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  • Principios de Derecho Administrativo Tomo II Juan Alfonso Santamaria Pastor PDF

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    ,_ELPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN GENERAL 25 comin: Ley 30/1992, de 26 de noviembre con las modifaiones de la Ley 4/1999, dde 13 de ener, Granada, 2.” ed., 1999. Il, EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN OTROS SISTE- MAS JURIDICOS: A. Nirro, El procediniento administativo en fa doctina y legslacién alemana, RAP 32 (1960), p. 75 y 883 A. NieTO, Proyecto de Ley de procedimiento administrative en la Repiiblica Federal Alemana, RAP 47 (1968), p. 483 y ss; E. LINDE PANIAGUA, La Ley de Procedimiento Administratvo dela IRepiiblca Federal Aleman, RAP 83 (1977),p. 283 y 86.5]. R.DROMt El proe- diiento administrative, Madrid, 1986; A. FANLO Lonas, La Ley italiana de 7 de ‘agosto de 1990, de nucons normas en materia de prcedimiento adminisrativo y de derecho de aceso a os documentos administrations, RAP 124 (1991), p. 461 y 385 JL. Vittar Patasi, La Federal Administrative Procedure Act de Estados Unidos, RAP 1 (1950), p. 27 y ss; M, BULLINGER, Proedimientos administatves al ritmo dela economia y de la sociedad (drectivas constitucionales para una reform), REDA 69 (1991), p. 5 y s.;J- BARNES VAZQUEZ (ed.), El prvedimiento adix istrative en el Derecho compirada, Madrid, 1993, I. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN GENERAL A) Las razones del procedimiento administrativo 4) Uno de los rasgos mis caracteristicos de nuestro sistema administrativo, ‘comin a todos los regimenes inspirados en el modelo francés, consiste en que las Administraciones Pablicas actian habitualmente con sujeci6n a formas ritua- les: toman sus decisiones y evan a cabo su actuacién de manera formal, obser- vando un determinado procedimiento que se halla definido © impuesto coacti- vamente mediante normas jurdicas sta circunstancia distingue a la Administracin de las personas privadas, cuya actuacién es, en principio, informal es cierto que las grandes organizaciones pri= vvadas tienden a establecer, cada ver de manera mis acusada, pautas formales en la actuacion de sus integrantes; pero la eficacia de dichos procedimientos es una ‘cuestién puramente interna y parcialmente ajena al Derecho, de tal modo que ‘su incumplimiento puede determinar alo sumo, la responsabilidad laboral de un templeado, pero no tiene por qué afecta, en principio, ala validez de la decision. que se toma 1b) Las razones de esta procedimentalizacién de la actividad administrativa son midliples y diversas. 26 (CAP. XIV “EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1) El procedimiento administrativo surge, en primer lugar, como wna reae- «iin matural del Estado liberal de Derecho ante el fonimeno de asuncién de potestades autortarias por la Adminisracn —En el Antiguo Régimen, el ejercicio de potestades de esta naturaleza, ef contra de la voluntad de sus destinatarios, se encontraba inicialmente reservada a los érganos judiciales:el poder piblico,en caso de diserepancia ‘con el particular, s6lo podia imponer a éste su decisin con caricterforzo- s0 tras haberle vencido en juicio; esto es, en un procedimiento decidido por un drgano judicial y celebrado en forma contradictoria o «contencio- sav (de contienda) —En las ctapas finales del régimen absoluto, sin embargo, se consolidé una tendencia a aribuir el ejercicio de tales potestades a autoridades no judi- ales; no sélo con objeto de desapoderar de tales funciones a los jucces y tribunals, sino sobre todo con la finalidad de que las autoridades adminis trativas ejerciesen dichas potestades de manera expeditiva e informal, sin sujecién a trimites procesales lentos y engorrosos; la denominacién de dichas autoridades como «gubernativas» se utiizé en lo sucesivo para designar su forma de actuar, ripida y sin sujecién a trimites rituales (@ectuacién scontenciosa» o solemne y formal frente a actuacién sguberna- tivas,ripida e informal) —La puesta en prictica del principio de division de poderes en este orden. de cosas tuvo lugar, como en tantos otros aspectos, con una férmula tran= saccional entre los principios del nuevo régimen politico y la tradicién absolutista: el ejercicio de estas potestades se dej6 en manos de las nuevas, autoridades administrativas, bien que sometiendo a éstas a cauces formales similares a los del proceso judicial; con esta formula se persiguié conjugar la existencia de una Administacin fuerte con la garantia de los derechos, de los ciudadanos y, sobre todo, la actuacién de los agentes administativos con sujecién al Derecho, 2) La segunda causa de la aparicién del procedimiento administrativo se halla en ef crecimiento ongénico que la Administracén experimenta alo laygo de los dos ilkimos silos El procedimiento es, en efecto, un imperative derivado de las exi- sgencias de normalizacién funcional de las grandes organizaciones, mediante el ‘cual pretenden conseguirse dos objetivos —de una parte, asegurar la vigencia efectiva del principio de jerarquta: la obediencia estrcta a las Grdenes emanadas de la eiipala de la organizaci6n se logra con mucha mayor faclidad si los subordinados actéan con suje- cidn a formas predeterminadas, que limitan la improvisacion y la excesiva creatividad; 1,_ELPROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN GENERAL 27 — de otra, ricionalzar el funcionamiento de la organizacién: la actuacién conforme a procedimientos normativamente predeterminados es un requisito del buen orden interno de cualquier organizacién, que evita ine~ ficiencias y deseconomias, y que permite que los terceros puedan prever sa comportamiento y los resultados de su actividad. 3) La aparicién del procedimiento administrative debe también mucho, Finalmente, ale presin de la buroraia, ala que el procdimieno proporcona comodida- des, seguridad y garantiza exeas de influencia. —F procedimiento genera, en efecto, pautas de comodidad al comporta- imiento burocritico: evea rutinas ficilmente observables, y elimina las ten~ siones derivadas de una exigencia de inventiva; el procedimiento evita, dicho vulgatmente el esferzo de calentarse la cabeza para hallar en cada ‘caso la mejor forma de hacer las cosas — Confiere, también, a los funcionarios una importante garantia de seguri- dad frente al poder politico: actuando con arreglo al procedimiento seiia~ lado en la norma, el funcionario elude el reproche que podria derivarse del mal resultado de su actuacién (que,en todo o en parte, puede atribuir~ se al mal diseio del procedimiento); en lugar de un control de la calidad de los resultados, la responsabilidad se diluye en la observancia estricta de las formas ~Y¢finalmente, el procedimiento constituye el vehiculo a través del cual los ‘grupos burocriticos de presién aseguran sus competencias y la integridad ‘de su esfera de influencia:la regulacién normativa del procedimiento pre~ vvé e impone, en este sentido, la actuacién de los miembros de un determi~ nado Cuerpo o colectivo, con exclusién de otros similares, confiriéndole tuna capacidad de influencia en las decisiones que finalmente se adopten. B) Tendencias desformalizadoras y revalorizacién del procedimiento 4) Hasta mis allé de la mitad del siglo 20%, la procedimentalizacién de la actividad administrativa conoci6 un auge creciente, que ha generado disfuncio- hes importantes () ¥,como era de esperar, una aguda reaccién critica en sentido desformalizador (ji; no obstante, as exigencias de las sociedades democriticas avanzadas han operido una revalorizaci6n del procedimiento (ii). 