PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE DIREITO

JULIE VIST

O ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO PÚBLICO E SUA CARACTERIZAÇÃO COMO ATO DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Porto Alegre
2018
 2

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE DIREITO

JULIE VIST

O ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO PÚBLICO E SUA CARACTERIZAÇÃO COMO

ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Porto Alegre

2018
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JULIE VIST

O ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO PÚBLICO E SUA CARACTERIZAÇÃO COMO

ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho de Conclusão de Curso de Direito

apresentado como requisito para aprovação na
disciplina de Trabalho de Conclusão II na Escola de
Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul.

Orientador: Prof. Dr ª. Regina Linden Ruaro

Porto Alegre

2018
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JULIE VIST

O ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO PÚBLICO E SUA CARACTERIZAÇÃO

COMO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Trabalho de Conclusão de Curso de Direito

apresentado como requisito para aprovação na
disciplina de Trabalho de Conclusão II na
Escola de Direito da Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul.

Aprovada em: ____de__________________de________.

BANCA EXAMINADORA:

______________________________________________
Prof. Dr ª. Regina Linden Ruaro

______________________________________________
Prof. Membro da Banca

______________________________________________
Prof. Membro da Banca

Porto Alegre
2018
 5

Dedico este trabalho à minha família,

especialmente meus pais Evanise Chagas e
Ary Vist, por toda a dedicação na minha
formação pessoal, profissional e acadêmica.
Aos meus queridos irmãos Tiago, Marcos e
Melissa, por fazerem parte dessa trajetória de
vida. Ao meu noivo amado Jeferson Quadros,
por agregar tamanha felicidade e realização
pessoal.
 6

AGRADECIMENTOS

A trajetória no Curso de Direito desta renomada Universidade, simbolicamente

hoje representada por este trabalho de conclusão, não seria possível sem o apoio de
pessoas muito especiais.

Registro meu profundo agradecimento aos meus pais, por toda a garra
empenhada na minha criação e de meus irmãos, deixando-nos além das preciosas lições
de caráter, a clara ideia da necessidade do estudo para nossa formação como pessoas e
como alavanca para a ascensão social. Obrigada por me permitirem experimentar essa
lição de amor, juntamente com meus irmãos Tiago, Marcos e Melissa.

Meu amor Jeferson Quadros, que veio para somar a essa família. São tantas
coisas a agradecer... carinho, lealdade, grande incentivador das minhas lutas! Obrigada
por ser meu fiel companheiro nesta jornada e me apoiar em todos os momentos.

Rendo meus agradecimentos aos queridos colegas da E.M.E.F. Octávio Lázaro,

que partilharam boa parte dessa caminhada, sempre com grande estímulo à minha
formação e superação. Em especial, dedico meus sinceros agradecimentos à amiga e
colega Karina Pilger, por ter sido uma grande parceira nessa trilha.

À Família Castro, nas pessoas de Tamara, Raquel, Mauro: o meu eterno

agradecimento pelo apoio, incentivo, e a grande amizade que levaremos por toda a vida.

Aos colegas da Secretaria Municipal de Educação de São Jerônimo, pela

acolhida recebida, tal qual colo de mãe! O carinho e o encorajamento a mim destinado
foram fundamentais no término dessa jornada.

À médica e autora Margarida Barreto, por gentilmente ser cedido a sua tese de
mestrado.

Especial agradecimento à Professora Orientadora Regina Linden Ruaro por ter

me recebido como orientanda, devido ao licenciamento da Prof.ª Betânia Alfonsin.
Grata por sua atenção dedicada para a realização deste trabalho e seus valiosos
ensinamentos.

Muito obrigada!
 7

 “Teu dever é lutar pelo Direito, mas se um dia

encontrares o Direito em conflito com a
Justiça, luta pela Justiça”.

Eduardo Juan Couture

 8

RESUMO

O presente trabalho analisa a prática de assédio moral no trabalho, especificamente

quando ocorrido no âmbito da Administração Pública, a fim de investigar se tal prática
deve ser reconhecida como ato de improbidade administrativa, nos moldes da Lei nº.
8429/92. Essa temática é de grande relevância, pois os agentes públicos têm o dever agir
em consonância com os princípios constitucionais e os parâmetros de probidade.
Considerando o panorama atual, é essencial a reflexão acerca do tema, pois o agente que
pratica atos que ofendam a esses princípios deve sofrer sanção conforme a Lei de
Improbidade Administrativa. O assédio moral no trabalho gera importantes danos à
saúde psíquica e física das vítimas, bem como importantes prejuízos à coletividade em
geral, especialmente no serviço público, pois gera ineficiência na qualidade e
quantidade dos serviços prestados para a população. Utiliza-se para esse estudo o
método de abordagem hipotético-dedutivo e como técnica de pesquisa o procedimento
monográfico, analisa-se primeiramente o conceito de administração pública e os seus
princípios norteadores, em especial o da moralidade. Segue-se o caminho do estudo da
improbidade administrativa, culmina-se na análise da Lei nº. 8429/92, principalmente
no tocante ao art. 11, que admite como ato de improbidade os que atentem contra os
princípios da Administração Pública. Explora-se a seguir o tema assédio moral,
especialmente quando ocorrido na seara do serviço público, a fim de explorar as suas
características, bem como as consequências sofridas pela vítima. Adiante relaciona-se a
prática do assédio moral no serviço público, com intuito de demonstrar os malefícios
decorrentes, queda de produtividade, insuficiência de servidores devido a afastamentos,
degradação das relações entre os pares, cerceamento e intimidação de servidores.
Analisa-se a jurisprudência e legislação acerca do tema, a fim de asseverar a hipótese
aventada de que o assédio moral quando praticado no domínio da Administração
Pública deve ser compreendido como ato improbidade administrativa, por ser flagrante
a ofensa a diversos princípios constitucionais.

Palavras-chave: Administração Pública; Serviço Público; Assédio Moral no

Trabalho; Improbidade Administrativa; Lei nº. 8429/92.
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ABSTRACT

This paper analyzes the practice of moral harassment at work, specifically when it
occurred within the Public Administration, in order to investigate whether such practice
should be recognized as an act of administrative impropriety, according to Law no.
8429/92. This theme is of great relevance, since the public agents have the duty to act
in consonance with the constitutional principles and the parameters of probity.
Considering the current panorama, it is essential to reflect on the subject, since the
agent who practices acts that offend these principles must be sanctioned according to
the Law of Administrative Improbity. Bullying in the workplace creates significant
damage to the physical and mental health of the victims, as well as serious damage to
the community in general, especially in the public service, generating inefficiency in the
quality and quantity of services provided to the population. The method of hypothetical-
deductive approach is used for this study and as a research technique the
monographic procedure, the concept of public administration and its guiding principles,
especially morality, are analyzed first. It follows the path of the study of administrative
improbity, culminating in the analysis of Law no. No 8429/92, in particular with regard
to Art. 11, which admits as an act of impropriety those who violate the principles of
Public Administration. The topic of bullying is explored below, especially when it occurs
in the public service, in order to explore its characteristics as well as the consequences
suffered by the victim. The following is related to the practice of bullying in the public
service, in order to demonstrate the harm caused by it, a decrease in productivity, a
shortage of servants due to withdrawals, the degradation of peer relations, the
restriction and intimidation of servers for the purpose of obtaining ends misleading The
jurisprudence and legislation on the subject are analyzed in order to assert the
hypothesis that moral harassment when practiced in the public administration domain
should be understood as an administrative improbity because it is flagrantly offensive
to several constitutional principles.

Keywords: Public Administration; Public service; Moral Work Harassment;

Administrative dishonesty; Law no. 8429/92.
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LISTA DE ABREVIATURAS

Art – Artigo

CF – Constituição Federal

Nº - Número

N.P. – Não paginado

LIA – Lei de Improbidade Administrativa

Min. – Ministro (a)

OIT – Organização Internacional do Trabalho

OMS – Organização Mundial de Saúde

PTSD – Desordem Pós Traumática do Estresse

PUCRS - Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul

PUCSP – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

RESp – Recurso Especial

RS – Rio Grande do Sul

Séc. – Século

STJ – Superior Tribunal de Justiça

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ..12
2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 14
2.1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - CONCEITOS E
PRINCÍPIOS................14
2.1.1 Princípio da
Moralidade.................................................................................16
2.2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 19
2.3 A LEI Nº. 8.429/92 – LEI DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
21
3 ASSÉDIO MORAL....................................................................................................27
3.1 NOÇÕES PRELIMINARES SOBRE O ASSÉDIO MORAL 27
3.2 CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES QUANTO AO ASSÉDIO
MORAL.....30
3.3 CARACTERÍSTICAS DO ASSÉDIO
MORAL...............................................35
3.4 CONSEQUÊNCIAS CAUSADAS PELO ASSÉDIO
MORAL.......................40
4 O ASSÉDIO MORAL CARACTERIZANDO ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.....................................................................................................42
4.1 O ASSÉDIO MORAL NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA............................42
4.2 O PROCESSO NOS CASOS DE ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO
PÚBLICO........................................................................................................................48
4.3 ANÁLISE JURISPRUDENCIAL ACERCA DO ASSÉDIO MORAL NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA......................................................................................50
4.4 LEGISLAÇÃO PERTINENTE..........................................................................52
5 CONCLUSÃO.............................................................................................................56
6 REFERÊNCIAS..........................................................................................................59
 12

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho de conclusão de curso trata sobre o assédio moral praticado

no trabalho, especialmente quando ocorrido no serviço público. Busca-se através do
estudo das especificidades da Lei nº. 8429/92 – Lei da Improbidade Administrativa,
analisar se os atos que atentem contra os princípios norteadores da Administração
Pública podem ser considerados ímprobos. Explora-se a prática de assédio moral nesta
seara, buscando compreender suas características e consequências, e em que medida as
ações caracterizadas como assédio moral se enquadram nas espécies de improbidade
administrativa.

Justifica-se o estudo dessa temática pelo fato de o assédio moral ser uma
prática nefasta e infelizmente frequente no serviço público, trazendo inúmeros prejuízos
para a vítima e para a sociedade em geral. O assédio moral ocorre através de atos de
humilhação em período duradouro de tempo, acarretando danos de ordem psíquica e
física no assediado. A sua prática também prejudica o bom andamento dos serviços
públicos, pois gera ineficácia e ineficiência ao trabalho que é ofertado para a população.

Apesar de ser sabido os prejuízos causados por essa prática, ainda não existe no
Brasil legislação federal para punir a prática de assédio moral no serviço público. A
partir de tal ausência é que se analisará a problemática do presente estudo, através da
pesquisa sobre as hipóteses que a lei considera a ocorrência de improbidade
administrativa e se a ocorrência de assédio moral se encaixa em alguma delas.

Iniciando o estudo, abordaremos a temática da improbidade administrativa.

Para isso, primeiramente expomos os conceitos de Administração Pública e seus
princípios, em especial o da moralidade, a fim de embasar a tese de improbidade
administrativa. Aponta-se as devidas considerações sobre a Lei n°. 8429/92 – Lei da
Improbidade Administrativa, com destaque para o capítulo que elenca os atos a serem
considerados ímprobos.

A segunda parte do trabalho versa sobre o assédio moral, elucidando o seu

histórico e surgimento dos primeiros estudos no mundo, os conceitos que foram
construídos pelos autores mais relevantes sobre o tema, bem como as principais
 13

condutas características apontadas por eles e quais as consequências possíveis causadas

às vítimas.

A terceira parte tem por objetivo relacionar a prática de assédio moral no

serviço público, fazendo uma abordagem de como tal prática ocorre no seio da
Administração Pública, assim como aponta exemplificativamente os princípios que são
feridos com esse mal. Adiante são analisadas algumas peculiaridades do processo de
improbidade administrativa, a jurisprudência em construção sobre o tema, culminando
com a referência à legislação de Estados e Municípios acerca do problema.
 14

2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2.1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CONCEITO E PRINCÍPIOS

A Administração Pública, em um contexto amplo, pode ser definida como o

aparelhamento do Estado a fim de executar serviços que visam à satisfação das
necessidades coletivas. É a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade,
visando ao bem comum (MEIRELLES, 2008, p. 65-66).

Podemos conhecê-la igualmente em seus sentidos mais utilizados, seja na

perspectiva subjetiva, designando os entes que exercem a atividade administrativa,
sejam elas pessoas jurídicas, órgãos ou agentes públicos, seja na perspectiva objetiva,
elencando a natureza da atividade exercida, reconhecendo a Administração Pública
como a própria função administrativa, incumbente ao Poder Executivo (DI PIETRO,
2011, p.50).

É através dos agentes públicos que os serviços públicos são realizados.

Segundo Di Pietro (2011, p. 525-526), “Agente público é toda pessoa física que presta
serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”. Afirma a autora
que este conceito abrange os agentes políticos, servidores públicos, militares e
particulares em colaboração com o Poder Público.

Os servidores públicos fazem parte deste conjunto. Conforme o entendimento

de José dos Santos Carvalho Filho (2016, p. 757), servidores públicos são os que
exercem com “caráter de permanência uma função pública em decorrência de relação de
trabalho, integram o quadro funcional das pessoas federativas, das autarquias e das
fundações públicas de natureza autárquica”. Mazza (2016, p. 780) reforça que o
“servidor público é a pessoa que é legalmente investida em cargo público”.

