JULIO SERGIO GOMES DE ALMEIDA AS FINANCEIRAS NA REFORMA DO MERCADO DE CAPETAIS: 0 DESCAMINHO DO PROJETO LIBERAL Dissertago de Mestrado apresentada ao Institute de Filosofia e Ciéncias Hunanas da Universidade Estadual de Campinas, sob a orientacdo do Prof. Dr. Carlos Lessa. margo de 1980 UNICAMP BIBLIGTECA CENTRALA Meus Pais Para wikmaAGRADECI MEN TOS Ndo creio que tivesse sido possivel concluir este trabalho sem a colaboragio e o estimulo de varios colegas. Beneficiei-me das discussGes semanais em torno a temas de interesse comum, mantidas por diversos meses com Carlos Lessa, George Kornis e José Carlos Miranda. £las me permitivam alinhar as principals questGes que posteriormente desenvolvi no traba~ lho. Devo ainda acs amigos a leitura critica ¢ paciente de re~ latérios parciais de pesquisa, o que muito me auxiliou na ela~ boragdo de versdes posteriores. antonio Gaime Jobin, pacientemente, leu toda uma versao original, apontando diversas imprecisées e erros, os guais na medida de minhas possibilidades procurei sanar. Devo deixar registrado meu agradecimento 2 Américo Cury e a Maria da Conceigdo Tavares, respectivamente, Diretor da Facul- dade de Economia @ Administragao Ga UFRI e Coordenadora do Pron grama de Pés~Graduagéo em Economia Tndustrial e da Tecnologia da FEA/UFRJ.Nessas instituigdes, e em particular nas pessoas de Américo Cury e Maria da Conceigdo Tavares, encontrei o estimulo ao debate © ao trabalho académico, o que sem divida auxiliou decisivamente no desenvolvimento deste trabalho. Olga Lima empenhou um tempo precioso e sua aguda inteligén cia em tornar mais legivel um texto, gue por motives do prépric tema escolhido, mas sobretude pelo estilo e vicios de construgac éo autor, no pode de forme alguma ser considerado "ge leitura Facil". Somente quem leu versdes anteriores pode avaliar a con~ tribuigdo que a amiga Olga prestou 2 mime aos leitores. Agra@ego a Nalva pela datilografia de versées preliminares. A Luliy, respons4vel pelo trabalho final de datilografia, 9 meu muito obrigado, no apenas pela qualidade do trabalho —~ excelente -—, mas também pelo interesse ¢€ dedicagao com que & amiga levou a cabo sua tarefa. Finalmente, desejo expressar © quanto sou grato a Carlos Lessa, amigo e mestre, que se propds a orientar essa dissertagao. be seu vasto conhecimente da economia brasileira, de sua inte~jig@ncia e asticia como pensador e pesquisador, bem como de seu otimismo, sempre pude desfrutar em quase trés anos de trabalho conjunte. Dele procurei ainda tomar o exemplo de interpretagio xigorosa e critica de um tema t&o Brduo e repleto de “armadi~ thas", como € 6 do movimento da politica econGmica.INDICE ENTRODUGAO 2. eer eer eee eee eee e crete rere e testers bere eee A Doutrina Politico-Eeonémica Pés-1964 .. A Lei de Reforma do Mercado de Capitais ...eeeerreee CAPITULO 1 - FINANCELRAS : UM BREVE HESTORICO ....-.+++++ Financiamento “Versus "Investimento" ....+.ssse eee ds Artificios Destinados a Contormar a bei da Usura: os Fundos de Participagae ¢ o Aceite Cambial ....- caracterfsticas da Expans3o das Pinanceiras no QGin- giiénio 1960-64 CAPITULO 2 - OS DEAGNGSTICOS OFICIAIS E AS PROPOSTAS DE REFORMULACEO vice cee eee e ease terre tener sence nee © Diferencial Entre Taxas ..esseseeeceerer ere esereee © Desdgio e o Combate & Inflagdo 1-2-2. sere eee ee CAPITULO 3 - © MERCADO PARALELO ..- © Auge e a Crise do Mercado Paralelo ....++ Repercussdes da Crise Sobre a Letra de Cambio e a ORTN veces cceceeeer eee esce renee een erereseessnercet CAPITULO 4 - A BATALHA CONTRA O DESAGIO weaves er errr renee A Batalha Contra o Desagio: o 19 "Round" .. A Regolugdo ne 21 2 a “Operagdo 310" ...+++ pemais Medidas Para Combater o Desdgio Até a Derrota PUNAL vcee eevee cece eens tees ren eens esee een e eens er es capiTuLO 5 - A REDUCAO DO DIFERBNCIAL ENTRE TAKAS -.-+--+ Um Objetive Subordinads .......+ A Modanga na Orientagdo da Politica Economica ¢ a4 Redugo do Diferencial ...++.se++eeerrree eee rsreee A Arbitragem da Politica Eoondmica -.+.++erreseeeree oe 24 33 39 45 48 56 63 63 73 118 115 al? 123Apéndice ao Capitulo 5 1... ee seer renee eee 1 = Custos e Taxas de Juros nos Empréstimos Mediante Aceite Cambial oo ..csseseeeeeese renee eee eeeeee es 2 - Mudangas na Estrutura do Setor ....c.s.e.eeee eee CAPITULO 6 - © CREDITO DIRETO AO CONSUMIDOR .-. +s. eee eee Por que 0 C.D.C.? ceeeeeeeeeee bev ee beeen seen etree A Adaptagao das Pinanceiras 20 C.D.C. 2-++ eee eeeeee Os Bancos de Investimente no Crédito Para Capital de GEO escent recs en eee eee cece ee ne ence ene ee renee Os Nimeros do Sucesso ..-.e eee nsec eee A Alienagao Fiducifria e a Concentrag&o do C.D.C. nos Bene Durdveis PesadoS 6. .-..ee eee eee ee eee ener eee CONCLUSOES ..- BIBLIOGRAPTA - ccc e cence cece cece rere een renee enn n ene e sees 132 432 14a 148 448 186 163 169 173 Leh 185INTRODUCAG A DOUPRINA POLTTICO-ECONOMICA POS-1964 0 governo Castelo Branco foi marcado por intensa atividade com vistas a promover um amplo redesenho do quadro institucio~ mico brasileiro.’ No nal, reguiador do processo politico-ecor cabe nos limites deste trabalho avangar no exame das diversas yefoxrmas que consubstanciaram tal tentativa, contudo uma refe~ vyancia sucinta a esse respeito se faz necessaria para melhor po Sicionazmos © objeto aqui proposte para reflexao. pe inicio devemos ter presente o diagnSstico oficial acerca aos principais problemas econdmicos vividos pelo pais. A infla- go foi eleita como o grande imal. Analisande a formulagdo estruturalista, segundo a qual a inflagZo acompanharia inexoravelmente o processo Ge desenvolvi- mento econdmico do pais ¢, em certos aspectos, lhe poderia ser at® mesmo funcional, o diagnéstice do governo admitiu como um fato inguestionAvel do passado recente “a coincidéncia cronolé~ gica de uma taxa moderadamente boa de formago de capital e uma alta taxa inflacionaria!’ contude, fez constar uma adverténcia: 2 um fate significatt— “efeitos ¢ A coaxisténeis € uni fates entretante ni vo, Us fates reeinen: gnificatives 5: pale" da inflagao sobre c desenvolvirente evenGmice, gue neate case foram negativas...* Para uma visSo do conjunte cos reformes proposes no perfedo {reunindo es axqnsige: qutivos, os textos de Leis © Secretes-Leis}, consutter Mi- HHOTERTO DO FLANEJAMENTO £ COORDENAGAO ECONOMTCA. O Programe de Agac ¢ es Reforme de Base. Pio de Janeiro, SPEA, 1985, 2 v. JISA ECONDMICA APLICAOA [EPEA]. S2tuagao Monataria, Cre roado de Capitais: Diagndetico Preliminar Para o Plane be vimento Eeondmiao e Soctal. Ric 184. G PAEG egrege outros ta snimica: "Ga feteres mais insortente condmico © politicc $23 he avionric = da situapo Pinanceire exserna, seje com referénuia 3 intrangDilidede politica e social, com a conseqtente frustragéo de expectativas @ perda de eficiancia de sistema produtivo."” MINISTERIO D0 PLANEJAMENTD E COORDENAGAD ECONOMICA. Programa de Agao Beondmica do Geverna. Rio de Janeiro, EPEA, 1864, p. 20. comQue “efeitos colaterais" teriam sido estes? A inflagSo, asseyuravam as fontes oficiais, subvertia a or dem ¢ a hierarquia social; desorganizava o mercado de crédito e de capitais; distorcia o mercado cawbial; mascarava os coefici~ entes de rentabilidade através dos lucros ilusérios; desestimu- lava og investimentos nos setores de base; penalizaya os inves- tideres do mercado imobiliario, ensejando um grave desequilibrie habitacional; @issolvia a fungSo orientadora do sistema de pre~ gos, premiando a especulaga’o ¢ @ ineficiéncia,ao mesmo tempo em que incentivava a escalada do estatismo. | im ess@ncia, e segundo ainda essas fontes, a inflagio era fruto da permissividade da polftica econdmica dos governos ante yiores. Explicitamente, criticava-se a fragilidade das institad gSes politico-econimicas vigentes no pais, que possibilitavam e referendavam a politica econdmica permissiva. Implicitamente, criticava-se o sistema de aliangas politicas gue amparava tal permissividade e que, no fundo, era o fator responsdvel pelo fa to de os governes anteriores nunca terem atacado frontalmente as causas profundas do processo inflacionario, mas sim suas conse~ qi@ncias, atitude esta que, sem eliminar o mal, fomentava a ing