Derecho Administrativo It Licda. Olga Balcarcel Moran 9 NOVENO CAPITULO SISTEMAS DE ORGANIZACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ‘Son las formas o el modo de ordenar o de estructurar las partes que integran el Organismo Ejecutivo y las entidades publicas de la Administracion Estatal, con la finalidad de lograr la unidad de accién, direccién y ejecucién, evitar la duplicidad de esfuerzos y alcanzar econdmicamente, los fines y cumplir las obligaciones del Estado, sefialados en la CPRG. En la teoria del Derecho Administrativo se ubican 3 sistemas o técnicas de organizacién de la actividad administrativa del Estado: centralizaci6n 0 concentracién, desconcentracién y — descentralizacion administrativa. sistemas son los que utiliza el Estado para organizar los érganos istrativos, ordenandolos con el afan de que los servicios publicos sean prestados con mayor eficiencia y llegar a todas las personas. Art, 224 CPRG, 119 b) Esos sistemas son 3: centralizacién, desconcentracién y descentralizacién CENTRALIZACION O CONCENTRACION ADMINISTRATIVA Este sistema consiste en ordenar a los érganos de la Administracién Estatal, bajo un orden jerarquico rigido. La decision y la direccién le corresponden al organo supremo de gobierno, colocado en el primer grado 0 cispide de la escala jerarquica. Puede ser denominado de varias formas: Presidente Premier, Junta de Gobierno, Monarea, etc. Los otros érganos administrativos se encuentran subordinados y cumplen érdenes que siempre emanan del superior, ejecutandolas sin poder deliberar o cuestionarias y sin tener mayor ambito de decision, sobre todo en lo que se refiere a materia de gobierno o politica. Definicién de Centralizacién o Concentracién Administrativa Es un sistema de organizacién de la Administracién Publica, que ordena jerrquicamente a sus érganos, mediante normas legales que le otorgan a un 6rgano supremo unipersonal 0 colegiado, el ejercicio del poder piiblico, con las facultades que se originan del mismo (decisién politica y técnica, nombramientos y destituciones, control y sancién disciplinaria, dirigir competencias y revision de los actos), sobre los organos inferiores o subordinados, que deben obedecer sin mayor facultad de decisién politica. En Guatemala existe este sistema en el Organismo Ejecutivo, pero combinado con los otros sistemas de organizacién (desconcentracién y descentralizacion administrativa), tomandolos un sistema menos absoluto pues en un Estado de Derecho no se acepta la concentracién total del poder publico en un solo érgano de gobierno. Elementos de la Centralizacié: a) Unidad de decision y de ejecucién b) Unidad de nombramiento y destitucin ©) Unidad de control o vigilancia d) Unidad del poder de disciplina o de sancién e) Unidad de revision de los actos de los inferiores, yDerecho Administrativo I Licda. Olga Balcarce! Moran f) Unidad de la facultad para decidir las competencias de los érganos infraordinarios Caracteristicas de la Centralizacién Administrativa a) Existe un érgano supremo unipersonal (presidente, monarca, premier 0 jefe de Estado) 0 pluripersonal (Junta de Gobierno) b) Los otros 6rganos administrativos son subordinados 0 infraordinados dentro de una escala u orden jerarquico rigido ©) Corresponde al érgano supremo (superior o supraordinario) tomar decisiones, mandar, nombrar y destituir a los demas funcionarios y empleados piblicos, fiscalizarlos, revisar sus actos, imponer sanciones y establecer sus competencias 4d) Los organos inferiores ejecutan las ordenes sin mayor poder de decision politica En Guatemala el Organismo Ejecutivo funciona dentro de éste sistema. De conformidad con la CPRG, la Ley del Organismo Ejecutivo y otras leyes ordinarias, la escala jerérquica es la siguiente: Presidente de la Republica, Vicepresidente, Consejo de Ministros, Ministerios de Estado, Viceministerios, Direcciones Generales, Direcciones Regionales, Direcciones Técnicas, Jefes de Departamento, etc. En esa escala jerarquica aparecen la Vicepresidencia y los Directores Regionales, porque la CPRG ahora le otorga al primero intervencion administrativa y al segundo, como resultado de la regionalizacién adoptada en dicha ley fundamental vigente desde 1986, que procura la desconcentracién administrativa de Guatemala. Ventajas de la Centralizacién Administrativa a) El 