O administrador público é incumbido de múnus público, significando que lhe

recai o encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses
da coletividade, assumindo para com essa o compromisso de bem servi-la, pois esse é o
desejo do destinatário, o povo. Considerar-se-á ilícito e imoral todo ato administrativo
 15

que for praticado não observando os interesses da população (MEIRELLES, 2008, p.

86-87).

Tal qual em outros ramos do Direito, o Direito Administrativo e

consequentemente a Administração Pública estão alicerçados em princípios
fundamentais, que condicionarão todas as estruturas subsequentes. Os princípios
representam um papel relevante nesse sentido, pois estabelecem o equilíbrio entre os
direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração (DI PIETRO, 2011, p.
63).

Em seus ensinamentos, Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p. 95) afirma

que a Administração e seus agentes devem atuar em conformidade com os princípios
éticos, sendo vedado o uso de qualquer comportamento astucioso e malicioso, que possa
confundir, dificultar ou reduzir o exercício de direitos. A violação de princípios gera a
própria violação do Direito, configurando ilicitude e tornando inválida a conduta
viciada.

Tamanha a importância dos princípios nesta seara, que o legislador atribuiu

como ato de improbidade administrativa aqueles que atentam contra os princípios da
Administração Pública (MEIRELLES, 2008, p. 88-89).

A Constituição Federal de 1988 reporta de modo expresso no caput do art.37 os

princípios a serem obedecidos pela Administração Pública direta e indireta, sendo eles o
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Contudo, existem
muitos outros, que embora não expressamente mencionados, são de relevante
importância (MELLO, 2008, p. 95).

Afora da nossa Carta Magna, os princípios são basilares em outras normas do

ordenamento jurídico. A Lei n.º 9.784/99, que regula o Processo Administrativo no
âmbito da Administração Pública Federal, elenca no seu art. 2º:

Art. 2º - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da

legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.

Além dos princípios já citados, podemos aferir que existem inúmeros outros
que merecem igual reconhecimento, visto que são uma decorrência logica dos princípios
citados no caput do art. 37, sendo implicações evidentes do Estado de Direito (MELLO,
2008, p. 96).
 16

Nesse contexto, Di Pietro (2011, p. 63-85) exemplifica em sua obra alguns

princípios que integram o Direito Administrativo: legalidade, supremacia do interesse
público, impessoalidade, presunção da legitimidade ou veracidade, especialidade,
controle ou tutela, autotutela, hierarquia, continuidade do serviço público, publicidade,
moralidade administrativa, razoabilidade e proporcionalidade, motivação, eficiência,
segurança jurídica – proteção à confiança e boa-fé.

2.1.1 Princípio da moralidade

A Moral e o Direito sempre estiveram associadas, há muito se discute a

influência das regras morais sobre as do Direito. Essa relação é considerada como o
Cabo das Tormentas da Filosofia do Direito, tamanha as suas dificuldades
(FONTELLA, 2008, p.61).

Aponta Di Pietro (2011, p. 77) que Maurice Hauriou foi quem primeiramente
concebeu o conceito jurídico de moralidade. Segundo OSÓRIO (2013, p.40), o jurista
francês ensinava que “existia uma moralidade administrativa segundo a qual o
administrador ficava vinculado a regras de conduta inerentes à disciplina interna da
Administração Pública [...]”. Seu pioneirismo se revelara no início do séc. XX,
defendendo a existência de regras não escritas no funcionamento da Administração
Pública, e não somente o direito escrito vigente à época (p. 78-80, grifo nosso).

Mazza (2016, p. 136) apud Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2009, p. 895),
explica que “a moral comum é orientada para uma distinção puramente ética, entre o
bem e o mal, distintamente, a moral administrativa é orientada para uma distinção
prática entre a boa e a má administração”.

Ensina Marçal (2016, p. 65) que “[...] a moralidade reside no respeito à

identidade, à autonomia e aos interesses de terceiros. O princípio da moralidade
interdita a obtenção de vantagens não respaldadas pela boa-fé”.

Para Di Pietro (2011, p.78), existe uma moral institucional contida na lei, e
uma moral administrativa que vigora no ambiente institucional, que deve condicionar
até mesmo o poder discricionário.

Destaca Fontella (2008, p. 62) que Hely Lopes Meirelles foi o primeiro autor
brasileiro a abordar a moralidade administrativa, aferindo ser imprescindível a
 17

existência dessa em todos os atos praticados pela administração pública, tendo validade
somente os atos que observem a legalidade e a moralidade. Para o autor, a
Administração deve ser orientada pelos princípios do Direito e da Moral, assim, o legal
deve estar atrelado ao honesto e ao conveniente aos interesses sociais (MEIRELLES,
2008, p. 87).

Mazza (2016, p. 135) também afirma que para o ato administrativo ter validade
é indispensável que seja realizado sob a ótica da moralidade administrativa. Para que
haja uma boa administração, é imprescindível que seus atos sejam baseados em padrões
éticos, boa-fé, decoro, lealdade, honestidade e probidade.

No entendimento de Claudio Dutra Fontella:

A moralidade, portanto, é princípio orientador ao agente público para que

dirija seus atos de fora legítima, voltados ao interesse público, fundando-se
não só na lei, mas na Ética administrativa. Na realidade, ele orienta a
interpretação dos demais princípios da Administração Pública (2008, p. 63).

Reforçando tal entendimento, Alexandre de Moraes (2003, p. 243) destaca que o

administrador deve agir não somente dentro dos parâmetros da estrita legalidade, mas
também deve respeitar aos princípios éticos de razoabilidade e justiça.

Por certo que a legislação administrativa deve prestigiar a boa-fé, mas devemos
enfatizar que para o Direito Administrativo a atitude da conduta realizada deve ter
primazia sobre a intenção. Assim sendo, quando ocorrer uma conduta que viole os
parâmetros de lealdade, honestidade e correção, as penas definidas no ordenamento
jurídico devem ser aplicadas, sendo irrelevante investigar os fatores subjetivos e
psicológicos do agente da conduta censurável (MAZZA, 2016, p. 137).

Na mesma seara, a Administração Pública deve atuar de forma leal, e

percebendo apenas vantagens justas, não sendo tolerada a justificativa de que os fins
justificam os meios, valendo-se de meios ardilosos na expropriação de bens ou
destruindo interesses de particulares (MARÇAL, 2016, p. 137).

Embora o estudo sobre a moralidade administrativa seja de longa data, somente

em 1988 o princípio da moralidade foi jurisdicionalizado, tornando autônomos os
princípios da legalidade e o da moralidade (DI PIETRO, 2011, p. 823).
 18

O reconhecimento da moralidade como princípio constitucional em 1988

evidenciou a preocupação com a ética na Administração Pública, assim como o combate
à corrupção e à impunidade no setor público. Assim, a exigência da moralidade
ampliou-se, ganhando a improbidade uma abrangência maior, sancionando com rigor
todas as categorias de servidores públicos e reconhecendo outras infrações além do
enriquecimento ilícito (DI PIETRO, 2011, p. 824).

O princípio da moralidade encontra-se albergado na Carta Magna no art. 5º,

LXXIII, sendo uma das hipóteses de cabimento de ação popular o ato lesivo à
moralidade administrativa (MELLO, 2008, p. 119).

Igualmente proteção constitucional recebe no art. 37, que em seu caput

estabelece à moralidade pressuposto a ser obedecido pela Administração Pública:

Art. 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...].

Ainda no mesmo artigo, o seu §4º afirma que:

§4º - os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos

direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível.

O art. 14 da Constituição Federal em seu §9º atribui à Lei Complementar a

tarefa de estabelecer os casos de inegibilidade além dos já previstos na Lei Maior, nos
seguintes termos:

§9º - Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os

prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a
moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do
poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na
administração direta ou indireta.

O art. 15 da Carta Magna trata sobre a cassação de direitos políticos, sendo

uma das possibilidades a configuração de improbidade administrativa, conforme art. 37,
já elencado.

Além dos artigos citados, devemos observar o art. 85, V, da Constituição

Federal, que reconhece o atentado à probidade administrativa como hipótese de crime
de responsabilidade do Presidente da República (MELLO, 2008, p. 120).
 19

Sem a pretensão de exaurir todos os dispositivos da Constituição Federal,

citamos exemplificativamente os dispositivos mais ressaltados pela doutrina, e
passamos à temática da improbidade propriamente dita.

2.2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O termo probidade remete à integridade, honestidade, retidão, qualidade de

quem é probo, virtuoso (FONTELLA, 2008, p. 24). Igualmente pode ser entendido
como honradez, uma qualidade moral, resumo das virtudes mais importantes de um
profissional, que demonstra o cumprimento dos seus deveres. Não basta ser honesto,
deve-se parecer honesto (como a mulher de César) (OSÓRIO, 2013, p. 94-95).

Improbidade significa desonestidade, atributo negativo que, no âmbito do

Direito, a palavra está associada à conduta do administrador que faz mau uso da coisa
pública (FONTELLA, 2008, p. 24).

Em seus ensinamentos, Alexandre Melz Nardes (2011, p. 45-46) observa que o

administrador público deve agir atendendo as normas da boa administração, seja em
seus atos vinculados, seja nos discricionários, e que a lei exige dele o estrito respeito na
sua forma de atuar, impondo-lhe o dever de ação efetiva para o cumprimento de suas
atribuições.

Segundo Fontella (2008, p. 24) “a ideia de improbidade está intimamente

ligada à de corrupção, e, pela ótica da gestão pública, significa destruição,
desvirtuamento do interesse comum pela apropriação dos meios e recursos públicos
para outros fins”.

OSÓRIO (2013, p. 74) classifica a improbidade como espécie de imoralidade

administrativa qualificada, e a percebe como desonra do homem público.

Na lição de João Paulo Lordelo (2017, p. 04), ele conceitua improbidade

administrativa como “a terminologia/designativo técnico para definir a corrupção
administrativa, que se apresenta como um desvirtuamento da função pública somado à
violação da ordem jurídica”.

Silvio Antonio Marques (2010, p. 41) ainda traz em sua obra importante
definição sobre o tema:
 20

Improbidade administrativa representa a conduta voluntária culposa ou

dolosa, de agente público em sentido amplo e eventuais terceiros coautores,
partícipes ou beneficiários, que atente contra a moralidade administrativa e
que cause enriquecimento ilícito, prejuízo ao patrimônio público ou infração
aos princípios da administração. Improbos, por sua vez, são os agentes
públicos e eventuais partícipes ou coautores que praticarem atos típicos de
improbidade administrativa.

O ato de improbidade administrativa é entendido não somente pelo ato

desonesto em si, mas a ele está atrelado o fato de o sujeito tê-lo praticado no exercício
de atributos inerentes ao cargo ocupado pelo agente público, desviando-se da moral
administrativa a que deveria observar, privilegiando interesses privados ao bem comum,
que é a finalidade da Administração Pública (TÚLIO, 2011, p. 157).

Ampliando esse entendimento, dentro do conceito de probidade está não só a

honestidade, mas também a eficiência funcional, pois ambas levam à concepção de boa
fama e boa reputação dos homens públicos (OSÓRIO, 2013, p. 96).

Aponta Fontella (2008, p. 24-25) uma das facetas dos atos ímprobos, o tráfico
de influência na Administração Pública, consistindo em ações que favorecem alguns,
ofertando favores e privilégios ilícitos, em detrimento do interesse da sociedade.

É importante observar que para um ato ser considerado improbo, ele deve estar
previsto em uma norma, ser uma desonestidade punível, uma violação de um dever
jurídico. Os agentes públicos não podem romper com o dever de agirem honestamente e
dentro dos limites estabelecidos pela Constituição Federal e demais leis. (FONTELLA,
2008, p.26).

Sergei Medeiros Araújo (2011, p. 23) explica que a Carta Magna de 1988
trouxe destaque à Improbidade Administrativa, embora esse fato não seja considerado o
marco inicial no combate à corrupção sob a ótica não penal. Desde a Constituição de
1946 o termo probidade administrativa já era observado, pois a sua violação era
hipótese de crime de responsabilidade do Presidente da República.

Destaca ainda o autor, no contexto histórico, o marco da Lei nº. 3.502/1958,

conhecida como Lei Bilac Pinto, que regulou o sequestro e o perdimento de bens nos
casos de enriquecimento ilícito por abuso de cargo ou função. Para Araújo (2011, p. 23-
24) a inovação dessa norma foi “descrever situações típicas de enriquecimento ilícito e
prever a sanção de perdimento de valores indevidamente acrescidos, independente de a
conduta configurar ou não tipo penal e de eventual pena administrativo-disciplinar”.
 21

As Constituições de 1967 e 1969 também albergaram a probidade

administrativa, remetendo à legislação complementar a criação de tipos de
inegibilidade. A Lei Complementar nº. 5/1970 fixava a inegibilidade por ato de
improbidade administrativa (Araújo, 2001, p.24).

Embora a improbidade administrativa já tenha sido prevista no direito positivo

brasileiro, foi através da Constituição Federal de 1988 que ela foi introduzida no
capítulo da Administração Pública (DI PIETRO, 2011, p. 823). A atual Constituição
incorporou as técnicas previamente existentes de combate à corrupção, que existiam em
institutos não penais do nosso ordenamento jurídico, dando-lhes então o tratamento de
atos de improbidade administrativa (ARAÚJO, 2011, p. 24).

Conforme o seu art. 37, §4, ficou estabelecido que os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública,
a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e graduação previstas
em lei (DI PIETRO, 2011, p. 828).

