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  • II. El Estado Unitario

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    IL. Ex Estapo unrrario AC 62. Nocién y ejemplos. Tomando aqui también los conceptos de GeorcEs Burpeau, el Estado unitario “es el que solo posee un centro/de impulsién politi- cay gubernamental. El poder piblico, en la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en él con un tnico titular, que es la persona juridica Estado. Todos los in- dividuos colocados bajo su soberania obedecen a una misma y tinica autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y estén regidos por las mismas leyes""®, Son ejemplos de la forma unitaria de Estado, Francia, Portugal, Reptiblica Checa, Ecuador, Perd, Panamd, Chile y Colombia. La Constitucién Politica de nuestro pafs en su articulo 1° expresa: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repiblica unitaria, descentralizada [...”. 'S Georces BurDEAv, ob. "6 Ibidem, pig. 40. FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACION ADM TRATIVA Cy ot como aquella forma dg organizacién estatal en la cual existen unas autoridades centrales muy fuerteg, frente a unas autoridades locales con escasa autonoi Je manera que la nfayoyfa de funciones piblicas las desempefia directamente Ja persona juridica , mientras que a las colectividades locales solo se les permite el ejercicio auténomo de unas cuantas tareas. 484 fj Los matices que mencionamos para coneretar las: relaciones fae auton dies centrales y autoridades locales en un Estado unitario, se derivan de los conceptos de centralizacién, desconcentracién, delegacién, descentralizacién, centralizaciGn politica y descentralizaci6n administrativa y de los controles que existen en esas situaciones. En consecuencia, para comprender la realidad préctica de un Esta- do unitario, y concretamente del nuestro, es necesarip estudiar esos concepts, yak Via centraliZacion' Es el fendmeno juridico-politico que consite en que toda las tareas’y funciones pablicas se radican en la persona juridic Es decir, que e} Estado monopoliza todas ls taeas y funciones publica. Podemos analizar varios aspectos de este fen6meno: | soy Respectode las relaciones entre el Estado y las goledQvidades focal, no sees reconoce vida juridica aestas, de manera que elEStado es la tinica persona jurfdi- a piblica, Las divisiones terrtoriales, si existen, seran simples cireunscripcio- nes, que permiten una gestiGn més préctica de los servicios pablicos estatales. ‘Como sistema de manejo del Estado, implica una administracinrigurosamen- te jerarquizada, es decir, que no hay autoridades locales, pues estas, de existir, estén subordinadas a las autoridades centrales y, por tanto, solo trateéfien y tjecutan Srdenes, pero no toman decisiones,, Como lo expresa grificamente el profesor Rivero: “mediante la'centralizacién, una voluntad nica, que parte del centro del Estado, se transmite hasta los lugares mas extremos”. Lo anterior quiere decir que conceptualmente la centralizacin puede presen- tarse en dos grados: una centralizacién absoluta, cuando no se reconoce forma alguna de divisién territorial y, por ende, tampoco autoridades diferentes de las que gobiernan el territorio del Estado en su conjunto, y una gentralizacién cuando se reconoce la existencia de divisiones territoriales yunque en atenuada o limitada, y de autoridades que ejercen funciones estatales en esas divisiones, ambos casos sin autonomi Sin embargo, la centralizacién, en el sentido extremo en que la hemos estu- diado, diffcilmente se presenta en la practica. En efecto, a través de la historia la 7 Sobre Ia distincién entre los conceptos de descentralizacién, delegacién y desconcentra~ isn, puede verse C. E., sent. 24 agosto 1994, $2!, exp. 8.183; C.E., sent. 5 noviembre 2009, ‘82! exp, 8445-08, y Corte Const, sents. 