4) Las difunciones aparecidas como consecuencia de la creciente procedi~ ‘mentalizacién de la actividad administrativa son bien conocidas por ls. criticas, tan agudas como justas, que se han dirigido contra elas 28 i) itt (CAP. XIV EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO — el excesivo formalismo, cada vez mis apegado al modelo del proceso judicial, impide adoptar las medidas mis adecuadas a los objetivos que en cada caso han de perseguirse; y 1 forma escrita si bien proporciona fijeza y seguridad, produce una rigidez adicional, que termina haciendo de lo que es un mero instru ‘mento documental (el expediente, como conjunto de los documen- tos creados en el procedimiento) el objetivo mismo de la accién administrativa: para algin funcionario se diria que lo importante no ¢s lograr una meta espectica, sino tramitar correctamente el expe- dente, Frente a esta pesada forma de actuat los requerimientos de eficacia inhe- rentes al Estado social han levado a no pocos politicos y expertos a con- ddenar al procedimiento administrative como sna skmont de la que debe prescindirse: los éxitos en el plano de la eficacia obtenidos por las téc- nicas gerenciales propias de la empresa privada,ajenas a toda idea de pro- cedimiento normativo, han generalizado un ambiente propicio a su im- plantacién en el Ambito de la Administrciéa Pablia, eliminando por completo o reduciendo a la minima expresién las formas procedimenta- les de actuat, Sin embargo, y aunque dichas tendencias desformalizadorss continéian gozando de un importante prestigo, los problemas surgides en la evolu- cién de los Estados democriticos han determinado una importante re lorizacén del pocedimiento administatve,en el que se ve, con acierto, una eficaz técnica de correccién de problemas © de satsfaccién de necesi- dades: — El procedimiento constituye una técnica capital al servicio del Estado de Derecho: pocos instrumentos son tan eficaces en orden a garantizar la libertad de los ciudadanos y el respeto a la legalidad por parte de la ‘Administracién en sus relaciones con terceros:]a actuacién con some ‘imiento a formas posee un indiscutible efecto racionalizador y paci- ficador de los conflictos, y reduce en buena medida las tendencias al arbitrisme y a la arbitrriedad de los gobernantes, — El procedimiento, en segundo lugar, se ha mostrado como el mejor cauce, al serio del Estado demerits, para canalizar la participacién ciudadana en el desempefio de las funciones y tateas administrativas. — Pero, ante todo, el procedimiento administrativo se ha revelado como luna necesidad indispensable al serio del Estado autonémico, el cual sélo a través de procedimientos conjuntos puede eludir las de otro 1L_ EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN GENERAL 29 modo inevitables descoordinaciones y actuaciones contradictorias o inconexas de los diversos entes dotados de autonomia ©) El procedimiento administrativo en el texto constitucional * a) Son estas razones las que explican, quiz, que nuestro vigente texto constitucional, en un gesto sin precedentes en nuestra historia, haya hecho una explicita referencia al procedimiento administrativo de forma que, por lo expresa y reiterada, da buena cuenta de la rele- vancia que le otorg6 el constituyente, 4) De una parte, la Constitucién dedica todo un precepto, nada ‘menos, al procedimiento administrative: el art, 105. En él, aun~ que con una sistematica harto discutible, — ordena al legislador regular sel procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos» [aparta- do oj; una norma que excluye implicitamente la posi- bilidad de que la Administracién acttie, en todo caso, sin sujecién a formas procedimentales (aunque, naturalmente, tampoco ordena que lo haga en todo tipo de actividad y en toda ocasién); € — impone asimismo al legislador establecer y regular tres con- cretas modalidades procedimentales, cuales son a) la auidiencia de los interesados, en general [apartado c), in fine] b) la eaudiencia de los ciudadanos, directamente 0 a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracién de las disposiciones administrativas que les afecten» [apartado a)]; y ¢) el vacceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos» [apartado b)]. © BIBLIOGRAFIA.—T. R, FennANnez, Ls principios constitucionales del proed= miento administrative, en AA.VV., Gobiemo y Administra en la Constituién, Madrid, 1988, vol. Ip. 99 ys 30 CCAP, XIV —EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ii) Y, de otra, atribuye al Estado, frente a las restantes entidades territoriales, la competencia normativa para regular el «proce- dimiento administrative comins (art. 149.1.18.4), muestra de | importancia que se le otorga en orden a lograr un trato sus- tancialmente igualitario de los ciudadanos por parte de las di- ferentes Administraciones Pablicas b) Estos objetivos constitucionales han tratado de ser cubiertos (al menos, en parte) por la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Juridico de las Administraciones Piblicas y del Procedi- miento Administrative Comin (LRJAP), que constituye hoy la nor- ‘ma bisica en la materia que nos ocupa, Pero sus raices se hallan bas~ tante mis atris en el tiempo, I. LA REGULACION DEL PROCEDIMIENTO. ADMINISTRATIVO EN ESPANA A) La Ley Azcérate de 1889 y su desarrollo departamental 1, La regulacién general del procedimiento administrativo se inicia en Espatia con una precocidad inusual, de forma casi simultinea ala aparici6n mis- ‘ma de una noci6n de dicho procedimiento. Durante todo el siglo xtx,en efecto, |i herencia del principio gubernativo impidié que la actuacion administrativa fuera considetada como el resultado de una accuacién procedimental: las de sones de la Administraci6n, los actos administrativos, eran dictados preva la rea lizacién de una serie de actividades instructorias, slo en ocasiones previstas por las normas; pero tales actividades eran consideradas como cuestiones puramente internas, carentes de relevancia juridica y, sobre todo, no integrantes de tna secuencia ordenada de actos tendentes a producir una resolucién final. Dos fic~ tores contribuyeron a cambiar esta éptica —de una parte, el problema surgido en el mbito cributario, con una gra visima acumulacién de expedientes de gestién y de reclamacién, obligé a las autoridades financictas a establecer unos procedimiientos formalizados ‘mediante los cuales se quiso introducir un principio de orden y racionali- dad en el despacho de los asuntos; frato de esta preocupacidn fue la Ley de 1881, conocida por el apellido del Ministro de Hacienda que la pro- movi6, Don Franciseo Camacho; L_LAREGULACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ENESPANA 31 —de otra, y como ha sefialado PaRaDA, la jurisprudencia cooperd a crear la nocién de un procedimiento en cuanto negaba la posibilidad de impug- nacién auténoma de los trimites previos a la decisiOn final de un expe- dliente: la negativa venia apoyada en Ia tesis de que dichos trimites no eran sino parte de una actuacién compleja, de un procedimiento, que las daba sentido y en cuyo seno se integraban. 