ficiéncia, debilitava as instituigdes vigentes e a fungae orien tadora do sistema de pregos, e, ainda, incentivava @ escalada do estatismo. Tal processo debilitador teria alcangado um ponto de gaturagSo nos anos imediatamente anteriores a 1964. No periodo de “inflagdo acelerada” (delimitado, segundo os textos oficiais, de 1961 a 1964)? as distergdes provocadas pelo quadro politico- mecontnico @, muito especialmente, pelos efeitos da inflagao teriam adguirido um “caréter cumulative" *, ameagando a continui- @ade do crescimento econémica. Assim, acusavam as fontes cficiais, neste perfodo, assis- tia-se & virtual paralisagao dos investimentos privados em di- yversos setores cruciaigs para a sustentagao de elevadas taxas de erescimento do produto e do emprego (como na constragao residen cial), ou gua substituiclo pele pouco eficiente investimento pi blico (como nag indistrias de base). © mercado de crédito e de CF, MINSSTERIO DD PLANEJAYENTO E COORTENAGAG 0884. BSCRITORIG OE PESQUISA ECONDMICA APLICADA {EPEA), op. ctt., p. 1 2 id., ibidem, p. US. SONSMICA, op. stt., 1964, pp.capitais de tal forma acumularam distorgSes, que foram impedidas de exercer as fungdes que Ihes deveriam ser especificas: em par ticviar a formagiio de poupangas e as aplicagées de longo prazo foram fortemente desestimuladas e, com isso, o investimento, es pectalmente o investimento privado, foi altamente prejudicado.0 investimento estrangeiro, por sua vez, entrara em franca retra~ gSo face no apenas s distorgées provocadas pelo proceso ine flaciondrio, mas também devido a uma irrealista politica cambi~ al, a controles rigorosos das vemessas de lucros e 4 instabili~ dade politica reinante antes de 1964. Tudo isso jogava no sen~ tide de deprimir a formagao de capital e, conse! entemente, de xeduzir a taxa de crescimento econédmico, Assim se explicava como a inflagao (que, como faziam ques~ ‘ho de frisar as autoridades, era frute de “varidveis econdmicas monetdvias"} teria “afetado negativamente as varidveis econdmi~ cas reais"?, produzindo o quadro em vigor “até margo de 1964", como também costumavam frisar as autoridades, ou seja, 9 quadro em que sé combinavam "inflagao galopante" e forte desaceleragao do crescimento da economia. pada essa interpretagao, a linha geral de ago que parecia correta ao nove governo, deveria se pautar por empzeender uma rigorosa politica de estabilizagio que atacasse afinal as causas je Zo apenas as conseqiiéncias) da inflagdo, em alianga com uma politica de promog&e de nova tessitura institucional ao pais. Co mo convém acentuar, tal linha geral de ag&o visava fundamental~ mente implantar as condigGes julgadas indi pensaveis para o fun jonamento eficiente da economia capitalista e que até entae es tavam ausentes. 0 reinado das chamadas “forgas de mercado” (em! quem og principais formuladores da politica econdmica da época, pareciam, sinceramente, acreditar) era, em sintese, o gue se pretendia assegurar. Uma passagem do PABG resume bem ¢ que aca pamos de dizer: A agho go ientar-se no seritida do poet Sacie mpreaa, ou 8e4 reg econ De por par Erm talA criage da ordem dentro oa qual operarS aquilo que se conven- sionou chomar de "Fargas de mercado"...1 © préprio PAEG apressou-se em esclarecer gue a linha a ser seguida no planejamento nfo implicaria em elevar o j4 alto grau de intervencionismo estatal na economia, o que levaria a poli- ‘ica econdmica a entrar em choque com seus préprios propdsites declarados de apoi € og “mecanismes de mercado" : gia governan oS mecanismos de mercada. ie de p née @ incompativel com a de predominancie da livre em tema esnndmica. Segundo a crenga oficial, a estab: lizag&o dos pregos por si 56 neutralizaria varias das distorgdes que se vinham acumulando em varios setores durante as décadas precedentes. Contudo, ad- mitiam-se casos em que as distorgies do passade foram de tal ordem, que acabaram por ganhar "vida prépria" e, por causa dis~ to, seria muito dificultada {ou ao menos excessivamente morosa) a promogdo das condigdes julgadas ideais de funcionamento da economia, mediante a pura e simples eliminag&o do mal de origem. Negses casos impunha-se uma tarefa adicional 4 politica econdmi, ca, qual seja, a de romper o circulo vicioso e acelerar ¢ ajus~ te na diregdo almejada, Por muitas vezes a implementagao da po- litica econdmica nesses “casos especiais” levou o governo contra seus préprios objetivos declarades a um intervencionismo, tido como excessive pelos seus préprios simpatizantes, mas cle se de fendia das criticas, alegando a preméncie, bem como © carater aig&tico e transitSrio da intervengdo. Parecia, portante, dupla a tarefa da nova politica econémi- ca: de um lado, combater as causas do processo inflacionfrio e Gotar o pais de uma nova ordem institucional, moderna © adequada £ COORDENAL WOMICA, Op. og c my fe Vay Roberts Cangos, prinsipal mentor de projete Sata, artigos enterio atendia 6 planejamento nes terms colacadas ord mu, conire povighas ainde mais conservadaras que epregoavam 2 tel do planejanento. Campos procureve prover que e "plangjanento demucrs fico” antes visove sonter de gue incentivar © intervencienisma estatal, Ver, por exemplo, CAMPOS, Roberto de Dliveira. 4 Moeda,o Govesme @ o Texpo. Rio de Janeiro, Apec, 1984, p. 53 © saguintes-ao “livre jogo das forgas de mercado"; de outro, investir contra as distorgdes acumuladas em alguns setores-chaves, de modo a com patibilizd-los o mais rapidamente possivel com a nova ordem pro posta. £ sobejamente conhecido o diagnéstico oficial acerca das causas da inflagho. Trés fatores foram salientados see os di as majora B de aumente o piblices, @ expansie de erédite Bs inwtitucion. 1éri Ao combate a essas causas a politica econdmica se propés acionar diversas medidas de natureza conjuntural ¢ institucion nal. Com o fim de reduzir o deficit piblico,as providéncias vie ram de pronto: além de cortes de despesa, empreendeu-se em 1966 uma "Reforma TributGria" (precedida de uma reforma de emergéncia em 1965); elevou-se as tarifas dos servigos piblicos e os pregos das produgdes estatais; e criou-se ainda em 1964 um titulo de Qivide piblica de subscrigo voluntaria © compulsdria, de prazo médio € com o valor nominal corrigido periodicamente com base na inflagio — a ORTN. Com essas medidas buscou-se corrigir o desequilibrio financeiro do governe a curto e longo prazo, bem come financiar os eventuais deficits de modo no-inflacionarioc. Com relagio aos sald4rios, as providéncias tampouce tarda~ rom. JA em 1964 uma nova sistem&tica de reajustes salariais foi sendo implantada, definindo-se como normas os seguintes pontos: os reajustamentos obedeceriam & periodicidade de um ano © pao mais seriam concedidos com base nos “picos" anteriores. Na oper tunidade, introduziu-se uma “férmzla", pela qual os saldrios s¢ riam reajustados de modo que c salario real médio dos préximos 42 mesos da data do reajuste igualasse 4 m&dia do salario real dos filtimos 24 meses, acrescido de um coeficiente indicativo do aumento de produtividade ocorrido no ano anterior e de um "resi guo inflacionario", estimade de acerdo com a taxa de inflagao prevista para o prGximo ano. A partic de 1965 a "fdrmula* foi 1 WENLSTERIO OG PLANESAMENTO & COORDENAGAD ECONGMICA. op. oft., 1864, p, 28. 5egtendida aos acordos ¢ diss{dios trabalhistas © em 1966, coma criagio do Fels @ a derrogagdo do instituto da estabilidade, com pletou-se o ciclo reformista na Area das relagdes trabalhistas. yinalmente, na Area do crédito, atacou-se também de imedig to o foce inflacion&ric que se julgou ai existir. Aqui uma vee mais a ag%o do governe alternou medidas de cunho conjuntural © Ge reforma institucional. Como orientag3e geral, 8 politica eco pansdo da moe nOmica visou tornar mais rigoroso o controle da 42 e do crédito bancdrio {particularmente no que diz respeito as operagdes do Bance de Brasil). Observe-se contude gue, em vista de pressdes especulativas, tal orientagao geral viu-se contraq riada om diversas ocasides, o gue acabou por ensejar no periodo, pruscas flutuagSes indesejadas nos meics de pagamento € no cré- dito. Pelo lado institucional, © Executive propds um substituti vo a um projeto de lei banciria que ha quase 20 anos tramitave pelo Congresso. Bm fins de 1964 foi finalmente aprovada a Lei ne 4,595, conhecida como a Lei da Reforma Bancdria.’ Com a Lei, ex tinguiu-se a antiga SUMOC {Supexintendéncia da Moeda e do crédi to), eriada em 1945 para servir somo que de um embrldo de Banco cantral, e em substituigae criou-se um Srgao de cipula, o Conse iho Monet&ric Nacional, encarregado de fixar as dizetrizes das polfticas monetaria, crediticia ¢ cambial, além de um Srgao com fungdes executivas da politica tragada pelo CMN,o Banco Central. alteraram-se ainda as atribuigdes do Banco do Brasil e estabele ceram-se diversas normas a que estariam sujeitas as demais ins= titwigges financeiras piblicas ¢ privadas,de modo a se compati- b a politica monetaria crediticia fixada pelo CMN. coma meta zarem com a politica geral do governo e, em particular, com central da Reforma Bancdria, figurava a implantagaéo de um siste ma mais eficiente de controle dos meios de pagamento ¢ menos de particular categora Jurtenente com & Ri 3 Robert Cam, rerinda. A RY fice no grup Vale 5 pena cp ple, a8 re Let oo Inguil agin das refornas caste rma Agréria, ele cisesd por inegdo leg! conpanharmos sues damais categorizegé as ce "sentide entidenegdgica ou 5 to, Reforma Adminis Gddige de fines] e as reformas de "prands comploxideds técnica, om que @ inevitdvel a participagda dom haite dos Srgaos téenicos do Executive" (Lei do Mercado ds, Capitais & Reforms Fisual}. CF. CAMPOS, Roberto de Oliveira. Do Outro Lado da Cerea. io de Janeira, Apec, 1868, p. 130pendente do Executivo (8 la Sistema Federal da Reserva dos EDA)! com este propdsito, a mecanica de emissdes foi alterada. Com is to evitar-se-ia o descontrole e o viés estatizante embutidos, sg gundoe se acreditava, no mecanismo antigo.* Ultrapassa os limites deste trabalho a avaliag&o critica e @etalhada do &xito aleangado na implementagao de cada uma des- tas linhas de agho. Mas nfo ousta registrar que na avaliacdo des préprios economistas ligados ao governo, as metas fixedas foram coroagas de éxito.? 0 deficit piblico pide ser substanciaimente yeduzido e o remanescente financiado em grande parte com a venda ge ORIN; a nova politica salarial foi aplicada com progressivo rigor, causando, inclusive, uma acentuada queda dos salérios de base; ¢ a politica monetaria, apSs um “cochilo" em 1965, no ano seguinte enquadrou-se aos propésitos governistas, sende iguaimen te aplicada com rigor, Todos esses axitos setoriais, contudo, nao conéuziram ao sucesso da meta maior, em cuja dependéncia se com locava a solugdo de tantos problemas da economia brasileira: @ meta relativa 4 inflag&o. 0 Plano de Ag&o do Governo propunha-se & xeduzir a taxa de inflagdo para 258 em 1963 e para 108 em 1966. Entretanto, efe~ tivamente, ndo apenas as previsdes foram largamente superadas, como ag taxas de inflagio nesses anos apresentaram, a0 contra- rio do que previra o PAEG, comportamento ascendente © nfo des- cendente: em 1965 alcangou a casa dos 34,5%, subindo para 35,88 no ano seguinte. ENACKG ECONOSECA, op, eit., 1864, By 2 tanta G descontraiz, quanta c vids estatizante existente ne mecenisma a lige, teria cemo causa principel "0 aotn ungaes do Benee oo Braé Sil", que “mistureva funghes de Genec aie de Banco Comereiol” PONSEN, Nério Hesrique. 0 Sistems Ba: In: GUDtn, Eu Frineipioe de Economia Monetdrta, Rio ce Janeiro. Agir, 1976, p. 280.) & posigao "pbrida” do Banoo eek, nko cionave o “relaxemento finaneeiro ds governo” pe ista s= fizesse mediente : pstat. 1 MINISTERTO OG PLANEGAMENTO £ COUR: Keveado Brasileiro de Capitats. Rin de Jansiro. £ 5 motanga no macanismo d= emisaao, esha coneistly ss ia Brevil de finsneiar os d do Tesoure”. (ESCRITORID GE FES qUIsA WOMICA APLACADA (EPEA]. op. ett., p. 212.) ~ 2 Coneulter, por exemple, os trebelhos de Simonsen © Campos. Var dos auton jot, Formas Cetativas no Desenvolvimento Brasileiro. Rio de Janzirs, Apac. je7s @ 4 Nows Boonomia Braotiedra. Rio ce Janeiro, tiv.José Blympic, 1974, 7Bm outra linha de agao reformista, © governo visou a prom gao de mudangas substanciais nos setores gué, em sua avaliag3o, tiveram seus potenciais de expansao tolhidos pelas distorgSes provocadas pelo quadro vigente antes de 1964, mas que se reves~ tiam de extrema relevancia para os seus propésites de politica econdmica, Dois ilustrativos exemplos de atrofias deste nature> za constituiam o setor de construgdo residencial e o mercado de erédito ¢ de capitais. Segundo a avaliagSo oficial, no primeiro caso, as distor= Ses inibidoras do desenvolvimento provinham "da combinagao da inflago ¢ da Lei do Inguilinato, a gual praticamente bloqueou o campo da construgo residencial durante a maior parte do pe~ . wa estratégia da nova politica econémi-~ rfodo inflacionGrio"” ca, a constrngZo residencial deveria preencher fungées cruciais, am termes de geragao de renga e de novos empregos urbenos, de Aisseminagae da propriedade privada 4 classe média, além de con tribuir para o equilfbrio das contas externas, dade tratar-se ge um setor cuja dependéncta das importagSes era relativamente pequena. As prowidéncias julgadas necessdrias para neutralizar as distoxgdes do “perfodo inflacionrio" e reativar a construe gio residencial vieram ae pronto: j4 em agoste de 1964 pela Lei ng 4,380 (a mesma que criou a ORTN) estruturava-se um segmento financeiro exclusivamente voltado & aquisigfo e construgao de moradias (conhecido como Sistema Financeiro da Habitagdo -- © pH). Foram eriados um banco estatal, o BNB (que acabou se trans Formando nun banco de segunda linha), institwigdes finenceiras privadas, como as sociedades de orédito imobiliario e as asso~ ciagées de poupanga ¢ empréstimo, ¢ instrumentos especificos de mobilizagio dos recursos para o sistema, como a letra mobili a- ria ¢ a cadexneta de poupanga. Pouco depois era promulgada uma nova Lei do Inquilinate, seguida de uma Lei de Betimulos & Cong trugio Civil, at@ que em setembro de 1966 completou-se o cielo refornista na area com a criagde do FGTS, constituide de 6% do total da folha de salarios das empresas e destinado exclusiver mente a dar suporte ds operagdes do SFH. A corragdo monetiria foi larganente utilizada nesta "Reforma Habitacional", come de SScRIT ORL PESQUISA ECONAMECA APLICATA (EPEA). op. cdt., Ps 205.resto o fora em outros segmentos: ela foi institufda nos emprés timog concedides através do sistema, nos titulos e demais ins~ trumentos de mobilizagao financeira, bem como nos alugnéis, como determinou a nova Lei do Inquilinato. Passemos ao segundo dos exemplos mencionados acima, o mer~ cado de crédito e de capitais. Sobre ele nos deteremos mais cui dadosamente. A LEI DE REFORMA DO MERCADO DE CAPITALS Como devemos lembrar, para os formuladores da estratégia yeformista, a necessidade de modernizagac das instituigdes era algo premente, inserita, como estava, dentre as com jigdes pare que o capitalisme brasileiro ingressasse numa etapa madura, como seus congéneres desenvolvides. Tal modernizagao imunizaria nos~ s0 capitalismo contra as doengas préprias de sua “infantilida~ de": praéticas populistas e demagégicas, permissividade da poli- tica econdmica, etc, o que por set turno desembocava na inflagao com seus efeitos distorcives e na estatizagao crescente, Ora, no mercado de crédito e de capitais, talvez mais do que om qualquer outro lugar, eram evidentes os vestigics daguela "infantilida~ de", @ por conseqiiéncia daguelas “doengas", razdo pela qual o principio geral de modernizagao nele encaixava-se como uma luva. Segundo acusavam os textos oficiais, era precisamente no circul to monet&rio-crediticio que os governos populistas e comprometi dos com atos demagdgicos encontravam a necessdria fonte de fix nanciamento para seus gastos excessivos (2 inflacionfrios); por este Loews se bloqueava, ainda segundo estes textos, a iniciatl va privada; ¢ nele, por fim @ inflago deixara raizes tao prom fondas, que nem mesmo a instauragao imediata de uma estabilida~ ae duradoura (se isto fosse possivel}, bastaria para neutralizar as infineras e gvavissimas distorgdes acumuladas @ que limpediam © setor de se desenvolver, segundo suas potencialidades. uma