre en las legislaciones de algunos paises. O sea, que segtin el sistema de nuestro pais, la parte del presupuesto que se refiere a los ingresos, es tan solo un edlculo, Por eso podemos decir que en este aspecto el presupuesto incluye el cdeulo de los recursos. En consecuencia su clasificacién no reviste la importancia que tiene para los gastos e inversiones, 163 164 Corresponde destacar un aspecto particular que se manifiesta en‘la forma de presentacion de los recursos evaluados en el presupuesto de la Nacién, como consecuencia del régimen legal instaurado para la distribucin que debe efectuarse entre las provincias y la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires de los impuestos que la Nacién percibe en todo el territorio de la Repiiblica, En efecto, en el presupuesto nacional se incluye el monto total que se calcula percibir por impuestos en todo el territorio de la Naci6n y luego se deduce el monto que corfesponde asignar a los referidos entes estatales conforme al sistema que preseriben las leyes de co-participacion, De tal ‘manera, resulta registrado el monto neto que por los recursos en participacion ingresaré al Tesoro de la Nacién. 7. Dindmica det sancién, ejecu El presupuesto cumple su desarrollo a través de etapas, las que pueden, emominars proces vial de prenpueso, En exas taps se manifistan ls ‘cuatro. fases de su evolucién, a saber: preparacién, sancidn, ejecucion cuatro reparacién, 1 el 7 _Eslas cuatro fases las presentamos en el siguiente cuadro sinéptico, segin el esquema elaborado por el profesor Giuliani Fonrouge, que tiene sentido universal y responde al régimen presupuestario argentino: 1 Preparacion: Poder Fjecutivo | Secretaria de Hacienda Ministerios y reparticiones autdrquicas Presidencia de la Nacion 1 Sancién: Congreso |. Cimara de Diputados 1 2. Gimara de Ser UL Ejecucidn: Poder Ejecutivo ‘Contadurfa General de la Nacion (Control interno) ‘Tribunal de Cuentas (Control externo) ratennaio | cineme | Ministerios yreparticones autirquicas | IV. Convot El cuadro transcripto pone de manifesto el proceso evolutivo del presupuesto que va desde lz elaboraciin del proyecto respectivo hasta su flapa final de control. En dicho cuadro se enuncian los érganos del Estado que actian en las distintas etapas de la dindimica del presupuesto. continuacidn examinaremos cada una de elas. Preparacin det presupuesto. Por tener el presupuesto estrecha vincula- ion con el plan general de gobierno, ta elaboracién y preparacién del proyecto de presupuesto esti a cargo del Poder Ejecutivo. ‘En la Republica Argentina la preparacién del presupuesto esta a cargo del Bjecutivo, en virtud de lo que establece la Ley de Contabilidad al disponer en su articulo 12 que por conducto de la Secretaria de Hacienda, “presentard al Congreso antes del 15 de julio de cada affo, el proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente” En nuestro pais y en el orden nacional, la preparacion del presupuesto se realiza en la Secretaria de Hacienda, En esta Secretaria se centralizan las, estimaciones y edleulos do las diversas dependencias estatales, a todo lo cual se lo considera en su conjunto y en funcién del plan de gobierno trazado y ‘en relacién con las posibilidades financieras. Con los elementos a su disposicién elabora el proyecto que es sometido a la consideracion del Presidente de la Nacién. En uno o varios acuerdos de ministros el proyecto es examinado hasta lograr la redacci6n definitiva. Elaborado en forma definitiva, el proyecto es remitido por el Presidente al Congreso con un ‘mensaje explicativo, Sancién del presupuesto. El presupuesto debe ser sancionado por el Congreso. ‘Nuestra Constitucién Nacional no establece en cudl de las Cémaras que forman el Congreso debe iniciarse la consideracién del proyecto de presupuesto, El problema esti resuelto por la Ley de Contabilidad, la cual en el articulo 12, segundo pirrafo, dispone la remisién del proyecto a Ja Cémara de Diputados, que actuara como camara de origen. El precepto de la Ley de Contabilidad es un verdadero reconocimiento de fa buena doctrina, La Ley de Contabilidad establece que el Ejecutivo debe enviar al Congreso el Presupuesto antes del 15 de julib de cada afio, En prevision de que el Ejecutivo no lo hiciera, la misma ley provee la solucién, al disponer para el caso que la Camara de Diputados no recibiera el proyecto en la fecha indicada, que dicha Cémara iniciard la consideracion del asunto tomando como anteproyecto el presupuesto en vigor. Esta disposicion es respaido de las facultades del Poder Legislativo y evita que se puedan generar serias dificultades en la organizacién financiera del pafs como consecuencia de la ‘omision del Poder Ejecutivo. 