por ley 0 por decreto de la Junta Departamental promulgado por el Intendente, es decir, en el Presupuesto Nacional o en el Presupuesto Departamental. El presupuesto propio de cada Camara se supone que es un gasto insignificante y que tiene que tomarse en cuenta al prever los recursos de! Presupuesto Nacional yno en el propio presupuesto de la Camara. El art. 108 dice: “Cada Camara aprobard, dentro de los doce primeros meses de cada Legislatura” —es decir que también son quinquenales estos presupuestos—, *sus presupuestos por tres quintos de votos del total de sus componentes' (la mayo- ria especial asegura que no abusara la mayorla de esa facultad, que serd un Presu- puesto razonable, con acuerdo de los dos partidos politicos mas importantes, por lo menos) *y lo comunicard al Poder Ejecutivo para que los incluya en el Presupuesto Nacional’. Simplemente lo comunica, pero ya es un acto administrativo perfecto; no lo. comunica para que lo promulgue, el presupuesto ya existe, no es una ley sino que es un acto reglamentario dictado por una sola Camara. Se comunica al Poder Ejecu- tivo para que lo incluya y para que lo tenga en cuenta ademas en la prevision de los Tecursos para el Presupuesto Nacional, porque habra que sumarle algebraicamente cantidades negativas. No es una ley, no pasa por la otra Camara. Cada Cémara aprueba por si sola su propio presupuesto separado. Cada érgano legislativo aprueba el suyo: la Camara de Senadores aprueba el Presupuesto del Senado como cada Junta Departamental prueba el Presupuesto de la respectiva Junta sin intervenci6n del Intendente. Estos presupuestos no tienen Rendicién de Cuentas pero tienen, en cambio, la posibilidad de ser modificados dentro de los cinco primeros meses de cada periodo legislativo por la misma mayoria de, de votos cuando se estime indispensable la modificacién. Lo mismo rige para las Juntas Departamentales en virtud del art. 273, ordinal 6°, que con otras palabras dice lo mismo que el art. 108 para las Camaras, especifican- do que se trata de un “Presupuesto de Sueldos y Gastos” es decir que solamente incluye los temas que para el Presupuesto Nacional o e! Presupuesto Departamen- tal corresponden a los apartados A (Gastos) y B (Sueldos) del art. 214. -340- Scanned with CamScannerinciso del art. 226: "Las Juntas Departamentales s6lo podran modificar los proyectos de presupuestos para aumentar los recursos 0 disminuir los gastos, no pudiendo prestar aprobacion a ningtin proyecto que signtique deficit, ni crear empleos por su iniciativa’. También se aplica en el Presupuesto Departamental (por remision del art 222)|o dispuesto en el art. 215, de modo que también rige la distribucién por incisos, yel pronunciamiento sobre los programas y sobre los objetivos de los programas Hay en cambio, un trémite que no esta en el Presupuesto Nacional, que @s la necesidad ineludible de que intervenga el Tribunal de Cuentas antes de la sancién definitiva del Presupuesto Departamental. Es decir que las Juntas Departamentales sancionan el presupuesto dos veces: una vez en forma provisional al solo efecto de que se sepa cual es la opinién de la Junta y que sobre ella se expida después el Tribunal de Cuentas; y si el Tribunal de Cuentas no le hace observaciones 0 si la Junta se ajusta a las observaciones del Tribunal, sanciona definitivamente el Presu- puesto en un segundo pronunciamiento, Después del pronunciamiento del Tribunal no se pueden modificar las disposiciones presupuestales, como es obvio, solo en el sentido de ajustarse a las observaciones del Tribunal. Sila Junta no aceptara las observaciones del Tribunal, pasa como en el caso de los Entes comerciales e industriales: en definitiva va a la Asamblea General pero no para darle caracter de ley, sino en reunion de ambas Cémaras actuando como arbi- tro de las discrepancias. Dice la Constitucin: “para que ésta [la Asamblea General], | en reunién de ambas Camaras, resuelva las discrepancias dentro del plazo de cua- renta dias, y si no recayera decisién, el presupuesto se tendra por sancionado’. No dice acd cémo se tiene por sancionado, si es tal como le gustaba a la Junta o tal ‘como queria el Tribunal de Cuentas. La interpretacion mas aceptable —este punto podria discutirse— es la de que queda sancionado tal como le gustaba a la Junta Departamental. gPor qué? Porque los Gobiernos Departamentales son, en princi- pio, auténomos y para que la solucién fuera la contraria se requeriria un texto expre- so como el que existe en el caso de los Entes Autonomos comerciales 0 industriales, que opta por la posicién de! Poder Ejecutivo (inciso sexto del art. 221). 271.Presupuestos de sueldos y gastos de cada érgano legislativo Nos quedan, los presupuestos de los érganos legislativos. Cada Cémara y cada Junta Departamental tienen la potestad de aprobar sus presupuestos propios, de las dependencias de la propia Camara o Junta y de los gastos de funcionamiento de la propia Junta o de la propia Camara, sin necesidad de prever los recursos, es decir, que se hacen con cargo a "Rentas Generales” o como se suele decir—con una cierta sonrisa—, “con cargo al déficit”. Se confia en la prudencia de estos érganos, en que ‘no van por ejemplo, a votarse para los Secretarios de los Ediles, de los Senadores 0 de los Representantes un sueldo excesivo y de esa manera fundir al erario, No tienen Que ser esos Presupuestos equilibrados, porque no tienen parte de recursos. Los ecursos tienen que estar en el otro Presupuesto, en el Presupuesto que se prueba -339- Scanned with CamScannerLos funcionarios de la OSE tuvieron como principal aspiracion permanente en todas las ocasiones el conseguir que se considerase industrial y comercial, pero e| Poder Legistativo insistié durante mucho tiempo en que se trataba de un Ente cuya finalidad principal no es comercial sino social, es una finalidad de salubridad publica y no de venta del agua, que era més importante lo del saneamiento y la salubridad publica que la venta. Pero finalmente termind por ceder: a ley orgéinica decia que sy presupuesto se aprobaba segtin el art. 221 de la Constitucién (se referia a la de 1952, en la cual el articulo que actualmente es el 220 llevaba el nmero 221) y por ley se sustituy6 esa disposicion por otra en que se cita el art. 221 de la Constitucién (que ahora, desde la Constitucion de 1967, es el que trata de los presupuestos de los Entes Auténomos 0 Servicios Descentralizados industriales 0 comerciales), Los Directorios, Directores Generales 0 Consejos Directivos cesantes, tienen que rendir cuentas de su gestion al Poder Ejecutivo. El art. 193 establece que “los Directores 0 Directores Generales cesantes, deberén rendir cuentas de su gestién al Poder Ejecutivo, previo dictamen del Tribunal de Cuentas", y ademés los Directo- res tienen que publicar periédicamente (por lo menos una vez por afio) estados que reflejen claramente su vida financiera, con la visacién del Tribunal de Cuentas. De modo que el Tribunal de Cuentas para visar ese estado tendra que comprobar su veracidad. Es decir que hay dos oportunidades —cuando se recaba la visacién del Tribunal de Cuentas y cuando cesan los Directorios— en que tienen que hacer una demostraci6n de ajuste de su gestién a las disposiciones presupuestarias. 