Gestão das Finanças Publicas nos Serviços com Autonomia Administrativa e

Financeira das Autarquias Locais e das Entidades do Sector Publico

Empresarial (SPE)

Autor: dr. Vasconcelos de Araújo Gimo

Email:Vgimo@ucm.ac.mz
Universidade Católica de Moçambique
Faculdade de Engenharia - FENG

RESUMO
De entre vários topicos de interesse público, destacam – se as finanças publicas. Conceituada como a ciência que se
ocupa da busca por meios monetários para a prossecução das actividades financeiras do Estado. Isso quer dizer que a
Gestão de finanças publicas consiste no controlo do dinheiro disponivel no tesouro publico, ou seja, trata da forma
de adquirir receitas e planificar a sua aplicação em forma de despesas publicas. Neste artigo, pretende – se analisar o
modo de gestão das finanças publicas nas autarquias locais e nas entidades do sector publico empresarial, numa
perspectiva explanatória dos modelos constatados. A pesquisa foi desenvolvida seguindo a metodologia
bilbliografica, para o alcance dos resultados pretendidos. E conclui – se que as autarquias locais e as entidades do
sector publico empresarial, não dependem do Orçamento do Estado para obter financiamento das suas actividades
porque passam a ser detentores de autonomia administrativa e financeira. Outro facto é que as autarquias locais e as
entidades do SPE, são resultados de um processo de descentralização administrativa, logo apesar da independência
financeira, estas prestam contas a um orgão próprio da administração publica, ora, denominada tutela administrativa
do Estado.

Palavras Chave: Finanças Publicas; Autarquias Locais; Sector publico empresarial, Administração Publica
Directa e Indirecta

1
2. Enquadramento Conceptual

Neste capitulo apresenta – se de forma sintetica e com o objectivo de situar, o contexto de

discussão elaborado para este artigo.
2.1. Finanças
De acordo com Gitman (2004), finanças são “a arte e a ciência da gestão do dinheiro”. Então,
finanças de empresas são as formas de gerir o dinheiro delas.

Para Lemes et al. (2005), “administração financeira é a arte e a ciência de administrar recursos
financeiros, para maximizar a riqueza dos acionistas”.

Podemos notar semelhanças nas duas definições de administração financeira ou de finanças

citadas anteriormente.

2.2. Finanças Públicas

É um assunto de extrema importância na atualidade. Normalmente entendida como uma

disciplina que procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio de dinheiro
necessário ao funcionamento adequado dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de
direito público (Baleeiro, 1995), a Finanças Públicas tem ocupado o seu lugar nos debates
recentes realizados nas três esferas do governo – federal, estadual e municipal –, como também
por empresários e membros das sociedades em geral, especialmente após a crise financeira e
econômica que assolou o mundo recentemente.

Enfatizando a importância da economia e da administração para a disciplina de Finanças

Públicas, Pereira (2010) destaca que a actividade econômica de um país se caracteriza pela
gestão eficiente e eficaz dos recursos escassos da sociedade humana e este modelo de gestão
deve levar em consideração os interesses e as necessidades dos consumidores; O lucro, que
obriga o empresário a se guiar pela demanda dos consumidores e a autoridade, pela qual o
Estado impõe determinadas normas sobre o quê produzir e para quem.

Nesse sentido, “sendo a actividade financeira parte integrante da economia do Estado, sua
importância e dimensão são estabelecidas pela forma como se integram num sistema econômico
as decisões da autoridade e do mercado.” (PEREIRA, 2010, p.2).

2
2.3. Autarquias Locais

Albuquerque (2021) refer – se a autarquia como "comandar a si mesmo" ou "auto comandar-

se", autarcia, que é um conceito pertinente a vários campos, mas, sempre lidando com a ideia
geral de algo que exerce poder sobre si mesmo.

