DIREITO

ADMINISTRATIVO

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 PONTO 1. Estado, governo e administração pública; conceitos, elementos; poderes;
organização; natureza; fins; princípios. Corresponde ao ponto 1 da Apostila (somente os pontos 1
e 5 da apostila devem ser lidos. Os demais devem ser desconsiderados).

PONTO 2. Poderes administrativos: poderes hierárquico, disciplinar e regulamentar;

poder de polícia; uso e abuso de poder. Corresponde ao ponto 5 da Apostila (somente os pontos 1 e
5 da apostila devem ser lidos. Os demais devem ser desconsiderados).

PONTO 3. Serviços públicos: conceito e princípios. Ato administrativo: conceito,

requisitos e atributos; anulação, revogação e convalidação; discricionariedade e vinculação.

3.1. SERVIÇO PÚBLICO: CONCEITO.

Serviço público é o oferecimento de uma utilidade aos administrados, por parte da
Administração ou de quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público.
O tema do serviço público está tratado pelo art. 175 da Constituição:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime
de concessão ou permissão [execução indireta, por particulares], sempre através de
licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias [regime de direito
público] de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação,
bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou
permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado [princípio da adequação].
O serviço público pode ser prestado diretamente pela Administração (a chamada execução
direta do serviço) ou então por quem lhe faça as vezes (a chamada execução indireta do serviço):
particulares delegados, escolhidos sempre por licitação, para prestar o serviço em nome do Estado,
mediante cobrança de uma tarifa do usuário, em regime de concessão, permissão ou autorização (não
é preciso saber diferenciar um do outro). O que importa é que esses serviços, quando prestados por
particulares (execução indireta), são sempre precedidos por licitação para escolher qual
particular será o escolhido para oferecê-los (por exigência expressa da Constituição). Os
serviços públicos também são regidos por uma série de normas específicas (direitos e deveres do
usuário e do prestador do serviço), denominadas regime de direito público.
Exemplos de serviços públicos prestados pelo Estado: segurança pública, julgamento das
causas pelo Poder Judiciário, controle de imigração pela Polícia Federal.
Exemplos de serviços públicos prestados por particulares: estrada privativada, coleta de lixo,

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distribuição de água e luz. Nesses casos, sempre tem de haver uma licitação prévia.
Há três correntes sobre o conceito de serviço público no mundo:
a) Conceito material: considera que serviço público é a atividade que tem por objeto a
satisfação das mais relevantes necessidades coletivas. Não é a que prepondera no Brasil, pois é muito
impreciso definir quais são as mais relevantes necessidades coletivas.
b) Conceito subjetivo: considera que serviço público é toda atividade prestada diretamente
pelo Estado. Também não é o conceito utilizado, pois o Estado realiza muitas atividades que não são
essenciais, e, ao mesmo tempo, os particulares realizam diversas atividades que são preponderantes
para a coletividade.
c) Conceito formal: é o utilizado no Brasil, nos termos do conceito exposto no início deste
tópico. Considera que serviço público é toda atividade de oferecimento de uma utilidade à
coletividade, prestada sob regime específico de direito público, quer essa atividade seja essencial ou
não, quer seja prestada diretamente pelo Estado ou indiretamente, por meio de particulares.

Classificação:
a) Serviços gerais ou uti universi: sao prestados a toda a coletividade, indistintamente, ou seja,
seus usuários são indeterminados e indetermináveis, não sendo possível mensurar a parcela utilizada
por cada um. São serviços indivisíveis. Exemplos: iluminação pública, limpeza e conservação de
ruas, policiamento urbano. Não há como prestar esses serviços para um cidadão e não para outros. Ao
prestar, presta-se ao mesmo tempo para toda a coletividade. Sempre são remunerados por impostos,
nunca por taxas e nem preços públicos (preços públicos também são chamados de tarifas) A
diferença é que impostos são pagos por todos os indivíduos indistintamente, independente de quantos
ou quais serviços públidos tenham sido utilizados. Já taxas e preços públicos são pagos na razão
exatada da utilização de cada serviço público pelo indivíduo. Por isso, como não é possível aferir
quanto cada cidadão utilizou dos serviços públicos gerais, não é possível remunerá-los por taxa ou
tarifa.
b) Serviços individuais ou uti singuli: são prestados a um número determinado ou
determinável de individúdos. A administraçaõ é capaz de mensurar a utilizaçaõ separada por parte de
cada usuário. São serviços divisiveis. Ao contrário dos serviços gerais, podem ser remunerados por
taxas ou preços públicos, pagos por cada um dos usuários, conforme a utilização. Exemplos: coleta
domiciliar de lixo, fornecimento domiciliar de água, gás, luz, serviço de correios, serviço telefônico.

3.2. SERVIÇO PÚBLICO: PRINCÍPIOS (OU REQUISITOS).

Os princípios que regem o serviço público são também chamados de requisitos de adequação.
a) Princípio da adequação: o serviço público tem de manter conformidade às leis (em geral,
trata-se da Lei 8987/95) e aos contratos firmados com o usuário. Esse princípio é estabelecido direta
e expressamente pela Constituição Federal, no art. 175, ao tratar dos serviços públicos (os demais são
previstos de forma implícita na Constituição e explícita na Lei 8.987/95, que rege os serviços