270.Presupuestos Departamentales Para el Presupuesto Departamental rigen disposiciones bastante parecidas a las del Nacional. También se aprueba por acto legislativo, pero un acto legistativo depar- tamental, sancionado por la Junta Departamental y promulgado por el Intendente. ‘También rige el mismo plazo para presentar el proyecto que en el Presupuesto Na- cional, o sea, los seis primeros meses del ejercicio del mandato de cada Intendente después de una eleccion. Es igual la duracién del plazo (6 meses) pero distinta la ‘fecha de inicio del plazo: en el Gobierno nacional se inicia el primero de marzo y dura por ende hasta el 31 de agosto de los afios miltiplos de 5 (es decir, cuyo nimero termina en la cifra 0 6 en la cifra 5); en el Gobierno Departamental, se inicia sesenta dias después de! segundo domingo de mayo y dura por lo tanto hasta mediados de enero de los afios cuyo nlimero es congruente con 1 médulo 5 (es decir, cuyo nuime- fo termina en la cifra 1 6 en la cifra 6). Los plazos para consideracion en la Junta Departamental, en cambio, se dupli- can porque como el érgano legislativo departamental es unicameral, los plazos que en el Gobierno Nacional tiene cada Camara se suman y en vez de ser 45 dias para cada una y eventualmente 15 dias mas y otros 15 en Asamblea, tiene cuatro meses ara su consideracién. También las Juntas estan limitadas en cuanto a los aspectos en que pueden modificar el proyecto presentado por el Intendente; dice el primer 338 - Scanned with CamScannerPoder Ejecutivo. Esto fue introducido en 1967, siguiendo la linea general de reforzar Ja conduccién del Ejecutivo en materia econdmicofinanciera. En este punto se ve esa orientacién al hacer que la Asamblea General tenga pocas probabilidades prac- ticas de ser el verdadero arbitro y que en la mayorla de los casos la opinion del Ente contra la del Ejecutivo resultaré eliminada por la via del transcurso de los 40 dias, lo cual lleva, por otra parte, a que el Ente se vea inclinado a aceptar las observaciones del Poder Ejecutivo sabiendo que si se opone lo Unico que va a ocurrir es que va a tener que acatarlas a los 40 dias. En la practica, se redactan los proyectos de Presu- puesto teniendo en cuenta la opinién del Poder Ejecutivo (que generalmente est disefiada por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, cuyo asesoramiento al Po- det Ejecutivo es necesario para que éste formule observaciones al presupuesto re- mitido por el Directorio o Director General) y en caso de discrepancias de opinién se trata de llegar a una solucién mas o menos amigable, consultando los lineamientos del proyecto con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto para evitar la remision a la Asamblea General por aplicacion de este inciso del art. 221 ‘Cuando en el tramite del Presupuesto hubiera participado la Asamblea General, ‘eso no significaria que fuera una ley; ni aun cuando llegara a tener quérum y pronun- ciarse en plazo: seguiria siendo un acto administrativo. Los presupuestos de los Entes Auténomos y Servicios Descentralizados comer- iales 0 industriales son anuales. Estos presupuestos lo dice el primer inciso del art. 221—serén proyectados por cada Ente y elevados al Poder Ejecutivo y al Tribu- ral de Cuentas “cinco meses antes del comienzo de cada ejercicio’, de modo que estos Presupuestos no son quinquenales sino que son anuales. Por consiguiente, ‘aunque tienen que rendir cuentas, no necesitan acompafiar esa Rendicién de Cuen- tas con proyectos de modificacién del Presupuesto, desde que cada afo tienen un nuevo Presupuesto. Esto es lo que motiva los esfuerzos de los funcionarios de los Entes para asegu- rar que se los considere industriales y comerciales. Asi, los funcionarios de! Banco de Prevision Social o de OSE insistieron durante decenios para que sus respectivos Entes Autonomos o Servicios Descentralizados fuesen clasificados como industria- es 0 comerciales porque de esa manera tienen Presupuestos todos los afios y es mas facil conseguir aumentos de sueldos en el nuevo Presupuesto que en una Rendi- cién de Cuentas; ademés el trémite es mas sencillo, tienen mejores oportunidades para hacer presiones y huelgas, necesitan presionar en menor cantidad de ambitos porque intervienen nada ms que dos organos, el Directorio y el Poder Ejecutivo, no tiene que pasar por las Camaras y todas esas complicaciones que hay en la forma- ién de las leyes. Y finalmente consiguieron ver realizada su aspiracion: el Banco de Prevision Social y la OSE son considerados, a los efectos del art. 221 de la Consti- tucién, comerciales o industriales. Incluso el Instituto Nacional de Colonizacion, que evidentemente no es industrial ni comercial —su finalidad es hacer una especie de feforma agraria moderada pero no es un instituto comercial— ha conseguido que se lo considere como industrial y comercial y tiene, asi, Presupuestos anuales. -337- Scanned with CamScannerEl hecho de que el Poder Ejecutivo o el Tribunal de Cuentas no formule observa. ciones a determinado articulo del proyecto de presupuesto, no quiere decir que quiera que el articulo quede incambiado tal como fue proyectado. Solamente quiere decir que el articulo proyectado no le merece observaciones. Si el Poder Ejecutivo, por ejemplo, observa que son demasiado altos los sueldos de los Gerentes y el Tribunal de Cuentas observa que en la prevision de los recursos se olvidaron de una obliga- cidn, entonces, el Ente puede atender las dos observaciones: bajarie el sueldo a los Gerentes y agregarie la indicacién de esa obligaci6n que faltaba, porque no hacer ‘observaciones en un punto no significa exigir que quede igual, significa que tal como estd no tendria objeciones. Para que hubiera contradiccion tendria que, por ejemplo, uno decir que el sueldo es demasiado alto y el otro que es demasiado bajo, entonces si no se podrian aten- der simulténeamente las dos observaciones. Pero como el Tribunal de Cuentas slo hace observaciones sobre la legalidad o el mérito en el aspecto financiero propia- mente dicho, ese tipo de discrepancias es dificil de producir. Hasta ahora no se ha producido. Cuando el Poder Ejecutivo aprueba el Presupuesto (ora porque no habia obser- vaciones, ora porque el Ente acepté todas las observaciones formuladas), ya el acto juridico del Presupuesto esté completo, no necesita aprobacién por el Poder Legis- lativo. Es decir que aqui el Presupuesto es un acto administrativo, no es una ley. No obstante lo cual se deberia incluir con fines informativos en la Ley de Presupuesto Nacional; pero esta inclusion, que significarfa simplemente la publicacién conjunta, 1no se ha cumplido, es decir que cuando se publica el Presupuesto Nacional se pu- blica nada mas que el acto legislativo y no los Presupuestos de los Entes industria- les 0 comerciales, cada uno de los cuales se publica separadamente, en fechas distintas. El incumplimiento de esta disposicién no tiene ninguna consecuencia juri- dica, de modo que el Presupuesto existe como acto juridico desde antes de que se publique junto con el otro; fa publicacién es al solo efecto informativo (inciso cuarto del art. 221). Siel Ente no se convence con las observaciones, entonces, como es autonomo, como no esté sujeto a la jerarquia del Poder Ejecutivo, no esté obligado a acatarlas. Serd necesario que la discrepancia sea dirimida por un tercer Organo imparcial y ese tercer 6rgano en el caso es la Asamblea General. Es decir que en estos casos va el Presupuesto al Poder Legislativo, pero no para que se apruebe como ley, sino que va la Asamblea General en reunion de ambas Camaras en una funcion que no es legislativa sino que viene a ser una especie de arbitro de disorepancias, La Asam- blea General deberia pronunciarse, entonces, resolviendo las discrepancias. Al exigitsele una mayoria especial de’, del total de componentes y al fjarsele un plazo Perentorio de 40 dias para expedirse —pasado el cual se entiende aprobado el Pre- supuesto con las observaciones del Poder Ejecutivo—, en la practica, conociendo la Negligencia que tienen los legistadores uruguayos de hacer quorum en la Asamblea General, esto equivale a darle una probabilidad de éxito casi segura a la tesis del ~ 336 - Scanned with CamScannerPoder Ejecutivo cuando envia el proyecto de Ley de Rendicién de Cuentas, debe acompafiar también los Proyectos de Ley de Rendicién de Cuentas que hayan for- mulado los jerarcas comprendidos en el régimen del art. 220. Esta interpretacién se funda en la idea de que las leyes de Rendicion de Cuentas son también leyes de Presupuesto; la Unica diferencia que tienen es la oportunidad; por consiguiente, cuando el art. 220 habla de que "proyectardn sus respecivos pre- supuestos y los presentaran al Poder Ejecutivo, incorporindolos éste al proyecto de presupuesto”, la expresion “presupuesto” abarca tanto el caso de la Ley de Presu- puesto Nacional como el de las leyes de Rendicién de Cuentas que por ser mo- dificaciones del Presupuesto Nacional también son leyes de Presupuesto. 