7-024 de 1996, C-496 de 1998, C-561 de 1999, C-727 de 2000, C-1293 de 2001, C-036 de 2005 y C-2085 de 2005. (31) (ed, en espanol), pag. 339. Jean Rivero, ob. oe UA AOMINISTRACION existencia del municipio, que es una colectividad casi natural y que ha buscado siempre alguna autonomfa, ha constituido un obsticulo para la centralizacion absoluta, Ademés, las dimensiones geogrificas de la gran mayorfa de los Estados modernos hacen imposible en Ia prictica que el Estado sea manejado totalmente |. Estas circunstancias han traido como desde el centro, es decir, desde la capit consecuencia que, salvo en aquellos Estados que hemos denominado mintisculos, ccentralizacién no es aplicada en términos absolutos, la primera limitaci6n que encontramos a la { 64, B) La desconcentracién. la centralizacién absoluta. De acuerdo con el articulo 8° de la ley 489 de 1998, y funciones en dependencias ubicadas fuera ‘es la radicacién de competen de la sede principal del organismo o entidad administrafiva, gin perjuicio de las_ testades y deberes de orient que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administraciGn™. Es decir, que a pésar de que las funciones contintian monopolizadas por las entidades centrales, algunas funciones son desempefiadas por agentes de aquellas, que se desplazan fisicamente a las diversas, partes del territorio, dada la imposibilidad o inconveniencia de ejercerlas desde la capital. Si bien pueden tomar algunas decisiones, lo hacen en nombre de la entidad central y no de la colectividad seccional donde ejercen la funcién. Por ejemplo, cuando el Estado, actuando por medio del Ministerio de Defen- sa Nacional, establece una brigada militar en una regién del pats, se produce el fenémeno de la desconcentracién, pues simplemente se desplaza a unas auto- ridades que van a ejercer en ese territorio una actividad nacional, sin que se le otorgue ninguna autonomia a la colectividad allf establecida para manejar esa funcién. También, cuando un establecimiento piblico nacional crea oficinas 0 agencias seccionales o regionales, esta utilizando la figura de la desconcentra- Gidn, pues simplemente esté desplazando algunas funciones para que se desarrollen més ‘igilmente en la respectiva regién, pero la actividad sigue siendo nacional. En estos casos las divisiones del territorio en las cuales se ejercen las funciones, del Estado se denominan circunscripciones territoriales, por constituir simples divisiones fisicas del territorio estatal, sin reconocimiento de autonomfa. ‘Asu vez, para efectos de la contratacién estatal, de conformidad con el artfeu- Io 21 de la ley 1150 de 2007, se entiende por desconcentracién, “la distribucién adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomfa administrativa en su ejercicio”, de tal manera que “contra las actividades cumplidas en virtud de la desconcentracién administra- tiva no procederé ningiin recurso””. "Sobre la constitucionalidad del art, 21 de la ley 1150 de 2007, véase Corte Const, sent, C259 de 2008 (32) a0. par” gor run AME NTOS DE LA ORGAMIZACION ADUANUSTRATIVA n \Es decir que, en definitiva, la desconcentracién es apenas un fenémeno de limjtacion a la excesiva centralizacién, pero se ubica todavfa dentro de esta, pues el #Xado contintia monopolizando el ejercicio de las funciones. Podria decirse que eSuna centralizacién atenuada”. 1 tel Cp tink—- 65, Desconcentraci6n territorial y simplemente jerérquica o funcional. Si consideramos la desconcentracién up/fenémeno mas amplio, en el sentido de que es elinstrumento que utiliza el Estag6 para descongestionar los despachos ptiblicos, para evitar la excesiva concentracién de poder en pocas manos, encontramos varias clases. Asf, ademas del fendmeno ya analizado de desconcentracién que implica desplazar funciones de 1a capital hacia las provincias y que podemos denominar desconcentracién territorial, encontramos otra situacién que la; maremos desconcentracién simplemente jerérquica 0 funcional, que consist en el otorgamiento de funciones de las autoridades superiores a las inferiores que exista desplazamiento fisico, es decir, que contintian siendo ejercidas ‘desde Ia capital. Por ejémiplo, al presidente de la repiblica, como suprema