JORGE ORGAZ -GRACIELAMONTESI

EDUARDO ÁVALOS -LILIANA VILLAFAÑE

IGNACIO MARÍA VÉLEZ FUNES

DIRECTOR

DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO
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Asesores editoriales

Armando S. Andruet (h.)

Manuel Cornet
Raúl E. Fernández
Edgar Domingo Gribaudo
Justo Laje Anaya
Julio C. Sánchez Torres
Guillermo P. Tinti

Orgaz - Montesi - Ávalos - Villafañe

Vélez Funes (director)
Derecho Procesal Administrativo
Tomo 11

1 ¡\~r2,! 0313
------ ------
I

ISBN 987-1145-15-2
COPYRIGHT © 2004, ALVERONI EDICIONES
Duarte Quirós 631- P. B., L. 1- Tel. (0351) 4217842 (5000) Córdoba
E-mail: alveroni@arnet.com.ar
República Argentina

Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723

Se terminó de imprimir en la ciudad de Córdoba
en el mes de octubre de 2004
 PALABRAS PREVIAS

Según el compromiso asumido después de la publicación del

primer tomo aparecido en diciembre de 2003, hemos concluido el
trabajo en equipo para materializar la entrega del segundo tomo
de "Derecho Procesal Administrativo", que completa nuestra la-
bor y aporte para el estudio de esta asignatura según el vigente pro-
grama de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Univer-
sidadNacional de Córdoba.
Bajo nuestra coordinación a mediados del presente año hemos
materializado el objetivo de desarollar los temas de estudio suge-
ridos por las unidades VIII, IX,X, XI, XII, XIII y XN del programa
oficialmente vigente en la materia bajo igual denominación, con
los abogados Eduardo Á valos, Liliana Villafañe, Jorge Orgaz y
Graciela Susana Montesi, según la misma metodología iniciada
en el primer tomo de esta obra.
Entre tanto, todos los participantes de este trabajo intelectual
hemos sido gratamente sorprendidos por la acogida que ha tenido
la primera entrega entre los estudiantes de derecho de la Univer-
sidad Nacional de Córdoba y otras casas de estudios privadas y
públicas, además de profesionales del derecho que actúan en el
ámbito de oficinas públicas o ejercen individualmente la profesión
de abogado a favor o en contra de la Administración Pública, pro-
curando la vigencia del principio de legalidad.
N o podemos dejar de recordar y resaltar que en el transcurso del
presente año Eduardo Ávalos obtuvo su título de postgrado de "Abo-
gado Especialista en Derecho Público", como también que fue de-
signado como Secretario Civil dela Cámara Federal de Apelaciones
de Córdoba, en razón de sus relevantes méritos como funcionario del
Poder Judicial de laNación, lo cual pone de relieve sus conocimien-
tos y experiencias en la temática abordada en este segundo tomo.
8 IGNACIO MARÍA VÉLEZ FUNES (DIRECTOR)

A principios de agosto del presente año,junto con Liliana Vi-

llafañe y Eduardo Ávalos hemos participado en la prueba de opo-
sicióny antecedentes convocada por la Facultad de Derecho y Cien-
cias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, para optar a
los cargos de profesores adjuntos de la materia ''Derecho Procesal
Administrativo", cuyo concurso público estuvo a cargo de los pro-
fesores Dres. Juan Carlos Cassagne (Universidad de BuenosAi-
res), Alejandro Pérez Hualde (Universidad N acional de Cuyo) y
Beningno Ildarraz (Universidad N acional de Córdoba), aunque
hasta la actualidad no se ha expedido el dictamen deljurado.
En particular este segundo tomo, además de los temas concep-
tuales tratados por los coautores, revela una actualizadajurispru-
denciay doctrina en cada uno de los temas abordados que serán de
especial utilidad para los lectores, y también se ha considerado
de interés incluir algunos puntos específicos -fuera del progra-
ma de la materia-para que puedan ser de utilidad alos estudian-
tes de la asignatura de la carrera de Notariado de la Universidad
Nacional de Córdoba.
Se ha respetado incluso la metodología oficial del primer tomo,
de incluirlas propuestas de preguntas para la autoevaluaciónde cada
unidad desarrollada, como también la legislación vigente, de utili-
dad para su consulta, agregada como anexo aesta segunda parte.
Todos los participantes esperamos haber hecho una contribu-
ción en el ámbito del Derecho Procesal Administrativo, teniendo
especialmente en cuenta como destinatarios a los estudiantes de
derecho, alos fines de la aproximación y abordaje de los temas tra-
tados' todo de manera amena, sencilla y práctica.
Agradecemos su curiosidad e interés por la lectura de este nue-
vo tomo, sin pe:rjuicio de las observaciones, comentarios o sugeren-
cias que nos puedan arrimar para futuras presentaciones o nue-
vas ediciones.