165 En suma, podemos resumir lo expuesto de Ia siguiente manera: 1, que la Cimara de’ Diputados tiene prioridad en la consideracién del presupuesto;, 2, que si el 15 de julio de cada afio, dicha Cémara no hubiere recibido ei proyecto elaborado por el Ejecutivo, debend tomar como anteproyecto el Presupuesto vigente y comenzar su) examen inmediatamente En nuestro pais la iniviativa parlamentaria no tiene limitaciones legales, dde modo que el proyecto del Ejecutivo puede ser objeto de modificaciones de cualquier naturaleza, Sin embargo, hay que tener presente que en el régimen actual y como consecuencia del caricter permanente de las leyes sobre recursos (Ley de Contabilidad, art. 20), la discusin anual del presupuesto s6lo versa sobre los gastos. El presupuesto adoptado y sancionado por el Congreso pasa, como todas las leyes, al Poder Ejecutivo para su aprobacién y promulgacidn (art. 69 de la Constitucién Nacional). Si el Presidente no observa la sancién dentro del término de diez dias tities, se la considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria (art, 70 de ta Constitucién Nacional). El Presidente de la Nacién, en virtud de lo que establece el art. 72 de la Constitucion, tiene el derecho de vero, consistente en la facultad de desechar, en el todo o en parte, el proyecto sancionado, devolvigndolo con sus objeciones a la Cémara de origen para nueva consideracion. No obstante, s han suscitado dudas acerca de la legalidad del veto parcial del presupuesto, Nuestra Ley Nacional de Contabilidad arbitra la solueiGn para el caso de falta de sancion del presupuesto. 4 tal fin en su articulo 13 preseribe que si al tiempo de iniciarse el ejercicio no se hubiere aprobado el presupuesto, regird el que estuvo en vigencia en el anterior, a los fines de la continuidad de los servicios, y agrega que esto sers sin alcanzar a los eréditos sancionados Por una sola vez cuya finalidad estuviere satisfecha. Ejecucién del presupuesto. Cumplida ta etapa de la sancién del presupuesto en virlud de su aprobacién y promulgacién, comienza de inmediato la fase de su ejecucién. En esta parte del desarrollo vital del presupuesto, esté presente en forma permanente, inmediata e instanténee, la aecién administrativa del control contable y operative, reclamada por las nnommas de funcionamiento, Por razones de método distinguiremos entre las operaciones de erogacion de gastos y de recaudacion de ingresos, aun cuando debemos Sefialar que para las segundas, las tareas de rogistracin y contralor contable son menos intensas y extensas que las exigidas para las primeras, En cambio, en Ia recaudacién de los ingresos es muy compleja la funcién que cumplen los entes estatales par la fscalizaciOn en la percepcién de los impuestos, Por las razones “expuestas vernos que en la ejecucién del presupuesto ‘evisten mayor importancia en el orden administrativo-contable y aun en el Juridico, las operaciones en materia de erogaciones, Por ello nos oeuparemos 166 en primer téimino de la ejecucién en materia de gastos. i Fjecucién en materia de gastos. La doctrina en general, menciona cuatro pasos sucesivos en el procedimiento para la realizaciGn de los gastos ppblicos, los cuales se sintetizan en 1, el compromiso; 2, la liquidacions 3, la orden de pagosy 4, el pago. Ein el orden nacioayenrzn del gine instituido por la actual Ley de Contabilidad, debemos agregar una operacién de cardeter previo: la orden de disposicion ‘de fondos. En consecuencia, las etapas del proceso de ejecucién de gastos, en el régimen nacional de nuestro pais, son las ientes: a, orden de disposicion de fondos; b, compromisos; c, liquida- ion: d, libramiento; ye, pago. 1. Orden de disposicién de fondos. Una vez promulgado el presupuesto 6 puesto en vigencia el anterior en caso de no haberse sancionado el mismo, la Ley de Contabilidad en su articulo 30 establece que el Poder Ejecutivo