2, Estas circunstancias propiciaron la aprobaci6n por las Cimaraslegslativas de una proposicién de ley promovida por el Diputado Don Gumersindo de ‘Azcirate, que fue publicada como Ley de Bases de Procedimiento Administrati- vo de 19 de octubre de 1889. Su fundamento te6rico era sumamente simple: de la misma forma que los otros dos poderes constitucionales disponian de un pro- ccedimiento formalizado y riguroso (el legislativo, en los reglamentos paslamen- tarios; el judicial, en las Leyes de Enjuiciamiento Civil y Criminal), resultaba rnecesario que el ejecutivo dispusiera del suyo propio. Pero las dsparidades entre las costumbres burocriticas de los diversos Departa- imentos ministeriales eran entonces demasiado acusidas como para permitir una regulacin wnitaria detallada (para l que tampoco existia una base doctrinal suli- ciente). Por ello, a Ley se limit6 a enunciar una serie de precepts generaes 0 bases de regulacin sobre tna serie de puntos clave (de contenido muy abstracto y cscasamente unificador), remitiendo su desarrollo orginico a un Reglamento de procedimiento que tendria que dictarse para cada uno de los Ministerios. 3. La aprobacién de estos Reglamentos no sélo se distancié mucho en el tiempo (¢l primero, del Ministerio de Justicia, se dicté en 1890; el dlkimo, del Ministerio de Industria, en 1954), sino que se lev6 a cabo con un creciente y deliberado cultivo de las singularidades, en abierta contradiccién com la inspira~ cién unificadora de la Ley de 1889, De esta forma, a mediados del siglo 2 esta normativa offecia un aspecto lamentable: el réqimen del procedimiento en aspectos bisicos desde el punto de vista del ciudadano (trimites,plazos, recursos, notificaciones) no s6lo era caéticamente heterogéneo, sino de una calidad técni- cca muy deficient, hasta el panto de asemejarse mis a manuales de rutinas que a auténticas regulaciones procedimentales. B) La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 * “Todas estas razones convirtieron 2 la nueva Ley de Procedimiento Adminis- trativo, aprobada el 17 de julio de 1958, en una norma realmente revolucionaria * BIBLIOGRAHA—M. Bauiné Ponts, El pryedo de Ley de Proceiniento ‘Adninisrativa, DA 6,p. 19 y 3S. wane Gnbin, Estudio de la nen Ley de Pre 32 CCAP. XIV. —EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Gestada en el marco del proceso de modernizacién y reforma normativa ‘emprendida por los Gobiernos del General Franco en la década de los cincuen- 1a, la Ley, de una excelente calidad técnica, se inspiraba en una serie de ideas ‘matrices que pugnaban frontalmente con la situacién anterior: 1) ‘De una parte, la Ley persiguié a ultranza la unifcaciéin de las normas de pro- sedimiento en cuanto 2 los trimites fandamentales del mismo (como fue, ppor todos, el régimen de los recursos). Era de esperar que una ditectriz de logica tan incuestionable chocara con la resistencia numantina de algunos [Ministetios, ue, tras lograr un recorte en los preceptos relativos al Ambito de aplicacién de la Ley, promovieron y obtuvieron la aprobacién de un Decreto (de 10 de octubre de 1958) en el que se excluyeron de la aplica- cién de la misma una importantisima cantidad de procedimientos, 2) Una segunda directriz fundamental de la Ley de 1958 fae la modernizaion del proedimienta, en una doble direcci6n: promover la agilizacién de los expedientes mediante la simplificacion de los tximites y la introduceién de principios de economia de gestion y de flexbilidad, e incrementar ls ¢garantias de los administrados en sus relaciones con la Administracin, 3) Por fin, la Ley hizo gala de notables pretensiones de teoifacién normative y calidad dagmética, entrando a regular con notable precisién cuestiones periféricas al procedimiento, como la teoria de los actos adiinistrativos régimen del silencio y el sistema de recursos y de la revisién de oficio. Reecibida con profnda hostilidad, la Ley hizo buena la tendencia sociolégica con arreglo ala cual las buenas normas jurdicas terminan, con el tiempo despla- ‘meno Adminsrative, RAP 26 (1958), p. 175 y 835. Atwansz Gesoty, Normas om- plementarias de la LPA, RAP 28 (1959), p. 259 ys6;E. Viuancos, Comentarios alt Ley de Poiniento Adminitrative, Barcelona, 1959; F Gansibo PALL, La Ley de Pred ‘mento Adminisativ 2 ed, Madrid, 1966; MF Cuaveno Anévato, Ambo de pie ibn de a Ley de Prcedimiono Adminiatve RAB 29 (1959), p. 311 y sz ENTRENA Curt, El proyecto de Ley de wevisin de a Ley de Prcedimiento Adninsaiva, DA 68, 9 ys3A. Gusta, La isin dela LPA, Madrid, 1964; L. Gonzatez BERINGER, Le Ley de Proedinieno Adminitrative su aplacién por les Corpnaons Locales, DA 14,p. 29 y 3]. GonzAtsz PinE2, El prcedimions administra, Madr, 1964, J. Gowcaez Pintz, Comentarios a la Ley de Prvedimionto Admini, Madrid, 1977; GowzAtsz Navan, Nomas complomentiris de a LPA,DA 62-63, p59 y 58 F Gonzaizz. Navanno (ed), Prceiniones adninimatins especies, 2 vols, Madrid, 1967 y 1969; M. Bassous Coma, EI atamint jrspadenial de la LPA, DA 62-63, 48 y ss; A. R, BREWER-Canis, Prinipos del procedimientoadminiaton, Madrid 1990; F Gansupo Fats, El prcdimint adminitatio de 1950 a hoy, RAP 130 (2000), p. 115 ys _LAREGULACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOEN ESPANA 33, zando a las de mala calidad. Gracias asu simplicidad y claridad, y también gracias 2 una importantsima reflexiGn doctrinal sobre la misma y sus instituciones basi~ cas, la Ley de 1958 termind por imponerse en toda la linea, convirtiéndose en pauta efectiva del comportamiento no sélo de la Administraci6n, sino, de modo :mis 0 menos explicito, de los restantes poderes piblicos. Su bondad técnica y su neutralidad politica le permitieron superar sin dfcultad alguna la aprobacién ddl texto constitucional: nada hacia desear ni presagiar cl gratuito revuelo que pprovocé su susttucién por la vigente Ley de 1992. ©) La Ley de Régimen Juridico de las Administraciones Pablicas y Procedimiento Administrativo Comin de 1992 * 1. Los motivos de la reforma La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, hace su irrupcién en el Derecho Administrativo espafiol de forma totalmente inesperada. Muchas voces doctrinales habjan venido sugiriendo una reforma de la Ley de 1958, bien que limitada a unos pocos puntos (por todos, el régimen de los recursos) sobre los que, por lo demis, existia un alto grado de consenso. Nadie, sin embargo, habia siquiera imaginado las = DIBEIOGRAFIA.—E, Garcia ne ENTER, Alen rflesints sobre el Proc to de Ley de Rigen Jd de as Adminisacones Pils del Poedinieno Adins- tnatiy Comin, REDA 75 (1992), p. 325 ss. Dbz SANCHEZ, FI prcediiento ‘nixon min y ladon ronson, Made, Citas, 192: B. GaRcin DE Enunan, Un punt de sta Shela miena Ley de Réinen uri de as Adinsaco- tes Pl de PcediminoAdminsativo Comin de 1992, RAP 130 (1993) p. 205 Joss J Govhura Pitz, Ante la me mgulanin del prciniono admins REDA 77 (1093), p. 27 y ss: S. Manris-Raromriito BxQUER, Reflexiones sole el ProcdiniensAdmintaivo Camin, RAP 131 (1993), p. 7:8. MARTI-RETOR “Taro Bagu, Aoacines xpi sobre la mien mula del prediniensadminisa- tis, REDA 78 (1993), p. 213 y 56; 8. MuNoz Mactiapo, Les prinpos genes del peiniento adminismatvo comanitario y la firma de ls lain bier spa RREDA'75 (1992), . 