6rgano supremo asegura el control politico dentro de todo el territorio b) Las actuaciones de los subordinados son controladas por el centro politico y hay moralidad administrativa ©) Los procedimientos administrativos son uniformes y los particulares saben a donde dirigir sus peticiones d) Se logra prestar los servicios publicos en forma econémica porque el Estado atiende todo el territorio y el costo es repartido entre toda la poblacion Inconvenientes de la Centralizacién Administrativa a) Hay centralismo burocratico y las oficinas administrativas se ubican en su mayoria en la sede politica del Gobierno o capital del Estado b) La administracién se torna ineficiente en los territorios alejados de la capital c) Las peticiones planteadas por los particulares deben seguir un largo trémite hasta llegar al centro de decisién, lo que les motiva gastos de dinero y tiempo d) En paises con territorios extensos este sistema resulta inconveniente por la falta de atencién adecuada y porque se politiza excesivamente la Administracién PROCEDIMIENTOS PARA LOGRAR LA CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA La concentracién administrativa tiene su base en el control absoluto de! poder publico por un érgano. Para lograrlo, pueden llevarse a cabo entre otras acciones, las siguientes: a) se concentra el poder de decisién y de coaccién en un organo y se obliga legalmente a las demas a obedecer; b) se otorga al érgano supremo, la facultad absoluta para nombrar y destituir a todo el personal de la Administracion; ©) se concentra en el érgano supremo, ademas de las decisién politica, la decision técnica y toda la informacién sobre las actividades de gobierno y de administracion del Estado.Derecho Administrativo II Licda. Olga Balcarcel Moran DESCONCENTRACION ADMNISTRATIVA Ej. Gobernaciones, cocodes... Para evitar a macrocefalia administrativa en la sede politica del gobierno y la rigidez en las actuaciones administrativa, aparece la desconcentracién. Doctrinariamente no existe acuerdo respecto de las caracteristicas de la desconcentracion; al problema anterior, hay que agregar la confusién que generan las normas legales y en ese sentido, Guatemala no es la excepcién. Puede afirmarse que mediante este sistema, se otorga independencia técnica y funcional a algunos 6raanos de la ‘Administracion_para_que acttien bajo su propia responsabilidad pero sin que desaparezca el orden jerarquico hacia el superior. Estos érganos de administracion adquieren la especialidad legal para prestar determinados servicios publicos, pero su patrimonio, direcciones politicas y competencias, dependen legalmente, de las decisiones del érgano superior. Tiene su razén de ser o fundamento logico, en la falta de capacidad de los érganos centralizados, para prestar todos los servicios pliblicos que requiere la poblacién, por carecer de tiempo, conocimientos técnicos y personal de apoyo para organizarlos, hacerlos funcionar y controlarlos. A lo anterior hay que agregar la cada vez mayor especializacién y tecnologia aplicables a los servicios ptiblicos y el crecimiento ostensible de la poblacién, especialmente en paises como el nuestro qué ademas requiere la ocupacién de territorios lejanos y por mucho tiempo inhabitados. En nuestro medio la desconcentracién administrativa es poco conocida y no es corriente su aplicacién, pues implica que el érgano superior se desprenda de cierta parte de poder_y competencia, lo que siempre _se_considera_politicamente inconveniente. Sin embargo, el sistema desconcentrado ha cobrado importancia y se empieza a considerar su aplicacién a raiz del precepto contenido en la Constitucién que ordena la regionalizacion de la Administracién Publica en Guatemala, la que debe ser descentralizada. Como paso inicial a la descentralizacion, se han preparado programas desconcentrados de regionalizacién ministerial. DEFINICION DE DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA Es un sistema o forma de organizacién de la Administracién Estatal, que consiste en crear érganos con facultades de decisién técnica, especializados en prestar determinados servicios publics, sin que desaparezca su relacion de dependencia jerarquica con el érgano supremo, son dirigides y operados por personal técnico que proyecta su actividad a todo el territorio del Estado con base en