A fim de regulamentar o art. 37, §4º, CF, foi promulgada a Lei nº 8.429, que
ficou conhecida como a Lei da Improbidade Administrativa. Coube a ela dispor sobre as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício
do mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional (DI PIETRO, 2011, p. 828).

2.3 A LEI Nº. 8.429/92 – LEI DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Após cerca de quatro anos da promulgação da Constituição de 1988, o povo

brasileiro recebeu a Lei da Improbidade Administrativa, que trata das hipóteses de
enriquecimento ilícito, dano patrimonial ao erário, além da inovação no tocante ao
princípio da moralidade, prevendo a improbidade mediante ao desrespeito aos
princípios constitucionais à Administração Pública (FONTELLA, 2008, p. 31).

Explica OSÓRIO (2013, p. 164) que as penas elencadas na LIA são aplicáveis
aos “agentes públicos no exercício de mandato, cargo, emprego ou ofício na
Administração Pública direita, indireta ou institucional”.

Segundo Rizzardo (2014, n.p.), a lei citada veio a tratar concretamente sobre a
matéria, conferindo maior efetividade à probidade administrativa, definindo e
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especificando os sujeitos que podem praticar a improbidade, exemplificando também as

ações ou atos lesivos, disciplinando o tipo de demanda apropriada para as infrações, e
também prevendo as punições para as diversas violações.

A Lei de Improbidade Administrativa pode ser designada como um Código

Geral de Conduta dos agentes públicos. Por possui caráter nacional, tem alcance desde o
Presidente da República até o mais modesto servidor, atingindo todos os servidores
públicos brasileiros (OSÓRIO, 2013, p. 163-164).

O art. 37 da Constituição Federal confere caráter não penal à Lei de

Improbidade Administrativa, encontrando-se no rol das ações civis constitucionais
(FONTELLA, 2008, p. 31-32). Explica OSÓRIO (2013, p. 193) que um ilícito pode
simultaneamente estar tipificado no Código Penal e na LIA, visto que há independência
entre as esferas penal e administrativa, configurando uma exceção a regra geral do non
bis in idem.

Daí decorre que não há correspondência da improbidade elencada no art. 37,

§4º, com a prevista no art. 85, V, ambas da Constituição Federal. A primeira trata de um
ilícito administrativo, com regramento próprio na LIA; a segunda trata-se de um ilícito
penal, crime de responsabilidade, conforme entendimento do STF (OSÓRIO, 2013, p.
207).

Rizzardo (2014, n.p) aponta que a Lei da Improbidade Administrativa é

considerada de grande efetividade, sendo uma das mais avançadas do mundo. Através
de resultados concretos, impôs maior respeito à coisa pública, em especial contra o
nepotismo, clientelismo, e outras formas de má gestão e devastação do erário.

O agente público tem o dever de agir honestamente e obedecer aos limites

impostos na Constituição Federal e legislação vigente, por isso é crucial a sua
responsabilização quando age afastando-se desses preceitos, visto que tais atos geram
lesão aos interesses da coletividade. Essas condutas podem ter reflexos na esfera civil,
administrativa ou penal, conforme o tipo de conduta (FONTELLA, 2008, p. 32).

OSÓRIO (2013, p. 196) alerta que “o descumprimento do dever de probidade

pode gerar prejuízos irreversíveis às pessoas, físicas ou jurídicas [...], pode-se destruir
todo um patrimônio moral, com reflexos objetivos e subjetivos de enorme significado”.
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Assim sendo, é fundamental agregar a punição dos agentes públicos ineptos com o
dever de ressarcimento.

Marçal assevera que:

[...] a improbidade é merecedora de reprovação diferenciada e mais intensa.

[...] A sanção atinge uma dimensão de aversão pública, levando ao
conhecimento de todos a prática de infrações odiosas e a sua submissão a
sanções dotadas da gravidade extrema (2016, p. 935).

Para melhor compreensão, passamos a analisar brevemente alguns aspectos da

Lei de Improbidade Administrativa, indicando os polos ativo e passivo, bem como as
modalidades de improbidade.

Em seu art. 1º são elencadas quais pessoas jurídicas podem ser sujeitos
passivos:

Art. 1º - Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público,

servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou
de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra
com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual [...].

Consonante com o parágrafo único do referido artigo, também podem ser

sujeito passivo a entidade que:

[...] receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão

público, bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de 50% (cinquenta por cento) do
patrimônio ou receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial
à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Já no art. 2º figuram as pessoas que figuram no polo ativo, praticando

improbidade administrativa:

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura
ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas
no artigo anterior.

 O art. 3° dispõe que as regras da referida lei “são aplicáveis, no que couber,
àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato
de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.”

O objeto a ser tutelado pela lei em questão é, em sentido amplo, o patrimônio

público, abrangendo os bens corpóreos e imateriais da Administração Pública. Porém,
sua inovação em comparação com as leis anteriores que versavam sobre o tema, é o
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reconhecimento da tutela abrangendo os atos que causam prejuízo ao erário e os que

atentam contra os princípios da Administração Pública (FONTELLA, 2008, p. 41).

Destinou o legislador um capítulo sobre os atos de improbidade administrativa,

sendo divididos em três modalidades: os que importam enriquecimento ilícito (art. 9º),
os que causam prejuízo ao erário (art. 10) e os que atentam contra os princípios da
Administração Pública (art.11).

Conforme redação do caput do art. 9º:

[...] constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento

ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do
exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1º e notadamente [...] (DI PIETRO, 2011, p. 841).

Dessa forma, toda ação ou omissão voltada para a obtenção de vantagens

econômicas indevidas, no exercício da função pública, seja para si ou para outrem, de
forma direita ou indireta, mesmo que não confira dano ao erário, poderá caracterizar ato
de improbidade administrativa. Para a sua caracterização, é indiferente se a vantagem
foi percebida através de prestação positiva ou negativa. (FONTELLA, 2008, p.42).

Fontella salienta que o rol dos incisos do art. 9º é meramente exemplificativo,

admitindo-se outras hipóteses de enriquecimento ilícito. De tal forma, salienta que,
embora não conste menção no artigo, nessa modalidade exige-se o dolo do agente, pois
a própria conduta demonstrará a consciência do fim buscado (FONTELLA, 2008, p.
42).

Já o art. 10 trata sobre os atos que causam prejuízo ao erário, sendo eles:

[...] qualquer ato ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda

patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente [...] (DI
PIETRO, 2011, p. 841).

O caput do referido artigo traz o conceito do prejuízo material, enquanto seus

incisos exemplificam as hipóteses em que se presume o prejuízo. Nessa modalidade, o
enriquecimento indevido torna-se irrelevante, sendo o núcleo a lesão ao erário
(FONTELLA, 2008, p. 43).

O art. 11, que merecerá maiores observações posteriormente neste trabalho,

reconhece que:
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[...] constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os

princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições
[...] (DI PIETRO, 2011, p. 841).

Igualmente aos artigos que o antecedem, seus incisos são meramente

ilustrativos, trazendo como exemplos as ações que podem ser consideradas como ato de
improbidade administrativa (FONTELLA, 2008, p. 43).

Ressalva Fontella (2008, p. 44) que esta norma carrega caráter residual em
relação às demais hipóteses de improbidade, pois se ocupa somente do descumprimento
dos princípios regentes da Administração Pública, independendo os efeitos subjetivos,
vantagem do agente; e objetivos, lesão ao erário.

Para Di Pietro (2011, p. 841), a abrangência do referido artigo pode alcançar

uma infinidade de atos de improbidade, pois são inúmeros os princípios da
Administração Pública. Contudo, ressalva que se deve verificar a intenção do agente,
sendo necessária a ocorrência de dolo ou culpa para a caracterização do ilícito.

OSÓRIO (2013, p. 215-217) explica que das redações dos artigos 9º e 11 pode-
se aduzir que se trata de condutas dolosas, e que o art. 10 admite condutas dolosas ou
culposas. Contudo, o autor ressalva que o art.11 também pode admitir condutas
culposas, especialmente nos casos de má gestão pública, uma “gestão grosseiramente
culposa” (p. 222).

O art. 12 traz as previsões de sanção para a prática de improbidade

administrativa, estabelecendo o legislador um escalonamento em termos de gravidade
da conduta, sendo as mais graves as que acarretam em enriquecimento ilícito, em
segundo plano, as que causam prejuízo ao erário, e as mais brandas as que atentam
contra os princípios da Administração (DI PIETRO, 2011, p. 845). Tais punições têm
caráter autônomo, podendo ser cumuladas com punições em outras esferas
(FONTELLA, 2008, p. 52).

Di Pietro explica que ocorrendo o ato de improbidade administrativa, o

responsável está sujeito:

[...] à perda de bens ou valores acrescidos ao patrimônio (enriquecimento

ilícito), a multa civil e a proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
 26

indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário (2001, p.845).

Através desses conceitos preliminares, passaremos a analisar no próximo

capítulo as características do assédio moral, especialmente quando ocorrido no serviço
público, a fim de relacionar a sua prática como ato de imoralidade administrativa, e
inarredavelmente como improbidade administrativa.
 27

3 ASSÉDIO MORAL

3.1 NOÇÕES PRELIMINARES SOBRE O ASSÉDIO MORAL

O assédio moral é percebido pela humanidade desde os primórdios da vida

familiar e social. Porém, a partir das ultimas décadas do séc. XX é que o assédio moral
foi constato como fenômeno destruidor do ambiente de trabalho. (GUEDES, 2003,
p.11).

Hirigoyen traz na introdução de sua obra Assédio Moral – a violência perversa

do cotidiano – a seguinte passagem de Pierre Desproges, que traduz perfeitamente o
tema:

Uma palavra contundente

é algo que pode matar ou humilhar,
sem que se sujem as mãos.
Uma das grandes alegrias da vida
É humilhar seus semelhantes (pág. 9).

Aponta Guedes (2003, p.11) que o vigente contexto econômico capitalista tem
facilitado a ocorrência de práticas abusivas, visto que há uma competitividade
exacerbada, voltada para alcançar a máxima produtividade com o menor esforço. Essas
práticas levam ao esfriamento das relações humanas, juntamente com a prática de
procedimentos moralmente reprováveis, violando a intimidade do trabalhador, o que
leva a destruição da vítima e seu afastamento do mundo do trabalho.

O termo assédio moral também é conhecido por outras terminologias ao redor do

mundo, tais como mobbing, nos países escandinavos e de língua germânica, também
fora adotado na Itália; bullying, na Inglaterra e Estados Unidos; acoso moral, nos países
de língua espanhola. (GUEDES, 2003, p.21).

O termo mobbing foi utilizado em 1972 pelo médico sueco Heinemann para
caracterizar comportamentos cruéis e destrutivos de um grupo de crianças contra uma
colega da mesma classe (GUEDES, 2003, p.23).
Em 1984 o pesquisador sueco Heinz Leymann publicou um ensaio científico
demonstrando as consequências do mobbing sofridas pela pessoa exposta a humilhações
no trabalho durante certo período de tempo, tanto por parte de seus superiores, tanto por
seus colegas de trabalho. Ele denominou tal violência como psicoterror, e para seu
 28

enquadramento as humilhações deveriam acontecer ao menos uma vez por semana, por
no mínimo seis meses (GUEDES, 2003, p. 27-28).
A partir da difusão dos estudos de Leymann é que surgiram as primeiras
estatísticas sobre a violência psicológica na Europa. Em 1998 foi constatado através de
pesquisa que 8,1% dos trabalhadores europeus sofriam violência psicológica no trabalho
(GUEDES, 2003, p.28-29).

O site Assédio Moral no Trabalho (http://www.assediomoral.org) traz números

recentes (porém não cita o ano) sobre o assédio aos trabalhadores na Europa. O
percentual de trabalhadores afetados é de 16,3% no Reino Unido, 10,2% na Suécia,
9,9% na França, 9,4% na Irlanda, 7,3% na Alemanha, 5,5% na Espanha, 4,8% na
Bélgica, 4,7% na Grécia, 4,2% na Itália.

O pesquisador alemão Harald Ege, residente na Itália, publicou em 1996 o

primeiro livro divulgando o mobbing no idioma italiano. Também fundou a PRIMA,
Associação Italiana contra o Mobbing e Stress Psicológico. Ainda dirige a experiência
“Collana mobbing”, que reúne diversas obras de especialistas sobre o tema (GUEDES,
2003, p. 29-30).

É de extrema relevância para o tema o estudo realizado na França pela psiquiatra

Mare-France Hirigoyen. Em 1998 ela editou a obra Le harcèlement moral, la violence
perverse au quotidien (Assédio Moral, a violência perversa no cotidiano). O livro
atingiu grande sucesso, sendo traduzido para diversas línguas (MARTINS, 2015, p. 05).

A referida obra contribuiu grandemente para a divulgação e denúncia do tema

em todo o mundo. O impacto da publicação foi tamanho que muitos trabalhadores na
França realizaram greves nas empresas, exigindo respeito e dignidade no trabalho.
(GUEDES, 2003, p. 29-30).

Após receber diversas cartas de leitores relatando suas experiências sofridas na

prática do assédio, Hirigoyen publicou a obra Mal-Estar no Trabalho – redefinindo o
assédio moral (GUEDES, 2003, p. 29-30).