329 y so: Loree Masubo, Los prnapos genres del prei- nen adninsnang RAP 129 (1992) p. 19} 83 A, Betancon Ropnicurz, La ade ‘ac de ls nomasrglador des distin prcedinento dee Ly de Rein i {ode ls Adminstacnes Pics y del Pcediminto Adinisave Comin, REDA 86 (4995) 181 y sz}. Tonnos Mas, La simpli przdimenl ene ordenaminto tip, RAP 151 (2000), p. 39 ys a4 CCAP. XIV~EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO pretendidas razones técnicas y politicas invocadas por el legislador en 1a confusa exposicién de motivos del nuevo texto. La raz6n fundamental a la que apelaba el legislador para justifi car la emanacién de una ley de nueva planta radicaba en la necesi~ dad de regular el procedimiento administrativo comin aludido en el art, 149.1.182 CE, concebido como conjunto de reglas bisicas 0 principales de la actuacién administrativa, Pero esta invocacién resul- taba ser més un pretexto que un motivo, por cuanto la Ley de 1958 venia desempetiando pacificamente dicho papel y cubriendo sin pro- blema alguno dicha necesidad. En realidad, la nueva Ley se elaboré bajo dos directrices implicitas: — una, la puramente ideolégica de sustituir a toda costa una nor- ‘ma que, al agravio de proceder del régimen franquista, sumaba la provocacién de su uninimemente alabada calidad; y —otra, el afin de incorporar a la legislacién de procedimiento algunas reglas y principios de un aire democritico puramente aparencial, asi como algunas simplezas teéricas de autores aisla- dos y sin crédito cientifico alguno; simplezas mal entendidas y peor expresadas en el nuevo texto. La reaccién que en la doctrina y en la propia Administraci6n susci- (6 Ia Ley de 1992 fue tan falminante como abrumadora: es dificil hallar un texto normativo en nuestra historia reciente que haya con- citado tal cantidad de ctiticas y descalificaciones, tan violentas como certeras; en aras de la objetividad, cabe decir que la Ley era tan bien- intencionada como torpe en el plano técnico: hay en ella innovacio- res muy estimables y dignas de elogio, claramente anuladas por des- propésitos dignos del Guinness y confusiones dignas de los peores eximenes universitarios. Algunos de los mis clamorosos —no todos, desgraciadamente— fueron rectificados mediante una reforma parcial realizada por Ley 4/1999, de 13 de enero; pero una reforma global (inequivocamente necesaria) esta atin por llegar. ,_LAREGULACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN ESPANA 35 2. El ambito de aplicacién de la Ley * Uno de los aspectos menos desafortunados de la LRJAP es el rela- tivo al disefio de su ambito de vigencia a) De acuerdo con lo establecido en su art. 1, la LRJAP es direc tamente aplicable a todas las Administraiones terrtoriales, que el art. 2.1 de la misma enumera. Esta afirmacién ha de entenderse sin perjuicio de dos matices: §) En lo que se refiere a la Administracin de las Comunidades Aut6nomas, debe tenerse en cuenta la salvedad que establece cl art, 149.1.18.* CE, segiin el cual la aplicacién a éstas de las normas estatales sobre procedimiento administrativo ‘comin lo es «sin perjuicio de las especialidades derivadas de Ih organizacién propia de las Comunidades Autnomasy; es posible y legitimo, pues, que dichas Comunidades establez~ ‘can normas peculiares de adaptacién de las disposiciones de la Ley a sus singularidades organizativas; y, asimismo, que regulen procedimientos completos (con sujecién a las reglas ‘generales de la LRJAP) en aquellos ambitos de la actuacién administrativa sobre los que ostentan competencia normati- ‘va; como asi ha venido sucediendo, de hecho; ii) y,en lo que se refiere a las entidades locales, se encuentran, sin excepci6n, sometidas a la LRJAP, muchas de cuyas normas han sido recogidas, en una regulacién paralela, por los arts. 146 a 225 ROR b) La LRJAP es también aplicable alas entidades instrumentales de las Administrciones Piiblicas (que el art. 2.2 alude genéricamente DIBLIOGRAFIA.—F Lovez Rawon; Reflexion sobre dnt de gpa de In Ley de Rin aii de lt Adnininacones Peas RAP 130 (1993) p. 97 y 53 LL Panayo Atronso, Ob, dmbito de apliaconyprinpios generes dela Ley de Rg tmon ui de ls Admiisecones Pia del Pcdinento Adinsativo Comin, Jbxcona Vita y M,Sincrirz Monn eds), Lami Ley de Régie uri de ls “Adninstcons ibis y del Prctiiento Administatio Comin, Madrid 1993, p21 J sir) L-PRan Mass, Prcedimieno edminiaivo y Comniddes Autnomas, AAWW, Gobo Adminsacn en la Costin, ct, vo lp 1.447 ys 36 d CCAP. XIV—EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. como las «Entidades de Derecho Pablico con personalidad juri- dica propia vinculadas 0 dependientes de cualquiera de las Ad- ‘ministraciones Pablicas»). Sin embargo, la aplicacién de la Ley es, en este caso, s6lo parcial: se limita a las actuaciones de estas, entidades que sean producto del ejercicio de potestades admi- nistrativas que entrafien el uso de autoridad; de tal forma que seri de aplicacién integra a los Organismos Auténomos, de aplicacién meramente parcial a las Entidades Pablicas Empresa riales (en cuanto al ejercicio de las potestades piblicas que éstas ostenten) e inaplicable por completo a las sociedades piiblicas, que en ninggin caso pueden ostentar dichas potestades (Disposi- cién Adicional 12." LOFAGE). Ha planteado algunas dudas su aplicacién a las Corporaciones de Derecho pilbic. Tales dudas son producto de la incomprensible formula contenida en la Disposicién Transitoria 1.*, segin la cual dichas entidades «ajustaran su actuaci6n a su legislaci6n specifica. En tanto no se complete esta legislacién les seri de aplicacién las prescripciones de esta Ley en lo que proceday; formula que se ha interpretado correctamente (bien que ha- ciendo caso omiso del texto literal del precepto) en el sentido de que estas entidades deben aplicar la Ley exclusivamente en la medida en que ejerciten potestades piiblicas atribuidas 0 delega- das por la Administracién, pero no en los restantes aspectos de su actividad. Por fin, debe seftalarse que la propia LRJAP contiene una serie de autoexclusiones;la mayor parte de ellas, sin justficacién objeti- va alguna. Son de dos tipos: —de una parte, existen exclusiones totales, al declararse sus normas inaplicables a materias tales como la revision de actos en materia tributaria (Disposicién Adicional 5.*,2), los actos en materia de Seguridad Social y desempleo (Disposi- cin Adicional 6.*) y el ejercicio de la potestad disciplinaria cen las relaciones contractuales (Disposicién Adicional 8.°); —de otra, la LRJAP se declara a sf misma de aplicacién mera- ‘mente supletoria en otra serie de materias, como son los IL__LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO, 37 procedimientos de gestién tributaria (Disposicién Adicio- nal 5.*, 1), las infracciones y sanciones en el orden social (Disposicién Adicional 7.4) y el régimen disciplinario del personal piblico (Disposicién Adicional 8.*; en este tltimo ‘caso, en virtud de la reforma implicita operada por la Dispo- sicién Adicional 3.* de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre), Ul. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO * A) Los Srganos administrativos y sus titulares ‘AI igual que sucede en los procesos judiciales, el procedimiento administrativo se tramita y resuelve por la Administracién competen- * BIBLIOGRAFIA—A. Sinz BLANCO, Sujets, aor y face en el proved amintoaministatv, en AANV., Gabiero y Adinsain en la Constitcibn, Madi, 1988, vol IL, p. 1567 y sx; ]- SANcxe Isic, Bl ines drt en fos derechos exp! “Fras VEAL, Madrid, 1977:). M- Bas LEO, Los iferesadosy los dehy deberes de fos udadanos ante la Administacén,em J Licursa Via y M. SANCHEZ MORON (ds), La muevu Ley de Regine Juridica de ls Adminisiaones iBleas y del Preediminto “Adbinisoatvo Comin, Madi 1993, p. 84 ys: A. SaNcrEZ BLANCO, Los derechos ie dadancs en la Ley de Adminiracones Pic, RAP 132 (1993) p. 41 y ss, TOuvaR ‘AAs, Sobre el carter nodose de alos derechos prcedimentae, REDA 80 (1993), 623 y s0:).A- Mongo Mout, Lar dochos de los udadanos en sus relaciones om ls "Adninsacones Pics, Ls intrzadsen el predinento edminsativa en L, ORTEGA ‘Atvanz (ed), Comentarios a Ley 30/1992, de 26 de novinbre, de Régimen Juri de las Administaiones Pics y del Prediniento Adninstaivo Comin, Revista Juridica de Casila-La Mancha n° 18, agosto 1993, p. 85 y ss; B. Gowtz-Reino CaRNOTA, El prin de publicidad dela acion del Estado yl tei de los sees ofa; REDA 8 (1976),p. 115.y ss: Sknwz Moneno, Un eto de apicain deta de kt Costin: e aces dos cudadanes os archivos regis adminisatvs, REDA 24 (1980), p. 118 y Su): M. Casrasts Ansicte El doco de aces alt docamentacon dela Administracon pill, RWAP 10 (1985),p. 138 y su;L-A. BONED SANCHEZ, derecho de aces de fos findadanos ales archives y regis adminictativs, Madi, 1989;).F Mestae DetcaDo, {El decho de aces archives y estos aminiatvs [Andis del aad 105.) de a Gonstiuin), Madtid, 1993; A. Eno Inyo, El derecho de aco ls arcs yrs tno adminisatvos en J, Lacuna VILA y M. SANCHEZ Monon (eds), La mu Ley de Regimen Judo de las Adminsraones Pics y del Preediiento Administrative ‘Comin, Maatid, 1993, p. 99 ys. ViLANUENA CUEVAS, El doch de ace a aries 1 regis en L_ ORTEGA Atvans2 (ed), Comentarios «la Ley 30/1992, de 26 de 38 cap. xv. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. te en la materia a que aquél se refiere; pero tras esta Administraci6n se hallan las personas de sus servidores (titulares de érganos politicos, fancionarios y trabajadores), que también plantean problemas especi- ficos en el plano juridico, 1. La Administracién y su competencia: érganos de resoluciin y unidades de tramitacion Poco hay que afiadir, en el aspecto que nos ocupa,a lo que expusi~ ‘mos en los capitulos anteriores de este libro referidos a la organiza- ci6n administrativa: el procedimiento administrativo debe ser tramita- do por el drgano al que las normas atribuyen la competencia para dictar la resolucién que pone fin al mismo. No es inrelevante, sin embargo, sefialar que esta referencia al érgano compe- tente para dictar la decision final del procedimiento debe entenderse en sentido amplio. La competencia para resolver el procedimiento recae, normalmente, en tuno de los érganos superiores o directivos de la Administracion (esto es, los ‘ccupados por personal de confianza politica); pero, naturalmente, la tramitacion, ddel mismo recae habitualmente en los ttulares de las unidades administrativas ue dependen de dicho drgano decisor (aunque nada impide, por mis que sea inusual, que sea el propio titular del 6rgano el que leve a cabo la sramitacién por si mismo). Pero, salvo disposicién expresa en contrari, el requisito de la ‘competencia no se entiende vulnerado por el hecho de que las nidades admi- nistraivas que tramiten fisicamente un procedimiento no sean de la directa ddependencia del Sryano que lo decide finalmente 2. Los titulares de los drganos y unidades de trimite En la tramitacién y resolucién del procedimiento administrative actian, por tanto, un conjunto de servidores de la Administracién noviembre, de Régimen Jurdio de las Adminsracones Pics y del Procedimiento Admi- nitativo Comtin, Revista Juridica de Castilla-La Mancha n: 18, agosto 1995, p. 109 55M, Avvanez Rico e I. Auanic Rico, Devecho de eso a los Archivos y Regisrs ‘adinistatos en fa muera Ley de Régimen Juridco de ls Administaiones Pica y dl Procedimiento. Administrative Comin, RAP 135 (1994), p. 473 y si M. SANCHEZ Monon, EI derecho de aes 4 ls informacin en materia de Medio Ambiente, RAP 137 (1995), p31 y's. IIL_LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO 39 competente, en todos los cuales deben concurrir las necesarias condi- ciones de imparcialidad y de libertad de juicio y decisién. Esta exi- gencia plantea dos cuestiones. a) La ausencia de imparcialidad: causas de abstencién * En primer lugar, la LRJAP tipifica un conjunto de circunstancias que entrafian una conexién afectiva, econémica o profesional de las personas que intervienen en el procedimiento desde el lado de la Administracién, de una parte, con los interesados 0 el objeto del pro- cedimiento, de otro, y que, por lo mismo, determinan la prohibicién para aquéllos de actuar en el mismo con objeto de asegurar la impar- Cialidad de la actuacién piiblica (no s6lo la imparcialidad efectiva, que puede darse incluso cuando concurra alguna de estas causas, sino también la apariencia de imparcialidad). Tal es el régimen conocido como de abstencién y recusacién, a que se refieren los arts. 28 y 29 LRJAP, en los que cabe distinguir cuatro aspectos. 1) Las personas a quienes afecta esta prohibicién son, dicho sintética- ‘mente, todos aquellos servidores piblicos que tengan una patti cipacién relevante en la tramitacién y resolucién del procedi- miento. La prohibicién no se refiere exclusivamente, pues, al titular del 6rgano competente para emitir la decisién definitiva; afecta también a los titulares de érganos subordinados que pue- den condicionar la forma o el contenido de dicha decision, ai ‘como, sobre todo, a los fiancionarios sobre quienes pesa la res ponsabilidad de la tramitacién y han de tomar decisiones ¢ ini- ciativas sobre la marcha de la misma (pero no, por el contrario, a quienes tienen una participacién meramente material en el procedimiento: p. ¢j., un ordenanza). 2) Las causas que determinan la prohibicin de actuar,en primer térmi- no, que son de tres tipos: BIBLIOGRAFIA—G. Dowénscit Pascua, La abstensién en el procdiiento adinisoativ, Hom. Boquera, pp. 409-464. 3) — primero, la existencia de relaciones de indole personal entre los servidores piiblicos y los interesados, como son el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con Jos administradores de entidades 0 sociedades interesadas, 0 con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento [art. 28.2.b)]; la amistad {intima o la enemistad manifiesta con alguna de las personas citadas [art. 28,2.0)]; 0 tener cuestién litigiosa pendiente con alggin interesado [art. 28.2.2); —segundo, la existencia de relacones de indole profesional, ‘como compartir despacho profesional 0 estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representacién o el mandato [art, 28.2.b)] 0 tener relacién de servicio con persona na~ tural 0 juridica interesada directamente en el asunto, 0 haberle prestado en los dos iiltimos afios servicios profesio- nales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar fart. 28.2.e)}; yy tercero, la existencia de una conexién de intereses con el objeto del procedimiento, que se produce cuando el servi- dor piiblico tiene interés personal en el asunto de que se tra- te 0 en otro en cuya resolucién pudiera influir la de aquél [art, 28.2.a)}; ¢s administrador de alguna de las sociedades © entidades interesadas en el procedimiento fart. 28.2.a)]; 0 ha intervenido como perito 0 como testigo en el procedimien- to de que se trate [art. 28.2.d)} En todos estos supuestos, pesa sobre el servidor piblico una prohibicién de actuar en el mismo, que puede hacerse efectiva por una triple via: —el apartamiento del trimite debe producirse, normalmente, por abstencién, esto es, por propia iniciativa del afectado por la prohibicién: como dice el art. 28.1, elas autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias sefialadas en el niimero LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO 4 siguiente de este articulo se abstendrin de intervenir en el procedimiento»; pero la decisién de apartarse de la tramita~ cin no corresponde al afectado, sino a su superior jerirqui co inmediato, al que debe comunicar su opinién acerca de la concurrencia de la causa de abstencién, el cual resolvera lo procedente; — este apartamiento puede ser también instado por alguno de los interesados en el procedimiento, a través de un escrito motivado de recusaciin que deberi ser resuelto, también, por el superior inmediato de la persona recusada, oyendo previa~ mente a éta (art. 29.1 a 4); —finalmente, el apartamiento del trimite puede ser también directamente acordado por el superior jerarquico (orden de abstencién), una vez tenga conocimiento, por cualquier via formal o informal, de la existencia de la causa de abstencién (art, 28.4), 4) Los efectos de la concurrencia de estas prohibiciones son de dos tipos: — de una parte, la decisién del superior jerarquico aceptando 0 rechazando la causa de abstencién no ¢s susceptible de recurso auténome, sin perjuicio de la posibilidad de alegar cesta circunstancia al interponer el recurso que proceda con- tra el acto que termine el procedimiento (art. 29.5); — ahora bien, sila causa de abstencién existiera realmente, pero no hubiera sido apreciada (por pasar inadvertida, o por haber sido rechazada por el superior jerirquico), ello eno impli- cari, necesariamente, la invalidez de los actos en que ha- yan intervenido» las personas afectadas por dicha causa (art. 28.3); asi ocurre, por ejemplo, cuando la decision se toma en el seno de un érgano colegiado en el que el voto de la persona incursa en causa de abstencién no haya sido decisivo, ni su intervencién determinante para su adopci6n; pero si produciri, en todo caso, la responsabilidad del afecta- do (art. 28.5). 