RAUL A. RIOS - MARIO FORNACIARI FINANZAS PUBLICAS 0S PROGRAMAS CORRESPONDIENTES AL © DEL BACHILLERATO COMERCIAL Y AL DE LAS ESCUELAS DE COMERCIO NOCTURNAS. RESPONDE AL QUINTO cURS! CUARTO CURSOEstinprohibidas y ponada per a lay Is repredccién y fa clusion totals o patbals de esa obra, en cualquier forma, po mesos mecénicosoecténicos, Inctuse por folocopa grabacién magnettiica y cuaiquer oo sistoma oe ‘amacenamserto de informacion si el previo consent escrio del edt. Telos drachosasnacs gr @ 197) Epona KaPeLiSe S. Smos Bre moet, ocho o dapssto que estabice aly 11.728, UBRO OF EDIGON ARGENTINA. Quin eon, febrero oe 1566. ISBN 980-19-2482-6, Quinn dicen. ISON 050.19.2465-6, Cuan edcion ISBN 95015-24675, Tercera aden IMPRESO EN ARGENTINA. Printed in Aegantina, inDICE Prélogo 1. La actividad financiera 1. Concepto de actividad financiera 2. Ciencia de las finanzes ae 3. Relaciones de las financas eon otras ends... o i 4. Historia del pensamiento financiero .. Cuestionario w 2. Necesidades publicas 4. Concepto de necesilades puilicas .. a 2, Clasifieacion de lus necesidades piblicas ... ce BB 3. Fines del Estado III a oh Paidaes eatraiscaice de la actividad financiera waccoonee 2B 5. Servicios piblicos .. Mevuenenneineeseinens BT 6. Clasificacion de los servicios pale : » Cuestionario .. aL 3. Gastos pubblicos 1. Gastos publicos: eoncepto 2 2 volun de Ta concep ce as gastos publeos 33 3, Clasifieacion de los gastos pablicos 36 4 iedinea de lex gastos pablios. Ley de crecimiento 38 5. Bieta de los gusto plas : a Cuestionario .. 55, 4, Recursos publicos Recursus del Estadu; concepto Formas de financiar el gasto publica Clasificacion de Ios recursos piblicos Recursos originarios: Evolucén : : a ; Empresas del Estado. Monopolios estatales eon fines fiseales y TEXtTaliscAleS oysorvsnensbsenetcnnversnnenesee Ee 6 Loos recursos derivados ordinarios: Los impuestos y las tasas .. 65e 7. Los recursos derivados extraordinarios: Impuestos extraordina- ‘ios, empréstitos e impuesto-inflacion ... &. La emisién monetaiainflacionara o impuestodnflacion Cuestionario 5. Teoria general del impuesto (I) E} impuesto; concepto .. Analisis del coneepto 7 Evolucion historiea de la imposicion « Los prineipios del impuesto ... 5. Elementos constitutivos del impuesto Elementos de la obligacién tributaria Los prineipios constitucionales sobre la imposicion Cuestionatio . 6. Teoria general del impuesto (I!) 1, Clasifieacidn de los impuestos .... 1) Impuestas directos e impuestos indirectos 2) Impuestos reales ¢ impuestos personales 83) Impuesto tinico e impuestos multiples 4) Impuestos proporcionales e impuestos progresivos 5) Impuestos ortinarios e impuestos extraondinarios 6) Impuestos sobre la renta, Impuestos sobre el capital e im- puestos sobre el gasto 2. Efectos econdmicos de los impuestos Cuestionario .... 7. Régimen tributario argentino 1. Bstractara del régimen tibutnio argentino 2, Impuesto de aduana . 3, Impuesto a las ganantias .. 4, Impuesto sobre el capital de las empresas 5, Impuesto al patrimonio neto ... 6, Impuesta a los heneficios eventuales 68 0 B 6 7 B 82 85, 87 89 un 14 ug wt 129 11 8. Presupuesto . Impuesto al valor agregaco . Impuestos internos ... |. Impuesto inmobiliario |. El presupuesto ciclico Impuesto de sellos . Impuesto sobre los ingresos brats Cuestionario on Bl presupuesto; eoncepto .. Prineipios generates del presupuesto ».. La tesis del presupuesto equilibrado Clasificacién de los presupuestos ...... Ia estructura formal del presupuesto ’ Dinmica del prosupuesto. Preparacién, sancion, “sjecuion ¥ eontralor Bleontrol en la Repablica Argentina. Cuestionario Ta Ley de presupucsto para el eerciio 1985 Deuda publica Denda publica; coneepto. Crédito publico; coneepto Empréstito; eoncepto, clasifieacién y téenica Carga de la deuda piblica Ta deuda pablien como instrumnto de Poti fea Cucetionario . vee 151 154 158 158 161 162 198 188 184 196 198PROLOGO Nos hemos propuesto ofrecer en este libro de texto una visin de los principales temas de las Finanzas Piblicas conforme a una concepeiin Imoderna y, al mismo tiempo, presentados en forma accesible a [os alunnos de muestios establecimientos del bachillerato comercial. Deseamos que se Constituya en un instrumento itil para ta ardua tarea del profesor y del totudiante. La experiencia en la ensefianca de esta disciplina cientifica en institutos del ciclo medio, nos ha evado a la conclusion de la necesidad de tun texto que contenga, en forma sucinta y clara a la ve2, las principales proposiciones de la teoria de las finanzas publicas, al mismo tiempo que unt breve andlisis de la legislacién financiera nacional. La carencia de un manual teserito especialmente para el nivel de los cursos de ensefianza media ha sido tno de los obsticulos fundamentales para alcanzar la necesaria eficacia didéctica de esta asignatura. Llenar esta necesidad ha sido nuestro tinico objetivo. ‘Las ideas centrales que hemos tenido como guia para redactar este libro, han sido principalmente las siguientes: 1, tratar de despertar interés por conocer el funcionamiento del sector piiblico dentro del sistema beondmico; 2, presentar los instrumentos basicos para realizar el analisis econdmico del sector piiblico; y 3, ensefar a pensar y razonar los problemas Concretos relativos a esta disciplina que se presentan en nuestros dias y que Constituyen parte del mundo que eircunda la vida de los adolescentes. Sobre ste tltimo punto deseamos agregar algo mas. La mayor parte de los {erminos y conceptos de las Finanzas Piblicas han dejado de pertenecer a a jerga tecnica de los economistas para pasar a ser empleados por la prensa liana, revisias de interés general y todos los otros medios modernos de informacion masiva. El manejo minimo de términos y problemas financieros forma parte de las exigencias del hombre contempordneo y algin dominio de estos 10 capacitari mejor para comprender Ia sociedad en que vive. El profesor Juan Emulio Cassani, en su Didctica general de la ensefianza media, Ia Vdestacado especialmente, entre los hechos y doctrinas que cambian ‘actualmente la fisonomia pedagdgica de la enseflanza media, “el anhelo delograr intensas capacitaciones de los adolescentes para la vida democrética y las actividades civico-politicas; todo eso aunado a la comprensin y adopeidn de sus deberes como miembros de la comunidad humana en sus dimensiones locales, nacionales y mundiales". La enserianza de las Finanzas Piblieas debe orientarse, en este nivel de la educacion, a contribuir a este objetivo, Si se convierte en el principio rector de la didactica de esta Uisciplina en la ensefianza media, se comprenderé que el alurno de este Ciclo no debe ser atiborrado con largas disquisiciones académicas, andlisis de ‘polémieas doctrinales, con descuido del andlisis de los problemas concretos. Gh este texto no nos hemos dejado tentar por mostrar nuestra erudicion, porque ésta suele matar el interés del adolescente, Creemos que nada se gana Con prolongadas exposiciones doctrinales y es por eso que han sido jedudidas al minimo ) presentadas solo para despertar el espiritu critico y la ‘apacidad de sintesis de nuestros alumnos. Estamos plenamente convencidos Ge que la nueva didéctica de la ensenanza media nos respalda en esta Cancepcion sobre el modo mas eficiente para hacer llegar a Tos alumnos hhociones bdsicas de finanzas piiblicas. En efecto, el alumno solo adquiere en Jorma solida aquellas nociones y conceptos que incorpora al mundo de sus intereses; es decir, asigna importancia soto a lo que le resulta significativo y Cobra pleno sentido para él y su mundo, No son las extensas exposiciones Goctrinales las que motivan su interés, El estimulo parte de la presentacion de los problemas —en este caso, de los problemas del sector publica y su incidencia en la vida social y mds ain, cuando advierte que se traia de problemas que aleanzan su circunstancia, ‘Una tltima palabra sobre los cuestionarios y efercicios presentados al final de cada capitulo, Son ejercicios que el profesor podrd ampliar o Imodificar conforme a su criterio. Pero les asignamos especial importancia para renovar la diddctica del ciclo medio. Cérdoba, noviembre de 1978, RAR IME. La | tesuermm nots . eee actividad | sasionsesstinas eps financiera | tts" 1. Concepto de actividad financiera Bl concepto de actividad financiera esti estrechamente vineulado con el de actividad econdmica, En rigor de verdad, ta actividad financiers Constituye una categoria especial de la actividad economica. Podemos afirmar que la actividad economica es aquella actividad humana encaminada a la obtencién de medios escasos, llamados bienes eeonomicos y setvicios, en orden a Ia satisfaccion de las necesidades hhumanas, Expliquemos brevemente este concepto. Los hombres no pueden satisfacer todas sus necesidades porque éstas son ilimitadas y los medios para satisfacerlas son siempre escasos, Los medios que sirven para satisfacer las hecesidades se llaman Bienes. Cuando estos medios son escasos con respecto ine necesidades, se denominan Bienes econdmicos. En razon de su escase2, ta obtencién de los bienes econémicos requiere un esfuerzo o actividad. Por ex0, la actividad que los hombres cumplen para obtener bienes 0 servicios cescasos se llama actividad econdmica.Ahora bien, cuando la actividad econémica es cumplida por ef Es tado, como persona de derecho piblico, con el propésito de satisfacer determinadas.necesidades colectivas, se ama actividad financiera, La actividad econdmica y la actividad financiera surgen en la vida de los pueblos por un mismo principio generador: el principio de escasez, Pero mientras en la actividad econémica el sujeto de la misma es el hombre como rniembro de Ia unidad familiar 0 de las emprests, en la actividad financiera el sujeto es siempre el Estado. Por es0 es posible decir que Ia actividad nanciera constituye una categoria de la actividad econdmica, ‘La actividad financiera es aquella actividad econdmica que cumple et Estado para la satisfaccién de sus fines y cuya manifestacion fundamental consiste en la obtencion de recursos para efectuar gastos piblicos con el fin de satisfacer necesidades colectivas. Los sujetos de la actividad financiera EI Estado, a través de sus diversos organismos, es el sujeto activo de la amada actividad financiera, puesto que constituye el Gnico ente con facultades para tomar decisiones relativas a las actividades correspondientes 4 la oblencidn de recursos y gastos pablicos. Decimos que el sujeto de la fctividad financiera es el Estado, En los paises de orgunizacion federal, el sujeto de la actividad financiera puede ser el Estado nacional o los estados provinciales, conforme con las disposiciones de ta Constitucion Nacional y leyes especiales sobre esta materia, Cabe que nos preguntemos qué es el Estado. Un pueblo que vive en un territorio determinado y que se haya organizado politicamente, constituye un Estado. Ahora bien, cuando un pueblo vive organizado politicamente festé dotado siempre de un ordenamiento juridico que regula la vida en sociedad. Para que haya un Estado es necesario que concurran estos tres requisitos: a, una poblacién; b, un territorio; y c, un gobierno, Ademés, para que un gobierno sea efectivo debe estar provisto de poder. El poder del gobierno, llamado poder politico, esté regulado por la Carta Fundamental de cada estado. El Estado como sujeto de la actividad financiera debe estar siempre provisto de poder. Pero como se trata de un poder regulado por las leyes, se lo denomina orden coercitivo. Cesare Cosciani, on sus Principios de la Hacienda, dice: “Si conside- ramos las relaciones que median entre el sujeto econémico que realiza las clecciones econémicas y todos los demds sujetos econémicos que las soportan, podemos distinguir, para mayor claridad, dos diversos tipos de Grdenes, De una manera especifica: —6rdenes o relaciones voluntarias, de naturaleza contractual, y —drdenes o relaciones politicas, de naturaleza coercitiva—”. Algunas definiciones de actividad financiera a. Griziotti. Benvenuto Griziotti, exprofesor en la Universidad de Pavia, Italia, en sus Principios de Ciencia de las Finanzas, escribe que “1 conjunto de los medios preordenados por el Estado para sus finanzas constituye la actividad financiera. Previamente habia indicado que “el sustantivo finanzas 0 finanza (del latin medieval financia) indica los Giferentes medios necesarios para los gastos pablicos y le consecucién de los fines del Estado”. ‘De este modo, la definicién del profesor Griziotti podrfa ser expresada en los siguientes términos: ‘La actividad financiera es el conjunto de los medios preordenados por el Estado para la obtencién de los recursos necesarios para los gastos piblicos y la consecuci6n de los fines del Estado. b. Cesare Cosciani. Dice este autor: “puede definirse Ia actividad financiera como aquella actividad econémica que se desarrolla en el émbito de los drdenes politicos de naturaleza coercitiva. Y Ia ciencia de la Hacietda puede concebirse precisamente como la disciplina que estudia la actividad ‘econémica del orden coercitivo”. ‘La dofinicién de Cosciani destaca dos aspects. Por una parte, se firma que la actividad financiera es una clase o categoria especial de la actividad Gconémica. En realidad, entre la actividad econdmica y la actividad financiera hay una diferencia de género a especie. La actividad econdmica es el género y [a actividad financiera, la especie. Por la otra, esta definicién de Cosciani pone de manifiesto que la actividad financiera se realiza en el fmbito de Jos érdenes politicos de naturaleza coercitiva. El orden establecido por el Estado, cuando actia con facultades coereitivas, es decir con imperium, se llama orden politico. 2. Ciencia de las finanzas La actividad financiera constituye el objeto de estudio de la ciencia de Is Finanzas, ‘La ciencia de las Finanzas es la disciplina que estudia la actividad econdmica del Estado, originada por la escasez de los recursos con respecto {los fines 0 necesidades pliblicas y para cuya satisfaccidn se requiere hacer ‘gastos piablicos.Hemos visto que Ia actividad financiera es una categoria especial de Ia actividad econdmica y cuyo sujeto es ef Estado. Es por ello que en la literatura econémica anglosajona se est4 difundiendo la. denominacién Economia de las Finaneas Piblicas. La escucla italiana emplea la expresion Feonomia financiera para denominar al estudio del comportamiento del sector piblico de la economia nacional, Elsector pidblico y la economia nacional. Para estudiar ef comportamiento o funcionamiento de la economia de ‘un pais, los economistas dividen al conjunto de las actividades econémicas segin la naturaleza de los sujetos que las ¢jecutan. Conforme con este ‘riterio, la economia global se divide en los siguientes sectores: — Sector empresas, constituido por el conjunto de las empresas privadas de un pais; Sector familias 0 sector consumidores, constituide por el conjunto de unidades de consumo de un pais; — Sector gobierno 0 sector piiblico, constituido por la economia det Estado y demis entes politicos menores; y ~ Sector externo 0 sector resto del mundo, constituide por todas las otras economias —piblicas 0 privadas~ que residen fuera de los limites politicos del estado y cuyos movimientos econdmicos se reflejan en la balanza de pagos. Estos distintos sectores en que s¢ divide la economia de una nacion estén estrechamente relacionados a través de una doble corriente de ingresos ‘monetarios ingresos reales (corriente de bienes y servicios). Precisemos algunos eonceptos importantes: Concepto de sector: Denominamos sector al conjunto de unidades econdmicas de comportamiento relativamente similar en sus funciones especificas, Por ejemplo, hay empresas que tienen distinto tamafo, organizacién y objetivos en cuanto a los bienes a producir. Pero todas las fempresas son unidades de produceion de bienes o servicios, Esto es lo comin a todas ellas. Por eso es posible agruparlas formando un conjunto {que denominamos sector empresis. Concepto de sistema econdmico: Cada sector esti constituide por ‘unidades econémicas. El conjunto de sectores que integran una economia nacional se tlama sistema econdmico. Los distintos sectores ~empresas, familias (0 consumidores), gobierno (0 sector péblico), externo (o sector resto del Mundo)~ estdn sistematicamente relacionados, La ciencia econd- ‘mica es la disciplina que tiene por objeto explicar el funcionamiento de todo el sistema econ6mico. Concepto de sector piiblico: El sector piblico esté constituido por la actividad financiera del Estado. | ‘Las relaciones entre los distintos sectores, incluso del sector piblico, es decir, de la actividad financiera del Estado, puede ser explicada esquemst ccamente mediante el grafico N° 1 3, Relaciones de las finanzas con otras ciencias La ciencia de las Finanzas estd estrechamente relacionada con muchas ciencias y dseipfias especiales Pero la forma como esté establecda te cision es -muy diferente en algunos casos. Veamos las principales relaciones: Ciencia de las Finanzas y Derecho finahciero. Las relaciones entre las Finanzas y el Derecho financiero son muy notables y estrechas. Algunios autores, como Cesare Cosciani ensefan que 1a tiencia de la hacienda se divide en dos grandes ramas: la Econom! financiera y el Derecho financiero. La primera, se ocupa de estudiar ©} tspecto econémico de l actividad financier y Ia segunda, estudia el aspecto juridico de esta misma actividad. Por nuestra parte, [a relacion de la ciencia de las Finanzas con el Derecho financiero se establece del siguiente modo: El Derecho finanetero es a parte del derecho piiblico que se acupa de las normas juridicas que regulan la actividad financiera del Estado, Pero, en nuestra opinion, el Derecho financiero no constituye parte de ta cienett de las Finanzas. Es una ciencia auxiliar muy importante. Pero el Derecho financiero en cuanto conocimiento cientifico forma. parte del {uerpo del derecho pablico y toma sus prinipios de la clenciajuridia. Finanzas y Economia politica Para la mayorfa de Jos autores de Ia escuela anglosajona, las Finanzas ¥ ta Becnamia constituyen dos ramas de una misma ciencia, Para esta escuela,las Finanzas son una rama de la Economia, cuyo objeto es el estudio del sector pliblico de Ia economia nacional y de sus relaciones con los otros sectores de la misma. Advigrtase que las Finanzas y la Economia tienen el mismo principio generador, el Hamado principio de escasce. En efecto, la escasez. de los Imedios con respecto a los fines o necesidades es lo que pone en movimiento a las actividades econdmicas y alas actividades financieras. Si se acepta Ja definiciin de Economia que dice: fa Bconomia es la ciencia generalizante que tiene por objeto la explicacién causal de la realidad social desde el punto de vista de las acciones humanas surgidas por el principio de escasez, necesariamente debemos concluit que las Finanzas Pablicas son una parte de la Economia ‘Sin embargo, hay autores que sostienen la autonomia de las Finanzas Pablicas con respecto a la Economia (Economia politica 0 ciencia econ6 mica). Se fundamentan especialmente en ls importancia que ha venido adquiriendo el fenémeno de la actividad financiera en los estados modernos. Finanzas y politica econdmica, Las Finanzas y la politica econémica mantienen una relacién cada vez iis estrecha. La politica econémica es la parte de la politica pidblica que se ocupa de establecer un ordenamiento econdmico segtin el cual se ineremente Ja riqueza social y se logre una mejor redistribuctén de la misma, {De qué modo se vincula la ciencia de las Finanzas Pablicas con la politica econémica? La vinculacién se establece mediante la iamada politica fiscal La politica fiscal es ta parte de ta politica: piblica que mediante los instrumentos de la hacienda piiblica (recursos y gastos publicos) trata de aleanzar ciertos objetivos econdmico-sociales, tales como un mayor volumen de ocupacién, mas alto nivel de renta nacional 0 una mejor dstribucién de la misma, En otros términos, la politica fiscal es la parte de la politica econémica del Estado que emplea jos instrumentos financioros ~recurs0s y gastos piblicos— para lograr ciertas y determinadas metas previamente estublecidas. La politica fiscal ha sido empleada especialmente como medio de contrarrestar los efectos negativos de las fluctuaciones econdmicas Cuando sols a aplicado con este propésito se habla de una politic fiscal anticiclica, Ultimamente se pretenden lograr ciertas metas de desarrollo econdmico mediante ef auxiio de la politica fiscal. En este GItimo caso se hhabla de una politica fiscal para el desarrollo econémico, los y eueldos de funcionaries bl ‘Gonsume. de. Bienes, servicios finales Hef Suovenctones Too Empress ‘Anorto cedico ts obtenido por la RESTO DEL MUNDO DE CAPITAL Movimiento de capitales desde y hacia el extran Fuente: DI FENIZIO: ESisteme Ezonémic.10 Finanzas y Derecho constitucional. Las Finanzas y el Derecho constitucional necesariamente tienen estrechas telaciones. Trataremos de explicar cuales son estas relaciones, En primer lugar, veamos de qué trata el Derecho constitucional. E! Derecho Constitucional es la parte del Derecho priblico que estudia las normas juridicas contenidas en la Constitucion Carta Fundamental y las instituciones que regulan la relaciones del gobierno con los ciudadanos. Los poderes y limitaciones del gobierno estén establecidos en la constitucién de ada estado. El poder que detenta el gobierno se llama poder pablico y es definido por el tratadista Gonzalez Calderon como “la suma de derechos y atributos pertenecientes al Estado para regir y ordenar con imperio sus actividades 0 funciones propias, imponiendo obediencia a los mandatos y reglas que establece en beneficio colectivo o social” Recordemos ahora que el sujeto activo de Ia actividad financiera es el Estado, la cual consiste, segiin vimos, en la actividad econémica que se cumple en el ambito de'los érdenes politicos de naturaleza coercitiva. El ‘orden politico coercitivo que tiene el Estado para imponer tributos esté regulado en primer lugar por el Derecho constitucional. Finanzas y Derecho administrative. El Derecho administrativo es también parte del derecho piblico, Con las Finanzas tiene atin una relacién més estrecha que el Derecho constitu ccional. Veamos de qué se ocupa el Derecho administrativo. El profesor Rafael Bielsa enseiia lo siguiente: “La actividad de la administracion publica crea relaciones juridicas de dos drdenes: 1°, entre la propia administraciéon y os administrados; 2°, entre las envidades adiministrativas. El conjunto de las normas:juridicas que rigen estas relaciones constituye el contenido del derecho administrative”. Esta misma idea puede set expresada en los siguientes términos: el derecho administrativo es Ia parte del derecho Diiblico que se ocupa de las normas juridicas que regulan la administracion pai Conforme a lis ensetianzas de Griziott, hemos venido repitiendo que el Estado es el sujeto activo de la actividad financiera. En efecto, dice este autor. "No son, pues, los intereses individuales de las personas 0 de los srupos gobernantes los que constituyen los fines de la actividad financiera, yya que ésta, por su naturaleza, resuelve problemas del Estado”. La actividad Financiera, cuyo sujeto es el Estado, se traduce en actos administrativos, Rafael Bielsa define el acto administrativo del siguiente modo: “EI acto administrative es una decisiOn, general o especial, de una autoridad ‘administrative en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas 0 de los particulates respecto a ellas”. En consecuencia, son actos administrativos, por ejemplo, I compra de bienes por el Estado, la recaudacion de Impuestos, et. Finanzas ¢ Historia. La Historia investiga el pasado de los