269.Presupuestos de los Entes comerciales o industriales Hasta ahora hemos visto el tramite y el contenido de la ley de Presupuesto Nacio- nal y sus modificaciones que son las Leyes de Rendicién de Cuentas. ‘Vamos a ver ahora, los tramites de los otros Presupuestos que no estan incluidos en el Presupuesto Nacional. Siguiendo el orden numérico de los articulos de la Constitucién, tenemos los del art. 221, es decir, los Presupuestos de los Entes Auténomos o Servicios Des- centralizados comerciales o industriales. Aclaro en primer lugar, que al referirme a Entes Auténomos y a Servicios Descentralizados comerciales o industriales estoy dando una interpretacion al art. 221 que es la que se ha seguido en la practica, pues ese atticulo. dice “Entes", nada mas, y se entiende que decir “Entes” incluye los Entes Auténomos y los Servicios Descentralizados, siempre que sean, como dice, “industriales 0 comerciales”. En estos casos, el jerarca del Ente, es decir, el Director General o Directorio, es el que hace el primer Proyecto de Presupuesto, pero ese Proyecto en vez de desem- bocar en el Poder Legislativo se presenta al Poder Ejecutivo y tanto el Poder Eje- cutivo como el Tribunal de Cuentas tienen que estudiar, Siles merece observacio- nes (tanto de legitimidad como de conveniencia 0 mérito) tendré que devolverse sin aprobacién al Ente que lo proyect, a ver si le convencen 0 no las observaciones formuladas. Si el Ente aceptase las observaciones del Poder Ejecutivo y el dictamen del Tribunal de Cuentas, es decir, si corrigiese su Proyecto ajustandose a las observaciones formuladas por los dos érganos que tienen que controlar el contenido de este presupuesto, devuelve los antecedentes al Poder Ejecutivo para la apro- bacién final del Presupuesto. {Qué ocurriria si el Tribunal de Cuentas y el Poder Ejecutivo no opinasen lo mis- mo? Como son observaciones no pueden agregar cosas que sean motivo de discre- Pancias sino que tiene que observar el Proyecto ya formulado por el Ente. Quizés, teoricamente, se pudiera inventar algun caso en el cual resultara imposible contem- Plar una observacion sin desatender la otra; hasta ahora no se ha dado el caso. -335- Scanned with CamScannercate ley de modificaciones presupuestarias es lo que se llama “ley de Rendicign de Cuenta", aunque no tiene por contenido la Rendicion de Cuentas sino que se presenta junto con ella; una cosa es rendir cuentas y otra cosa es proponer mo- dificaciones al Presupuesto, que serdn modificaciones a regir en ejercicios futuros y no en el ejercicio acerca del cual se estén rindiendo cuentas. La Ley de Rendicién de Cuentas puede tener por contenido, segin el inciso final del art. 214, *modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos y efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas." Este contenido corresponde con el de la Ley de Presupuesto: puede haber modi- ficaciones al monto global de gastos, inversiones y sueldos; modificaciones también a los recursos, punto sobre el cual no hay limitacién, y modificaciones a los progra- mas, las cuales tienen que consistir en creaciones, supresiones o modificaciones de programas. En la parte de programas no se habla de montos lo cual concuerda con la interpretacién que hemos dado del art. 215 en que el pronunciamiento legislative es sobre el monto global del inciso y la indicacion de montos por programa es al solo efecto del célculo del monto global del inciso. La Constitucién exige que sea “por razones debidamente justificadas” para evitar que las leyes de Rendicién de Cuen- tas sean en realidad nuevos Presupuestos, cosa en que se habia incurrido anterior- mente. Pero al no eslablecer un procedimiento para la justificaci6n, no es una norma que tenga una gran eficacia préctica como restricciOn a las exageradas variaciones en ocasién de las Rendiciones de Cuentas. En estas leyes de Rendicion de Cuentas no se admiten mensajes complementa- rios, es decir que enviado el proyecto de Ley de Rendicién de Cuentas en todo su tramite ulterior rigen los topes fijados en ese propio proyecto y el Poder Legisiativo no podré esperar o sugerir que el Poder Ejecutivo envie algin mensaje sustitutivo o complementario; de acuerdo al art. 219, sélo caben los mensajes complementarios © sustitutivos en el caso exclusivo del Presupuesto Nacional y no, por consiguiente, en el caso de las leyes de Rendicion de Cuentas. Se ha planteado y se ha resuelto ya bajo la Constitucién de 1952 —y las normas al respecto no han cambiado- el problema de si las leyes de Rendicién de Cuentas tienen también una iniciativa bifurcada, como la tiene el Presupuesto Nacional, res- pecto de los sistemas orgénicos, Entes y Servicios a que se refiere el art. 220. Ya sefialé (§ 260) que los érganos del Estado mencionados en el art. 220 y los Entes Auténomos y Servicios Descentralizados que no sean industriales 0 comerciales (por ejemplo, la Universidad de la Republica) envian su propio proyecto de Pre- supuesto y que el Poder Ejecutivo puede acompafiar otro Proyecto modificado © dejar que vaya solamente el Proyecto original al Poder Legislativo. Ese mismo trami- te que empieza con la bifurcacién, que luego se encauza en el Parlamento, resulta aplicable también a las leyes de Rendicién de Cuentas segiin la interpretacion que se ha seguido hasta ahora de estas normas (que no han cambiado), es decir que e! = 334- Scanned with CamScannerincisos se delimiten segdn la unidad de sujeto responsable. A cada inciso correspon- de un responsable de la ejecucién del Presupuesto en lo que corresponde a su inciso. Por ejemplo, los miembros del Directorio del Instituto del Nifio y Adolescente del Uruguay son responsables de la ejecucién de todos los programas que corres- pondan al INAU y para eso dispondran del monto global asignado por Ia ley de Presupuesto al inciso, y tendran que arreglarselas de acuerdo a sus buenos conoci- rientos de administracién para, con esa cantidad, cumplir los programas asignados al INAU. Si un Director del INAU cree que es imposible cumplir con los programas del inciso con el monto global que se le ha asignado, entonces tendré que renunciar (ono aceptar el cargo. Evidentemente, si alguien acepta un Ministerio y propone un proyecto de Presu- puesto, si ese proyecto es aprobado es porque se comprometié a realizarlo, porque Jo considera posible. Si un Ministro incluye en el proyecto de Presupuesto determi- nados programas y un monto global del inciso X, y el Poder Legislativo se lo aprueba sin recortes y después no lo puede realizar, tendra una responsabilidad, por lo me- nos politica; habra demostrado ser un mal Ministro en ese punto: ora que él es un mal administrador, ora que se asesord con malos administradores. Y si el Poder Legislativo no le aprueba el Presupuesto como lo proyect6, le suprime algunos pro- gramas y le disminuye las asignaciones (cosa con la cual es de esperarse que va a dar déficit, que no va a poder cumplir los objetivos) en ese caso, el Ministro tendra que considerar si es posible o no, en esas condiciones, cumplir con el Presupuesto, y sillega a la conclusi6n de que no, lo légico es que renuncie, porque él es respon- sable de! cumplimiento de los programas. Con el sistema anterior de Presupuesto por créditos esta situacién no se daba: simplemente el Ministerio hacia menos por- que le habia dado el Poder Legislativo menor asignacién de rubros: con eso queda- ba cumplido. Ahora el sistema es de mayor penetracién en la responsabilidad del ejecutor del presupuesto; ahora el Presupuesto es un documento mas importante que antes, porque en él se cristalizan los objetivos de los programas. 