As autarquias possuem suas definições explicitadas pelo artigo 5.o do Decreto-lei n. 200/1967:
“Para os fins desta lei, considera-se:

I – Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”

2.3.1. Autarquias Locais - No Direito moçambicano

Em Moçambique, as autarquias locais são uma forma do Poder Local, conforme definido em

título próprio na Constituição, e compreendem os municípios e as povoações. Os municípios
correspondem ao território das cidades e vilas; as povoações, aos territórios das sedes dos postos
administrativos, aos quais o Estado pode conferir o poder de autogovernarem-se, através de
órgãos representativos da sua população (CRM, Titulo XIV, 2018).

O quadro legal das autarquias locais foi adotado através da Lei nº 2/97, que define a composição
dos órgãos do poder local e as suas responsabilidades.

2.3.2. Categorias de Autarquias

De acordo com o artigo 2º. da Lei n.° 13/2018 de 17 de Dezembro:

1. As autarquias locais são os municípios e as povoações.
2. Os municípios correspondem à circunscrição territorial das cidades e vilas.
3. As povoações correspondem à circunscrição territorial da sede do posto administrativo.
4. A lei pode estabelecer outras categorias autárquicas superiores ou inferiores à circunscrição
territorial do município ou da povoação.

3
2.4. A actividade financeira do Estado
Conforme destaca Pereira (2010), as Finanças Públicas de um país estão orientadas para a gestão
das operações relacionadas com a receita, a despesa, o orçamento e o crédito público. Dentre as
suas preocupações principais estão a obtenção, distribuição, utilização e o controle dos recursos
financeiros do Estado. De acordo com o respectivo autor
a arrecadação dos tributos decorre de uma
manifestação do poder de império do Estado,
impondo obrigações pecuniárias à sociedade,
retirando-lhes parte da riqueza produzida, com vista
a realizar a atividade financeira.(PEREIRA, 2010,
p. 115).
Para Bastos (2002), citado por Pereira (2010, p.115), a atividade financeira normalmente é
realizada “a partir da obtenção de receitas, pela gestão dos produtos da arrecadação e pela
efetivação dos dispêndios e despesas estatais”.

Déficit público como instrumento de política econômica

Quando se analisa a gestão do orçamento público – atividade esta relacionada com a forma de
como os recursos públicos são utilizados pelo Estado (PEREIRA, 2010) –, é o Déficit Público,
ou seja, a relação entre gasto e arrecadação de receitas. Para Matias-Pereira,

4
 O déficit decorre de baixa capacidade de poupança do país, que o leva a
endividar-se, ao longo do tempo, para manter o nível de investimentos do
Estado no patamar definido como adequando (PEREIRA, 2010, p. 131).

Pereira (2010) observa que para o cumprimento da respectiva responsabilidade, três modalidades
de déficit público podem ser consideradas por essas autoridades públicas: (a) déficit primário; (b)
déficit operacional e o (c) déficit nominal.

Segundo Pereira (2010), no primeiro caso (déficit primário) são incluídas todas as receitas, mas
excluindo na parte das despesas, o pagamento de juros; no segundo (déficit operacional), o
cálculo do respectivo déficit leva em consideração a soma do resultado primário com as despesas
com juros reais, ou seja, exclui apenas a parte que excede a inflação dos juros pagos pelo
governo sobre a dívida pública; assim, registra-se os gastos primários (salários, investimentos,
aposentadorias e outras despesas) e o pagamento de juros reais (excluída a inflação). Conforme
destaca Matias-Pereira (2010, p.132) “a utilização desse conceito operacional é mais adequada
em economias com inflação elevada”. Por fim, o déficit nominal representa o déficit total do
setor público, em que são registradas todas as despesas e receitas. Para Pereira (2010, p. 132)
“esse é o conceito operacional mais utilizado em termos internacionais, visto que facilita realizar
comparações internacionais, em relação ao déficit público do país”. O quadro abaixo mostra
resumidamente dos tipos de déficit público.