A psiquiatra e vitimóloga Marie-France Hirigoyen promoveu na França

assistência terapêutica às vítimas de mobbing, contribuindo também com a organização
de um site com o intuito de auxiliar na prevenção psicológica e auxiliando no
intercâmbio de informações sobre o tema (GUEDES, 2003, p. 30).
 29

O site http://www.mariefrance-hirigoyen.com traz definições e explica o assédio

moral em diversas facetas, seja na vida familiar como no trabalho, divulga suas obras e
outras publicações, bem como traz diversos links de associações e órgãos de ajuda às
vítimas de assédio moral. Com vasta biografia, destacamos ser a médica psiquiatra
membro da Associação Internacional de Bullyng e Assédio, uma associação global de
pesquisa sobre o assédio.

No Brasil o tema passou a ter uma análise aprofundada com o estudo publicado
pela médica Margarida Barreto, que fora apresentado como tese de seu mestrado na
PUCSP em 2000, com o título “Uma jornada de humilhações” (GUEDES, 2003, p.30).
Barreto possui uma lista extensa de trabalhos publicados sobre a temática, e é uma das
organizadoras do site http://www.assediomoral.org.

Pesquisas realizadas por Barreto destacam que a Organização Internacional do

Trabalho (OIT) detectou números preocupantes referentes aos danos causados aos
trabalhadores, especialmente os psíquicos e depressão. A Organização Mundial de
Saúde (OMS) alerta que a depressão possivelmente será uma das causas mais relevantes
para a morte e incapacidade no planeta (TROMBETTA & ZANELLI, 2010, p. 19-20).

Estudos apontam que as próximas duas décadas são de grande preocupação no

tocante à saúde mental no trabalho, pois a OIT e OMS consideram que elas serão as
décadas do “mal-estar da globalização”, onde predominarão depressões, angústias e
outros danos psíquicos relacionados à gestão do trabalho (TROMBETTA & ZANELLI,
2010, p. 20).

Segundo estudo apontado por BODIN (2000), após extensa pesquisa na Europa
foi constatado que 8% dos trabalhados da União Europeia, o que consiste em 12
milhões de pessoas, presenciaram situações humilhantes e constrangedoras no trabalho,
e que ainda 4% destes sofreram violência física e 2% assédio sexual. (TROMBETTA &
ZANELLI, 2010, p.20).

A revista francesa Rebondir realizou uma pesquisa no ano 2000, fazendo uma
análise estratificada por sexo, idade e região, envolvendo 471 trabalhadores. Foram
destacados como comportamentos típicos de assédio os insultos, humilhações deboches,
isolamento e “geladeira”, sendo fator primordial a repetição de tais atos. Através da
referida pesquisa, foi constatado que um terço dos trabalhadores já havia sofrido assédio
moral, e 37% já tinham presenciado tal comportamento para com os colegas. Referiram
 30

52% dos entrevistados que sofreram ao menos três tipos dos comportamentos citados
(GUEDES, 2003, p. 30).

A OIT reconheceu no ano de 2002 que a saúde mental é essencial para o bem-
estar das pessoas e sociedade e que merece ser vista sob uma nova óptica, pois são
diversas as que sofrem em silêncio, sendo raro uma família que não apresente um
membro com algum tipo de distúrbio psíquico (BARRETO, 2005, p. 67).

3.2 CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES QUANTO AO ASSÉDIO

MORAL

O termo mobbing provém do verbo to mob, que significa cercar, agredir, atacar.
Guedes (2003, p. 33) explica que o verbo é utilizado para caracterizar a “agressão
praticada por algum animal, que, circundando ameaçadoramente um membro do grupo,
provoca a fuga deste pelo pavor de ser atacado e morto”.

Essa terminologia passou a ser empregada para designar atos e comportamentos

contínuos e manifestos de perseguição empregados por superiores hierárquicos ou
colegas de trabalho, podendo acarretar danos morais, psíquicos e físicos ao assediado
(GUEDES, 2003, p.33).

Hirigoyen conceituou o assédio moral no trabalho como

[...] toda e qualquer conduta abusiva manifestando-se sobretudo por

comportamentos, palavras, atos, gestos, escritos que possam trazer dano à
personalidade, à dignidade ou à integridade física ou psíquica de uma pessoa,
pôr em perigo seu emprego ou degradar seu ambiente de trabalho (2002, p.
65).

Para Guedes (2003, p. 32-33), o assédio moral implica na violação da intimidade

da vítima, decorrendo de atitudes perversas com o objetivo de destruí-la e afastá-la do
trabalho. Tais atos passam entre o isolamento do indivíduo, desqualificação profissional
e na fase de terror (grifo nosso), onde se averigua a destruição psicológica do
trabalhador.

Margarida Barreto conceitua assédio moral como:

[...] a exposição de trabalhadores a situações vexatórias, constrangedoras e

humilhantes durante o exercício de sua função, de forma repetitiva e
prolongada ao longo da jornada de trabalho. É uma atitude desumana,
violenta e sem ética nas relações de trabalho, que afeta a dignidade, a
 31

identidade e viola os direitos fundamentais dos indivíduos (Disponível em

http://www.assediomoral.org/spip.php?article372. Acesso em 15/05/2018)

Define Trombetta & Zanelli (2010, p. 19) que o assédio moral ocorre através da
exposição dos indivíduos a situações humilhantes e vexatórias, com frequentes
perseguições e por longo tempo.

Aguiar (2005, p. 28) apud Barreto (2002, p.2), reforça que assediar moralmente
significa:

[...] uma exposição prolongada e repetitiva a condições de trabalho que,

deliberadamente, vão sendo degradadas. Surge e se propaga em relações
hierárquicas assimétricas, desumanas e sem ética, marcadas pelo abuso de
poder e manipulações perversas. São condutas e atitudes cruéis e um(a)
contra o(a) subordinado(a) ou, mais raramente, entre os colegas.

Ainda sobre a tese de Barreto, Glöckner (2004, p.15) cita em sua obra definição
mais ampla acerca do assédio moral:

“É um sentimento de ser ofendido/a, menosprezado/a, rebaixado/a,

inferiorizado/a, submetido/a, vexado/a, constrangido/a e ultrajado/a pelo
outro/a. É sentir-se um ninguém (grifo nosso), sem valor, um inútil.
Magoado/a, revoltado/a, perturbado/a, mortificado/a, traído/a,
envergonhado/a, indignado/a e com raiva. A humilhação causa dor, tristeza e
sofrimento”.

Glöckner (2004, p. 17) expõe que o assédio moral surge de um desvio de

exercício de poder nas relações de trabalho. A hostilidade atribuída ao trabalhador faz
com que ele tema por seu emprego, e isso o torna menos reivindicativo. Nos anos 1990
Leymann já apontava o assédio moral como fator de adoecimento físico e psíquico de
centenas de milhares de pessoas no mundo.

Sérgio Pinto Martins define por assédio moral:

[...] a conduta ilícita do empregador ou seus prepostos, por ação ou omissão,

por dolo ou culpa, de forma repetitiva e geralmente prolongada, de natureza
psicológica, causando ofensa à dignidade, à personalidade e à integridade do
trabalhador. [...] Implica guerra de nervos contra o trabalhador, que é
perseguido por alguém[...] ficado exposto a situações humilhantes e
constrangedoras durante a jornada de trabalho e no exercício de suas funções
(2015, p. 17).

Cabe ressaltar o entendimento acerca do assédio moral dado em 2013 pelo

Superior Tribunal de Justiça:

O assédio moral, mais do que apenas provocações no local de trabalho –

sarcasmo, crítica, zombaria e trote –, é uma campanha de terror psicológico,
com o objetivo de fazer da vítima uma pessoa rejeitada. O indivíduo-alvo é
 32

submetido à difamação, abuso verbal, comportamento agressivo e tratamento

frio e impessoal (RESp nº. 1.286.466-RS. Relatora Min. Eliana Calmon).

A Associação contra o Estresse Psicossocial da Alemanha conceitua o mobbing

como uma comunicação conflitual no trabalho, seja entre colegas ou superior e
subordinados, sendo a vítima “colocada numa posição de debilidade e agredida direta
ou indiretamente por uma ou mais pessoas de modo sistemático, frequentemente por
largo tempo, com o objetivo da sua demissão do mundo do trabalho” (GUEDES, 2003,
p. 33).

Nesse sentido, Guedes (2003, p. 34-35) reforça que o assédio moral tem por
base o conflito mal resolvido, e que esse pode ocorrer com a permissão ou
favorecimento de relações pouco transparentes, ambíguas ou dissimuladas. No
entendimento da autora, o conflito pressupõe que as duas partes possam combater,
contudo, na ocorrência do assédio moral (ou mobbing) o assediador persegue sem dar
chance para a vítima se defender ou contra-atacar.

Hirigoyen (2002, p. 66-67) pontua que o abuso de poder e a manipulação

perversa são pressupostos nesta guerra psicológica no trabalho, surgindo como algo
inofensivo, mas propagando-se de forma traiçoeira. Num primeiro momento as vítimas
aceitam por brincadeiras os maus-tratos sofridos, a fim de disfarçar tais ofensas e
demonstrar insatisfação. Porém, esses atos vão se repetindo, acuando seguidamente o
agredido, colocando-lhe em posição de inferioridade e submetido a tratamentos
degradantes por maior período.

Essa repetição de vexames e humilhações vai tornando insustentável o ambiente

de trabalho, e sem a intervenção externa torna-se devastadora. Quando o assediado tenta
reagir, as hostilidades evoluem para uma violência declarada, iniciando-se a fase do
aniquilamento moral, o psicoterror (GUEDES, 2003, p.35).

Ainda sobre a prática, pontua Barreto que:

A abrangência do conceito alcança situações que implicam em “perseguir

com insistência”, reiteradamente, sem dar tréguas ao outro. Com a finalidade
previamente determinada, o plano se consuma em atos que transgridem,
coagem, afrontam, ameaçam, constrangem e discriminam. Em sua estratégia,
o uso constante e atualizado de novas técnicas de controle político (2005,
p.75)

A tradução do sentimento de quem é humilhado é perfeitamente colocado por

Hirigoyen (2002, p. 66): “Não se morre diretamente de todas as agressões, mas perde-se
 33

uma parte de si mesmo. Volta-se para casa, a cada noite, exausto, humilhado,
deprimido. E é difícil recuperar-se”.

Barreto (2005, p. 74) afirma que o assédio é uma violência sutil, em que se
busca estabelecer o cerco ao outro com a intenção de dominá-lo e anular a sua vontade,
impondo o fim do conflito. Aduz a autora que o assédio moral é permeado por
“palavras, símbolos e sinais, que estabelecidos, impõem ao outro sujeitar-se e ‘aceitar’
provocações, gozações, desqualificações e ridicularizações, de forma constante e
repetitiva”.

Através dessas formas de agir buscam-se relações ancoradas no medo,

humilhações, vergonha e solidão, de tal forma que esses sentimentos acabam por se
entrelaçar a mentiras e associações. Tudo isso vem a favorecer a corrupção, a gestão dos
conflitos e tensões (BARRETO, 2005, p. 75),

Podemos classificar o assédio moral conforme o sujeito que o pratica,

especialmente no que se refere ao grau de hierarquia entre o agressor e o agredido. A
forma mais comum de ocorrência é a do assédio moral vertical descendente, em que o
agente causador é o superior hierárquico, sendo ele o empregador, ou sócio da empresa,
ou pessoas que tenham superioridade hierárquica sobre a vítima (CASTRO, 2012, p. 53-
54).

Segundo Hirigoyen (2002, p.75) esse quadro é bastante frequente, especialmente

em nosso contexto, onde se busca que o empregado creia que deve estar disposto a
aceitar tudo para manter o emprego. Dessa forma, permite-se a direção dos
subordinados de forma tirânica ou perversa, seja por não lhe conferir importância, seja
por lhe convir.

A autora complementa que as atitudes perversas podem ser uma manobra para
engrandecer-se, pois o “chefe pequeno” sente necessidade de rebaixar os demais, ou tem
necessidade de destruir um indivíduo utilizando-o como bode expiatório (HIRIGOYEN,
2002, p.75).

Guedes (2003, p. 36) enfatiza que a ação não precisa ser realizada pelo superior,
mas pode ser desencadeada através dos colegas de trabalho do agredido, que por
cumplicidade com o chefe assim o fazem. Os colegas se alinham de tal forma com o
perverso, que creditam à vítima a responsabilidade pelos maus-tratos.
 34

Existe também a possibilidade do assédio ocorrer entre os colegas de trabalho

que ocupam igual ou semelhante posição de hierarquia, denominando-se assédio moral
horizontal. Tais agressões ocorrem com o consentimento ou passividade do superior
hierárquico (CASTRO, 2012, p. 55-56).

Martins (2015, p. 29) assevera que nesta modalidade não há aceitação de

determinado colega pelos demais no ambiente de trabalho, por não querer concorrência,
pois isso pode atrapalhar a promoção do agressor. Assim, elimina-se um concorrente,
insurgindo-se contra a vítima apontando problemas no desempenho do trabalho, tais
como falta de competência, comportamento inadequado, e fornecendo informações
distorcidas.

Hirigoyen (2002, p. 70-74) explica que os grupos tendem a se nivelarem, e que

podem ocorrer dificuldades na convivência, especialmente no tocante à diferença, como
inserção de uma mulher em um grupo de homens ou vice-versa, homossexuais,
diferenças religiosas, raciais ou sociais, entre outros. O assédio também pode ser
motivado por inveja de algo que os outros não possuem, ou por inimizades pessoais. Em
diversos ambientes de trabalho percebe-se a incapacidade de fazer respeitar os direitos
mínimos de um indivíduo, permitindo atitudes racistas, sexistas, discriminação.