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públicos). Desse princípio derivam todos os demais.
b) Princípio da regularidade: o serviço tem de ser prestado de modo estável, sem sobressaltos
ou diminuições indevidas na sua intensidade. Esse princípio difere do princípio da continuidade,
segundo o qual o serviço não pode ser interrompido. Exemplo: no caso do serviço de ônibus urbanos,
o princípio da continuidade afirma que não é possível retirar todos os ônibus de circulação em um dia
(interromper o serviço); já o princípio da regularidade afirma que, se a frota normal é de 100
veículos, não se pode reduzir essa forta para 15 veículos em um dia.
c) Princípio da continuidade ou permanência: o serviço não pode ser interrompido. Há,
entretanto, três exceções nas quais é permitida a interrupção do serviço público pelo prestador:
c.1) Interrupção por motivo de emergência, sem necessidade de aviso prévio;
c.2) Interrupção por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações, desde que haja
aviso prévio (exemplo: manutenção das instalações);
c.3) Iterrupção por inadimplemento do usuário, considerando o interesse da coletividade, desde
que haja aviso prévio.
d) Princípio da eficiência: o serviço deve ser eficiente, deve alcançar o máximo de fins com o
mínimo de custos;
e) Princípio da segurança: o serviço deve ser seguro, não colocar em risco o usuário e nem
terceiros;
f) Princípio da atualidade: o serviço deve utilizar técnicas, equipamentos e instalações
modernas, bem como conservá-las e atualizá-las periodicamente, a fim de oferecer sempre utilidades
compatíveis com o atual estágio de evolução tecnológica.
g) Princípio da generalidade: o serviço deve ser assegurado sem discriminação a todos os que
se situem na área abrangida por ele, desde que atendam aos requisitos gerais e igualitários. Não
devem ser excluídas as populações de baixa renda e nem as áreas de baixa densidade populacional,
inclusive as rurais.
h) Princípio da cortesia na prestação: o serviço deve ser prestado com cortesia;
i) Princípio da modicidade das tarifas: as tarifas ou preços públicos devem ser módicos,
razoáveis, inclusive a fim de não estabelecer uma restrição indevida no acesso ao serviço.

Direitos do usuário (art. 7ª da Lei 8987/95):

a) receber serviço adequado;
b) receber do poder público concedente e da empresa particular concessionária de serviço
público informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos;
c) liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando isso for possível pela
natureza do serviço;
d) levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades;
e) comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária;
f) dispor de no mínimo seis datas diferentes para escolher o dia de vencimento mensal da

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conta.

3.3. ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO.

Ato administrativo é a manifestação de vontade da Administração Pública ou de quem lhe faça
as vezes, no exercício de função pública, voltada à produção de efeitos jurídicos. Pertence à categoria
dos atos jurídicos. Ato jurídico é toda manifestação da vontade humana voltada à produção de efeitos
jurídicos. Quando esse ato jurídico é praticado pela Administração Pública no exerício de função
pública ou por particular no exercício de função pública (concessionário de serviço público, por
exemplo), configura-se um ato administrativo.

Atos privados praticados pela Administração. Nem todo ato praticado pela Administração é
ato administrativo, somente aqueles que são efetuados no exercício de função pública. Há situações
em que a Administração pratica atos regidos pelo direito privado, fora do exercício de função pública.
Esses são os chamados atos privados particados pela Administração. Exemplos: celebração de um
contrato de abertura de conta corrente entre a Caixa Econômica (que é empresa pública e, portanto,
integramente da Administração Pública) e o particular; emissão de um cheque pela Administração (o
cheque em si é um ato privado, submetido às mesmas regras do particular).
Por outro lado, um regulamento editado pela concessionária que administra uma estrada
privatizada, regulando o trânsito de veículos e o pedágio, embora não seja praticado pela
administração (pois a concessionária é um particular), é um ato administrativo.
Por isso, nem todo ato da administração é ato administrativo (o ato da administração pode
ser ato administrativo ou ato privado da administração); e nem todo ato administrativo é praticado
pela administração pública (o ato administrativo pode ser praticado pela administração ou pelo
particular no exercício de função pública).

Fato administrativo. Fato administrativo é o acontecimento desvinculado da vontade humana

que produz efeitos jurídicos no campo administrativo. A diferença é que o ato administrativa e uma
manifestação da vontade humana, enquanto o fato administrativo não decorre da vontade humana; é
um acontecimento natural, como a morte natural de um servidor (que produz o efeito jurídico de
fazer vagar o seu cargo) ou o mero decurso do tempo (que pode produzir o efeito jurídico da
prescrição, perda da faculdade de cobrar alguns direitos). A omissão da administração também é um
fato administrativo, pois não decorre de nenhuma vontade, apenas da inércia. Os fatos
administrativos pertencem à categoria dos fatos jurídico stricto sensu, que são os acontecimentos
naturais desvinculados da vontade humana que produzem efeitos jurídicos. Quando esses fatos têm
reflexos no Direito Administrativo, são chamados de fatos administrativos.
Há um outro conceito. Para esse outro conceito doutrinário, fato administrativo é a mera
execução material de um ato jurídico. Exemplo: há um ato jurídico determinando a limpeza das ruas
ou a demolição de um prédio, e o ato executório mediante o qual o servidor varre a rua ou procede à

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demolição é chamado de fato administrativo.

3.4. ATO ADMINISTRATIVO: REQUISITOS OU ELEMENTOS.

Os elementos ou requisitos do ato administrativo são os seus componentes, os itens cuja
ausência ou irregularidade ensejam vícios à validade do próprio ato. Por isso, também são chamados
requisitos de validade. São cinco: competência, finalidade, forma, motivo e objeto (CFFMO).