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6
Lei das Autarquias Locais

Conforme a Lei n.° 13/2018 de 17 de Dezembro preve – se no artigos 9.º, 12.º e 13.º
respectivamente os seguintes aspectos legais:

Autonomia

1. As autarquias locais gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.

3. A autonomia financeira compreende os seguintes poderes:
a) elaborar, aprovar, alterar e executar planos de actividades e orçamento;
b) elaborar e aprovar as contas de gerência;
c) dispor de receitas próprias, ordenar e processar as despesas e arrecadar as receitas que, por
lei, forem destinadas às autarquias;
d) gerir o património autárquico;
e) recorrer a empréstimo nos termos da legislação em vigor.
4. A autonomia patrimonial consiste em ter património próprio para a prossecução das
atribuições das autarquias locais.
Tutela
1. As autarquias locais estão sujeitas à tutela administrativa do Estado, segundo as formas e
nos casos previstos na lei.
2. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação da legalidade dos
actos administrativos dos órgãos autárquicos nos termos fixados na lei.
3. O exercício do poder tutelar, pode ser ainda, aplicado sobre o mérito dos actos
administrativos, apenas nos casos e nos termos expressamente previstos na lei.
4. As autarquias locais podem impugnar contenciosamente as ilegalidades cometidas pela
autoridade tutelar no exercício dos poderes de tutela.
Órgãos de tutela
1. O exercício da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais é efectuado através
de órgão próprio cuja acção se desenvolve no território nacional.
2. Os pressupostos, requisitos, processo e forma de exercício dos poderes tutelares e seus efeitos
são definidos por lei.

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O regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias locais e o Sistema Tributário
Autárquico
A Lei nº 1/2008 de 16 de Janeiro estabelece o regime financeiro, orçamental e patrimonial das
auatarquias locais e o Sistema Tributario Autarquico, e apartir desta ferramenta legal percebe –
se que a mesma determina as normas orientadoras da actividade financeira nas autarquias.
Receitas Proprias - 1. Constituem receitas próprias das autarquias locais:
a) o produto da cobrança dos impostos e taxas autárquicas a que se refere a presente Lei;
b) o produto de um percentual de impostos do Estado, que por lei lhe sejam atribuídos;
c) o produto da cobrança das contribuições especiais que por lei lhes sejam atribuídas;
d) o produto de cobrança de taxas por licenças concedidas pelos órgãos autárquicos;
e) o produto de cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços;
f) o produto de multas que, por lei, regulamento ou postura, caibam à autarquia local;
g) o produto de legados, doações e outras liberalidades;
h) quaisquer outras receitas estabelecidas por lei a favor das autarquias locais.
2. São igualmente receitas próprias das autarquias locais, especialmente afectas ao financiamento
de despesas de
investimento, incluindo grandes reparações e reabilitações das infra-estruturas a seu cargo:
a) o rendimento de serviços pertencentes à autarquia local, por ela administrados, dados em
concessão ou
exploração;
b) o rendimento de bens e direitos próprios, móveis e imóveis,por ela administrados, dados em
concessão ou
exploração;
c) o produto da alienação de bens e direitos próprios;
3. As receitas referidas na alínea g) do n° 1 quando consignadas para os objectivos definidos pelo
doador, deixam de constituir receita própria da autarquia.