268.Las leyes de Rendicién de Cuentas Vencido cada ejercicio anual —que la Constitucién dice que coincidira con el afio civil, con lo que quiso decirse que seré del 1° de enero al 31 de diciembre, formula que subsiste desde 1933 (antes los Presupuestos uruguayos eran de agosto a julio; Terra prorrogé el ejercicio por un problema politico circunstancial y después qued6 fijado del 1° de enero al 31 de diciembre, aunque la expresi6n “afio civil” en espafiol No significa eso: “afio civil” quiere decir simplemente el periodo de 365 dias, o 366, cualquiera sea el momento en que empiece a contarse; pero el sentido que tiene la expresion, por razones histéricas, es el de afio calendario, de 1° de enero a 31 de diciembre)— hay un plazo de seis meses para presentar la Rendicion de Cuentas y conjuntamente con esa Rendicién de Cuentas se puede (es una posibilidad, no es obligatorio: el texto dice “pudiendo proponer") acompafiar un proyecto de ley de modificaciones a la ley de Presupuesto. - 333- Scanned with CamScannerplo, que el Instituto de Profesores “Artigas” se transfiera de la ANEP ala Universidag de la Republica. Si esa transferencia se hiciera fuera de la oportunidad de tramitar un nuevo Presupuesto Nacional, si se cambiara el cometido que tiene actualmente el Ente Autonomo llamado Administracién Nacional de Educacién Publica, de formar Profesores de Secundaria y Ensefianza Normal, transfiriéndolo a la Universidad mediante una reforma de la Ley Organica de ANEP, por ejemplo, y no de la ley de Presupuesto, era necesario prever qué pasaba con el programa de formacién de docentes de Secundaria y con los créditos asignados a ese programa. Cambiado el cometido de un inciso a otro, ello arrastrard los montos establecidos enla ley de Presupuesto para los programas correspondientes a los cometidos trans- feridos. Pero mientras no hubiera cambios, el Consejo Directivo Central de ANEP podria hacer transposiciones de rubros entre el programa de formacién de docentes y los demas programas que corresponden a los cometidos del Ente Aut6nomo ANEP, en ese inciso. Esta interpretacion es coherente con el sentido que tienen los presupuestos por programa, sentido que consiste en darle primacia a los objetivos sobre los créditos. Al aprobar el Poder Legislativo solamente el monto global del inciso y después la indicacién de qué programas y qué metas cuantitativas, es decir, qué objetivos se deben perseguir con esos programas, el ejecutor del Presupuesto tiene que actuar de manera de conseguir los objetivos y no tendria sentido prohibirle que hiciera transposiciones entre los programas a su cargo si ha resultado que por transcurso del tiempo se ha encarecido la consecucién de determinado objetivo y se ha abara- tado la consecucién de otros objetivos. {Qué razén habria para impedirle cumplir con el objetivo que se ha encarecido si no significa un aumento del monto global del inciso? Cada Ministro 0 cada Consejo Directivo, Directorio o Director General de Ente Auténomo 0 Servicio Descentralizado, dispondra de los recursos asignados al inciso y podré aplicarlos en la forma que resulte mas adecuada a la consecucion de los objetivos. Al Estado como persona juridica no le interesa si saca de un lugar o del otro, lo que importa es que no gaste mas de lo que se asigné en conjunto al inciso y que consiga los objetivos indicados en la Ley. Esta es una de las ventajas del siste- ma de Presupuesto por Programas sobre el Presupuesto por Créditos. En el Presu- puesto por créditos era muy frecuente que no se pudiera conseguir algo de lo que se habia pensado al hacer el Presupuesto porque resultara insuficiente la asignacién de créditos para determinados tipos de operacién. Habla necesidad, entonces, de hacer transposiciones de rubros que estaban limitadas por disposiciones legislativas {por ejemplo, no podria ser mas del 50% del rubro reforzado). Con el sistema vigen- te desde 1967 esa limitacion desaparece, se sustituye por otra mucho mas impor- tante que es la obligacién de conseguir los objetivos; tiene ahora ms responsabili- dad el ejecutor de! Presupuesto referente el inciso, no le bastaré decir que “se me acabé la asignacién para compra de tal cosa’ sino que tendra que demostrar que es buen administrador y que consiguié los objetivos asignados con la masa global que debe administrar, que es la que corresponde al inciso. Esto es lo que justifica que los ~ 332- Scanned with CamScannerpropuesto) es la siguiente: el 214 exige que en la Ley de Presupuesto (tanto en el proyecto como en lo que se apruebe) aparezca la division entre los programas del maonto global asignado a cada inciso, pero esa indicacién del monto correspondiente a cada programa dentro del inciso no significa —de acuerdo al 215— un pro- nunciamiento del Poder Legislativo, con valor y fuerza de ley, acerca del maximo que se puede gastar en cada programa, sino que valdria al solo efecto de la determi- nacién del monto global del inciso. Se indicarian las cantidades correspondientes a ‘cada programa, pero sin mds valor obligatorio como ley que el de servit de sumandos para el cémputo del monto global del inciso. Mientras no se cambiase de inciso, esas indicaciones no impedirian que el organo administrativo, al ejecutar el Presu- puesto, hiciera transposiciones mientras se mantuviera dentro del inciso. De esa manera se armoniza la indicaci6n del 214 —que obliga a que se escriba en el pro- yecto de Presupuesto y se apruebe en esa forma la distibucién de los gastos en ‘cada inciso por programa— con la disposici6n que dice que el Poder Legislativo se pronuncia exclusivamente sobre el monto global del inciso. En /a ley figuraria la indicaci6n de los montos asignados a cada programa, pero al solo efecto de calcular el monto global del inciso. S6lo significaria pronunciamiento del Poder Legislativo en } fa medida en que sirve para calcular el monto global del inciso. Naturalmente que falta explicar qué sentido tiene indicar los sumandos al solo efecto de calcular la suma; ino bastaria con indicar e! monto global del inciso, sila indicacion de los montos globales por programa es al solo efecto de poder calcular la suma? Sin embargo, no es asi, porque indicado solamente el monto global de cada inciso, quedaria sin resolver el problema que surgiré cada vez que durante la vigencia de una ley de Presupuesto haya una alteracion en la distribucién de come- tidos, y por consiguiente en la responsabilidad por los programas, entre los distintos incisos. En efecto es perfectamente posible (y lo prevé la Constitucién) que se redistribuya el conjunto de cometidos de los Ministerios. Para eso ni siquiera se necesita ley, de acuerdo a lo que dispone el inciso segundo del art. 174: en Consejo de Ministros, e! Poder Ejecutivo puede redistribuir las atribuciones y competencias de los Ministerios. Por consiguiente si una atribucién, la que corresponde a los progra- mas A, B y C del Ministerio N, es transferida al Ministerio M, logico es que junto con esos programas se le transfiera parte del crédito presupuestal, no se van a transferir las obligaciones sin los recursos necesarios. En ese caso, los montos de los incisos afectados (cada inciso corresponderia a un Ministerio), se tendran que corregir cam- biando unos sumandos de un lado para el otro y por eso es necesario que figuren en a ley los montos asignados a cada programa, pero sin que eso signifique —repito— tun pronunciamiento legistativo més que al solo efecto de calcular el monto global de! inciso. Mientras no hubiera cambios de programas entre los incisos, el responsable de la ejecucion de los programas de cada inciso podria hacer