pueblos, de las instituciones humanas, de los productos de la cultura y de las ideas. De ahi la diversidad de investigaciones historicas segin el objeto especifico o aspecto humano ‘cuya evolucion se trata de averiguar. Asi podemos hablar de la historia general, de la historia politica, de Ia historia econ6mica, de la historia de la cultura, de un pueblo, de un continente o del mundo. La Historia econémica es una rama de la Historia general que tiene por tarea el estudio particular de la llamada “vida econdmica” de los pueblos. Esta “vida econdmica” ha sufrido una serie de transformaciones 2 lo largo del tiempo desde la etapa mas primitiva hasta la actualidad. Las instituciones ‘econdmicas, como “formas de vida”, se, han modificado profundamente a lo largo del tiempo. Las instituciones econdmicas y el régimen del trabajo en Ia Edad Media son muy diferentes a las que tenemos en nuestros dias. De explicar este tipo de proceso de transformaciin de “formas de vida" econdmica e instituciones, se ocupa la Historia Economica, La actividad financiera del Estado se ha venido también modificando & Jo largo del tiempo, Vale decir, hay una historia de la actividad financiera del Estado, Las distintas formas que han adquirido las actividades Financieras ‘del Estado son estudiadas por la Historia. Aqui es donde aparecen las relaciones entre la Historia y en particular, la Historia eondmica, con las Finanzas Piblicas. En suma: la Historia es una diseiplina auxiliar de las inanzas. Finanzas y Derecho privado. Hemos visto las relaciones de las Finanzas con el Derecho piblico a través del Derecho constitucional y del Derecho administrative y - aunque mucho menores-, también tienen algunas relaciones con el Derecho privado. ‘La actividad financiera es ejercida por el Estado y estan sujetos al poder financiero del Estado las personas fisicas y las entidades constituidas por comunidades de intereses (sociedades civiles o comerciales). Los sujetos del Derecho privado —bien sea el Derecho civil o el Derecho comercial son W12 siempre uno dels téoinos de a eevacion que wexablace mediate actividad financiera dei Estado. ‘ante a Finanzas y Estadistica La Estadistica es también una disciplina auxiliar de tas Finanzas Piblicas. En efecto, la Estadistica es la disciptina que enseia a registrar sistemiticamente datos cuantitativos de ciertos fen6menos y a establecer las diferentes relaciones posibles entre los datos referidos aun mismo fenémeno. La mayor parte de los fenémenos relativos a la actividad financiera del Estado son susceptibles de ser cuantificables sisteméticamente y relacionados unos con otros. El crecimiento de los gastos piblicos es un fenémeno universal en el mundo contemporéneo. Naturalmente, este crecimiento es cuantificado o medido conforme con la metodologia que aporia la Estadistica. Ademas, la mayoria de los estados necesitan conocer Jn elacén ene el recent dels gastos pblicos yl crecimiento de os recursos. Estos son ejemplos que nos muestran Iz importancia de Exadintca como dacipina sux dels Fanaa Pabbica Finanzas y Contabitidad, La Contabilidad es otra disviptina auxiliar de las Finanzas Publi 7 as Finanzas Pablicas. En efecto, la Contabilidad es la disciplina que mediante un método simbélico registra las operaciones de las huciendas privadas o piiblicas con el fin de conocer Ios resultados, gobernar y controlar el funcionamiento de las mismas. Es decir, la Contabilidad es el instrumento idéneo que sirve para una correcta administracién de las haciendas. Cuando este instrumento d ddministacion ex eplicado a las hicendas privadss, estamos reate 2 llamada contablidad privada, En cambio, si este instrumento de adminis tracion se aplica a las haciendas piblicas, tenemos la lamada contabilidad pitblica La actividad financiera del Estado requiere ser administrada correcta- mente, Fara fgrar ete objeto es necnio acura la Cotabiad pidblica. Es por eso que podemos sostener que la-Contabilidad es Giscipina aus de las Financas ibis, “ume 4, Historia del pensamiento financiero Las Finanzes Pablicas son una disciplina relativamente nueva. Para presentar un breve esquema de la evolucién del pensamiento financiero, podemos distinguir dos etapas perfectamente nitidas. La primera correspon: Ge a la etapa del pensamiento no sistematizado y 1a segunda, a la etapa del pensamiento sistematisado, La aparicién del Estado nacional —o Estado fnoderno-- en la Edad Modema ha sido la causa historica fundamental que determind el nacimiento de la etapa del pensamiento sistematizado. Debemos recordar que los estados modemos fueron apareciendo paula tinamente en Europa a medida que el sistema feudal entré en decadencia. 1, Laetapa del pensamiento no sistematizado. La etapa del pensamiento no sistematizado cubre todo el perfodo de la historia humana conocido como Antigiedad y Edad Media, Seftalemos los antecedentes mis notables. Las finanzas en la antigiiedad. Diversos autores han sefialado que es posible encontrar cierto tipo de pricticas financieras en Egipto, 3 400 afios “antes de J. C. 0 en viejos documentos hist6ricos de la India que datan de ‘400 atios antes de Cristo. En los estados de la antiguiedad, de caracteristicas muy diferentes a los lamados estados modernos, la riqueza se obtenia| mediante la guerra y la conquista de otros pueblos. De este modo se fstablecié Jo que st ha dado en llamar hacienda parasitaria, Los escritores de Ja antigiedad, fildsofos y poetas, no trataron sistemsticamente los temas econémicos, John M. Ferguson escribe: “En términos generales, puede decirse que los temas més manejados por los poetas y filésofos de aquellos ‘dfas, o que se perciben implicitamente en costumbres, instituciones y leyes, ‘9 estudiados en algunos trabajos, han sido la propiedad y el cultivo de la tierra, los méritos y deméritos de las diversas ocupaciones, la aparicién del ‘monopolio por oposicién a Ja competencia, la reglamentaci6n de precios, el trabajo los salarios, la pobreza, la falsificacin de moneda, los pesos ¥ medidas, dinero y banca, impuesto y programas de reforma social y econdmica”. Es digno de destacar que Jenofonte, en el ensayo Proced- mientos » medios para aumentar los ingresos de Atenas, presenta un breve ‘examen de la hacienda pablica, ‘Las finanzas en la Fdad Media. La Edad Media es un prolongado periodo de la historia de la humanidad que se extiende desde Ia caida del 13Imperio Romano —invasién de los pueblos barbaros~ en el siglo V, hasta la caida de Constantinopla en 1453. En términos generales, la Edad Media abarea aproximadamente un millar de afios de la historia de Europa occidental, El estilo de vida, caracteristicas econémicas y formas politicas del medioevo se extendié hasta mediados del siglo XV. Durante este periodo histérieo se desarrolla el feudalismo, régimen politico-social que en nada se parece al Estado moderno. El poder politico queda desintegrado entre los seniores feudales. Nos dice un autor: “El impuesto, como derecho superior del Estado ya no exist su primitivo y auténtico sentido eayé en el olvido, al extremo que en el alo 877, por un edicto, los carlovingios consagraron su propia desposesién del derecho a dictar normas impositivas"", Pero Finalmente el feudalismo también entré en decadencia y surgieron de sus ruinas Jos estados nacionales 0 estados modernos. Desde el punto de vista politico, Ja formacién de los estados nacionales ¢s lo que caracteriza a la Edad Moderna. Las finanzas en la Edad Moderna, En la Edad Moderna, el panorama financiero se modifica profundamente. Desaparecido paulatinamente el sistema feudal, aparece la necesidad de consolidar los nuevos estados nacionales. Naturalmente, la forma més eficaz de fortalecimiento tenia que ser mediante la formaciin de un tesoro nacional. El Estado moderno necesité una organizacién financiera y ¢jecuté las primeras actividades financieras en la acepcién estricta del término. La politica econémica que se aplie6 para consolidar econémicamente a los estados modernos se denomina ‘mercantilismo, Por otra parte, circunstancias especiales que se presentaron en los estados alemanes y en Austria, determinaron una forma peculiar de mercantilismo conocido con el nombre de cameralismo. En 1576, Bodin publics una obra, “Los seis libros de 1a Repiilica”, donde sostenia la conveniencia de establecer altos impuestos a la exportacién de materia prima y a la importacién de bienes manufacturados. El sistema mercantilista Se asent6 sobre dos bases fundamentales: el crecimiento de la economia monetaria_y la formacién de los estados nacionales. Estas bases no parecieron al mismo tiempo; Inglaterra con Enrique VII (1485) y Francia con Luis XI (1461) son considerados los. primeros estados dindsticos, modernos y nacionales, Después se consolidé la unidad nacional de Espafia y Portugal. Los Paises Bajos se formaron a fines del siglo XVI y Suecia a principios del siglo XVII. Alrededor de 1700 nacieron Prusia y Rusia y en el siglo XVIIL estaban formados casi todos los estados europeos, excepto Alemania, Italia y tos Balcanes, que nacieron en el siglo XIX. Pero el régimen mercantilista también entré en decadencia, Un ctimulo de Factores 1” sManuet Matus Benavente, Finanzas Pious, Batorial Jurfdiew de Cl 14 pis. 26. ‘operaron pata el surgimiento de una reaccién contra el mereantilismo. Un papel destacado cumplieron los fildsofos del siglo XVIII, quienes lanzaron la idea de las leyes universales de la naturaleza, lamadas “leyes naturales”, conforme con tas cuales debia dejarse la vida social. La vigencia de las “Leyes naturales” es el jinico medio de aleanzar el orden natural en la sociedad, En esta concepeién filosofica se bas6 una nueva corriente de pensamiento econémico que se llamé fisiocracia, La fisiocracia, Los fisiberatas consideraton a la agricultura como la linea actividad auténticamente productiva. En realidad, los fisiberatas en su rmayorfa pertenecieron a una mieva clase de agrieultores que adquitieron las tierras de la nobleza empobrecida. Se ha dicho con razén que la fisiocracia debe su origen al nacimiento de la agricultura capitalista en Franc Frangois Quesnay (1694-1774) es considerado el fundador de esta escuela. Es el autor del famoso Tableau Economique (Cuadro Econémico) que publicara en 1758. Los principales disefpulos de Quesnay fueron: Victor de Mirabeau, Mercier de la Riviére y Dupont de Nemours. La figura mis importante de la fisiocracis fue Anne Robert Jacques Turgot (1721-1781), ‘quien Ileg6 a ser ministro de hacienda de Francia Desde el punto de vista de la doctrina econdmica, la idea de mayor relieve sostenida por los fisideratas fue la del impuesto Gnico directo. Bl profesor J. Conrad ha resumido claramente el pensamiento de los fisiocratas: “EI fundamento de su doctrina estriba en la afirmacion de que ‘inicamente las industrias extractivas podrian acrecentar la riqueza piblica El dinero no produce riquezas y s6lo se necesita en sumas limitadas, pues pierde su valor cuando éstas estin en exces0: la riqueza piblica mas bien se determina por la cantidad de bienes tiles, como los que nos suministran las industrias extractivas. Aflade, que también son titiles ¢ indispensables la actividad det operario artesano y la del comerciante, pero ellos no aportan huevos bienes, como ocurre con la agricultura, por ejemplo que los rinde por naturales facultades del suelo. Cierto que, gracias al trabajo, aumenta el valor de las cosas, pero para lograrlo gastan materiales brutos y para atender su subsistencia consumen otros bienes, raz6n por la cual el valor de su trabajo llega a ser absorbido. No obtienen exceso alguno de valores, pues esto queda reservado al laboreo de la tierra exclusivamente, la cual rinde un producto neto, digo que puede acrecentar la riqueza publica” ‘Afirman los fisiGeratas que todos los impuestos que se cobran al comercio y 4 la industria repercuten sobre la agricultura. Por esta raz6n, consideran ms justa la aplicacién de un impuesto jinico sobre Is agricultura La etapa del pensamionto no sistematizado termina con los fsiberatas 2s. comad, Historia de ls Eeonomia, Ed. Bosch, Barcelona, 1980, pigs. 63-68. 