3.4.1. Competência.
É o poder legal conferido ao agente para a prática do ato administrativo. A competência não
pode ser modificada pela vontade do agente. Ela é irrenunciável, intransferível e improrrogável
(isto é: o exercício por um agente da competência que é do outro não prorroga, não estende a
competência do que praticou o ato. O ato é viciado). Isso não impede, contudo, a delegação de
competência.
Delegação de competência: é o fenômeno mediante o qual um agente transfere, de modo
temporário e parcial (não permanente e nem integral), o exercício de algumas de suas competências
(e não a competência em si) a outro agente. Características da delegação de competência:
a) A regra geral é a possibilidade de delegação, a qual somente não é admitida se houver
impedimento legal. Atos indelegáveis (art. 13 da Lei 9784/99):
a.1) Atos normativos (regras gerais sobre como a administração deve funcionar);
a.2) Decisão de recursos administrativos;
a.3) Matérias de competência exclusiva.
b) A delegação pode ser feita tanto do superior para o subordinado como o contrário, ou até
mesmo quando não exista vínculo hierárquico entre os agentes.
c) Deve ser apenas parcial, pois não se delegam integralmente as atribuições de um órgão.
d) Pode ser revogada a qualquer tempo. Tanto o ato de delegação quanto a sua revogação têm
de ser publicados.
e) A delegação tanto pode ser com reserva de poderes para o delegante (nesse caso, tanto o
delegante – o que cede a atribuição – quanto o delegatório – o que recebe a atribuição – podem
praticar o ato), como também sem reserva de poderes (nesse caso, somente o delegatório pode
praticar o ato).
f) O ato praticado no exercício de delegação é da responsabilidade apenas do delegatório (do
que recebeu a delegação e praticou o ato), e não do delegante (Súmula 510 do STF – não precisa
decorar o número).
Avocação de competência: é o fenômeno mediante o qual o superior hierárquico, em caráter
excepcional, temporário e por motivos relevantes devidamente justificados, exerce por si mesmo uma
parcela da competência atribuída originalmente a um órgão subordinado. Tem de ser excepcional,
temporária, parcial (não de toda a competência), justificada e, sobretudo, somente pode ocorrer
quando o superior avoca a competência do subalterno (é diferente da delegação, que não pressupõe

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vínculo hierárquico). Nâo são passíveis de avocação os atos de competência exclusiva (esse é o único
caso, diferente da delegação, que tem três casos de atos indelegáveis).
Excesso de poder: é o ato praticado além da competência legalmente estabelecida. O ato
praticado em excesso de poder é nulo. Aqui, o agente tem competência, mas age além dos
limites dela. Exemplo: o chefe da repartição pode aplicar até a sanção de advertência, devendo as
sanções mais graves (suspensão e demissão) ser aplicadas por seus superiores. Se impuser uma
suspensão, estará agindo com excesso de poder. Excesso de poder é diferente de desvio de poder
(ou desvio de finalidade), que é um vício de finalidade, quando o agente tem a competência
regular, mas atua sem atender à finalidade pública. Excesso de poder é um vício de
competência. Desvio de poder é um vício de finalidade. Esses dois vícios pertencem à categoria
maior do abuso de poder. Portanto, abuso de poder é gênero com duas espécies: abuso de poder e
desvio de poder (ou desvio de finalidade).
Usurpação de função: é o crime mediante o qual uma pessoa sem nenhum vinculo com a
administração pública passa a exercer função pública. Os atos administrativos praticados pelo
usurpador de função são inexistentes (é um vício ainda pior do que a nulidade) e não são passíveis de
convalidação (ou seja, de regularização). Exemplo: indíviduo que diz ser juiz e começa a celebrar
casamentos e julgar causas. Nada disso vale e nem valerá em nenhuma hipótese.
Funcionário de fato: é o indivíduo que foi investido em um cargo (tem vínculo com a
administração), mas tem alguma irregularidade ou impedimento legal para a prática do ato. Exemplo:
indivíduo que está de férias, licenciado, ou que foi investido no cargo, mas não tinha a idade mínima
necessária. Em razão da denominada teoria da aparência, todos os atos praticados pelo funcionário
de fato valem, desde que o particular estivesse de boa-fé, isto é, acreditando que o funcionário
efetivamente podia realizar suas funções.

3.4.2. Finalidade. É o fim almejado pelo ato administrativo. A finalidade de todo ato
administrativo é sempre a mesma: o interesse público. Quando o agente público pratica um ato
dissociado do interesse público, tem-se o vício denominado desvio de finalidade ou desvio de
poder, que gera a nulidade do ato.

3.4.3. Forma. É o meio mediante o qual o ato administrativo se exterioriza. Exemplo: forma
escrita (é a regra dos atos administrativos), forma oral (ordens de um guarda de trânsito), forma
gestual (gestos e apitos de um guarda de trânsito), forma visual (sinal vermelho).

3.4.4. Motivo ou causa.

É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a realização do ato administrativo.
Exemplo: na licença maternidade, o motivo é o nascimento de filho. Na licença paternidade também.
Na multa de trânsito, o motivo é a infração. Motivo é diferente de motivação.

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 Motivação é a exteriorização dos motivos, a enunciação de quais foram as causas fáticas e
jurídicas da prática do ato. O motivo sempre existe, pois todo ato é praticado por um motivo
(ainda que ele não seja exteriorizado, enunciado publicamente). Já a motivação (a exteriorização dos
motivos) nem sempre precisa existir (a regra é que exista, mas há exceções). A motivação não
pertence ao elemento motivo, mas sim ao elemento forma. É um requisito formal de validade do
ato, quando a lei assim previr. A Lei 9784/99 estabelece que a motivação é obrigatória quando os
atos:
a) neguem ou limitem direitos; imponham ou aumentem deveres e sanções;
b) decidam processos de concurso ou seleção;
c) dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório (isto é, afirmem que não
haverá licitação para uma certa contratação pública, realizando contrato direto com um particular);
d) decidam recursos administrativos;
e) decorram de reexame de ofício (quando um agente subalterno decide algo e submete ao
superior para reexaminar o tema, porque a lei assim determina, devido à importância do tema);
f) deixem de aplicar jurisprudência firmada ou discrepem de pareceres (é possível contrariar a
jurisprudência ou os pareceres, mas, nesse caso, será necessário apresentar a motivação);
g) anulem, revoguem, suspendam ou convalidem ato administrativo.
A lista da lei é tão extensa que, no Brasil, a regra é que a motivação seja obrigatória, e a
exceção é que ela seja dispensável. Isso também é um reflexo do princípio da transparência,
pois, em geral, o administrado tem o direito de saber quais foram os motivos do ato. Exemplos
excepcionais de ato que não precisam ser motivado: nomeação ou exoneração de cargo em comissão
(os cargos em comissão são nomeáveis e demissíveis ad nutum, isto é, sem necessidade de motivo
expresso, à livre decisão da autoridade que nomeou ou demitiu. Nesses casos, não é necessário dizer
o motivo do ato); indeferimento de marcação de férias do servidor subordinado.
Quando um ato precisava ser motivado e não foi, há nulidade insanável referente ao
elemento forma (não ao elemento motivo).