2 CCAP. XIV EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. b) La concurrencia de vicios de la voluntad Un problema clisico es el de los posibles efectos que sobre el procedimicnto y el acto que le pone fin pueden tener ls circunstancias que afecten deci ‘mente a la libertad de juicio y de decisién de las personas que intervienen en el procedimiento por parte de la Administraci6n; esto es, lo que la doctrina del negocio juridico conoce como vicios de la voluntad: sustancialmente, la violen~ cia y el error Las posiciones sobre este problema han sido siempre muy diversas, La postura ‘mis clisica y ortodoxa negaba toda incidencia a estos vicios de la volus base ala esis de la volumtad normativa de la Administracién: lo Gnico que cuen- ta, se decfa, es que las actuaciones de la Administracin se ajusten 0 no a la lega~ lidad, aunque ello suceda por error 0 coaccién; lo que importa es el resultado. Esta posicién, no obstante, debe ser matizada en un doble sentido: — primero, distinguiendo dentro de la actuacién administativa los aspectos reglados de los discrecionales: si, en los primeros, la tess de la voluntad nnormativa de la Administricion puede ser aplicable, no cabe decir lo mis- ‘mo de las decisiones diserecionales, en las que no existe parimetro norm ‘vo para medir su acierto,y en donde los vicis de la voluntad deben des plegar su efecto invalidante; —y segundo, que igual consecuencia ha de predicarse del vicio de la coac- cidn, el cual debe poseer en todo caso eficacia invalidante por imperativo legal; siendo la coacci6n un delito, la incidencia del mismo vicia de nuli- dad de pleno derecho los trimites o actos en euya formacién incida; asi lo dispone el art, 62.1.c) LRJAP, al que nos referiremos en el capitulo, siguiente, B) Los interesados Las potestades administrativas que se ejercen por el cauce del pro- cedimiento tienen siempre unos destinatarios, personas fisicas o juri- dlicas, piblicas o privadas, en cuya esfera juridica incidiri el acto que le ponga fin, La LRJAP, siguiendo una convencién terminolégica habitual en nuestro Derecho, llama a todas estas personas «interesa~ dos», por cuanto todo el que desce participar formalmente en un procedimiento debe ostentar, al menos, un interés legitimo en él; esto es, s6lo en la medida en que su esfera juridica se vea o pueda verse afectada por la decisién que se adopte. IIL__LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO 8 1. Tipos de interesados La LRJAP regula los diferentes tipos de interesados en su art. 31 con una visi6n pragmitica: esto es, atendiendo a las diferentes mods- fidades de incidencia del procedimiento en los sujetos, y sin tipificar sus respectivas posiciones procedimentales, al contrario de lo que es habitual en Derecho procesal (donde las partes en contienda asumen tuna posicién y rotulo predeterminados: demandante, demandado, coadyuvante, etc.). Estas modalidades son cuatro, que pueden agru- parse a su vez en dos categorias: a) En primer lugar, son interesados aquellas personas a quienes se refiere directamente el procedimiento, en su calidad de destinatarios primarios de las potestades administrativas, Esta condicién se adquiere: —bien porque dichas personas hayan iniciado el procedimien- to con objeto de lograr un beneficio (p. ¢j., el peticionario de una subvencién); a ellas se refiere el art. 31.1.a) LRJAP como quienes promueven la tramitacién del expediente como titulares de derechos o intereses legitimos individua~ les 0 colectivose; — bien porque el procedimiento se haya iniciado de oficio por Ja Administracin en relacién con una situacién 0 conducta de dichas personas (p. ¢j., aquellos a quienes se instruye un procedimiento sancionador en materia de trafico); el art. 31 LRJAP no se refiere explicitamente a estas personas (aunque, de modo implicito, se hallan comprendidas en su apartado 1.b), al que en seguida aludiremos}. b) En segundo lugar, tienen también la condicién de interesados aquellas personas que, sin haber iniciado el procedimiento ni ser las directamente afectadas por el mismo, ostentan wna situacién “juridica que puede verse afecada por la resolucién que se dicte en él ‘La LRJAP distingue entre estas personas segin cudl sea el tipo de titularidad afectada: —si estas personas son titulares de un derecho subjetivo, deben, ser preceptivamente emplazadas por la Administraci6n para 44 CCAP. XIV.—BL PROCEDIMIENTO ADMINISTRAT que, si les conviene, comparezcan en el procedimiento y defiendan en él tal derecho fart. 31.1.b)};€5 el caso, p.¢j., de la empresa adjudicataria de un concurso cuya resolucion es impugnada por otro licitador; —si, en cambio, son titulares de meros intereses legitimos, la Administracién no esta obligada a emplazarles (aunque pue- de hacerlo); pero si ellas toman la iniciativa de comparecer en el expediente, la Administracién debe aceptarlo y tenerles, por parte en el mismo [saquellos cuyos intereses legitimos, individuales 0 colectivos, puedan resultar afectados por la te- solucién y se personen en el procedimiento en tanto no hhaya recaido resolucién definitivay: art. 31.1.c)]; es el caso, p. ¢j.,del titular de una oficina de farmacia, que decide con parecer en el expediente de autorizacin de una farmacia proxima para oponerse al otorgamiento de la misma. 2. Representacién y direccién técnica a) Al igual que sucede en el proceso judicial, los interesados en un procedimiento administrativo pueden actuar por sf mismos 0 ‘mediante un representante (art. 32.1 LRJAP). La regulacién de la repre sentacién, en cambio, y frente al considerable (¢ innecesario) forma lismo imperante en el ambito judicial, offece rasgos de una gran flexi- bilidad: —la condicién de representante no se limita a categorias concretas de personas 0 profesionales (Procuradores, Abogados, Gestores administrativos, Graduados Sociales), por cuanto «cualquier per- sona con capacidad de obrar podri actuar en representacién de ora ante las Administraciones Péblicas» (art. 32.2 LRJAP); —la representacién se presume existente para la realizacién de actos de mero trimite; s6lo se exige su acreditacién para actua- cciones de especial relevancia, como son formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciat a derechos; pero, incluso en tal caso, la forma de otorgar la representacion. no puede ser mas amplia, ya que se admite que se efectiie «por IiL_L0S SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO 45 cualquier medio vilido en derecho que deje