1516 2. La etapa del pensamiento sistematizado. ‘La etapa del pensimionto financiero sistematizado se inicia con Adam ‘Smith (1723-1790), considerado el fundador de la escuela clésica, En 1776, publicé su obra fundamental “Le Riqueza de las Naciones”, en la cual dej6 Sentada una serie de ideas relativas 2 la actividad financiera det Estado. Especial mencién merecen las reglasclisicas de Ia imposicién. ‘La escuela clisica se perfecciona con la obra de David Ricardo (17721823), Principio de Economia Politica e Imposicién, publicada por primera vez en 1817, Este libro, considerado con justicia una obra clisica, se compone de un prefacio y treinta y dos capitulos, de los cuales casi la ‘tercera parte se ocupan de problemas de tributacion. Por iltimo, Ia escuela clisica culmina con John Stuart Mill (1806-1873), autor, entre otros libros, de los Principios de Economia Politica, considerado el libro més leido por los economistas ortodoxos. De Jos clésicos ingleses, Adam Smith, David Ricardo y Robert Malthus (1766-1834), tomo las ideas esenciales que desarroll6 en su obra, especial- mente en todo lo que se refiere a las teorias de la produccién y del cambio. Sin embargo, en la teoria de la distribucibn se aleja de sus maestros y da un piso adelante, En efecto, mientras a las teorias de la produccién y del eambio las hace depender todavia de las leyes naturales, la teoria de Ia distribucién se aleja de la fundamentacion anterior y admite que los hombres puedan modificar el proceso de distribucién de la riqueza nacional. En el Libro V de sus Principios de Economia Politica se ocupa de los temas correspondientes a las Finanzas Pitblicas. En primer término trata de las, funciones del gobierno en general y desarrolla seguidamente, los principios generales de los impuestos. Toma de Adam Smith los cuatro principios que son de desear en un sistema de impuestos. Ellos son: 1, los sibditos de cada estado deben contribuir al sostenimiento del gobierno en una proporcidn lo mas cercana posible a sus respectivas capacidades; 2, el impuesto que cada individuo esti obligado a pagar debe ser fijo y no arbitrario; 3, todo impuesto debe recaudarse en la época y en la forma en que es mis probable ‘que convenga su pago al contribuyente; y 4, todo impuesto debe planearse de modo que la diferencia entre lo que se recauda y lo que ingresa en el tesoro pitblico del estado sea lo mas pequefio posible. ‘La escuela clisica inglesa encontré discipulos en todos los paises europeos. En Francia, la figura més importante fue Juan Bautista Say (1767-1832), cuyas ideas econdmicas y financieras fueron difundidas por su hijo Horacio y su nieto Leén, Esta linea de pensamiento fue seguida posteriormente por Leroy Beaulieu, quien continué sostenieudo ideas liberates. Las Finanzas Piiblicas en el siglo XIX. Bn el siglo XIX es cuando las Finanzas Pliblicas alcanzan autonomia cientifica y docente. Si bien es correcto decir que el pensamiento sistematizado en las Finanzas Pablicas empieza con la escuela chisica inglesa, es silo a medidados del siglo XIX cuando se empiezan a publicar obras Sstemsticas sobre Finanzas Publicas Especial mencién merece la obra de G. Jéze, Cours élémentaire de seience finances et de législation financiére francaise cuys primera edicion data de 1896, y la de E. Allix, Truité élémentaire de science des finances et Legislation financiére, cuya sexta edicion se publico en Paris en 1931. En Italia, Ricca Salerno publicé Ia primera edicién de su Seienza delle finanze en 1888 y A. Graziani dio a conocer su fnstituzioni di seienza delle finanze (nstituciones de ciencia de las finanzas) en el ao 1897. En Alemania, la figura més representativa en el pensamiento de las Finanzas Pablicas ha sido Adolfo Wagner, quien dicté Economia en la Universidad de Berlin, Ademés, este autor merece ser seatado no solo por haber sistematizado el pensamiento financiero en Alemania, sino porque abandoné las ideas clésicas y liberales de la escuela inglesa. Para Wagner las finanzas deben tener un contenido social. En conereto, en su Tratado de la Ciencia de las Finanzas, afirma ta necesidad de que la actividad financiera del Estado debe dirigirse 2 lograr una redistribucion de la riqueza y a servir como instrumento para mejorar la situacién de las clases sociales econdmi- camente més débiles. Las Finanzas Piblicas en el siglo XX. En el siglo XX, las Finanzas Piiblicas recibieron el aporte de las nuevas ideas econémicas y sociales que se desarrollaron especialmente en el campo de la Economia y la Sociologia, Los principales problemas y euestiones que se destacan en las Finanzas del siglo XX son, entre otros, los siguientes: Los aspectos de la actividad financiera. Las Finanzas del siglo XX reconocen ampliamente que “a actividad financiera del Estado es compleja Y puede ser estudiada desde diversos puntos de vista, presentando diferentes aspectos”™ Lello Gangemi distingue cuatro aspectos: a, el aspecto social; b, el aspecto econémico; e, el aspecto técnicuadministrativo, yd, el aspecto juridico, La clarficacion de estos cuatro aspectos de la actividad finaneiera ido al progreso de la tcoria de las Finanzas Publicas y a la delimitacién de su campo especifico. Veamos, en apretads sintess, cada uno deellos. 4. El aspecto social estudia el origen de los fines colectivos y de los 2 ch. Lello Gangemi, Tratado de Hacienda Piblica, Vol. 1, Pak. 10. 718 factores que determinan la politica fiscal del Estado, esto es, la politica de Jos impuestos y de los gastos pablicos. En otros términos, el aspecto social de la actividad financiera se interesa por la relacion que ésta tiene con la po- litica general del Estado y en particular, con la politica social y econémica, bb. Elaspecto econdmico de ta actividad financiera constituye la tarea ‘specifica de la Economia financiers. Los recursos piiblicos son siempre escasos con respecto 2 las necesidades piblicas y a los fines politicos del Estado. Como puede advertirse, estamos en presencia del problema creado por la escasez de medios con respect a fines alternativos. También el aspeeto econdmico se ocupa de conocer Ia accidn de la actividad financiera sobre los otros sectores del sistema econdmi c. El aspecto técnico-administrativo se ocupa de establecer los organis- mos y la forma administrativa de actuacién de éstos para concretar en hnechos las decisiones del Estado en materia de recursos y gastos piblicos. 4d. Blaspecto juridico de la actividad financiera esti constituido por el sistema de normas juridicas que regulan esta actividad. El profesor Gangemi, a quien seguimos en este punto, concluye: “Estos cuatro aspectos de la actividad financiera han dado lugar a otros tantos ‘campos de investigacién, como son la “Sociologia financiera”, “Economi: financiera”, “AdministraciGn financiers" y “Derecho financiero”. ‘Todas estas diseiplinas, especialmente las tres primeras, han surgido en el siglo XX y se esti trabajando en forma intensa sobre ellas. La Economia financiera y su relacion con la Economia nacional a través del circuito econémico (circulacién de ta renta nacional). La actividad financieramantiene una estrecha relacién con el comportamiento 0 funcionamiento del sistema econdmico de un pais, Las Finanzas del siglo XX, especialmente a partir de los aflos 50 se han dedicado a explorar sobre texte importantisimo problema. El problema se origind de la manera siguiente. John Maynard Keynes (1883-1946) fue un economista inglés autor de una obra titulada Teoria General de la Ocupacién, el Interés y el Dinero, que provocé una “revolucién” cientifica en el campo de la Economia, Elabord un sistema de ideas e instrumentos de andlisis que hoy se conoce con ef nombre de “sistema keynesiano”, Entre los objetivos de la teoria de Keynes se encuentra un anzlsis sobre ls Factores que determinan los distintos niveles de ocupacién de los factores productivos. Estos estudios fueron continuados por los economistas keynesianos, los cuales elaboraron tuna teoria sobre los distintos factores que determinan el volumen de la renta nacional 0 ingreso nacional. Todos estos estudios se conocen en la actuatidad con el nombre de Macroeconomia, Pronto se advirtié que el Estado, a través de la actividad financiera, es uno de los factores lisciplina que hoy conocemos bajo cl nombre mntabilidad Social ee Renta Nacional. | oe pees ea ae ae de ingresos monetarios. Conforme con este esquema o modelo representa. Este es uno de los campos més recientes y fecundos de la teoria ahondado en este terreno es la de Cesare Cosciani, Principios de Ciencia de miento del campo clisico de la hacienda publica”, CUESTIONARIO 1. Exponga el eoncepto de ividad Financiers del Estado 2. {Quin eset sujeto setivo de i actividad finan 3. EF batado ceguere Ix concurrena de tres requis: oe oe beens 4. Exponge una det ein de cienela de inanzas Pa {Custos sn 1s prineoaes sectores en ques divide a ico fst constituido ads tno deestonacetres? ns omomvenasionlt gCome Present el grifico del eiruito econdmicn can todos los sectores que Precedentemente, aa 1917. Relciones de las Finanzas Palieas con ef Derecho Financiero 4. aDequé se ocupa el Derecho financiero? >. Forma parte de las Finanzas Pablicas el Dereeho financiovo? ;Por gus? & sQué tipo de retain existe entre estas dos dsciptinas? 8, Relaciones de ls Finanzas PSblicas con Ia Economia politica 44, iCul ese objeto de la Economia Politica? ». iTienen alpain principio comin? ©. GQué indole de elaci existe entre ambast 9. Relaciones de ls Finanzas con I pol 4 Exponga un concepto de politica econémica b. Exponga un concept de politica fiscal , gQué relaciin existe entre Ia politica econdmica y la politica fiscal? 42, [De qué modo se vineula la ciencta de las Finanzas con ln politica econdmies? 10, Relaciones de las Finanzas con el Derecho adminisrativo 2. Exponga un concepto de Derecho adminisrativo by, sQvé relaciin existe entre ambas displ FIJACION DE CONOCIMIENTOS Repase la comprensidn de ls siguientes conceptos ‘Actividad financiers Grdenes poltieos de aaturaleza coercitiva Sector (en general) Sector publicn ‘CAPACIDAD DE SINTESIS: Ensayo Eyeriba un ensayo de dos pginas resumiiendo ls historia del pensomiento financiero Espiritu critico cuidadosamente las definiciones de setividad financiera de Griziotti y de Coselanty enuneie un juiio erftico Tundado sobre las mismas. ANALISIS. Presents of griico del circulto econéimico. Analice todas las eorsientes 0 Mujos que st eatabtocen entee los distintos sectors. 1, Concepto de necesidades illic 2, Casificacion de ins necosidades pablica. 3, Fines del Estado. | Finalidades extratiscales el actividad financiera. 5. Servicios piblicos. 