Ignacio María V élez Funes

Director
Córdoba, agosto de 2004
 Capítulo VIII
LOSRECUAD~TIV

Por Graciela Montesi

Sumario: I. Los recursos administrativos: Concepto

amplio. II. Recurso, reclamación y denuncia. III. Re-
quisitos formales y sustanciales de los recursos. N.
Efectos de la interposición de los recursos. V. Vistas y
traslados. VI. Notificación y publicación. VII. Apertura
a prueba. VIII. Medios de prueba. IX. Producción y
valoración de la prueba. X. Los plazos en el procedi-
miento administrativo. XI. Interrupción, suspensión y
remisión de los plazos procesales. XII. Caducidad de
las actuaciones administrativas. XIII. El silencio admi-
nistrativo y el deber de resolver. XN. La suspensión
del acto administrativo como consecuencia de la inter-
posición de un recurso administrativo.

l. Los RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO AMPLIO

Los recursos administrativos, en sentido amplio, son los reme-

dios o medios de protección del individuo para impugnar los actos
y hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos
frente a la Administración. 1

1 GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 4: "El pro-

cedimiento administrativo", 4a ed., Fundación de Derecho Adminis-
trativo, Bs. As., 2000, pág. III-l.
 -
10 GRACIELA MONTESI

Por medio del recurso administrativo se promueve el control de

la legalidad (legitimidad y oportunidad) de un acto emanado de la
autoridad administrativa, a fin de que se lo revoque o modifique,
con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o interés legítimo
lesionado por dicho acto.
El recurso administrativo tiene por finalidad la impugnación
de un acto administrativo dando lugar a un nuevo procedimiento
en sede administrativa. En suma, el recurso es una facultad o un
derecho que se ejerce como acto de impugnación y defensa de un
derecho sustancial. Por lo que frente al recurso-derecho aparece
el deber jurídico de la Administración de revisar su propio acto,
revocándolo o modificándolo, cuando ha vulnerado, desconocido o
incumplido un derecho subjetivo o interés legítimo, por un lado, y
para restablecer, por otro, el imperio de la legalidad transgredida
por un proceder ilegítimo de la propia Administración. 2
Es menester distinguir los recursos en el procedimiento admi-
nistrativo y en el proceso judicial. 3
a) En el caso del recurso jurisdiccional, la autoridad que lo re-
suelve es unjuez unipersonal o un tribunal colegiado, pero siem-
pre imparcial e independiente, un tercero desinteresado en el pro-
ceso. En el recurso administrativo quien resuelve es, en principio,
un funcionario administrativo, aunque esto admite excepción en
el caso de actividades administrativas de lajusticiay del Congre-
so.
b) En el recurso jurisdiccional el tribunal ejerce funciónjuris-
diccional. En el recurso administrativo, su resolución implica el
ej ercicio de función administrativa.
c) En el recurso administrativo el control es de legitimidad y de
oportunidad. En el recurso jurisdiccional el control es sólo de legi-
timidad y está destinado a restablecer el ordenamiento jurídico
violado.