3.4.5. Objeto ou conteúdo. É o teor do ato, o comando que ele traz (nomeação, aplicação de
penalidade, majoração ou redução de multa, determinação de prática de alguma conduta,
regulamentação de como um determinado procedimento deve ocorrer em uma unidade
administrativa, dentre outros).

3.5. ATO ADMINISTRATIVO: VINCULAÇÃO E DISCRICIONARIEDADE.

O ato administrativo pode ser vinculado ou discricionário. Vinculado é o ato administrativo
que tem todos os seus elementos (competência, forma, finalidade, motivo e objeto) estabelecidos
em lei, sem nenhuma margem de discricionariedade (isto é, margem de escolha) para o agente.
Exemplo: licença-paternidade. Uma vez configurado o motivo previsto em lei (nascimento de filho),
o chefe é obrigado a conceder, sem nenhuma margem de escolha nem quanto ao motivo (se vai

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conceder com o nascimento do filho ou não) e nem quanto ao objeto (se vai conceder cinco dias,
menos ou mais. Serão sempre cinco dias).
Discricionário é o ato administrativo que não tem todos os seus elementos estabelecidos
em lei, pois reserva um ou mais deles (o motivo, o objeto ou ambos) para a margem de
discricionariedade (margem de escolha) do agente, a fim de definir o melhor meio de atender ao
interesse público no caso concreto. Exemplo: licença para tratar de interesse particular. Se o
servidor já tiver terminado o estágio probatório, poderá solicitar licença para tratar de interesses
particulares por até 3 anos. O chefe, entretanto, tem margem de escolha tanto quanto ao motivo (se o
interesse particular é ou não apto a justificar a licença) como quanto ao objeto (se concederá ou não e
se a duração será maior ou menor, dentro do limite máximo de 3 anos)Nesse contexto:
a) A competência, a finalidade e a forma são sempre vinculadas, tanto nos atos vinculados
como nos atos discricionários. Quanto à forma, há certa discussão. Tradicionalmente, a doutrina
define que a forma é vinculada. Entretanto, o art. 22 da Lei 9784/99 estabeleceu que "os atos
administrativos não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir", o
que fez com que alguns passassem a defender que agora se trata de elemento discricionário. De todo
modo, em provas objetivas, deve-se marcar que é elemento vinculado. Se a assertiva reproduzir o
texto da Lei, também deve-se marcar como verdadeiro.
b) O motivo e o objeto serão vinculados nos atos vinculados, porém um deles ou ambos serão
discricionários nos atos discricionários. Atenção: não é verdadeiro afirmar que "o motivo e o
objeto são discricionários". Eles podem ser discricionários ou vinculados, a depender do ato (ao
contrário dos outros 3 elementos, que são sempre vinculados, mesmo nos atos discricionários).

Mérito do ato administrativo. O mérito do ato administrativo é o juízo de conveniência e

oportunidade deixado ao agente para definir o melhor motivo e/ou o melhor objeto para a prática do
ato em cada caso concreto, visando ao interesse público. Mérito administrativo significa
conveniência e oportunidade e se manifesta em relação ao motivo e ao objeto. Somente os atos
discricionários têm mérito administrativo. Os vinculados não.
Controle judicial. Tanto os atos vinculados como os discricionários estão sujeitos ao controle
de legalidade pelo Poder Judiciário. A única diferença é que, nos atos vinculados, todos os elementos
estão sujeitos a esse controle; e, nos atos discricionários, em princípio, os elementos do motivo e do
objeto (os elementos em relação aos quais incide o mérito administrativo) não estão sujeitos ao
controle pelo Poder Judiciário, pois, pela visão clássica, o Juiz não pode se imiscuir (intrometer) no
juízo de conveniência e oportunidade conferido pela lei ao administrador. Entretanto, na visão
moderna, até mesmo o motivo e o objeto serão passíveis de controle judicial, quando o
administrador exercer seu mérito e sua discricionariedade de modo desproporcional e
irrazoável.
Motivo nos atos discricionários e vinculados. Nos atos vinculados, o motivo é vinculado e
determina a prática do ato, pois não há margem de escolha para o agente. Nos atos discricionários, o

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motivo é discricionário e apenas autoriza a prática do ato, pois há margem de escolha para o agente.

Teoria dos motivos determinantes. Como visto, a motivação nem sempre é necessária. Ela
será obrigatória em todos os atos vinculados e na maioria dos discricionários; porém, há alguns atos
discricionários em que, excepcionalmente, a motivação não é requerida (exemplo: dispensa de
servidor de cargo em comissão). Nesses casos, o agente pode praticar o ato sem expor os motivos que
o levaram a isso. Entretanto, se ele resolver enunciar um motivo, esse motivo passa a ser
determinante para a validade do ato; e, posteriormente, caso se constate a sua falsidade, haverá
nulidade de todo o ato, pouco importando que, originalmente, o servidor não fosse obrigado a
enunciar o referido motivo.
A teoria dos motivos determinantes é, portanto, a teoria segundo a qual os motivos enunciados
para a prática do ato administrativo condicionam a sua validade, ainda que originalmente o agente
não fosse obrigado a expô-los, por se tratar de ato com motivação facultativa.
Exemplo: o agente pode dispensar um servidor comissionado sem afirmar por que motivo, e o
ato será válido e inquestionável. Entretanto, se ele afirmar que dispensou o comissionado por
impontualidade (chegar atrasado) ou inassiduidade (faltar muito), e posteriormente se verificar que o
comissionado não era impontual e nem inassíduo, o ato de dispensa será nulo.
Isso não significa que, ao enunciar o motivo, o servidor transforma o ato discricionário em
vinculado. O ato continua a ser discricionário, apenas terá sua validade condicionada à
veracidade do motivo enunciado.