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Princípios sobre o regime de crédito
1. Em complemento das receitas próprias, os orçamentosautárquicos podem beneficiar da
contracção de empréstimos.
2. Salvaguardado o disposto nos artigos seguintes, o recurso a empréstimos tem sempre carácter
extraordinário e destina-se:
a) à aplicação em investimentos reprodutivos e em investimentos de carácter social ou cultural;
b) a atender a despesas extraordinárias necessárias à reparação de prejuízos ocorridos em
situação de calamidade pública;
c) a satisfazer necessidades de saneamento financeiro das autarquias locais, em resultado da
execução de contrato
de reequilíbrio financeiro previamente celebrado.
2. Sem prejuízo do disposto nos números anteriores os serviços autónomos e empresas
públicas autárquicas podem recorrer ao crédito nos termos de regulamentação especial a
estabelecer por Decreto do Conselho de Ministros.
Empréstimos de curto prazo
1. As autarquias locais podem contrair empréstimos a curto prazo junto de instituições de crédito
nacionais para acorrer adificuldades ocasionais de tesouraria, não podendo, todavia, o montante
ultrapassar, em qualquer circunstância ou caso, o equivalente a três duodécimos da verba que a
cada uma delas couber nas transferências do Fundo de Compensação.
2. Os empréstimos contraídos nos termos do número anterior devem obrigatoriamente amortizar-
se até ao termo do exercíciorespectivo.
Classificação económica das despesas
As despesas das autarquias locais dividem-se em correntes e de capital.
2. São despesas correntes as que se destinam ao custeio da actividade corrente dos órgãos
autárquicos, nomeadamente:
a) fundo de salários;
b) bens e serviços.
3. Entende-se por despesas de capital as que implicam alteração do património autárquico,
incluindo os respectivos activos e passivos financeiros.

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Princípio da legalidade das despesas
1. Só é permitida a efectivação de quaisquer despesas ou assumpção de encargos desde que
tenham cobertura legal e para as quais exista adequada previsão e cabimento orçamental.
2. Incorre em responsabilidade disciplinar, civil e criminal aquele que efectuar ou autorizar
despesas contrariando o disposto no número anterior.

DECISÕES DE FINANCIAMENTO E INVESTIMENTO

No mercado financeiro, pessoas, empresas e governos buscam satisfazer as suas necessidades

financeiras. Os SUPERAVITÁRIOS aplicam o dinheiro excedente na poupança, em títulos, em
ações etc., ao passo que os DEFICITÁRIOS buscam recursos para suprir a sua falta.

Quando as empresas não têm recursos próprios suficientes 1 e necessitam de dinheiro para
investir, normalmente buscam esses recursos no mercado financeiro. Tais recursos podem ser
provenientes de empréstimos, emissão de títulos de longo prazo (debêntures), títulos de curto
prazo (commercial paper, notas promissórias etc.). Perguntas a serem feitas pelo administrador
financeiro sobre decisões a respeito do financiamento de empresas podem ser do tipo:

• Que quantidade de recursos financeiros necessito tomar emprestado?

• Que fonte de recursos é a mais barata para a empresa?

As empresas têm projetos de abertura de novos negócios, de expansão, de diversificação e de

substituição de equipamentos, entre outros. Para que isso seja possível, elas tomarão recursos
emprestados, como vimos anteriormente, e investirão naqueles negócios que lhes forem
lucrativos. Um negócio lucrativo pode ser, por exemplo, a aquisição de uma máquina mais
moderna, a qual proporcionará à empresa uma taxa de retorno de 20% ao ano, sendo que a
empresa terá custos de 15% ao ano para implementar o negócio. Por meio de técnicas de
avaliação de investimentos, assunto a ser discutido na disciplina Orçamento, Estrutura e Custo de
Capital, definem-se quais projetos devem ser implementados. Grosso modo, os projetos
aceitáveis devem ser aqueles cujos recursos tomados emprestados para implementá-los tenham
custo inferior ao retorno proporcionado por eles. Fazendo isso, o administrador financeiro estará
maximizando a riqueza (o valor da ação) dos acionistas. Mas se nenhum projeto de investimento
for considerado aceitável? O administrador financeiro deve buscar no mercado financeiro

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alternativas de investimento para o dinheiro excedente: poupança, títulos, ações de outras
empresas, recompra de ações da própria companhia etc.

A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E RESPONSABILIDADES

A equipe que compõe a área financeira de uma empresa deve buscar e obter fundos de modo a
maximizar a riqueza dos acionistas. Brigham et al. (1999, p. 7) cita algumas atividades
específicas que isso envolve:

• Previsão e planejamento – a interação da equipe financeira com outras áreas da empresa é de

absoluta importância para analisar e executar os planos que irão estabelecer a posição futura da
empresa.