6. Chasificacion de Tes servicios pablicos. Necesidades publicas 1. Concepto de necesidades piblicas La satislaccion de las necesidades piblicas constituye el fin de la actividad econdmica. Los medios que sirven para satisfacer las necesidades hhumanas se llaman Bienes o servicios. Los bienes econémicos son las cosas cexteriores al hombre y relativamente escasos que sirven para satisfacer las necesidades. ‘Ahora bien, las necesidades se clasifican en. dos grandes categorias: a, necesidades privadas; y b, necesidades piblicas. ‘Manuel Morsello en su Compendio de Ciencia de las Finanzas, escribe: “Se aman necesidades publicas a las necesidades que nacen de la vida colectiva piiblica, es decir, ordenada y disciplinada por e) Estado y por las entidades sometidas a él”, Las necesidades pablicas son las que trata de satisfacer el Estado mediante ta actividad financier Por nuestra parte, podemos definir esta categoria de necesidad diciendo: Necesidades piiblicas son aquellas que pertenecen al Estado para su propia conservacién 0 mantenimiento o a grupos sociales significativos y para cuya satisfaccion se requiere la intervencion del Estado w otras centidades pitblicas 222 Caracteres de las necesidades piiblicas Las necesidades piblicas tienen los mismos caracteres que las necesida- des de los hombres considerados individualmente, Estos caracteres son: a. Las necesidades ptiblicas son iimitadas en su mimero. La vida social moderna ha incrementado notablemente las necesidades publicas. En sus pprimeras etapas, el Estado slo atendia las necesidades de defensa exterior, Ja necesidad de administracién de justicia y la necesidad de mantenet el orden interno. Cuando el Estado s6lo atendia a estas tres necesidades: pblicas sus facultades eran limitadas, Se sucle llamar Estado liberal-burgués ‘a este tipo de Estado con facultades limitadas a la satisfaccién de estas tres necesidades. piblicas fundamentales. Pero esta concepeion del Estado liberal-burgués ha ido perdiendo vigencia histérica para dar paso a nuevas cconcepciones segiin las cuales, e! Estado debe atender otras necesidades ppiblicas, Las nuevas concepciones tienden a establecer un Estado de! bienestar. b. Las necesidades piiblicas son limitadas en su capacidad. Asi como cada necesidad humana considerada aisladamente tiene una capacidad Timitada, las necesidades piblicas son también limitadas en su capacidad. La necesidad de mejorar el estado sanitario de la poblacidn hace que el Estado ‘establezca hospitales y dispensarios en distintos lugares del pais. Pero esta nnecesidad tiene un limite de capacidad, puesto que no tendria sentido testablecer mas hospitales que los que requiere fa poblacion enferma, segin lo indican las estadisticas de cada pais. Ademas, como los medios 0 recursos para satisfacer las necesidades pablicas son siempre escasos puesto que las, necesidades piblicas son ilimitadas en su nimero, cada necesidad pablica debe ser satisfecha de modo tal que la utilidad social 0 beneficio social sea mayor Las necesidades piilicas son concurrentes, Las necesidades piblicas no se presentan una tras otra, Generalmente se presentan al mismo tiempo, fungue con distinta intensidad. Un pais necesita al mismo tiempo atender tuna serie de necesidades piblicas, v. gr. la necesidad de atender la edueacion de nifios y j6venes, la necesidad de atender la salud piblica, la necesidad de caminos y medios de comunicaciones, la necesidad de obras piblicas, etc ‘Ademas, naturalmente dobe atender las tres necesidades clisicas: defensa nacional, administracion piiblica y orden interno (policfa). Todo plan de gobierno debe tender a saisfacer todas estas necesidades que se presentan al mnismo tiempo con los recursos disponibles de modo de aleanzar el Optimo Social posible. Por otra parte, debemos tener presente que los medios 0 recursos del Estado son siempre escasos con respecto al mimero de necesidades pablicss. En consecuencia, impone Ia necesidad de adminis: trar los recursos escasos de manera tal que se alcance la mayor satisfacci6n social posible 4. Las necesidades publicas son complementarias. Esto significa que generalmente algunas necesidades piblicas dan origen a otras. Entre las distintas necesidades pablicas hay siempre una relacién de complementa riedad. Por ejemplo, la necesidad de educaciOn exige algunas obras piblicas (ciifcios escolsres). 2. Clasificacion de las necesidades pitblicas Las necesidades piblicas pueden ser clsificadas en dos grandes clases 0 categorias: a, necesidades publicas absolutas yb, necesidades publicas relativas, a. Necesidades piiblicas absolutas, Se denominan necesidades piblicas absohitas aquellas que deben ser satisfechas en «guna medida para que el Estado pueda subsist, Las necesidades piblicasabsolutas son esenc.almente tres: la defensa de la soberania o defensa exterior, la administracion de justicia y el mantenimiento del orden interno. La satisfaccién de las necesidades pablicas absolutas fue considerada como imprescindible para la subsistencia del Estado aun por la escuela elisica. Recuérdese que ests escuela consider:ba necesario limitar al maximo fas facultades del Estado, Sin embargo, desde Adan Smith se admitio que estas necesidades piblica absolutas debian ser atendidas por el Estado. b. Necesidades piiblicas relativas. Necesidades piblicas relativas son aquellas que sin ser imprescindible su satisfaccion para la subsistencia del Estado, silo son para el incremento y consolidacién del bienestar social ‘Las _necesidades pablicas relativas no pueden ser enumeradas en su totalidad. En realidad, las necesidades piblicas relativas se inerementan en su njimero a medida que abandonan mas las concepciones del Estado-iberal y se adoptan paulatinamente las ideas del Estado-benefactor (Welfare-state) (0 Estado del bienestar social, ‘Las necesidades pablicas rekitivas dependen de los fines que se le atribuyen al Estado. Cabe, pues, la pregunta: jeusles son los fines del Estado? La respuesta estricta a esta pregunta no puede darla la teoria de las Finanzas Pablicas. Se trata de una pregunta cuya respuesta corresponde a la llamada Ciencia Politica, Sin embargo, resulta de particular interés para el estudio de las Finanzas Pablicas conocer algunos elementos bisicos acerca de los fines det 2324 Estado, Ademés, para estudiar el tema siguiente “las finalidades extrafiscales de la actividad financiera”, es necesario tener algunas ideas sobre los fines del Estado. 3, Fines del Estado El Estado modemo, es decir, el Estado que se forma después de ta desaparicion del feudalismo, ha sufrido una profunda modificacién a lo large del decurso histérico, Estas modificaciones del Estado comprenden tanto a la estructura interna como a los fines del mismo. ‘Los fines del Estado se han modificado a lo largo del proceso histérico. Para comprender la evolucién de los fines del Estado se requiere conocer la evolucién de los tipos histbricos del Estado. ‘Las principales etapas y tipos de Estado que podemos sefalar son los siguientes: 1, El Estado liberal, El Estado liberal tiene su origen en la revolucion inglesa de 1688, [3 revolucién norteamericana de 1776 y la revolucion francese de 1789. El Estado liberal tiene un origen revolucionario. Sureié ‘como resultado de las luchas contra el ordenamiento feudal, por una parte, ¥ para la conquista de los derechos individules. El Estado liberal se caracteriza por las siguientes notas tipicas: 1, las funciones del Estado deben reducirse 2 asegurar la proteccién de los derechos individuales, la libertad y la propiedad privada; 2, el Estado era onsiderado como un mal necesario, cuyo origen provenia de la teoria Contractual © voluntarista; 3, el Estado no tiene un fin en si mismo; su justificacién principio de legitimidad reside en el consentimiento del pueblo. El Estado liberal aseguré la libertad politica, pero no puido asegurar la igualdad de oportunidades en el orden econmico, Ademés, este Estado tiberal est fundado en la relacén individuo-Estado. Sin embargo, desconoce la existencia de grupos sociales que representan intereses. El Estado liberal fue la forma politica que adquirieron los pueblos en Ia primera etapa de su desarrollo capitalista, Pero, entee otras Factores, ha sido el propio desarrollo fo evolucidn del capitalismo el que desencadené la crisis del Estado liberal ‘Como una reacciGn contra el Estado liberal nacieron ciertas formas del Estado totaliteri, Pero esta reaccion violenta también entr6 en erisis porque esta forma estatal lesiono los derechos individuales b. El Estado democritico social. El tipo de Estado democritico social esté en plena etapa de formacién y consolidacién. Como todo proceso hist6rico, el paso de] Estado liberal al Estado democratico social es lento y pleno de diversas alternativas con avances y retrocesos, Sin embargo, ia tendencia histérica es que el Estado liberal ha entrado en profunda crisis en todo el mundo y a este Estado liberal lo viene reemplazando, ora un Estado totalitario, ora un Estado democritico social. Sin embargo, es posible afirmar quo las concepeiones del Estado democritico social se estin imponiendo en un mundo contemporineo, Desde el punto de vista de la actividad financiera, la principal consecuencia del Estado demoeritico social es su mayor ingerencia en las actividades econémicas. De este proceso han surgido las denominadas finalidades extrafiscales de la actividad financiera 4, Finalidades extrafiscales de la actividad financiera Hemos venido afirmendo en diversas oportunidades que la actividad financiera tiene por sujeto activo al Estado. En consecuencia, la evolucion histérica del Estado, desde la concepei6n liberal hasta la democritico-social, hha aleanando a la actividad financiera, adquiriendo ésta diversas modalidades « intensidad. Esta evolucién aplicada al campo de las Finanzas Péblicas, ha dado lugar a una serie de distinciones 0 categorias que conviene snalizar Finanzas Piiblicas clisica y Finanzas Piblicas moderna, Esta es Ia distincién que nos presenta Maurice Duverger en su libro Instituciones Financieras. Ensefia este autor que los hacendistas clisicos y los modernos utilizan 2 menudo los mismos medios, pero no los wtilizan para Jos mismos fines. La ciencia de la Hacienda chisica ~o Finanzas Pablicas cldsicas~ estaba dominada por un principio rector: Ia no interven- cidn del Estado, salvo en las tradicionales funciones de administrarjusticia, defender las fronteras exteriores y mantener el orden pablico interno, Todas. las otras actividades econdmicas debian ser libradas al funcionamiento de sus propias eyes, que no son otras que las denominadas “leyes del mercado”, Con arreglo a este principio fundamental, a actividad financiera del Estado debia ser neutral respecto al funcionamiento del sistema econémico.. Para aleanzar esta neutralidad, los gastos pitblicos debian ser reducidos y tmantenerse exactamente equilibrados con respecto a los ingresos puiblicos. Las Finanzas Publicas clisicas tienen su fundamento en las concepeio- nes del Estado liberal. La “neutsalidad” de las Finanzas Pablicas clésicas 2526 corresponde a la creencia de Ia superioridad de Ia iniciativa privada para la soluciOn de todos los problemas econémicos de Ia sociedad. Las Finanzas Pablicas modernas estin caracterizadas por las finalidades extrafiscales de la actividad financiera, Para realizar sus fines, el Estado Contemporineo ha abandonado la posicin de “neutralidad”” con respecto al fancionamiento del sistema econ6mico. El fin esencial del Estado es promover el bienestar general. De ahi que si una depresién economica con Todas aus secuelas sociales, especialmente la desocupaciOn, viene afectando el orden social, el Estado contemporineo ya no es sélo el Estado “gendarme”, cuyo fin esencial era proteger la “seguridad juridica”. Ha sido el propio desarrollo del capitaismo el que ha generado una cantidad de problemas sociales para cuya solucion se requiere la participacién del Estado. ‘Veamos ahora los principios generales que informan las Finanzas iblices.clisicas y las Finanzas Poblicas modernas. Maurice Duverger, ya \do por nosotros, resume del siguiente modo: Las Finanzas Piiblices clisicas se caracterizan de este modo: 1© La Hacienda pablica, ciencia de la cobertura de los gastos piblicos. 2° La Hacienda publica, ciencia de la distribucién de las cargas piblicas en forma igualitaria Gaston Jéze defini6 la ciencia de la Hacienda publica por su objeto, asogurar la cobertura de los gastos piblicos, y por los medios empleados (repartir las cargas piiblicas equitativamente). Gastén Jéze ha sido conside- rado el mas alto exponente de las Finanzas piblicas clésica, ‘Las Finanzas Pablicas modernas se caracterizan por lo siguiente: 1° Blensanchamiento del campo espeeifico de las Finanzas clisica 2 El abandono paulatino del principio de la cobertura de los gastos publicos. 