constancia fide~ digna, 0 mediante declaracién en comparecencia personal del interesado» (art. 32.3 LRJAP); — se admite genéricamente la validez de las actuaciones realizadas por una persona que no acredite suficientemente su representa- ‘cién 0 que, incluso, carezca de ella; en tal caso, la Administra~ cién debe concederle un plazo prudencial, no inferior a diez dias, para que obtenga la representacion que pretenda o acredite la que ya poseia, en cuyo caso se entendera subsanado el defecto (art. 32.4 LRJAP); —en los casos en que varias personas actiien conjuntamente (p. ¢j., suscribiendo un mismo escrito), pero no designen for~ ‘malmente un representante de todas ellas (un tercero, 0 uno de centre ellas), la Administracién tendré como tal al primero de los firmantes, al que se dirigirin todas las comunicaciones (art. 33 LRJAP); — por fin, el art. 30 LRJAP, en idéntica linea de flexibilizacién y desformalizacién de las relaciones con los ciudadanos, atribuye ‘capacidad de obrar ante las Administraciones Piblicas a los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacién esté permitida por el orde- znamiento juridico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela 0 curatela; con Ia excepcién de los menores incapacitados, cuando la extensién de la incapa~ citacién afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses, de que se trate; en tales casos, dichos menores pueden actuar por sf en el procedimiento administrativo. b) A mayor abundamiento, los interesados no requieren de direc cién y asistencia junidica 0 tenica de cualquier clase para su actuacién en tun procedimiento administrativo, aunque la existencia de dicha direc cién o asistencia es en todo caso Iicita y posible, no pudiendo ser rechazada por la Administraci6n: asi se prevé expresamente en el art, 85.2, segtin el cual los interesados podrin, en todo caso actuar asistidos de Asesot cuando lo consideren conveniente en defensa de sus interesess. 46 CCAP. XIV-~EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO IV. LA INICIACION DEL PROCEDIMIENTO * sLos procedimientos podrin iniciarse de oficio 0 a solicitud de persona interesada», dice el art. 68 LRJAP. El régimen de ambas modalidades de iniciacién es diverso, por lo que precisa ser examina do de manera separada A) La iniciacién de oficio 1. En ha iniciacién de oficio, es la propia Administracién (concre- tamente, el 6rgano de la misina competente para resolver el procedi~ miento) la que toma la decisién de abrirlo, Pero esta decision pose cuatro modalidades diversas: el procedimiento, en efecto, puede ini- ciarse, segiin el art, 69.1 LRJAP, 8) por propia iniciativa del éygano competent, supuesto del que, por su obviedad, no cabe decir nada; b) como consecuencia de orden superior, esto es, emitida por uno de los superiores jerérquicos del Srgano competente; ©) @ peticién razonada de otros Srganos, esto es, que carezcan de com- Petencia para acordar la iniciacién; dichos érganos pueden per- fenecer a la misma o distinta Administracién, y su peticion, naturalmente, no vincula al érgano competente para decidir, no pasando de constituir una pura sugerencia informativa; y 4) por denuncia, esto es, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento 0 no de una obligacién legal, pone en conoci- miento del érgano competente la existencia de un determinado hecho que, a su juicio, debiera dar lugar a Ia iniciacién del pro~ * BIBLIOGRAFIA—A. Fanto Lonas, Dispsiones geneales sobre los proved amionos adminisoatives: inca, onenacibn ¢ instuaién, en J LEGUNA Vita y M, SAncitzz MORON (eds), La nue Ley de Régime Juri de las Administaciones Pi. «as y del Procedimionto Adminitativo Comin, Madrid, 1993, p. 214 y s; M. Rewo.to Povo, Medidasprovsionals en ef procedimiento administra, Hom, G. Pérez 1, p. 659 883A. ITuneN1 Ourven, La obligcin administration de comunicar al interesado la reepin de su soliud, RVAP 58-1 2000), p. 171 y ss IV,_LAINICIACION DEL PROCEDIMIENTO 7 NICIACION DELPROGEDIMIENTO AT cedimiento; la denuncia debe ser, en todo caso, nominativa, no siendo admisibles las de caricter anénimo. Como en el caso anterior, la denuncia no obliga al érgano competente a iniciar el procedimiento, 2. La iniciacién de oficio es la modalidad normalmente aplicable 1 los procedimientos de caricter ablatorio, esto es, aquellos cuya reso~ Tucién puede tener consecuencias negativas o limitativas para sus des- tinatarios; pero nada impide su utilizacién en procedimientos de resultado favorable (p. ¢j., el de reconocimiento de un trienio o un grado a un funcionario). B) La iniciacién a instancia de parte 1. Caracteres generales En contraste con la iniciacién de oficio, la que tiene lugar a instan- cia de parte interesada es, 6gicamente, la aplicable con caricter gene~ ral a los procedimientos de constitucién de situaciones activas (esto ¢s, de resultado previsiblemente favorable para los peticionarios) EL acto de iniciacién se denomina técnicamente solitud (art. 70 LRYJAP). Pero el apelativo es equivoco, por cuanto sugiere implicita- mente que la misma puede ser libremente desestimada por la Admi- nistracidn, decidiendo no iniciar el procedimiento. No ¢s asi. El escri- to de solicitud, cualquiera que fuera su contenido y fundamentacién, cconstituye el acto que, per se, inicia el procedimiento de manera vin~ culante para la Administracién; ésta no tiene otra alternativa que tra- itarlo hasta su finalizaci6n, sin perjuicio, claro esta, de que la resolu- cién sobre lo pedido sea positiva 0 negativa, lo que dependers, excla- sivamente, de que se ajuste 0 no a Derecho. 2. La forma de ta solicitud Fiel a 1a inspiracién no formalista que desde 1958 ha inspirado la regulacién de nuestro procedimiento administrativo, el art. 70 LRJAP regula los requisitos formales de la solicitud con una notable flexi- bilidad, 48 CCAP. XIV-~EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO A ___cah xv. PROCEDIMIENTO. ADMINISTRATIVO a) La solicitud que inicia el expediente puede formularse median- te esrrito ad hoc, elaborado por el interesado, o mediante el em- pleo de impresos o modelos normalizados elaborados por la Adm nistraci6n. En uno u otro, los requisitos que han de cumplirse son, ciertamente, los minimos (art. 70.1 LRJAP): —en el inicio del escrito (conocido habitualmente como «et cabezamiento») ha de figurar, ligicamente, el nombre y ape~ llidos de la persona que formula la solicitud (y, en su caso, de su representante) y la indicaci6n del lugar donde hayan de hacérsele las notificaciones 0 medio para practicarlas (p. j., fax); en el caso de que las pretensiones correspondientes a tuna pluralidad de personas tengan un contenido y funda- mento idéntico o sustancialmente similar, podrin ser formu- ladas en una tinica solicitud (art. 70.2); —en el cuerpo del escrito han de figurar los hechos, lis r2z0~ nes que se invocan y la peticién (denominada, tradicional- mente, suplico) en que se concrete, con toda claridad, lo que se solicita;, —finalmente, han de hacerse constar, ademis del lugar y la fecha, la firma del solicitante y el érgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige (aunque esta mencién suele hacerse constar al comienzo mismo del escrito). b) El sano informalismo de la Ley se manifiesta también en el régimen de subsanacién de defectos: a tal objeto, se dispone que, cuando la solicitud de iniciacién no retina los requisitos antes mencionados, se requerir al interesado para que, en un plazo de diez dias, subsane la falta 0 acompaiie los documentos pre- ceptivos, con indicacién de que, si asf no lo hiciera, se le tendea por desistido de su peticién; el archivo de las actuaciones debera ser acordado mediante una resolucién ad hho, dictada en todo caso dentro del plazo méximo para resolver que prevé el art. 42 de la Ley (art. 71.1 LRJAP). ©) ¥ este rasgo se acentita en la prevision de una posible modifica- «idm 0 mejora de la solitud, que el érgano competente puede IV,_LAINICIACION DEL PROCEDIMIENTO. 