lineamientos generales, patrimonio y presupuesto que les son asignados por ese organo superior, de conformidad con el Decreto del Congreso de la Republica o el Acuerdo Gubernativo, que les da origen. Caracteristicas de la Desconcentracién Administrativa a) La centralizacién continua como sistema principal de organizacién administrativa b) Se otorga a los érganos administrativos inferiores, la competencia legal para tomar las decisiones técnicas que le permitan prestar el servicio piiblico que se les confia ©) Los érganos desconcentrados se especializan en la prestacién de servicios publicos especificos d) El érgano supremo de la Administracién controla a los érganos desconcentrados, por medio de lineamientos politicos, asignacién del presupuesto y patrimonioDerecho Administrativo It Licda. Olga Balcarcel Moran e) El superior mantiene la potestad de nombrar al personal directivo y técnico del organo desconcentrado y los contratos que celebra deben ser aprobados para adquirir validez juridica. Sistemas de Creacién de Organos Desconcentrados a) Los organos desconcentrados pueden crearse mediante Decreto Legislativo emitido por el Congreso de la Republica. En Guatemala pueden considerarse como desconcentrados las gobernaciones, los Consejos de Desarrollo, las Regiones, etc, pues el presupuesto, —patrimonio, nombramiento y remocién de sus principales funcionarios y la orientacion de sus politicas de servicio piblico, vienen de la presidencia de la republica y la supervision de los Ministerios afines a sus actividades. b) También puede darse la desconcentracién por medio de ACUERDO GUBERNATIVOS (Decretos del presidente en Consejo de Ministros). En Guatemala se ha seguido este sistema, al crear UNIDADES EJECUTORAS (Proyectos Hidroeléctricos, de Agua Potable, puertos, carreteras, etc) fondos sociales. Actualmente, algunos Ministerios con la decision del Presidente de la Republica y para lograr la regionalizacién, han desconcentrado sus actividades hacia las regiones por medio de Acuerdos gubernativos del Presidente con el Ministro respectivo (Salud, Educacién, Agricultura, Comunicaciones, etc) Ventajas de la Desconcentracién Administrativa a) Este sistema facilita actividades de la administracién estatal pues logra satisfacer necesidades sociales en mayores extensiones territoriales b) La actividad administrativa se torna mas rapida, flexible, eficiente y eficaz ©) Se conserva la unidad del poder publico, por cuanto el 6rgano supremo mantiene el control politico d) El servicio publico mejora y es mas econdmico, porque es administrado por personas técnicas. Inconvenientes de la Desconcentracién Administrativa La mayoria de estudios del Derecho Administrative coinciden en que las causas mas repetidas en el fracaso de éste sistema, es la politizacién de los éraanos desconcentrados, pues se tiende a nombrar a personas que en muchos casos tiene una_buena_base_politica, pero carecen de los principios_elementales de administraci6n, esas circunstancias provocan los inconvenientes siguientes: a) Los funcionarios principales de los érganos desconcentrados, tienden a prestar el servicio y a resolver con favoritismos politicos b) Se aumenta la burocracia y por consiguiente, el gasto publico c) El servicio es ineficiente por incapacidad técnica d) Se utilizan recursos del Estado, para satisfacer los fines de partidos politicos antes que los propios del Estado. DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Aparece este sistema cuando en la Administracién Estatal se decide crear personas juridicas publicas, encargadas de prestar servicios puiblicos especificos o varios servicios en territorios determinados. La primera forma de la descentralizacién puede ubicarse en los Municipios, llamados entes auténomos o autarquicos, dependiendo de la visi6n politica o juridica con la que se les examina, provocando confusién en la definicién e interpretacién de esos conceptos, DEFINCION DE DESCENTRALIZACIONDerecho Administrative Il Licda. Olga Balcarcel Moran Es una forma o sistema de organizacién de la Administracién Estatal, que consiste en organizar entidades con personalidad juridica de derecho publico con capacidades legales para elegir sus autoridades, nombrar a su personal, emitir sus estatutos, reglamentos y ordenanzas con base en su Ley Organica, tener y manejar su