3° La actividad financiera se ha convertido en un instrumento de la politica econémico-social del Estado. ‘Finanzas Piiblicas clisioas y Finanzas furcionales. La distincién entre Finanzas Piblicas clisicas y Finanzas Pablicas mo- dernas es presentada por algunos autores como Finanzas, Pablicas clisicas y Finanzas Pablicas funcionales. ‘Se denomina Finanzas funcionales aquella concepcién que le asigna a la actividad financiera del Estado una finalidad extrafiscal para poder aleanzar ciertas metas econdmicas y sociales. En consecuencia, las Finanzas funcio- nales no son neutras con respecto al funcionamiento del sistema econémico. El Estado actual trata de alcanzar mayores tasas de desarrollo econdmico y ‘una mejor distribucién de la renta nacional. Ahora bien, para alcanzar estas ‘metas u objetivos, generalmente realiza una serie de actividades dentro de las ‘cuales quedan comprendidas las actividades finaneieras, Mds ain, los estados actuales se han decidido por la programacién del desarrollo econémico. La programaciin econémica requiere una serie coordinada de medidas que alcanzan # Tas actividades financieras, Cuando las actividades financieras se cconvierten en instrumento de ciertos objetivos econdmicos y sociales, ver. una tasa de crecimiento econémico mas alta, o una mejor distribucion de la riqueza nacional, estamos en presencia de lo que sc ha dado en lamar Finanzas funcionales 0 finalidades extrafiscales de la actividad financiera. 5. Servicios piblicos El concepto de servicio piiblico es una institucién fundamental del Derecho administrative. Sin embargo, en Finanzas Piblicas necesitamos familiarizarnos eon este concepto, en razén de su estrecha relacién con la actividad financiera del Estado, EI profesor Benjamin Villegas Basavilbaso nos da le siguiente defini cién: “servicio piblico es toda actividad directa 0 indirecta de la administracion publica, cuyo objeto es la saisfaccion de las necesidades colectivas por un procedimiento de derecho pibico"’ Andlisis de los elementos de la definicion. En ta definicion que terminamos de adoptar pueden distinguirse tres elementos: a, Actividad directa 0 indirecta de la administracion pitblica, Un servicio piiblico es directo cuando es realizado por la administracion publica sin la intervencién de intermediarios 0 concesionarios, Por el contrario, se dice que al servicio piblico es indirecto cuando el mismo es realizado por concesionarios, pero bajo el control del Estado. En eseneia, el servicio pliblico se traduce siempre en una actividad de Ia administracién publica que puede ser directa o indirecta. __b, Satisfaccién de las necesidades colectivas. No puede haber servicio piiblico cuyo fin no sea la satisfacci6n de necesidades colectivas. Se trata de ‘una condicion sine qua non para la existencia de los servicios péblicos. 2728 ce. Procedimiento de derecho piblico, Este elemento es también fundamental, Cuando se exige un procedimiento de derecho piblico se {quiere que la continuidad del servicio quede asegurada por ef poder de olicia. pa La definicion de servicio piblico sostenida por el profesor Rafeel Biel, ‘contiene los mismos elementos de la que hemos adoptado, Escribe Biels: “En concepto nuestro es servicio piblico propio, toda acci6n o prestacién diferénciase, desde luego, la “accién” de la “prestaciin”— realizada por la administracién pilblica activa, directa o indirectamente, para la stisfaccibn conereta de necesidades colectivas, y asegurada esa accion o prestacién por el poder de policia. Ejemplos de servicios piiblicos en nuestro pais. Servicios piblicos que se traducen en una actividad directa de la administracion publica son, v. gr, el servicio de Correos y Telecomunicaciones, la actividad que cumple Obras Sanitarias de la Nacidn, Vialidad Nacional, Ferrocarriles del Estado, etc. Por otra parte, son ejemplos de servicios piiblicos que se tyaducen en una actividad indirecta de la administraciin piblica, los siguientes: las empresas privadas del transporte automnotor, los servicios de taximetros, los servicios {de hospitales y sanatorios de empresas privadas, los servicios de empresas privadas de pavimentacion, ete. Caracteres generales de tos servicios piiblicos. Los servicios piblicos tienen los siguientes caracteres virtuales: ‘a. La generalidad, Esto significa que el servicio piblico esta siempre destinado a satisfacer las necesidades de grupos sociales y nunca puede ser destinatario Gnico una petsona determinada, Ademis del cardcter de general, un servicio pablico puede ser obligatorio, siempre que exista una ley que expresamente asi lo establezea, Un ejemplo tipico de un servicio publico Obligatorio en nuestro pais es el servicio publico de educacion primaria b, La iqualdad. Este caricter significa que todos los habitantes, en su caricter de administrados, tienen el derecho de exigir igualdad 0 uniformi- dad de condiciones, conforme lo establecen las eyes. Para un mismo servicio debe pagarse igual tasa. Asf por ejemplo, una empresa de Omnibus no podria cobrar precios diferentes por un mismo servicio —distancia y categoria de coches porque estaria atentando contra el caricter de igualdad o Lniformidad del servicio pilblico. e. La regularidad. Este caricter se refiee a que los servicios piblicos eben fancionar en forma correcta y ajustados a normas previsas. En otros términos. un servicio publico debe funcionar conforme con un régimen téenico preestablecido sein la natualeza del servicio de que strata 4. La continuidad. La continuidad es uno de tos caracteres més importantes de los servicios piblicos y as{ ha venido reconocido por Ja doctrina, Los servicios pablicas no deben suspenderse bajo ningéin pretexto. Cuando son interrumpidos —por cualquier causa— el Estado tiene la obligacin de asegurar su continuidad y disponer del poder de policia si fuere necesario, 6. Ok icacion de los servicios pablicos Los servicios pablicos pueden clasificarse con arreglo a distintos criterios. Veamos algunas de las clasificaciones més importantes, Servicios piiblicos divisibles e indivisibles. Esta distincién es explicada por el profesor Lello Gangemi en los siguientes términos “Son “divisibles” aquellos servicios que, aun siendo ttiles a toda la colectividad, se conciben de tal forma que las ¥entajas que de ellos derivan @ los particulares pueden ser determinadas y concretas”. “Son “indivisibles” en sentido amplio, aquellos cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la colectividad, se consi- deran indivisibles por la imposibilidad practica de efectuar la division del beneficio entre tantas personas (yiabilidad)”." La clasificacin de los servicios piblicos en divisible e indivisibles toma como elemento de distineién la forma de su aprovechamiento por parte de Jos usuarios. En efecto, algunos autores denominan a los servicios piblicos indivsibles, servicios uti wniversi, y a los servicios pablicos divisibles, servicios piblicos uti singuli. En otros términos, los servicios piblicos indivsibles se caracterzan porque no tienen destinatario determinado, en tanto que los servicios piblicos dvisibles tienen siempre un destinatario que es un grupo social considerado singularmente cada uno de los integrantes. Se llaman usuarios © consumidores cada uno de los integrantes de! grupo social considerado destinatario de un servicio pablico divisible. Los servicios ppablicos indivisibles son financiados por el Estado por medio de impuestos; en cambio, los servicios divisibles se financian ~aunque sea parcialmente~ mediante tasus o precios pablicos. che. Letlo Gangemi, Trotado de Hacienda Piilica, Bé. Derecho Financier Mads, 1968, Vo. Ls piss 155156Clasificacién de los servicios ptiblicos por la forma de prestacién, Segin la forma de prestacién de los servicios pablicos, es posible distinguir tres clases 0 categories a. Servicios piiblicos del Estado, Son aquellos servicios piblicos administrados directamente por el Estado. Rafael Bielsa ha destacado acertadamente que “todo servicio piblico vinculado directamente al ejercicio de la autoridad en cualquier forma, administrativa y judicial -y en esta dltima con mayor razén~, es realizado directa y exchusivamente por el Estado; ademés, en general, su administracién esté centralizada por razén de eficiencia y de unidad gubernativa. En esta clse de servicios no debe haber concesién’™ 'b. Servicios piiblicos concedidos. Son aquellos servicios piblicos cuya prestacién ha sido delegada por cl Estado a ciertas empresas privadas. Esta Gelegacion se realiza siempre mediante un “contrato de concesion”. Es importante sefialar el significado preciso de la concesion. La concesion significa siempre una delegacion de atribuciones que otorga el Estado a una persona privada para prestar un servicio piblico. Naturalmente, ls empresas Concesionarias de servicios piblicos deben someterse a las reglamentaciones impuestas por el Estado en todo lo relativo al funcionamiento de los rismos. ‘La concesién es siempre transitoria; ésta es una opinién general en la doctrina, Es decir, no seria correcto otorgar una concesién sin determinar fecha de extincién del contrato, . Servicios publicos de economia mixta Son aquellos servicios publicos cuya prestacién queda a cargo de empresas mixtas; esto es, empresas cuyo capital esté integrado, parte por el Estado y parte por particulares. Los autores sostienen que es la forma menos conveniente de prestar los servicios pablicos. Villegas Basavilbaso afirma: “Esta forma de zestiOn de ciertos servicios pablicos industriales o comerciales o de interés colectivo —resultado del complejo fenémeno de la intervenci6n estatal en el dominio econémico~ no puede transformar al Estado en un mero accionista, por cuanto cualquiera sea sv contribucién en la empresa, est situacién juridica de accionista significarfa, en lo relacionado con la prestacién del servicio, renunciar a su poder de control, el cual, por su naturaleza, es irrenunciable”®. Bielsa también se pronuncia en contra de esta forma de prestacion de los servicios pablicos, 2 of. Rafael Bietss, Compendio de Derecho Administrativo, 38 edicién, Editor: Rogue Deals, Buenos Aires, 1960, pig. 16. 30 art lees Busriban: BeechoAeminsrtve, 1 tomo, Tipopste Etna Argentina, Buznos Alves, 1951, pip. 149. En concreto: El Estado debe ditectamente prestar los servicios piblicos cuando se trate de funciones esenciales para la propia existencia del Estado. ‘Todos los otros servicios piiblicos pueden ser prestados mediante concesidn. Las empresas mixtas de servicios pilblicos no parecen haber demostrado ninguna ventaja social positiva, CUESTIONARIO. sQuése entiende por necesidades pabicas? {Cudtes son los principales caracteres de las necesidades pblicas? Presente una elasificacgn de las necesidades pblicas. Qué se entiende por: 8. Estado liber b_Estado democrstica social? Explique los caracteres fundamentales de fs Finanzas Pablicasclisica. Explique los caracteres fundamentales de ls Finanzas Pablicas modermas {Qué se entiende por Finanzas Pblicas funcionales? Dar una definicion de servicios piblicos y analice los principales clementos de Dar on P es elementos de Is 9. Enumere y explique los caracteres genes 10. Presente les de los servicios piblicos a clasificacion de los servicios péblicos. FIJACION DE CONOCIMIENTOS Repase sv comprensin de los siguientes conceptos: [Necesdades pébicas Estado del bienestar [Necesidades pablicas absotutas Servicio pablico [Necesidades pleas reltias ‘Administracion piblica Estado liberal Finanzas fencionales CAPACIDAD DE SINTESIS: Ensayo seriba wn ensayo de dos piginas sobre la evolucin histérca del Estado moderna, estado tos prinepales tips. espiriTu critico Enumere todos los servicios pblics que funcionan en I comunidad donde usted vive y enuncie un juicio sobre la efciencia de cada uno de ellos. ANALISIS. Analice tas principal robustecimiente de’ causas o factores que he determinado el ensanchamiento © ‘actividad estata. 3132 3 1. Gastos piblicos; concept. 