transposiciones entre los créditos asignados a los distintos programas. Lo mismo que entre Ministerios puede haber cambios de cometidos entre Entes Auténomos o de Entes Auténomos a Ministerios o viceversa. Suponganse, por ejem- -331- Scanned with CamScanner267.Armonizacién de los articulos 214 y 215 Habiamos planteado la dificultad de interpretacion proveniente de que el texto del articulo 214 no concuerda bien con el articulo 215. Elarticulo 214 pareceria indicar que el Presupuesto Nacional desciende hasta e| nivel de programas en la determinacién de los montos asignados para gastos-co- rrientes @ inversiones y para sueldos. En cambio, el 215 parece imponer que la indicacién de los montos se haga Unicamente en forma global por inciso y no por programas, objetivos, ete. Habria dos maneras extremas de intentar una armonizaci6n entre los dos articu- los. Por un lado, una que da primacta al texto del articulo 214 y segtin la cual, como elinciso segundo del articulo 214 dice que “el Presupuesto Nacional se proyectara y aprobaré con una estructura que contendra: A) Los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programe’, etc., segun esa tesis el articu- lo 215 deberia leerse como si diese “el Poder Legislativo se pronunciard exclusiva- mente sobre montos globales por inciso, montos globales por programa’, etc. La expresién ‘montos globales" del art. 215 se interpretaria como referida no solamen- te a los incisos sino también a los programas. La tesis contraria da primacia al arti- culo 215, mas precisamente a la palabra “exclusivamente” contenida en el articulo 245 y segin ella, el Poder Legislativo se pronunciara, en primer término, sobre los montos globales por inciso, y en segundo término, sobre los programas, es deci, indicaria la inclusién o exclusion de cada uno de los programas en el proyecto presupuestal, y luego se pronunciaria sobre los objetivos de los programas, sobre las metas cuantitativas que resulta juridicamente obligado a perseguir el 6rgano de ejecucién del Presupuesto, etc. De acuerdo a esta interpretacion que le da primacia al articulo 215, quedaria sin explicarse por qué en el 214 se incluye la menci6n ala distribucién por programa dentro de cada inciso de los gastos corrientes e inversio- nes y de los escalafones y sueldos funcionales. En efecto, si el proyecto del Presu- puesto Nacional es un proyecto de ley, y después el Poder Legislativo en la ley solo puede descender hasta el nivel de incisos, zpor qué se tiene que incluir en el proyec- to la indicacién de los gastos correspondientes a cada programa y sobre todo, por qué se dice que se proyectard y se aprobaré con esa estructura? Si dijera solo “se proyectaré’, serla {cil interpretar que se indica la distribucién a titulo informativo, ‘como expresién de motivos, pero que después solo se pronuncia el Poder Legisla- tivo sobre los montos por inciso, de modo que lo demas quedaria —diriamos asi— en el mensaje anexo en que se indiquen las razones del Presupuesto pero no en el texto de la ley de Presupuesto. Pero como dice que “se proyectara y aprobara” dala idea de que no solamente el proyecto de Presupuesto sino también la propia ley (aprobada por el Poder Legistativo) de Presupuesto, tiene que contener referencias a la distribucion de los gastos corrientes e inversiones y de los sueldos dentro de cada inciso por programa. Una soluci6n intermedia, es decir, una manera de buscar una armonizacién entre las dos normas (que a mi me resulta mas convincente que las otras que se han -330- Scanned with CamScannerEsto aparentemente le da mayor libertad al responsable del inciso, pero esa li- bertad es s6lo aparente, porque si bien no le pone limitaciones en cuanto al monto a gastar en cada objetivo, tiene la gran —y mucho mas importante y dificil de cum- plir— limitacion de tener la obligacién juridica de obtener los objetivos. Cuando dis- tribuye el monto global del inciso en asignaciones para cada programa, lo tendré que hacer de tal modo de que, realmente, pueda obtener los objetivos. Dejo, por ahora, lo que sigue del articulo 215 (es decir, escalafones, nimero de funcionarios y recursos), para plantear el problema del ajuste del articulo 215 con el 214 que es lo que ha dado lugar a mayores discusiones. El articulo 214 —véase el § 261— decia en sus apartados A y B: “Los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa’, y “Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa’. El ar- ticulo 215 habla de montos globales por inciso exclusivamente; no dice que sera objeto de pronunciamiento legislativo la distribucién de ese monto global por inciso entre los distintos programas. El articulo 214, en cambio, dice que el Presupuesto Nacional se proyectara y aprobara con una estructura que contendré la distribucion ‘ del monto de cada inciso por programa. Aparentemente hay aqui, una contradicci6n que es necesario salvarla mediante alguna interpretacién que haga coherentes esas dos normas que, leidas sin mayor andlisis, resultan a primera vista contradictorias. En un articulo dice que el Presupuesto “se proyectara y aprobara” dividiendo las asignaciones entre los programas, y en el otro dice que el “Poder Legislativo se pronunciaré exclusivamente sobre los montos globales por inciso” (ademas de pro- nunciarse sobre los programas pero no sobre los montos asignados a cada progra- ma). Se advierte donde esta la incoherencia entre un articulo y otro. | Se han barajado varias soluciones a esta incoherencia. Una solucion que da primacia al articulo 214, dice que el articulo 215 debe leerse como si dijera “montos globales por inciso, montos globales por programa, montos por objetivos de los mis- mos, montos por escalafones y numero de funcionarios, etc.”. Esta tesis haria que el Presupuesto fuera, simultaneamente, por programas y por asignaciones de créditos presupuestarios, es decir que no solamente se establecerian programas y objetivos sino que ademas se dirla concretamente hasta cuanto se puede gastar en cada programa y en cada objetivo. Seria la solucion mas restrictiva de la discrecionalidad del 6rgano de ejecucién, aquella que le daria mayor rigidez al sistema, La interpretacién opuesta, que le da primacia al 215 sobre el 214, diria que la division de los montos de cada inciso entre los programas figuraria en el proyecto de Presupuesto pero no en la Ley de Presupuesto, 0 a lo sumo que no seria objeto de pronunciamiento legislativo sino que quedaria a titulo informativo como una exposi- cién de motivos, del porqué se llega a ese monto del inciso, pero sin valor de ley, sin valor juridicamente limitativo de la discrecionalidad del organo de ejecucién. -329- Scanned with CamScanner268.Contenido juridico de la ley presupuestaria: desajuste entre el articulo 244 y el articulo 215 El otro problema, es decir, no el del trémite del Presupuesto Nacional sino el det contenido que tiene el pronunciamiento del Poder Legislativo sobre el proyecto, es el més dificil y el que ha motivado y motiva todavia las mayores discusiones. Todas las discusiones provienen de la redaccién del articulo 215, El articulo 215 dice que: “El Poder Legislativo se pronunciard exclusivamente sobre montos globales por inciso, programas, objetivos de los mismos, escalafones y nimero de funciona. Tios y recursos; no pudiendo efectuar modificaciones que signifiquen mayores gas- tos que los propuestos’. Una interpretaci6n literal de este articulo 215 que no tuviera en cuenta los demas articulos de la Constitucién, llegaria a esta -vamos a llamarle- primera tesis sobre interpretacién de las normas: la de que el Poder Legisiativo s6lo se pronuncia sobre montos, en cuanto a los incisos, porque dice que se pronuncia “exclusivamente" sobre montos globales por inciso, programas, objetivos de los mismos, etc. El nico pronunciamiento sobre montos seria el pronunciamiento sobre los montos globales por