MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO E

GERENCIAL (NGP)

O que tem sido denominado de Administração Pública sofreu, ao longo da evolução das
organizações sociais, profundas e importantes reformas no que concerne ao modelo que
estabelece as directrizes do seu funcionamento.
A Reforma Administrativa, é um conjunto sistemático de providências destinadas a melhorar
a Administração Pública de um dado país, por forma a torná-la, por um lado, mais eficiente na
prossecução dos seus fins e, por outro lado, mais coerente com os princípios que a regem.
Na verdade, a Reforma Administrativa é um processo constante e incessante de auto e
hetero-crítica da Administração Pública, sobre suas estruturas organizativas, sobre os seus
processos de decisão, sobre os seus instrumentos de intervenção, numa procura teimosa e
incansável de fazer melhor, de fazer mais barato, de fazer mais depressa.
Há três formas históricas de Administração pública: a Administração Pública
Patrimonialista, a Administração Pública Burocrática e a Administração Pública Gerencial.
Na trajectória histórica da Administração Pública ocorreram duas reformas administrativas
significativas:
 Reforma Burocrática: tem início na segunda metade do século XIX. Trata-se do
processo de transição da Administração Pública Patrimonialista para a Administração
Pública Burocrática.
 Reforma Gerencial: Tem início no final do século XX. Orienta a transição da
Administração Pública Burocrática para a Administração Pública Gerencial.
Importa referir que durante o processo de sucessão destes modelos, nenhum deles foi
inteiramente abandonado.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA

A Administração Pública Patrimonialista era o modelo de administração próprio das
monarquias absolutas (Estado Absoluto), em que o património (bens) do rei se confundia com
o património público. O Estado era considerado propriedade do rei.
No patrimonialismo:
 Os bens e serviços públicos eram tratados como se fossem propriedade pessoal do rei,
ou seja, não há distinção entre bens públicos e privados;

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  A corrupção e o nepotismo eram considerados procedimentos normais e aceitos pela
comunidade. (Corrupção: abuso de autoridade ou função confiada a alguém para
benefício pessoal / Nepotismo: preferência dada por favor e não por mérito;
favoritismo);
 O aparelho administrativo era essencialmente composto por aliados e indivíduos
protegidos pelo rei e sua família, ou seja, a Administração Pública emprega e favorece
os aliados do chefe;
 O rei estipula as regras da Administração Pública de acordo com a própria vontade,
ignorando o bem-estar da sociedade, deixando o Estado propenso a corrupção e ao
nepotismo.

Em muitos países africanos, é ainda comum encontrar algumas características desse modelo
de Administração Pública. Os actores políticos buscam beneficiar-se das facilidades que o
poder político oferece, para satisfazer à interesses individuais ou de grupos específicos. A
política é vista pela maioria dos governantes africanos como única porta de acesso ao poder
económico e financeiro. O alcance desse poder tem tido por base a corrupção, o nepotismo e o
clientelismo (Clientelismo: utilização, por parte dos políticos, dos recursos/bens públicos em
benefício dos seus apoiantes).

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA

A Administração Pública Burocrática nasce na segunda metade do século XIX (na vigência
do Estado Liberal) com objectivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. A
burocracia foi adoptada com vista a substituir a administração patrimonialista, na qual o
património público e privado eram confundidos.
A burocracia é um modelo de organização que tem por base a racionalidade1, por meio de
normas escritas e legais, e na qual há uma forte hierarquia, impessoalidade no relacionamento
e centralização do poder decisório, sendo as actividades realizadas de forma rotineira.
A burocracia é o modelo organizacional típico da sociedade moderna e existe na moderna
estrutura do Estado, nas organizações não-estatais e nas grandes empresas, tendo sido
primeiramente descrita como “tipo ideal” de estrutura organizacional por Max Weber em 1974.

1
A racionalidade é a “adequação dos meios aos objectivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a
máxima eficiência possível no alcance dos objectivos”, (Chiavenato, 2004: 258).

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Para Max Weber a burocracia é uma organização eficiente por excelência e, para conseguir
essa eficiência, ela explica detalhadamente como as coisas deverão ser feitas.

Tem como características dominantes:

1. Carácter legal das normas e regulamentos: a burocracia é uma organização regida por
normas e regulamentos previamente escritos que definem antecipadamente como a
organização burocrática deverá funcionar.
2. Carácter formal das comunicações: na burocracia as comunicações, regras, decisões e
acções administrativas são formuladas e registadas por escrito.
3. Carácter racional e divisão do trabalho: a burocracia caracteriza-se por uma
sistemática divisão do trabalho, a qual atende uma racionalidade, isto é, ela é adequada
aos objectivos a serem atingidos.
4. Impessoalidade nas relações: na burocracia a distribuição das actividades é feita em
termos de cargos e funções e não de pessoas envolvidas, isto é, é feita impessoalmente.
As pessoas são consideradas e tratadas em função dos cargos que ocupam e das funções
que desempenham.
5. Hierarquia de autoridade: os cargos na organização burocrática são estabelecidos
segundo o princípio da hierarquia, ou seja, todos os cargos estão dispostos em uma
estrutura hierárquica que encerra privilégios e obrigações, definidos por regras
específicas.
6. Rotinas e procedimentos padronizados: na burocracia são fixadas regras e normas
técnicas que regulam a conduta do ocupante de cada cargo, cujas actividades são
realizadas de acordo com as rotinas e procedimentos.
7. Competência técnica e meritocracia: na burocracia a escolha das pessoas (selecção,
transferência e promoção dos funcionários) é baseada no mérito e na competência
técnica e não em preferências pessoais.
8. Especialização da administração: a burocracia baseia-se na separação entre a
propriedade e a administração, ou seja, os administradores não são os proprietários dos
meios de produção, mas sim profissionais especializados na sua administração.
9. Profissionalização dos participantes: cada funcionário da burocracia é um profissional,
pois é um especialista; é assalariado; é ocupante de um cargo; é nomeado pelo superior
hierárquico; seu mandato é por tempo indeterminado; segue carreira dentro da
organização; não possui a propriedade dos meios de produção e administração; é fiel

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 ao cargo e identifica-se com os objectivos da empresa; e tende a controlar cada vez mais
as burocracias.
10. Completa previsibilidade do funcionamento: tudo na burocracia é estabelecido no
sentido de permitir a previsão antecipada de todas as ocorrências e rotinizar sua
execução, para que se alcance a máxima eficiência possível. A burocracia busca como
consequência desejada a previsibilidade do comportamento dos seus membros.

Contudo, diversos autores têm defendido que as burocracias não se constituem tal como
Weber as retratou em seu tipo ideal, nem estão tão cheias de vantagens tal como ele fez parecer
e o tipo ideal é uma abstracção por demais idealizada. O tipo ideal de Weber nunca é alcançado,
pois as organizações são essencialmente sistemas sociais, constituídos por pessoas e as
organizações reflectem as imperfeições das pessoas.
Do mesmo modo, entende-se que as organizações apresentam consequências imprevistas ou
não desejadas que levam a ineficiência e as imperfeições, ou seja, apresentam disfunções ou
anomalias nas características do tipo ideal. O tipo ideal de burocracia sofre transformações
quando operado pelo homem: “o homem quando participa da burocracia faz com que toda a
previsibilidade do comportamento, que deveria ser a maior consequência da organização,
escape ao modelo preestabelecido”.

Existem oito principais disfunções da burocracia, a saber:

1. Internalização das regras e apego aos regulamentos: na burocracia as normas e
regulamentos passam a ser absolutos e prioritários, isto é, transformam-se de meios em
objectivos.
2. Excesso de formalismo e de papelório: a documentação e formalização de todas as
comunicações dentro da burocracia conduzem a tendência ao excesso de formalismo,
de documentação e, por conseguinte, de papelório.
3. Resistência às mudanças: na burocracia a mudança passa a ser indesejável para o
funcionário na medida em que ele acostuma-se a uma completa estabilidade e repetição
daquilo que faz, o que lhe proporciona uma completa segurança a respeito do seu futuro
na organização. Com isso, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira
implantar na organização.
4. Despersonalização do relacionamento: a burocracia possui um carácter impessoal, pois
ela enfatiza os cargos e as funções e não as pessoas que os ocupam, o que leva a uma
diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização.

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 5. Categorização como base do processo decisório: a burocracia baseia-se em uma rígida
hierarquização da autoridade, de modo que quem toma decisões é aquele que ocupa o
posto hierárquico mais alto independentemente do seu conhecimento sobre o assunto.
6. Superconformidade às rotinas e aos procedimentos: na burocracia as normas, regras,
regulamentos, rotinas e procedimentos tendem a ser sagradas e absolutas de tal modo
que o funcionário passa a fazer estritamente o que está contido nelas, perdendo-se, deste
modo, a iniciativa, a criatividade e a inovação.
7. Exibição de sinais de autoridade: na burocracia há uma tendência à utilização intensa
de símbolos ou de sinais de status para demonstrar a posição hierárquica dos
funcionários e identificar aqueles que detêm o poder.
8. Dificuldade no atendimento aos clientes e conflitos com o público: na burocracia o
funcionário está voltado para dentro da organização de tal modo que todos os clientes
são atendidos de forma padronizada - com base nas normas, regulamentos e rotinas
internas – dispensando-se pouca atenção com os seus problemas particulares e pessoais,
o que provoca uma irritação do público.

São inúmeras as criticas feitas ao modelo burocrático de administração.