2, Evoluciin de lg concepeién de los gastos piblcos. eee ae ees oo aes meee, Gastos oes putblicos | © iit 1. Gastos piblicos. Concepto Bl estudio de los gastos piblicos ha cobrado extraordinario interés en los estudios modernos de Finanzas Pablicas, El volumen y forma como se realizan los gastos piblicos tiene directa relacién con el comportamiento del sistema econ6mico global. Cuando desarrollemos el tema Efectos de los ‘gastos piblicos vamos a tener oportunidad de analizar la ineidencia de los gastos pablicos en la determinacién del nivel de la renta nacional. Por otra parte, los gastos piblicos tienen siempre un efecto de redistribucién del ingreso nacional. Veamos ahora un concepto de gasto piblico. £1 profesor Guillermo Ahumada nos dice “Podemos definir el gasto ptiblico diciendo que él consiste en una erogacién monetaria, realizada por autoridad competente, en virtud de una autorizacion legal y destinada a fines de interés colectivo” En esta definicién que hemos adoptado se destacan tres elementos: 1. El gasto piiblico consiste en desembolso 0 empleo de dinero por parte del Estado. En el Estado moderno, el gasto piblico es siempre desembolso de dinero, Ahora bien, evando el Estado realiza gastos pablicos, Jo que en rigor de verdad hace, es comprar bienes econémicos 0 servicios. Aqui conviene recordar perfectamente los siguientes conceptos: — El sector familias 0 consumidores s6lo puede comprar bienes de consumo o ahorrar — El sector empresas silo puede comprar bienes de inversin E} sector pliblico 0 sector gobierno compra también bienes 0 servicios. Los gastos en bienes y servicios que hace el sector piblico se aman gastos piblicos. Y la suma de los gastos del sector familias, del sector empresas y del sector pablico se denomina gasto global 0 total de wna economia nacional 2. El gasto puiblico debe ser realizado por autoridad competente. En un estado de derecho, el gasto ptiblico debe ser realizado por autoridad competente. Se llama autoridad competente aquella que esté facultada por lalley respectiva para tomar decisiones sobre gastos del Estado. 3. Bl gusto piiblico tiene como finalidad el interés colectivo. Las finalidades del gasto piblico deben ser siempre’ la satisfaccion de las necesidades piblicas. Cuando se satisfacen las necesidades pitblicas se ha atendido el auténtico interés colectivo. Se ha dicho acertadamente que el ‘gasto publico debe ser considerado como un sistema. Esto quiere decir que ‘cada rubro o item que integra el total de los gastos pibblicos de un pafs debe ser considerado en relacién con todos los otros restantes. Deben Cir. Hh Brochlor y P, Tabaton, Eeonomia Financiers, Ediciones Atel, Barcelont, 1960, pi 3940 incremento del “capital humano” mediante una atencién més intensa de la salud pablica y la educacion, ete. El cumplimiento de todas estas funciones propias del Welfare State provocan necesariamente un incremento en los sastos publicos. 4. La whbanizacién. Una de las consecuencias del fenémeno de a urbanizacién es. el aumento de los gastos. piblicos. Ahora bien, la lurbanizaciGn suele ser consecuencia del desarrollo econémico en la mayoria fe Tos casos, En un estudio de las Naciones Unidas se afima que “durante algin tiempo, se ha venido operando en los paises latinoamericanos una urbanizacion relativamente répida y cdlculos recientes indican que en el curso de los ocho o diez. ltimos aftos este proceso fa continuado al mismo ritmo y, en algunos casos, a un ritmo més acelerado que antes" #®. Es sabido {que las ciudades son mas consumidoras de servicios piblicos que los medios rurales, Ademsis, as propias condiciones de Ta vida urbana, traen consigo nuevas necesidades colectivas que el Estado debe satisfacer 2. Causas aparentes del erecimiento de los gastos piiblicos. Causas aparentes del crecimiento de los gastos piiblicos son aquellas que determinan un aumento aritméstico del monto de los gastos piblicos, pero {que no significan mayores gastos respecto a afios anteriores. ‘Dos son las eausas principales del crecimiento aparente: 4, Disminucién del valor de la moneda (1a inflaciin). La pérdida del poder adquisitivo del dinero es un fendmeno universal. En efecto, casi todos Jos paises del mundo vienen padeciendo los efectos de la inflacién, Las ceausas que han determinado el fendmeno de la inflacién son diversas y varfan de pais a pais. Asi, por ejemplo, en Estados Unidos, a guerra ha sido causa de las mayores alzas de precios. En nuestro pais, In inflacién persistente ha sido consecuencia de una serie de causis: desajustes estructurales de la economia, baja productividad, politica emisionista, politica de gastos piblicos improductivos, derroche de recursos productivos tescasos, etc. La inflacion estd caracterizada por un aumento persistente en el nivel general de precios; lo cual equivale a decir, por un deterioro persistente del poder adquisitivo del dinero. Para adquirir la misma cantidad de bienes y seivicios se requiete cada vez mayor cantidad de dinero. Ahora bien, la inflacién aleanza también al Estado y para comprar la misma cantidad de bbienes o servicios debe pagar precios cada vez mas altos. De ahi por qué la Inflacidn es una causa aparente de los gastos pablicos, 20 of, UNESCO, fat urbanizacién en Américe Latina, ediciin preparada por Philip M- Huser, Unesco, 1962, ps. 93. b. Métodos de formacion del presupuesto. La formacién del presu- ‘puesto y las reformas en los sistemas de contabilidad piblica suelen ser una causa aparente del crecimiento de los gastos piblicos. Para que la comparacién de los montos de gastos puilicos de un pais a lo largo de una serie de afios, pueda reflejar un incremento real, ¢s necesario que los mismos hhayan sido contabilizados con arreglo a un mismo ctiterio o sistema de contabilizacion, Para terminar, recordemos nuevamente que el fendmeno del crecimien- to real y no s6lo aparente de los gastos pablicos, es una prueba de la importancia creciente del Uamado “sector piblico” dentro del sistema eonsiico del mundo actual. 5. Efectos de los gastos pablicos Los efectos de los gastos piblicos sobre el resto de la economia nacional son prineipalmente dos: 1, sobre el volumen y la composicién del producto nacional, y 2, sobre la distribucién de la renta nacional o ingreso nacional ‘Vamos a estudiar en forma separada ambos efectos, 1. Bfectos de los gastos piiblicos en el volumen y composicion det producto nacional. Este es quizés uno de los temas mds importantes en las Finanzas Piblicas contemporéneas. Plantearemos el problema conforme a las nuevas ideas que se han venido desarrollando en el campo de la renta nacional. Para comprender’ las relaciones entre los gastos piiblicos y el volumen del producto nacional, es necesario presentar algunos conceptos previos: a. Producto nacional bruto, Se lama “producto nacional bruto” al valor total de la suma de bienes finales y servicios producidos por una economia nacional durante un periodo dado, generalmente de un ano. Expliquemos este concepto, El término valor total significa que si todos los bienes finales y servicios’ producidos, multiplicado por su precio corriente en el meicado, son sumados, obtenemos el valor del producto nacional bruto. En otros términos, el producto nacional bruto es igual al valor de lx produccién total —de’bienes finales y servicios~ de un pais urante un aio, Producto nacional neto, Se lama “producto nacional neto” al valor tofal de la suma de los bienes finales y servicios producidos por una a42 economia nacional durante un allo, menos las depreciaciones de los equipos de capital correspondientes al mismo aff. En otros términos, el producto nacional neto es igual al producto nacional bruto menos las depreciaciones de los equipos de capital Los dos conceptos precedentes sirven para medir la actuacion o comportamiento de una economia, En efecto, cuando el producto nacional eto aumenta, significa que la economia esté creciendo; si, por el contrario, disminuye, la economia esta decreciendo. Recordamos que los conceptos producto nacional bruto ~en adelante lo llamaremos simplemente PNB~ y producto nacional neto en simbolos PNN— tienen por objeto medir la produccién total de una economia. Esto quiere decir, que no deben inctuirse los bienes que han sido producidos en aflos anteriores ni aquellos otros bienes intermedios que durante el mismo aflo se convierten en insumo materia prima 0 parte-, de otro bien econdmico. Por ejemplo, la harina es vua insumo del pan; luego, no debe computarse la harina y el pan sino solamente el bien final. EI principio que queremos destacar es el siguiente: En el producto nacional (bruto 0 neto) se excluyen los bienes intermedios. Los bienes econémicos que se producen en un pais pueden ser divididos en dos grandes categorias: a, 10s Hamados “bienes intermedios” y los “bienes finales”. Solamente los “bienes finales” se computan como formando parte del PNB 0 PN. Todos los “bienes intermedios” quedan excluidos. {Por qué? Porque en la mayorfa de los casos, en un sistema econémico “con algiin grado de desarrollo, la mayoria de los bienes feconémicos son claborados en una serie de etapas antes de convertirse en un bien terminado. Por ejemplo, las empresis de automéviles compran a otras empresas un gran niimero de piezas que posteriormente integran el bien final. Es decir, ciertas partes 0 componentes de algunos bienes han sido comprados y vendidos varius veces. En consecuencia, se debe evitar la doble © triple —o quizas més contabilizacién. Ejemplo: en Argentina se fabrican motocicletas de diversas marcas, pero todas las fabricas colocan el motor Sachs que fabrica otra empresa. En el PNB incluimos el valor de las motocicletas, pero no debemos incluir el valor del motor porque éste ya est incluido en el de la motocicleta. En otros términos, el producto nacional esté consttuido por la suma del valor agregado del conjunto de empresas de un pais durante un aio, El producto nacional (bruto 0 neto) puede ser definido empleando el concepto de valor agregado. El producto nacional (bruto 0 neto) se considera como la suma de los valores agregados El producto nacional bruto es igual a la suma del valor agregado de 1a totalidad de las empresas, pablicas o privadas, existentes en un pais durante un perfodo dado, generalmente un aio, Primero, veamos c6mo surge el valor agregado en una empresa y luego, cen el conjunto de empresas de una economia nacional. Como podemos advertir en este ejemplo, la empresa compra materias primas por valor de $ 65 000, Esta materia prima es un bien intermedio, puesto que serd sometido a algin tipo de transformacion, fisica o de lugar. Luego la empresa, una vez concluido el proceso productivo, vende el producto por un valor de $ 130 000. El valor bruto agregado por la empresa, asciende a $ 65 000, puesto que es la diferencia entre el costo de la materia prima y el valor de la produccién bruta, Es decir, la empresa agrega al valor de la materia prima, el importe de los salarios que page a su fuerza laboral, ia renta y alquileres del suelo y el beneficio que le corresponde. Todos estos rubros ascienden a $ 65 000. EL VALOR AGREGADO DE UNA EMPRESA (en miles de pesos) Materias primas compradas a otas empresas 6 Pagado por la empress en: 8, Salstios 40 1. Renias y alquileres : 10 ‘Total de lo pagado a factores 50 Beneficio del empresario 15 Valor agregado bruto 6 Produccién brota Estamos en condiciones de dar una definicién de valor agregado de una empress, Se denomina valor agregado de una empresa a la suma de Jo pagado en concept de sueldos y salarios, intereses, rentas, més el beneficio de la propia empresa, ‘Sepundo, veamos ahora cémo surge el valor agregado en el conjunto de ‘empresas de tina economia nacional, Podemos suponer que de los $ 130 000 de la produccién bruta de la empresa anterior, una parte importante, $ 100 000, es vendida a otra empresa para un nuevo proceso de transforma cién, Estos § 100 000 constituyen parte de los insumos de esta segunda ‘empresa, La situacién puede ahora ser presentada, suponiendo que se trata de una empresa industrial, del siguiente modo: 43EL VALOR AGREGADO DE UNA SEGUNDA EMPRESA {en miles de pesos) ‘Matera prima adquirda als empresa anterior 100 Combustibles oe . 