dictard una orden de disposicién de fondos para cada jurisdiccién hasta el importe de los créditos acordados, a favor de los respectivos directores, generales de administracin o funcionarios que hagan sus veces. ‘Mediante esta norma el Poder Ejecutivo emite una sola orden de disposicion a favor de los funcionarios correspondientes, quienes en virtud de dicha orden quedan facultados en forma global, para disponer de sus respectivas jurisdicciones de los créditos 0 fondos acordados en el presupuesto. Este sistema evita el trémite largo y engorroso que significa el de autorizacién para cada particular, otorgada por orden escrita del Presidente de la Nacion y refrendada por el ministro respectivo. Este régimen significa un avance hacia un presupuesto funcional, que descentra- liza ls funciones de realizacion y jerarquiza a los agentes administrativos. Las drdenes de disposicién son intervenidas por el Tribunal de Cuentas y por la Contaduria General de la Naci6n y pasan para su cumplimiento a la Tesoreria General, caducando con el ejercicio financiero en cuanto a los saldos no comprometids. Es asi que, con posterioridad al 31 de octubre, fecha de ciewte del ejercicio financiero no pueden ser “rehabilitadas” ni “prorrogadas” (articulos 30 in fine y 31 de la Ley de Contabilidad).. b. Compromiso, Merced a la onten de disposicién los fondos pueden ser utilizados por los jefes de servicios administrativos. Por lo tanto los Funcionarios responsables se hallan en condiciones de llevar a efecto las previsiones autorizadas en el presupuesto. Como es natural, la realizaién de las operaciones necesarias importan en definitiva erogiciones que son consecuencia de la adquisicién de cosas 0 productos, contrataciin de obras, pago de sueldos al personal, etc. Dispueste la realizacién del gasto, de ello resulta la operacién Hamada compromiso, El compromiso es el acto administrativo por el eual se aects el gasto 0 cerogacién al crédito pertinente autorizado en el presupuesto, Es una medida 167 de orden interno de la administracion, que produce el efecto de afectar 0 inmovilizar el importe respectivo imputado al erédito previsto, a fin de que el mismo quede comprometido desde el momento de su imputacin yen conseeueneia no pueda ser utiizado en Fines distintos, ©. Liquidacion. La liquidacién es el acto administrativo a través del cual se establece con exactilud la suma de dinero que se debe pagar en razon. del compromiso registrado. Tiene mucha importancia en la ejecucién del resupuesto, por cuanto la liquidacién constituye una operacion de ‘certeza”, es decir, de determinacién de lo que se debe pagar. Cabe destacar que para que la deuda del Estado sea exigible debe ser cierta y Iiquida. 4. Libramiento, El libramiento es la denominacién que la Ley de Contabilidad de la Nacién atribuye ala orden o mandato de pago, en virtud del cual la Tesoreria General hace efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas. Se trata de un documento que deben emitir los jefes de los servicios administrativos que debe reunir una serie de requisitos enumerados en la Ley de Contabilidad. Los libramientos son intervenidos por el Tribunal de Cuentas o por sus contadores fiscales. Luego pasan a la Tesoreria General y por su intermedio a la Contaduria General de la Nacion, para que ésta tome raz6n de las ‘operaciones correspondientes en ocasi6n de su cumplimiento total «. Pago. El pago es el acto final del proceso de ejecucién det presupuesto. Constituye el medio por el cual se extingue la obligacién contraida por el Estado, y tiene Ia validez que le da el Cadigo Civil, esto es, el acto por el que se hace entrega de la cantidad debida y en virtud de una orden de pago. De esto se deriva que el tesorero que debe realizar el pago no es un ejecutor ciego de la orden de pago, sino que debe examinar obligatoriamente Ia orden de_pago para comprobar si ha sido emitida en forma correcta y legal. Es decir que el tesoro debe actuar como un contralor de la regularidad administrativa, contable y juridica del libramiento por ‘uanto en ello va comprometida su responsabilidad. 2. Bjecucién en materia de recursos. Los procedimientos de ejecucién ‘presupuestaria relacionados con los recursos del Estado, en razon de la

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