3.6. ATO ADMINISTRATIVO: ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO.

3.6.1. Anulação.
É o desfazimento de um ato administrativo inválido, por motivos de ilegalidade em seus
elementos. A anulação sempre decorre de um vício de legalidade, nunca de um vício de mérito
administrativo (conveniência e oportunidade). Ela se aplica somente a atos inválidos, e não a atos
válidos considerados inadequados ou inconvenientes (nesses outros casos, o desfazimento se chama
revogação). A anulação pode ocorrer em relação a atos vinculados ou a atos discricionários,
porém, em relação aos discricionários, somente em razão de vícios de legalidade (nunca de mérito).
Um ato administrativo inválido pode ser nulo (quando ele é insanável, impassível de
convalidação, ou seja, de regularização) ou anulável (quando ele é sanável, passível de
convalidação).
No caso dos atos nulos, a anulação é, ela própria, um ato vinculado, pois é um dever da
administração desfazer os seus atos viciados, e não uma margem de escolha do administrador. Já
quanto à anulação dos atos anuláveis, há discussão na doutrina sobre se ela é um ato discricionário ou
vinculado. Uma parcela considerável da doutrina entende que a anulação do ato anulável é um ato
discricionário (uma escolha do agente), pois o administrador pode escolher entre anular o ato ou

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convalidá-lo. A outra parcela, mais conservadora, afirma que todo tipo de anulação é sempre um ato
vinculado. Genericamente, em uma prova objetiva, diz-se que a anulação é ato vinculado (em
oposição à revogação, que é ato discricionário, como adiante se verá).
Os efeitos da anulação são ex tunc, pois são suprimidos todos os efeitos do ato desfeito, desde
a sua origem, retroagindo ao momento em que ele foi editado (lembrar: ex tunc elimina todos os
efeitos, desde o início). Entretanto, efeitos produzidos em relação a terceiros de boa-fé são
reguardados, em atenção ao princípio da segurança jurídica. Exemplo: se um servidor ingressou no
serviço público em razão de fraude a concurso (ato nulo), posteriormente sua nomeação será anulada,
e todo o tempo que ele trabalhou não valerá como tempo para aposentadoria (efeitos ex tunc da
anulação). Entretanto, as certidões que ele emitiu no exercício da função para terceiros de boa-fé vão
valer, em atenção à segurança jurídica e à teoria da aparência (funcionário de fato). Ele também não
precisará devolver o dinheiro que ganhou, pois efetivamente trabalhou e, se devolvesse, a
Administração se locupletaria desse trabalho indevidamente, o que não é permitido, pelo princípio da
vedação ao enriquecimento sem causa.
A anulação pode ser feita pela Administração (de ofício, isto é, por iniciativa própria, ou
provocada por terceiros) ou então pelo Poder Judiciário (somente provocado, pois o Judiciário
nunca age de ofício, ele tem de ser provocado por particulares ou por outros órgãos públicos, como o
Ministério Público).
Decadência do direito de anular (art. 54 da Lei 9784/99). Se o ato nulo produziu efeitos
benéficos ao seu destinatário, e ele agiu de boa-fé (isto é, ele não estava envolvido e nem mesmo
sabia da ilicitude do ato), a Administração tem o prazo de 5 anos para anular esse ato. O prazo conta
da prática do ato ou, caso se trate de ato com efeitos patrimoniais contínuos (exemplo: salário que se
recebe todo mês, pensão mensal), conta do recebimento do primeiro pagamento. Nesses 5 anos, não é
preciso efetivamente anular o ato, mas é preciso adotar “qualquer medida que importe impugnação à
validade do ato” (exemplo: mandar instaurar uma sindicância para apurar e anular o ato, ou enviar
um ofício a outro órgão comunicando a invalidade). Do contrário, se nesses 5 anos não houver
nenhuma atitude da administração, ela não pode mais invalidar o ato.
Entretanto, isso só ocorre se:
a) o destinatário estava de boa-fé (se estava de má-fé, a administração sempre poderá anular.
Assim, no exemplo do concurso fraudado, se o servidor sabia ou participou da fraude, não há prazo
para a administração anular o ato. Se não sabia, há prazo de 5 anos);
b) o ato era benéfico ao destinatário (se for prejudicial, sempre poderá ser anulado);
c) passaram-se 5 anos sem que a administração tenha impugnado a validade do ato.

3.6.2. Revogação.
É o desfazimento do ato válido que, segundo juízo discricionário da administração (margem
de escolha do administrador), por motivos de mérito administrativo, tornou-se inoportuno ou
inconveniente.