2 DROMI, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Bs. As.,

1998, págs. 928y929.
3 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. I11-4 y ss.
 LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 11

d) En el recurso jurisdiccional el tribunal no actúa de oficio, ya

que prevalece el principio de la verdad fonnal. En el trámite de los
recursos administrativos el administrador tiene facultades para
actuar de oficio, impulsar el procedimiento, e instruir la prueba, y
prevalece el principio de la verdad material.
e) El acto que decide el recurso administrativo es un acto admi-
nistrativo; el que decide un recurso jurisdiccional es una senten-
cia.
f) La decisión que resuelve el recurso administrativo es suscep-
tible de otros recursos administrativos y judiciales. La sentencia,
en cambio, sólo es susceptible de ser impugnada por otros recur-
sosjudiciales.
g) En el ordenjudicial impera el principio de imposición de cos-
tas al vencido con pocas excepciones, mientras que el procedimiento
administrativo es gratuito.
h) En las acciones judiciales se exige el patrocinio letrado, en
los recursos administrativos no es necesario ni habitual.

11. RECURSO, RECLAMACIÓN Y DENUNCIA

Lo esencial del recurso administrativo consiste en que se

trata de un acto de impugnación de un acto o reglamento adminis-
trativo anterior, destinado a obtener del órgano emisor del acto,
del superior jerárquico, o del que ejerce el control de tutela, la re-
vocación, modificación o saneamiento del acto impugnado.
A diferencia de los recursos, las meras reclamaciones no son,
en principio, medios para impugnar actos administrativos. Se trata
de articulaciones que pueden o no tener contenido jurídico, que
presenta el administrado en ejercicio del derecho de peticionar ante
las autoridades administrativas (art. 14 de la Constitución N acio-
nal) tendientes a obtener el dictado de un acto favorable o provo-
car el ejercicio de la potestad revocatoria ex officio que, en algunos
supuestos, puede ejercer la Administración, aun cuando no hubiera
un recurso administrativo fonnalmente planteado. Las meras
reclamaciones se distinguen también de los recursos en que, en
 -
12 GRACIELA MONTESI

principio, la Administración no se encuentra obligada a tramitar-

las ni a dictar resolución definitiva, salvo en aquellos casos que el
titular poseyere un derecho subjetivo que tuviera su fuente en la
ley, reglamento, acto o contrato administrativo. 4
Debemos también diferenciar las reclamaciones regladas en
las que si bien no se impugna un acto administrativo, la Adminis-
tración tiene el deber de tramitarlas. Un ejemplo de este tipo de re-
clamación es la quej a, que se trata de una vía administrativa que
no constituye técnicamente un recurso, en razón de que con ella el
administrado no pretende la impugnación de un acto, sino corre-
gir los defectos de trámite y particularmente el incumplimiento
de los plazos legales o reglamentarios del procedimiento adminis-
trativo. 5
Un capítulo aparte merece asignar a los reclamos reglados,
que constituyen un procedimiento previo para la habilitación de
la instancia judicial. Dentro de estos reclamos debemos diferen-
ciar el reclamo administrativo previo, contenido en el arto 30 de la
LNPA, del reclamo impropio, establecido para la impugnación de
actos de alcance general en el arto 24, inc. a, de la LNPA. El recla-
mo del arto 30 se interpone ante el Ministerio o Secretaría de la
Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica corres-
pondiente; es un remedio que se acuerda al particular, distinto y
al mismo tiempo similar al de los recursos, orientado a lograr el
restablecimiento de lajuridicidad en la Administración Pública
cuando su orden ha sido vulnerado. En tanto presupuesto proce-
sal para iniciar la demanda, resulta útil en la medida en que con-
cede al Estado la oportunidad de revisar su conducta y constituye
un medio para evitar la promoción de unjuicio, pues tiene por ob-
jeto que los órganos administrativos competentes examinen las
pretensiones de los administrados con aquel fin. 6

4 CASSAGNE,JuanCarlos,Derecho administrativo, t. n, 7a ed. act.,Lexis

Nexis Abeledo-Perrot, Bs. As., 2002, pág. 590.
5 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 615.

6 COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos administrativos, t. 1, La Ley,

Bs. As., 2002, pág. 506.