inciso. Ademés se pronunciaria ya no sobre montos sino sobre su propio conte- nido, en cuanto a los programas y a los objetivos de los programas. Habria asi tantos millones para el inciso "Administracion de los Servicios de Sa- lud del Estado (ASSE)’, luego, un programa de vacunaciones, un programa de politinicas barriales, un programa de prevenci6n del sindrome de inmunodeficiencia adquirida, ete. y luego los objetivos de los programas, es decir, las metas cuantitati- vvas que se aspira a obtener en la ejacucién de cada programa. No habria, en cambio, de acuerdo con esta interpretacion del articulo 215, un pronunciamiento del Poder Legislativo sobre la cantidad de dinero que se va a gas- tar en cada programa y menos sobre el costo de cada uno de los objetivos. La consecuencia seria que el responsable del inciso tendria a su disposicion un monto global de! inciso y tendria que distribuir ese monto de tal modo que le permitiera obtener los objetivos en cumplimiento de los programas que correspondan a su inciso. Tendria la responsabilidad de distribuir de tal modo el monto global del inciso, ue resulten obtenidos los objetivos de cada programa, pero no habria ninguna limi- tacién ala cuantia de dinero gastado en cada uno de los programas. Mejor dicho, no habria limitaciones cuantitativas; las limitaciones derivarian de la naturaleza del pro- grama, es decir, del deber de obtener los objetivos fijados en la ley. Para eso nece- sitaré gastar determinadas cantidades, no podré distribuirlo “a lo loco’, no podrd decir que se van a destinar $ 5 a construcciones de hospitales y § 1.000.000 a ‘suministros de medicamentos. Tendré que hacer fa distribucién (el Directorio de SSE) de! monto global del inciso de tal manera que se obtengan los objetivos probados por la ley para cada programa. —328- Scanned with CamScanner265.Mensajes complementarios o sustitutivos Durante este tramite en las Camaras, el Poder Ejecutivo puede modificar en dos oportunidades su Proyecto ya enviado, es decir, puede enviar lo que se llaman “men- sajes complementarios o sustitutivos *. Mensaje quiere decir comunicacion entre dos érganos que estén a Ia altura de Jos Poderes del Estado; cuando se comunica el Poder Legislativo con el Poder Eje- cutivo lo que se envia es un mensaje; cuando se comunica la Suprema Corte de Justicia con el Tribunal de Cuentas lo que se envia es un mensaje. Esta mal decir “mensaje” cuando se comunica, por ejemplo, la Universidad con el Ministerio de Educaci6n y Cultura, eso no se llama ‘mensaje’, sino ‘oficio’ Dice el articulo 219 que “se podran enviar mensajes complementarios o sustitutivos (complementario quiere decir que agrega algo que no estaba previsto en el primer mensaje, y sustitutivo que cambia algunas de las previsiones del primitivo mensaje) “en el caso exclusivo del Proyecto de Presupuesto Nacional y s6lo dentro de los veinte dias a partir de la primera entrada del proyecto a cada Camara’, es decir que hay dos periodos de 20 dias —uno durante la primera discusion en la primera Ca- mara y otro durante la primera discusién en la segunda Cémara— para que el Poder Ejecutivo envie mensajes complementarios o sustitutivos. Podria el Poder Ejecutivo mantener su opinién durante todo el debate; pero es razonable que se le den esas dos oportunidades, porque durante el debate o durante el estudio en Comisién en cada una de las Cémaras puede surgir una formula distinta a la del Proyecto y que no pueda ser aprobada por el Poder Legislativo en virlud de las trabas que desde el afio 1934 tiene el Poder Legislativo. Por ejemplo, si se trata de un aumento en los gastos del Ministerio de Turismo por encima del Proyecto original, si surge de las discusiones que convendria aumentar los gastos del inciso incluyendo un nuevo programa de fomento turistico, entonces, sera necesario recabar un mensaje com- plementario o sustitutivo. Si al Poder Ejecutivo le convencen esas razones que se manifiestan en Comisién, en vez de esperar a la proxima Rendicion de Cuentas, es razonable que ya envie alll el mensaje necesario. La limitacion a dos periodos de 20 dias es para ordenar un poco las cosas. Bajo la Constitucién anterior se habia llegado a tal desorden en la materia que estaban “lloviendo” mensajes complementarios, segtin las presiones fortuitas, por ejemplo, de quien hacia mas huelgas o quien insistia mas en un tema, practicamente durante todo el plazo de tratamiento en las Camaras, no quedaba realmente tiempo al final, en|os tiltimos minutos, para considerar a fondo los mensajes. Con el sistema actual, los 20 primeros dias son los que permiten modificar, por adicién o por sustitucion, el mensaje original, y le queda, entonces, un margen de plazo (los ols 25 dias) para estudiar en serio todo lo que le ha llegado a esa Camara. -327- Scanned with CamScanneres un acto juridico sino una simple premisa légica de una serie de actos juridicos, e) primero de los cuales es el Presupuesto. 264. Tramite de! Presupuesto Nacional Dada asi forma al proyecto de Presupuesto Nacional, se presenta al Poder Le- gislativo “dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato"; quiere decir que en todos los afios inmediatamente posteriores al afio de las elecciones ordinarias, es decir, los afios en los cuales asuma funciones el nuevo Presidente de la Repiblica, se envia un proyecto de Presupuesto quinquenal. Ocurre esto —en virtud del desfasaje derivado de la omision de convocatoria a elecciones nacionales ordinarias sufrida durante el decenio 1973/1983; desfasaje que quedé convalidado por la disposicion transitoria W incorporada en 1997, que previd que hubiese elec. ciones nacionales en 1999— en los afios terminados en 0 6 en 5, es decir, los afios miltiplos de 5. Este plazo perentorio de seis meses tiene como consecuencia que si se pasa ese plazo ya no se puede enviar el proyecto de Presupuesto y queda prorro- gado el Presupuesto vigente en virtud de lo que dice el inciso segundo del art. 228, No seria una catastrofe nacional porque existe la posibilidad de corregir el Presu- puesto, todos los afios, por la via de las leyes de Rendicién de Cuentas. Recibido el Proyecto por el Poder Legislativo hay dos temas a estudiar: por un lado, cual es el tramite (articulos 217 a 219); por otro lado, cual es el contenido del pronunciamiento del legislador sobre el Proyecto enviado. La parte del tramite es muy sencilla, Se funda en la existencia de plazos también perentorios para cada una de las Camaras y, eventualmente, para la Asamblea Ge- neral: 45 dias para cada Cémara, y si hay discrepancias 15 dias para la Camara de origen a la cual se le envia un Proyecto con modificaciones surgidas en la otra ‘Cémara (articulos 217 y 218). Vencidos esos plazos perentorios, el Proyecto se considera rechazado y queda prorrogado el Presupuesto hasta entonces vigente. ‘Queda prorrogado hasta el préximo perfodo quinquenal, pero vale el mismo comen- tario que hice antes, es decir, que como se puede modificar en cualquier sentido —siempre que se trate de modificaciones “indispensables” propuestas “por razones justiticadas’— por las leyes de Rendicién de Cuentas, no es una catéstrofe nacio- nal. Si el proyecto de ley de presupuesto se considerd primero en la Camara de Re- presentantes, por ejemplo, y el Senado aprueba un Proyecto con modificaciones, entonces, vuelve a la Camara de Representantes (como cualquier otro proyecto de ley) y en esta segunda vuelta, la Camara de Representantes tiene nada mas que 15 dias. Si en esos 15 dias acepta las modificaciones del Senado se acabé el proble- ma, pero si deja pasar el plazo 0 insiste en su posicién primitiva, entonces, va a la Asamblea General, la cual tiene también 15 dias (arts. 217 y 218). =326= Scanned with CamScannerradical respecto del criterio anterior. Un programa es algo a hacer, un conjunto de actividades previstas para obtener un resultado, El hecho