• Decisões importantes de financiamento e investimento – as decisões inerentes à aquisição de

equipamentos, investimento em estoques e expansão das instalações, por exemplo, devem ser a
base para o crescimento de uma empresa. Os recursos a serem utilizados virão de terceiros
(empréstimos, emissão de debêntures etc.) ou serão próprios da empresa (lucros retidos, injeção
de capital dos sócios etc.)? Os capitais de terceiros devem ser de curto ou de longo prazo? Essas
são perguntas a serem respondidas pelos que compõem a equipe financeira da empresa.

• Coordenação e controle – as decisões tomadas pela equipe de marketing afetam o crescimento

das vendas e, por conseguinte, as necessidades de investimento da empresa. Portanto, deve haver
comunicação constante e acompanhamento preciso das decisões que afetam outras áreas da
empresa ou a mesma como um todo.

• Trabalho com os mercados financeiros – é no mercado monetário e de capitais, subdivisões do

mercado financeiro, que a empresa irá atuar buscando recursos necessários para tocar seus
projetos de investimento, nos quais negociará títulos e ações da empresa. Portanto, decisões
corretas quanto a financiamento e investimento, atitudes positivas quanto ao mercado financeiro
e comunicação eficaz só irão contribuir para que a empresa atinja o objetivo de maximizar a
riqueza dos acionistas.

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As “Entidades Públicas Empresariais

Integram o conceito de “Entidade Pública Empresarial”, as entidades com natureza empresarial

criadas pelo Estado, nas quais se incluem as empresas públicas , bem como os fundos e serviços
autónomos com natureza empresarial que passam a tomar a designação de EPE. Tendo em conta
os dados normativos do RSEE, diremos que as EPE (empresas públicas em sentido estrito) são,
quanto à natureza, pessoas colectivas de direito público criadas pelo Estado com capitais
públicos (por ele atribuídos ou por outras entidades públicas). As EPE são destinadas à formação
(quando não já formadas ab initio) de organizações de meios produtoras de bens para a troca
(empresas em sentido objectivo), com denominação parcialmente taxativo-exclusiva e que, sob a
superintendência e tutela estaduais, visam prosseguir (indirecta ou directamente) finalidades
públicas. As EPE são, nos termos do artigo 25.º do RSEE, pois, pessoas jurídicas com as
correspondentes “capacidade” de gozo de direitos, “autonomia” (“administrativa” – em sentido
amplo, como capacidade para gerir patrimonialmente e praticar actos jurídicos; “financeira” –
com receitas próprias e direito de delas dispor segundo próprio orçamento; e “patrimonial” –
com património privativo, mobilizável (e só ele) para o cumprimento das obrigações das
entidade públicas empresariais), e pessoas jurídicas “de direito público” (o que antes era
controvertido fica agora claro pelos dizeres do n.º 1 do artigo 23.º) (63). A natureza da gestão é
pretendida de natureza empresarial, sendo o Direito Privado o direito aplicável nos termos do
artigo 7.º do RSEE (não obstante a sua sujeição a um regime de tutela).

Empresas do Sector Empresarial do Estado em Moçambique

Segundo o Regulamento da Lei n.º 3/2018, de 19 de Junho, que Estabelece os Princípios e

Regras Aplicáveis ao Sector Empresarial do Estado, constituem empresas do Sector Empresarial
do Estado, todas unidades produtivas e comerciais do Estado, organizadas e geridas de forma
empresarial, integrando as empresas públicas e as empresas exclusivas ou maioritariamente
participadas pelo Estado.

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Constituição de empresas

Segundo o Regulamento da Lei n.º 3/2018, de 19 de Junho, que Estabelece os Princípios e

Regras Aplicáveis ao Sector Empresarial do Estado:

1. A constituição de empresas do SEE carece de autorização do Conselho de Ministros, sob

proposta do ministro que superintende a área de economia.