ampla reforma al aparecia, pois, como uma aplicagéo di reta de um principio geral, muito caro ao idefrio Gos noves do nos do poder apds 1964. Reforma gue capturasse no sev interior todos aqueles fantasmas: prdticas demagégicas ¢ populistas, eg eatizagSo, distorgdes provecadas pela inflago. Mas gue, alémdisso e em simaltaneo, concedesse ao setor, o mais rapidamente possivel, as condigdes indispensAveis para que ele passasse a exercer eficientemente a fungdo major que lhe cabia no sistema capitalista, a qual ndo vinha até entGo sendo cumprida: arreca~ dar as poupancas dispersas des que economizam e transferi~las aos empreendedores para gue estes investissem. Como se anunciou repetidamente & época, “o objetivo geral o seria assegurar taxas de ju- gas reformas do sistema financei ros mais altas para os que economizam e taxas mais baixas para © gue tomam emprestado e para os investidores".! Qual a orientagSo a ser seguida na reforma com vistas a es se objetive geral? Desde logo foi excluida a possibilidade de que fosse seguido o “padrdo mexicano" ov uma variante dele, onde instituigées financeiras piblicas desfrutassem de papel crocial? Essa linha era descartada igualmente por uma guestSo de princi- : a estatizagio do crédito que, segundo a avaliaglo oficial, pi avangara muito nos anos anteriores, deveria ser contida a todo custo. Além do mais, temia-se que uma reforma que seguisse esta linha pudesse agravar algo que o diagnéstico oficial detectara no setor financeiro estruturado até entdo: sua agéo fomentava a estatizagao em outros setores.* Podemes citar diversas passagens de textos oficiais onde esta "acusagao" 6 feita. Atentemos para esta, encontrada em um estudo encomendade pelo governo ao econg mista Mario Henrique Simonsen: » que o sistema Financeiro tem Pode-se observer, de um mado ge 2 MINISTERED 00 SLANEJAMENTO E COORDENAGAD ECONOMICA. Poltétea Moneddria @ Kereade da Capliaie. Rio de Joneire, MINIPLAN (Plano Decenal de esenvol- winento Economies @ Scoiel, Aspectas Matrosrontmicas, £.2, v-2), 1987. p. 22. 2 Segunda informs ConneigSo Taveres, ses discussies sobre o revatrutursg do mercado de capitals, aventau-se a prssibilidede de uma participaso mais efetiva do ANCE. Contuds, nos meics ofisiais, "essa solugSe nao che~ gou @ sar cogiteda”. (TAVARES. Marie de Conceigda. Natureza e Contradigies do Desenvolvimento Financeira Recenta, In: - - ~ De Subsittutgac de Diy tagdee a0 Capttalisn Pinancetro. Rie de Jeneire, Zeher, 3973, mp. 20 igho segunce 62 @ caloava-se, fundamentals de siuesdo ds BNE © de evolugho ua ¢ Gs p pilslico) ace empréstimon banedrias. Pelos dados publi Ge Simnnsen, 0% etoréstimes baneérios destinados ae setor pibiica evolui- ram sia seguinte forms entre 1998 © 1863 em % sobre o total): 1858: 35.5%. 1959: 38.5%, 1960: 36,3%, 1SE1: 53,0%, 1982: 35,9%, 1955: 45.2%. (CF. ST- MONSEN, Trio Henrique, op. e¢t., 1985, p. 44.) 10sido um importante instruments de drenagem de poupangas prive- vias para o Finaneianento de invershes puplicas.’ Ou ainda para esta outra encontrada em um plana governamen tal: 0 investimento srivado o8e ni afestado de Gee conver obrigatoriamente pels apc de Por outro lado, aos olhos des formuladores da nova politi ga econémica, parecia altamente contraproducente caicar o projg to reformista nas nstituicées financeiras privadas existentes até entdo, vale dizer, nos bancos comerciais. Vejamos porque. * Como sustentavam aqueles formladores, a inflagao, conjuga a & antiga led que limitava a taxa de juros", retixara qualquer possibilidade dos bancos intermediarem operagdes de crédito a prazos dilatados, Isso porque, as taxas de juros pagas nos depg sitos a prazo tornavam-s¢, 4 medida em que avangava a inflago, timulando esse tipo altamente negativas em termos reais*, de: de aplicagdc. A reagdo dos bancos foi de certa forma "natural sabedores do fato inconteste de que “as pessoas e as empresas nSo podem dispensar suas contas de movimento"® incentivaram até o limite de suas possibilidades a captagao de depésitos & vista’, } SIMONSEN, Mario Henrique, op. cit., 1965, p. 2B. 2 SSCRITORTO DE PESGUISA ECONTIMLCA APLICADA (EPEA]. op. cdt., p. 125, 3 Nas ubsarvagges que se seguam, averea ds evolugao co sstor bencdrio, nos gheremas axclusivamente aog textos ofictais, pols nossa abjetive € o de revonatituir 6 pensementa off sal ternetivas e/ou complenente Pickal, wor BIELSCHQWSKY, Ricardo iberte, Baneos &@ Acumiagae de Capital na Industriatisagas Brustietva. Une Andiiee IntrodutGria, Brasilia, Tese de Mestrado, Unb, 1875, mimeo: CHRESTOFFERSEN, Leif E.. Taxes de Juros e a fstruturs de um Sisteme de Gar cog Corarciais em Condighes Inflacionaries. Kewlsta Braetieira de Zeono- win, 26 (2) 25-34, abr./jun. 1989; COSTA, Fervends Nogueira. Bunece em Minae Gerate (1269-1964). Campinas, Tese de Nestrado, 1978, mimeo. ‘A chamada Lei de Usure deta de 27-11-1939 (Decrete 1? 23.801) © Mimitou a taxa de juras @ um maximo de 12% ao ano, 6 rendimento reai radio mansal dos dapSsites a preze laplinegde nases) eveluiu da egunda os dados oficiad 1gso 1963: 4,304 1981 per se 7, pe 42 op. et © SIMONSEN, Marie Henrique, op, ctt., 1885, p. 58. 7 Em conseqtiéneia, ressalia Simonsen, ns depositas 8 preze "que em i950 re- presentavan cerce de querta perte do totel dos depdsitas bencarios, estao haje Teduzidas s una fragéa infima, no superior a 58", (fd, cbédem, p. 68.) abmas em contrapartida foram obrigados a reduzir sensiveimente os prazos de seus empréstimos. Nas palavras de Simonsen + Alguns anos atrés, 08 Bancos Comerciais concentrevam @ matorie das suas operagdss da deaconto de tituies de 90 a 120 clas; une feixa pecuena se estendia até 180 dies,2 una outrs corresponcis 2 tulos de um ou dots s centanante esses prazss se vem encurt Sm ce 30 dies torn ve vez mets atentes.? Ae avtoridades nao viam razdes para criticas a essa reagao gos bancog: afinal ela era perfeitamente compreensivel dadas as condigSes inflacionarias e a vigéncia da antiquada Lei da Usura, Negge sentido, os bancos nda eram senao mais uma vitima do esta @o de coisas reinante na economia brasileira antes de 1964 ¢ que a nova administragdo propunha~se a reformular completamente. Con tudo, ¢ a despeito desta parcial “absolvigdo", nao podiam as ay toridades deixar de yerificar que tal reag&o trouxera como con geqiiéncia aistorgSes gravissimas no setor banc&rio comercial. Os pancos, por exemplo, @ contrariamente aos objetivos declarados da reforma, acostumaram-se a remumerar mal os “poupadores" € & cobrar caro pelos seus empréstimos, além de deixarem vagos im portantes segmentos do mercado de crédito, mozmente o do crédito de longo prazo para investimentos, pelo gual o Estado ent&o pe~ netrou com nac poucas consegiiéacias sobre a indesejavel estati- zagio da economia. A questo fundamental que se colocava para os formulaéores da nova politica econdmica era esta: seria posst= erradicar estas distorgSes, eliminando-se o mal de origem (que uma ven mais foi identificado nes efeitos da inflagao, em compa nhia agora dos efeitos éa antiga Lei da Usura)? Se a resposta fosse positiva, a solugdo dos problemas 4 estava a caminho,uma vez que o governo prometia a estabilizagao .att., 1985, p. 67, 6 eatudo de splicagao de gnourtamente dos prez dos dep: e a agio cade vez m gos dapopitentes © infiag come ume 2 nominais cos depdsitos & vista; = existan ite por erédite, o que viabllizsve aos bancas impor aper mais gegures © de menor prazo; Tinelmente, 08 enpréstines de prazes meis curtos fatilitaven © cobranga de diversas comissSes pencdries, ime das formes pelas queis os bences buriavan na porte das aplicagdes @ Lei de Usure. {id., tbidem, pp. 87-68.) demands inse~ 12e, além disso, o institute da corregio monet&ria, jA testado em outros campos, neutralizaria de imediato os efeitos negativos da Lei da Usura?, pois os 12% m&ximos de juros passaxiam a incidir sobre valores reais, isto é, descontada a inflagao. No entanto, a resposta dada 3 questao, embora nem sempre claramente explicitada, foi decididamente negativa.O que, 2 nos so ver, condicionou de mado decisivo a formulagdo da reforma do mercado de capitais. A razdo de fundo da negativa estava na forma como, segundo a avallago oficial, os bancos se acomodaram situagao infla- ciondria, tornando irreversiveis algumas caracteristicas do se~ tor forjadas ao longo do processo de adaptagao. A concentragae do seter hanc&rio em operagGes de curte pra zo ihe propiciava altissimos lucros, 4 medida em que se elevava a taxa de inflagio. Cobrando taxas nominais de juros nos emprés timos muito acima do gue permitia a Lei da Usura’,o crescimento Gos lucros do setor ficava na depend&ncia de captar o maior vo lume possivel de depésitos 4 vista, sobre os quais nada, ou me~ hoz, muito pouco pagava 4 titulo de remuneragao.