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 A revogação é, ela própria, um ato discricionário (pois o ato é válido, e é uma escolha do
administrador definir se ele continua ou não atendendo ao interesse público). Ela sempre recai sobre
atos discricionários, pois os atos vinculados, como são definidos pela lei como obrigatórios, não
podem ser desfeitos por mera vontade e escolha do administrador.
A revogação somente pode ser efetuada pela Administração, não pelo Poder Judiciário na sua
função jurisdicional. Atenção: o Poder Judiciário (assim como o Legislativo e o Executivo) pode
revogar atos administrativos, mas somente os seus próprios atos administrativos, e não os dos
demais poderes. Nesse caso, o Judiciário está atuando no exercício de sua função administrativa
(pagamento dos seus servidores, estabelecimento dos seus horários de funcionamento, dentre outros
aspectos da sua administração interna), e não na função jurisdicional (julgar processos judiciais). Na
função jurisdicional, o Judiciário somente pode anular atos administrativos, nunca revogá-los. Na
função administrativa, o Judiciário atuará como Administrador, e poderá tanto anular como revogar
atos, desde que sejam seus próprios atos, nessa função (exemplo: portaria que estipula o horário de
funcionamento do fórum pode ser revogada ou anulada pelo Juiz).
Os efeitos da revogação são ex nunc, isto é, prospectivos (para o futuro). Valem todos os
efeitos já ocorridos até a revogação, pois o ato era válido. O ato somente para de valer a partir da
revogação. Exemplo: se o chefe concede ao seu subordinado uma licença para tratar de interesse
particular (ato discricionário), ele pode, a qualquer tempo, antes do término da licença, revogá-la,
determinando o imediato retorno ao trabalho, por motivos de conveniência e oportunidade. A licença
foi legal (do contrário seria caso de anulação), mas não mais atende ao interesse público, porque o
volume de serviço aumentou muito, por exemplo. Entretanto, como se trata de revogação, ela só terá
efeitos dali por diante, e não em relação ao período da licença que já foi fruído.
Atos que não podem ser revogados (irrevogáveis):
a) Atos consumados (exauridos). Exemplo: não se revoga licença para tratar de interesse
particular cujo prazo já foi integralmente fruído.
b) Atos vinculados. Exemplo: não se revoga uma licença-paternidade, pois ela não é uma
escolha do administrador, e sim uma imposição da lei. Atos vinculados só podem ser anulados (caso
sejam eivados de ilegalidade), nunca revogados.
c) Direitos adquiridos. Em verdade, os atos administrativos até podem ser revogados, mas os
direitos já adquiridos pelo particular não são afetados por essa revogação. Exemplo: se uma portaria
estabelece que o tempo sob alto ruído é considerado como tempo especial para aposentadoria e, em
razão disso, o servidor já completou o tempo para se aposentar (e apenas não requereu a
aposentadoria porque não quis), essa portaria pode até ser revogada, e o tempo pode até deixar de ser
especial, mas aquele servidor continuará podendo se aposentar, pois tinha direito adquirido.
d) Atos integrantes do procedimento administrativo, após o término daquela fase. Certos
atos são praticados em um processo administrativo, que tem várias fases (exemplo: uma licitação).
Dentro desses procedimentos, após o término de uma fase, não é mais possível revogar os atos da
fase anterior.

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 e) Exaurimento da competência da autoridade, no caso do recurso administrativo. Se uma
autoridade pratica um ato, e o particular interpõe recurso administrativo contra esse ato para a
autoridade superior, o subalterno praticante do ato não pode mais revogá-lo, pois agora cabe ao
superior decidir a questão.
f) Atos meramente declaratórios (certidões). Uma certidão não pode ser revogada, pois ela
não é uma escolha. Ela simplesmente declara a realidade, é uma espécie de ato vinculado, que, como
visto, é irrevogável.

3.6.3. Convalidação.
É a regularização de atos administrativos portadores de vícios sanáveis (atos anuláveis). A
convalidação não incide sobre atos nulos, pois os seus vícios são insanáveis. Os efeitos da
convalidação são ex tunc, pois o ato é regularizado desde a sua origem, salvaguardando-se os efeitos
pretéritos e impedindo a anulação. A convalidação pode incidir sobre atos vinculados ou
discricionários e foi ela própria prevista na Lei 9784/99 como um ato discricionário (uma faculdade
da administração, que pode escolher entre convalidar o ato regularizável ou anulá-lo). Nada obstante,
uma parcela da doutrina afirma que a convalidação é um ato vinculado (na prova objetiva, adotar a
posição da lei).
Convalidação dos diferentes tipos de vícios dos atos administrativos.
O vício de competência (ato praticado por agente incompetente):
a) Não será convalidável (regularizável) quando a competência for exclusiva ou em razão da
matéria. Exemplo: Ministro da Educação baixa uma portaria regulando matéria de saúde.
b) Será convalidável quando a competência não for em razão da matéria e nem for exclusiva,
ou seja, quando a competência for delegável (é a regra). Exemplo: um subalterno defere um pedido
que seria da competência do chefe. Depois, o chefe pode ratificar (confirmar) o ato e convalidá-lo.
O vício de forma:
a) Não será convalidável, se a forma for definida em lei como essencial;
b) Será convalidável, se a forma não for essencial pela lei.
Os vícios de finalidade, motivo e objeto jamais serão convalidáveis (pois não se pode
regularizar um ato praticado sem atenção ao interesse público, ou por um motivo incorreto, ou com
um conteúdo irregular. O próprio ato tem sua essência abalada e não pode remanescer).
Em resumo:
a) Vícios convalidáveis (atos anuláveis): competência não exclusiva e forma não essencial;
b) Vícios inconvalidáveis (atos nulos): todos os demais (competência exclusiva, forma
essencial, finalidade, motivo e objeto).
Nomenclatura:
a) Ratificação: convalidação do vício de forma;
b) Confirmação: convalidação do vício de competência.
Convalidação pelo decurso do tempo. Para alguns autores, a Lei 9.784/99 previu a

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convalidação pelo decurso do tempo, que é a decadência do direito de anular atos benéficos a
particulares de boa-fé. Esse tipo de convalidação é uma exceção, pois incide inclusive sobre atos
nulos, e não deve ser mencionada, em regra, como convalidação; apenas como decadência do direito
de anular. Ela não regulariza o ato, apenas impede a administração de desfazê-lo, por motivos de
segurança jurídica.

3.6.4. Comparativo: anulação x revogação x convalidação.

ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CONVALIDAÇÃO
Incide sobre Atos inválidos (nulos ou Atos válidos Atos inválidos (somente
anuláveis) anuláveis, não nulos)
Motivo Ilegalidade Mérito: conveniência e Vício de competência não
oportunidade exclusiva ou forma não essencial
Incide sobre Atos vinculados ou Somente atos discricionários Atos vinculados ou
discricionários (desde que não discricionários
envolva o mérito)
Natureza Anulação é ato vinculado Revogação é ato discricionário Convalidação é ato discricionário
na lei, mas há divergência
Pode ser Pela administração ou pelo Somente pela administração Somente pela administração (pelo
realizada Judiciário (pelo Judiciário, só quando Judiciário, só quando agir como
agir como administração) administração)
Efeitos Ex tunc (retroativos), Ex nunc (prospectivos), Ex tunc (retroativos): regulariza-
preservando-se terceiros de boa- preservando-se terceiros de se o ato desde a origem.
fé boa-fé

3.7. ATO ADMINISTRATIVO: ATRIBUTOS.

Atributos são características dos atos administrativos, qualidades especiais que os diferenciam
dos atos jurídicos comuns, praticados por particulares. São quatro: presunção de legitimidade,
imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade, sendo que os atributos da imperatividade e da
autoexecutoriedade somente se manifestam em uma categoria específica de atos administrativos: os
atos de império (aqueles em que o Estado atua em superioridade sobre o particular, como os atos de
fiscalização e punição).