O peso da burocracia faz-se sentir diariamente na vida dos cidadãos, provocando enormes
prejuízos para estes. Com efeito:

Em sentido corrente, anda a burocracia associada a faltas de cortesia, a esperas, a explicações

ininteligíveis, a exigências incompreensíveis, a procedimentos exotéricos, a demoras, a idas e
vindas às repartições, a toda uma série de incómodos, perdas de paciência, de tempo, de
dinheiro, de oportunidades, com que, em muitos locais, os serviços públicos, amiúde
mimoseiam os seus utentes.

Na verdade, a administração burocrática tem se mostrado lenta, cara, auto-referida, pouco ou

nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
Não obstante as criticas feitas, o modelo burocrático ainda serve de base para muitas
organizações cujas actividades são rotineiras e de elevada previsibilidade no seu
funcionamento.

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL (NOVA GESTÃO PÚBLICA)
A AP burocrática era funcional para responder às demandas do Estado Liberal, que se
configurava como um Estado pequeno cujas funções eram mínimas e no qual, portanto, o
problema da eficiência não era essencial.
No entanto, no século XX ocorre uma significativa ampliação das funções do Estado nos
campos socioeconómico e político, o que colocou em xeque o Estado burocrático na medida
em que este mostrou-se incapaz de responder de forma satisfatória a novas demandas e pressões
da sociedade: “no momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu
definitivamente lugar ao grande Estado social e económico do século XX, verificou-se que não
garantia nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo para os serviços prestados ao
público”.
Depois de se constatar o desgaste do modelo weberiano, foram levadas a efeito várias
discussões que buscavam identificar novas formas de administração para substituí-lo.
Nestas circunstâncias, chegou-se a conclusão de que para se superar a crise da burocracia e
responder os desafios criados pela globalização, a máquina administrativa pública precisa ser
mais ágil e mais flexível, tanto em sua dinâmica interna como em sua capacidade de adaptação
às mudanças externas.
Por essa razão, vários países procuraram modernizar as instituições públicas, através de
reformas políticas e administrativas, originando o chamado Modelo de Administração Pública
Gerencial que pode ser encarado como uma forma empreendedora de administrar o Estado.
Assim, o surgimento da Nova Gestão Pública (NGP) está relacionado com as transformações
ligadas ao movimento de reforma do Estado e administrativas, desencadeadas primeiramente
nos países desenvolvidos nos primórdios da década de 1980 e mais tarde nos países em
desenvolvimento durante a década de 1990.

Essas Reformas Administrativas, iniciadas no início da década 80, inspiradas pelo movimento
da NGP (Mutahaba, 2009; Santiago, 2011) tinham como escopo comum "a adopção e
introdução de uma multiplicidade de medidas tendentes a melhorar a prestação de serviços"
(Mutahaba, 2009: 18), ou seja, a necessidade de encontrar formas mais eficientes de prestar
serviços públicos (Araújo, 2013).
A melhoria da prestação de serviços públicos, no quadro do movimento da NGP, passaria pela
realização de reformas baseadas na adopção das técnicas e ferramentas utilizadas nas
organizações privadas (Silvestre, 2010). Com isso, esse movimento foi fundamentalmente
caracterizado pela busca de incorporação, pela área pública, de uma maior racionalidade

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gerencial. Portanto, valendo-se de mecanismos e técnicas já consagradas pela gestão
empresarial, a NGP objectiva aumentar a eficiência e a elevação da produtividade das
organizações públicas (Ferreira, 2013).
Assim, por Nova Gestão Pública, entende-se “a tentativa de reforma da Administração Pública
através da adopção das técnicas e ferramentas utilizadas nas organizações privadas”. O modelo
gerencial possui como características dominantes, entre outras:
 A orientação das acções das instituições públicas para os cidadãos;
 A aplicação de práticas de gestão do sector privado nas instituições públicas;
 A tendência a maior transparência, flexibilidade, dinamismo, qualidade dos serviços,
eficácia e eficiência, equidade e justiça.
 A maior preocupação por resultados;
 A defesa da modernização, descentralização e avaliação dos serviços públicos pelos
cidadãos;

Do mesmo modo Rodrigues (2005), citado por Santiago (2011: 15-16), aponta quatro pontos
principais em que assenta a NGP: (1) Focalização na Eficiência, através de medidas que visam
tornar as práticas do sector público semelhantes às que se desenvolvem no sector privado; (2)
Ênfase na Descentralização, através da redução da AP a unidades mais flexíveis, mais
maleáveis, mais adaptáveis e mais identificadas com os interesses e com os consumidores que
pretendem servir; (3) Procura da Excelência, através de medidas que visam tornar as
organizações públicas cada vez mais identificadas com os cidadãos que pretendem servir e que
lhes dêem mais atenção, cumprindo mais e melhor com as suas expectativas e prestando o
devido tratamento às suas reclamações; (4) Orientação para o SP, através da introdução de
mecanismos do mercado no sector público sem perder de vista os valores pelos quais se pauta
o SP.