° Isso Ihe ga~ rantia um enorme (e crescente na medida em que crescia a taxa de inflagio) diferencial entre as taxas das operagies ativas passivas. A busca por maiores lucros Jevou entZo o setor bancad~ vic a uma intensa competigao por depésitos @ vista. B claro que os bancos nie desconheciam "o fato de que o mével basico dos de posites 4 vista é o servigo que o banco possa prestar ao corren & tista, e no © rendimento oferecide pela conta." Por isse, as~ gistiu-se particularmente da segunda metade dos anos S@ em dian te, a wna rapidissima expansSo da rede de agéncias banc&rias, bem como a wra ampla diversificagio dos servigas oferecidos pelos bancos.* 2, qual, 8 propdsito, jamais foi derrogada. 2 Geaunds Sionsen, “os bancos centarnavem a Lei de Usure por meio de tre: Sficies principeis, Be vezes comsinados" < us jurgs spbradoa por Fors; pecarga nas conissbes Sancdriag [corissaa de ebertura de créditc, de na, eto.}s ag contas vinculadas, hoje conhecids come "reciprocicad foncia se que o mutusrio deposite no bance percela do esargetims cen trafda}. (SIMONSEN, NEtie Henrique, op. e¢é., 1965, pp. 65 fs dapdeitos & vista até 1969 rendiam 6% a.a., percentuel recuzice pas riormente pare 3% até ser cancelado em 1968. 4 WINTSTERTO GO PLANEJAMENTO & COORDENAGAG ECONDMICA, op. efé., A887, p. 40+ Sp totsl da rede bencaria permaneceu inelterado entre i851 © 1955 (conten: fo com 4.036 agéncias}, expandindo-se vigorosomente @ partir def: em 1960 82741 eo 13Todas estas caracteristicas da evolugdo do setor bancirio, que acabamos de descrever sucintamente, eram bastante conheci~ das pelos economistas da equipe do governo, que sublinheram par ticularmente um ponto, por eles considerado essencial:os custos oriundos dessa desenfreada competi¢ao por depdsitos @ vista. Argumentavam que o mesmo processo de expansdo Go nimero de agineias @ diversificagio dos servigos, gue garantira ao setor obter enormes lucros, apresentava sua faceta perversa no cresei mento vertiginoso dos custos operacicnais, pois, implicites no processo, estavam o crescimento Gos gastos com pessoal, gastos administrativos, imobilizagées excessivas (e julgadas 4s vezes demasiadamente luxuosas), etc. Os custos bancarios teriam evo- tufdo de tal forma que, aproximadamente 4 época em que se encon travam em formalagSo os projetos de reformas, haviam atingido indices considerados insuport&veis ante a perspectiva de uma ri gorosa politica de estabilizagao. Segundo informag&o colhida pelo Plano Decenal os custos operacionais dos “estabelecimentos que fazem melhor uso dos fatores, andam pela casa de 308 a-a/ 2 Isto significava que as taxas nominais de juros dos empréstimos panc&rios tinham um piso nos 30%, supondo-se que os bancos acei tassem cobrir apenas seus custes de operagSo. ora, sustentavam os economistas do governc, mesmo esse ni- vel de taxa de juros nfo seria compativel com uma rentabilidade positiva dos investimentos nas condigdes que se almejava, ou se ja, de estabilidade dos pregos, geno que ao contrario exigiam taxas absurdamente elevadas de inflaglo, como as verificadas em passado recente. Segundo cAlculos elaborades para o Plano pecenat, tendo por base dados colhidos em paises com baixas taxas de inflagao, os eustes operacionais dos bances deveriam ser veduzidos em 2/3.7 $8 acsim, na hipStese Ge estabilidade, os investidores poderian obter rendimento positive e compensador. Poderiam os custos ban carios e com eles as taxas nominais de juros decrescer nesta pro pave o ndrerc 0 cepandincice # em 1965, 7.285. Note-se que en Gapalelo retrefa-se © numero ds matrizes: de 404 uoidedes en 292) nate Ges om 1955 9 dei para S52 em 1960 © 323 em 1985, (Cados extrafcas Go ES- ERITERIO Of PESQUISA ECOVOMICA APLICADA (EPCA), op. cit., p» BL) Po PIWIBTERID 00 PLANEJAMERTO & COORDENAGAG ECONOMICA, op. ebt.y 1887, p. Bl. %1d., thidem, p. 88. 14porgio? Essa era a grande questéo e uma vez mais a resposta off cial fol negativa. Isto porque os custos hancdrios eram conside rados extremamente rigidos para baixo, ou como afixmou Simonsen, “ge dificil reversibilidade a curto prazo, em virtude da legis~ lagdo trabalhista, da excessiva imobilizagao em lojas e insta- lagSes luxuosas, etc.** Muite dificilmente, portanto, o objetivo de "essegurar tan xas de juros mais baixas para 03 que tomam emprestado e para os investidores” seria alcangado com o auxilio dos hancos. Eo que dizer da possibilidade de que os hancos viessem “as segurar taxas de jures mais altas para os que economizam", sequy do 5 chjetive de reforma? Ora, essa possibilidade sequer se co locava para as autoridades, pois se as taxas de juros cobradas pelos bancos nos empréstimes j4 eram consideradas elevadissimas sem remuneragdo alguma “aos que economizam",o que dir se tives sem que remunera-los. Enfim, e como confessaria um dos principais assessores do governo na época : A veda gencéria priveds parece hoje preparada pare trabelnar plausivelmente num regime inflecionaric, mas nao a pragos estd- Veis, pois nesse caso as taxas Teeis de juros cobradas nos snr préstimos se tormariem insunortavelmente altas.* Dog bancos comerciais, portanto,nao se poderia esperar mui ta coisa além das taretas rotineiras que vinham cumprindo: con cessio de crédito de curto prazo mediante desconto de duplicatas, GisseminagSo da moeda escritural, oferecimento de servigos di- verses aos clientes, ¢ pouce coisa mais. Mas, no ambicioso prow jeto de ceformulagao financeira, nao teriam ves. Sua estruturay gS0, to apegada ao “passado inflaciondrio", desaconseihava de todo outra atitede que nao esta. Por isso, nos planos de refor- milage, 0 governe evitou ao miximo que os bancos tomassem parte nos novos compartimentos especializados que se almejava criar, bem come nos nevos instrumentos de mobilizago de recursos pre~ vistos para serem introduzides por este mesmo projeto. Em par ticular, 0 governo cuidou de nao introduzir a grande inevagao que era a covreg’o monet@ria “num setor em que ela poderia se 1 STSONSEN, Maric Henrique, op, ctt., 1876, p. 280 2 id., titdem, p. 290. 25tornar dramaticamente explosiva : 0 dos depsitos & vista nos bancos comerciais".? Cremos que no se colocava outra alternativa aos formuladg res da politica reformista, sen’o a de inspirar seu projeto de veforma na rea do crédito e do mercado de capitais no chamado “podelo americano", de compartimentalizagao das instituigdes £i nanceiras. Um modelo de corte "alem§o", do banco miltiple, ou © "modelo japonés", do conglomerade financeiro~industrial, alm de mais Gistante do ide&rio econdmico liberal dos seus principais mentores, passaria, dquela altura, fosse qual fosse a escolha, pelos bances comerciais, o que decididamente nao se aceitava pelas razdes que acabamos de ver.? A Lei do Mercado de Capitais promulgada em julho de 1965 {Lei n 4,728) encarnou esse principio da compartimentalizagao. As instituigées financeiras que j& haviam temado lugar no setor financeixo, a Lei preservou sua presenga. Assim, foram respei- tados os interesses bancdrios (o que nSo 6 de surpreender, dado seu peso politico, em particular, naquele momento politico}, de vendo os bances continuar com suas operagées de curto prazo., 0 espago ccupade pelas financeiras, igualmente, fol preservado, gevendo essas instituigdes conservar-se na especialidade de cre @ite a médio prazo. Mas, com relag&o aos novos compartimentos, novas instituigdes, bem como novos instrumentos de mobilizagao de recursos, foram especialmente criados. As novas instituigdes com seus novos instrumentos, deveriam competiy com as antigas, tormando og mercados de captagio de fundos e de aplicagao de re curgos mais competitivos e a intermediagdo financeira mais efi- ciente. 