Aduz ainda sobre a dificuldade em se pedir ajuda nessas hipóteses, pois não
existe confiança no superior hierárquico, visto que tende a escusar-se por indiferença,
covardia ou incompetência na resolução de conflitos.

Espécie mais rara é o assédio moral ascendente, quando ocorre a união de

trabalhadores subordinados contra a vítima que está em uma posição mais elevada
(CASTRO, 2012, p. 56).

Guedes (2003, p. 38) destaca que em casos de assédio ascendente geralmente há

a promoção de alguém cujo grupo pressupõe não ter habilidade ou competência para
exercer tal função, o que é agravado nos casos em que não existe comunicação entre os
setores.

Vistas tais classificações, apontamos ainda dados trazidos por Margarida

Barreto, através do site http://www.assediomoral.org, que evidencia que 90% dos casos
de assédio moral ocorrem da modalidade descendente, praticado pelo superior
hierárquico. No tocante a ocorrência por sexo, a escolha geralmente dá-se em razão do
 35

cargo, e não pelo gênero. Entre os casos em que as vítimas eram mulheres, aponta
Barreto que mais de 10% dos casos iniciaram como assédio sexual.

Por fim, é importante ressaltar que os termos assédio sexual e assédio moral são
distintos. O primeiro ocorre através da dominação sexual da vítima, geralmente através
de chantagens; já o último dá-se pela prática do psicoterror. (GUEDES, 2003, p. 39).

3.3 CARACTERÍSTICAS DO ASSÉDIO MORAL

Vistos alguns apontamentos, passamos a analisar as principais características

que ocorrem nesse fenômeno.

Os ensinamentos de Hirigoyen (2002, p. 68) nos demonstram que as vítimas, ao

menos no início do processo, não são pessoas frágeis ou sofredoras de patologias.
Geralmente o que motiva o assédio é a reação da vítima ao autoritarismo, ou quando
não se sujeita ao chefe agressor. Para a psicóloga, “é a sua capacidade de resistir à
autoridade, apesar das pressões, que a leva a tornar-se um alvo”. Entre as características
das vítimas escolhidas, encontram-se muitos trabalhadores dedicados e perfeccionistas.

Para Barreto (2005, p. 75) a motivação para a prática dos atos perversos tem por
finalidade dominar e submeter o assediado, destruindo a sua vontade, forçando-o a
desistir. Ao fazer essa concessão, a vítima concede ao dominador o poder de decisão
sobre o seu rumo e autonomia.

Por certo que o assédio moral é caracterizado por atos injustos e ofensivos, por
meio de ralações desiguais. Contudo, esse fenômeno também pode ocorrer através de
uma aparência sutil, doce, sedutora. O que se busca com essa prática é que o sujeito
aceite passivamente as ordens sem questioná-las e sem confrontar a autoridade
(BARRETO, 2005, p. 76).

Segundo Barreto (2013, p. 19), existem dois critérios que devem ser observados
para a caracterização do assédio no trabalho, o qualitativo e o quantitativo. O primeiro
refere-se à periodicidade dos atos, já o segundo analisa o número de exposições e se
ocorreu durante o trabalho. Adverte a autora que, independente do número de eventos,
deve-se considerar o ato como ofensa à dignidade e individualidade, bem como
constatar se houve violação de direitos humanos fundamentais.
 36

Conforme Leymann, para que se caracterize o mobbing é necessário que a

violência seja regular, sistemática e duradoura no tempo, por pelo menos 6 meses. Já
Hirigoyen discorda deste lapso tempo, referindo que não há necessidade de fixar o
tempo (GUEDES, 2003, p. 34).

Sobre os motivos que fazem com a vítima do assédio fique submissa, Hirigoyen
(2002, p. 75-76) explica que existe o medo do desemprego, porém na caracterização
desse fenômeno ocorre que o assediado é atacado psicologicamente de tal forma que
não consegue reagir (grifo nosso).

Primeiramente busca-se eliminar o seu senso crítico, ao ponto de não conseguir

distinguir quem está errado e quem tem razão. A vítima é submetida a estresse, críticas,
censuras, alvo de vigia, cronometrada; tudo sem poder compreender o que se passa e
como deve se comportar (HIROGOYEN, 2002, p. 75-76).

Adverte Guedes (2003, p. 46) sobre a importância de se intervir no estágio

inicial do assédio, a fim de evitar que a vítima chegue a uma situação extrema de
estresse.

Expõe ainda que entre os métodos mais típicos utilizados para imobilizar a
vítima, pode-se citar a recusa à comunicação, a desqualificação, destruição da
autoestima, corte das relações sociais, constrangimento e vexação. (GUEDES, 2003, p.
46-49).

Explica Guedes sobre os atos mais corriqueiros sobre a recusa à comunicação:

A possibilidade de comunicação da vítima é limitada, é sempre interrompida

quando fala. É repreendida e tratada aos berros. Seu trabalho é criticado com
expressões grosseiras. Recebe ameaças verbais, por telefone ou escritas, e
tem sua correspondência violada. Os colegas a evitam com gestos e olhares
de desprezo, assim afastando as tentativas desesperadas de socorro,
interrompendo-se a comunicação. Por outro lado, o agressor se recusa a dar
qualquer explicação do seu comportamento, o que impede a busca racional de
uma solução para o problema (2003, p. 47).

Para Hirigoyen (2002, p. 77) a desqualificação é agressão não aberta, realizada

através de uma comunicação não verbal, tais como “suspiros seguidos, erguer de
ombros, olhares de desprezo, ou silêncios, subentendidos, alusões desestabilizantes ou
malévolas, observações desabonadoras...”.
 37

Guedes (2003, p. 48) complementa que esses atos de desqualificação

demonstram a indiferença com que a vítima é tratada, valendo-se ainda de referências
maldosas sobre o comportamento ou competência profissional do alvo. Desta forma, o
agressor conduz a desqualificação da vítima perante o grupo, induzindo-a ao erro para
obter proveito.

Embasada em uma ampla pesquisa realizada no Brasil, Barreto (2005, p. 133)

afirma que, no tocante aos métodos de isolamento, é atitude mais comum “interromper
o outro sem qualquer explicação e tratá-lo como inexistente no grupo, com indiferença
ou mesmo ignorando sua existência”. Isso fortalece o isolamento entre colegas,
especialmente em locais comuns no trabalho.

Destruir a autoestima da vítima é outra forma de assediá-la, fazendo brincadeiras

de mau-gosto, pequenas insinuações, fomentando mal-entendidos. O objetivo é a sua
desqualificação moral, denegrindo a imagem e o seu trabalho, julgando de forma
ofensiva (GUEDES, 2003, p. 48).

Refere ainda Guedes sobre o assunto:

Fala-se mal da vítima pelas costas. Quando esta aparece em meio ao grupo,
cai um silêncio fúnebre [...] O outro é ridicularizado, humilhado e coberto de
sarcasmos, até que perca toda a autoconfiança. Coloca-se um apelido
ridículo, caçoa-se de uma limitação física, do seu modo de andar, de falar, de
vestir-se. São atacadas as opiniões, a vida privada e a maneira de viver da
vítima. Fazem propostas sexuais, verbais ou não [...] (2003, p. 48).

O isolamento ou corte nas relações sociais é outra maneira de manifestação do

assédio moral, principalmente pelo fato de que quando alguém está sozinho é mais
difícil defender-se. Isso previne possíveis alianças, pois a vítima pode acreditar que
todos estão contra ela. A campanha de desestabilização é realizada por colegas
invejosos, assim o verdadeiro agressor pode afirmar que nada pode fazer
(HIRIGOYEN, 2002, p. 79).

Guedes (2003, p. 49) explica que a vítima pode ser isolada em um setor onde a
comunicação com os demais é dificultada, porém, por vezes esse recurso é dispensável
quando o grupo está alinhado com o agressor.

Hirigoyen expõe que:

 38

Quando esse afastamento vem dos colegas, consiste em deixá-lo comer

sozinho no refeitório, em não convidá-lo quando saem para beber juntos...
Quando a agressão vem da chefia, a vítima escolhida é progressivamente
privada de toda e qualquer informação. É isolada, não é chamada para as
reuniões. Sabe o que esperam de seu trabalho [...] por meio de notas de
serviço. Depois é posta em quarentena, arquivada. Não lhe dão nada para
fazer, mesmo estando seus colegas sobrecarregados, mas também não lhe dão
permissão de ler seu jornal ou de sair mais cedo (2003, p. 79).

Outra forma de diminuir a vítima é confiando-lhe tarefas inúteis ou degradantes,

ou ainda exigindo tarefas impossíveis de serem cumpridas. Também há se falar nas
agressões físicas não diretas, como as negligências que provocam acidentes
(HIRIGOYEN, 2003, p. 80).

Ainda seguindo o estudo de Hirigoyen (2002, p. 80), expõe a autora que um

meio muito comum para desqualificar alguém é a induzir em erro, para que além de
rebaixá-la perante os demais, a vítima tenha uma má imagem de si mesma.

Segundo Barreto (2005, p. 134), o assédio sexual é uma das possibilidades para
a ocorrência do assédio moral. A relação ocorre entre os dois sexos, mas é mais comum
a ocorrência de mulheres agredidas por homens, geralmente seus superiores
hierárquicos (HIRIGOYEN, 2002, p.80). As vítimas que resistem são deslocadas para
outras funções, executando tarefas aquém de sua capacidade, ou forçadas a
permanecerem além da jornada de trabalho, sobrecarregadas de trabalho (BARRETO,
2005, p. 134).

Conforme pesquisas realizadas por Barreto (2013, p. 23), devemos observar que
alguns fatores aparecem associados à prática de assédio, como “a discriminação,
práticas racistas e sexistas, intolerância, problemas pessoais, uso de drogas e consumo
de álcool”. Revela ainda que o critério discriminatório quanto à cor do indivíduo
frequentemente supera a do sexo, aparecendo os negros em desvantagem aos não negros
(2005, p. 114).

Devemos ainda enfatizar que as mulheres negras são as que mais são
discriminadas, sendo mais atingidas por desigualdades e ações de cunho racista,
inclusive com atos e censuras públicas (BARRETO, 2013, p. 118).

Em pesquisa realizada no ano de 2005, Barreto (2005, p. 128-134) identificou as

situações mais frequentes vivenciadas pelas vítimas de assédio moral, e detectou que em
75% dos casos os trabalhadores afirmaram ser alvo de fofocas e humilhações, e 70%
 39

afirmaram ter sido em algum momento isolados. No que se refere à dignidade, 85% dos
entrevistados relataram ter sofrido invasão de privacidade, enquanto 40% sofreram
ameaças verbais.

As situações vivenciadas com maior frequência compõem o quadro a seguir:

Tabela 1

Vistos os principais métodos para imobilizar a vítima, devemos observar outro

fator indissociável desse fenômeno, o abuso de poder. A agressão é realizada pelo
superior hierárquico, que aniquila seus subordinados, buscando maior retabilidade ou
até mesmo suprir a sua frágil identidade (HIRYGOYEN, 2002, p. 82).

Ressalta ainda Hirigoyen (2002, p. 90) que nestes casos, quando a vítima tenta
reagir, instala-se uma hostilidade declarada, e essa fase de destruição moral é conhecida
como psicoterror. O objetivo já não é mais somente a busca pelo poder, mas também o
prazer de usar o outro, subjugá-lo.
 40

3.4 CONSEQUÊNCIAS CAUSADAS PELO ASSÉDIO MORAL

Afirma a médica Margarida Barreto que o assédio moral gera uma

desestruturação na vida da vítima, podendo atingir as relações familiares. As
humilhações e constrangimentos sofridos fazem com que o alvo se sinta fragilizado, em
sofrimento, prisioneiro de pensamentos tristes e repetitivos. Fato preocupante é que esse
agir pode levar à morte, pois o padecimento que o assediado sofre através da dor moral
pode levá-lo ao suicídio (BARRETO, 2005, p. 88).

Para a autora, o sofrimento vivido gera reflexos no bem-estar e na saúde

psíquica da vítima, possuindo “uma dimensão moral, ética e afetiva, o que nos convoca
a não ficarmos indiferentes à dor do outro, mas, indignar-nos e agirmos” (BARRETO,
2005, p. 88).

Guedes (2003, p. 44) aponta que o “o mobbing é definido como a forma extrema
de estresse social no local de trabalho”. Relata ainda que foi através dos estudos de
Leymann que o tratamento clínico desses pacientes avançou significativamente, pois ele
constatou em uma pesquisa que 95% das vítimas do grupo estudado sofriam de
Desordem Pós Traumática do Estresse (PTSD). Esse resultado é comparado com o
índice PTSD de indivíduos que estiveram em guerra ou presos em campos de
concentração.

Os efeitos não são sentidos somente na esfera psíquica, o corpo também sofre os
efeitos do assédio moral, tendo reflexos em todo o organismo devido às agressões
sofridas. Entre elas podemos citar distúrbios do aparelho digestivo, problemas no
aparelho respiratório, especialmente falta de ar e sufocamento, dores musculares,
fraqueza, tremores (GUEDES, 2003, p.94).