autoridad administrativa, le corresponderfa tedricamente ejercer todas las fun- ciones administrativas. Sin embargo, por aspectos practicos, muchas de esas funciones son otorgadas a los ministros. A su vez, en cada ministerio, a pesar de que el ministro es la autoridad superior, también se otorgan competencias a Jos demas funcionarios inferiores, para descongestionar el despacho ministe- rial. Si esas funciones continiian ejerciéndose desde la capital, no podré hablarse de desconcentracién territorial sino simplemente de desconcentracién jerarquica o funcional. A este respecto notese que li Tey 489 de 1998, si bien al definir en el articulo 8° el concepto de desconcentracién hace énfasis en que se trata de radicaci6n de competencias y funciones “en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa” (desconcentracin ierritorial), termina aceptando que dicha desconcentracién “podra hacerse por territorio y por funciones"™ Por lo anterior, podemos afirmar que la desconcentraci6n tipificada por la ey colombiana corresponde a la figura que en la teorfa general se conoce como adscripcién de funciones 0 desconcentracién por adscripcién, mediante la cual Ia ley u otra norma de cardcter general otorgan directamente a una autoridad determinada funcién que corresponde, en principio, a otra autoridad. Otros puntos de vista pueden verse en ENRIQUE SAvAGUES LAso, ob. Ci. 1, pig $5; jgualmente en Acustin A. Goroito, ob cit, 1, pags. XIV-1 y Ss. 4 Sobre el concepto y caracteristicas de la desconcentracién administrativa, véase C. E., sent. 24 agosto 1994, $22, exp. 8.183 y Corte Const, sents. C-397 de 1995, T-024 de 1996, ‘€-205 de 2005 y C-259 de 2008. (33) na LA ADMINISTRACION 66.C) La delegacién. A pesar de que en anteriores ediciones de esta obra, partiendo del concepto amplio ya expresado, segtin el cual la desconcentracién es el instrumento utilizado por el Estado para descongestionar los despachos piiblicos para evitar la excesiva concentracién de poder y con el apoyo de Ja jurisprudencia, considerabamos la delegacién una de las modalidades de des- concentracién, frente a los términos expresos de los articulos 209 y 211 de la_ Constitucién Politica y 8° y 9° de la ley 489 de 1998, debemos diferenciar los dos fenémenos, aunque ratificando que, al igual que la desconcentracién, la delegacién es apenas una atenuacién de la centralizaci6n pues, por medio de ella, las autoridades conservan el monopolio de su poder. Asi, de acuerdo con el articulo 8° de la citada ley 489, la desconcentracién (eimplica elegacion) y segiin los términos del articulo 9° ibidem, la delega- R ign administrativa consiste en que las autoridades pueden “tansferir el ejercicio de TUNCIOES|a sus colaboradores 0% otras autoridades, con funciones afines 0 complementarias”, Es decir, mediante la delegacion el funcionario titular de una Funcién (delegante) traslada su ejercicio a otra autoridad (delegataria), para que esta la cumpla en nombre de aquel. Lapnisma ley 489 consagra las principales reglas que regulan la delegaci6n, asi: Los ministros, directores de departamento administrativo, superintenden- tes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomia administrativa podran delegar la atencién y decisién de los asuntos a ellos confiados por la ley y los acios orgénicos respectivos, en los empleados puiblicos de los niveles directivo y asesor (art. 99), — Los representantes legales de las entidades descentralizadas podran hacer- Jo de conformidad con ta ley, con los requisitos y en las condiciones que establez- can Igs estatutos internos (art. 9°, pare.) acto de delegacién seréréscfito y en él se determinaré la autoridad de- y las funciones o asuntos especificos objeto de ella (art. 10). | presidente de la reptiblica, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas, deber oe ® Sobre los elementos de la delegacién, véase C.E. xp.2.575 E. sent. 27 marzo 2012, SPCA, exp. 2010-0029(1)};C. E., sent. 18 abril 2013, $5*, exp. 2012 0010;C. E., sent. 12 agosto 2013, $5, exp. 