Dereita Vol 2,1: 947-357 (1993), LA STCO 249/1988, DE 20 DICIEMBRE: UN EJEMPLO DE LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA EN MATERIA LABORAL Consuelo Ferreiro Regueiro (Geos de BP) La STCo 249/1988, de 20 diciembre(1), resuelve un conficto.positivo de competencia promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluha, en relacién, por una parte, con la Circular P-117, de 14 jullo 1983, sobre “Sanciones. Infracciones laborales de los empresarios. Actas de obsirucelon’, suscrita por el Jefe de la Inspeecion Central de Trabajo Yy Seguridad Social y por el Inspector general de Servicios del Ministerio ‘de Trabajo y Seguridad Social, y diriglda a los Directores Provinciales y a los defes de Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social; y por otra parte, con el Acta de inffaccién nimero 03213/1983, levantada por la Inspecelén Provincial de Trabajo de Barcelona el 19 julio 1983 a Ja Empresa "Parque de Atracciones de Montjuich”. Como facilmente se deduce, el conflico competencial estudiado tiene un doble objeto, 0 sea, la Circular y el Acta de infraccién citadas, ya que el maximo Tribunal considers idénea la acumulacin procesal de ambas actuaciones ‘administrativas en cuanto referibles a la competencia de la Comunidad Autonoma Catalana de ejecuetén ¢e la legislacién laboral estatal, en este caso, a través de la Inspecclon de Trabajo (2) 1. Aunque resulte reiterativo seftalar que el niimero de coniietos de competencia conocidos por el Tibunal Constitucional es ciertamente clevado, deviene esencial, pues su causa se encuentra, en nuestra opinién, cen el carécter “ambiguo” de la Constituclén de 1978, evidenciado en sus (0) BOE" de 13 enero 1989 NBIC. nt 99, pig. 199, @) va Hy348 Consuelo Ferreiro Regueiro arts. 148 y 149, los cuales, con independencia de las diversas opiniones doctrinales relativas a su naturaleza juridica(@), ni presisan, ni enumeran taxativamente las competencias propias del Estado 0, en su caso, de las CC.AA. Pero también es debido al caricter “abie-to” de la Norma Fundamental, en la medida en que, y como consecuencia de lo dicho, cortesponde a los EE.AA., y en este sentido se ha pronunciado el etado ‘Tribunal, “defini las concretas competencias asumibles dentro del marco de posibilidades que abren"() los seftalados arts. 148 y 149 CE, o lo que es igual, Har las competencias autonémicas. En cualguler caso, no debe olvidarse que el art. 150.1 y 2 CB, sobre delegaciores estatales, tanto ‘normativas como de competencias -en expresion de GARCIA de ENTERRIA)-, realizadas en favor de las Comunidades Auténomas, y 1 149.3 CE, conocido como “cléusula residual", y relative a la asuncién por el Estado de las materias no recogidas por las normas estatutarias, fuerzan definiuvamente el desnivel competencial de los entes autonémicos. 2. Como resulta prevsile, los mencionados contleios competencies hhan tenldo una considerable incldencia en el sambito de lo labora. y ello porque el art. 149.1.7° CE, al atribuir al Bstado la competencia exclusiva de la legislacién labora, y a las CC.AA la ejecuctén de la misma, deja cn el aize dos expresiones -legislacian y efecuclon- susceptibles de iner- pretaciones diversas y, en ocasiones, paradéjicas. Precisamente, la determinacion del alcance y contenido de la terminclogia de referencia constituye un logro de la Jurisprudencia constituciral(6. que. en este (5) Bn efecto, un sector doctrinal estima que Ios ants. 148.1 y 169.1 CE recogen sendas lstas de competeneas de las CC.AK y del Bsiado, respectvanente l colrarto ols sures liase GARCIA de ENTERRIA, CARRO FERNANDEZ VAMAYOR, ete enienden ‘que Uniamente el at 149.1 contene un Istado de competencins, en este spurt Ihe excise el Hota, Poraltino, MEALAN Gl, conluye salando que ef ado ast 149.1 ofece res diferentes lists: compeiencasexthsiss cel Estado competencas fexchisias de las CCAAA y competence compari entre anbos (4) Sto 30/1082, de 0 Junio CBOE” de 16 jbo ), & 85/1982, de 25 dctemre BOE” de 15 enero T8BS, . 