Sobre os problemas físicos, ressaltamos os danos causados ao cérebro, como

ânsia, pânico, depressão, insônia, perda de memória, dificuldade de concentração, entre
outros. O coração pode ser afetado desde palpitações até o infarto, e o sistema
imunológico vê-se enfraquecido, abrindo portas para diversos males (GUEDES, 2003,
p. 94).

Também ocorrem danos na esfera emocional, gerando reflexos na vida familiar e

social do agredido, o que pode levá-lo a crises existenciais, sociais e econômicas.
Segundo Guedes (2003, p. 94) “A relação familiar arruína-se na medida em que esta é a
 41

válvula de escape da vítima, que passa a descarregar sua frustração nos membros da
família”.

Elucida Margarida Barreto sobre a destruição à saúde do assediado:

O assédio laboral afeta a saúde através de várias exposições, ou melhor,

quanto maior o tempo de exposição, de sofrimento, de humilhações, maior é
a destruição, o aniquilamento, o estrago, a sensação de vazio e pensamentos
repetitivos. Entretanto, é possível que, através de uma única exposição,
dependendo da intensidade do ato, da acumulação e dos efeitos no tempo,
tenhamos variados danos à saúde e violação aos direitos fundamentais de
todo trabalhador (2013, p. 22).

Além da PTSD já conceituada, é de grande importância falarmos sobre a

Síndrome de Burnout, que consiste em uma reação contra a tensão emocional crônica,
uma resposta ao stress emocional, permeada pelo sentimento de fracasso e exaustão
pelo desgaste excessivo (SILVA, 2008, p. 25).

A Síndrome de Burnourt é conhecida como síndrome de desistência, mas

também há outros termos que a designam, como “parar de funcionar por falta energia”,
“perder o fogo”, “queimar completamente” (SILVA, 2008, p. 6).

Embora os termos assédio moral e Burnout sejam distintos entre si, apresentam
uma complementação um ao outro, pois geralmente aparecem numa relação de causa e
efeito. Para Silva (2008, p. 7) um dos fatores cruciais para a caracterização do assédio
moral é a intencionalidade e a repetição de hostilidades em certo período, enquanto o
Burnout é o ápice deste processo de stress ocupacional, quando a vítima perde as forças
e não aguenta mais.

Através dos vários conceitos ventilados, passaremos a relacioná-los no último

capítulo, tendo por base o assédio na modalidade vertical descendente, a fim de
demonstrar que a prática do assédio moral no âmbito da Administração Pública deve ser
considerada ato de improbidade administrativa.
 42

4 O ASSÉDIO MORAL CARACTERIZANDO ATO DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA

4.1 O ASSÉDIO MORAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

As mudanças ocorridas no mundo do trabalho motivadas pelas crises

capitalistas também atingiram a forma de trabalhar na Administração Pública,
especialmente a partir da década de 1980. Assim, passou a ser implantada a lógica
neoliberal nos serviços públicos, o que inarredavelmente trouxe por efeito o aumento
dos casos de violência moral, principalmente o assédio moral (ZANIN & KUNZLE,
2015, p. 223).

Essas alterações sobre a forma de gestão de pessoas esbarraram em alguns

entraves, visto que permitiam que os servidores fossem submetidos aos mesmos
mecanismos comuns da administração privada. Outro ponto é que ainda restavam
estruturas arcaicas de burocracia, condições penosas e precárias de trabalho, levando-se
em conta também que havia o déficit de recursos físicos, humanos, financeiros e de
formação na área (ZANIN & KUNZLE, 2015, p. 223).

Por certo que todo trabalho apresenta um grau de imposição e dependência,

inclusive no serviço público existem normas explícitas sobre os deveres e direitos dos
servidores. Contudo, o que passaremos a analisar são as situações em que se extrapolam
essas premissas, utilizando-se de atos que são contrários às diretrizes da Administração
Pública (HAIK, 2017, p. 343).

Segundo dados apontados por Hirigoyen, cerca de 50% dos casos de assédio
moral ocorrem no âmbito da Administração Pública, embora ocorra uma equiparação
entre as esferas privada e pública, é na última que o assédio moral mostra-se mais
acentuado (CRUZ, 2015, p. 2020-2021).

Embora a referida pesquisa tenha sido realizada há cerca de duas décadas, o

panorama atual não é diferente do apresentado. A Administração Pública é
extremamente influenciada por interesses políticos, e isso permite um ambiente
oportuno para a prática desse tipo de agressão (SILVA, 2013, n.p.).
 43

Sobre tal fato, explana o autor que:

[...] a sucessão de partidos políticos no poder estabelece diversas

modificações em inúmeras funções públicas, como um reclamo quase que
absoluto para acomodar servidores ou mesmo comissionados ligados a
partidos de apoio. (SILVA, 2013, n.p.)

Ainda há de se falar nas relações hierarquizadas características da

Administração Pública, pois essas também podem ser um campo fértil para a ocorrência
do assédio, visto que a complexidade das relações humanas e o despreparo podem ser
alimento para a eclosão de conflitos entre chefes e subordinados (SILVA, 2013, n.p.).

Conforme já apontado, reiteramos conforme a LIA que os atos de improbidade

administrativa são os que atentem “contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade, e lealdade às instituições [...]” (grifo nosso).

Segundo Ferraz (2014, p. 21-22) o assédio moral no serviço público carrega em

si o abuso de poder e autoritarismo, demonstrando desvio de finalidade e ferindo ao
princípio da impessoalidade.

Sobre esse ângulo, destacamos a tese de Ferraz:

O gestor público não está acima do ordenamento jurídico nem, é óbvio, dos
princípios que regem a Administração Pública. Também, não se pode
conceber pelo Princípio da Boa Administração que ela seja regida com
Abuso de Poder e desvio de finalidade/poder (2014, p. 85).

Aborda Minassa que a prática de assédio pode perdurar por vários anos,
principalmente devido ao fato dos envolvidos (ou alguns) deterem estabilidade, ainda
que esta não seja um valor absoluto. Devemos levar em conta que muitos atos perversos
são justificados como “necessidade de atender ao princípio da eficiência e a satisfação
do interesse público” (CRUZ, 2015, 2021).

Conforme reconhecido pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, a prática de

assédio moral no trabalho constitui uma clara violação ao princípio constitucional da
dignidade da pessoa humana, que está previsto no art. 1º da Constituição Federal de
1988, além de ser um dos fundamentos da nossa República (FERRAZ, 2014, p. 38).

Ferraz (2014, p. 35) cita os ensinamentos de Ingo Wolfgang Sarlet (2012, p.

53-54):

Assim, compreendida como qualidade integrante e irrenunciável da própria

condição humana, a dignidade pode (e deve) ser reconhecida, respeitada
 44

promovida e protegida, não podendo, contudo (no sentido ora empregado) ser
criada, concedida ou retirada (embora possa ser violada), já
que reconhecida e atribuída a cada ser humano como algo
que lhe é inerente.

O princípio da legalidade deve ser utilizado como freio contra a prática de

assédio moral, pois o gestor deve atuar atendendo estritamente ao interesse público,
sendo vedado agir conforme sua subjetividade (FERRAZ, 2014, p. 60).

Outro fato é que o servidor tem direito de exercer as atribuições de seu cargo,
devendo ser afastadas atribuições estranhas ou incompatíveis ao seu trabalho, bem como
dispor de condições e prazos exequíveis (FERRAZ, 2014, p. 60).

Constata-se que o assédio moral também fere o princípio da impessoalidade, já

que a Administração Pública não pode agir de forma a favorecer alguns enquanto outros
ficam em desvantagem, ou prejudicar alguns para favorecer outros (FERRAZ, p. 64).

O assédio moral além de acarretar danos contra a eficiência e economicidade,

ofende a Administração Pública nos aspectos éticos e morais que o envolvem (CRUZ,
2015, p. 2024).

Cruz (2015, p. 2025) afirma que o agente público que pratica assédio moral
contra outro servidor está violando o princípio da moralidade administrativa, pois o
assédio é intimamente ligado à imoralidade. Logo, praticar o assédio moral incide em
praticar ato de imoralidade administrativa (grifo nosso).

Acautela Ferraz (2014, p. 67) que jamais um agente público pode humilhar
servidores com “baixarias e truculências”, pois está obrigatoriamente a violar o
princípio constitucional da moralidade.

É crucial a lição trazida por Cruz (2015, p. 2024) apud Namyr Carlos de Souza
Filho:

A Administração Pública possui o inafastável compromisso de apurar

rigorosamente todo e qualquer indício de participação de servidor público em
atividades que atentem contra a ética no serviço público, mediante processo
administrativo disciplinar, sem prejuízo de ações judiciais, visando a
reparação de dano material e moral, coibindo, assim, toda e qualquer ação
que se contraponha ao desvio de conduta, com punição exemplar ao
assediador (prefácio).

O agente público que pratica a agressão gera prejuízos na vida dos servidores
assediados e atrapalha o bom desempenho da gestão pública. Sobre a organização do
trabalho, o assédio deteriora a relação dos profissionais de um setor, pois através dele se
 45

instaura um temor de represálias e desconfiança mútua entre os indivíduos. As vítimas

não conseguem mais desenvolver normalmente seu trabalho, e por vezes são afastadas
por motivos de saúde (CRUZ, 2015, 2022-2023).

Cruz (2015, p. 2021) aponta que uma das formas de assediar um servidor é
atribuindo-lhe erros de terceiros, fazendo disso um instrumento para perseguir, e não
para a finalidade pública que é devida, averiguar a verdade dos fatos. Destaca o autor
que essa exposição indevida do servidor pode acarretar danos de ordem psíquica/física e
degradação do seu ambiente de trabalho.

Outra maneira de agredir um trabalhador é denegrindo costumeiramente a sua

imagem entre os colegas, o que traz efeitos negativos para a organização. Essa hipótese
ainda pode ser piorada quando o servidor está respondendo a processo administrativo
disciplinar, quando ao invés de resguardar o sigilo das informações, o agressor o expõe
entre os pares. Essa divulgação acaba por fragilizar e levantar dúvidas quanto à vítima,
bem como instaura o medo entre os colegas de serem a próxima vítima (CRUZ, 2015,
2022).

Aponta Cruz (2015, p. 2023) que a produtividade no setor público também é

afetada por essa prática nefasta, pois gera “ineficácia na qualidade e quantidade na
prestação de serviços às funções da vítima”, e ainda podem prejudicar o desempenho de
todo um setor.

Complementando essa informação, Cruz (2015, p. 2023) cita Aparecido Inácio

(2012, p. 16):

Estudos da OIT ainda advertem que os custos do assédio moral no trabalho

são enormes e podem provocar perdas milionárias devido a causas como o
absenteísmo (faltas injustificadas e reiteradas ao trabalho), as doenças
profissionais e os acidentes no trabalho. As perdas não atingem apenas as
empresas em razão do crescente número de licenças médicas, mas estudos
pesquisados descrevem ainda o crescimento dos custos governamentais com
os encargos previdenciários (licenças de saúde e auxílios acidentários),
onerando assim os cofres públicos, especialmente o INSS que arca com o
pagamento das pensões e afastamentos previdenciários.

Sobre esse aspecto Cruz (2015, p. 2026-2027) explica que é comum na

Administração Pública que o agressor ou seu grupo atribua a responsabilidade de
consequências negativas da própria ineficiência/ineficácia de sua gestão àqueles
servidores que não detêm cargos de chefia, já que eles não possuem qualquer chance de
mudar a realidade. Ressalta ainda que:
 46

[...] por oportuno, que imputar ao subordinado a culpa pelas consequências

da omissão do chefe do setor, ou por atos praticados por terceiros, constitui,
segundo a pacífica doutrina, em um dos instrumentos caracterizadores do
assédio moral (2015, p. 2027).

Uma das formas utilizadas para se praticar ações perversas no âmbito da

Administração pública é a dissimulação, uma vez que o agente público pode se revestir
do “véu” da legalidade e legitimidade para esconder seus interesses escusos (CRUZ,
2015, p. 2026). Desde a Roma antiga já se sabia que nem tudo que é lícito é honesto
(Non omne quod licet honestum est).

Hirigoyen (2002, p. 218) aborda que diversos agentes públicos ou políticos não
se constrangem de cometerem atos imorais para “liquidar um rival ou manter-se no
poder”. São capazes de irem além de suas prerrogativas, utilizando-se de pressões
psicológicas, de razões de Estado e de sigilo para esconderem sua vida privada.

Sabemos que a repetição dos atos perversos ao longo do tempo é um dos

caracterizadores do assédio moral, e nesta habitualidade há condutas que são comuns
quando esse ocorre no serviço público. Entre as condutas estudadas por Leymann, Cruz
(2015, p. 2027) destaca os seguintes:

1) culpar a vítima por erros profissionais de terceiros;

2) isolar a vítima, segregando-a em relação aos seus pares no ambiente de
trabalho;
3) desconsiderar o trabalho da vítima, buscando desacreditá-la;
4) estabelecer um tratamento não isonômico entre a vítima e seus pares;
5) estabelecer confusão em relação às tarefas desempenhadas pela vítima.

Atribuir à vítima a culpa dos efeitos negativos dos atos praticados em setor
visivelmente carente de estrutura material e humana, sem o que o servidor tenha
condições de exercer plenamente suas funções constitui uma forma clássica de assédio
no âmbito público. Essa ação nada mais é do que uma tentativa de deixar ileso o
verdadeiro responsável, o gestor público (CRUZ, 2015, 2028).