3.7.1. Presunção de legitimidade. É também chamado de presunção de veracidade e

legitimidade. Segundo esse atributo, os atos administrativos são considerados legais, válidos e
verdadeiros até que se prove o contrário. Por isso, ninguém pode simplesmente se negar a cumprir
um ato sob o argumento de que ele é ilegal. É preciso provar ao Poder Judiciário ou à administração a
nulidade para obter a sua anulação e, até que se decida sobre essa anulação, o ato vale e deve ser
cumprido. O atributo se divide em presunção de veracidade (presunção de que os motivos invocados
pelo administrador são verdadeiros, até que se prove o contrário) e presunção de legalidade e
legitimidade (presunção de que a norma jurídica foi bem aplicada na edição do ato, até que se prove o
contrário). Esse atributo está presente em todos os atos administrativos, desde o seu nascimento.

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 3.7.2. Imperativvidade. É a possibilidade de o ato administrativo criar, unilateralmente, sem o
consentimento do particular, obrigações ou restrições ao administrado, que terá de cumpri-las
concordando ou não. É uma expressão do chamado poder extroverso do Estado, que é o poder de se
impor sobre os particulares.
O atributo (característica) da imperatividade não está presente em todos os atos administrativos,
mas somente em alguns: os atos de império (atos em que o Estado se sobrepõe ao particular, no
exercício do poder extroverso, tais como fiscalizações, aplicações de penalidades ou expedição de
regulamentos criando obrigações aos particulares). Exemplo: ao impor uma multa ao particular, a
própria administração cria a obrigação, sem necessitar buscar o Judiciário para isso e sem necessitar
da concordância ou de qualquer acordo com o particular. Por outro lado, os atos praticados no
interesse do administrado, como a obtenção de uma certidão ou autorização, não têm o atributo da
imperatividade.
Nos atos dotados de imperatividade, o atributo existe desde o nascimento, ainda que o ato seja
inválido. É que, em razão da presunção de legitimidade (primeiro atributo), o particular deve cumprir
o ato, até que ele seja formalmente anulado pela própria administração ou pelo Judiciário. Por isso,
mesmo os atos inválidos são dotados de imperatividade.

3.7.3. Autoexecutoriedade. É a possibilidade de o ato administrativo ser imposto à força pela

Administração, sem necessidade de ordem judicial. A autoexecutoriedade vai além da
imperatividade. A imperatividade é a criação da obrigação (exemplo: determinação de que o
particular desfaça determinado muro); a autoexecutoriedade é o cumprimento da obrigação à força,
coercitivamente (exemplo: a demolição do muro pela administração, caso o particular não cumpra a
ordem).
A autoexecutoriedade também não existe em todos os atos administrativos. Ela tem duas
condições:
a) atos de império e, além disso;
b) previsão expressa em lei ou urgência extrema.
Atos que não são de império nunca serão autoexecutáveis (exemplos: atos benéficos, como a
emissão de uma certidão no interesse do particular). Mesmo os atos de império nem sempre serão
autoexecutáveis: somente quando a lei previr ou quando houver urgência extrema. A cobrança de
multas, por exemplo, é um ato de império e possui imperatividade (criação unilateral de obrigação),
porém não é autoexecutável, pois a lei não estabeleceu que a administração pode se apropriar do
dinheiro do particular para quitar a multa contra a sua vontade. Para isso, a administração precisa
buscar o Judiciário, e, por isso, a cobrança de multa não é ato autoexecutório.

3.7.4. Tipicidade. É a necessidade de previsão legal do ato para viabilizar a sua prática. Esse
atributo é uma garantia ao administrado, para que ele saiba que a administração não vai emitir
unilateralmente atos administrativos sem que haja um prévio respaldo legal a autorizando a fazer

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isso. O ato tem de ser típico, ou seja, tem de se amoldar com perfeição a uma das figuras
anteriormente previstas na lei. Esse atributo é uma consequência do princípio da legalidade que rege
a administração pública e está presente em todos os atos administrativos. Em razão dele, a
administração não pode criar um ato inominado, sem qualquer previsão legal. Esse atributo não está
presente nos contratos administrativos, pois neles, como há um necessário consenso entre a
administração e o particular, eles podem estipular a criação de um contrato não previsto em lei, um
contrato inominado, desde que haja consenso entre as partes.

PONTO 4. Servidor público: cargo, função e emprego público. Direitos. Deveres e

proibições.