0s “poupadores", pois obteriam maior rendimento para 2 SIMONSEN, M&rio Henrique. A Imaginagde Reformiste. Ins = 7 7 6 CAMPOS. Re: berto d3 Dliveirc. 4 Nova Economta Brastletra. Rio de Janeiro, Liv, Jos iymaio, is74, ph. VG 180. py 182. A m 63 verdade, devemos observer que na prética o governo ecebou adkitinds # corzeyes a ‘og # vista. $6 que restringiu | sua aplicegso @ per corianente #9 Bance Central... Assim procedeu ac nernitir que perte dos fangeitas compulsarios fesse conserved seb m forme d& ORTN, rendenda. re fente, jores ® corregdo monetaria. Disso resulteu un sunsidio sos banc 2p eropéeito, observe-se que tampouce 02 fancos comerciais cenonst prance interesse no projeto Teformista, preferinds os Jueres leltos © cer Pre} de suas operages “rotinesres". Plano Deosnal duscrave a “timidez” com qua os bancos encareram a principio as inovagdes introduzidas pele reforma. (Ver MINESTERTO 05 PLANEJANENTG E COCRDENAGAG ECONGMICA, op. ott. , 1867, pp. BB-69.) wnetéris nes denés a recolhide compu, vam 16suas economias, e os investidores, pois tomariam por empréstimo recursos a custos mais reduzidos, seriam os beneficiarios Glti- pos da maior competigio e eficiéncia no sistema financeiro. pentre as novas instituigdes criadas, temos a ressaltar + no crédito imobiligric, como j& vimos, o BNH ~~ representante estatal —, as sociedades de crédito imobiliario « as associa~ Ses de poupanga e enpréstime, estas privadas, contando com os recursos mobilizades através do FGYS, da caderneta de poupanga @ da letra imobilidria; para operar ne longo prago @ contando com os recursos externos e dos depSsites a prazo com ocorregdc monetaria, deveriam sex criados bancos privados de investimento, em quem se depositava as maiores esperangas, pois esses bancos nagceriam j4 inseridos no quadro da "nova modernidade” #, por tanto, imunes Ss distorgSes que caracterizavam os bances comer- ciais e, em parte, as financeiras. Os bancos de investimento deveriam nascer fortes, sdlidos, contando com apoio do capital estrangeiro em associagao 20 capital privado sacional e ceveriam ser responsdveis por preencher o mais flagrante e grave vazio deixado pelos bancos comerciais, e por onde havia penetrado 0 Estado, através de suas instituigdes de fomento + o crédito a jongo prazo para financiar os investimentos ¢ a promogao da ca~ pitalizag&o da empresa privada nacional. Deles se esperava uma colaboragao decisiva no objetivo de algar a empresa privada na~ cional A idade madura, em pé de igualdade com a empresa estatal © a empresa estrangeira. h propésite, para alimentar esta Gltima esperanga, © proje to reformista contava ainda com outra colaboragao, julgada igual mente erucial: @ reorganizagio do mercado de agées e das Bolsas de valores, a fim de que se tornassem fontes efetivas de capita lizago da empresa privada. As Bolsas de Valores ¢ o mercado de aghes sofriam, no modo de ver das autoridades, dos mesmos males que em geral se abatiam sobre as instituigdes brasileiras: arca igmo, politica de favores, pouca competitividade, manipulagdes fraudulentas, etc., que sé faziam afugentar © poupador individu al, limitando a um inexpressivo nlmezo as empresas que a ele rg corriam para mobilizar capitais. © projeto reformista aqui pro punha-se fundamentalmente a criar as condigées para que as pou pangas pessoais fossem canalizadas ao mercado de agbes © disso se beneficiagsem as empresas que, para tanto, também teriam de a7passar por transformagdes. As Bolsas de Valores e as institui~ Ses que nela operavam, deveriam passar por ampla remodelacgao; as agdes recebsram estimulos fiscais, além de taxagao mais bran da; previu-se a criag3o de um novo titulo, a debénture com corm regio monetdria ¢ conversivel em agées; quebrou-se © monopSlio dog corretores piiblicos {e eriou-se em seu lugar as sociedades corretoras), © s@ props 4 abertura da empresa familiar, em 5 multSneo com uma legislagdo que assegurasse maiores garantias ¢ aireitos acs acionistas minoritaérios. Foi incentivada ainda a formagdo de fundos de investimento, voluntarios © fiscais, igual mente com o objetivo de dinamizar o mercado acionario. Cabe a esta altura uma explanagao mais detalhada acerca da aplicagio da corregao monetaria. Como justificativa, sua intro~ Gugdo respaldou-se em diversos argumentos, de natureza doutring via: sua aplicagdo evitaria a recorréncia dos "Iucros ilusdrios", auxiliaria no restabelecimento dos sinais de mercado para uma eficiente alocagio de recursos, promoveria a justiga fiscal,além ge constituir-se numa defesa do capitalem todas as suas formas. Nas operagGes financeiras, em particular, sua utilizagdo foi bastante ampla, sendo aplicada no titulo de aivida piblica que sé criou (ORIN), nos empréstimos e instrumentos de mobiliza gSo financeira do SPH, e, coma Lei do Mercado de Capitats, es~ zendida A quase totalidade das diversas modalidades de titulos 1 papa maiores referéncias a respelte da reforms do mercado de capitals, ben bone pare uma aveliagaa global d2 seus resultadcs, né ums emple piblicy Sta. aeconandancs em particular : DAIK, Sulamis. Mudaneas noe Padrd Plumetanente no Descnsolpinente Rrastletro Recents, Sentiago. Tese 4 ‘tpade. ESCOLATINA, 1873, mimeo.; GAMBOA, Roberte de, Desenuclainento Fi nonceiro Recente e Fontes Externes das Empresas. Rio de Janeine, TBMEC, 1a7l, mimeo.; MEDEIRDS, Cerlas Aguiar. O Papel do Setor Financ nas Boonowéae Indyetrialiaadas e Semt-Industriatiaa das, Ric de Jai te Nestraco, COPPE, 1977; SUZIGAN, Wilson et alit, Pinanctamente jelos Industréats no Brostl. Rio de Janeiro. , 1972 (Cal, Relaréric ve fasquisa 2) @ TAVARES, Maria da Conceigio. Natureza © Contredigdes ae inanoeire Recente. Int ~~ 7 te 1873. Para ume Dp brasiieiro com ncias de outros pall consulter, COMISSAG PARA & ASERTOA ivimenta Recents da Sistema Finenceira da América Lati- ne. m, José torg.). Anéeiea Latina: Eneatos de Interpretagao Feo~ Jowien, Pin de Janeire, Paz e Terra, 1878, pp. 188-149. Finalmente, pare ima andlise quantitative des modificagdes des fluxos finenceiros apés 2 peforms, ver, ROCHA, Jo&e Pedro G. de et add, Fluxo de Fundos ns Econo” pia Brasileiré - 1958/1869 - Estudo Preiiminar, Tr: Boletim do Sanco Cen- tral do Brasil, @ (1) 11-2? @ Anexo Estatistica, jan. 1973. 18e operagdes financeiras. Aqui também sua introdug&o seguiu ra~ zdes de fondo doutrin’rio: garantiria a observancia do princi- pio Liberal da "Justa remineragao a quem poupa", além de colabo~ var decisivamente para neutralizar certas distorges identifi~ cadas ne sistema financeiro, que impediam see desenvolvimento. Mas, no caso do setor financeire, certas preocupagdes adicionais tomaram conta Gos responsveis pela politica econdmica ao se de cidirem pela aplicag&o da corregao monetaria. A primeira refere-se ao seu alcance + deveria abranger ape. has as operagdes financeiras de certo prazo minimo (fixado em um ano). Essa preocupagde aparece de forma bastante nitida em va~ yias passagens da Lei do Nercado de Capitais, na regwlamentagao gas operagdes do SFH, bem como na exclusao dos depésitos 4 vista go seu Ambito. A segunda preocupagdo diz respeito & forma como seriam corrigidos os valores nominais dos titules, empréstimes, etc. Julgava-se conveniente que a corregao dos valores nominais acompanhasse a evolugZo apurada da taxa de inflagdo @ nSo que a corregio se antecipasse & apurago da taxa inflactonaria. Em su ma, pregava-se a forma de corregao monetaria posfixada ¢ nao a prefixada.’ Por fim, uma terceira e ltima preocupagao das auto ridades ao se Gecidivem pela utilizagdo da corregio monetaria, foi a de esclarecerem 0 seu sentido eminentemente transitério. qratemos desta iltima preocupagao com um pouco mais de vagar. como se recorda, as distorgdes identificadas no setor fie nanceiro pelo diagnéstico oficial tinham, muitas delas, come cay sa principal os efeitos da inflagio, conjugados com os efeitos da Lei da Usura. A solug’o de alguns dos prebiemas viria com a prépria estabilizag&e des pregos, meta niimero um da politica ecg némica. Alcangada a estabilidade, seria até mesmo vidvel a per man@neia da Lei da Usura e o limite de 12% da taxa de juros, sem que isso causasse distorgdes no sistema de crédito @ ne mercade ae capltais. Ora, por que ent&e a corregao monet&ria, se a pr: yicénela principal —- a eliminag3o dos focos inflaciondrios ——~ 5% estava a caminho com a politica preconizada no PAEG? Wa realidade, o raciocinio oficial previa um certo tempo durante o qual o sistema econémico deveria reagir & maneira an~ » Nos Canitukes 2 e 4 seré retomade esse questio da corregae postixada bere gus correg3o prefixada. 