de que la distribucién por programa deba hacerse en cada inciso —como dicen los apartados A y B del articulo 214— obliga a descomponer los pro- gramas cuando correspondan a la actividad conjunta de los responsables de varios incisos, y hacer figurar como programas diferentes (uno en cada inciso) los distintos aspectos que en la practica se van a complementar en la organizacion de un plan. De alli que para proyectar el presupuesto hay que tener presente un plan. Para saber, por ejemplo, si va a incluirse un programa dentro del inciso ‘Ministerio de Transporte y Obras Pablicas” sobre construcciones adecuadas para habiltar para la agricultura una zona donde hay bafiados, por ejemplo, es necesario tener presente ademas que en otros incisos, por ejemplo “Ministerio de Ganaderia, Agricultura y Pesca” habra otros programas complementarios. No tendria sentido proyectar el Presupuesto por programas si no se tiene presente un plan de conjunto de lo que va a hacer el Gobiemo, de manera de distribuir después lo que corresponde a cada uno de los responsables de incisos, es decir, cudles son los programas que va a haber en cada uno de los incisos para la realizacion de ese plan global. Enel sistema presupuestario vigente, pues, el presupuesto resulta indisolublemente | ligado al planeamiento y por eso, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto es un | solo 6rgano al cual se le atribuyen esas dos materias, el planeamiento y el presu- puesto, porque en el sistema de presupuesto por programas es necesario pensar las dos cosas coordinadamente. E! Presupuesto resulta un instrumento juridico de con- creci6n del plan, el conjunto de programas se distribuye entre los incisos redacténdose asi el proyecto de Presupuesto como manera de llevar a la practica el plan. Cuando dice el pentiltimo inciso del articulo 230 que ‘la Oficina de Planeamiento y Presu- puesto, asistira al Poder Ejecutivo en la formulacién de los Planes y Programas de desarrollo” se refiere a un aspecto que después va a repercutir en ese otro cometido de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, la de asesorar al Poder Ejecutivo en la redaccién del proyecto de Presupuesto. Desde el punto de vista légico la operacién de planeamiento es previa; primero tendré que elaborar un plan. Si ese plan cuenta con el asentimiento del Poder Ejecutivo, entonces, el Poder Ejecutivo lo formulara como plan y para llevario a la practica lo transformara en una serie de actos juridicos, el primero de los cuales, en orden cronolégico, sera el proyecto de Presupuesto. E! plan por si solo no es un acto juridico, no produce obligaciones, pero es un ante- cedente légico necesario para después hacer un Presupuesto racional. A quien lea el proyecto de Presupuesto le serd dificil reconstruir cual es el plan, porque encontrara distribuidos en los incisos correspondientes, en los incisos que colaboran en su ej@- cucién, en forma de programas separados, los distintos aportes de cada uno de los Ministerios u organismos a la ejecucién del plan. Para entender el sentido que tiene el proyecto de Presupuesto sera necesario leer el plan, pero el plan no formara parte juridicamente del Presupuesto. El plan no -325- Scanned with CamScanner{Qué se entiende por “inciso"? La Constitucién no define en ningdn lugar a que se llama “inciso presupuestario’, pero es una palabra que cuando se hizo la Consti. tucién de 1967 ya era usual en las leyes de Presupuesto y que correspondia a un sector con unidad de direccién y de responsabilidad. Se llamaban incisos (y se si. guen llamando, porque quedé cristalizado en la Constitucién el sentido que tenia la palabra cuando se la incorporé al texto constitucional) cada uno de los Ministerios, cada uno de los Entes Autonomos, cada uno de los Servicios Descentralizados y ademés, cada una de las otras reparticiones que no son ni un Ministerio ni un Ente Auténomo ni un Servicio Descentralizado, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Corte Electoral y sus dependencias, las Cémaras (es decir, el Poder Legislativo), la Presidencia de la Republica y sus -— dependencias, de modo que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, por ejem. plo, esta incluida all, en el inciso 2, que se llama “Presidencia de la Replica’, Esa division en incisos no tiene simplemente un sentido de comodidad, no tiene slo un valor de registro 0 de anotacién, de codificacién, sino que corresponde a un problema de responsabilidad. Del manejo de las asignaciones correspondientes a cada inciso hay un responsable. Del inciso, por ejemplo, “Ministerio de Defensa Nacional’ el principal responsable va a ser el Ministro de Defensa Nacional. Del manejo del inciso “Universidad de la Repiblica’ el responsable va a ser el Consejo Directivo de la Universidad de la Reptblica. Del inciso “Poder Judicial” va a ser la Suprema Corte de Justicia, y asi sucesivamente. EI Presupuesto uruguayo tradicionalmente se divide en incisos que corresponden as{ alas autoridades responsables de su ejecucién. Dentro de cada inciso, antes de 1967 aparecian las distintas dependencias y ahora aparecen los distintos progra- mas. Antes decia, por ejemplo ‘Direccion de la Propiedad Industria como una subdivi- sién del inciso “Ministerio de Industrias y Trabajo". Ahora aparecerd un programa, por ejemplo de extensién agropecuaria dentro del inciso “Ministerio de Ganaderia, Agricultura y Pesca”. 263.Concepto de programa presupuestario en la Constitucién El programa tampoco esté definido en la Constitucién y el programa, ademas, no tenia antecedentes en la legislaci6n uruguaya como tenfa el inciso: cuando se apro- b6 la Constitucién de 1967, el Presupuesto no decia “programa tal, programa cual”, decia “inciso tal, inciso cual’, y después, dentro de cada inciso, estaban enunciadas las dependencias y los cargos con sus sueldos. De modo que hay que atenerse al concepto doctrinal de lo que es un programa, hay que ver en qué sentido se usa la palabra ‘programa’ por parte de los distintos autores que se han ocupado de la materia presupuestaria o en qué sentido se usa la palabra “programa” en los paises que tenfan ya presupuesto por programas antes de la reforma constitucional uru- guaya de 1967, y ademés hay que estar al sentido natural y obvio de la expresi6n. Un programa no es una autorizacion, evidentemente, sino que significa un cambio ~324- Scanned with CamScannerramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Es lo que dice el art. 214, primer inciso: “El Poder Ejecutivo proyectara con el asesoramiento de la Oficina de’ Planeamiento y Presupuesto el Presupuesto Nacional que regira para su periodo de Gobierno y lo presentard al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses det ejercicio de su mandato’. El asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Pre- supuesto es constitucionalmente necesario, de modo que si s¢ omitiera resultaria inconstitucional la ley de Presupuesto, con todas las consecuencias que ello conile- va. Cualquier interesado podria obtener que se la declarara inconstitucional y no se aplicara en el caso concreto al que se refiera la declaracién de inconstitucionalidad cualquiera de los articulos de la ley 0 por lo menos los articulos que hubieran sido proyectados sin el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. El proyecto de Presupuesto debe tener una estructura indicada en el articulo 214 inciso segundo, es decir, debe contener: A)Los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa. B) Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por progra- ma. C) Los recursos y la estimacién de su producido, asi como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos, corresponderd a los Gobiemos Departamentales. D) Las normas para la ejecucién e interpretacion del presupuesto. Estos cuatro apartados pueden redactarse como proyecto Unico de ley o redactarse en forma de 4 proyectos de ley separados, pero evidentemente deberan pensarse conjuntamente desde que no tendria sentido hacer, por un lado, un proyecto de ley de Presupuesto sobre gastos corrientes e inversiones, y por otro lado, un proyecto sobre escalafones y sueldos de los funcionarios, que se refirieran a programas dis- tintos. Obviamente, tiene que haber una unidad intelectual aunque se separe la do- cumentacion en varios proyectos de ley: los gastos y los sueldos, por ejemplo, han de referirse al mismo conjunto de programas. 