49 sugerir al solicitante para adecuar aquélla a la legalidad o a una mejor satisfaccién del interés piblico; sugerencia que, obvia- ‘mente, puede ser libremente aceptada o rechazada por el peti- cionario y que, en caso de aceptacién, se formaliza mediante tuna sencilla acta (art. 71.3). 3. La presentacién de ta solicitud * Cuestién prictica de suma relevancia ¢s la referente al lugar u ofi- ina donde han de presentarse las solicitudes de iniciaci6n de un pro- cedimiento. La LRJAP aborda esta cuesti6n en su art. 38 4) La presentacién de los escritos de iniciacién (pero también cua- lesquiera otros integrantes del procedimiento) puede Hevarse a cabo, primariamente, en los Registos Generales de las Administra- ciones Piblicas, Su denominacién se debe al hecho de tratarse de oficinas destinadas a la recepcién de los escritos que se dirijan a la unidad administrativa a la que el Registro sirve, asi como a dar salida de los generados en ella y dirigidas a los interesados 0 ‘2 otras unidades 0 Administraciones. Peto no se trata de meros organismos de centralizacién de correspondencia, ya que en los Registros queda constancia escrita (o informitica) de los docu- ‘mentos que entran y salen del mismo, con caracter fehaciente. +b) Cuestién famdamental es la relativa a en qué Registro 0 Registos pueden presentarse las solicitudes, dado que cada Administracién (ealvo las muy pequetias) dispone de diversos Registros. Hasta la Ley de 1958, el régimen era de una estricta rigider: los escritos debian presentarse precisamente en el Registro del érgano al que fueran dirigidos. La notable incomodidad que ello suponia pretendié ser aliviada con el establecimiento de Registros que admitieran escritos dirigidos a cualesquiera Administraciones Pablicas y a cualquier érgano de las mismas. La LRJAP ha pre- tendido ir més allé atin, y en una de sus medidas més afortuna- * BIBLIOGRAFIA— F J. Bauzh Maxsonstt, Réginen juice de os regis tcdemitos REDA 18 (abil-junio 2003), pp. 181-198 50 das ha establecido una polivalencia casi total de la mayor parte de los Registros administrativos. De esta forma, los escritos diri- gidos a cualquier Administracién Péblica pueden ser prese tados: — obviamente, en el Registro del érgano al que van dirigidos; —en cualquier Registro de cualquier érgano administrativo, que pertenezca a la Administraci6n General del Estado 0 a la de cualquier Administracién de las Comunidades Auténo- mas; —en las oficinas de Correos, conforme al procedimiento que establece el art.31 del Reglamento de prestacién de los ser~ vicios postales (Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciem- bre); y — en las representaciones diplomiticas w oficinas consulares de Espafia en el extranjero (art. 38.4). Se habré observado que en la relacién anterior falta una refe- rencia a las Administraciones locales, a cuyos Registros se ha dejado inexplicablemente fuera del sistema de Registros poliva~ lentes que la LRJAP establece, condicionando st integracién en Jos mismos a la suscripcién de un convenio ad hoc. Ello supone que los Registros de las entidades locales no son, salvo convenio, aptos para la presentaci6n de escritos dirigidos a otras Adminis- traciones; no ocurre Io mismo, en cambio, a la inversa, ya que Jos escritos dirigidos a las mismas si pueden presentarse en cual- quiera de los Registros y oficinas que el art. 38.4 menciona. Un filtimo dato de particular relevancia prictica es la posibili- dad, consagrada en el art. 70.3 LRJAP, de que los interesados pue- ddan solictar y obtener, al presentar un escrito en las oficinas y Registros antes citados, un recibo que acredite la fecha de pre~ sentaci6n, valiendo como tal (y es lo mis usual) una copia del ‘mismo, en la que el Registro estampa la fecha de presentacién, La importancia que la obtencién de dicha copia sellada tiene a efectos de la constancia del cumplimiento de trimites y plazos ¢s demasiado evidente como para requerir comentatio alguno, V,_LAINICIACION DEL PROCEDIMIENTO, 51 IV_IAINICIACION DEL PROGEDIMIENTO ©) Efectos de Ia iniciacién La iniciacién del procedimiento conlleva algunos efectos, que la LRJAP detalla: 1) Elprimero y fundamental de ellos es el deber de la Administraciin de tramitar el procedimiento y dictaren el mismo la resolucién que pro- ceda (art. 42.1); deber que sdlo se excepciona en los casos de terminacién del procedimiento por alguna de las formas que mis adelante estudiaremos. 2) El segundo efecto se halla vinculado a la fecha en que el proce- dimiento se ha iniciado mediante su presentaci6n en alguno de los Registros y oficinas que anteriormente examinamos, y con- siste en la fijacion de un orden de tramitacién y resolucin: «en el despacho de los expedientes se guardari el orden riguroso de incoacién en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en con~ trario, de la que quede constanciae, dice el art. 74,2 LRJAP. Los procedimientos, pues, han de resolverse, en principio, observan- do el orden cronolégico de su iniciacién. 3) Por iltimo, la iniciacién del expediente habilita a la Adminis tracién para adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resoluci6n que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello» (art. 72.1 LRJAP). La adopcién de estas ‘medidas plantea diversos problemas: 3) Por lo comin, ls medidas ctadas deben adoptarse de modo simulti- neo o inmediatamente posterior a la iniciacién del procedimiento; ‘abe, sin embargo, adoptarlas antes de dichainiciacin, bien de ofcio 2 instancia de parte, en casos de urgenciay para la proteccién provi- Sonal de los intereses implicados, cuando Ta Administraci6n cuente para elo con expresa habiitaci6n mediante norma de rango de Ley. Dichas medidas ex ante habrin de ser confirmadas, mocificadas o Tevantadas en el acuerdo de iniciacién del procedimiento, que deber cfectuarse dentro de los quince dias siguientes a su adopeion; y que- Garin sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo 0 Cuando el acuerdo de iniciacién no contenga un pronunciamiento fexpreso acerca de ls mismas (at. 72.2). 52 (CAP. XIV.—EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 22 __AP XIV. —B. PROCEDIMUENTO ADMINISTRATIVO, &) La posibilidad de adoptar medidas cautelares, siempre polémicas por su inmediatividad (y, en muchos casos, por su cardcter particularmen- te enérgico), se excluye cuando las mismas «puedan causat perjuicio de dificil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacién de derechos amparados por las leyes (art. 72.3).La prime 1 de estas salvedades es de contenido tan obvio como ligico; no ash Ja segunda, cuya interpretacin literal impediria adoptar cualquier tipo de medidas provisionales, por cuanto las mismas, en prictica- Imente todos los casos, producen violaciones de derechos (p. ¢). la prohibicién temporal de venta de una partida de alimentos en mal estado, que vulnera el derecho de su propietario de ponerlos en el mercado) ©) Por fin, hay que advertir que las medidas a que nos referimos (tanto Jas adoptadas en el momento de la iniciacién como con anterioridad al mismo) pueden ser «alzadas © modificadas durante la tramitacion del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de cir

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