 ..

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 13

a) El reclamo debe interponerse previo a demandar al Estado

Nacional o a sus entidades autárquicas.
b) Su contenido debe versar sobre los mismos hechos y derechos
que se invocarán en la eventual demandajudicial.
c) Se encuentran legitimados para interponer el reclamo los ti-
tulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo.
d) El plazo de resolución del reclamo es de noventa (90) días, a
cuyo término debe interponerse pronto despacho, y pasados cua-
renta y cinco (45) días más sin resolución queda habilitada la vía
judicial. El Poder Ejecutivo a requerimiento del organismo inter-
viniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá
ampliar estos plazos a ciento veinte (120) días y a sesenta (60) días
respectivamente. 7
e) La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida
en sede administrativa, profundizando con ello la distinción en-
tre recurso yreclamo.
f) La interposición del reclamo produce la suspensión de la pres-
cripción. En caso de denegatoria expresa o tácita -producida por
el silencio de la Administración-, deberá presentarse la deman-
da dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábilesjudicia-
les (art. 25, LNPA) a contar desde la denegatoria expresa o desde
el vencimiento del plazo para resolver el pronto despacho de cua-
renta y cinco (45) o sesenta (60) días, según el caso.
g) N o será necesario el reclamo previo: a) en los casos expresa-
mente previstos por la ley, por ejemplo, cuando se acciona por ex-
propiación irregular (art. 53, ley 21.499); b) cuando se intente una
repetición contra el Estado de lo pagado en una ejecución, o de un
gravamen pagado indebidamente, y c) cuando se demandare al
Estado por el pago de daños y perjuicios derivados de su responsa-
bilidad extracontractual (art. 32, LNPA).
Como dijimos más arriba, dentro del reclamo reglado tenemos
el reclamo previo a la demandajudicial, al que nos acabamos de re-
ferir, yelreclamo impropio previstoenelart. 24, inc. a, delaLNPA.

- _-\utorizada esta ampliación por la reforma incorporada al arto 31 de

la L"-PApor laley 25.344.
 e,

14 GRACIELA MONTESI

Este último se encuentra previsto como necesario, previo a la im-

pugnaciónjudicial de los actos de alcance general-reglamentos. 8
a) El reclamo impropio procede cuando se afecte en forma directa
e inminente un derecho subjetivo.
b) Se interpone y es resuelto por el mismo órgano que dictó el
acto de alcance general.
c) La decisión que recaiga es irrecurrible (art. 73, primer párrafo
in fine, RLNPA).
d) La interposición del reclamo impropio puede producir la sus-
pensión de los efectos del acto si se confi.guranlas causales previs-
tas por el arto 12 de la LNPA 9
e) El reclamo impropio debe ser resuelto en el plazo de sesenta
(60) días, vencido el cual, el interesado deberá interponer pronto
despacho, pudiendo accionar luego de vencidos treinta (30) días sin
que se haya dictado resolución (art. 10, LNPA).
Finalmente, nos queda abordar el tratamiento deladenuncia
administrativa, que a diferencia de los recursos y las reclama-
ciones puede formular el portador de un interés simple, consiste
en el acto por cuyo mérito un particular pone en conocimiento del
órgano administrativo la comisión de un hecho ilícito o la irregu-
laridad de un acto administrativo o reglamento, sin que exista obli-
gación de tramitarla o de decidirla por parte de la Administración
Pública. Puedeocurrir,noobstante, queunavez acogidaladenun-
cia el administrado posea un verdadero poderjurídico para que la
misma se tramite como recurso. Es lo que acontece con la llamada
denuncia por ilegitimidad, prevista en el arto 1°, inc. e, aparta-
do 6, de la LNPAIO
La denuncia por ilegitimidad procede cuando se interpone un
recurso fuera de término o el administrado presenta la correspon-
diente petición una vez vencidos los plazos procesales para arti-

8 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 449.

9 Las causales previstas son: razones de interés público, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundad amente una
nulidad absoluta.
10 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 591.