2. A autorização referida no número anterior é concedida mediante parecer da entidade que gere
e coordena o SEE, fundamentado em estudo de viabilidade técnica, económica e financeira.

3. O Ministro que superintende a área de economia fixa, por Diploma Ministerial, os parâmetros
a utilizar para efeitos de determinação da viabilidade económica e financeira da empresa a
constituir, com base em indicadores objectivos e quantificáveis, tendo em conta a actividade
específica a desenvolver.

Papel do sector empresarial no desenvolvimento económico

Para Macore (2018), o Sector Empresarial do Estado exerce uma função importante na economia
moçambicana. O Estado, por ausência de vocação empresarial, decidiu criar e atribuir a
entidades com personalidade jurídica própria, o exercício de diversas actividades.

Muitas dessas actividades só podem ser exercidas por entes que tenham o apoio do Estado,
dispondo de poderes e meios que as empresas privadas normalmente não têm. Hoje em dia,
tendo em vista acelerar o desenvolvimento do país, as empresas públicas tem um papel muito
importante não só através do exercício das suas actividades tradicionais, mas, também, das
parcerias que venham a estabelecer com empresas privadas, nacionais ou estrangeiras.

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3.Conclusão

A gestão das finanças publicas nos serviços com autonomia financeira e administrativa é um
grande desafio para as autarquias locais, visto que a principal fonte das receitas autarquicas são
provenientes de taxas e impostos, que na maioria das vezes são parcelas pecuniarias que não
compensam as necessidades do municipio. As autarquias locais, produzem receitas nas
autarquias que administram, não sendo permitido buscar fonts de receita em regiões que não
sejam da sua jurisdição, e isso vem a ser um limitante a gestão das finanças das autarquias.
Neste sentido o governo devia criar mecanismos de descentralizar mais serviços publicos para as
autarquias de modo a extender a sua área de actuação e possibilitar maior arrecadação de receitas
publicas da autarquia.

Para o sector empresarial do Estado, nota – se o interesse do governo em dinamizar a economia

nacional, no entanto pouco investimento é feito no sector empresarial do Estado. Outro aspecto
a ressalvar é a questão da gestão das entidade publicas privadas, que é entregue a figuras que
provavelmente pouco entendem de administração de negócios, mas por questões politicas, lhe é
atribuido o titulo de gestor do empreendimento.

Portanto após a pesquisa, conclui que a gestão das finanças nos serviços com autonomia
administrativa e financeira merece um aprimoramento na medida que muitas autarquias não tem
atingido as metas anuais de receitas e consequentemente não satisfazem as necessidades basicas
da autarquia.

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Referencias Bibliograficas

BASTOS, J. B. Gestão democrática da educação: as práticas administrativas compartilhadas. In:

BASTOS, J. B. (Org.). Gestão democrática. Rio de Janeiro: DP&A, 2002. p. 7-30.

BRIGHAM, E. Fundamentos da moderna administração financeira. São Paulo: Campos, 1999.

GITMAN, Lawrence J. Princípios de administração financeira. 10. ed. São Paulo: Addison
Wesley, 2004. LEME JÚNIOR, Antônio B.; RIGO, Cláudio M.; CHEROBIM, Ana Paula M. S.
Administração financeira: princípios, fundamentos e práticas brasileiras. 2. ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2005.

Macore, S. A. (2018). Artigo cientifico sobre o sector empresarial do estado em Moçambique.

Pemba: Moçambique.

PEREIRA, M. F. Planejamento Estratégico: teorias, modelos e processos. São Paulo: Atlas,

2010.

Regulamento da Lei n.º 3/2018, de 19 de Junho, que Estabelece os Princípios e Regras

Aplicáveis ao Sector Empresarial do Estado

A Lei nº 1/2008 de 16 de Janeiro estabelece o regime financeiro, orçamental e patrimonial das

auatarquias locais e o Sistema Tributario Autarquico

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