20/1086, de 20 febrero (BOE" de 2 mary “Buc. n° 54, pag 2809), §. 340/108), de 20 dienbre (ot), 5. 86/1991, de 25 abel {FBOE” de 29 mavo 95/1984, de 18 octubre, resuthe I cotroveria fl sostener la ausencia de obliga eanetietonal de reservar, meante una eiusola fle sahaguarda, Is competes que pucdan tener las Comunidades Autinomas en fn respedva matea" (BOE de St ecubre ) van a completa, a especiicar el concepto de infraccion incorporado"(33) cen el articulo schalado(34), carecienso de habilitactén en favor del Ministro ‘de Trabajo 0, a través de éste, en beneficio de otros 6rganos o autoridades inferiores para que estos, en su caso, dictasen normas reglamentarias de desarrollo del texto legal. Por otra parte, debe afadirse -con la salvedad de que la falla de habilitacion legal vielaria principalmente a la Circular- que ésta vulnera el principio constitucional de legalidad al introductr una ormacién que, aiin del eardeter Izboral, ¢s en Io esencial sancionadora, En este sentido, el art, 25 CE, a cayo tenor “nadie puede ser condenado ‘0 sancionado por acclones 1 omisiones que en el momento de producirse ro constituyan delito, falta o infraceiOn admintstrativa, segiin la legslacién vigente en aquel momento", ha originado una interesante jurisprudencia, tanto del TCol35), especialmente a través del conocimiento de los recursos dde amparo, como del TS(36), la cual se apoya en los siguientes puntos: 1) la asimilacion de la expresion legislaciin vigente del art. 25 CE con la exigencia de una norma de adecuado rango que (..) ha identificado ‘como ley en sentido formal'(37}; 2) la inclusion en la expresion legislacion {S1) Senala DIEOUEZ que “tx atbuciin par Ia Consttucn de Je potestad rglamentari ‘Gabler debe reese al Conse de Minstos(.) y entederse (J. en tlacion fon los regamentos de geek, los "uses se formalarin de ese modo por Deeeto™ fete. Ueccines de Derecho del Trabao: 3 ed, Citas Madd, 1091>, pigs. 198 y 135) (92) “El Goblemo (.) ere i funson efcnivn y fa potest relamentara de seuerdo con 1a Constiteon 3 la lees (99) Cir Potestad saconadora de Ia Adninistacln (7 ct. pg. 228. (28) ta STS de 28 mayo 1988 sefala que “el mentado art 57 es a cbertura con rang Ce Lay, por ser materia resevada ler y que leh obertura es valida y constitutonal spre srr a normas que son anerres a la Consitucén constryose ash un Bloque de nomnas sanconadorae genes y que es abl para aprecar csfcarygraduar ‘anciones (undamento de derecho seguni) (G5) Vad las SSTCo de 90 mao 1961 (BOE" de 14 abr .y 182/190, de 15 novembre [TBOE" de 2 dicembre (26) Vil SSIS de 10 noviembre 1986 Uk BAT) y de 23 mayo 1988 (Ar. 4190) {87 Sto 61/1090, et, Ly 7354 ___Consteto Ferreiro Regueiro Jormat de los reglamentos efecutivos, si estos se atieren al desarrollo de ‘unos preceptos con rango de ley; y 3) la configuracién del principio de legalidad y el de tipicidad como un todo inseparable lo cual implica “la xistencia de preceptos juridicas (lex previa) que pemmitan predecit con sulflciente grado de certeza (lex certali88) las conductas y sus corres- pondientes sanciones. Huelga decir que en nuestra Circular no se asoma el mis leve vestigio de Io expuesto, y como, postericemente, ocurié con €1 RD 2347/1985, de 4 dictembre(99), sobre desarrollo de art. 57 ET sobre infracciones laborales de los empresarios, que fue declarado nulo de pleno derecho por la STS de 10 noviembre 1986, existe una flegrante inadecuacion de su rango dispositive, En fin, debe sefalarse que la Circular incurria en un defecto de forma, y devenia ineficaz, al eonsiderarse, por su contenido, ‘como normacién general y no haber sido objeto de publicactén en el Boletin Ofictal del Estado. 