20 Ottos insumos industeiaes 5 30 Total de bs insumos 150 alarios 0 Rentas y alguilees 20 Beneficios 50 Vator agregado 110 110 Produccién brata total Igual razonamiento podemos hacer para una tercera empresa que le compra a esta segunda, parte o el total de su produceién, Y podriamos continuar con muchas etapas més, Con estos ejemplos se advierte que si sumamos la produccién bruta de todas las empresas, estaremos computando varias veces un mismo insumo que ha pasedo a través de distintas etapas. Esta es la raz6n por la cual se suma solamente el valor agregado por las empresas para obtener el producto nacional de un pais. Ya tendremos oportunidad de volver sobre este tema. Veamos otro concepto. ¢. Renta nacional 0 ingreso nacional. Se lama “renta nacional” al valor total de la suma de los bienes finales y servicios producidos por una economia nacional durante un afio, deducidos la depreciacién de los equipos y los impuestos indirectos pagados por las empresas en ese mismo afi. Veamnos la definicién de ingreso nacional: se llama “ingreso nacional” a la suma de todas las remuneraciones, salarios, intereses, rentas y beneficios, que se han pagado o acreditado durante un aio a los titulares de los servicios Productivos. Legados a este punto, debemos establecer la relacién entre la renta nacional, entendida como el PNB —Depreciaciones més impuestos indirec- tos~ y el ingreso nacional, expresado como la suma de los salarios, interés, rentas y beneficios pagados por las empresas al piblico durante un afto. Debemos demostrar que son dos conceptos equivalentes porque son dos formas de medit un mismo proceso productivo y su resultado anual: el producto nacional El producto nacional como corriente de bienes y como corriente de ingresos Para explicar este asunto debemos acudir al esquema o modelo denominado “circuito econémico” 0 “cireuito de renta”. El circuito econémico es un esquema que representa de modo muy simplificado la estructura del sistema econémico. Lo representamos de la siguiente forma: Solari + interases + rentas + beneficios ‘Servicios productivos sector SECTOR FAMILIAS © EMPRESAS: ‘CONSUMIDORES EL esquema precedente es el de un circuito bi-sectorial: 1, el sector empresas; y 2, el sector familias o consumidores (pablico consumidor). Este esquema merece una atencién especial y a él convendri volver mis de una vez. Es un esquema o modelo que nos permite advertir con nitidez que el producto nacional y la renta nacional pueden ser considerados desde dos ‘enfoques distintos, pero que por ser en rigor de verdad, dos aspectos de un ‘mismo proceso, resultan a la postre equivalentes. ‘Los dos enfoques © puntos de vista a que nos terminamos de referir son: , como una corriente 0 flujo de produccién de bienes y servicios; b, como una corriente de ingresos ganados por los duefios de los factores productivos, Primer enfoque: como una corriente de produccién de bienes y servicios. El sector empresas tiene por objeto lanzar al mercado bienes y 4546 servicios. Los bienes de produccién, o de inversién, son adquiridos por otras empresas, y los bienes de consumo son comprados por el sector familias. En cl esquema, esta corriente de bienes de consumo adquiridos por las familias, © consumidores esté representada por el canal interno de la parte inferior. Como contraprestacién, las familias pagan en dinero el importe de los bienes adquiridos y esta corriente esta representada por el canal externo de Ia parte inferior. Como ya hemos visto, al valor de la suma de todos los bienes finales ¥ servicios producidos durante un afio, lo Hlamamos producto nacional Segundo enfoque: como una corriente de ingresos ganados por los {factores. Ahora bien, el sector empresas, para poder producir los biencs ‘econémicos necesita de la partcipacin de los factores produetivos: recursos naturales, equipos de capital, fuerza laboral o trabajo. Ademis, se requiere la participacién del empresario como coordinador y responsable de las tareas productivas. Todos los factores productivos deben ser remunerados, como asi también los empresaros, Estas remuneraciones reciben las siguientes denominaciones: Factor productivo Remuneracién recibida Recursos naturales (tierra) Rentas Fuerza laboral (trabajo) Salarios Capital Intereses Empresarios Beneficios Todas estas remuneraciones, en una economia moderna, se pagan en dinero. Para los duefos o titulares de los factores productivos constituyen ingresos monetarios. Ya sabemos que se lama ingreso nacional la summa de todas estas remuneraciones ~salarios, rentas, intereses y beneficios~ que se hhan pagado durante un aio, En el esquema, los ingresos monetarios que consituyen el ingreso nacional estin representados por el canal externo de la parte superior y los servicios productivos aportados por los factores y los empresarios, por el canal intern. Hemos visto que son dos enfogues de un mismo proceso, El producto nacional y el ingreso nacional son iguales. ,Por que? La igualdad del producto nacional y el ingreso nacional {Por qué son iguales el producto nacional y el ingreso nacional? Porque el producto nacional es el valor que los empresarios reciben por la venta de sus bienes y servicios y el ingreso nacional esta constituido por dos categorias de ingresos: 1, aquellos que son costos para los empresarios (Galarios, intereses y rentas), y 2, el residuo que le queda a los empresarios (beneficios) entre lo que han recibido por Ia venta de sus bienes ~y que hemos lamado producto nacional y lo que han pagado como costos de factores. Por ejemplo, silos empresarios de un pais han recibido por la venta de su produccién un valor de 150 (mil millones) y el costo de factores asciende a 120 (til millones), el residuo es el beneficio, es decir, 30 (mil ‘illones). Para aclarar podemos presentar este ejemplo del siguiente modo: Valor de la venta de Ia produecin 150 Costo de factores: Saludos oo... 90 Intoreses ©; 10 Rentas 0 ‘Total del costo factore: 120-2... 120° Beneficis de la empresa: . A oa 30 Este sencillo ejemplo, podemos ponerlo en términos de producto nacional e ingreso nacional. Producto nacional Ingreso nacional Valor de la venta dela producsién $150 Saarios +... 90 Inereses EIEN ao Rentas EET 20 ee pectin ener 30 ‘Total del producto nacional .... “150 Total del ingreso nacional......... 150 El beneficio es un ingreso residual; por ello es el que iguala al producto nacional con el ingreso nacional, 4. Renta disponible. Se lama “renta disponible” al valor del ingreso nacional (0 renta nacional) deducidos los beneficios sin distribuir de las empresas, los impuestos sobre los beneficios y sobre los réditos y los aportes jubilatorios —deducciones para seguros sociales y sumados los gastos prblicos de transferencia. La renta disponible expresa, en realidad, la cantidad de pesos —sucres, bolivares 0 délares~ que le quedan a los habitantes de un pafs para disponer de ellos comprando bienes de consumo, pagando servicios 0 ahorrindolos, En otros términos, la renta disponible es la parte de la renta nacional —0 ingreso nacional-\ que los habitantes de un pais tienen para gastar en consumo o para ahorrar. En consecuencia, la renta disponible de un pafs, en un afio dado, es igual a la suma del gasto en consumo més el ahorro efectuados durante el mismo ao. 47El sector piblico en los conceptos del producto nacional En las definiciones precedentes hemos prescindido del sector pablico, es decir, de la actividad financiera del Estado, Pero ha llegado el momento de introducir el sector gobiemo, puesto que el producto nacional esti constinuido por la suma de los gastos de consumo, los gastos en inversion y Tos gastos piblicos. Debemos volver a la igualdad fundamental: El producto nacional es igual al ingreso nacional, Esta igualdad simplemente nos demuestra que el étodo de cortiente de produccién que nos mide el producto nacional es igual método de corviente de ingreso que nos mide el ingreso nacional Ahora bien, si hacemos intervenir el sector pablico con su respectiva cortiente de ingresos y_ gastos, la jgualdad anterior debe necesariamente rmantenerse. Las distintas transacciones del gobierno 0 transacciones del sector piblico— pueden ser presentadas en un cuadro o “estado de transacciones Gel sector piiblico”. Los distintos rubroso items que constituyen el “estado Ge transaeciones del sector piblico” corresponden a dos clases o catego Primero, los rubros o items que representan los “ingresos” o “entradas” del sector pliblico: impuestos indirectos, impuestos directos, ventas de bienes y rateriales y préstamos obtenidos. Segundo, los rubros 0 items. que representan lis “distribuciones” o "“salidas” del sector piblico: sueldos y salarios de los empleados piblicos, gastos piblicos en compra de bienes y sevicios finales adquiridos al sector empresas, pagos de intereses de la deuda pilblica, pagos de subsidios y_pagos transferidos (0 gastos pablicos de ‘ransferencia). La diferencia entre el total de “ingresos” y “distribuciones” © “egresos” se llama superdvit o déficit, sein el ingreso sea mayor o menor ‘que los egresos Las distintas partidas del lado de las “distribuciones” 0 “slides”, excepto la de superivit, constituyen el total de los gastos pablicos. De éstas, hay dos cuyo significado debemos explicar: pago de subsidios y_pagos transferidos. En “pago de subsidios” se incluyen aquellos pagos que hace el Estado, sin ninguna contraprestacion y en calidad de ayuda 0 subsidio, a ciertas “organizaciones comerciales © no comerciales (ferrocarriles, lineas aéreas, empresas navieras transatlinticas). Aqui se incluyen también lus donaciones del Estado a sociedades de beneficencia de toda clase. Los “pagos de transferencias” o “gastos piblicos de transferencias” representan todos aquellos pagos que hace el Estado a. miembros del sector familias, sin contraprestacién de servicios de ninguna clase. Son ejemplos tipicos de este tipo de gasto piblico de transferencia las distintas pensiones que paga el Estado ESTADOS DE TRANSACCIONES DEL SECTOR PUBLICO, (en miles de millones de pesos) Distribuciones, slides o egresos Ingresos 0 entradas 1. Sueldos y salris de los emples 1. Impuestosdiectos 2s os piblcos 20 Denes compradoyat 2. Impuestosindirectos 15 ienesy materiales comprados a emcees to 2Ventasde bienesy materiales 2 3. Pago de subsidios 2 4 Préstamos obtenidos 10 4. Pagos transferidos gastos piblicos ‘Total de ingresos 32 de transerencias 3 5. Supersvit " ‘Total distibuciones 3 Las partides que estin incluidas como “‘ingresos” o “entradas” representan los rubros que integran los llamados “recursos publicos”, De éstas, debemos explicar Ix diferencia entre los “impuestos directos", y los “impuestos indirectos”. Los impuestos directos son aquellos que pagan las personas como receptoras de ingresos, al Estado. Es decir, los impuestos directos os pagan los miembros del sector familias al sector piblico. Los {impuestos indirectos son todos aquellos que pagan las empresas al gobierno ¥ que trasladan mediante el correspondiente aumento en los precios de los bienes 0 servicios que venden. Los impuestos indirectos son todos aquellos que se inclyyen en los precios de bienes y servicios que venden los ‘empresarios. Entendido el concepto de impuestos indirectos, recordemos que: Producto nacional bruto ~ Depreciseiones = Producto nacional neto; y Producto nacional neto ~ Impuestos indirectos = Renta nacional 0 ingreso nacional. Renta nacional — (Beneficios sin distribuir + Impuestos s/ los ‘beneficios ¢ impuestos a la renta + deducciones para seguros sociales © aportes jubilatorios) + Gastos piblicos de transferencia = Renta disponible Renta disponible = Ahorro personal + Consumo.