2012-0043; C. E., auto 12 septiembre 2013, SCSC, exp. 2013-0394; . E., sent. 14 agosto 2014, S2a, exp. 1.685-07, y Corte Const., sents. F024 de 1996, C-382 de 2000, C-372 de 2002, C-1060 de 2003, C-036 de 2005 y C205 de 2005. (34) % Sobre los empleadios en quienes puede recaer el acto de delegacién, véase Corte Const. sent. C-561 de 1999. (35) iicaieiees + Sobre a posibilidad de delegacién de funciones por Ios representantes legales de las en- tidades descentralizadas, véase Corte Const, sent. C-727 de 2000, (36) FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACION aDMitustRATIVA 73 3 informarse, en todo momento, sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado, ¢ impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas (art. 10), SS — Salvo norma especial, no podrén transferirse mediante delegacién: la ex- pedicién de reglamentos de cardcter general; las funciones, atribuciones y potes- ve tades recibidas en virtud de delegacién, y las funciones que por su naturaleza 0 por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegacién (art. 11)*. — Los actos expedidos en virtud de la delegacién estardn sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedicién por Ia autoridad 0 entidad ~ delegante y serdn susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de dicha autoridad o entidad (art, 12) — La delegacién exime de fesponsabilidad al delegante, la cual, en conse- cuencia, estard radicada exclusivamente en cabeza del delegatario, sin perjuicio de que, en virtud de lo dispuesto en el articulo 21] de la Constitucidh, la autoridad delegante pueda. en todo tempo, ressumir la competency revisar 10s 3610) _ eXpedidos por el delegatario, con sujecién a las disposiciones del Codigo de Pro cedimiento Administrativo y de [6 Contencioso Administrativo, y sea responsable porsu deber de vigilanciay control del ejercicio de las funciones delegadas™. En materia de contrataci6n, el acto de la firma expresamente delegada no exime de “ responsabilidad legal civil y penal al agente principal (art. 12)". A su vez, tam- bién para efectos de Ia contratacién estatal, el articulo 21 de Ta ley 1150 de 2007 precisa que los jefes y representantes legales de las entidades estatales, por virtud de la delegacién, no quedarén exonerados de responsabilidad por sus deberes de control y vigilancia de Ia actividad precontractual y contractual”. Por regla general, es decir, salvo norma especial, el presidente podrd dele- gar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes Iegales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado, el ejercicio de las funciones a que se refieren los nu- merales 13, 18, 20 a 24 y 26 a 28 del articulo 189 de la Constituci6n Politica % Sobre las funciones que no son susceptibles de delegacién, véase C. E., sent. 30 agosto 2012, $18, exp. 2009-0571, y C. E., sent. 12 agosto 2013, $5*, exp. 2012-0043. (37) 2% Sobre la constitucionalidad de la expresi6n “o entidad” contenida en este articulo, véase Corte Const. sent. C-727 de 2000. (38) Sobre la responsabilidad del delegante, véase Corte Const., sents. €-088 de 2000, C-372 ‘de 2002 y C-693 de 2008. (39) ° Sobre la figura de la delegacién de firma, vase Corte Const. sent. C-727 de 2000, (40) ® Sobre la responsabilidad por la delegacién en la contrataciGn estatal, véase C.E., sent 5 septiembre 2012, S 2a, exp. 0578-11; C. E., sent. 4 julio 2013, S2*, exp. 0833-12; C. E., auto 12 septiembre 2013, SCSC, exp. 2013-0394, y Corte Const., sent. C-693 de 2008. (41) A AOMNUsTRAC 7 ait. 45 del dect-ley 19 de 2012)”. Obviamente, como sin de Ja norma citada, estas no son las Gnicas de la reptiblica puede delegar, pues pueden ¢ funciones que el presidente ie Beene i: ee existir ormas especiales que autoricen Ta d6'eB sismos y entidades administrativas del ordep.nacional podrn ‘avor de entidades descentralizadas o territoriales, en s en los que s¢ fijen los derechos y obli- as entidades delegante y delegataria, los recursos necesarios para

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