Nesse contexto exposto é visível que a imputação de uma sanção disciplinar ao

servidor não será primada pela verdade material, pois desde o princípio esse
procedimento é contaminado por uma acusação de culpa injusta. A exposição a
procedimentos disciplinares mostra-se uma forma eficaz de assediar o servidor,
especialmente quando o processo dura longo período, posto que acaba por desestabilizar
a sua saúde física e psíquica, trazendo-lhe insegurança no trabalho (CRUZ, 2015, 2028).
 47

Afirma ainda CRUZ (2015, p. 2030) que constitui forma de assédio “atuar em
procedimentos sancionatórios de forma a empreender excessos e
desequilíbrios de ações que possam gerar flagrante ofensa aos direitos fundamentais”.

Alerta Cruz (2015, p. 2029) que dentro do contexto de assédio podem ocorrer
diversas violações ao devido processo legal, com o objetivo de atrapalhar ou impedir a
defesa da vítima, como a instauração de processo disciplinar baseado em acusações
genéricas ou sem respaldo legal; inversão do ônus da prova, exigindo que a vítima
demonstre a sua inocência; negativa de diligências necessárias para a sua defesa e que
demonstram ser terceiros os responsáveis.

Ainda podemos citar como entraves o descaso com a formalidade do processo,

quando esse se apresenta com folhas sem numeração, rasuras, extravio de páginas, a
negativa de juntada de documentos, admissão de provas ilícitas, entre outros. Tais
atitudes visam diminuir a vítima, na tentativa de demonstrar que o processo é ineficaz
para a sua defesa (CRUZ, 2015, p. 2029).

Por outro viés, a violação de sigilo a fim de desacreditar o trabalho da vítima

perante terceiros também é uma maneira comum de se assediar, pois o agressor utiliza
sua posição privilegiada para ferir o bom nome e imagem do servidor, divulgando
informações que, por lei, deveria guardar segredo (CRUZ, 2015, 2031).

Explica ainda que a quebra deliberada de sigilo só resta por demonstrar o dolo e
a determinação do agressor em desprestigiar o nome do servidor, o que também
caracteriza ato de improbidade administrativa (grifo nosso), conforme versa o art.
11, III, da Lei de Improbidade Administrativa, “revelar fato ou circunstância de que tem
ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo”.

Outra forma de molestar a vítima é quando o agressor esvazia a função pública

do servidor, seja para desacreditar ou humilhar, inclusive submetendo-a a uma
subordinação que não existe na lei. Isso ocorre quando o gestor retira todos os objetos
que constituem a função da vítima no desempenho do seu trabalho (CRUZ, 2015, p.
2033).

Isso posto, ainda pode o agressor passar a exigir tarefas sem dirigir as
informações necessárias, deixando o servidor confuso em relação a maneira de executá-
 48

las. Utiliza-se de ordens incoerentes para gerar essa desordem, para depois acusá-lo de
maneira genérica e sem qualquer fundamento legal (CRUZ, 2015, p. 2035).

Devemos apontar ainda que outra maneira de cercar é isolando a vítima de seus
pares, seja física ou intelectualmente, com intuito de inferiorizá-la perante os demais,
em “uma espécie de subcategoria de funcionário, ou de
que o servidor não seria bem quisto pelos indivíduos (pares ou não) de seu ambiente de
trabalho” (CRUZ, 2015, 2036).

Por fim, mas sem a pretensão de esgotar as possibilidades de se perseguir

alguém, destacamos ser comum o tratamento desigual entre o assediado e os colegas.
Esse tipo de abordagem tem por objetivo gerar o sentimento de frustração e insegurança
no trabalho, não pela eventual realização do ato, mas sim em razão de ter sido praticado
pela vítima, enquanto outros não sofrem o mesmo rigor (CRUZ, 2015, 2037). Conforme
a frase de Maquiavel, “aos amigos os favores, aos inimigos a lei...”.

4.2 O PROCESSO NOS CASOS DE ASSÉDIO MORAL NO SERVIÇO

PÚBLICO

Diversamente do que ocorre nos crimes de responsabilidade, não temos uma

tipificação perfeitamente definida para caracterizar a improbidade administrativa quanto
à violação de princípios. Isso ocorre porque o princípio é um “conceito jurídico
indeterminado”, um “conceito de valor”, sem descrição exata que possa defini-la (DI
PIETRO, 2011, p. 824).

Não havendo um conceito exaustivo que fosse capaz de abranger todos os atos
de imoralidade, o legislador optou por dar amplitude ao art. 11, exemplificando nos seus
incisos os atos ou omissões que constituem improbidade administrativa, porém sem
exauri-los, pois em seu caput preceitua que também importa em improbidade os atos ou
omissões que atentem contra os princípios da Administração Pública (DI PIETRO,
2011, p.824-825).

Relembramos que um ato de improbidade administrativa também pode constituir

um ilícito penal, se assim for tipificado no Código Penal ou legislação complementar,
bem como pode representar um ilícito administrativo, se previsto na legislação
estatutária própria. Desta forma, o ato de improbidade administrativa pode ser analisado
 49

concomitantemente nas esferas penal, administrativa e civil. (DI PIETRO, 2011, p. 830-
833).

Na hipótese de ocorrência de assédio moral, o que enseja improbidade, frisamos

que qualquer pessoa pode representar perante a autoridade administrativa competente,
conforme versa o art. 14 da Lei nº. 8429/92, a fim de que seja instaurada investigação
destinada a apurar a prática de ato de improbidade.

Para se apurar e punir a improbidade administrativa do assediador o instrumento

correto é a Ação Civil Pública, conforme reza o art. 129 da Constituição Federal, pois é
dever institucional do Ministério Público zelar pelo respeito aos direitos constitucionais,
proteção do patrimônio público e social, meio ambiente e outros interesses difusos e
coletivos (DI PIETRO, 2011, p. 848).

Reforça esse entendimento Alexandre de Moraes:

A ação civil pública é o instrumento processual adequado conferido ao

Ministério Público para o exercício do controle popular sobre os atos dos
poderes públicos, exigindo tanto a reparação do dano causado ao patrimônio
público por ato de improbidade, quanto a aplicação das sanções do art. 37, §
4.°, da Constituição Federal, previstas ao agente público, em decorrência de
sua conduta irregular (2003, p. 270).

A ação principal será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica
interessada, sendo vedada a transação, acordo ou conciliação das partes, consoante o art.
17 da Lei de Improbidade Administrativa. Caso não participe como parte, o Ministério
Público deve obrigatoriamente atuar como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal citado por Ferraz (2014,

p. 229) “a competência para causas que envolvam o servidor público estatutário e o
Estado é da justiça comum, e não da trabalhista”, reconhecida na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº. 3395. Assim sendo, a competência será a Justiça Federal
quando se tratar de servidor da União, e Justiça Comum quando for servidor Estadual
ou Municipal (FERRAZ, 2014, p. 230).

Destacamos ainda que a pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito será a favorecida
em caso de sentença procedente em ação civil de reparação de dano ou que decrete a
perda dos bens havidos ilicitamente, nos moldes do art. 18 da referida lei.

No que se refere à prescrição, dispõe o art. 23 da Lei nº. 8429/92 que a ação
pode ser proposta até 5 anos após o término do mandado, cargo em comissão ou função
 50

de confiança, ou ainda dentro do prazo prescricional disposto em lei específica, quando

se tratarem de faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos
casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

Em sentido diverso entende Ferraz quando a ação de improbidade for devida por
violação dos princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública:

Por outro lado, poderemos defender a tese da

IMPRESCRITIBILIDADE, porque no assédio moral há
gravíssima violação de DIREITOS FUNDAMENTAIS, os
quais não prescrevem (2014, p. 231).

No que se refere à esfera civil, o assediado faz jus a indenização por danos
morais devido aos malefícios que essa prática lhe causa, atingindo especialmente a sua
dignidade (FERRAZ, 2014, p. 225).

É válido lembrar que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito

privado prestadoras de serviços públicos têm responsabilidade objetiva, independente de
dolo ou culpa, conforme o art. 37, §6º, da Constituição Federal (FERRAZ, 2014, p. 225)

Já para os agentes públicos a responsabilidade é regressiva e subjetiva, pois

primeiramente a vítima pode ingressar em juízo contra a Administração Pública para
obter o ressarcimento do dano, e o agente público, se for o causador do dano,
responderá pelos prejuízos quando restar comprovado dolo ou culpa (FERRAZ, 2014,
p. 226).

4.3 ANÁLISE JURISPRUDENCIAL ACERCA DO ASSÉDIO MORAL NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O STJ reconheceu pela primeira vez no ano de 2013 a prática de assédio moral
no âmbito da Administração Pública como ato de improbidade administrativa. O RESp
nº. 1.286.466- RS tratava sobre o caso ocorrido na cidade de Canguçu/RS, em que uma
servidora fora vítima de assédio moral praticado pelo então prefeito municipal
(FERRAZ, 2014, p.89-90).

Segundo restou comprovado nos autos, a servidora foi “castigada” por ter
denunciado ao Ministério Público a existência de dívida do Fundo de Aposentadoria dos
Servidores Públicos do município. Como vingança, o prefeito a obrigou a permanecer
 51

em seu gabinete e na sala de reuniões da prefeitura durante 4 dias, sem desempenhar

qualquer função (FERRAZ, 2014. p.90).

Além disso, a servidora sofreu ameaças de ser posta em disponibilidade, além de

ser-lhe concedida férias de 30 dias sem a sua solicitação. O caso ganhou grande
repercussão na mídia, e ao menos 5 servidores também relataram ter sido vítimas de
assédio moral promovido pelo Prefeito Municipal (FERRAZ, 2014. p.90).

O voto da Relatora Ministra Eliana Calmon evidenciou que o assédio moral

sofrido pela servidora caracteriza ofensa ao art. 11 da Lei de Improbidade
Administrativa, conforme segue:

A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e/ou afastar da atividade pública

todos os agentes que demonstrem pouco apreço pelo princípio da
juridicidade, denotando uma degeneração de caráter incompatível com a
natureza da atividade desenvolvida. A partir dessas premissas, não tenho
dúvida de que comportamentos como o presente, enquadram-se em 'atos
atentatórios aos princípios da administração pública', pois 'violam os deveres
de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições', em
razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e malferimento à
impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém.

Ferraz (2014, p. 135) reforça que a conduta a ser punida no assédio moral é a
do assediador, não dependendo do comportamento da vítima, assim, não se pode levar
em conta as reações ou sentimentos subjetivos da vítima para se punir o agressor.

O Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro também proferiu decisão favorável a

uma servidora pública municipal, pois a mesma era vítima de comportamentos
abusivos, recebendo por anos críticas, ofensas, humilhações e perseguições no trabalho
por parte de sua superior hierárquica. O julgamento ocorreu em 2014, apelação cível n.º
0001450-90.2010.8.19.0076, sendo mantida a decisão da primeira instância que era
favorável à servidora, sendo condenado o município a indenizar a vítima pelos danos
morais sofridos.

Da mesma forma o TJ/RJ decidiu favoravelmente a um servidor estadual

vítima de assédio moral. Tratava-se de um policial militar que foi exposto ao ridículo
perante os colegas, além de fomentar a desconfiança entre os pares. O servidor foi
impedido de entrar na sala onde trabalhava e retirar seus pertences, pois fora trocada a
fechadura. Além disso, seu superior realizava a leitura de suas punições em voz alta e na
presença dos colegas. O julgamento deu-se em 2012, apelação cível nº 0005836-
 52

48.2009.8.19.0061, sendo reformada a decisão de 1º grau. O servidor obteve a anulação

das punições recebidas e pagamento de dano moral.

No Rio Grande do Sul o Tribunal de Justiça acolheu a apelação de um servidor

municipal que sofreu assédio moral por não apoiar a reeleição do então prefeito
municipal. O servidor ficou sem exercer qualquer atividade no seu local de trabalho
durante o período próximo ao pleito eleitoral, e por esse motivo passou a ser alvo de
zombarias na cidade. A decisão foi proferida em 2014, apelação cível nº. 70039793419,
sendo configurado o dever de indenizar a vítima por dano moral.

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região reconheceu a prática de assédio

moral contra servidor público, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Restou comprovado que o professor era submetido a tratamento humilhante por parte da
chefia. O caso foi julgado em 2014, apelação cível 5007097-37.2012.404.7100, sendo
reconhecido a direito a indenização por dano moral.

Sem almejar pesquisar todos os julgados sobre o assédio moral ocorrido na

Administração Pública, passamos a uma breve análise sobre a legislação existente
específica sobre o tema.

No entendimento do STJ, conforme veremos a seguir no RESp Nº 1.286.466 -

RS é de que para haver improbidade administrativa por assédio moral deve-se
configurar o dolo:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. ASSÉDIO MORAL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992.
ENQUADRAMENTO. CONDUTA QUE EXTRAPOLA MERA
IRREGULARIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO GENÉRICO.

4.4 LEGISLAÇÃO PERTINENTE

A prática do assédio moral precisa ser expurgada do mundo do trabalho e no

serviço público. Embora o Brasil ainda não conte com legislação a nível nacional para
coibir e punir essa agressão no âmbito público, alguns Estados e Municípios já o fazem.