19tiga, mesmo que © grande mal da inflagdo fosse eliminado de pron to, Isto porque se tinha como certo que as expectativas, bem cg mo o modo de estruturagSo do sistema financeiro nao se adapta~ riam paré paesu ao ajustamento progressivo da economia em dire~ gao 4 estabilidade, genko que continuariam a se pautar pelas condigées do passado, vale dizer, pelas condigées de uma econo~ mia convivendo com altas taxas de inflagio. Por outro lsdo, ju, gava-se que a estabilidade virie retirar a curto prazo wha cexta flexibilidade do meccado de crédito e ae ecapitais em angariar “poupangas” através da in#lagao, o que prejudicaria as empresas Bis que a eles recorrian, muito embora, @ nesse ponto éevemos tir, a longo prazo a estabilidade sé seria benéfica para todos. Pois bem, o institute da corregao monetaria visava precipuamente a neutralizar distorgdes que ainda perdurassem como heranga do passado, nesse perfodo que medearia entre a promog&o de uma neva ordem e a convivéncia e o costume com ela. Nesse sentido & que gue utilizagao se fazia necessaria; e &, nesse sentido também, que sua concep¢ie era claramente transit6ria, pois alcangada a astabilidade ¢ transcorride o perfodo de adaptagao,naturelnente, se tornaria dispensAvel o recurso a este institute. Passagem de um dos diagnésticos oficiais da época atesta a corregao dessa interpretagao = 6 compete 2 inflagao raduziré 9 volume ce poupenges eonstitul- des sob 8 forma oe sumentos de enceixes monetdrios do setor pri veda, @ que financiam e operagao fiexivel do sistema finanesird. Taso significe, de fato, 2 eliminace de wma das cononantes o mosilidade de ficseo marcads de capitais. © vers: stat) jidade relative dos preges tenderig = sunrimir muitas dos 3h foces de rigides do merrads, mas fh sco G2 gue essa sunr S3p leve bastante tempo pare efetiver-se. Com efeito, mesme a) fe vetabilizem por completo 08 pragos, nos gréximes anos,naa s possivel impedir que os capitelistas farmoiem todo o seu ram Eiseinio scodmico em tarmos de um risco a2 tnfiagas future, &, neia de providencias compensatdrias do Guvarne,pode socr Ter que o combste & inflacso vanhe e extinguir e mecaniene fle civel oe canelizasse 9 paupangss monetérias pelo otstene Finap qeies, sem que se eliminem prontamente es distergdes de mercado fo temor de futures altes de pregoe.Ae prised: Su a seante canftuta {ser na au ae ca corregia monetarie — iisam precisamante @ neutral Bo imediata das ete ctativas inflecionarias scbre o merceda oa capite: ) SIMONSEN, Maria Henrique, op. ctt,, 1985. p. 78. 20Enfim, nao havia, como h& hoje quase como um ponto pacifi~ co, 9 propésito de se instituir um mecanismo de convivéncia in- definida, em varias Srbitas da economia brasileira. Sendo que, pelo contrario, tal mecanismo deveria ser de utilizagao provisé ria pelo simples fato de que, como tempo, sua utilizagdo se mostraria desnecessiria. Na verdade, a aceitagao da "convivén~ eta", pelo menos por parte daqueles que mais intensamente trabg lnaram o projeto reformista, s6 viria algum tempo depois, junta mente com a nost&igica constatagao de que "a inflagao moderna & muito mais rebelde do que era antigamente"..- Sempre nos ceusoa surpresa o estranhe formato que assume o mercado brasileiro de capitais poucos anos apds se ter dado anficio & implementagie do projeto reformista. Tomemos, para nao ixmos longe demais no tempo, 0 ano de 1968. A essa altura, ji se tornara evidente que os tradicionais grupos bancarios nacionais exerciam o dominio sobre os diversos compartimentos criados na esperanga de sua auséncia. Que os bancos privados de investimen to, ao invés de cumprirem aquelas fungdes julgadas tdo cruciais © para as quais haviam sido especialmente eriados, haviam assur mido'a tarefa principal de conceder crédito para capital de gi- ro, cono se fossem uma linha auxiliar dos bancos comerciais, ope rando a prazos pouco mais dilatados. Que as financeiras origi~ nalmente destacadas para cobrir 0 espago que acakou sendo encall pado pelos bancos de investimento, e de quem nao se esperava mud ta coisa (tratava-se de um "mercado atrofiedo" o de letras Ge caubio, sustentavam as autoridades), acaharam por ser deslocadas “ac fim da linha" do crédito direto ao consumidor mas a despel~ to disto (na verdade, por causa disto) foram elas as que se cong tituiram num pilar para a retomada de altas taxes de crescimen to da economia anos apSs. Que o mercado de agdes até aguela al~ tura nia cumprira igualmente a contento suas fungées, ensejando nos circulos oficiais wma indisfargavel decepgao, pois conside~ pavan-se suficientes os incentives a ele concedides, embora por 1 CAMPOS, Roberts ce Dliveira. Inflagao no Gresi} ~ Us principios da Corre go Monetéria, In: - ~~ 2 SIMONSEN, Néria Henrique, op. ctt., py 8% 2hessa época, parecesse preparar-se, com base em renovades esti~ mulos, para, quem sabe, sua redengado final, a qual, entretanto, redumdou em nova decepgic, apés a verificago de nao se tratar sendo de um "boom" especulativo a cuforia de fins dos anos 60 ¢ inicio dos 70. Que, por fim, a corregao monetaria -- orgulhe da “imaginagao reformista” — acabou enveredando por caminhos que © govern ao introduai-la preocupou-se tanto em evitar: foi endo aplicada @ operagdes de cada vez mais curto prazo; teve de conviver lado a lado com uma criag&o do "passado arcaico", a cor regio prefixada vepresentada no desfgio; ¢ de algo transitéric © provisdrio acabou permanente, na medida mesmo em que a estabi lidade se revelava ser nada além de mera ilusao. Por que caminhos (ow descaminhos seria melhor dizer) enve~ xeGou o "sonho reformista" que o pés ae cabega para balxo? © trabalho que se segue estudar& em minficias as medidas des tinadas a promover a reformia no campo das financeiras. Reconsti qulremos og argumentos oficiais que levaram & proposta de medi- das para a reformulago neste campo, acompanharemos a sua execu 80 e testaxemos em que gran lograram Exito. Como se pode perce ber, o presente estudo trata t&o-somente de um capitulo de un anbicioso e muito mais abrangente projeto de reforma financeira, o gual, por seu turno, é parte de um projet ainda maior, com 0 objetivo central de conceder nova tessitura institucional ao ca pitalismo brasileiro. Estamos convencidos, no entanto, © procuraremos mostra-o ao longo do trabalho, que o estudo aprofundado deste "capitulo apenas” se reveste da maior relevancia, nao s6 porque auxiliara bo entendimente de varios dos descaminhos da reforma na Area do crédito e do mercado de capitais, assinalados acima, como também porque, em nossa opinido, foi junto Se financeiras que o gover~ no sofreu uma de suas mais flagorosas Gerrotas em sua estratégia ge combater o mal maior, mével afinal de toda a condugGo da po~ iitica econdmica conjuntural e do esforgo de redesenho institur gional empreendido no perfodo: a inflag&e. © tema atraiu-nes ainda por uma outra raz’o, @ os estudion sos daquilo que se convencionow chamar de “milagre brasileiro" hem saberdo avaliar sua import@ncia. A retomada do crescimento gndustriel em 1967 © o posterior auge que se estendeu até 1973, teve como um dos setores lideres 0 de bens de consumo duraveis, 22cujo dinamismo em muito derivou da prévia organizagao de um ee- quema especial de cxédite ao coneuso, encabegado pelas financed vas. 0 embrido de tal esquema de crédito nao se encontra no “pe yiodo de reformas", mas @ deste perfodo a sua institucionalidade @ foi al que as Financeiras deixaram de compor aquele “mercado atrofiade", como se d@izia nos textos oficiais, © passaram a mo~ jonades 20 pilizar vultosa soma de recursos, posteriormente dire crédito ao