262.Concepto de inciso presupuestario en la Constitucién Como se desprende del art. 214, en esta estructura desaparece la indicacion concreta, una por una, de las distintas partidas para gastos y para sueldos; ahora se trata de partidas globales, desde que se distribuyen los gastos corrientes e inversio- nes y los escalafones y sueldos de los funcionarios en cada inciso por programa, La indicacion de montos se refiere, en el proyecto éste, a los incisos y alos programas. Es necesario aclarar qué es inciso y qué es programa en la terminologia de la Constitucién uruguaya. -323- Scanned with CamScanner{que voy a tener que sefialar las distintas interpretaciones posibles y los argumentos que hay en uno u otto sentido, antes de indicar cudl es la interpretacién que me parece mas coherente. Entramos ahora al estudio en detalle del regimen presupuestario vigente. 260.Los presupuestos en la Constituci6n La Constitucion vigente distingue en cuanto al tramite presupuestario varios ca. sos. EI‘Presupuesto Nacional” est integrado en primer término, por el presupuesto de la Administracion Central, es decir, del Estado en sentido estricto, de la persona juridica Estado, con excepcién de las dependencias de las Cémaras. Se agregan ademas, se incorporan al trémite del Presupuesto Nacional, pero por una via bifurcada, los presupuestos de los Entes Autonomos y Servicios Descentralizados que no sean industriales ni comerciales, es decir, los que estén comprendidos en e| art. 220, que son proyectados por los respectivos érganos jerarcas, por la misma via que los presupuestos del Poder Judicial, de la Justicia Electoral, de la Jurisdiccién Contencioso-administrativa y del Tribunal de Cuentas, El Poder Ejecutivo tiene ini- iativa legislativa en todos estos presupuestos que forman parte de la ley de Presu- puesto Nacional, pero cada uno de los érganos jerarcas mencionados en el art. 220 tiene también, y con independencia del Poder Ejecutivo, iniciativa legistativa en lo conceriente a su respectivo inciso presupuestario. ‘Aparte, con total independencia de éstos en su tramite, aparecen los presupues- tos de los demas Entes Autonomos y Servicios Descentralizados, es decir, de los Entes industriales y comerciales del Estado, para los cuales hay un procedimiento especial, el del art. 221, que no desemboca en la ley de Presupuesto sino en un acto administrativo, formalmente, un decreto del Poder Ejecutivo. También tramitan por separado los 19 Presupuestos Departamentales, cuyo tra- mite esta en los arts. 222 a 227 y que comprenden los presupuestos de las depen- dencias de las Intendencias Municipales y de las Juntas Locales; formalmente, de- cretos legislativos del respective Gobierno Départamental. Y por tiltimo hay, con los tramites més simples de todos, un presupuesto para cada uno de los érganos legislativos, es decir, hay un presupuesto de la Camara de Representantes, un presupuesto de la Camara de Senadores y un presupuesto de cada una de las 19 Juntas Departamentales. Formalmente, actos administrativos. Vamos a ver esquematicamente y por su orden cada uno de estos tramites. 261.Estructura del Presupuesto Nacional El tramite del Presupuesto Nacional comienza con un proyecto del Poder Ejecu- tivo para cuya elaboracion es necesario, es preceptivo que se cuente con el aseso- =322- Scanned with CamScanner‘Se cambia también —ésta es una innovacién mas fundamental— la naturaleza de las disposiciones presupuestarias en materia de egresos. Ya el presupuesto no consiste en un elenco de autorizaciones para gastar sino que se le exige al érgano de ejecucién presupuestaria el cumplimiento de determinados programas y el alcanzamiento de determinados objetivos. Con el régimen anterior, si habla, por ejemplo, un rubro de tantos pesos para arrendamientos de inmuebles, el Poder Ejecutivo cumplia con la ley de Presupuesto siempre que no gastara mas de eso en alquileres, pero no estaba obligado, por ejemplo, a arrendar, no estaba obligado a algo en concreto sino que simplemente estaba autorizado a gastar hasta tanto. La violacién de la ley de Presupuesto consis- tia en un exceso respecto de los gastos autorizados. En cambio, con el nuevo sistema la ley de Presupuesto incluye programas y objetivos de los programas. Por consiguiente, ahora se le podrd reprochar al 6rgano de ejecucién haber violado Ia ley de Presupuesto si no ha perseguido los objetivos establecidos 0 si ha destinado los dineros de que dispone para la realizacién de programas distintos de los aprobados. ‘ La Administraci6n no esta obligada a gastar cada rubro en su totalidad. El sentido i que tienen los rubros no es ése, No esta obligado a gastar el rubro, esté obligado a cumplir los programas y obtener los objetivos. Puede ocurrir que esos objetivos se puedan obtener gastando menos de lo que se le ha asignado: mejor, se produciran economias. Pero, mientras que antes no habia un minimo que obtener, podia decir simplemente el Poder Ejecutivo que no habia gastado nada en construccin de inmuebles, por ejemplo, con el nuevo régimen habra un programa de construccio- nes, por ejemplo, aprobado por el Poder Legislativo y unos objetivos incluidos en ese programa (por ejemplo, hacer construcciones hospitalarias suficientes para alcan- | Zar tal nimero de camas en el Departamento. de Montevideo). Es este objetivo lo que es obligatorio cumplir; e! Ministro no podré decir "yo cumpli, no violé la ley de presupuesto porque no gasté més de lo autorizado’, tendrd que decir ademds “yo cumpli la ley presupuestal porque consegui los resultados previstos, aqui tienen los hospitales hechos y aqui tienen tantas camas habilitadas de acuerdo a los objetivos del programa nimero tanto que corresponde a mi Ministerio". En el sistema actual, el valor juridico del Presupuesto, por ende, es distinto al de una autorizacién, Por eso se dice que es un ‘presupuesto por programa’ y no sim- plemente por autorizaciones de gastos, por créditos autorizados como era el presu- puesto en las Constituciones anteriores. Hasta aqui, parece todo coherente y razonable, El problema lo plantea la redac- cién en concreto que se dio a los articulos 214 y 215 de la Constituci6n. Por una circunstancia de urgencia en formular textos que aparecieran como transaccion po- litica entre el proyecto “colorado” y el proyecto “gris’, en 1966 se llegé a formulas que recogen retazos de uno y otro proyecto (y en muchos aspectos innovan respec- to de ambos) y que resultan de bastante dificil interpretacion arménica. De modo -321- Scanned with CamScanner259.Régimen presupuestario vigente La tercera etapa, la etapa actual, comienza con la Constitucién de 1967 y se ca- racteriza por que se aumentan atin mas las responsabilidades del Poder Ejecutivo. Se conserva la regla anterior de que el Poder Legislativo no puede excederse de los egresos proyectados, pero ademas se quité al Poder Legislativo la competencia que tenia antes, de principio, de indicar las atribuciones de los cargos, reduciéndose la funcién del Poder Legislativo en materia de cargos a la determinaci6n de los esca- lafones y del numero de funcionarios pero sin indicacion concreta de cual es la de- pendencia en que cada funcionario debe prestar sus servicios y qué atribuciones ha de tener cada funcionario. Todo esto queda en la érbita del organo administrador. — 320- Scanned with CamScanner