7. Pero, retomando el hilo expositivo, y en segundo lugar, no debemos olvidaros de sendas objeciones que, sobre aspects concretos de la Circular P-117, fueron esgrimidas por la Generalidad de Catsluna. Una de ellas ‘se reflere al apartado 2° de ésta ttima, el cual, al disponer que “la sancion por actos de obstrucciéin, en cuanto referida a la actuacion de la Inspecctén de Trabajo. se propondri al Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social”, atribuye en exclusiva el conocimiento de las sanciones por tales ‘actos a los drganos del Estado, y desconoce la competencia de la CA. Catalana sobre ejecucién de ta legislacién laboral estatal que también incluye -segin la sentencia- “el ejercicto de las funciones de inspeccién o vigllaneia de su aplicacion’, y de sancién, si procediese, de “los correspondiente incumplimientos empresariales"(40). Por consiguiente, corresponde a la susodicha C.A. y no al Estado, la imposiciin de sanciones por actos de obstruceién que, como en el presente caso, se halla. dirigido contra la (35) mi, En iatien sentido, se promunca fa STS 10 noviembre 1986 et, al Indear que “ka [plicacion normativa previa de conductas sanconables ha de relzarse a tates de ‘ey forma, in ue seam sufentesamplsy wags remisonesabaractas mediate sancionados por los Directores Previnclales con multas de hasta 25.000 pesetas’. Dejando aparte la premisa errénea recogida en cl apartado 3, relativa a que el citado art, 16 esta vigente en todo el terrtorio nacional, ‘cuando el anexo IV del RD 2120/1979 “considerd que dicha disposicion se encontraba afectada por la potestad sancionadora de la Generalidad de Cataluna’(42}, aquel debe ser enterdido en el sentido de que la autoridad laboral sefialada pueda sancionar con multas de la cantidad indicada supra €l incumplimiento de sus propias Ordenes, de dictarse éstas con pleno respecto de las competeneias de ejecucion de la legislactén taboral ‘contempladas en el Estatuto Catalin. EI TCo no considera, en este punto, invadida Ia competencia de la Generalidad de Cataluita 9, Para coneluir, nos referimos al Acta de infraccién 03213/1983, de 19 julio, objeto, al ual que la Circular estudiada, del presente conflicto de competeneia, la cual fue levanada por la Inspeccion de Trabajo con relaci6n a un Centro de trabajo de Barcelona, pertenectente a una empresa (que habia realizado contrataciones temporales al amparo del RD 1445/ 1982, de 25 junio(43), superando los limites establecidos al respecto en [AD Chr, Jigga consttuctnal sobre Taba y Seguridad Socak Civitas (attri, 1888, TM pag 558, (42) Stoo! 246/1088, 1). (48) "BOE" de fut. ae see 9 de Cap, I y del Cap. del RD 1445/1982 Faerun derogdas por el RD 1882/1984, de #1 actubre, sabre contrat enprtieasy para a foam beta (BOE™356 Consuelo Ferreiro Regueiro su art. 6.1. En dicha Acta, ademas de proponerse la imposicin de una ‘multa, se comunica a la Empresa la posibilidad de presentar, en un término de quince dias, escrito de descargo ante el Director Frovincial de Trabajo y Seguridad Soctal. De nuevo, la autoridad administraiva sefalada motiva la impugnacion del Acta por la Generalidad de Cataluha que entiende vulneradas sus potestades inspectoras y sancionadoras en materia labora Y ello es cierto, pues, aunque el Abogado de! Estado sostiene que el RD 1445/1982, incumplido por la Empresa, regula medidas de fomento de ‘empleo, y, por tanto, constituye uno de los supuestas excepcionales en que el Estado reserva para si la efecucion de la materia; sin embargo, la infracclén empresarial no se reflere a cuestiones de fomento de empleo, sino al incumplimiento de las reglas generales que sobre contratos de duracion determinada contienen los aris, 15 y 16 ET, de los cuales el citado RD es un mero desarrollo reglamentario, Por tanto, el control de aplieacién de dichas normas, la verifleacion de los incumplimientos empresariales de las mismas y las correspondientes sanciones"(44) son competencia de la Generalidad, la cual ha sido desconocida por el Acta ce infracclén 03213/ 1983. BIBLIOGRAFIA ‘Alonso Olea, Jurisprudencia constitucional sobre Trabajo y Seguridad Soctal 1 ed,, Civitas (Madrid, 1988), T. 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