consumidor. Devemos, por fim, deixar explicito que este trabalho prem tende cer uma reflexSo sobre o tema politica econdmica. FE, para tal propdsito, o exame das reformas no segmento das financeiras constitui por si sé um campo extremamente rico, tao fregiientes foram af os avangos e recuos da politica econdmica; tao numero~ sos foram os seus desvics relativamente aos propdsitos inictats: importantes foram as suas poucas vitérias, mas muitas e flagora sas foram suas derrotas, o que demonstra uma vez mais os limites ga tutela de um regime autoritario, que nfo livra o voluntarismo da politica econdmica de amargar insucessos. © Capitulo 1 apresenta resumidamente a evolugdo histérica gas Sociedades de Crédito, Financiamento ¢ Investimento, até aproximadamente 0 momento em que foram apresentadas as propostas, de reformulagzo, ou seja, até por volta de 1964. No segundo ca~ pitulo reconstituimes essas propostas, apontamos as vazdes ale- gadas para sua formulagSo, bem como as medidas de politica eco~ ndmica selecionadas como fim de implementé-las. Nos capitulos cubsegiientes a implementagao de tais medidas & entao discutida observando-se em particular, em que grau foram alcangados 0s principais propésitos reformistas: o Capitulo 3 trate da extin- go do mercado paralelo; o Capitulo 4 da tentativa governamen- tal de substituir o desAgio das letras de cambio pela corregao a posteriori; o Capitulo 5 da meta de redugo do diferencial entre as taxas de juros das operagées ativas ¢ passivas das fin nanceiras, enguanto o sexto @ Gitime capitulo @ dedicado ao C.D. sdes. | Encerram © trabalho algumas notas a titulo de Conclum 23CAPITULO 1 FINANCEIRAS ; UM BREVE HISTORICO As Sociedades de Crédito, Financiamento ¢ Investimento (SCFI), ou simplesmente, financeiras, como sho conhecidas , sao noje instituigdes responsiveis por movimentar volumosa soma Ge recursos, tendo na letra de cimbio com rendimento prefixado 0 instrumento b&sico de mobilizagdo de fimdos e como destino de suas operagdes, o financiamento do consumo de bens © servigos, principalmente, o financiamente pera a compra de bens duraveis de consumo. Muitas delas sao sociedades de grande perte, liga~ das, em sua maioria, ou a grandes grupos financeiros, ou comer~ ciais, ou ainda industriais. Algumas dessas caracteristicas atuais tiveram sua conforma g&e delineada no “perfcdo de reformas”, entre 1964/66, refletindo em grande medida as mudangas de ordem institucional deste perio Go. Contudo, 2 origem das financeivas, bem como a definigao de determinados tragos que ainda hoje se fazem presentes, remontam a um passado que precede o referido "periodo de reformas". Enfocado sob um ponto de vista bastante amplo, a origem © desenvolvimento prévio a 1964 das financeiras, decorreu de my dangas profunéas por que passou o sistema produtivo, em particu lar o sistema industrial, tendo, ao contrario do periodo mais recente, pouca significancia as influSncias de natureza institu gional. Foi, por assim Gizer, um “desenvolvimento espontaneo" este que se observou anteriormente a 1964, mas no curso do qual alguns acontecimentos da maior importancia eclodiram. bentre eles, devence destacar pelos seus efeitos sobre a conformagao posterior dessas sociedades, seu modo de operar e seu campo de atuagio, os seguintes: a gradativa mdanga da atividade predo~ winante das SCPI — da area do "investimento"” para a drea do tinancianente a mééic prazo; a experimentagio de diferentes for mulas ou artificios visando a compatibilizar as operagoes de mé @io prazo, com as condigdes de altas taxas de inflagio e¢ de vi géncia da Lei da Usura até se chegar A fGrmula definitiva, em 24vigor, diga-se de passagem, até os dias de hoje; a expans3o dos crédites concedidos pelas SCFi aps definida a fSrmula ideal, o que acabou por algar estas instituigdes mesmo antes do “esforgo reformista” a uma posigio de certa relevancia frente aos até entho quase absolutes créditos dos bancos comerciais. im nossa breve exposigdo histOrica acerca da evolugao das financeiras, pretendemos destacar precisamente esses pontos: + a mudanga da atividade de “investimento" para a de financia- mento, motivada, fundamentalmente, pelo processo de “indestria~ ligaglo vesada", desencadeada a partir do chamado "Plano Ge Me~ tas"; « og artificios testados pelas SCFI gue tornaram possivel con~ tornar a bei da Usura, dos quais, emerge o sistema ainda em vo~ ga do aceite cambial; +e, finalmente, 0 grau de desenvolvimento alcangado pelo setor até aproximadamente o ano Ge 1964, a partir de quando, como vi- mos na IntrodugSo, um novo marco institucional procurara guiar og rumos da economia, em geval, e do setor, em particular. FINANCIAMENTO "VERSUS" "INVESTIMENTO" As Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento ti- veram origem em meados dos anos 40.' Sao também dessa Epoca a coneess3o das primeiras cartas de autorizaggo pela sumoc* , bem como os primeiros dispositivos legais destinados a regulamenta~ as.® Segundo alguns observadores a legislagdo inicial era bas~ tante vaga, deixando as sociedades financeiras “sem caracterizg cdo precisa e com inteira liberdade para determiner o tipo, a 1 segundo Conguntura Econdmiea,"a primeira mengdo 5: s de crédito, amento © investimento (financeiras} date de 1845". CONSUNTUR MICA. Socigdades Finanesires - © Crédite Direte ao Consumider. Con Eeonorioa, Rio Ge ro, FEY, 28 (4) ress especielizace em investirantos imob: na perener 9 tarts d8 eutorizesio de SUNUC. Fesa erprese, came reas outras que originariemente nda financiavem vendas a prazo de bers Surdveis, pusteriormente espacielizou-se neste atividada, (CF. SANAS. Ama pic de Bumocs. Sao Paulo, Banas, i861. p, 451.1 3 Gecrwtos-Lei n? 7.583 da 25-4-1945 @ 9.803 de 16-6-1948 © Porteria n? 88, de 5-6-2045, do Ministro de Fazenda. 25forma @ 08 limites das atividades que Ihe conviessem..."* Esses primeires diplomas legais apenas tratavam de assegu~ yar a obrigatoriedade de registro das sociedades na SUMOC, de sua organizagao sob a forma de sociedades andnimas, da comprova~ gSo de idoneidade moral e capacidade prefissional da diretoria (Geterminagées previstas na Portaria n¢ 88), além de proibi~las de receberem dinheiro em depSsito, salvo de seus préprios dire~ tores ov sdcios (Decreto-Lei n? 9.603). Desde o apés~guerra ¢ at& os primeiros anos de 50,prolife~ varam sociedades especializadas numa diversidade de operagées que poderiamos, no seu conjanto, rotular como de “investimentas” aplicagdo de recursos préprios ou de terceiros em carteiva di- versificada de titulos, administragao de fundos de investimento, operagées de "underwriting", etc. Raras foram as que s@ consti~ tuZram com o objetivo de atuar no financiamento de empresas in~ gustriais ou comerciais, atividade que se mantinha praticamente yeatrita ao sistema bancdrie comercial, Mas, como observou Fon~ tonele, surgiram ainéa no perfodo varias entidades "com os obje tivos mais dispares, algumas sem atividade alguma, outres com atividades afastadas dos limites do financiamento ou investimen to".? De qualquer forma, as sociedades de investimente eram pre dominantes entre elas e seu nimero crescia rapidamente, a ponto de wm estudo realizado por Confuntura Econdmtea em 1953 referir -se a um “boom de companhias de investimento no apSs-guerra.? com efeito, esse estudo classificou um total de 54 dessas sociedades, a maioria delas sem registro junto & SUMOC € concen tradas no eixo Rio-Sdo Paulo." Além dessas,a pesquisa encontrou apenas outras 7, especializadas numa diversidade de operagées + ‘umas em corretagem de segures e outras ao financiamento imobi~ ligrie, loteamento de terras, aluguel de maquinas para urbaniza glo, exploragéo de hotéis, cinemas e outras casas de diversées, Wtulos. Fortaleza, BNE, Ibi. opelda. Mereedo Bras pe Ta, tbidem, p. 1. CE. Compantiise de Investimento no Br 45-Si, jun, 1883, Dp. 45. op totel de $4 companhtes, 23 eram vegistradss, 13 haviam soliciteds re- gistra @ 18 operavam sem autorizagha; 26 delas tinham sede no Rio de Je~ feiro, outras 28 om Sée Peulo, apenas uma em Minas Gerais e@ outra no Rio Grande do Sui. CCNUNTURA ECONOMICA, op. cft., Jun. 1853, p. 48. il. Confintura Ba 26