Destarte ainda não contarmos com legislação específica, o projeto de lei nº

4.326/2004, de autoria da Deputada Maria José da Conceição Maninha, institui o Dia
 53

Nacional de Luta contra o Assédio Moral, a ser celebrado anualmente no dia 02 de

maio, devendo a Administração Pública promover atividades que tenham a finalidade de
combater a prática do assédio moral. A informação está disponível no site da
organização Assédio Moral, já aqui referido.

O Estado do Rio de Janeiro no ano de 2002 passou a vedar expressamente essa

prática através da Lei Nº 3921/2002, trazendo o conceito de sua prática e quais atos a
caracterizam:

Art. 2º - Considera-se assédio moral no trabalho, para os fins do que trata a

presente Lei, a exposição do funcionário, servidor ou empregado a situação
humilhante ou constrangedora, ou qualquer ação, ou palavra gesto, praticada
de modo repetitivo e prolongado, durante o expediente do órgão ou entidade,
e, por agente, delegado, chefe ou supervisor hierárquico ou qualquer
representante que, no exercício de suas funções, abusando da autoridade que
lhe foi conferida, tenha por objetivo ou efeito atingir a autoestima e a
autodeterminação do subordinado, com danos ao ambiente de trabalho, aos
serviços prestados ao público e ao próprio usuário, bem como, obstaculizar a
evolução da carreira ou a estabilidade funcional do servidor constrangido. 

Parágrafo único - O assédio moral no trabalho, no âmbito da administração

pública estadual e das entidades colaboradoras, caracteriza-se, também, nas
relações funcionais escalões hierárquicos, pelas seguintes circunstâncias:
I - determinar o cumprimento de atribuições estranhas ou atividades
incompatíveis com o cargo do servidor ou em condições e prazos
inexeqüíveis;
II - designar para funções triviais, o exercente de funções técnicas,
especializadas ou aquelas para as quais, de qualquer forma, sejam exigidos
treinamento e conhecimento específicos;
III - apropriar-se do crédito de ideias, propostas, projetos ou de qualquer
trabalho de outrem;
IV - torturar psicologicamente, desprezar, ignorar ou humilhar o servidor,
isolando-o de contatos com seus colegas e superiores hierárquicos ou com
outras pessoas com as quais se relacione funcionalmente;
V - sonegar de informações que sejam necessários ao desempenho das
funções ou úteis à vida funcional do servidor;
VI - divulgar rumores e comentários maliciosos, bem como críticas
reiteradas, ou subestimar esforços, que atinjam a saúde mental do servidor; e
VII - na exposição do servidor ou do funcionário a efeitos físicos ou mentais
adversos, em prejuízo de seu desenvolvimento pessoal e profissional.

A referida lei prevê como punição ao agressor as penas de advertência,

suspensão ou demissão, conforme a gravidade e reincidência.

O Estado do Rio Grande do Sul também possui norma semelhante, a Lei

Complementar Nº 12.561/2006. Conforme o caput do art. 1º, “Fica proibida a prática do
assédio moral no âmbito da administração pública estadual direta de qualquer de seus
poderes e instituições autônomas”.
 54

A despeito do projeto original, destacamos que infelizmente o então Governador

do Estado vetou os artigos que definiam a prática do assédio, bem como os que
exemplificavam os atos que o caracterizam, além das penalidades.

O Estado de São Paulo também possui legislação a fim de coibir a prática

nefasta de assédio moral no serviço público. No ano de 2006 foi publicada a Lei nº
12.250/2006, que a exemplo do Rio de Janeiro, conceitua e exemplifica o assédio:

O artigo 1º veta a sua prática no âmbito da administração pública direita e

indireta, onde se submeta “o servidor a procedimentos repetitivos que impliquem em
violação de sua dignidade ou, por qualquer forma, que o sujeitem a condições de
trabalho humilhantes ou degradantes”.

No art. 2º elenca um rol de possibilidades para identificá-lo:

Artigo 2º - Considera-se assédio moral para os fins da presente lei, toda ação,
gesto ou palavra, praticada de forma repetitiva por agente, servidor,
empregado, ou qualquer pessoa que, abusando da autoridade que lhe confere
suas funções, tenha por objetivo ou efeito atingir a autoestima e a
autodeterminação do servidor, com danos ao ambiente de trabalho, ao serviço
prestado ao público e ao próprio usuário, bem como à evolução, à carreira e à
estabilidade funcionais do servidor, especialmente:
I - determinando o cumprimento de atribuições estranhas ou de atividades
incompatíveis com o cargo que ocupa, ou em condições e prazos
inexequíveis; II - designando para o exercício de funções triviais o exercente
de funções técnicas, especializadas, ou aquelas para as quais, de qualquer
forma, exijam treinamento e conhecimento específicos; III - apropriando-se
do crédito de ideias, propostas, projetos ou de qualquer trabalho de outrem.
Parágrafo único - Considera-se também assédio moral as ações, gestos e
palavras que impliquem: 1 - em desprezo, ignorância ou humilhação ao
servidor, que o isolem de contatos com seus superiores hierárquicos e com
outros servidores, sujeitando-o a receber informações, atribuições, tarefas e
outras atividades somente através de terceiros; 2 - na sonegação de
informações que sejam necessárias ao desempenho de suas funções ou úteis a
sua vida funcional; 3 - na divulgação de rumores e comentários maliciosos,
bem como na prática de críticas reiteradas ou na de subestimação de esforços,
que atinjam a dignidade do servidor; 4 - na exposição do servidor a efeitos
físicos ou mentais adversos, em prejuízo de seu desenvolvimento pessoal e
profissional.

Em 2009 o Senador Inácio Arruda apresentou Projeto de Lei visando à alteração

da Lei de Improbidade Administrativa, a fim de acrescentar a hipótese de assédio moral
como ato de improbidade, com a seguinte proposta de redação do art. 11:

VIII - coagir moralmente subordinado, por meio de atos ou expressões

reiteradas que tenham por objetivo atingir a sua dignidade ou criar condições
de trabalho humilhantes ou degradantes, abusando da autoridade conferida
pela posição hierárquica.
 55

Cabe salientar que o Projeto foi aprovado no Senado Federal em 2014, e desde
então aguarda tramitação na Câmara dos Deputados, conforme disponível na página do
Senado.

Em 2011 o Estado de Minas Gerais publicou a Lei Complementar Nº 116, que

visa prevenir e punir a prática de assédio moral na Administração Pública.

No art. 2º o legislador trouxe o conceito de agente público, e no art. 3º as

condutas que constituem modalidades de assédio moral:

Art. 3º. ...........................................................................................

§ 1° Constituem modalidades de assédio moral:
I - desqualificar, reiteradamente, por meio de palavras, gestos ou atitudes, a
autoestima, a segurança ou a imagem de agente público, valendo-se de
posição hierárquica ou funcional superior, equivalente ou inferior;
II - desrespeitar limitação individual de agente público, decorrente de doença
física ou psíquica, atribuindo-lhe atividade incompatível com suas
necessidades especiais;
III - preterir o agente público, em quaisquer escolhas, em função de raça,
sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, posição social, preferência ou
orientação política, sexual ou filosófica;
IV - atribuir, de modo frequente, ao agente público, função incompatível com
sua formação acadêmica ou técnica especializada ou que dependa de
treinamento;
V - isolar ou incentivar o isolamento de agente público, privando-o de
informações, treinamentos necessários ao desenvolvimento de suas funções
ou do convívio com seus colegas;
VI - manifestar-se jocosamente em detrimento da imagem de agente público,
submetendo-o a situação vexatória, ou fomentar boatos inidôneos e
comentários maliciosos;
VII - subestimar, em público, as aptidões e competências de agente público;
VIII - manifestar publicamente desdém ou desprezo por agente público ou
pelo produto de seu trabalho;
IX - relegar intencionalmente o agente público ao ostracismo;
X - apresentar, como suas, ideias, propostas, projetos ou quaisquer trabalhos
de outro agente público;
XI - (Vetado)
XII - (Vetado)
XIII - (Vetado)
XIV - valer-se de cargo ou função comissionada para induzir ou persuadir
agente público a praticar ato ilegal ou deixar de praticar ato determinado em
lei.

Diversos municípios do País também possuem legislação para reprimir o assédio

moral no serviço público. No Rio Grande do Sul, destacamos a Capital Porto Alegre, e
as cidades de Gravataí, Santa Maria e Viamão. No site www.assedio.moral.org
encontram-se disponíveis o rol das cidades do Brasil que já contam com normas
específicas sobre o tema.
 56

5 CONCLUSÃO

O desenvolvimento do presente trabalho teve por objetivo analisar a prática de

assédio moral no trabalho, especialmente quando esse ocorre no serviço público.
Buscou-se compreender se os atos que atentam contra os princípios norteadores da
Administração Pública podem ser considerados ímprobos através do estudo da Lei nº.
8429/92 – Lei da Improbidade Administrativa. Examinou-se a prática de assédio moral
neste âmbito, com o intuito de compreender as suas características e consequências, e
em que medida as ações caracterizadas como assédio moral se enquadram nas espécies
de improbidade administrativa.

A hipótese pesquisada é de grande relevância, pois além de o assédio moral ser

uma prática nefasta e infelizmente frequente no serviço público, traz inúmeros prejuízos
para a vítima e para a sociedade em geral. O fenômeno estudado caracteriza-se pela
ocorrência de atos reiterados de humilhação por longo tempo, o que causa danos de
ordem psíquica e física no assediado. A sua prática também prejudica o bom andamento
dos serviços públicos, pois gera ineficácia e ineficiência ao trabalho que é ofertado para
a população.

A fim de comprovar a ocorrência da hipótese aventada, passamos a analisar

como se organiza a Administração Pública e os princípios que a alicerçam. O princípio
da moralidade é um dos pilares da Administração Pública, surgindo expressamente na
Constituição de 1988. Percebemos que os agentes públicos têm o dever de agir em
consonância com esse, atrelado com a honestidade e os interesses sociais, sob pena a
prática de atos fora dos preceitos da moralidade serem inválidos.

Em 1992 entrou em vigor a Lei de Improbidade Administrativa, visando dar

maior efetividade à proteção da coisa pública, inovando no sentido de reconhecer por
improbidade os que atentem contra os princípios da Administração Pública. Dessa
forma, o agente público que pratica ato que ofenda ao princípio constitucional da
moralidade deve ser sancionado conforme a LIA.

Seguindo o estudo, exploramos a temática do assédio moral, um fenômeno que

apesar de antigo, apenas há poucas décadas passou a ser estudado. O assédio moral é
caracterizado pela exposição do trabalhador a humilhações reiteradas, condutas
 57

abusivas, situações constrangedoras no exercício de seu trabalho, que podem ocorrer

através de palavras, gestos, escritos, provocações, gozações, desqualificações,
ridicularizações, entre tantas outras formas possíveis de se inferiorizar alguém.

Essa campanha de terror psicológico ocorre por longo período, e gera danos à
personalidade, dignidade e integridade física da vítima, e termina por degradar o
ambiente de trabalho. Como consequência dessa prática há o padecimento do corpo
através de disfunções nos mais variados órgãos, ansiedade, depressão , insônia, perda de
memória, problemas cardíacos e imunológicos. A vida familiar e social também é
sensivelmente abalada. A vítima pode entrar em um estado de desistência conhecida
como Síndrome de Burnout, quando não encontra mais energia para continuar.

Vimos que são formas comuns de se humilhar ou segregar um servidor culpá-

lo por erros de terceiros, isolá-lo de seus colegas ou ambiente de trabalho, desconsiderá-
lo ou desacreditá-lo, estabelecer tratamento desigual entre os pares, promover confusão
acerca das tarefas da vítima. As ações que caracterizam o assédio moral mantêm estreita
relação com a ilegalidade e a imoralidade, além de ofender outros princípios
constitucionais, como o da dignidade da pessoa humana, impessoalidade, eficiência,
economicidade, direito ao trabalho e ao meio ambiente.

Através das abordagens feitas percebe-se que o atendimento a interesses

políticos podem corroborar para a prática de assédio moral no serviço público, ainda
mais quando se deseja atingir a um fim escuso e o servidor é um obstáculo. A prática
também é utilizada quando se deseja perpetuar no poder, sendo uma alternativa para
afastar oportunamente rivais.

Por esses fatos vistos é essencial reconhecer que a prática de assédio moral no
âmbito do serviço público é um ato contaminado de imoralidade e assim ser enquadrado
na hipótese do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Felizmente já entende assim o Superior Tribunal de Justiça, conforme o

julgamento pioneiro do caso da servidora gaúcha da cidade de Canguçu/RS que, através
de sua resistência, nos proporcionou esse grande legado.

Chama a atenção o fato de não haver estudo mais apurado recentemente sobre
o tema, especialmente em nosso tempo digital, onde as práticas de assédio podem ser
 58

fomentadas pelas mídias sociais, com uma velocidade e alcance ainda não relatado em
obras sobre o tema.

Também destacamos o fato de não encontrarmos no presente estudo um

número significativo de autores que falem abertamente sobre as razões de se praticar o
assédio moral no serviço público, o qual tem por uma das possibilidades a tentativa de
se praticar de atos ilícitos, o que pode desencadear a ira de um gestor quando não ocorre
a concordância por parte do servidor.

Em tempos nebulosos que passa o nosso País, mergulhado em uma crise

profunda de moralidade administrativa, resta a esperança de nossos próximos gestores
tenham por intuito agir embasados na honestidade, e que a prática perversa do assédio
moral deixe de ser realidade no serviço público.
 59

REFERÊNCIAS

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