patrimonio y presupuesto, para prestar servicios publicos en determinada circunscripcién 0 en todo el territorio, sometidas a controles politicos y juridicos, que deben desarrollar sus funciones en coordinacién con los planes generales del estado y que se originan por iniciativa del gobierno de los propios particulares mediante asociaciones, cooperativas y entidades de servicios y que en Guatemala se les denomina Auténomos y Descentralizados. Caracteristicas de la Descentralizacion y de la Autonomia Administrativa Las entidades descentralizadas se caracterizan por lo siguiente: a) Se transfiere el poder de decisién 0 competencia del poder central a una nueva persona juridica de derecho publico b) La nueva persona juridica forma parte de la estructura estatal, pues lo que se le otorga es independencia funcional, para que pueda gobernar en cuanto a la forma y modo de prestar el servicio puiblico y cumplir sus fines legales, sin volar los preceptos de la Ley Organica que la rige y por supuesto, las de la CPRG ©) Las entidades descentralizadas, deben goza de relativa independencia politica, para integrar sus érganos principales por medio de la participacion de las personas que la integra, seguin lo determine la Constitucién, su Ley Organica y sus propios Estatutos (las municipalidades eligen autoridades enire los vecinos, la USAC entre estudiantes, profesores y profesionales 4) Gozan de patrimonio propio y pueden manejar su presupuesto, sin embargo esta independencia financiera también es relativa, pues deben hacerlo conforme su Ley Organica, Ley Organica del Presupuesto, el Presupuesto General del Estado, la Ley de Compras y Contrataciones del estado, sus estatutos y reglamentos propios, ademés de independencia estatutaria y reglamentarias y puede emitir sus propias normas legales pero sin violar la Ley Organica que las creo y la Constitucién politica. No pueden legislar mas alla de lo que les permite la ley ordinaria. AUTONOMIA — DESCENTRALIZACION - AUTOARQUIA — ADMINISTRATIVA (CAPACIDAD PARA AUTOGOBERNARSE) Concepto de Autonomia Administrativa Los entes auténomos son aquellos que tienen su propia ley y se rigen por ella, se considera como una facultad de actuar en una forma independiente y ademas tiene la facultad de darse sus propias instrucciones que le regiran y lo mas importante el autofinanciamiento sin necesidad de recurrir al Presupuesto General del Estado. Entes auténomos por mandato legal CPRG 79 ENCA, 82 USAC, 92 CDAG, 100 IGSS, 132 BANGO DE GUATEMALA, 253 MUNICIPALIDADES, INFOM A partir de las caracteristicas apuntadas, encontramos que en Guatemala existe gran confusi6n y se utilizan mal estos términos. Todo parte de errores legislativos, originales de la falta de capacidad técnica de los legisladores. Se utilizan los concepios autonomia y descentralizacién, inadecuadamente. L calificado en la Constitucién Politica como entidades descentralizadas (INDE, INGUAT, INTA) no es otra cosa que entidades desconcentradas como se vio; y lo que se califica como entes auténomos, en realidad coinciden_con la figura de la descentralizacién administrativa, también llamada autoarauia administrativa. El uso de la palabra autonomia tiene motivaciones politicas, pues el termino se acuna en la leyDerecho Administrativo It Licda. Olga Balcarce! Moran constitucional a partir de 1945, cuando se le otorga a la USAC, el IGSS y a las MUNICIPALIDADES, sin que exista poder politico habilitado para eliminarla como lo establece la Constitucién, salvo lo ocurrido durante el gobierno de facto. Sin embargo todavia encontramos que muchos entes auténomos son controlados por la via politica o por la econémica, por el gobierno central. El colmo sucedi6 con el IGSS que desde su creacién en 1945 se le considera auténomo, condicion ratificada por la Constitucién actual y que sin embargo distaba mucho de serio si se ‘observa su organizacion y la integracién de su Junta Directiva, nombramiento del Presidente y Gerente, hasta el pasado mes de sepiLicda. Olga Balearcel Moran CPRG 224 119 b) CPRG indica descentralizacin, y nace la Ley de Descentralizacion, sin embargo estas instituciones son entes que pertenecen al sistema de entes Desconcentrados. Aqui inicia los primeros intentos por descentralizacion y es a través de la desconcentracién de la administracién publica centralizada.