4.1. Servidor público: cargo, função e emprego público.

Servidor público é a pessoa ocupante de cargo público (conceito da Lei Federal 8.112 e da Lei
Estadual 6677/94). Em contraposição, empregado público é a pessoa ocupante de emprego público. A
diferença é que o servidor público é sujeito a regime especial previsto em lei própria (o estatuto do
servidor público, que, na esfera federal, é estabelecido pela Lei 8112/90; e, na esfera do Estado da
Bahia, é estabelecido pela Lei Estadual 6677/94; e, nos demais Estados, pelas respectivas leis
estaduais). Já o empregado público é regido pela CLT, como qualquer outro empregado, porém
ingressa no cargo por concurso público, em razão dos princípios da igualdade e da impessoalidade,
que garante a todos iguais possibilidades de acesso aos cargos e empregos públicos.
O servidor público trabalha na administração direta (União, Estados e Municípios) ou então
nas pessoas jurídicas de direito público da administração indireta (autarquias, que são entidades
criadas pela União, Estados ou Municípios para desenvolver atividades específicas, mas se organizam
por regime público próprio, como se fossem a própria União, Estados ou Municípios. Exemplos:
INSS, para cuidar da previdência, INCRA, para cuidar da reforma agrária, FUNAI, para cuidar dos
índios). Já o empregado público trabalha nas pessoas jurídicas de direito privado da administração
indireta, que são as empresas públicas e sociedades de economia mista (são empresas criadas pela
União, Estados e Municípios para desenvolver certas atividades econômicas que são importantes,
mas não devem ser exercidas diretamente pelo governo, e sim por empresas criadas por ele.
Exemplos: empresa pública – Caixa Econômica e Correios; sociedade de economia mista: Banco do
Brasil).
Em tese, pode haver empregado público também trabalhando para a administração direta
(União, Estados e Municípios), mas essa é uma situação absolutamente excepcional, decorrente de
uma Lei Federal que somente vigorou por certo período.
Segundo a Lei 6677/94, cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades
cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação por lei, denominação
própria, número certo e pagamento pelos cofres públicos, para provimento em caráter
permanente ou temporário.

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 Provimento em caráter permanente é o chamado cargo efetivo, no qual somente se ingressa por
concurso público e que, após o término do estágio probatório, confere estabilidade ao seu ocupante.
Provimento em caráter temporário é o chamado cargo em comissão, no qual se ingressa por
livre escolha e nomeação da autoridade competente, porém sem possibilidade de estabilidade para o
ocupante, que também poderá ser exonerado a qualquer tempo pela autoridade.
Função pública é um conjunto organizado de atribuições e responsabilidades exercidas por um
indivíduo no interesse da coletividade. Todo cargo público tem uma função pública (conjunto de
atribuições e responsabilidades), mas nem toda função pública pertence a um cargo público. Isso
porque há funções temporárias (como o REDA, contratação temporária por excepcional interesse
público) e há funções de confiança (como a de coordenador de um setor). Assim, o indivíduo pode
ocupar o cargo de perito médico legal do Estado da Bahia e temporariamente exercer a função de
coordenador do setor de perícias. A função é dissociada do cargo, e o indivíduo pode ser destituído
dela a qualquer tempo (do cargo, não. Só por processo administrativo disciplinar ou decisão judicial
transitada em julgado, isto é, definitiva, da qual não caiba mais recurso).
Emprego público é o vínculo trabalhista regido pela CLT, exercido por um indivíduo aprovado
em concurso público no interesse da coletividade, em uma empresa pública ou sociedade de
economia mista (e, em situações absolutamente excepcionais, na administração direta).

4.2. Direitos, deveres e proibições.

Os direitos do servidor público estão previstos no Título III da Lei Estadual 6677/94. Os
deveres e proibições estão previstos no Título IV da Lei Estadual 6677/94. Tendo em vista que toda a
Lei está prevista no Ponto 5, esse quesito deve ser estudado conjuntamente com aquele Ponto. Aqui,
transcrevem-se apenas os deveres e proibições, que têm pequena dimensão:
Art. 175 - São deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
II - ser leal às instituições a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
V - atender com presteza:
a) ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as protegidas por
sigilo;
b) aos requerimentos de certidão para defesa de direito ou esclarecimento de situações de
interesse pessoal;
c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública e do Estado.
VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em
razão do cargo;
VII - zelar pela economia de material e pela conservação do patrimônio público;
VIII - guardar sigilo sobre assuntos de natureza confidencial a que esteja obrigado em razão do

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cargo;
IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;
X - ser assíduo e pontual ao serviço, inclusive comparecendo à repartição em horário
extraordinário, quando convocado;
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade ou abuso de poder. [Isso é direito e dever]
Parágrafo único - A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pela via
hierárquica e obrigatoriamente apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual é
formulada, assegurando-se ao representado o direito de defesa.
CAPÍTULO II - Das Proibições
Art. 176 - Ao servidor é proibido:
I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização do chefe imediato;
II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da
repartição;
III - recusar fé a documento público;
IV - opor resistência injustificada à tramitação de processo ou exceção do serviço;
V - promover manifestação de apoio ou desapreço, no recinto da repartição;
VI - referir-se de modo depreciativo ou desrespeitoso às autoridades públicas ou aos atos do
poder público, mediante manifestação escrita ou oral, podendo, porém, criticar ato do poder
público, do ponto de vista doutrinário ou da organização do serviço, em trabalho assinado;
VII - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho
de atribuição que seja de sua responsabilidade ou da de seu subordinado;
VIII - constranger outro servidor no sentido de filiação a associação profissional ou sindical, ou
a partido político;
IX - manter, sob sua chefia imediata, cônjuge, companheiro ou parente até segundo grau
civil;
X - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade
da função pública;
XI - transacionar com o Estado, quando participar de gerência ou administração de
empresa privada, de sociedade civil, ou exercer comércio;
XII - atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se
tratar de percepção de remuneração, benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até
segundo grau e de cônjuge ou companheiro;
XIII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas
atribuições;
XIV - aceitar representação, comissão, emprego ou pensão de Estado estrangeiro, sem licença
da autoridade competente;
XV - praticar usura sobre qualquer de suas formas;

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 XVI - proceder de forma desidiosa;
XVII - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades
particulares;
XVIII - cometer a outro servidor atribuições estranhas às do cargo que ocupa, exceto em
situações de emergência e transitórias;
XIX - exercer quaisquer atividades que sejam incompatíveis com as atribuições do cargo ou
função e com o horário de trabalho.

PONTO 5: Estatuto dos servidores Públicos Civis do Estado da Bahia. Lei Estadual
6677/94. Ver material apartado. Verificar se é estratégico estudar essa lei, porque ela é grande,
trabalhosa, e, embora seja razoavelmente cobrada, o fato é que há pouco peso para as questões de
direito.

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